Angelo Panebianco Modelos de partido

Alianza Universidad

4. LA INSTITUCIONALIZACION

Premisa El razonamiento desarrollado hasta aqu estaba orientado a construir algunas premisas indispensables para un anlisis organizativo de los partidos. Sin embargo, hasta el momento, se ha tratado de un anlisis esttico. He imaginado, por as decir, un partido X, captado en un momento T de su historia y he tratado de identificar los instrumentos ms tiles para examinar su fisonoma organizativa y las contrapuestas presiones a que se halla sometido. Pero un partido, cualquier partido como cualquier organizacin no es un objeto de laboratorio aislable de su contexto, ni un mecanismo que una vez construido y puesto en marcha sigue funcionando siempre del mismo modo (aunque descontando las posibles averas mecnicas y el desgaste debido al tiempo). Un partido, como cualquier organizacin, es por el contrario una estructura en movimiento que evoluciona, que se modifica a lo largo del tiempo y que reacciona a los cambios exteriores, al cambio de los ambientes en que opera y en los que se halla inserto. Se puede afirmar que los factores que inciden mayormente sobre la estructura organizativa de los partidos, los
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que explican su fisonoma y funcionamiento, son su historia organizativa (su pasado) y las relaciones que en cada momento establece son un entorno sujeto a continuos cambios. As formulada, esta tesis es obviamente demasiado genrica y corre el riesgo de transformarse en una banalidad. Para concretar sus implicaciones, debemos disponer de instrumentos analticos capaces de enfocar un cuadro en movimiento: la evolucin organizativa de los partidos en contextos ambientales variables. Una vez que hayamos puesto a punto estos instrumentos, ser posible intentar un anlisis histrico-comparado del desarrollo organizativo de un cierto nmero de partidos (premisa indispensable a su vez para el objetivo de elaborar una tipologa de las organizaciones de partido). Esto es, ser posible dar un salto de calidad, pasar de un anlisis esttico de tipo lgico-deductivo, a un anlisis dinmico de tipo histrico-inductivo. Los conceptos centrales en torno a los cuales organizar este anlisis son los de modelo originario (los factores que, combinndose de distintas maneras, dejan su huella en la organizacin y definen sus caractersticas orignarias) 1 y el de institucionalizan (la forma en que la organizacin se ha consolidado^ Examinar ahora, separadamente y por este orden, los principales factores que diferencian a los diversos modelos originarios de partido, y despus los que inciden sobre las diferencias observables en el proceso de institucionalizacin. A continuacin pondr en relacin los dos conceptos, tratando de establecer con qu tipo de modelo originario se asocia, en principio, cada una de las modalidades que puede revestir el proceso de institucionalizacin. En ese momento podremos confrontar la tipologa as construida con el desarrollo histrico de un cierto nmero de partidos polticos.

El modelo originario Las caractersticas organizativas de cualquier partido, dependen, entre otros factores, de su historia, de cmo la organizacin haya nacido y se haya consolidado. Las peculiaridades del perodo de formacin de un partido, los rasgos en que se refleja su gestacin, pueden, en efecto, ejercer su influencia sobre las caractersticas or1 D . Silvermen, Sociology of Organizations, Books, 1970.

ganizativas de aqul incluso a decenios de distancia. Toda organizacin lleva sobre s la huella de las peculiaridades que se dieron en su formacin y de las decisiones poltico-administrativas ms importantes adoptadas por sus fundadores; es decir de las decisiones que han modelado a la organizacin. Pero a pesar de su carcter crucial, el problema de las peculiaridades del periodo de formacin de los partidos constituye uno de los campos en general ms abandonados por la literatura sobre los partidos. Mientras disponemos de refinadas teoras sobre la formacin de los sistemas de partidos 2 o sobre las precondiciones estructurales y culturales de la movilizacin poltica en Occidente 3 1T teora de la formacin de los partidos individualmente considerados, se detiene, sustancialmente, en Duverger y en su distincin entre partidos de creacin interna (de origen parlamentario) y partidos de creacin externa; entre aquellos partidos cuyo nacimiento se debe a la accin de lites parlamentarias preexistentes y los creados por grupos y asociaciones que actan en la sociedad civil 4 J P e r o como ya han mostrado las investigaciones histricas sobre la gnesis de un gran nmero de partidos (un material documental digno de todo respeto, aunque de desigual valor), esta vieja distincin es satisfactoria slo en parte. Sobre todo porque no est en condiciones de dar cuenta de las diferencias organizativas, incluso considerables, que se registran entre partidos que tienen un mismo origen (interno o externo). Los partidos nacidos del Parlamento pueden desembocar en formaciones de muy distinto tipo. Y de modo anlogo,<Jos partidos nacidos fuera del Parlamento (que para Duveger son, sobre todo, los partidos de masas) presentan, entre ellos, fortsimas diferencias 5 . Ms an, ocurre incluso, a veces, que partidos de creacin parlamentaria presenten ms semejanzas de tipo administrativo con partidos de creacin externa que con partidos que tienen su mismo origen.
1 S. Rokkan, Citizens, Elections, Parties. Aproaches to the Study of the Procesees of Development, cit. 3 R. Bendix, Nation-Building and Citizenship, cit. 4 M. Duverger, Los partidos polticos, cit. 5 Sobre las aportaciones de la historiografa al problema del origen de los partidos y para una interpretacin histrica original vid. P. Pombeni, II problema del partito poltico come soggeto storico: sull'origine del partito moderno. Premesse ad una ricerca, en F. Piro, P. Pombeni (eds.): Movimiento operario e societ industrale in Europa 1870-1970, Pavoda, Marsilio, 1981, pp. 48-72. C f r . tambin A. C o l o m b o , La dinamica storica dei partiti politici, Milano, Istituto Editoriale Cisalpino, 1970.

London, Heinsmann Educational

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La distincin entre origen interno y origen externo no puede, por tanto, constituir el eje bsico de la diferenciacin entre los partidos atendiendo a su gnesis. Hemos de recurrir a un modelo ms complejo que sepa hacer buen uso de las informaciones que la historiografa ha acumulado sobre la gnesis de una multiplicidad de partidos. El proceso de formacin de un partido es, en la mayora de los casos, un proceso complejo y consiste a menudo en la aglutinacin de una pluralidad de grupos polticos, a veces incluso fuertemente heterogneos. Ms all de las inevitables especificaciones que hacen del modelo originario de cada partido un unicum histrico, es posible, sin embargo, identificar algunas condiciones particulares cuya presencia o ausencia contribuye a definir las principales uniformidades y/o diferencias en los modelos originarios de los diversos partidos. Hay tres factores que contribuyen sobre todo a definir el modelo originario particular de cada partido. El primero tiene que ver con el modo en que se inicia y se desarrolla la construccin de la organizacin: Comri han observado, en un importante ensayo 6 ,/dos politlogos escandinavos, el desarrollo organizativo de un partido la construccin de la organizacin en sentido estricto puede producirse o por penetracin territorial o por difusin territorial o por una combinacin de ambas modalidadesj Estamos ante un caso depenetracin territorial cuando un centro controla, estimula y dirige el desarrollo de la periferia, es decir, la constitucin de las agrupaciones locales e intermedias del partido. Hablaremos dgidifusin territorial cuando el desarrollo se produce por generacin espontnea: cuando son las lites locales las que, en un primer momento, constituyen las agrupaciones locales del partido y t j l o a continuacin stas se integran en una organizacin nacional. Es preciso sealar que la distincin penetracin/difusin no se corresponde con la de partidos de creacin interna y partidos de creacin externa de Duverger. El desarrollo por difusin o por penetracin pueden caracterizar tanto a uno como a otro tipo de partido. Por ejemplo, como sealan oportunamente Eliassen y Svaasand, tanto los partidos conservadores como los liberales son partidos de creacin interna (de origen parlamentario), y sin embargo, la casi totalidad de los partidos conservadores se han desarrollado predo-

minantemente por penetracin territorial mientras que muchos partidos liberales se han desarrollado por difusin 7. A veces prevalecen modalidades mixtas; el desarrollo inicial es por difusin: un cierto nmero de agrupaciones locales se constituyen autnomamente en varias zonas del territorio nacional. Estas, despus, se unen en una organizacin nacional. Y, finalmente, la organizacin nacional desarrolla (por penetracin) las agrupaciones locales all donde an no se han constituido. Especialmente los partidos liberales han tenido a menudo un desarrollo de este tipo-^T Sin embargo, en general, es posible identificar una modalidad como predominante. Por ejemplo, muchos partidos tanto comunistas como conservadores se han desarrollado principalmente por penetracin. Por el contrario, muchos partidos socialistas y numerosos partidos confesionales se han desarrollado principalmente por difusin. Una variante del nacimiento por difusin se produce cuando el partido se forma por la unin de dos o ms organizaciones nacionales preexistentes (como fue el caso del SPD o de la SFIO). Anticipando una cuestin que enlaza el problema del modelo originario y el problema de la institucionalizacin, y que retomar ms adelante, un desarrollo organizativo distinto, desde este punto de vista, tiene un impacto sobre el modo de formacin de la coalicin dominante y sobre su grado de cohesin interna. Un desarrollo organizativo por penetracin territorial implica por definicin, la existencia de un centro suficientemente cohesionado desde los primeros pasos de la vida del partido. Y es justamente este centro, o dejando la metfora, el reducido grupo de lderes nacionales que da vida a la organizacin el que forma el primer ncleo de su futura coalicin dominante.|JJn partido que se desarrolla por difusin es por el contrario un partido en el que el proceso de constitucin del liderazgo es normalmente bastante ms tormentoso y complejo, puesto que existen muchos lderes locales, surgidos como tales autnomamente, que controlan sus propias agrupaciones y que pueden aspirar al liderazgo nacional. Un desarrollo organizativo por difusin territorial da lugar yasi siempre, cuando se forma la organizacin nacional del partido, a una integracin por federacin de los diversos grupos
pIhidem, p. 116. 8 J. Elklit, The Formation of Mass Political Parties in the Late 19th: the Trhee Models of the Danish Case, y L. Svaasand, On the Formation of Political Parties: Conditions, Causes and Patterns of Development, ponencias presentadas en el seminario del E C P R sobre las organizaciones polticas, Grenoble, 1978.
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6 K. Eliassen, L. Svaasand, The Formation of Mass Political Organizations: Anulytical Framework, Scandinavian Political Studies, X (1975), pp. 95-120.

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(locales. Un desarrollo por difusin, por tanto (aunque veremos en seguida una importante excepcin), a diferencia de un desarrollo por penetracin territorial, tiene mayores probabilidades de desembocar en una organizacin con estructuras descentralizadas y semiautnomas y en una coalicin dominante dividida, surcada por continuos conflictos por el liderazgo. ^ j P ^ T E I segundo factor que juega un factor de primer plano en la caracterizacin del modelo originario de los partidos es la presencia o ausencia de una institucin externa que patrocine el nacimiento del partido 9 . La presencia o ausencia de la institucin externa cambia la fuente de legitimacin de los lderes. Si existe una institucin externa, el partido nace y es concebido como el brazo poltico de esa institucin. Con dos consecuencias: 1) las lealtades que se forman en el partido son lealtades indirectas, se dirigen en primer lugar a la institucin externa y slo en segunda instancia al partido; 2) la institucin externa es, por consiguiente, la fuente de legitimacin de los lderesj' es ella, por ejemplo, la que hace inclinarse la balanza a un lado u otro en la lucha interna por el poder. Distinguiremos, pues, entre partidos de legitimacin externa y partidos de legitimacin interna. " Pero los efectos de la presencia de una institucin externa son distintos, y pueden dar lugar a diferentes modalidades en la institucionalizacin, segn que la institucin forme parte de la misma sociedad nacional en que opera el partido (por ejemplo, una iglesia, o bien un sindicato) o que sea exterior a aqulla (por ejemplo, el Comimern). r-. EL tercer factor a considerar,; finalmente, viene dado por el carcter carismtico o no de la formacin del partidoJEl problema es establecer si el partido es o no, esencialmente, una criatura o un vehculo de afirmacin de un lder carismtico. Sobre esta cuestin, sin embargo, es preciso tener las ideas claras.; En la fase de gestacin de un partido existen siempre componentes carismticos en la relacin lderes-seguidores: la formacin de un partido tiene siempre aspectos, ms o menos intensos, de status nascenti, de efervescencia colectiva en la que, tpicamente, surge de un modo u otro el caris-

ma 10. Lo que queremos decir aqu es otra cosa: se trata del hecho de que el partido sea la creacin de un lder que aparece como el creador e intrprete indiscutido de un conjunto de smbolos polticos (las metas ideolgicas originarias del partido) que llegan a ser inseparables de su personaJEn este sentido, el partido nacionalsocialista, el partido fascista italiano, el partido gaullista han sido, a todos los efectos, partidos carismticos cuya existencia no es siquiera concebible sin referirse a los lderes que los fundaron. Aunque tuvieron lderes prestigiosos, el mismo razonamiento no puede, en cambio, repetirse al hablar del SPD o del Labour Party. En algunos casos, sin embargo, y sin que se d una relacin carismtica en el sentido weberiano, es posible el desarrollo de lo que Robert Tucker ha definido como carisma de situacin. Este fenmeno est determinado no por los componentes mesinicos de la personalidad del lder (que, en cambio, estn presentes en la situacin del carisma puro) sino ms bien por un estado de stress agudo en la sociedad que predispone a la gente (...) a percibir como extraordinariamente cualificado y a seguir con lealtad entusistica un liderazgo que ofrece una va de salvacin de la situacin de stress. Ms concretamente: podemos usar el trmino de carisma de situacin para referirnos a aquellas situaciones en las que un lder cuya personalidad no tiene tendencias mesinicas, suscita una respuesta carismtica simplemente porque ofrece, en momentos de agudo malestar, un liderazgo que se percibe como un recurso o medio de salvacin del malestar " . Siguiendo a Tucker, los casos de Churchill o de Roosevelt, por ejemplo, fueron ejemplos de carisma de situacin. Un carisma de situacin en los trminos descritos caracteriz a Adenauer en la formacin de la C D U . Y tambin, en parte, a De Gasperi en el caso de DC, a Hardie en el caso del Independent Labour Party, a Jaurs en el caso de la SFIO, etc. El carisma de si tuacin tiene en comn con el carisma puro el hecho de que el lder se convierte, para el electorado, as como para una parte ma10 C f r . sobre las situaciones de statu nascenti, con distintos matices, F. Alberoni. Movimiento e istituzione, Bologna, II Mulino, 1977; A. Touraine, La Production de la societ, cit.; A. Melucci (a cura di), Movimenti di Rivolta, Milano, Etas Libri, 1976. U n anlisis ms p r o f u n d o , y el consiguiente debate sobre la literatura en torno al liderazgo carismtico, en el cap. VIII. " R. Tucker, The Theory of Charismatic Leadership, en D. Rustow (ed.): Philosnpher and Kings: Studies in Leadership, N e w York, Braziller, 1970, pp. 81 y 82.

9 Una alusin a este problema se encuentra en L. Svaasand, en el ensayo citado en la nota anterior, que distingue entre partidos monocfalos y partidos policfalos.

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yoritaria de los militantes, en el intrprete autorizado de la poltica del partido, lo que le garantiza un enorme control sobre la organizacin en trance de formarse. Sin embargo, el carisma de situacin se diferencia del carisma puro por una inferior capacidad del lder para plasmar a su gusto y discrecin las caractersticas de la organizacin. Hitler, Mussolini y De Gaulle estuvieron en condiciones de imponer a su propio partido todas las decisiones clave. Adenauer, De Gasperi o Jaurs tuvieron, en cambio, que negoar con otros muchos actores organizativos. La diferencia est en el hecho de que mientras en el caso del carisma puro el partido no tiene una existencia autnoma del lder y est enteramente a su merced, en el caso del carisma de situacin, no obstante el enorme poder del lder, el partido no es simplemente su criatura sino que nace de una pluralidad de impulsos y, por tanto, otros actores pueden reservarse un cierto grado de control sobre las zonas de incertidumbre de la organizacin. Los partidos carismticos, digamos puros son bastante raros. Pero menos de lo que se piensa. A menudo se trata de pequeos partidos que permanecen al margen de los grandes juegos polticos; ms a menudo an se trata de flash-parties, de partidos relmpago que pasan como un meteoro por el firmamento poltico, que nacen y mueren sin institucionalizarse 12. Este fenmeno tiene que ver con el hecho de que en este caso la institucionalizacin consiste en la rutinizacin del "carisma" en la transferencia de autoridad desde el lder al partido. Muy pocos partidos carismticos superan este trance. Junto al desarrollo por difusin o penetracin, junto a la existencia o no de una institucin patrocinadora externa, la presencia o ausencia de un liderazgo carismtico inicial es un factor que crea diferencias considerables, en los modelos originarios de los distintos partidos. Naturalmente, la utilizacin del concepto de carisma de situacin, permite identificar casos intermedios entre los partidos carismticos y los dems.

La institucionalizacin En la fase de gestacin, cuando la organizacin est todava en construccin, los lderes, sean carismticos o no, desempean un
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papel crucial. En primer lugar elaboran las metas ideolgicas del futuro partido, seleccionan la base social de la organizacin su reserva de caza y sobre esas metas y esta base social plasman, aunque sea con las inevitables desviaciones impuestas por los recursos disponibles, las diversas condiciones socio-econmicas y polticas de las distintas zonas del territorio nacional, etc., la organizacin en trance de construccin. En esta fase el problema de los lderes, de los empresarios polticos, es el de (...) elegir los valores-clave y crear una estructura social que los incorpore , 3 . Ello explica el papel crucial que desempea normalmente la ideologa organizativa en la plasmacin de la organizacin que est construyndose H . En esta fase, en la que se constituye una identidad colectiva, la organizacin es todava, para sus partidarios, un instrumento para la realizacin de ciertos objetivos 1S: es decir, la identidad se define exclusivamente en relacin con las metas ideolgicas que los lderes seleccionan y no por el momento en relacin con la organizacin misma. He aqu por qu una organizacin, en la fase de gestacin, puede ser analizada con provecho desde la perspectiva del modelo racional: con la institucionalizacin de la organizacin se verifica un salto de calidad. |La institucionalizacin es en efecto el proceso mediante el cual la organizacin incorpora los valores y fines de los fundadores del partido.I En palabras de Philip Selznick este proceso implica el paso de la organizacin fungible (es decir, puro instrumento para "la realizacin de ciertos fines) a la institucin lfe. Si el proceso de institucionalizacin llega a buen purtTTa organizacin pierde poco a poco el carcter de instrumento valorado no por s mismo sino slo en funcin de los fines organizativos: adquiere un valor en s misma, los fines se incorporan a la organizacin y se convierten en inseparables y a menudo indistingibles de ella. Lo caracterstico de un proceso de institucionalizacin logrado es que para la mayora el bien de la organizacin tiende a coincidir con sus fines: o sea, lo que es bueno para el partido, lo que va en la direccin de su reforzamiento vis--vis de las organizaciones competidoras, tiende a ser automticamente valorado como parte integrante del fin mismo. La organizacin se convierte ella misma en un fin para un amplio

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Para un tratamiento ms extenso de este punto, vid. el cap. VIII.

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P. Selznick, Leadership in Admimstration, cit., p. 60, ed. italiana. H e vuelto sobre esta cuestin en el cap. IX. P. Selznick, Leadership in Administration, cit., p. 24 y ss., ed. italiana. Ibdem, p. 28 y ss., ed. italiana.

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sector de sus miembros y, de este modo, se carga de valores. Los fines organizativos (las metas ideolgicas) de los fundadores del partido, como se ha dicho, contribuyen a modelar su fisonoma organizativa. Con la institucionalizacin, aquellos objetivos se articulan, en el sentido especificado anteriormente, con las exigencias de la organizacin. Los procesos que provocan la institucionalizacin son esencialmente dos, y se desarrollan de modo simultneo: 1. El desarrollo de intereses en el mantenimiento de la organizacin (por parte de los dirigentes en los diversos niveles de la pirmide organizativa) 17 . El desarrollo y la difusin de lealtades organizativas.

2.

Ambos procesos estn ligados como hemos visto anteriormente, a la formacin de un sistema interno de incentivos. El desarrollo de intereses organizativos est vinculado al hecho de que, desde las primersimas fases de su vida la organizacin debe, para sobrevivir, distribuir incentivos selectivos a algunos de sus miembros (cargos de prestigio, posibilidades de carrera, etc.). Lo que comporta el establecimiento de procedimientos para la seleccin y reclutamiento de las lites, de los cuadros dirigentes en los distintos niveles de la organizacin. El grupo de los fundadores del partido, en efecto, no resuelve ms que parcialmente, y slo en los momentos iniciales, el problema de la cobertura de los puestos dirigentes. Conforme avance el desarrollo de la organizacin se hace preciso reclutar y preparar las hornadas de los futuros dirigentes (socializarlos a travs del aprendizaje de las obligaciones que implica su funcin). El desarrollo de lealtades organizativas por su parte, tiene que ver con la distribucin de incentivos colectivos (de identidad) tanto a los miembros de la organizacin (los militantes) como a una parte de los usuarios externos (el electorado fiel). Es un proceso que est vinculado a la formacin de una identidad colectiva 18, guiada y plasmada por los fundadores del propio partido. El establecimiento de un sistema
Sobre la institucionalizacin como forma de estabilizar los intercambios, tanto dentro de la organizacin como entre la organizacin y su entorno, cfr. S. N . Eissenstadt, Social Differentiation and Stratification, Glenview, Scott, Foresman and Co. 1965, p. 39 y ss. Cfr. tambin, en idntica clave, P. Blau, Exchange and Power in Social Life, cit., p. 211 y ss. 18 A. Pizzorno, Interests and Parties in Pluralism, en S. Berger (ed.), Organizing Interest in Western Europe, New York, Cambridge University Press, 1981, trad. espaola.
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de incentivos tanto selectivos como colectivos est pues estrechamente ligado a la institucionalizacin de la organizacin (y si ese proceso no se da, la institucionalizacin tampoco tiene lugar y el partido no conseguir garantizar su supervivencia). A travs de las lealtades organizativas el partido adquiere el carcter de una community of fate tanto para sus militantes como para una parte al menos de sus apoyos extetnos.'Tiradas a aqullas y a los intereses creados por la organizacin e proceso de construccin del partido adquiere cuerpo y vitalidad, dando lugar a una organizacin que, al consolidar sus estructuras, se autonomiza, por lo menos en cierta medida, del medio exterior. Sobre esas lealtades e intereses se desarrollan finalmente, un impulso y una tensin permanentes hacia la auto-conservacin de la organizacin 19. Hasta aqu la institucionalizacin entendida como un proceso, como un conjunto de atributos que la organizacin puede o no desarrollar en el perodo que sigue a su nacimiento. Desde este punto de vista, la distincin se establece entre los partidos que experimentan procesos de institucionalizacin y los que no los experimentan (y que se disuelven rpidamente). Pero el problema de la institucionalizacin es ms complejo. En efecto, las organizaciones no se institucionalizan todas del mismo modo, con la misma intensidad. Existen diferencias considerables entre unos partidos y otros. Todos los partidos tienen que institucionalizarse en una cierta medida para sobrevivir, pero mientras en ciertos casos el proceso desemboca en instituciones fuertes, en otros da lugar a instituciones dbiles. De esta constatacin arranca la hiptesis (que tiene carcter central en mi planteamiento), de que los partidos se diferencian principalmente por el grado de instituciona-

La diferencia entre lealtades e intereses en el sentido que utilizamos aqu tiene mucho en comn con la distincin de Easton entre apoyo difuso, que es el que se presta al sistema independiente de que se perciban o no unas contrapartidas inmediatas, y apoyo especfico, ligado en cambio a las ventajas inmediatas: cfr. D. Easton, A Systems Analysis of Political Life, Chicago, The University of Chicago Press, 19792, p. 267 y ss. Vid. tambin la distincin entre legitimidad difusa y legitimidad especfica propuesta por L. Morlino en Stabilit, Legittimit e efficacia decisionale nei sistemi democratici, Revista Italiana di Scienza Poltica, III (1973), p. 305 y ss. Naturalmente, tambin el apoyo especfico, cuando es satisfecho, genera lealtades; pero es una lealtad ad personam (respecto al o los lderes que satisfacen demandas particulares) y no, como es el caso del apoyo difuso, respecto a la institucin en cuanto a tal.

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lizacin alcanzado, el cual a su vez, est en funcin de las modalidades del proceso de formacin del partido y, del tipo de modelo originario (as como del tipo de influencias ambientales a que la organizacin haya estado sometida). La idea que subyace a esta afirmacin es que es posible, tericamente al menos, medir el nivel Je institucionalizacin de los diversos partidos y colocarlos, por "tanto, en un determinado punto del continuum que va desde un mxi,iio hasta un mnimo de institucionalizacin. La institucionalizacin organizativa, en la acepcin que hemos recogido aqu, puede ser medida, esencialmente, segn dos dimensiones: 1) el grado de autonoma respecto al ambiente, alcanzado por |.i organizacin; 2) el grado de sistematizacin, de interdependencia 20 . La dimensin autoc-ntre las distintas partes de la organizacin noma/dependencia se refiere a la relacin que la organizacin instaura con el ambiente que le rodea. Toda organizacin se halla necesariamente implicada en relaciones de intercambio con su entorno: de l obiene los recursos (humanos y materiales) indispensables para s u funcionamiento y para ello debe dar a cambio recursos producidos dentro de la propia organizacin. Un partido debe distribuir incentivos de diverso tipo no slo a sus propios miembros, sino tambin a los usuarios externos (los electores, las organizaciones ,)ue se hallan prximas al partido, etc.). Existe autonoma cuando la organizacin desarrolla su capacidad para controlar directamente los procesos de intercambio con el ambienta. Por el contrario una or20 H e seleccionado slo estos dos parmetros del fenmeno de la institucionalizacin. La razn es que las organizaciones tienden a desplazarse en ambas dimensiones, en la misma direccin. Dicho de o t r o m o d o , y como tratar de mostrar en fSte y en los siguientes captulos con ejemplos concretos, cuanto mayor es la autonoma respecto al ambiente, mayor suele ser el nivel de sistematizacin. Y, correlaiivamente, cuanta menos autonoma, ms bajo es el nivel de sistematizacin. Para el anlisis emprico no parecen en cambio demasiado utilizables los conocidos criterios ,|ue Huntington utiliza para medir el grado de institucionalizacin: autonoma, coherencia, complejidad y flexibilidad. N o hay nada que parezcaq garantizar que una ,,iayor autonoma se traduzca tambin en m a y o r e s cotas de complejidad, coherencia in Changing Societies, N e w Haven v flexibiidad: cfr. S. Huntington, Political Order ;1nd London, Yale Univertisy Press, 1968, trad. espaola, El orden poltico en las sociedades en cambio, B. Aires, Paids, 1968. L a teora de la institucionalizacin ha s ido aplicada sobre todo, en el campo de la ciencia poltica, el caso de los parlamentos nacionales: cfr. R. Sisson, Comparative Legislative Institutionalization: A Theoretical I xplanation, en A. Kornberg (ed.): Legislature in Comparative Perpective, N e w York, Mckay, 1973, pp. 17-38, y M. Cotta, Classe Poltica e Parlamento in Italia 1946-1976, jlologna, II Mulino, 1979, p. 279 y ss.

ganizacin es dependiente cuando los recursos indispensables para su funcionamiento son controlados desde el exterior, por otras organizaciones (por ejemplo, el partido laborista britnico depende de las Trade Unions tanto para la financiacin necesaria para mantener la organizacin del partido y organizar las campaas electorales, como para la movilizacin del apoyo de los trabajadores). Institucionalizacin significa siempre, en cierta medida al menos, autonomizacin respecto al ambiente en el sentido indicado. La diferencia entre los partidos es, pues, de grado, de ms y menos. Una organizacin poco autnoma es una organizacin que ejerce un escaso control sobre su entorno, que se adapta l ms bien que adaptarlo a s misma. Al contrario, una organizacin muy autnoma es aquella que ejerce un fuerte control sobre su entorno, que tiene la capacidad de plegarlo a las propias exigencias. Slo las organizaciones que controlan directamente sus vitales procesos de intercambio con el ambiente pueden desarrollar hacia l esa forma de imperialismo larvado 21 , que tiene como funcin reducir las reas de incertidumbre ambiental para la organizacin. Cuanto mayor es el control que el partido instaura sobre el ambiente, en mayor medida se transforma en un generador autnomo de recursos para su propio funcionamiento. El tipo ideal del partido de masas descrito por Duverger corresponde, desde el punto de vista de la autonoma respecto al ambiente, al mximo grado de institucionalizacin posible. En este caso el partido controla directamente sus fuentes de financiacin (a travs de las cuotas de los afiliados) y domina las organizaciones prximas al partido y, a travs de stas, extiende su hegemona a la classe garde; posee un aparato administrativo central desarrollado (un alto grado de burocratizacin) y elige a sus cuadros dirigentes en su propio seno sin recurrir, o con un recurso mnimo, a aportaciones exteriores. Y finalmente, sus representantes en las asambleas pblicas son controladas por los dirigentes del partido (por lo que, cualquiera que sea el grado de institucionalizacin de las asambleas electivas, la organizacin del partido permanece autnoma respecto a aqullas, no condicionada) 22 . En el otro extremo se halla, en cambio, el partido con una autonoma respecto al ambiente dbilsima, que depende del exterior
J. Bonis, L'Organisation et l'Environement, cit. C f r . M. Cotta, Classe poltica e Parlamento in Italia, 1946-1976, cit., en cuanto a la interaccin entre la institucin parlamentaria y las estructuras de partido.
22 21

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(por ejemplo, de los grupos de inters) para su financiacin, que no controla las asociaciones prximas al partido, sino que es controlado por ellas (o bien debe negociar con ellas en un plano de igualdad), nue incluve en sus listas electorales muchos candidatos patrocinados por grupos de inters y sin una carrera anterior dentro del partido, y as sucesivamente. Ambos son casos lmite: ningn partido se halla nunca totalmente falto de autonoma respecto al ambiente y ningn partido est nunca en condiciones de desarrollar una autonoma respecto al ambiente tan fuerte como el partido de masas de Duverger. En la realidad los partidos se dividen entre aquellos que se aproximan ms al primer modelo y los que se aproximan ms al segundo. Una de las caractersticas que ms claramente van asociadas al grado de autonoma respecto al ambiente es la mayor o menor indeterminacin de las fronteras de la organizacin. Cuanto ms autnoma es sta respecto al ambiente, tanto ms definidas son aqullas. Una organizacin autnoma respecto al ambiente permite siempre establecer con seguiridad dnde comienza y dnde acaba (quin forma parte y quin no, qu otras organizaciones caen en su crculo de influencia, etc.). Por el contrario una organizacin muy dependiente de su ambiente es una organizacin cuyos lmites son indefinidos: muchos grupos y/o asociaciones formalmente externos forman en realidad parte de ella, tienen vnculos con sus subunidades internas, atraviesan de un modo ms o menos oculto, sus fronteras formales. Cuando los lmites estn bien definidos, la organizacin corresponde al modelo (relativamente) cerrado; cuando los lmites son indeterminados, corresponde al modelo (relativamente) abierto. La segunda dimensin de la institucionalizacin, es decir, el grado de sistematizacin, se refiere a la coherencia estructural interna de la organizacin. Un sistema organizativo puede ser de tal clase que deje amplia autonoma a sus propios subsistemas internos 23 . En este caso el grado de sistematizacin es bajo. Singnifica que las subunidades controlan autnomamente, con independencia del centro de la organizacin, los recursos necesarios para su financiamiento (y, por tanto, sus propios procesos de intercambio con el ambien23 A. Gouldner, For Soaology, H e r m o n d s w o r t h , Peguin Books, 1975 2 ; J. A. Van D o o r n , Conflict in Formal Organizations, en A. Ranck (ed.): Conflict in Society, Boston, Little Brown and Co., 1966, p. 115.

te). Un grado elevado de sistematizacin, por el contrario, implica una fuerte interdependencia entre las diversas subunidades, garantizada mediante un control centralizado de los recursos organizativos y de los intercambios con el entorno. Cuanto ms elevado es el grado de sistematizacin, tanto ms se concentra, por tanto, el control sobre las zonas de incertidumbre organizativa; en particular sobre las relaciones con el entorno, pero tambin, por el carcter tendencialmente acumulativo del control, sobre las otras zonas vitales de incertidumbre. Y, recprocamente cuanto menor es el grado de sistematizacin tanto ms disperso se halla el control sobre las zonas de incertidumbre. La consecuencia de un bajo nivel de sistematizacin es generalmente una fuerte heterogeneidad organizativa (las subunidades se diferencian entre s en cuanto extraen sus recursos de sectores distintos del entorno). Un elevado nivel de sistematizacin, por el contrario, da lugar generalmente a una mayor homogeneidad entre las subunidades. Las dos dimensiones de la institucionalizacin tienden a estar ligadas entre s: en el sentido de que un bajo nivel de sistematizacin organizativa, implica a menudo una dbil autonoma respecto al ambiente. Y viceversa. De hecho, muy a menudo la autonoma de las subunidades organizativas respecto al centro de la organizacin

FIGURA 2 Institucionalizacin

dbil

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(que se traduce en un bajo nivel de sistematizacin) va ligada a una dependencia respecto a sectores especficos del ambiente (como cuando la independencia de una agrupacin local respecto a la organizacin nacional del partido se consolida gracias al control que ejerce sobre ella un poderoso grupo de inters local, o un notable, etc.). Este ltimo ejemplo contribuye a explicar por qu la indeterminacin de las fronteras de la organizacin, tpica de una fuerte dependencia del ambiente, es tambin un factor que favorece una dbil coherencia estructural interna y un bajo nivel de sistematizacin. Una organizacin con un elevado grado de institucionalizacin posee normalmente ms defensas frente a los retos ambientales que una dbilmente institucionalizada, porque sus instrumentos de control sobre la incertidumbre ambiental se hallan concentrados en el centro, y no dispersos entre las subunidades. Y sin embargo, una institucin fuerte puede ser ms frgil que una institucin dbil. En efecto, cuando el nivel de sistematizacin es elevado, una crisis que golpee una parte de la organizacin est llamada a repercutir rpidamente sobre todas las dems. Por el contrario, cuando el nivel de sistematizacin es bajo, la autonoma relativa de las distintas partes de la organizacin permite aislar la crisis ms fcilmente 24 . Un partido que ha conocido un fuerte proceso de institucionalizacin, es una organizacin que limita drsticamente los mrgenes de maniobra de los actores internos. La organizacin se impone sobre los actores, y canaliza sus estrategias por vas obligadas y estrechas. Un partido fuertemente institucionalizado es un partido en el que los cambios son lentos, limitados, penosos; es una organizacin que puede fcilmente romperse, por su excesiva rigidez (como el SPD en 1917), antes que proceder a cambios repentinos y profundos. Por el contrario un partido dbilmente institucionalizado es un partido en el cual los mrgenes de autonoma de los actores en lucha son ms amplios y en el que los vnculos de las subunidades organizativas con diversos sectores del ambiente aseguran a los grupos rivales un control autnomo sobre los recursos externos. Una organizacin dbilmente institucionalizada es una organizacin que puede experimentar transformaciones repentinas, como en los casos en que a una regeneracin imprevista del liderazgo ideolgico y organizativo, le sigue un largo perodo de esclerosis progresiva. Re-

generaciones de este tipo son, en cambio, bastante ms raras en los partidos con un elevado grado de institucionalizacin. Respecto al grado de institucionalizacin de los partidos podemos servirnos al menos de cinco indicadores. En primer lugar, el grado de desarrollo de la organizacin extraparlamentaria central 25 . La regla es que un partido fuertemente institucionalizado posea una burocracia central desarrollada, un aparato nacional fuerte vis-a-vis de las organizaciones intermedias y perifricas del partido. En un partido dbilmente institucionalizado por el contrario el aparato central tambin es dbil, embrionario, poco o nada desarrollado y las organizaciones perifricas son ms independientes del centro. Esto es consecuencia del distinto grado de concentracin/dispersin del control sobre las zonas de incertidumbre en la organizacin (del distinto nivel de sistematizacin organizativa). Por ejemplo, el partido conservador britnico, un partido con un alto grado de institucionalizacin, posee tradicionalmente un aparato central ms potente y desarrollado que el partido laborista. De aqu que un partido fuertemente institucionalizado est ms burocratizado y ms centralizado que uno dbilmente institucionalizado. La centralizacin es en este caso, una consecuencia de la burocratizacin. En segundo lugar, el grado de homogeneidad, de semejanza, entre las subunidades organizativas del mismo nivel jerrquico. Si la institucionalizacin es elevada, por ejemplo, las agrupaciones locales tendern a organizarse de la misma forma en todo el territorio nacional. Si la institucionalizacin es dbil es bastante probable que existan, en cambio, fuertes diferencias organizativas. Lo que es consecuencia, obviamente, de un grado distinto de sistematizacin, de coherencia estructural. En tercer lugar las modalidades de financiacin. Cuanto mayor es la institucionalizacin tanto ms probable es que la organizacin disponga de un sistema de ingresos basado en aportaciones que afluyen con regularidad a las cajas del partido desde una pluralidad de
25 Para E. Spencer Wellhofer, tanto la burocratizacin como la formalizacin (la elaboracin de normas y reglamentos escritos) son elementos constitutivos de la institucionalizacin. E. Spencer Wellhofer, Dimensions of Party Development. A Study in Organizational Dynamics, The Journal of Politics, XXXIV (1972), pp. 153-169. Estoy de acuerdo en cuanto al primer punto, pero no en el segundo: como veremos, hay diversos indicios que parecen indicar que la formalizacin puede darse incluso en los casos en que existe un bajo nivel de institucionalizacin organizativa.

24

H . Heldrich, Organizations

and Environment,

cit., p. 77 y ss.

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fuentes. Cuanto menos institucionalizado est el partido, ms discontinuo e irregular ser el flujo de fondos y menos diversificadas sern las fuentes de financiacin. La regularidad es indispensable para el mantenimiento de la estructura burocrtica (que es el elemento que corona la estructura del partido y que se encarga de mantener un nivel de sistematizacin elevado). Por su parte la pluralidad de fuentes garantiza la autonoma del partido de todo control externo. En cuarto lugar, las relaciones con las organizaciones cercanas al partido. Hemos dicho que un distinto grado de institucionalizacin da lugar a niveles distintos de control del partido sobre el ambiente que le rodea. Un partido fuertemente institucionalizado ejercer, por tanto, un predominio sobre las organizaciones externas al partido. Este ha sido, durante etapas prolongadas de su historia, el caso del PCI, del PCF, del SPD, del SPO (el partido socialista austraco) en sus relaciones con los sindicatos o del partido conservador britnico en sus relaciones con las organizaciones de su rea de influencia: las organizaciones externas se configuran como correas de transmisin del partido. Al contrario, en el caso de los partidos dbilmente institucionalizados, o no existe relacin alguna con las instituciones exteriores (por ejemplo, entre la SFIO de los primeros decenios del siglo y la CGT) o son precarias (entre el PSI y los sindicatos entre 1909-1922) o las organizaciones externas son dbiles y tienen poca vida (CDU) o, por fin, el propio partido dependa de la organizacin externa (el partido laborista britnico). Finalmente, el grado de correspondencia entre las normas estatutarias y la constitucin material del partido. Esta tiende a ser mayor en el caso de los partidos con un alto grado de institucionalizacin que en los partidos dbilmente institucionalizados. N o en el sentido de que los estatutos describan, en el caso de las instituciones fuertes, la efectiva distribucin del poder, sino en el sentido de que los actores que ocupan una posicin dominante en el partido, lo deben a que controlan departamentos cuya autoridad se halla formalmente reconocida, y no de un modo ms o menos oculto (por ejemplo, por las posiciones de preeminencia que ocupen en puestos fuera de la organizacin). Por ejemplo, la coalicin dominante de un partido fuertemente institucionalizado, como el partido conservador britnico, gira en torno al lder parlamentario cuya posicin de preeminencia se halla formalmente reconocida. En cambio, la coalicin dominante del partido laborista comprende, de hecho, a los lderes

de las Trade Unions cuyo papel no se halla reconocido formalmente (en el sentido de que la constitucin formal atribuye poderes al sindicato pero no directamente al TUC, el rgano de gobierno de los sindicatos). Este fenmeno se deriva directamente del distinto grado de indeterminacin de las fronteras de la organizacin que va ligado al nivel de institucionalizacin. Si la institucin es fuerte las fronteras son claras y definidas y, por definicin, no puede suceder que personalidades, grupos o asociaciones formalmente externas al partido ejerzan un papel directivo en la organizacin. Si la institucin es dbil las fronteras estn difusas, la autonoma respecto al ambiente es mnimo y los actores formalmente externos pueden, atravesar ms fcilmente los lmites.

La institucin fuerte y la institucin dbil: dos tipos ideales Una institucionalizacin dbil desemboca generalmente en una coalicin dominante poco cohesionada (subdivida en facciones) mientras que una institucionalizacin fuerte desemboca en una coalicin dominante cohesionada (subdividida en tendencias). En otros trminos, una institucionalizacin elevada implica una fuerte concentracin del control sobre las zonas de incertidumbre y, por consiguiente, sobre la distribucin de los incentivos organizativos. Una dbil institucionalizacin implica la dispersin del control sobre las zonas de incertidumbre y, por tanto, la ausencia de un centro que monopolice la distribucin de los incentivos. El grado de institucionalizacin de un partido poltico incide, pues, sobre la configuracin de su coalicin dominante e influye, en particular, sobre su grado de cohesin interna. Con la excepcin, que veremos luego, de los partidos carismticos (en los que una ausencia inicial de institucionalizacin va acompaada de una fuerte cohesin de la coalicin dominante), existe en general una estrecha relacin entre ambos trminos: cuando ms dbil es la institucionalizacin ms dividida se halla la coalicin dominante; cuanto ms elevada sea la institucionalizacin ms cohesionada estar la coalicin dominante. Esta cuestin puede ser reformulada afirmando que existe una relacin inversa entre el grado de institucionalizacin del partido y el grado de organizacin de los grupos que actan en su interior: cuanto ms institucionalizado se halle el partido, menos or-

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ganizados sern los grupos internos. Y correlativamente, cuanto menos institucionalizado se halle el partido, ms organizados estarn los grupos internos. En los casos lmite de una institucionalizacin mxima los grupos no tienen prcticamente ninguna organizacin: se trata de tendencias en estado puro. En los casos lmite de institucionalizacin mnima, los grupos son facciones altamente organizadas. Sin embargo, desde el momento que la diferencia en el nivel de institucionalizacin de los partidos (y para un mismo partido a lo largo del tiempo) es una diferencia de grado, de ms o menos, tambin las diferencias en el grado de organizacin de los grupos internos varan entre un mnimo y un mximo de organizacin.
FIGURA 3 Institucin fuerte Institucin dbil

Tendencias

Facciones

Si fuese posible, y nunca lo es completamente medir con precisin las diferencias en el nivel de institucionalizacin entre unos partidos y otros, as como las oscilaciones que un mismo partido puede experimentar a lo largo del tiempo bajo la presin de los cambios en el ambiente, sera posible, pues, establecer tambin cul ser en los diferentes partidos (o en un partido en momentos distintos), el grado de organizacin de los grupos internos. Y, de ese modo, se podra establecer con relativa precisin hasta qu punto las diversas coaliciones en cada partido estn relativamente unidas o divididas. En funcin del grado o nivel de institucionalizacin vara en cada partido la estructura de las oportunidades; o sea varan las modalidades, canales y posibilidades mediante los que se desarrolla la competicin poltica interna 2b . Y varan, por consiguiente las modalidades de reclutamiento de las lites. En un partido fuertemente institucionalizado, justamente debido a la cohesin de su coalicin dominante, el reclutamiento de las lites suele tener un desarrollo centrpeto: puesto que en el partido existe un centro fuerte, una coalicin dominante unida que monopoliza las zonas de incertidumbre
2b Sobre el concepto de estructura de oportunidad, cfr. J. A. Schlessiger, Ambition and Politics, Chicago, Rand McNelly, 1966.

y tambin, por consiguiente la distribucin de los incentivos, slo hay, en la mayora de los casos, una posibilidad de ascender dentro del partido: hacerse cooptar por el centro. La estructura de las oportunidades es tal que los militantes ambiciosos (los arribistas) deben, para hacer carrera, adaptarse a las directrices del centro. Se trata de una estructura en embudo en la que la escala requiere una convergencia vertical hacia el centro; o ms concretamente, gozar del favor de la reducida lite dirigente, y conformarse con celo a sus determinaciones. En un partido dbilmente institucionalizado, en cambio, el reclutamiento de las lites, tiene un desarrollo centrfugo. El vrtice est constituido por los muchos grupos que controlan recursos de poder importantes y estn, por tanto, en condiciones de distribuir incentivos organizativos. Ms que de un vrtice habr que hablar mejor de una pluralidad de vrtices aliados y/o en conflicto entre s de diversas maneras. La escalada se produce de un modo centrfugo porque, para ascender, ser preciso caracterizarse polticamente como parte de un grupo (de una faccin concreta) contra todos los dems grupos. Sobre la estructura de las oportunidades internas incide adems el hecho de que, mientras una institucin fuerte tiende a crear en su interior un sistema de desigualdades, autnomo e independiente del sistema de las desigualdades sociales (las desigualdades vienen dictadas, predominantemente, por la divisin del trabajo en el seno de una estructura burocrtica), una institucin dbil tendr un sistema de desigualdades internas menos autnomo. Mayor institucionalizacin significa, en efecto, mayor autonoma respecto al ambiente 27 . Lo que implica que los criterios segn los cuales se definen las desigualdades internas tienden a ser predominantemente endgenos, peculiares de la organizacin en cuanto tal. Mientras que tales criterios son, al menos en parte, exgenos, impuestos desde el exterior, en el caso de una dbil institucionalizacin. En concreto esto significa que cuanto ms institucionalizado se halle el partido la participacin en su seno ser ms bien del tipo profesional (y por tanto los criterios que regulan su sistema de desigualdades sern los propios de una estructura profesional-burocrtica). Por el contrario, cuanto menos institucionalizado sea un partido, la participacin en su seno tender

27

S. Huntignton, Political Order in Changing Societies, cit., p. 21 y ss., ed. italiana.

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a ser ms bien del tipo civil 28 (mediante la transferencia a la organizacin de recursos externos, detentados en virtud de y en estrecha relacin con el sistema de las desigualdades sociales). En otros trminos, cuanto ms dbil sea la institucionalizacin, ms notables y menos profesionales encontraremos en su jerarqua interna, en los cargos electivos, etc. Desde una perspectiva distinta, la misma cuestin puede ser reformulada diciendo que en los partidos ms fuertemente institucionalizados, la actividad poltica tiende a configurarse con los caracteres de una verdadera carrera: se entra en el partido en los niveles bajos y se sube, despus de un largo aprendizaje, escaln tras escaln. En los partidos de institucionalizacin dbil existen, en cambio, pocas carreras de este tipo. Una institucionalizacin dbil lleva asociada una mayor discontinuidad en la participacin a todos los niveles 2 9 : pocas carreras convencionales 30 en el sentido indicado, y muchas carreras rpidas (con ingresos que se producen directamente en los niveles altos o medio-altos), etc. Ms en general, puede afirmarse tambin que a una institucionalizacin fuerte corresponde el predominio de la integracin vertical de las lites 31 : se entra en la organizacin en los niveles bajos y se sube hasta el vrtice; las lites nacen, y se cran dentro de la organizacin. A una institucionalizacin dbil corresponde, por el contrario, una integracin horizontal de las lites: se entra en el partido en los niveles altos, a partir de mbitos exteriores en los cuales se detenta ya una posicin de preeminencia; es decir, se convierten en recursos polticos, recursos de otro tipo (como es justamente el caso de los notables, pero tambin de todos aquellos que son cooptados por el partido a causa del control que ejercen sobre organizaciones extrapartidarias) 32 .
28 C f r . la tipologa propuesta por A. Pizzorno en la lntroduzione alio Studio della Pertecipazione poltica, cit. 29 Sobre las discontinuidades de la carrera poltica en los partidos dbilmente institucionalizados, cfr. S. Eldersveld, Political Parties. A Behavioral Analisys, cit., p. 140 y ss.; A. Kornberg et al., Semi-Careers in Political Work: The Dilema of Party Organizations, cit. 30 C f r . E. Spencer Wellhofer, Political Parties as 'Communities of Fatc: Test with Argentina Party Elites, cit. 31 Sobre estos conceptos cfr. R. S. Robbins, Political Institucionalization and Integration of Elites, London, Sage Publications, 1976. 32 Sobre las diferencias en el reclutamiento de las lites entre el guild system (que implica un largo apredizaje en las filas de la organizacin) y el sistema de en-

Por otra parte, al ser por definicin menos permeable a las relaciones con el exterior, un partido fuertemente institucionalizado establece tambin, generalmente, menos relaciones de clientela con sus usuarios externos, que los partidos dbilmente institucionalizados, en razn de la menor presencia de notables en sus filas (aunque una dbil institucionalizacin no acarrea automticamente relaciones de clientela). Tambin la tasa de corrupcin es a menudo ms elevada, en los casos de institucionalizacin dbil, as como es mayor la dependencia de las fuerzas sociales. Por el contrario, cuanto mayor sea el grado de institucionalizacin ms fuerte y ms extendida tender a ser la subcultura del partido. Slo una institucin fuerte, que est en condiciones de dominar a su base social, puede en efecto desarrollar los rasgos caractersticos del partido de integracin social. Por lo que cuanto ms elevada sea la institucionalizacin en mayor medida la subcultura del partido presentar los rasgos de una sociedad dentro de la sociedad 33 . En cambio una institucin dbil al tener que adaptarse a su base social, no desarrollar una fuerte subcultura de partido. Aunque existe una excepcin: el caso de los partidos confesionales, que son instituciones normalmente dbiles y que, sin embargo, estn muy extendidas. Pero en este caso se trata de partidos de legitimacin externa que aprovechan una red asociativa, con una subcultura que en realidad gira (al igual que el partido) en torno a la institucin patrocinadora (la Iglesia). Hasta aqu las diferencias entre dos tipos ideales de partido con un grado de institucionalizacin elevado en un caso y dbil en el otro. Pero se trata justamente de tipos ideales: ningn partido corresponde totalmente al caso de la institucin fuerte, como tampoco al de la institucin dbil. Por lo tanto, en ningn partido el sistema interno de desigualdades ser totalmente autnomo respecto al sistema de las desigualdades sociales 34 ni, en el caso opuesto, totaltradas laterales, cfr. R. Putnam, The Comparative Study of Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1976, p. 47 y ss. 33 En determinados casos la existencia de una fuerte subcultura puede ir ligada a situaciones de enquistamiento organizativo, cfr. G. Sartori, European Political Parties: The Case of Polarizedpluralism, en R. A. Dahl, D. E. Neubauer (eds.): Readmgs in Modem Political Analysis, N e w York, Prentice-Hall, 1968, pp. 115-149. 34 De los que se deriva la tendencia, detectable en los partidos que organizan a las clases populares (incluso en los ms institucionalizados) a reproducir en su seno, al menos dentro de ciertos lmites, las desigualdades sociales; en concreto a travs de la sobrerepresentacin, en los niveles medio-altos de la jerarqua, de los grupos de

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mente dependiente de ste. En ningn partido el reclutamiento ser exclusivamente centrfugo o, en el extremo opuesto, centrpeto. Ni la integracin de las lites ser exclusivamente de tipo horizontal o vertical. Ningn partido estar inmunizado frente a las relaciones de clientela 15 y ninguno estar totalmente sujeto a ellas, y as sucesivamente. Los partidos, en la realidad, podrn, sin embargo, ser colocados a lo largo de una escala que alcance desde un mnimo hasta un mximo de institucionalizacin (sin poder ser emplazados nunca en los dos extremos de la escala 36 . Por otra parte el que un partido haya experimentado un proceso de fuerte institucionalizacin, no garantiza que no puedan verificarse (a causa de cambios profundos en el entorno), procesos de des-insextraccin burguesa. Cfr., para una comprobacin emprica, D. Gaxie, Les logiques du recrmtement politique, X X X (1980), pp. 5-45. Sin embargo, las desigualdades-sociales siempre se reflejan con mayor inmediatez en las situaciones dbiles que en las fuertes. La mayor presencia de intelectuales en la lites dirigentes del PSI y de la SFID respecto al SPD, un fenmeno observado por Michels, se debe a la diferencia en el nivel de institucionalizacin entre ambos partidos. En el SPD, en cambio, era mucho ms fuerte el componente de extraccin obrera. C f r . R. Michels, Proletariato e borghesia nel Movimento socialista italiano, Torino, Bocca, 1908. 35 Un estudio comparado de las relaciones de clientela y de patronazgo en la poltica, llevada a cabo en instituciones fuertes y en instituciones dbiles, sera seguramente ilustrativo. Probablemente servira para destacar que las actividades de patronazgo desempean un pape! distinto en ambos tipos de partidos: mientras que en las institucionalizaciones dbiles refuerza el poder personal del boss, del individuo que se constituye en eje de las relaciones de clientela, en las instituciones fuertes debera en principio reforzar a la institucin en cuanto a tal, y no a los funcionarios individualmente considerados. En Italia, por ejemplo, existen ya excelentes estudios sobre las actividades de clientela y de patronazgo en los partidos del centro derecha y en particular de la D C (que es una institucin dbil). Faltan, sin embargo, anlisis de la poltica de patronazgo de los partidos de izquierdas en los municipios que controlan, y en particular del PCI (una institucin fuerte). 36 M. Duverger, en Los partidos polticos, cit., distingue entre partidos de articulacin fuerte y de articulacin dbil. En cierta medida, esta conocida clasificacin se corresponde con la que aqu hemos establecido entre partidos con un nivel alto y bajo de sistematizacin, de coherencia estructural (que est en funcin de la existencia o no de una slida coordinacin a nivel central). En este sentido, la distincin crucial en la teora organizativa de Duverger entre partidos clula, de milicia, de seccin y de comits, corresponde en mi planteamiento, esencialmente a diferencias en el nivel de sistematizacin. Una organizacin cuya unidad de base sea la clula o la milicia, poseer normalmente (pero no, como veremos, si se trata de un partido carismtico) una coherencia estructural mayor que otra basada en la seccin de tipo territorial; y sta ltima, a su vez, mayor que una organizacin basada en los comits.

titucionalizacin, de prdida de autonoma respecto al ambiente y de debilitamiento del grado de sistematizacin organizativa. Ni, desde el otro lado, un partido dbilmente institucionalizado est necesariamente condenado a mantener esta caracterstica: por ejemplo la C D U , un partido que originariamente presentaba un grado de institucionalizacin dbil, experiment, tras su paso a la oposicin en 1969, un proceso de reforzamiento organizativo que alter muchas de sus caractersticas originarias 37. Sin embargo, el modo en que se produjo la institucionalizacin de la organizacin, contina generalmente pesando durante decenios sobre la vida interna de los partidos, condicionando las modalidades de la competicin interna e influyendo, por esta va, en sus comportamientos en la escena poltica.

Modelo originario e institucionalizacin: una tipologa Definidos los principales elementos que contribuyen a formar el modelo originario de los partidos y definido tambin el concepto de institucionalizacin, tratemos ahora de ver cmo se enlazan entre s; es decir cmo, dado un cierto modelo originario, ste influye sobre el grado de institucionalizacin. El vnculo entre un desarrollo organizativo por penetracin o difusin, y el grado de institucionalizacin es, al menos en teora, bastante comprensible. Un desarrollo por penetracin tiende a producir una institucin fuerte. Existe en efecto, por definicin, y desde el principio, una lite cohesionada, capaz, en cuanto tal, de imprimir un fuerte desarrollo a la naciente organizacin. Un desarrollo por difusin tiende por el contrario a producir una institucin dbil dado que existen numerosas lites que controlan considerables recursos organizativos y la organizacin tiene que desarrollarse por federaciones y, por tanto, a travs de compromisos y negociaciones entre una pluralidad de grupos. De igual modo, es fcil deducir la relacin que existe entre la presencia o ausencia de una organizacin patrocinadora externa y el grado de institucionalizacin que puede alcanzar el partido. La presencia de una organizacin patrocinadora desemboca, generalmente, en una institucin dbil. En efecto, la organizacin externa
37 Sobre la C D U v.' '. el cap. VII. Sobre las transformaciones experimentadas por este partido en materia de organizacin tras la prdida del poder, vid. el cap. XIII.

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no tiene inters en favorecer ms all de ciertos lmites un fortalecimiento organizativo del partido que inevitablemente reducira su dependencia respecto a aqulla. Incluso sin un esfuerzo deliberado por parte de la organizacin patrocinadora, el hecho mismo de que la lealtad de los miembros del partido sea slo indirecta (la legitimacin del partido se halla fuera de l mismo) es de por s una condicin que impide un alto grado de institucionalizacin. Por tanto en igualdad de condiciones, es ms fcil que los procesos de institucionalizacin ms fuertes se produzcan en partidos de legitimacin interna, es decir, en partidos no patrocinados por otra organizacin. Existe, sin embargo, una importante excepcin: el caso de los partidos comunistas, patrocinados por una organizacin externa (el Comintern) y que, sin embargo, han experimentado por lo general procesos de elevada institucionalizacin. Se puede suponer entonces que la organizacin patrocinadora acta sobre el partido en formacin de modo distinto segn que aqulla forme parte o no de la sociedad nacional en la que opera el partido. Si la organizacin patrocinadora es un sindicato o bien una iglesia, impedir la formacin de un partido fuertemente institucionalizado, puesto que un desarrollo de ese tipo implicara la autonomizacin, la emancipacin del partido respecto a la organizacin. Si, por el contrario, la organizacin patrocinadora se halla fuera de los confines del rgimen poltico, una institucionalizacin fuerte que garantice la autonoma del partido respecto al rgimen es un resultado ms probable (pero la autonoma respecto al sistema nacional se paga con la dependencia respecto a la organizacin externa). Los procesos de bolchevizacin de los partidos comunistas en los aos veinte desembocaron en organizaciones fuertemente institucionalizadas, dominadas por coaliciones dominantes cohesionadas; y sin embargo su fuerte autonoma respecto al ambiente nacional, estuvo acompaada por la subordinacin a una institucin internacional en la cual estaba depositada su fuente de legitimacin, as como la de las coaliciones dominantes que las dirigan. El que la presencia de una organizacin patrocinadora influya de modo diverso sobre el proceso de institucionalizacin del partido, segn que aqulla forme parte o no del mismo rgimen poltico y que opere o no directamente en la misma sociedad nacional, se deriva probablemente del hecho de que slo en el primer caso se da el fenmeno de la doble militando, organizativa: los miembros del partido son tambin afiliados del sindicato o bien forman parte de

la comunidad religiosa. La autoridad de la organizacin externa se ejerce, por tanto, directamente por sus representantes (los lderes sindicales, o la jerarqua eclesistica). En el caso de una organizacin patrocinadora situada fuera de la sociedad nacional no se da, en cambio, por definicin, la doble militancia y la autoridad (externa) slo puede ejercerse a travs del partido. Esta argumentacin puede resumirse estableciendo la hiptesis de que segn el tipo de legitimacin (interna, externa nacional, o externa extranacional), se darn distintos niveles de institucionalizacin. Por lo que si a una legitimacin interna corresponde una institucin fuerte, y a una legitimacin externa nacional (por ejemplo los partidos laboristas) corresponde una institucin dbil, una legitimacin externa extranacional tender a estar asociada a una institucin muy fuerte (con una muy elevada autonoma respecto a la sociedad nacional y un elevadsimo grado de cohesin estructural interna). La argumentacin desarrollada hasta aqu, sobre las relaciones entre modelo originario y nivel de institucionalizacin, puede sintetizarse, desde el punto de vista grfico, del modo siguiente:

FIGURA 4

Institucionalizacin Fuerte Legitimacin externa Legitimacin interna ] Dbil 2

El caso 1 estara representado sobre todo por los partidos comunistas. La fuente de legitimacin es externa y la coalicin dominante que logra afirmarse en el partido, contra los adversarios de la bolchevizacin, es una coalicin polticamente cohesionada. El desarrollo de la organizacin se caracteriza por el predominio de la penetracin territorial (junto a la total reorganizacin de las estructuras 'ocales heredadas en el momento de la escisin de los partidos so-

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cialistas). El proceso desemboca en una institucin fuerte. El caso 2 est representado por los partidos laboristas, in primis por el partido laborista britnico y por algunos partidos confesionales (el Partido Popular, la D C italiana, la D C belga, etc.). El desarrollo organizativo se produce principalmente por difusin territorial (las organizaciones surgen por generacin espontnea). Un desarrollo inicial por difusin, unido a la presencia de una organizacin patrocinadora, impide la formacin de fuertes lealtades organizativas. La coalicin dominante es en la mayora de los casos una coalicin heterognea, dividida. La organizacin se institucionaliza dbilmente. El caso 3 est representado sobre todo, pero no exclusivamente, por algunos partidos que Duverger define como de creacin interna. El centro que desarrolla el partido por penetracin territorial es un centro cohesionado, en general una lite parlamentaria agrupada tras la bandera de un lder de gran prestigio. El proceso da lugar a una institucin fuerte. Distintos partidos conservadores empezando por el britnico (curiosamente mucho ms que los liberales) 38 , se han desarrollado de este modo. El caso 4 recoge sobre todo a los partidos nacidos de la federacin de grupos preexistentes como la SFIO, el partido socialista japons, la C D U , etc. La federacin de dos o ms organizaciones preexistentes o un desarrollo inicial por difusin, digamos en estado puro (precisamente el caso de la CDU) 39 , dan lugar a una coalicin dominante dbilmente cohesionada, puesto que los diversos grupos poseen un poder de veto respecto a los intentos del centro (en perodo de formacin) de reforzarse a costa de la periferia. La organizacin se institucionaliza dbilmente.

El carisma personal: un caso anormal En la discusin precedente he examinado cmo se relacionan con el grado de institucionalizacin alcanzado p o r los diversos partidos,
38 J . Elklit, The Formaon of Mass Political Pames m the Late 19th: the Three Models of the Danish Case, cit.; L. Svaasand, On the Formation of Political Parties: Canditians, Causes and Patterns of Development, cit. Sobre la incapacidad de los liberales italianos para organizarse en un partido m o d e r n o cfr. G. Galli, / partiti politici, T o r i n o , U T E T , 1974. ls S o b r e las razones por las que no considero a la C D U un partido de legitimacin e x t e r n a , a diferencia de los dems partidos confesionales, vid. el cap. VII.

solamente dos de los tres factores que antes sealbamos como diferenciadores de los modelos originarios de los distintos partidos (el tipo de desarrollo organizativo y la presencia o ausencia de una organizacin externa). Hasta aqu he dejado de lado el caso del liderazgo carismtico. El papel de este factor es ms complejo y necesita un tratamiento aparte. La presencia del carisma personal da lugar en efecto, a resultados que se desvan parcialmente del anlisis desarrollado hasta aqu y no en pequea medida. Comencemos por decir que el carisma (personal) puede ir asociado tanto a un desarrollo organizativo por penetracin como a un desarrollo por difusin (o federacin). La asociacin ms probable, si nos atenemos a los casos histricos disponibles, es sin embargo la segunda de las citadas: en general, un partido carismtico nace a partir de la federacin de una pluralidad de grupos locales surgidos espontneamente y/o de organizaciones preexistentes que se reconocen en el lder y se someten a l. En cambio, la presencia del carisma es incompatible con la presencia simultnea de una organizacin patrocinadora. La cual slo puede tolerar formas de eso que, siguiendo a Tucker, he definido como carisma de situacin y que, en sustancia, es un carisma personal diluido. Carisma puro y organizacin patrocinadora son por el contrario mutuamente incompatibles: o existe uno o existe la otra (aunque, naturalmente se dan muchsimos casos en que no estn presentes ni el uno ni la otra). El partido no puede ser a la vez la criatura de un lder y configurado totalmente por l, y brazo poltico de una organizacin externa. Pero el resultado anormal que produce el carisma puro es otro. Consiste en el hecho de que genera, simultneamente, una coalicin dominante unida a pesar de la ausencia de un proceso de institucionalizacin organizativa. El carisma rompe, por tanto, el vnculo que habamos establecido como hiptesis entre el grado de institucionalizacin y el grado de cohesin de la coalicin dominante, por el cual cuanto ms elevada era la institucionalizacin ms unida apareca la coalicin dominante (y viceversa). En efecto, en este caso, la coalicin dominante se muestra cohesionada desde el principio a pesar de estar compuesta por varias tendencias (y por tendencias a menudo en lucha violenta aunque subterrnea entre s). El lder representa el cemento que las une y la lucha entre los diversos grupos es una lucha, en definitiva, por asegurarse una mayor proteccin y mayores favores por parte del lder. La cohesin se explica por el hecho de que solamente tienen acceso autorizado al crculo interno del partido, aquellos que gozan del

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El desarrollo organizativo

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El desarrollo organizativo

apoyo y la confianza del lder. Tambin en estos partidos, como en las instituciones fuertes dotadas de burocracias potentes, el reclutamiento de las lites tiene un desarrollo centrpeto, y la organizacin se encuentra fuertemente centralizada. La peculiaridad de este tipo de partido es que esta situacin se produce antes de que el carisma se convierta en rutina, antes de que se verifique la institucionalizacin. En un partido carismtico (antes de que el carisma se haga rutinario) se dan de modo simultneo una ausencia de institucionalizacin y una fortsima centralizacin de la autoridad (que en los partidos no carismticos se detecta slo en condiciones de fuerte burocratizacin). La centralizacin de la autoridad o sea la concentracin del control sobre las zonas de incertidumbre en manos del lder aparece desligada del desarrollo burocrtico porque en trminos generales y siguiendo a Weber, carisma y burocracia son fenmenos organizativos antitticos entre s. El carisma personal va adems generalmente asociado a fuertes resistencias a la institucionalizacin. El lder no tiene en efecto, inters en favorecer un reforzamiento de la organizacin demasiado acentuado que inevitablemente sentara las bases para una emancipacin del partido de su control. En cierto sentido el lder carismtico se encuentra, frente al partido, en una posicin anloga a la de la organizacin patrocinadora externa: su presencia tiende a desalentar, por vas y motivos diversos, la institucionalizacin 40 . Este razonamiento debiera contribuir a explicar por qu la institucionalizacin de un partido carismtico es un acontecimiento rarsimo. O , en otros trminos, por qu casi ningn partido carismtico consigue sobrevivir a su fundador o, experimentar un proceso de rutinizacin (de objetivacin) del carisma. En los rarsimos ca-

funcionar. Porque en este punto nos encontraremos frente a una gran variedad de condiciones ambientales que se convertirn en variables operativas (y perturbadoras), entre el modelo originario de los distintos partidos y el nivel de institucionalizacin alcanzado por stos. Variables cuya presencia puede siempre, dado un cierto modelo originario, favorecer resultados incluso muy distintos de los previstos como hiptesis. Son precisamente estos factores, que hemos excluido en el momento de la construccin del modelo, los que deberemos tener presentes a la hora de proceder a la verificacin histrica 41 .

Naturalmente puede presumirse que tambin la presencia de una organizacin externa puede llegar a producir la misma combinacin tpica de los partidos carismticos: una ausencia de institucionalizacin acompaada por una fuerte cohesin de la coalicin dominante (sobre todo en el caso de que la organizacin externa est tan unida que logre imponer una cohesin del mismo tipo al partido que patrocina). Ese fue probablemente el caso del C G P (Clean Government Party) japons, que era una emanacin poltica de una organizacin religiosa fuertemente unida: el Soka GakkaiC f r . T. Tsutani, Political Change in Japan, N e w York, McKay, 1977, p. 151 y ss. Pero es raro que exista una organizacin con ese grado de cohesin, por lo que el resultado ms probable ser el normal de una institucionalizacin dbil del partido v una coalicin dominante dividida.

40

41 Son muchos los factores que pueden llegar a ejercer una gran influencia. En primer lugar, las caractersticas institucionales del rgimen poltico (por ejemplo, de la burocracia estatal); tambin cuenta el intervalo de tiempo que media entre el nacimiento del partido y la conquista del gobierno nacional (es improbable que un partido que se consolida, desde el p u n t o de vista organizativo, a partir de una posicin de gobierno, llegue a convertirse en una institucin fuerte). Cuenta igualmente 'a intensidad de las amenazas ambientales experimentadas en la fase de formacin, as como, en los casos de funcin entre dos o ms organizaciones (una variante de la difusin territorial) las caractersticas de stas. Por ejemplo, como veremos en el Prximo captulo, la represin estatal, junto con el carcter relativamente centralizado e las dos organizaciones cuya fusin da lugar al nacimiento del SPD, contribuye a Aplicar que ste partido llegara a convertirse en una institucin fuerte.

La institucionalizacin

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sos en que esto sucede, la impronta inicial permanece: un partido carismtico que se institucionalice, mantendr, muy probablemente, una fuerte centralizacin de la autoridad en su seno, y sta ser, a su vez, la premisa para una institucionalizacin relativamente fuerte; ms fuerte a menudo de lo que dejaran prever otras caractersticas de su modelo originario.
FIGURA 5 .

5. LOS PARTIDOS DE OPOSICION (I)

Cuadro resumen de la tipologa

Institucionalizacin Dbil Fuerte Fuerte Dbil Fuerte Inexistente/Fuerte

Modelo originario 1 D i f u s i n territorial Penetracin territorial Legitimacin interna Legitimacin externa nacional Legitimacin externa no-nacional Carisma

Conclusiones Premisa La discusin anterior nos ha permitido poner a punto una tipologa de la formacin de los partidos que debe ser ahora sometida a control emprico: en nuestro caso, un control histrico-comparado mediante el contraste con las informaciones disponibles sobre el nacimiento y las modalidades de formacin de un cierto nmero de partidos concretos. Sin embargo, hay que hacer una precisin. La tipologa ms arriba ilustrada descuenta, con la clusula de en igual de condiciones, el papel de los factores ambientales. Se limita a identificar relaciones que pueden establecerse a nivel de hiptesis entre modelo originario (que es la variable independiente) y nivel de institucionalizacin (la variable dependiente). Lo que ha sido posible porque se trata de una construccin terica, de laboratorio, obtenida mediante la seleccin de ciertos factores que nos han parecido plausibles y tratando de establecer qu efectos ejercen sobre otros factores seleccionados del mismo modo. En el momento en que una tipologa construida de este modo es puesta a prueba, sometida al test del control emprico, la clusula en igualdad de condiciones deja de Est muy generalizada la idea de que las caractersticas organizativas de los partidos que han pasado por largos perodos de oposicin en el curso de su historia, son distintas de las de los partidos que exhiben una larga permanencia en las funciones de gobierno. Los partidos del primer tipo necesitan mucho ms que los segundos una organizacin slida y fuerte: no pueden apoyarse en la burocracia estatal, no pueden utilizar pro domo sua al Estado y sus aparatos, ni disponen normalmente del generoso apoyo financiero que los grupos de inters reservan a los partidos gobernantes. Slo pueden contar con sus propias fuerzas. Fortalecer la organizacin, ponerla en condiciones de movilizar con eficacia y continuidad a los partidarios, es la nica va practicable, en la mayor parte de los casos, para remontar la desventaja en la competicin con los partidos de gobierno. La situacin de los partidos de gobierno es, en cambio, la opuesta. Estos partidos tienen a su disposicin una multiplicidad de recursos pblicos utilizables en la competicin poltica y estos recursos son a menudo un sustituto eficaz de la movilizacin que se
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