Sei sulla pagina 1di 16

GOVERNANA E AO PBLICA TERRITORIALIZADA DE DESENVOLVIMENTO RURAL: O CASO DO TERRITRIO DAS GUAS EMENDADAS iapecmario@gmail.

com Apresentao Oral-Agropecuria, Meio-Ambiente, e Desenvolvimento Sustentvel MARIO LUCIO VILA1; ERIC PIERRE SABOURIN2; LAURA GOULART DUARTE3. 1.EAFCERES-GO, CERES - GO - BRASIL; 2.UNB/CDS, BRASLIA - DF - BRASIL; 3.CIRAD, MONTPELLIER - FRANA.

GOVERNANA E AO PBLICA TERRITORIALIZADA DE DESENVOLVIMENTO RURAL: O CASO DO TERRITRIO DAS GUAS EMENDADAS iapecmario@gmail.com Apresentao Oral-Agropecuria, Meio-Ambiente, e Desenvolvimento Sustentvel MARIO LUCIO VILA1; ERIC PIERRE SABOURIN2; LAURA GOULART DUARTE3. 1.EAFCERES-GO, CERES - GO - BRASIL; 2.UNB/CDS, BRASLIA - DF - BRASIL; 3.CIRAD, MONTPELLIER - FRANA. Ao Pblica Territorializada de Desenvolvimento Rural: O caso do Territrio das guas Emendadas.1 Grupo de Pesquisa: Agropecuria, Meio ambiente, e Desenvolvimento Sustentvel. RESUMO As vertentes tradicionais de anlise no do conta da complexidade das configuraes sociais que se estabelecem na recente abordagem territorial do desenvolvimento rural e impe a necessidade de uma nova tica para a anlise da ao pblica e, por conseguinte do alcance das polticas pblicas. Sendo assim, o presente texto busca compreender como se configuram as relaes existentes entre os diferentes atores mobilizados hoje pela poltica do desenvolvimento rural. Por efeito, o referencial metodolgico adotado combina a noo de configurao social de Norbert Elias (ELIAS, 1980) com a noo de sistemas concretos de ao de Croizier e Friedberg (1977). Como recorte analtico da pesquisa, estabelecemos dois projetos representativos do Territrio das guas Emendadas (DF-GO-MG), para reconstruir as configuraes estabelecidas em suas trajetrias. Como parte dos achados apresentados, ressalta-se a fora das redes dos tcnicos (oficiais ou no) de desenvolvimento e assistncia tcnica e extenso rural no processo de desenvolvimento territorial, alm de circuitos paralelos de deciso e espaos no oficiais que limitam a participao de muitos atores. Por fim, h nveis diferentes de configuraes desenvolvidas durante a trajetria de um projeto que estabelecem as conformaes de funcionamento e uso do dispositivo aps sua implementao. PALAVRAS-CHAVE: configuraes sociais, desenvolvimento territorial, poltica pblica, ao pblica, redes sociais

Parte da pesquisa de doutorado do primeiro autor.

ABSTRACT The strands of traditional analysis does not give the complexity of social settings that are established in the recent territorial approach to rural development and imposes the need for a new perspective for the analysis of public action and therefore the scope of public policy. Thus, this text seeks to understand how to configure the relationships between the different actors involved today by the rural development policy? In fact, the methodological reference adoptded combines the notion of social configuration of Norbert Elias (ELIAS, 1980) with the concept of concrete systems of action Croizier and Friedberg (1977). How to cut analytical research, established two projects representing the Territrio das guas Emendadas (DF-GOMG), to reconstruct the settings established in their careers. As part of the findings presented, it highlights the strength of the technical networks of (official or not) for development and technical assistance and rural extension in the process of territorial development, and parallel circuits of decision and unofficial spaces that limit the participation of many actors. Finally, there are different levels of configurations developed during the course of a project to establish the conformations of operation and use of the device after its implementation. KEYWORDS: social configuration, territorial development, public policy, public action, social networks INTRODUO A temtica do desenvolvimento rural no Brasil no uma temtica nova, estando presente no meio tcnico-acadmico desde os anos 60, quando da discusso sobre a necessidade de desenvolver o rural por meio do processo de modernizao. Essa questo ganhou novo flego e nova roupagem terica, no ano de 2003, com a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) (BRASIL, 2003); sendo reforada com o Programa dos Territrios da Cidadania, lanado no ano de 2008. O aspecto mais inovador dessa discusso, tal como hoje se apresenta, refere-se incluso da dimenso territorial. Pensar o desenvolvimento rural a partir de um olhar sobre os territrios que rompe com a clssica perspectiva puramente geogrfico-administrativa tem colocado algumas dificuldades. Apesar dessas dificuldades e divergncias, inerentes tanto a nova abordagem da problemtica, quanto s mudanas polticas e conduo do processo, a prioridade estabelecida pela SDT, buscando institucionalizar uma poltica de desenvolvimento territorial rural no Brasil, inovadora e demonstra um olhar diferente e emancipador para os problemas do campo. Apesar de recente e ainda financeiramente tmida, a poltica procura alterar o conjunto de foras que se estabelece nas dinmicas do desenvolvimento, incluindo a sociedade civil nas discusses dos rumos dos espaos rurais em questo. Trs estratgias foram utilizadas nesse sentido: o rompimento com a lgica clientelista histricamente presente na elaborao e implantao das polticas pblicas no Brasil, o estabelecimento de espaos de concertao (negociao) para as discusses e a oferta de recursos a fundo perdido para a dinamizao de projetos oriundos destes espaos. Dentre as diferentes ambies da poltica, esto a territorializao2 das aes atravs dos projetos consorciados por diferentes municpios, a participao dos diferentes atores nas decises atravs dos colegiados e, por fim, a desconcentrao do Estado, a partir da noo de
2

Entendida como o conjunto das mltiplas formas de construo/apropriao (concreta e/ou simblica) do espao social, em sua interao com elementos como o poder (poltico/disciplinar), os interesses econmicos, as necessidades ecolgicas e o desejo / a subjetividade (HAESBAERT, 2002, p. 45)

governana e da gesto social. Ao mesmo tempo, espera-se que aconteam mudanas nas aes administrativas (Estado), na gesto social (sociedade civil) e nas vertentes polticas destes fenmenos, sobretudo a territorializao que pretende alterar o equilbrio de poder das regies alvo das aes. Ampliando ainda mais as dificuldades, h uma tenso (por vezes explcita), entre os atores que constroem os processos de desenvolvimento, seus interesses e os interesses globais da poltica. Num mesmo processo encontram-se grupos de interesses diversos e com acessos diferenciados a recursos materiais, simblicos, culturais, polticos e tantos outros que, esperase, cooperem e promovam o desenvolvimento rural. Nota-se que estamos diante de um quadro estimulante para a pesquisa e a construo de novos referenciais. A abordagem territorial do desenvolvimento rural requer uma nova tica para a anlise de polticas pblicas3. As vertentes tradicionais de anlise no do conta da complexidade da configurao de atores e aes pblicas que se estabelece e, por conseguinte, so necessrios novos recortes metodolgicos e escolhas tericas para a realizao desta empreitada. Esta a contempornea noo de ao pblica4: uma construo social coletiva, elaborada num espao pblico, onde o processo poltico complexo, sem incio e nem fim (LINDBLOM, 1981), incremental (LINDBLOM, 1959) e compreendido como uma forma de negociao permanente entre os atores5 e suas lgicas. Nesta lgica poltica, em essncia, a lgica de ao6 (AMBLARD; BERNOUX et al., 1996) pode ser entendida como a relao implcita (isto , muitas vezes no declarada) entre meios e objetivos que assumida pelos protagonistas nas organizaes. Portanto, compreender as lgicas de ao dos indivduos, concorre, neste sentido, para a explicitao dos conflitos de poder e dos jogos de interesses dos protagonistas. No pensamento de Bernoux (1999, p.47), o paradigma da lgica de ao foi criado para dar conta da diversidade das interpretaes possveis dos fenmenos observados [...] so uma maneira de definir o sentido que o ator d a sua ao. Diante deste panorama, surgem alguns questionamentos que merecem destaque. Como se configuram as relaes existentes entre os diferentes atores mobilizados hoje pela poltica do desenvolvimento rural? Eles esto falando do mesmo desenvolvimento territorial rural? Quais interesses esto em jogo? Quais suas lgicas e estratgias de ao? Estimulado por este desafio, o presente texto busca compreender especificamente esta nova noo de ao pblica no desenvolvimento territorial, concentrando esforos para apresentar um detalhamento terico-metodolgico da pesquisa e alguns de seus resultados preliminares.
3

4 Ao pblica corresponde ao conjunto de efeitos, no necessariamente previsveis e coerentes, resultantes de interaes entre instituies interdependentes, entre os agentes dessas instituies e uma quantidade de atores sociais interessados pelas decises polticas, entre esses atores e os governantes (LAGROYE; BASTIEN et al., 2002) 5

Atores sociais so definidos simultaneamente por suas orientaes culturais, seus valores e suas relaes de conflito, cooperao e compromisso com outros atores sociais (TOURAINE, 1996). A ao a conduta de um ator guiado por orientaes culturais e situado em embates sociais definidos por uma relao desigual ao controle social dessas orientaes. (TOURAINE, 1984) A ao organizada, segundo Friedberg, (1999) corresponde a toda ao onde a interdependncia obriga os homens a se organizar e a se coordenar para lograr a cooperar.

6 Dar conta das lgicas de ao procurar o que justifica as escolhas dos atores, compreender quais racionalidades correspondem a cada ao. Mas a lgica de ao no uma estrutura causal imutvel porque o ator no existe em se, mas construdo e definido como tal pela ao. Em conseqncia as lgicas evoluem em funo das aes consideradas e no dos atores por si s (podem coexistir lgicas estratgicas e lgicas cooperativas). A lgica de ao rene duas entidades elementares: o ator e a situao da ao. Do encontro dessas duas dimenses nascem s interaes mediante as quais as lgicas de ao vo se materializar. (AMBLARD; BERNOUX et al., 1996)

Como forma de situar o leitor, ser apresentada uma breve contextualizao do estudo, alm do arcabouo terico-metodolgico e alguns achados da pesquisa. O PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DOS TERRITRIOS RURAIS (PDSTR): TEORIA E PRTICA Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o PRONAT ou PDSTR7 tem por objetivo promover o planejamento, a implementao e a auto-gesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e o fortalecimento e dinamizao da sua economia. O programa originrio de uma linha de ao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) chamada Pronaf Infra-Estrutura e Servios Municipais que funcionou de 1997 a 2002. Essa linha destinava recursos para a construo de obras e aquisio de servios comunitrios e era operada a partir de uma concepo focada no desenvolvimento municipal e com uma forma de gesto que, embora priorizasse a formao de conselhos, como os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR). Havia alguma representatividade das comunidades e dos produtores. Em conseqncia, em diferentes casos a iniciativa acabou sendo apropriada pelo poder local (prefeitura) e em outros, no entanto, fomentou um espao importante de discusso entre os atores locais, porm geralmente restrito pauta agrcola das atividades previstas pelo programa, distanciando-se dos objetivos iniciais relacionados ao desenvolvimento rural. (ABRAMOVAY, (2001); FAVARETO & DEMARCO, (2004); DUARTE & MATTEI, (2005)) A partir do primeiro Governo Lula, instituiu-se um novo formato de poltica pblica, optando-se pela construo de uma nova institucionalidade poltica (o territrio). Essa nova formatao teve como pressuposto a representao dos interesses sociais e econmicos da agricultura familiar8 e previa a coordenao e articulao de um grupo de municpios, mantida uma identidade coletiva, em torno de uma estratgia comum. Origina-se da o PDSTR, que substitui o foco no desenvolvimento municipal pela abordagem territorial do desenvolvimento e que privilegia um grupo de municpios no lugar de um s, como na linha anterior do Pronaf (TORRENS, 2007). Alm de superar os limites de desenvolvimento colocados para os municpios, a nova poltica da SDT parece ser uma estratgia para driblar o controle local, visando superao das amarras do poder das prefeituras e das oligarquias locais (LEITE, 2005). A configurao territorial estruturada a partir de uma via de mo dupla. Por um lado o governo federal fomentando a instituio dos diversos territrios e por outro, a articulao da sociedade civil, incluindo ai os agricultores familiares e o poder pblico local na estruturao dos limites desses contornos. Dessa articulao nascem ou so criados diversos territrios com maior ou menor grau de identidade. A criao desses territrios se apia inicialmente na constituio das CIATs (Comisso de Implantao das Aes Territoriais), responsveis por elaborar em conjunto com consultores externos o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
7 8

O programa contava anteriormente com a sigla PRONAT.

Inicialmente presa realidade de agricultores oriundos da Regio Sul e Sudeste do pas, essa terminologia passou a ser adotada tambm para designar um conjunto mais diversificado de atores (quilombolas, ribeirinhos, extrativistas, etc.), ainda que esses ltimos no necessariamente acionem tal categoria nas suas formas de representao. De qualquer forma, o alargamento do leque de atores e o reconhecimento progressivo das diferentes formas de viver e produzir no campo por um conjunto diversificado de situaes sociais e espaciais, parece-nos um aspecto importante a ser resgatado (ALMEIDA, 2006).

(PTDRS). A CIAT tem como funo primeira a animao e instituio das aes iniciais, consolidando-se posteriormente em um colegiado9 multi-atores responsveis pelas decises coletivas do territrio. As recomendaes de composio deste colegiado emanam do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF) (resoluo 48 e 52) e preconizam a paridade entre sociedade civil e governo, a considerao da diversidade, pluralidade, raa e gnero. Durante os cinco anos do PDSTR, foram gerados pelos inmeros territrios mais de 800 projetos apoiados pela SDT. Estes projetos contratados so executados atravs de convnios celebrados entre a Unio e os municpios. Diante disso, a compreenso da institucionalizao do PDSTR pelos atores sociais e instituies no pode ser descolada do mundo real e do contexto no qual se efetivou. Um sistema concreto de ao reflete os desvios em relao ao padro desejado de comportamento de seus atores. (CROZIER & FRIEDBERG, 1977). Assim, segundo a abordagem das lgicas de ao, no possvel analisar o comportamento do ator estratgico descontextualizado da situao que o envolve (AMBLARD; BERNOUX et al., 1996). Essa abordagem pressupe justamente, a simbiose entre ator estratgico e a situao-problema que resulta na lgica de ao. Da mesma forma, a anlise estratgica, segundo a abordagem da sociologia organizacional, de Crozier e Friedberg (1977) prope que um dado fenmeno deva ser entendido para alm dos chamados processos de planejamento tcnico-econmicos. Logo, o processo de formao de estratgia vislumbrado alm dos pressupostos de escolha racional, voluntria e planejada, medida que fatores de natureza poltica, social e ambiental, dentre outros, tambm interferem. As conseqncias analticas - no caso de polticas pblicas - desta preconizao, segundo Massardier (2003), declinam-se em funo dos seguintes pontos: Um dispositivo concreto de poltica pblica resulta da estrutura da configurao social que o fabrica. O jogo entre os atores da configurao dependente dos recursos dos quais estes dispem (educao, capacidades, militante, profissional, especializado, autoridade, financiamentos, etc.). As racionalidades obra so, por conseguinte mltiplas: tcnicas, polticas, comerciais, etc. O que convm ento chamar a ao pblica , por conseguinte o resultado de uma luta entre diversos atores, aes e racionalidades. O jogo policntrico10, o que no significa necessariamente ser horizontal e igualitrio. Da mesma forma, certos atores tambm so policntricos. A confeco dos dispositivos de poltica pblica o resultado de conflitos, de negociaes, de cooperaes, de mediaes e de concertaes ao mesmo tempo formais e informais. Os dispositivos concretos de polticas pblicas so procedentes de projetos de territrio eles mesmos emaranhados em dinmica nacionais (planificao, contexto e sistema poltico) e freqentemente internacionais (interveno de
9 Na prtica cotidiana h uma grande confuso conceitual em torno das denominaes estabelecidas no marco conceitual da SDT/MDA. CIAT e Colegiado quase sempre so apresentados como sinnimos pelos atores. A estrutura do arranjo institucional ou da instancia colegiada para a gesto do territrio, segundo as diretrizes da SDT (SDT/MDA, 2006) devem estruturar-se em trs esferas: o plenrio (rgo colegiado superior), o ncleo dirigente (articulao de implementao dos planos e projetos) e os ncleos tcnicos (assessoria e apoio tcnico s atividades da instncia colegiada). A gesto social dos territrios supe instncias colaborativas, complementares e competitivas em suas aes. Das foras dessas ligaes (preferencialmente em redes) que se consolida a organizao social esperada nos territrios. 10

Policentrismo refere-se existncia de vrios centros de deciso ou organizao num sistema ou organizao

ONGs (Organizaes Internacionais)).

no

governamentais)

OIs

(Organismos

Concordando com as bases terico-metodolgicas expostas aqui, Abramovay, Magalhes et al. (2006) em estudo sobre a constituio dos territrios rurais, apontam algumas constataes que enfatizam a necessidade da maior compreenso da ao pblica. Segundo eles, as organizaes (pr-desenvolvimento) so concorrentes e no colaborativas nas atividades do desenvolvimento. A lgica do poder e da busca por escassos recursos constitui um entrave aos arranjos locais favorveis ao crescimento do empoderamento e da cooperao. Os mecanismos da poltica da SDT no favorecem a construo de formas de cooperao pelos atores sociais em torno de um projeto estratgico de desenvolvimento, apenas permite a acomodao de interesses diversos na repartio dos recursos. A poltica no traada a partir de uma perspectiva definida de desenvolvimento rural e sim com base na representao de um segmento importante das sociedades rurais, mas que certamente no o nico: os agricultores familiares. Trata-se de uma poltica setorial. Ela se volta muito mais inteno de fortalecer a agricultura familiar do que ao desenvolvimento do meio rural. Uma discusso importante estabelecida pelos autores refere-se lgica clientelista das articulaes entre prefeituras e Unio. Segundo eles, em 2005, metade do valor total dos projetos foi contratada atravs de emendas parlamentares, o que mostra bem o quanto a lgica supostamente participativa encobre a prtica clientelista de transferncia de recursos pblicos. Outra importante constatao est nas amarras legais que impede o colegiado territorial, ou o os conselhos a firmarem parcerias com outras esferas pblicas. Os colegiados definem os projetos a serem implementados no territrio, mas a contratao, formalizada por prefeituras, que no so comprometidas a prestar contas dos projetos e nem mesmo a implementar os projetos. CONSTRUO TERICO-METODOLGICA PROPOSTA Para a compreenso das tendncias de reconfigurao da ao pblica no desenvolvimento rural, a partir das orientaes do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR), estabelecemos como recorte analtico os projetos do Territrio das guas Emendadas (TAE), entendidos como dispositivos11 concretos de polticas pblicas. Os projetos territoriais so instrumentos usados pela poltica para promover a ao pblica no territrio. A ao pblica, conforme estabelecido por Lagroye, Bastien et al. (op. cit.) efeito de interaes de atores e instituies em torno de interesses, reforando a importncia da noo de configuraes sociais para sua explicao. Na prtica, os atores se renem para discutir e determinar a aplicao de montantes de recursos destinados ao territrio. No caso em estudo, dois projetos se constituram em referncias para esta empreitada: o Mercado Orgnico e a Central de Capacitao e Comercializao. O Mercado Orgnico um projeto que foi apoiado pelo MDA em 2004, com um montante de 69.404,67 reais. No plano de trabalho inicial do projeto constavam cerca de 85 beneficirios diretos e 340 indiretos para usufruir de uma estrutura (objeto do projeto)

11

Entendidos como arranjos e configuraes entre atores de diferentes tipos numa perspectiva de regulamentao. (MORMONT, 1996 )

localizada no terreno da CEASA-DF, destinada a comercializao de produtos orgnicos certificados, produzidos no DF e entorno. A Central de Capacitao e Comercializao um dois maiores projetos apoiados pela SDT/MDA desde sua constituio. O montante de quatro milhes de reais destinados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial ao projeto no ano de 2004 pouco menor do que foi destinado a todo o Estado do Maranho no mesmo perodo (R$ 5.236.066,00). (Fonte: Dados cadastrais das propostas e contratos - MDA). No plano inicial do empreendimento h a expectativa de beneficiar 42 municpios (DF e entorno) e 15 mil agricultores familiares com uma obra conjunta de comercializao e capacitao tambm no terreno da CEASA-DF. Ambos os projetos tem em comum o fato de se constiturem em estruturas destinadas a comercializao agropecuria para agricultores familiares e por terem suas aprovaes na primeira remessa de projetos territoriais da SDT (2003/2004), conjuntamente com a constituio do Territrio. A abordagem, apesar de emprica, constitui um instrumental metodolgico que nos permite reconstruir as interconexes e configuraes sociais existentes em torno de objetivos (in)comuns de diferentes atores e instituies envolvidos em cada um dos projetos. Especificamente no caso estudado, a Comisso de Implantao das Aes Territoriais (CIAT) no Territrio de guas Emendadas (TAE) 12, este contexto bastante instigante, uma vez que o nico territrio com a participao de municpios de trs Unidades Federadas (Estados de Minas Gerais e Gois e o Distrito Federal). Alm disso, existem particularidades econmicas, sociais, culturais e polticas que fazem desse Territrio um espao de baixa identidade e coeso, pelo peso de Braslia e do DF na sua constituio. Por outro lado, a presena de Braslia no centro do Territrio entendida como fator determinante da dinmica comercial da regio e explica os projetos prioritrios escolhidos para a anlise, todos voltados para a questo da comercializao e aceso a mercados. Diante disso, ao menos dois processos de institucionalizao tornaram-se importantes para esta compreenso. Primeiro aquele do uso dos dois dispositivos (MORMONT, op. cit.) pelos atores locais (institucionalizao pela aplicao) e, segundo, aquele do prprio Territrio. Quem o colocou na agenda? Qual foi o processo poltico e administrativo da seleo deste Territrio? A proposta de investigar a lgica de ao dos atores envolvidos nos processos de institucionalizao e territorializao da poltica pblica, debruando-se sobre as estruturas das configuraes sociais, se fortaleceu ainda mais, a partir das hipteses que colocavam nfase sobre o papel de mediao que os tcnicos estabelecem frente aos agricultores e demais integrantes dos colegiados. O referencial metodolgico aportado para o estudo advm da noo de configurao social de Norbert Elias (ELIAS, 1980) e combina-se com a noo de sistemas concretos de ao de Croizier e Friedberg (1977) A discusso sobre configuraes sociais advm da interpretao da sociologia do conhecimento proposta por Elias (1980). O autor explica a dificuldade em se superar o
12 Este territrio rural, que corresponde regio econmica do Distrito Federal (DF) de Braslia e sua periferia, o resultado de uma deciso poltica entre o MDA e as autoridades do DF. Ele o nico a cobrir trs unidades federativas diferentes Distrito Federal, Gois e Minas Gerais, com toda a complexidade de gesto que isto representa. Portanto, no se trata de um territrio de identidade rural e sim de um territrio de projeto econmico, associado expanso do DF e a sua demanda por recursos humanos, mo-de-obra, alimentos e espao. guas Emendadas rene alm de Braslia (10 regies administrativas do DF), 3 municpios do Estado de Minas Gerais (Unai, Buritis e Cabeceira Grande) e 7 municpios do Estado de Gois (gua Fria de Gois, Formosa, Cabeceiras, Mimoso de Gois, Vila Boa, Planaltina, Padre Bernardo). A Comisso de Implantao das Aes Territoriais-(CIAT) conta 42 membros, dentre os quais 30 representantes dos agricultores familiares dos vrios municpios e regies do DF.

sentimento de enxergar os seres humanos como meros objetos estticos. Considera ainda, necessrio substituir a concepo egocntrica tradicional de compreenso da sociedade como elementos individuais, passando a entender que as pessoas constituem teias de interdependncias ou configuraes, tais como famlias, escolas, cidades, estratos sociais, ou estados. Dizer que os indivduos "entram em configurao" equivale nas palavras de Elias e Scotson (1965) dizer que o ponto de partida de qualquer pesquisa sociolgica uma pluralidade de indivduos que, de uma ou outra forma, so interdependentes. Dizer que as configuraes so irredutveis, equivale a dizer que no conseguiramos explic-las com termos que suponham que, de certa forma, elas existem de maneira independente em relao aos indivduos. Tampouco conseguiramos faz-lo por meio de termos que envolvam a existncia dos indivduos fora destas configuraes. A ao pblica, por sua vez, regida por relaes humanas e por esta vertente pode ser analisada como um jogo de atores. A anlise da ao pblica preconiza observar os dispositivos concretos de poltica pblica como construes sociais procedentes de um jogo complexo entre uma multiplicidade de atores sociais, polticos e econmicos (MASSARDIER, 2003). Friedberg aponta que a abordagem organizacional parte da vivncia dos atores para reconstruir no a estrutura social geral, mas a lgica e as propriedades particulares de uma ordem local, isto , a estruturao da situao ou do espao de ao considerado em termos de atores, de apostas, de interesses, de jogos e de regras do jogo que do sentido e coerncia a essa vivncia. (FRIEDBERG, 1993). Desse modo, a prioridade aqui concedida descoberta do terreno e da sua estruturao sempre particular e contingente, e ao desenvolvimento de modelos descritivos e interpretativos que se ajustam ao terreno, s suas particularidades e s suas contingncias. Por outras palavras, a descrio aqui pelo menos to importante como a interpretao dos fatos observados. Ainda, segundo Friedberg, a descrio primordial e reveste-se de uma pertinncia especial, porque ela que permite aprender o significado prprio de tal ou tal fato aparentemente andino, por em evidncia a definio e o peso muito especficos que os atores associam a tal ou tal problema a priori pouco importante, etc. Deriva desse fato, a importncia do relacionamento e da empatia do investigador com os atores no campo, conforme aponta o autor: Isso sublinha toda a importncia que esta abordagem atribui vivncia dos atores de campo e, por conseguinte, capacidade do investigador para recolher, o que supe que ele possa estabelecer e desenvolver uma relao de intersubjetividade com estes ltimos[...] Nessa perspectiva, a primeira exigncia o estabelecimento de uma relao de empatia com os atores do campo em questo, relao que, s ela, permite que se penetre nas lgicas particulares destes ltimos e que se possa compreende-la a partir do interior. (FRIEDBERG, 1993, p.301) Para que esta construo metodolgica alcance os objetivos propostos, os esforos sero realizados na seguinte trajetria: a) Identificao e descrio da poltica pblica de desenvolvimento territorial contemplando o histrico e contexto da poltica, os elementos constituintes da poltica, os recursos disponveis para a execuo da poltica (financeiros, humanos, materiais, etc);

b) Diagnstico do territrio - a fim de identificar os principais atores e instituies, a gnese oficial e oficiosa do territrio, um levantamento scio-econmico do territrio e sua composio espacial; c) Identificao e escolha de projetos Seleo intencional de projetos, descrio da montagem tcnica, descrio financeira do projeto, avaliao do funcionamento e das dificuldades, a compreenso dos arranjos e tenses sobre o dispositivo, incluindo os jogos de poder e as articulaes estabelecidas; d) Reconstruo da configurao social - Quais atores esto envolvidos em que? Quais as estratgias dos atores? Qual grau de interveno dos diferentes nveis de ao e quais impactos possveis? e) Identificao das particularidades da estrutura da configurao observada compreenso do grau de abertura para novos postulantes, as especificidades tcnicas como barreira entrada, quais os atores e os recursos mais importantes mobilizados durante as definies dos projetos, quais os atores centrais e atores passarelas (intermedirios) da configurao e os recursos sociais mais relevantes f) Compreenso dos modos de articulao entre atores e instituies mobilizados pelo dispositivo em sua construo - Identificao das zonas de cooperao e conflito, a identificao dos lugares formais e informais de articulao entre os atores a identificao de zonas de conflito onde nenhuma articulao possvel, a identificao das relaes ou entrecruzamentos (horizontal e vertical) entre os diferentes nveis de ao pblica (governo federal, estaduais, municipais) e o territrio; O restabelecimento dos circuitos percorridos pelos projetos permite a reconfigurao social estabelecida em torno do dispositivo, conseqentemente auxilia no desvendar das articulaes estabelecidas para o desenvolvimento do projeto, os conflitos e cooperaes estabelecidos, as barganhas assumidas e, sobretudo, compreender como se estabelece a ao pblica diante da poltica pblica em questo. Da mesma forma, as reconfiguraes sociais dos projetos contribuem para a compreenso da utilizao do dispositivo atual e explicam as excluses ou incluses alcanadas efetivamente pelos projetos assim como o alcance ou no de seus objetivos. A ilustrao a seguir representa uma simplificao da reconstruo das configuraes sociais presentes ao longo da trajetria do projeto do Mercado de Orgnicos. No h aqui o rigor da representaes das redes sociais, apenas a ilustrao dos arranjos estabelecidos ao longo da trajetria do projeto. So apresentados trs nveis de configuraes, correspondentes aos momentos iniciais das discusses do projeto (nvel 1), momento do aporte de recurso no projeto (nvel 2) e momento atual (nvel 3).

1 nvel CEF MDA

3 nvel

EMATER/SEAPA-DF EMATER/SEAPA-DF Agricultor familiar Colegiado do TAE

CEASA

Mercado orgnico

Certificadora Agricultor Empresarial No familiar Agricultor familiar ONGs

Agricultor
Empresarial

No familiar
EMATER/ SEAPA-DF

Certificadora

2 nvel

2003

EVOLUAO TEMPORAL DO PROJETO

2009

Figura 01: Representao grfica das configuraes sociais estabelecidas ao longo da trajetria do projeto Mercado Orgnico. Fonte: Dados da pesquisa. ALGUNS ACHADOS PRELIMINARES DA PESQUISA Destaca-se na arena de discusso e elaborao dos projetos territoriais, o enorme poder dos tcnicos pro-desenvolvimento, tanto aqueles de assistncia tcnica e extenso rural oficial como aqueles das organizaes no governamentais e servios dos ministrios Os tcnicos tradicionais do setor rural, especificamente o corpo agronmico da assistncia tcnica oficial (EMATERs e Agncia Rural), pouco habituados negociao do saber e das competncias, demonstram ainda grande ascendncia sobre as decises ocorridas nos espaos de deciso formais e, sobretudo nos bastidores. Estes tcnicos so detentores de recursos (materiais ou simblicos) que os produtores necessitam e isso se manifesta, na subservincia e obedincia existente por grande parte daqueles que dependem de assistncia tcnica oficial, crdito, etc. Quase exclusivos nas redaes dos projetos, adquam as necessidades e demandas conforme as expertises e competncias prprias. Desta forma, o projeto do Mercado de Orgnicos, por exemplo, possui num primeiro circulo de atores conceptores aqueles ligados concepo do projeto - quase que exclusivamente a presena de tcnicos da EMATER-DF. Em paralelo a isso, a Empresa desenvolvia diversos trabalhos buscando estabelecer o mercado de produtos orgnicos no DF como um segmento de mercado diferenciado. Alguns tcnicos

da prpria EMATER-DF so produtores de orgnicos e um deles assumiu a Secretaria de Cincia e Tecnologia do DF levando consigo esta bandeira. Por outro lado, setores marginalizados no assistidos por estas organizaes (como por exemplo, associaes de produtores de assentamentos) buscam no espao poltico, sobretudo os sindicatos, federaes e confederaes de trabalhadores da agricultura, o apoio necessrio s suas demandas, uma vez que o acesso destes aos projetos tcnicos elaborados pela assistncia oficial, depende de recursos especficos nem sempre existentes ou acessveis aos agricultores familiares e assentados. O acesso ao Mercado de Orgnicos, por exemplo, impossibilitado pelos mecanismos expostos mais a frente, quando da discusso sobre a identidade dos beneficirios com os projetos. Este espao no preenchido pela assistncia tcnica oficial por sua vez, alvo de atuao de ONGs em sua maioria ligadas a estas entidades, leia-se CONTAG, que constroem pontes com o MDA/SDT no sentido de viabilizar outros projetos, como o caso da Central de Capacitao e Comercializao. A Central, que aps sua concluso dever ter sua gesto transferida para uma Agncia de Comercializao (ARCO) composta por associaes de produtores e assentamentos enquadra-se nesta linha. O projeto aprovado e que desde 2004 tem recursos garantidos, ficou por mais de quatro anos arquivado, envolvido em disputas entre Governo do DF, Secretaria de Agricultura do DF, Agncia de Comercializao, Emater e CEASA-DF. Os argumentos apresentados variavam conforme o interlocutor: a) para a CEASA, o espao fsico cedido pelo Governo do DF era rea pblica e deveria ser objeto de licitao e no doao; b) para a Secretaria de Agricultura, havia um misto de querer e no querer, conforme variavam os secretrios e seus assessores. c) A EMATER-DF apesar de no manifestar-se publicamente sobre o assunto, no fez nenhum esforo durante todo o perodo para promover o andamento do projeto, notadamente por no compor o corpo de tcnicos conceptores do projeto; d) a Agencia de Comercializao, articulava conforme suas possibilidades a execuo da obra, recorrendo ao auxlio de polticos no poder legislativo Distrital para pressionar o Governador do DF a executar a obra; e) O Governo do DF, por sua vez, concebia para a rea, estrategicamente localizada, um potencial grande negcio imobilirio. As ARCOs foram criadas por incentivo do MDA em 2001, com personalidade jurdica de ONGs e constituam-se de uma Agencia Nacional e diversas outras regionais (cerca de 35). Atualmente, poucas delas continuam funcionando. A ARCO/DFE (Agencia Regional de Comercializao do Distrito Federal e Entorno) que se faz representar nas negociaes da Central. Aps muitas idas e vindas nos bastidores, no ano de 2009 a Central teve suas obras iniciadas e d indcios que muitas disputas ainda vo ocorrer para seu pleno funcionamento. Requerimento de exclusividade por parte dos tcnicos A constatao do requerimento de exclusividade por parte dos tcnicos se manifesta de maneira no pblica e muitas vezes atravs da instrumentalizao dos prprios agricultores e membros da sociedade civil presente no Territrio por estes tcnicos. Se o projeto foi idealizado por um servio tcnico, no h contribuio efetiva de outros tcnicos em sua operacionalizao e muitas vezes se estabelece a lei do silncio sobre o assunto quando da presena de outros.

Apenas em decises tcnicas quando so requeridos, os tcnicos no conceptores tomam alguma deciso ou posicionamento, seja a favor ou no do bem comum, mesmo que este bem, como no caso da Central, seja considerado fundamental para o aceso ao mercado pelos agricultores familiares. Em um recente projeto aprovado (em 2008) pelo SEBRAE-DF para ao no Territrio, destinado a trs regies administrativas do Distrito Federal (Brazlndia, Planaltina e So Sebastio) no houve at este momento, sequer a comunicao oficial ao Colegiado Territorial deste benefcio. O Ncleo Tcnico do Territrio desconhece a iniciativa, apesar da Coordenadora do Colegiado j estar ciente da aprovao do referido projeto. Existem caminhos paralelos de deciso para projetos considerados estratgicos A prtica do clientelismo ainda persiste. Muitos projetos, ditos estratgicos, so escolhidos e definidos pelos ministrios sem a consulta ao prprio Territrio, a fim de avaliar suas necessidades e demandas. Dessa forma, criam-se espaos paralelos de negociao de projetos, sobretudo com ONGs que publicam dezenas de documentos, estudos e planos, muitas vezes pouco condizentes com a realidade do Territrio. No caso do projeto da Central, por exemplo, uma ONG encarregada de estudos e proposies para seu funcionamento, em momento algum buscou no grupo (Colegiado ou Plenria) apoio para realizar seus estudos que, integravam inclusive o diagnstico produtivo do prprio Territrio. Esta organizao, contemplada com recursos do MDA de mais de 700 mil reais (entre 2005 e 2007) para aes no Territrio, gerou alguns documentos que a quase totalidade dos membros do Colegiado desconhece. Na pr-oficina territorial para exposio dos projetos 2009, um membro do Ncleo Tcnico apresentou um projeto de integrao informatizada de informaes da produo agropecuria das diversas cidades. No dia seguinte fora alertado que a referida ONG estava contemplada com projeto da mesma natureza para ser executado no Territrio, desta vez com recursos oriundos do Ministrio da Cincia e Tecnologia. Ou ainda, quando da contratao de um articulador territorial, foi realizado um processo seletivo atravs de uma outra ONG e, quase a unanimidade da Plenria dizia no ter conhecimento do referido processo. Contudo, aparece um papel importante das redes sociais e polticas na definio dos projetos Se por um lado as redes sociais e polticas podem contribuir na desobstruo de gargalos para o andamento de alguns projetos, por outro so capazes de impedir ou minar um bom projeto. As definies de projetos a serem apoiados no Territrio ocorrem muito antes das Oficinas Territoriais oficiais. As ambies polticas de tcnicos, secretrios de governo (agricultura), prefeitos e outros, muitas vezes superam o bom projeto e acabam por influenciar as decises da plenria viabilizando plataformas polticas destes. Estas redes tambm so disparadas no sentido de boicotar uma proposio ou mesmo uma ao que possa acontecer no mesmo espao. o caso principalmente quando outros projetos surgem para serem executados com o Territrio, oriundos de fontes de recursos diferentes, com objetivos diferentes dos tradicionais projetos rurais dos tcnicos de ATER oficial. A no mobilizao e o no engajamento so evidentes e se impem freando as iniciativas.

Ressalta-se que o Territrio no possui um sistema de informao eficiente e, portanto, acaba dependendo sobremaneira da boa vontade dos tcnicos oficiais para a sensibilizao e mobilizao para toda e qualquer atividade. Associa-se a este fato, a grande distncia que separam alguns municpios do Territrio. A rede social dos tcnicos (agrnomos, economistas, veterinrios, etc) expressiva e mantm-se estruturada de forma onipotente, atravs de laos que vo alm dos espaos formais de deciso. So vnculos anteriores, tais como a formao acadmica em comum, por vezes na mesma universidade, as trajetrias profissionais semelhantes, os mesmos rgos de representao profissional (Conselhos) e outros. De acesso horizontal e vertical facilitado, estas redes se mantm atravs de contatos informais, longe dos espaos oficiais do Territrio. Os espaos oficiais de deciso passam a assumir um papel secundrio Se a Plenria o espao oficial de decises do Territrio, o eixo Secretaria Executiva do Pronaf-DF, Emater-DF e Secretaria de Agricultura e Pecuaria do DF o local onde esto concentrados grande parte dos tcnicos e atores que decidem as discusses que ocorrero na Plenaria. Este eixo facilitado, pois todos estes rgos esto fisicamente localizados prximos uns aos outros e os encontros facilitados no dia-dia. De maneira diferente, os municpios mineiros e goianos presentes no Territrio somente conseguem se reunir nas oficinas e reunies oficiais, quando h recursos disponveis para esta mobilizao. Caso contrrio, aos agentes do poder pblico destes dois estados ainda possvel a participao, j para os agricultores e representantes da sociedade civil a dependncia de uma carona nos carros oficiais a nica chance de participar. Observa-se uma baixa identidade dos beneficirios dos projetos com o objeto alcanado Para muitos dos agricultores do Territrio, os benefcios ainda esto longe de alcanar suas reivindicaes principais. No entanto, desconsiderando as expectativas de benefcios individuais e lanando um olhar sobre a componente central da PTDRS, a territorialidade, h ainda muitos gargalos sem definio nos projetos. No Mercado Orgnico, h a barreira tcnica para a entrada (certificao) que implica em investimentos considerveis para a mudana dos padres de produo e posteriormente para a manuteno do reconhecimento (selo). Alm disso, o estatuto do respectivo Mercado impede a livre associao, sendo necessria a aprovao dos atuais scios de novos postulantes, de acordo com regras nunca discutidas com a Plenaria ou o Colegiado do Territrio. Pelo projeto da Central, no h at este momento nenhum movimento das respectivas associaes ou dos assentamentos representados pela Agencia de Comercializao (responsvel ate ento pela futura gesto do empreendimento) de como ser a ocupao do espao pelos agricultores. Os projetos so aproveitados por minorias, constitudas por uma elite entre os agricultores familiares ou ate por produtores no familiares (funcionalismo, aposentados e duplo ativos, comerciantes e empresrios)

Os projetos apontam nmeros ousados de beneficirios diretos e indiretos nas suas justificativas. O projeto do Mercado de Orgnicos cita 85 agricultores beneficiados diretamente e cerca de 340 indiretos. Atualmente associados oficialmente ao empreendimento so 16, sendo apenas 8 deles ativos. A Central de Capacitao e Comercializao dada a magnitude dos recursos envolvidos estabelece em 42 municpios envolvidos e cerca de 15 mil agricultores seus beneficirios. No h, no entanto, recursos assegurados para transporte ou mesmo comunicao entre os diversos municpios envolvidos nestas estimativas. O projeto aponta a aquisio de um caminho apenas, alem de uma camionete e um carro. Subsidiariedade Federal A aplicao da poltica de desenvolvimento dos Territrios fica dependente do esquema administrativo do federalismo. O poder fica na mo dos Estados e Municpios, que so os nicos a poder receber e aplicar os recursos federais. A lgica descendente ainda prioritria no processo. As definies emanam do Governo Federal, impedindo que as reivindicaes reais do Territrio possam ser discutidas. Do montante de investimentos anunciados pelo Programa Territrios da Cidadania para o Territrio das guas Emendadas, apenas um pequeno percentual pode ser discutido pelo Colegiado. Alm disso, conceber projetos segundo diretrizes do MDA que designa parcelas do recurso a serem usadas em eixos pr-estabelecidos impede a ao em pontos considerados prioritrios nos Planos de Desenvolvimento Territorial e municipais. No caso especfico do Territrio, a questo ainda mais aguda por contar com uma estrutura mista (Distrito Federal e municpios de outros dois estados). A pesar das dificuldades nota-se uma institucionalizao do Territrio em curso Apesar de todas as constataes apresentadas, est em curso um processo de institucionalizao do Territrio. Com a obrigatoriedade dos Conselhos municipais e distritais para a representao no Colegiado, foram se estruturando na base as associaes e representaes de diversos segmentos do Territrio. Este fato se fortaleceu com o Programa Territrios da Cidadania que trouxe para o Colegiado do Territrio representaes de outros segmentos, alem da agricultura. A continua aposta na comercializao como a questo identitria do Territrio tambm contribui para este aspecto, permitindo que aspectos legais, tributrios e sanitrios venham para a mesa de discusso e comecem a constituir pauta das agendas polticas futuras. BREVES CONCLUSES O presente texto, parte da pesquisa de doutorado do autor, buscou compreender especificamente esta nova noo de ao pblica no desenvolvimento territorial, concentrando esforos neste momento em apresentar um detalhamento terico-metodolgico da pesquisa e alguns resultados preliminares. Como parte dos achados apresentados, ressalta-se o preponderante papel exercido pelos tcnicos (oficiais ou no) de desenvolvimento e assistncia tcnica e extenso rural no processo de desenvolvimento territorial, podendo ousar dizer que estes podem se tornar freios

ao processo, uma vez que alem da mediao do processo, acabam por se transformar em beneficirios do processo. Para alem deste momento, devemos buscar entender suas trajetrias, seus objetivos e, sobretudo seus interesses na ao publica em discusso. Como desdobramento deste fato, as polticas so frgeis, dependentes da atividade destes tcnicos, sobretudo na questo comunicao e, quase que totalmente desenraizada dos agricultores familiares. Por fim, as novas investigaes do projeto em andamento podero aprofundar estas questes e verificar a consistncia terico-metodolgica apresentada aqui para confirmar ou no estas hipteses. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ABRAMOVAY, Ricardo. Conselhos alm dos limites. Estudos Avanados. So Paulo, USP, dez, 2001. ABRAMOVAY, Ricardo, MAGALHES, R. S., et al. O Processo de constituio de territrios rurais. FIPE-MDA. So Paulo. 2006 p. 282 ALMEIDA, A. W. B. . Terras tradicionalmente ocupadas: terras de quilombo, terras indgenas, babauais livres, castanhais do povo, faxinais e fundo de pasto. Manaus: UFAM 2006. AMBLARD, Henri, BERNOUX, Philippe, et al. Les nouvelles approches sociologiques des organisations. Paris: Editions du SEUIL. 1996. 244 p. BERNOUX, P. Sociologie des organisations: les nouvelles approches. . In: Cabin, P. (Ed.). Les organizations: etat des savoirs. Auxerre: Sciences Humaines, 1999. BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Referencias para um desenvolvimento territorial sustentvel. MDA-SDT-CONDRAF. Braslia. 2003 p. 35 CROZIER, M.; FRIEDBERG, E. Lacteur et le Systme. Paris: Seuil. 1977. 400 p. DUARTE, L. M. G.; MATTEI, L. Institucionalidades para a Gesto Social do Desenvolvimento Rural Sustentavel. Documentos MDA/CONDRAF. Brasilia. 2005 p. 1355 ELIAS, N.; SCOTSON, J. L. The established and the outsiders: a sociological inquire into community. Califrnia: F. Cass. 1965. 199 p. ELIAS, NORBERT. Introduo Sociologia. So Paulo: Martins Fontes. 1980 FAVARETO, A.; DEMARCO, D. . Entre o capital social e o bloqueio institucional: uma avaliao dos CMDR em cinco estados brasileiros. In: Schneider, S., Silva, M. K., et al (Ed.). Polticas pblicas e participao social no Brasil rural. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004. FRIEDBERG, E. O poder e a regra: dinmicas da ao organizada. Lisboa: Instituto Piaget, Editions du Seuil. 1993

______. La dynamique de l'action organise. In: Cabin., P. (Ed.). Les organisations: Etat des savoirs. Auxerre: Sciences Humaines Editions, 1999, p.51-56. HAESBAERT, R. Territrios alternativos. So Paulo: EdUFF/Contexto, 2002. LAGROYE, J., BASTIEN, F. , et al. Sociologie politique. Paris: Dalloz Presses de Sciences. 2002. 599 p. LEITE, S.; CAZELLA, A.; LOPES, E.; ALENTEJANO, P.; MEDEIROS, L.; DELGADO, N. . Polticas pblicas, atores e desenvolvimento local/territorial: anlise sobre trs casos do meio rural brasileiro. CPDA/UFRRJ Rio de Janeiro. 2005. (Relatrio de Pesquisa convnio REDES/ FAO-LSP) LINDBLOM, C. E. The science of "muddling through". Public administration review, v.19, p.79-88, 1959. ______. O processo de deciso poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia. 1981 MASSARDIER, Gilles. Politiques et action publiques. Paris: Armand Colin. 2003. 302 p. MORMONT, M. Agriculture et environnement : pour une sociologie des dispositifs. Economie Rurale, v.236 p.28-36, 1996 SDT/MDA. Referncia para a gesto social dos territrios rurais: Guia para a organizao social. Agrrio, M. D. Braslia. 2006 p. 56 TORRENS, J. C. S. Territrio e desenvolvimento: a experincia de articulao territorial do Sudoeste do Paran Deser. Curitiba. 2007. (Projeto de Cooperao Tcnica MDA/FAO) TOURAINE, A. Le retour de l'acteur. Essai de sociologie. Paris: Fayard. 1984 TOURAINE, A. O que democracia. Petrpolis, RJ: Vozes. 1996. 286 p.