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S C H E D A T E C N I CA 1.

INTRODUZIONE La presente Scheda si prefigge la duplice funzione di: illustrare la complessa attivit di codificazione svolta, quale ausilio di consultazione degli emanandi Codice dellordinamento militare e relativo Regolamento della Difesa (argomentazioni tratte dalla relazione introduttiva al Codice); indicare le procedure da applicare alle attivit discendenti dalla normativa sulla semplificazione e riassetto normativo a seguito dellentrata in vigore dei due testi normativi sopra citati (ex art. 1 del codice).

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FONTI NORMATIVE: AMBITO DELLA DELEGA PER LA CODIFICAZIONE DELLORDINAMENTO MILITARE La Legge di semplificazione e riassetto normativo (c.d. Taglia-Leggi, L.n. 246/05 e L. n. 59/1997 che detta modalit, principi e criteri direttivi, specchio della normativa in Annesso1) ha delegato il Governo alla: identificazione di tutte le disposizioni legislative anteriori (anche se successivamente novellate) e posteriori al 1970, di cui si ritenga indispensabile la permanenza in vigore; semplificazione e riassetto delle norme sopravvissute; armonizzazione delle disposizioni mantenute in vigore con quelle emanate successivamente al 1970.

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ESERCIZIO DELLA DELEGA a. In ottemperanza a tale disposto normativo, il Ministero della Difesa, esercitando il potere di iniziativa in materia di semplificazione e riassetto normativo (art. 14, l. n. 246/2005 e dallart. 20, co. 9, l. n. 59/1997), ha articolato il proprio operato (tramite il Comitato scientifico per il coordinamento delle attivit del Ministero della difesa in materia di semplificazione della legislazione costituto con DM 29/11/07) nelle due fasi previste dal c.d. Taglia-Leggi, su tutte le normative di interesse: la prima di identificazione (ricognizione) delle norme vigenti di interesse, verificando altres quali fossero di perdurante utilit e quali da ritenere superflue; la seconda di riassetto ed armonizzazione delle norme primarie e secondarie di perdurante interesse della difesa, mediante il loro riordino in un codice (delle norme primarie) e in un testo unico (delle norme regolamentari), e mediante espressa abrogazione sia delle norme non pi utili, sia delle norme riassettate. Lopera di ricognizione si concretizzata: nella redazione di indici informatici delle fonti normative, inseriti in ordine cronologico e suddivisi per macromaterie; nellelaborazione di una banca dati informatica, ad uso interno del Comitato e dellUfficio Legislativo, contenente sia gli indici delle fonti suddivisi per macromaterie, sia i testi normativi. b. Alcune norme di interesse della Difesa, non pi utili, sono gi state abrogate espressamente con il : 2

D.L. 25 giugno 2008, n. 112 , convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133; D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, convertito in legge 18 febbraio 2009, n. 9.

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CODIFICAZIONE

La codificazione: avvenuta nel rispetto dei criteri di delega, secondo i parametri del coordinamento formale, sostanziale e di riassetto normativo, recependo quelli elaborati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato (in tal senso la relazione introduttiva al Codice). In particolare, il: coordinamento formale implica laccorpamento coerente delle disposizioni vigenti in un unico testo; coordinamento sostanziale, esprime il potere innovativo dellordinamento e consente di adeguare la disciplina normativa al nuovo quadro complessivo, eliminando dai testi legislativi norme la cui ratio originaria non trova pi rispondenza nellordinamento. Solo il coordinamento sostanziale implica la potest di innovare lordinamento per raggiungere coerenza logica e sistematica; riassetto normativo si sostanzia nella semplificazione e riordino della normativa ed implica lesercizio di poteri innovativi dellordinamento, in quanto attribuisce il potere di ricomporre in un testo normativo unitario le molteplici disposizioni vigenti nella materia, modificandole nella misura strettamente necessaria, adeguandole alla disciplina internazionale e comunitaria, organizzandole in un quadro nuovo1. Attraverso il riassetto possibile anche delegificare (alcune leggi sono passate al rango regolamentare, ad esempio in materia di onorificenze e ricompense, perch per lo pi disciplinate da Regi Decreti)2, legificare norme di origine regolamentare, sia pure con cautela, e deregolamentare una determinata materia affidando lindividuazione delle prescrizioni di dettaglio a fonti non normative; entrer in vigore 5 mesi dopo la sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (art. 2272 del Codice dellordinamento). Ci avverr contemporaneamente per il codice e per il regolamento; consta di nove libri sia per il Codice (2272 articoli) che per il Testo unico regolamentare (1126 articoli), con impostazione e ripartizione coincidenti, essendo la numerazione dei libri identica.

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LE FONTI REGOLAMENTARI IN ITINERE

Per fonti regolamentari in itinere si intendono quelle ancora non formalmente pubblicate alla data di redazione dello schema del relativo testo unico regolamentare, ad esempio in materia:
1

Corte Costituzionale., n. 170/2007 in materia di scrutinio della legge delega per il codice della propriet industriale; Consiglio di Stato, sez. normativa, 21 maggio 2007, n. 2024/07. Il R.D. n. 1820/34 disciplinante i distintivi di onore per feriti, mutilati e deceduti per causa di servizio, stato portato a rango regolamentare, pertanto, trovasi nel Testo unico regolamentare. Pertanto trovasi abrogato, come norma secondaria, nellarticolo 2117 para 84) del Codice dellordinamento Disposizioni dinali.

sicurezza sui luoghi di lavoro (a mente dellart. 3, d.lgs. n. 81/2008); alloggi di servizio (regolamento attuativo dellart. 1, co. 629, l. n. 244/2007). Queste sono state inserite nel regolamento, percorrendo cos la strada del riassetto, in quanto gi elaborate nel rispetto dei pareri del Consiglio di Stato e degli altri organismi preposti per legge (Commissioni parlamentari, Rappresentanza militare, ecc.). Viceversa, lesigenza del rispetto del criterio del divieto di innovazioni sostanziali giustifica la mancata introduzione, nel testo unico regolamentare, dello schema in itinere del regolamento attuativo degli artt. 92 e 196 (questultimo inerente ai lavori e servizi e delle forniture del genio militare) del codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 163/2006 relativamente al Ministero della difesa. Al riguardo, infatti, una volta emanato il regolamento generale di esecuzione del citato codice dei contratti, la Difesa dovr emanare un proprio regolamento discendente che andr a sostituire anche quello attualmente vigente che regola i lavori del genio militare di cui al DPR n. 170/05.

6. SCADENZE TEMPORALI
Sono previste specifiche scadenze temporali. Pi precisamente: entro due 2 anni dalla entrata in vigore dei decreti legislativi: che individuano norme prima del 1970 da mantenere in vigore; recanti abrogazione espressa di disposizioni, anche dopo 1970; che provvedono alla semplificazione o al riassetto della materia, possono essere emanati nuovi decreti legislativi integrativi, di riassetto o correttivi (ex art. 14, comma 18, L. n. 246/05 citato specchio annesso 1); entro un altro anno, dalla entrata in vigore dei soli decreti legislativi di riassetto (riferiti quindi alla sola attivit di codificazione), possono essere emanati altri decreti legislativi integrativi o correttivi, estendendo cos ulteriormente il tempo a disposizione per definire lattivit di codificazione (ex art. 14, comma 18 -bis, L. n. 246/05 citato specchio annesso 1).

7. ATTIVIT DI NOVELLAZIONE
Lattivit di novellazione del codice e del regolamento opera su un piano sostanzialmente diverso da quello sopra descritto (di integrazione, riassetto o correttivo) in quanto comporta una vera e propria modifica sostanziale del corpo normativo che implica a monte valutazioni di merito che esulano dai limiti della citata delega al Governo e, pertanto, deve necessariamente ricondursi nelliter istituzionalmente previsto per la formazione e modifica delle leggi e dei regolamenti.

8. PROCEDURE
Le procedure da applicare per le attivit discendenti, pertanto, si distinguono a seconda che trattasi di: analisi/approfondimento della codificazione avvenuta, sulla quale, eventualmente, formulare (entro le scadenze sopra citate) ulteriori osservazioni/commenti di pertinente interesse, che potrebbero comportare lavvio di proposte di nuovi decreti legislativi integrativi, di riassetto o correttivi. Nella fattispecie, occorrer fare riferimento allUfficio Generale Affari Giuridici dello Stato Maggiore della Difesa quale focal point di tutta lattivit dellarea Tecnico operativa.

In tale attivit si dovranno usare i medesimi format impiegati in passato per tutta lattivit di supporto svolta al Comitato scientifico per il coordinamento delle attivit del Ministero della difesa in materia di semplificazione della legislazione (riproposti in Annesso 2) da trasmettere allUfficio Generale Affari Giuridici dello Stato Maggiore della Difesa che, dopo una preventiva analisi, provveder ad inviarli allUfficio Legislativo del Ministero della difesa per il prosieguo delliter procedurale previsto3; novellazione vera e propria del Codice e del Regolamento, che, a differenza dei casi precedenti, comporta una modifica sostanziale del corpo normativo e per la quale necessaria, a monte, una valutazione di merito che deve necessariamente ricondursi nelliter istituzionalmente previsto per la formazione e modifica delle leggi e dei regolamenti. Per tale attivit, invece, mantenuto liter procedurale da sempre seguito per le proposte di modifica normativa. TECNICA DI CONSULTAZIONE DEL CORPO NORMATIVO

9.

In considerazione che lattivit di riassetto normativo compiuta ha comportato la ricomposizione in un testo normativo unitario di molteplici disposizioni vigenti nella materia, modificandole nella misura strettamente necessaria, adeguandole alla disciplina internazionale e comunitaria, organizzandole in un quadro nuovo, lindividuazione della normativa di interesse deve avvenire secondo la seguente successione: consultazione dellindice sistematico del Codice dellOrdinamento e di quello corrispondente del Regolamento (in quanto limpostazione e la ripartizione coincidono. Ad esempio: al Libro primo del Codice: Organizzazione e funzioni corrisponde il libro primo del Regolamento Organizzazione e funzioni); individuazione degli articoli di interesse; individuazione degli stessi articoli nella relazione illustrativa. In tale contesto si trova lindicazione delle norme e dei regolamenti espressamente abrogati, in quanto i relativi dispositivi sono stati codificati; individuazione dellavvenuta abrogazione (sempre degli articoli allesame) nellelenco di cui alle Disposizioni finali del Codice e precisamente: articolo 2267 Abrogazione per nuova regolamentazione della materia articolo 2268 Abrogazione espressa di norme primarie; articolo 2269 Abrogazione espressa di norme secondarie; A fattor comune, necessario consultare lart. 2270 del Codice che riporta un elenco delle norme che rimangono in vigore. Ci in quanto larticolo conferma la permanenza in vita di una serie di disposizioni che non hanno potuto trovare sistemazione allinterno del codice e del regolamento e che pur tuttavia rivestono particolare importanza per lamministrazione della difesa; si tratta di una previsione che attua la norma sancita dallart. 14, co. 14, l. n. 246/2005, la quale esige lindividuazione espressa delle disposizioni che sfuggono al c.d. effetto ghigliottina del Taglia-Leggi. Tale attivit prodromica allo studio del corpo normativo di interesse finalizzato alla eventuale formulazione di osservazioni/approfondimenti. Ci nella misura in cui tutti i correttivi o le integrazioni che si dovessero proporre devono muoversi unicamente nellalveo di una ipotizzata distonia normativa discendente dal riassetto.

(Pdc: UGAG: tel.: linea mil. 23595/23596, Telecom: /06 46913595/96; e-mail:ugag.legale@smd.difesa.it).

10.

STRUTTURA FORMALE E CONTENUTO DEL CODICE E DEL TESTO UNICO REGOLAMENTARE a. Il Codice consta di nove libri: Libro primo - Organizzazione e funzioni; Libro secondo - Beni; Libro terzo - Amministrazione e contabilit; Libro quarto - Personale militare; Libro quinto - Personale civile e personale ausiliario delle Forze armate; Libro sesto - Trattamento economico, assistenza, benessere del personale; Libro settimo - Trattamento previdenziale e per le invalidit di servizio; Libro ottavo -Servizio militare e servizio degli obiettori di coscienza in tempo di guerra o di grave crisi internazionale; Libro nono Disposizioni di coordinamento, transitorie e finali; Il totale degli artt. pari a 2.272. Il riassetto delle norme primarie ha comportato labrogazione totale o parziale di 1.251 fonti e di circa 10.400 articoli. b. Il Testo Unico Regolamentare segue limpostazione e la ripartizione del codice cui accede, e consta di 9 libri: Libro primo - Organizzazione e funzioni; Libro secondo - Beni; Libro terzo - Amministrazione e contabilit; Libro quarto - Personale militare; Libro quinto - Personale civile e personale ausiliario delle Forze armate; Libro sesto - Procedimenti amministrativi e trattamento dei dati personali; Libro settimo - Trattamento previdenziale e per le invalidit di servizio; Libro ottavo - Servizio militare e servizio degli obiettori di coscienza in tempo di guerra o di grave crisi internazionale; Libro nono - Disposizioni di coordinamento, transitorie e finali. Non essendo residuate allesito del riassetto norme regolamentari in materia di trattamento economico (che mal si presta ad essere disciplinata da fonti secondarie, in quanto compresse tra legge e concertazione), non stato redatto il relativo libro. La normativa di attuazione delle leggi generali in materia di procedimenti amministrativi e trattamento dei dati personali stata riassettata complessivamente nel libro VI. Il totale degli artt. pari a 1.126 e nellambito di tale attivit si proceduto allabrogazione totale o parziale di 394 regolamenti e di circa 7.000 articoli. c. Sul piano della semplificazione normativa vi stata una riduzione di quattro quinti della normativa di rango primario e secondario finora vigente. d.Sul versante della semplificazione procedimentale e burocratica si osserva che i procedimenti delle Forze armate sono diversi da quelli amministrativi incidenti sullimpresa e sui cittadini, essendo procedimenti autoritativi e tipizzati, prevalentemente interni allamministrazione medesima (pubblico impiego, avanzamento, reclutamento, procedimento disciplinare). Ci nonostante, si proceduto, ove possibile, alla semplificazione quale, ad esempio, in materia di: (1).leva, laddove si sono snellite le procedure in caso di ripristino; (2).beni militari, dove sono stati eliminati alcuni procedimenti da ritenersi superati in materia di poteri autoritativi della Difesa su beni altrui (soppressione della requisizione di alloggi per le esigenze di truppe di passaggio e semplificazione della la disciplina dei rifugi alpini); 6

(3). reclutamento, formazione ed impiego del personale militare; (4). organizzazione delle casse previdenziali; (5).organizzazione delle scuole, accademie ed enti formativi. e. Sul piano formale si evidenzia che: (1).ciascun libro diviso in titoli, capi, sezioni e reca una relazione generale e, per comodit di lettura, una relazione articolo per articolo sotto forma di nota allarticolo medesimo; (2). stata adottata la soluzione dellabrogazione espressa sia delle fonti superflue, sia delle fonti riassettate; (3). nel libro nono del codice stato redatto un duplice elenco, cronologico, delle fonti abrogate, distinte tra fonti primarie e fonti secondarie; sempre nel libro nono (sia del codice che del regolamento), sono state dettate le opportune disposizioni di coordinamento con altri testi normativi e quelle transitorie; (4).nella relazione generale a ciascun libro ed ai singoli articoli si d conto delle abrogazioni conseguenti al riassetto delle specifiche norme. f. Sul piano sostanziale si evidenzia che: (1).nellarticolo 1 sono stati enucleati i <<principi>> indispensabili in una codificazione e sono state affrontate questioni di carattere generale, inerenti al rapporto di questo codice con altre codificazioni, con le leggi sul procedimento amministrativo, la documentazione amministrativa, le banche dati e la competenza legislativa regionale; (2).la presente codificazione, di tipo soggettivo (norme di interesse della Difesa), crea inevitabili possibili interferenze con codificazioni di tipo oggettivo, gi esistenti (ad es. in materia di appalti, edilizia, ambiente, espropriazioni). Al fine di determinare un minore impatto, si operato con la tecnica del rinvio alle codificazioni <<per materia>> gi esistenti. Sotto il profilo soggettivo, il riassetto riguarda le Forze Armate che fanno capo al Ministero della difesa e non anche la Guardia di Finanza, n le Forze di polizia ad ordinamento civile, non pi militarizzate, che fanno capo ad altri Ministeri. A tal fine, su espressa richiesta delle su citate Forze di polizia, sono state introdotte, nelle disposizioni di coordinamento recate dal libro IX del codice, specifiche clausole di salvaguardia delle attribuzioni e dellesercizio delle relative competenze da parte di queste ultime. (3).i testi normativi realizzati riguardano solo le norme di interesse esclusivo o prevalente della Difesa e non toccano istituti generali del diritto amministrativo, che si applicano anche al Ministero della difesa ed alle relative attivit. Il rapporto tra istituti generali e istituti particolari viene affrontato in termini generali nellarticolo 1 del codice e, di volta in volta, ove occorra, nei singoli libri. g.In relazione alla legislazione per il tempo di guerra o di grave crisi internazionale (situazioni extra ordinem espressamente equiparate dallart. 2, l. 14 novembre 2000, n. 331), occorre muovere dalla premessa che: (1). le norme delle leggi di guerra sono contenute in fonti antecedenti alla seconda guerra mondiale e, quindi, alla Costituzione ed ai trattati internazionali che si sono succeduti dal 1948 in poi; b) tutte le norme contenute nelle leggi di guerra riconducibili alle materie del trattamento dello straniero, del diritto bellico e della giurisdizione (che sono le pi importanti), sono in gran parte incostituzionali ed in contrasto con le convenzioni internazionali (a partire da quella di Ginevra del 1949 per arrivare a quella istitutiva della Corte penale internazionale permanente del 1998) e con lo sviluppo attuale del diritto internazionale consuetudinario.

Si ritenuto opportuno optare, pertanto, per una soluzione minimale di sola individuazione delle fonti, che si considerano vigenti ed attuali, senza procedere ad alcun riassetto. h.Il titolo III del IX libro <<Disposizioni finali>> contiene: a) le clausole normative di abrogazione, per materia ed espressa; b) lelenco delle fonti che, direttamente o indirettamente incidono sulla materia dellordinamento militare, e che devono rimanere in vigore; c) la clausola di invarianza finanziaria; d) lindividuazione della data di entrata in vigore. In relazione alla partecipazione italiana a missioni internazionali, vengono elencati gli atti normativi che sono o che restano abrogati. E stata disposta lespressa abrogazione di decreti-legge e leggi a termine che hanno autorizzato missioni internazionali per un periodo temporale circoscritto e dettato la relativa disciplina. Leliminazione dallordinamento si impone, nella filosofia del c.d. Taglia-Leggi, perch le leggi a termine, ancorch scadute, e dunque prive di efficacia, non sono ancora formalmente abrogate. Qualora tali provvedimenti abbiano dettato norme a regime, le stesse sono state riprodotte nelle sedi proprie del codice. Non sempre labrogazione di tali atti normativi stata integrale. Sono state infatti lasciate in vita norme che afferiscono a competenze di amministrazioni diverse dalla difesa. Inoltre, non hanno formato oggetto di intervento abrogativo quei decreti legge, relativi a missioni internazionali, gi decaduti per mancata conversione, che hanno gi perso efficacia retroattivamente e che quindi, dovendo essere considerati come mai nati, non necessitano di abrogazione. Non sono stati infine abrogati altri atti normativi a termine che riguardano operazioni internazionali quali embarghi e missioni umanitarie, esulanti dalle competenze del Ministero difesa.