OBSERVAES SOBRE O PROJETO DE LEI N 1.

992, DE 2007: o Regime de Previdncia Complementar dos Servidores Pblicos da Unio

Gilberto Guerzoni Filho

Textos para Discusso

Novembro/2011

106

SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos autores e no representa posicionamento oficial do SenadoFederal. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais soproibidas.

CONSULTORIA LEGISLATIVA Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor Geral

CONSULTORIA DE ORAMENTOS Orlando de S Cavalcante Neto Consultor Geral

NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS Fernando B. Meneguin Diretor

Criado pelo Ato da Comisso Diretora n 10, de 2011, o Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal tem por misso organizar, apoiar e coordenar projetos de estudos e pesquisas que visem produo e sistematizao de conhecimentos relevantes para o aprimoramento da atuao do Senado Federal. Contato: nepsf@senado.gov.br URL: www.senado.gov.br/conleg/nepsf1.html ISSN 1983-0645

OBSERVAES SOBRE O PROJETO DE LEI N 1.992, DE 2007: O REGIME DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR DOS SERVIDORES PBLICOS DA UNIO

Gilberto Guerzoni Filho 1

RESUMO:
Anlise do processo de introduo do regime de previdncia complementar dos servidores pblicos da Unio pelas Emendas Constitucionais ns 20, de 1998, e 41, de 2003, e do Projeto de Lei n 1.992, de 2007, que regulamenta a matria para os servidores da Unio e cria a respectiva entidade gestora. Avaliao da repercusso do novo regime para a aposentadoria dos servidores pblicos nos diversos cenrios.

Consultor Legislativo do Senado Federal.

S UMRIO

1 2 3 4 5

Introduo..........................................................................................................5 A Introduo do Regime de Previdncia Complementar para os Servidores Pblicos na Constituio ..................................................................................................6 Contedo do PL n 1.992, de 2007.....................................................................10 Constitucionalidade e Juridicidade do PL n 1.992, de 2007................................14 Questes Polmicas Quanto ao Mrito do PL n 1.992, de 2007 ..........................14 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 Entidade nica............................................................................................... 14 Natureza Pblica ............................................................................................ 15 Clculo do Benefcio Especial ....................................................................... 16 Auxlio-Doena.............................................................................................. 17 Alquota de Contribuio da Unio ............................................................... 17

Concluses.......................................................................................................22

OBSERVAES SOBRE O PROJETO DE LEI N 1.992, DE 2007: O REGIME DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR DOS SERVIDORES PBLICOS DA UNIO

INTRODUO
O debate em torno da implantao do regime de previdncia complementar dos

servidores pblicos ocupantes de cargo efetivo da Unio ganhou destaque, recentemente, com a aprovao, na Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados, do Projeto de Lei (PL) n 1.992, de 2007, de autoria do Poder Executivo, que institui o regime da previdncia complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos rgos que menciona, fixa o limite mximo para a concesso de aposentadoria e penses pelo regime de previdncia de que trata o art. 40 da Constituio, autoriza a criao de entidade fechada de previdncia complementar denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP), e d outras providncias. Lida em 11 de setembro de 2007, no plenrio da Cmara dos Deputados, a proposio foi encaminhada ao exame das Comisses de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico; de Seguridade Social e Famlia; de Finanas e Tributao e de Constituio e Justia e de Cidadania daquela Casa. No dia 31 de agosto de 2011, como se comentou, a proposio foi aprovada na primeira Comisso, na forma de substitutivo apresentado pelo relator, o Deputado SILVIO COSTA (PTB-PE), que promove, to-somente, pequenos ajustes operacionais no texto original. O Deputado ROGRIO CARVALHO (PT-SE) foi designado relator na Comisso de Seguridade Social e Famlia. No dia 29 de setembro de 2011, pela Mensagem n 413, publicada no dia 30 subsequente e recebida pela Cmara dos Deputados no dia 3 de outubro de 2011, a Senhora Presidente da Repblica solicita que seja atribuda matria o regime de urgncia, na forma do art. 64, 1, da Constituio. Ou seja, conforme o 2 do

dispositivo, se ... a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestarse-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a votao. Com a urgncia, a matria passou a tramitar simultaneamente nas diversas comisses e foram designados como relatores os Deputados MAURCIO QUINTELLA LESSA, na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, e RICARDO BERZOINI, na de Finanas e Tributao.

A INTRODUO DO REGIME DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR PARA OS SERVIDORES PBLICOS NA CONSTITUIO

O objetivo da proposio dar eficcia, no mbito da Unio, aos dispositivos

constitucionais que facultaram aos entes federados institurem, para os seus servidores titulares de cargo efetivo, regime de aposentadoria complementar, limitando o valor das aposentadorias e penses pagas pelos tesouros pblicos ao teto do regime geral de previdncia social (RGPS) hoje em R$ 3.691,74. Trata-se de novidade introduzida na Carta Magna pela Emenda Constitucional n 20, de 1998. A alterao que, poca, no mereceu ateno suficiente, foi prevista nos 14 a 16 do art. 40 Carta Magna, verbis:
Art. 40. ....................................................................................... ..................................................................................................... 14. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime de previdncia complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, podero fixar, para o valor das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201. 15. Observado o disposto no art. 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo. 16. Somente mediante sua prvia e expressa opo, o disposto nos 14 e 15 poder ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no servio pblico at a data da publicao do ato de instituio do correspondente regime de previdncia complementar. .....................................................................................................

A matria no chegou a ter eficcia por depender de regulamentao mediante lei complementar, cujo projeto foi enviado ao Congresso Nacional, mas no foi aprovado. Trata-se do Projeto de Lei Complementar (PLP) n 9, de 1999, de autoria do Poder Executivo, que dispe sobre as normas gerais para a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. A proposio era um dos trs projetos de lei complementar encaminhados pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, em cumprimento ao comando constante do art. 7 da Emenda Constitucional n 20, de 1998, com vistas a regulamentar a Reforma da Previdncia, no tocante previdncia complementar. Os dois primeiros desses projetos j foram convertidos em lei. So elas as Leis Complementares nos 108 e 109, ambas de 29 de maio de 2001, que, respectivamente, dispe sobre a relao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, suas autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras entidades pblicas e suas respectivas entidades fechadas de previdncia complementar, e d outras providncias; e dispe sobre o Regime de Previdncia Complementar e d outras providncias. O PLP n 9 foi enviado, junto com os demais, ao Congresso Nacional em 16 de maro de 1999, tendo sido remetido, no dia 8 de abril subsequente, ao exame de comisso especial. A discusso da matria na comisso especial foi encerrada em 26 de janeiro de 2000, tendo o respectivo parecer sido lido, no Plenrio daquela Casa, no dia 28 de janeiro de 2000. No dia 23 de outubro de 2001 foi aprovada a proposio principal, na forma de emenda aglutinativa e, desde ento, vinham sendo apreciados os respectivos destaques para votao em separado (DVS). A ltima movimentao da proposta ocorreu no dia 7 de novembro de 2001, quando foi adiada a continuao da votao do inciso I do art. 4, objeto do DVS n 5, da bancada do Bloco PSB/PCdoB, por falta de quorum em face de obstruo. Esse destaque, juntamente com os de nos 6 e 7, suprimia a obrigao de que os fundos de penso aqui tratados fossem organizados, exclusivamente, na modalidade de

contribuio definida. Nessa modalidade, so fixadas as contribuies dos segurados e o valor dos benefcios ser aquele que resultar dessas contribuies e de sua rentabilidade. Contrape-se modalidade de benefcio definido, na qual o que previamente estabelecido o valor do benefcio. Essa segunda modalidade , via de regra, mais sujeita a desequilbrio atuarial. Essencialmente, a regulamentao do regime complementar de previdncia para os servidores titulares de cargo efetivo, prevista na Emenda Constitucional n 20, de 1998, ficou paralisada na Cmara dos Deputados porque a bancada ento oposicionista no aceitava que esse regime somente pudesse oferecer planos na modalidade de contribuio definida. A Emenda Constitucional n 41, de 2003, mediante nova redao para o 15 do art. 40 da Constituio, promove quatro alteraes na matria. Primeiro, prev que o regime de previdncia complementar somente poder ser institudo por iniciativa do Poder Executivo; em seguida, retira a previso expressa da necessidade de lei complementar para a regulamentao da previdncia complementar dos servidores pblicos titulares de cargo efetivo; depois, constitucionaliza a determinao de que esse regime somente oferea planos de previdncia na modalidade de contribuio definida; e, finalmente, prev que ele seja operado por entidades fechadas de previdncia complementar de natureza pblica. o seguinte o vigente texto do dispositivo em questo, comparado com a redao anterior:
EMENDA CONSTITUCIONAL N 20, DE 1998 Art. 40. ............................................................... .............................................................................. 15. Observado o disposto no art. 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo. .............................................................................. EMENDA CONSTITUCIONAL N 41, DE 2003 Art. 40. ............................................................... .............................................................................. 15. O regime de previdncia complementar de que trata o 14 ser institudo por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus pargrafos, no que couber, por intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar, de natureza pblica, que oferecero aos respectivos participantes planos de benefcios somente na modalidade de contribuio definida. ..............................................................................

Essas alteraes esto intimamente vinculadas e envolvem a articulao poltica que levou aprovao da Emenda Constitucional n 41, de 2003.

O que se buscou foi tornar desnecessrio o PLP n 9, de 1999 tendo em vista que seria politicamente difcil para os partidos que apoiavam o Governo e que tinham se oposto fortemente ao projeto passar a defender a sua aprovao mediante a introduo diretamente no texto da Constituio o comando mais polmico e importante da proposio. Efetivamente, em 9 de outubro de 2007, o Poder Executivo solicitou a retirada do projeto, mediante requerimento que somente foi despachado em 24 de maro de 2011. Ao mesmo tempo, como forma de amenizar as resistncias polticas, incluiu-se a exigncia de que os fundos de penso dos servidores pblicos tivessem natureza pblica. Se, de uma parte, a ideia de que as entidades de previdncia complementar destinadas aos servidores pblicos ofeream apenas planos de contribuio definida nos parea correta ainda que o tema, indicutivelmente, no merea status constitucional a noo de que essas entidades tenham natureza pblica , no mnimo, complicada. De fato, tanto a experincia nacional quanto a internacional tm mostrado que a modalidade de benefcio definido extremamente suscetvel a desequilbrios atuariais que poderiam transformar a instituio da previdncia complementar para os servidores pblicos de uma soluo em um problema. J a determinao de que essa previdncia complementar seja operada por entidades fechadas de natureza pblica contraria toda a doutrina e a legislao que regulamenta o tema a tal ponto, mesmo, de tornar incua a ideia de dispensar a edio de lei regulamentadora da matria, uma vez que, parece-nos, se impe a publicao de norma para, no mnimo, definir o que uma entidade fechada de previdncia complementar de natureza pblica. Isso porque a entidade fechada de previdncia complementar um ente cuja natureza tipicamente privada, tanto no sentido de que a filiao no aberta ao pblico uma vez que ela restrita aos servidores de sua patrocinadora , quanto no de que o seu patrimnio privado, pertencendo aos seus filiados e no ao Tesouro Pblico; ou, ainda, no de que ela deve se reger por normas de Direito Privado, visando necessria flexibilizao para no apenas buscar a maior rentabilidade para os seus

investimentos ou para no haver dificuldade de, por exemplo, ser multipatrocinada, se isso for necessrio para ter economia de escala. Ou seja, quando se define que as entidades fechadas de previdncia complementar dos servidores pblicos tero natureza pblica, est-se, efetivamente, dificultando a sua instituio e tornando-as mais suscetveis a se tornarem instrumentos de poltica econmica dos Tesouros Pblicos, o que particularmente grave para os seus associados quando se estabelece que essas entidades somente oferecer-lhes-o planos na modalidade de contribuio definida.

CONTEDO DO PL N 1.992, DE 2007

Assim, o PL n 1.992, de 2007, institui o regime de previdncia complementar

a que se referem os 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituio para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo da Unio, suas autarquias e fundaes, inclusive para os membros do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio, autorizando a criao da respectiva entidade gestora, denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP), com natureza de fundao de direito privado. Prev a proposio que a administrao da Funpresp ser compartilhada entre participantes do regime os servidores , e os seus patrocinadores os Trs Poderes e o Ministrio Pblico. Nesse ponto, a redao original do projeto no avanava no detalhamento da estrutura, o que feito pelo substitutivo da Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados, que prev, expressamente, que os conselhos deliberativo e fiscal tero composio paritria entre representantes dos patrocinadores e dos participantes e assistidos e especifica essa composio. Estabelece-se que a natureza pblica da Funpresp, exigida pelo 15 do art. 40 da Constituio, conforme comentado acima, consistir na submisso legislao federal sobre licitao e contratos administrativos; na realizao de concurso pblico para a contratao de pessoal; e na publicao anual, na imprensa oficial ou em stio oficial da administrao pblica, de seus demonstrativos contbeis, atuariais, financeiros e de benefcio.

10

O novo regime previdencirio ser obrigatrio para os servidores que ingressarem no servio pblico a partir do incio de funcionamento da Funpresp, assim considerado a data correspondente a cento e vinte dias aps a publicao da autorizao de funcionamento concedida pelo rgo regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdncia complementar. Aqui importante ressaltar que o que ser obrigatrio ser o regime previdencirio e no a adeso Funpresp, que facultativa. Assim, o participante do regime poder no participar da entidade de previdncia complementar. Nesse caso, seu benefcio previdencirio ser limitado ao teto do RGPS R$ 3.691,74, hoje. De outra parte, ser permitido, pelo prazo de 180 dias, queles que tenham assumido seus cargos efetivos at o dia anterior ao incio do funcionamento da entidade aderir, mediante prvia e expressa opo, ao regime, o que implicar renncia irrevogvel e irretratvel aos direitos decorrentes das regras previdencirias anteriores. Em compensao, esses servidores tero direito a receber, quando se aposentarem, uma parcela referente ao perodo em que contriburam para o regime previdencirio anterior, denominada benefcio especial. O benefcio especial ser equivalente diferena entre a mdia aritmtica simples das maiores remuneraes anteriores data da opo, utilizadas como base para as contribuies do servidor ao regime de previdncia da Unio, atualizadas pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo desde a competncia julho de 1994 ou desde a do incio da contribuio, se posterior quela competncia, e o teto do RGPS, multiplicada pelo fator de converso. O fator de converso, de sua parte, corresponde quantidade de contribuies mensais efetuadas para o regime de previdncia da Unio dividida por 455, se homem, ou 390, se mulher. 455 e 390 representam o nmero de contribuies que um servidor faria em, respectivamente, 35 e 30 anos, incluindo aquela sobre a gratificao natalina. Em resumo, o benefcio especial equivale diferena entre a remunerao mdia do servidor e o teto do RGPS, calculada proporcionalmente ao tempo de contribuio que ele tem no regime previdencirio da Unio, quando do ingresso na Funpresp.
11

Conforme a exigncia constitucional, os planos de benefcios da Funpresp sero estruturados na modalidade de contribuio definida, ou seja, o valor do benefcio programado ser calculado de acordo com o montante do saldo da conta acumulado pelo participante. J os benefcios no-programados sero definidos no regulamento do respectivo plano, devendo ser assegurados, pelo menos, os benefcios decorrentes dos eventos invalidez e morte. Assim, o saldo da conta do participante, para fins do pagamento do benefcio programado, corresponder capitalizao das contribuies feitas por ele e pelo patrocinador. As contribuies incidiro sobre a parcela da remunerao do participante que superar o teto do RGPS. A alquota da contribuio do participante ser por ele definida, enquanto a alquota da contribuio do patrocinador ser igual do participante, no podendo, no entanto, exceder o percentual de sete e meio por cento. Ou seja, o valor do benefcio programado corresponder ao teto do RGPS complementado pelo valor decorrente do saldo acumulado na conta do participante. No caso daqueles que j eram servidores anteriormente instituio da Funpresp e optaram pelo novo regime previdencirio, esse benefcio ser, ainda, acrescido do benefcio especial, acima descrito. A administrao das receitas arrecadadas pela Funpresp dever ser realizada mediante a contratao de instituies autorizadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM) para o exerccio da administrao de carteira de valores mobilirios. Essa contratao ser feita mediante licitao, pelo prazo total mximo de execuo de cinco anos e cada instituio contratada poder administrar, no mximo, quarenta por cento dos recursos. A proposio autoriza a Unio, em carter excepcional, no ato de criao da Funpresp, a promover aporte no valor de at R$ 50.000.000,00, a ttulo de adiantamento de contribuies futuras, necessrio ao regular funcionamento inicial da entidade. Finalmente, vale observar que, em sua redao original, o projeto facultava aos Estados, Distrito Federal e Municpios, suas respectivas autarquias e fundaes pblicas, a adeso, na qualidade de patrocinadores, a planos de benefcios especficos

12

da Funpresp que mantenham as mesmas caractersticas do plano de benefcios dos servidores da Unio, desde que prestadas as garantias suficientes ao pagamento das contribuies. Essa previso foi retirada no substitutivo da Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados. O PL n 1.992, de 2007, assim justificado pela Exposio de Motivos Interministerial n 97, de 16 de maio de 2007, firmada pelos Ministros de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, da Previdncia Social e da Fazenda:
O objetivo bsico do Projeto de Lei implementar o regime de previdncia complementar para o servidor pblico federal, dando sequncia reforma da previdncia iniciada com a aprovao da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, viabilizando a recomposio do equilbrio da previdncia pblica e garantindo sua solvncia no longo prazo, isto , a existncia dos recursos necessrios ao pagamento dos benefcios pactuados. certo supor que seu efeito reduzir a presso sobre os recursos pblicos crescentemente alocados previdncia, permitindo recompor a capacidade de gasto pblico em reas essenciais retomada do crescimento econmico e em programas sociais. A minuta de Projeto de Lei ora apresentada viabiliza uma nova configurao dos dispndios e obrigaes futuras da Unio para com seus servidores e permite a construo de um modelo de previdncia sustentvel. .............................................................................................................. A implantao do regime de previdncia complementar dos servidores permitir uma desonerao de obrigaes da Unio de modo gradual, visto que os valores dos benefcios superiores ao teto do RGPS devero advir do sistema complementar, e no mais do Tesouro. Isoladamente, a mudana de regime ter um impacto negativo nas contas pblicas no curto prazo, na medida em que o governo deixar de receber a contribuio sobre a parcela da remunerao do servidor entrante que ultrapassar o teto, e ter um gasto adicional, na medida em que passar a contribuir para o regime complementar, capitalizando reservas individuais para os servidores. No longo prazo, contudo, haver uma reduo nas despesas pblicas, pois o Poder Pblico ficar responsvel apenas pelo pagamento do valor dos benefcios at o teto estabelecido para o regime, o que contribuir para a manuteno do equilbrio atuarial no regime prprio de previdncia dos servidores pblicos. O Captulo II trata especificamente da criao da entidade fechada de previdncia complementar Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal FUNPRESP. A forma jurdica assumida pela entidade constitui certamente um dos pontos essenciais de todo o Projeto de Lei, pois o 15 do art. 40 da Constituio, alterado pela Emenda Constitucional n 41, de 2003, determina que a entidade deve possuir natureza pblica.

13

Contudo, a previso constitucional dessa natureza pblica no significa, necessariamente, que a entidade deve ser estruturada na forma de uma autarquia ou mesmo de uma fundao com personalidade jurdica de direito pblico (fundao pblica), equiparada s autarquias para todos os efeitos legais, mas sim que ela no deve estar sujeita s mesmas normas aplicveis generalidade dos fundos de penso ento existentes. Como ser patrocinada por entes pblicos, a entidade dever se submeter a alguns limites e controles especficos. A opo do Projeto de Lei foi pela constituio de uma fundao com personalidade jurdica de direito privado, conforme previsto no pargrafo nico do art. 4. Como pessoa jurdica de direito privado, a FUNPRESP estar sujeita a um regime jurdico similar ao das empresas estatais.

CONSTITUCIONALIDADE E JURIDICIDADE DO PL N 1.992, DE 2007

Em nosso entendimento, o PL n 1.992, de 2007, no apresenta problemas com

relao sua constitucionalidade e juridicidade. A proposio atende aos dispositivos constitucionais sobre a matria, conforme pode ser visto no cotejo entre os dois itens anteriores. Alm disso, o projeto , em nosso entendimento, totalmente compatvel com as normas gerais previstas nas j referidas Leis Complementares nos 108 e 109, de 2001.

QUESTES POLMICAS QUANTO AO MRITO DO PL N 1.992, DE 2007

No tocante ao mrito, levantamos cinco pontos que nos parecem polmicos na

proposio. So eles, a instituio de uma entidade nica de previdncia complementar para todos os agentes pblicos da Unio, a forma como se tratou a natureza pblica da Funpresp, a forma de clculo do benefcio especial, a responsabilidade para o pagamento do auxlio-doena e o valor da contribuio a ser feita pela Unio.

5.1 ENTIDADE NICA A polmica em torno da questo de uma nica ou de mltiplas entidades de previdncia complementar para a Administrao Federal existe desde a introduo do tema na Constituio pela Emenda Constitucional n 20, de 1998. Os Poderes Judicirio e Legislativo e o Ministrio Pblico sempre apresentarem reservas ideia da entidade nica, por temer pela sua autonomia
14

administrativa e pela possibilidade de perda de vantagens prprias, considerando que, pela sua dimenso, o Poder Executivo acabaria controlando a entidade. O tema voltou ordem do dia com a apresentao do PL n 1.992, de 2007, e tem sido particularmente sensvel no seio do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, uma vez que a Funpresp abranger no apenas os servidores desses rgos, mas seus prprios membros, ou seja, magistrados, procuradores e promotores de Justia.

5.2 NATUREZA PBLICA Como se comentou acima, a caracterizao da entidade de previdncia complementar dos servidores pblicos como de natureza pblica teve grande importncia na aprovao do tema quando da votao da proposta que deu origem Emenda Constitucional n 41, de 2003. O grande argumento por essa especificao, poca, foi o de impedir a privatizao do regime de previdncia dos servidores pblicos, a sua entrega ao sistema financeiro, que seria possvel com a redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998. Ora, no h dvida de que, dentro dessa lgica, restringir a natureza pblica da Funpresp apenas obrigao de aplicar as regras de licitao, de fazer concurso pblico para admisso de pessoal e de divulgar as suas contas no suficiente e, na prtica, mantm intocado o modelo de previdncia complementar para os servidores pblicos introduzido pela Reforma da Previdncia do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso e pelo PLP n 9, de 1999. Efetivamente, o PL n 1.992, de 2007, ao prever que a administrao das receitas arrecadadas pela Funpresp dever ser realizada mediante a contratao de instituies autorizadas pela CVM para o exerccio da administrao de carteira de valores mobilirios, estar, com certeza, entregando a gesto desses recursos ao sistema financeiro, especialmente a grandes instituies que so, exatamente, quem tm estrutura para gerenciar valores do porte dos que aqui se comenta.

15

5.3 CLCULO DO BENEFCIO ESPECIAL Conforme se viu acima, o benefcio especial calculado considerando-se a quantidade de contribuies mensais efetuadas para o regime de previdncia da Unio de que trata o art. 40 da Constituio, efetivamente pagas pelo servidor titular de cargo efetivo da Unio ou por membro do Poder Judicirio, do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico da Unio at a data de opo pelo regime de previdncia complementar. Em primeiro lugar, essa reduo elimina a contagem de tempos de contribuio para o RGPS ou para os regimes de previdncia dos Estados, Distrito Federal e Municpios, averbados no servio pblico federal, mediante contagem recproca. Esse fato pode levar no considerao do tempo de servio pblico dos servidores federais que eram regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho anteriormente edio da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, uma vez que, poca, estavam submetidos ao RGPS. Alm disso, ocorre que, em sentido estrito, os servidores pblicos nunca contriburam para a sua aposentadoria at 1993, quando foi editada a Emenda Constitucional n 3, que previu a existncia dessa contribuio. Anteriormente, havia, quando havia, contribuio para penso e para sade. A aposentadoria dos servidores pblicos se caracterizava pro labore facto, isto , eles tinham direito aposentadoria como uma extenso do fato de trabalharem para o servio pblico e no porque contriburam para tal. Finalmente, haver dificuldade para considerar o tempo de servio prestado s Foras Armadas ou s Polcias Militares, que so regidos, respectivamente, pelos arts. 42 e 142 da Constituio e no pelo seu art. 40. Registre-se, inclusive, que, apesar de a Emenda Constitucional n 3, de 1993, ter previsto a contribuio dos militares, isso nunca foi regulamentado e eles no tm e nunca tiveram qualquer contribuio para aposentadoria. Assim, uma interpretao restritiva da contagem de tempo de contribuio, alm de ser de constitucionalidade duvidosa, poder reduzir bastante o perodo que deve ser considerado para o pagamento do benefcio especial, tornando, na prtica, proibitiva a opo pelo novo regime para os atuais servidores.

16

5.4 AUXLIO-DOENA Segundo o art. 201 da Constituio, inclui-se na previdncia social a cobertura dos eventos de doena. Trata-se de previso coerente com os objetivos que levaram criao da previdncia social, de permitir a manuteno da renda quando, de forma temporria ou permanente, o trabalhador perde a sua capacidade laboral. No caso dos servidores pblicos, entretanto, temos historicamente, uma distino clara entre o regime de aposentadoria e penso e o regime de afastamento por razes de sade, ambos, na sua origem, de natureza administrativa e no previdenciria. Esse fato claro, por exemplo, na redao original do art. 40 da Constituio. A previso constitucional da existncia de um regime previdencirio para os servidores pblicos somente vai surgir com a Emenda Constitucional n 20, de 1998. Essa mesma emenda, no entanto, quando permitiu a instituio do regime de previdncia complementar dos servidores pblicos titulares de cargo efetivo, na redao dada ao 14 do art. 40 da Constituio, acima transcrito, somente autorizou, nesse hiptese, que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios fixassem limite para o valor das aposentadorias e penses e no dos eventuais demais benefcios previdencirios. Assim, parece-nos que se pode afirmar que o Funpresp no tem como objeto o pagamento do benefcio equivalmente ao auxlio-doena, que continua como obrigao dos tesouros pblicos. Efetivamente, no h, na proposio, qualquer previso sobre o caso do pagamento do servidor afastado por motivo de doena.

5.5 ALQUOTA DE CONTRIBUIO DA UNIO O PL n 1.992, de 2007, prev que a contribuio da Unio para o Funpresp ser igual quela feita pelo servidor, at o limite de 7,5% da respectiva remunerao. Trata-se de significativa reduo do valor da participao do Tesouro Nacional no financiamento dos benefcios previdencirios dos servidores pblicos.

17

Hoje, de conformidade com o que estabelece o art. 8 da Lei n 10.887, de 18 de junho de 2004, que dispe sobre a aplicao de disposies da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, altera dispositivos das Leis nos 9.717, de 27 de novembro de 1998, 8.213, de 24 de julho de 1991, 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e d outras providncias, essa contribuio de 22% (o dobro da contribuio do servidor, atualmente em 11%). Ainda assim, de acordo com a mesma norma, a Unio responsvel pela cobertura de eventuais insuficincias financeiras no pagamento dos benefcios. o seguinte o dispositivo:
Art. 8 A contribuio da Unio, de suas autarquias e fundaes para o custeio do regime de previdncia, de que trata o art. 40 da Constituio Federal, ser o dobro da contribuio do servidor ativo, devendo o produto de sua arrecadao ser contabilizado em conta especfica. Pargrafo nico. A Unio responsvel pela cobertura de eventuais insuficincias financeiras do regime decorrentes do pagamento de benefcios previdencirios.

Efetivamente, a contribuio de 7,5% pode ser insuficiente para custear benefcios similares aos que hoje tm direito os servidores pblicos. Para fazer os clculos pertinentes impe-se definir alguns parmetros. Essencialmente, necessrio estabelecer a taxa de desconto (a rentabilidade real esperada para a capitalizao das contas individuais), o valor lquido da contribuio que ser destinada para a aposentadoria e o prazo de pagamento do benefcio programvel. Com relao aos dois primeiros parmetros, utilizaremos como referncia monografia de FRANCISCO EDUARDO BARRETO DE OLIVEIRA, KAIZ IWAKAMI BELTRO e LEANDRO VICENTE FERNANDES MANIERO 2 , do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Sobre a taxa de desconto, comentam os autores, nas pginas 4 e 5 do trabalho citado:
Em todo trabalho envolvendo comparaes intertemporais de valores monetrios, a definio da taxa de desconto (ou seu inverso, a taxa de capitalizao) extremamente crtica. Particularmente em simulaes que envolvem todo o ciclo de vida do segurado e parcela do ciclo de vida dos dependentes, os resultados so extremamente sensveis magnitude desta taxa.
2

Alquotas equnimes para um sistema de seguridade social, Textos para Discusso n 524, publicado em outubro de 1997.

18

No Brasil, existe uma ideia de que possvel se ter taxas de capitalizao elevadas. Alis, o prprio governo tem dado margem a esta crena, pois, em teoria, garante remunerao de 6% a.a. acima da inflao para aplicaes em caderneta de poupana. Na prtica, a realidade tem-se mostrado muito diferente. Estudos realizados pelos autores indicam que, na maioria das vezes os depositantes de cadernetas de poupana e detentores de contas do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), no s deixaram de receber os juros reais prometidos, mas sofreram considerveis perdas patrimoniais (em alguns casos, dependendo da data de comeo de crditos e do saque, estas perdas atingiram at 50% do patrimnio, se considerada apenas a correo dos crditos atravs do ndice Geral de PreosIGP/FGV). Em outras palavras, uma anlise ex-post demonstra taxas de juros negativas. .............................................................................................................. A taxa de desconto adequada para o tipo de exerccio que se realiza deve contemplar o custo de oportunidade de aplicao do capital no longo prazo, considerando-se risco nulo e um sistema de escala nacional. Para um esquema como este, as taxas de capitalizao devem ser bastante mais conservadoras, pressupondo-se que, no longo prazo, as taxas de remunerao do capital no devero ser muito diversas das prprias taxas de crescimento do PIB. Talvez, uma aproximao razovel fossem as taxas de remunerao dos ttulos de 30 anos do Tesouro dos Estados Unidos ou a Libor, tipicamente na faixa de 2 e 3% a.a. acima da inflao. Os fundos de penso americanos utilizam, tipicamente, entre 2 e 4% a.a. de taxa de desconto em seus clculos atuariais; em alguns outros pases, comea a existir a prtica de realizar os clculos com taxas bastante baixas (1 e 2% a.a.), revendo-os periodicamente.

No tocante ao valor lquido da contribuio que ser destinada para a aposentadoria, necessrio retirar do total da contribuio os montantes destinados taxa de administrao e ao pagamento dos eventos no programveis, basicamente a aposentadoria por invalidez. Sobre o tema, afirma-se nas pginas 3, 4 e 21 do texto acima citado:
A taxa de administrao foi definida como o percentual sobre os depsitos destinado a remunerar os custos operacionais com administrao do sistema. Esta taxa de administrao foi arbitrada em 10%, da ordem de grandeza dos gastos atuais do INSS, porm inferior ao utilizado em pases com sistemas de capitalizao individual como o Chile. .............................................................................................................. O valor da alquota correspondente aposentadoria por invalidez, que depende da taxa de desconto utilizada, foi calculado em 5,43, 4,82 e 4,33%, respectivamente, para as taxas de desconto utilizadas de 2, 3 e 4%.

19

Quanto ao perodo para pagamento do benefcio programvel, consideraremos a expectativa de sobrevida de um indivduo do sexo masculino com 60 anos de idade (idade para aposentadoria no servio pblico), calculada para o ano de 2009 pelo IBGE em 19,5 anos, acrescida de um perodo de 8 anos para o pagamento de penso por morte (mdia do RGPS, conforme o Texto para Discusso do IPEA acima citado). Postos esses parmetros, passemos a calcular um exemplo. Utilizaremos a situao de um servidor do sexo masculino, de nvel superior, ocupante de um cargo do chamado Ciclo de Gesto do quadro de pessoal do Poder Executivo. Trata-se de um grupo de servidores com remunerao adequada filiao Funpresp, que varia de R$ 12.960,77, no padro inicial, a R$ 18.478,45, no final. Comparemos, aqui, trs situaes, sempre considerando a contribuio do servidor equivalente a 11% de sua remunerao total: I aposentadoria de acordo com as regras de transio do art. 6 da Emenda Constitucional n 41, de 2003 3 , ou do art. 3 da Emenda Constitucional n 47, de 2005 4 ; II aposentadoria de acordo com a regra permanente da Constituio 5 ; III aposentadoria complementada pela Funpresp. No primeiro caso, o servidor ter proventos integrais, equivalentes sua ltima remunerao, ou seja, R$ 18.478,45.

Para o servidor que tiver ingressado no servio pblico at 31 de dezembro de 2003 e que tenha: I sessenta anos de idade, se homem, ou cinquenta e cinco, se mulher; II trinta e cinco anos de contribuio, se homem, ou trinta, se mulher; III vinte anos de efetivo exerccio no servio pblico; e IV dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria. Para o servidor tiver ingressado no servio pblico at 16 de dezembro de 1998 e que tenha: I trinta e cinco anos de contribuio, se homem, ou trinta, se mulher; II vinte e cinco anos de efetivo exerccio no servio pblico, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria; III idade mnima resultante da reduo, relativamente ao limite de sessenta anos, se homem, ou cinquenta e cinco, se mulher, de um ano de idade para cada ano de contribuio que exceder trinta e cinco anos, se homem, ou trinta, se mulher. De acordo com o disposto no art. 40, 1, III, a, da Constituio, o servidor pblico pode se aposentar voluntariamente, desde que tenha dez anos de servio pblico, sendo cinco no cargo em que se der a aposentadoria, aps sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, ou cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuio, se mulher.

20

No segundo caso, de acordo com o art. 40, 3, da Constituio, regulamentado pela Lei n 10.887, de 18 de junho de 2004, o servidor ter os seus proventos calculados pela
mdia aritmtica simples das maiores remuneraes, utilizadas como base para as contribuies do servidor aos regimes de previdncia a que esteve vinculado, correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo desde a competncia julho de 1994. As remuneraes consideradas no clculo do valor inicial dos proventos tero os seus valores atualizados, ms a ms, de acordo com a variao integral do ndice fixado para a atualizao dos salrios-decontribuio considerados no clculo dos benefcios do regime geral da previdncia social.

Esse valor equivale, em nosso exemplo, a R$ 17.493,59. Finalmente, no caso de filiao Funpresp, o saldo capitalizado permitir pagar complementao de aposentadoria de R$ 3.531,24, para taxa de desconto de 2%; R$ 4.802,23, para taxa de 3%; e 6.526,58, para taxa de 4%. Adicionado ao valor de R$ 3.691,74, correspondente ao teto do RGPS, o valor total do benefcio ser de R$ 5.114,38, para taxa de desconto de 2%; R$ 6.057,46, para taxa de 3%; e 7.346,54, para taxa de 4%. Para se chegar aos proventos integrais, a taxa de desconto teria que ser de 6,1555%, enquanto para atingir o valor calculado conforme a regra permanente constitucional vigente, a taxa seria de 5,9797%. Todos esses dados esto na tabela abaixo:
VALOR DO BENEFCIO DE APOSENTADORIA DE UM SERVIDOR DO SEXO MASCULINO, DE NVEL SUPERIOR, OCUPANTE DE UM CARGO DO CHAMADO CICLO DE GESTO DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO
REGIME PREVIDENCIRIO Regras de transio das EC ns 41/03 e 47/05 Regra permanente da Constituio Regime complementar (Taxa de desconto: 2%) Regime complementar (Taxa de desconto: 3%) Regime complementar (Taxa de desconto: 4%) Regime complementar (Taxa de desconto: 6,1555%) Regime complementar (Taxa de desconto: 5,9797%) TESOURO 18.478,45 17.493,59 3.691,74 3.691,74 3.691,74 3.691,74 3.691,74 3.531,24 5.063,32 7.166,44 14.786,71 13.801,85 FUNPRESP TOTAL 18.478,45 17.493,59 7.222,98 8.755,06 10.858,18 18.478,45 17.493,59

Observa-se que, como regra, o novo regime previdencirio tende a pagar benefcios inferiores aos existentes. Somente se a Funpresp alcanar rentabilidade absolutamente incomum para padres internacionais o contrrio poder ocorrer.

21

Assim, adicionando o que j foi comentado sobre a forma de clculo do benefcio especial, pode-se afirmar que, em princpio, no vantajosa a opo dos atuais servidores pelo regime que se pretende instituir. Aqui, a nica vantagem que poderia existir seria para o servidor que pretenda sair do servio pblico antes de se aposentar, uma vez que, nessa hiptese, tendo em vista as regras gerais existentes para a previdncia complementar, que permitem a portabilidade dos respectivos recursos, ele teria condies de levar as suas contribuies para outra entidade.

CONCLUSES
Do exposto, conclumos: 1. o PL n 1.992, de 2007, institui o regime de previdncia complementar a que se referem os 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituio para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo da Unio, suas autarquias e fundaes, inclusive para os membros do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio, autorizando a criao da respectiva entidade gestora, denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP), com natureza de fundao de direito privado; em nosso entendimento, o PL n 1.992, de 2007, no apresenta problemas com relao sua constitucionalidade e juridicidade; no tocante ao mrito, parecem polmicos na proposio a instituio de uma entidade nica de previdncia complementar para todos os agentes pblicos da Unio, a forma como se tratou a natureza pblica da Funpresp, a forma de clculo do benefcio especial, a questo do pagamento dos afastamentos em razo de doena e o valor da contribuio a ser feita pela Unio; como regra, o novo regime previdencirio tende a pagar benefcios inferiores aos existentes, salvo se a Funpresp alcanar rentabilidade absolutamente incomum para padres internacionais; assim, em princpio, no vantajosa a opo dos atuais servidores pelo regime que se pretende instituir, salvo para aquele que pretenda sair do servio pblico antes de se aposentar, uma vez que, nessa hiptese, tendo em vista as regras gerais existentes para a previdncia complementar, que permitem a portabilidade dos respectivos recursos, ele teria condies de levar as suas contribuies para outra entidade.

2.

3.

4.

5.

22