LA ADMINISTRACIN DE LOS SERVICIOS DEL AGUA EN SALTILLO: PARTICIPACIN PBLICA Y PRIVADA EN LA TRANSICIN DEL SIGLO XX AL XXI

IsmaelAguilarBenitez

Introduccin

De acuerdo con los resultados del conteo de Poblacin de 2005, el municipio de Saltillo - capital del estado de Coahuila- tiene una poblacin de 648,929 habitantes, que viven en 155,984 viviendas; 97% de estas viviendas estn conectadas a la red municipal de agua1. Las actividades econmicas predominantes de la ciudad se concentran en servicios, comercio e industria manufacturera. Debido al crecimiento de la poblacin (2.1% anual en el periodo 1995-2005)2 y de la actividad industrial, la demanda de agua se ha incrementado en los ltimos aos mientras que la disponibilidad del recurso es limitada. La ciudad de Saltillo se encuentra en la regin hidrolgica administrativa VI Ro Bravo, especficamente en la subregin de planeacin San Juan. En Saltillo, como en otras ciudades del norte de Mxico, existen problemas para el abasto de los servicios del agua debido a la baja disponibilidad del recurso en esta regin del pas3. En Saltillo, sin embargo, se presenta una caracterstica especial en cuanto a la administracin de los servicios del agua, esta es que los servicios del agua son provistos por una empresa mixta formada por el municipio y una empresa privada, filial de la empresa Aguas de Barcelona.

La formacin de la empresa paramunicipal Aguas de Saltillo en 2001 se propuso como una alternativa para enfrentar los graves problemas

Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005, INEGI (2006). www.conapo.gob.mx/publicaciones/dzm2005/cuadros/05saltillo.xls, consultada en enero 5 de 2009. 3 La disponibilidad media per cpita de la Regin Administrativa VI es la menor en el pas exceptuando al la Regin XIII del Valle de Mxico; el grado de presin (uso consuntivo respecto a la disponibilidad total) sobre el recurso hdrico es de 76%, clasificado como fuerte (CONAGUA, Estadsticas del Agua en Mxico 2008).
2 1

administrativos y operativos del organismo operador municipal (SIMAS Saltillo). Hasta finales de los noventa y debido al crecimiento de la demanda derivada del rpido crecimiento de la poblacin de Saltillo y la ineficiencia del Sistema Municipal de Agua y Saneamiento se tenan serias deficiencias en la provisin de servicios de agua de la ciudad. La mitad de las fuentes de abastecimiento se encontraba fuera de servicio, la obsolescencia y el mal mantenimiento de la red derivaba en grandes prdidas de hasta 58% del agua en el sistema. Aunado a esta situacin se tena una deficiente facturacin y cobranza que resultaba en baja disponibilidad de efectivo para inversin en mantenimiento. En 2001 las autoridades estatales y municipales decidieron formar una empresa con participacin privada y pblica.

Para lograr este objetivo el ayuntamiento de Saltillo lanz una convocatoria de licitacin el 24 de marzo del 2001. La empresa espaola Aguas de Barcelona (AGBAR) gan esa licitacin y el 31 de octubre de ese mismo ao inicio sus operaciones la empresa paramunicipal denominada Aguas de Saltillo S.A. de C.V. (AGSAL). Esta forma de participacin es novedosa en Mxico puesto que por primera vez se implementa un esquema de participacin mixto, bajo el cual una empresa privada es responsable de la operacin y administracin de un sistema, pero al mismo tiempo participa en la posesin del capital social, mientras que el municipio asegura el control accionario. Desde un punto de vista del desempeo operativo esta puede ser considerada como una experiencia exitosa de participacin privada en la administracin de servicios del agua, si se toman en cuenta las mejoras que la empresa reporta: en 2001 solo 10% de la poblacin contaba con suministro continuo de agua, para 2007

se logra cubrir el 93% de las colonias con servicio diario y una disponibilidad del servicio de 16 horas en promedio; de una recaudacin de 40% en 2001, se logra que aproximadamente 97% de los usuarios pague por los servicios; se invierten ms de 250 millones de pesos entre 2001 y 2007 en infraestructura bsica, tecnologa, herramientas y vehculos y atencin comercial.

Sin embargo, la participacin de aguas de Barcelona en la administracin y operacin de la empresa paramunicipal no ha estado libre de tropiezos; en 2004 la Contadura Mayor de Hacienda dictamina que Aguas de Saltillo realiz incrementos de tarifas superiores a los que se estableca en los trminos del contrato de asociacin, que deberan ser iguales al incremento mensual del ndice Nacional de Precios al Consumidor; por lo que la empresa tuvo que reducir sus tarifas y reembolsar a los usuarios las cantidades cobradas de ms (Bravo Prez y Castro Ramrez, 2007). Por otra parte, son frecuentes las notas periodsticas en las que un grupo de personas que se presentan como miembros de una organizacin civil plantea cuestionamientos a la

administracin de la empresa (La Jornada, 16 de junio de 2008). Sin embargo, resultados obtenidos mediante una encuesta realizada mediante una muestra estadstica de opinin realizada en 2008 por el Consejo Consultivo del Agua reportan que los usuarios de los servicios evalan con una calificacin de 7.9 a la empresa con respecto al abastecimiento de agua potable y el 60% opina que en los ltimos cinco aos los servicios han mejorado.

En este captulo se analiza la administracin de los servicios de agua potable y saneamiento en la ciudad de Saltillo para tratar de identificar las posibilidades

que ofrece un modelo mixto (pblico-privado) en la mejora de la administracin de los servicios del agua. Se describen brevemente algunos antecedentes histricos de los servicios municipales del agua en Saltillo. Posteriormente, se describen las mejoras operativas en el desempeo del organismo operador a partir de la participacin privada. De manera complementaria, se presenta la percepcin de los usuarios sobre el desempeo del organismo operador a partir de la introduccin de la participacin privada en la administracin de los servicios del agua en esta ciudad. Un aspecto importante que no se incluye en este trabajo pero que ser importante para futuros trabajos es evaluar la sustentabilidad ambiental de los servicios del agua en Saltillo.

I. Una Breve Historia de la Administracin Pblica del Agua en Saltillo

Desde la fundacin de la ciudad de Saltillo hasta el siglo XIX, no existi la necesidad de extraer agua ya que los manantiales (ojos de agua) y arroyos fueron la principal fuente de abastecimiento. La mayora se ubicaba en la llamada Mesa de Arizpe. El ojo de agua Principal Fue el manantial ms caudaloso y conocido y surti de agua (superficial) a los saltillenses por ms de 300 aos. El suministro principal de agua para la poblacin eran las fuentes pblicas, las cuales se encontraban generalmente en las plazas, donde acuda la poblacin a recolectar el lquido para llevarlo a sus casas. El subsistema de desage estaba formado por zanjas a cielo abierto, lo cual ocasionaba problemas a los habitantes por el mal olor que despedan y por obstaculizar el

paso de una acera a otra. Posteriormente se utilizaron atarjeas (desages subterrneos).

En 1871 las Ordenanzas Municipales, emitidas por el Congreso del Estado de Coahuila trataban de manera ms especfica y operativa el asunto del agua en la ciudad de Saltillo. El ayuntamiento se encargara de toda la gestin del agua pero bajo la supervisin del Congreso, por lo tanto cualquier obra material quedaba sujeta a su aprobacin (Trevio y Contreras, 2001: p 5-20).

Un dato histrico interesante es que en Saltillo ya se utiliz la participacin de empresas privadas en la administracin de servicios del agua en Mxico; hacia 1899, el ayuntamiento cedi sus derechos sobre las aguas potables por un periodo de 55 aos a la compaa de Mackin y Dillon (Arregun, Meja y Luna; 2004).

Ya en el siglo XX, la operacin del sistema de agua de la ciudad de Saltillo estuvo, hasta 1993, a cargo de la administracin de un organismo estatal, Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Coahuila (SAPAC). En 1993 se crea SIMAS-Saltillo, organismo pblico descentralizado de la administracin pblica municipal. El organismo, tena por objeto construir, rehabilitar, ampliar, administrar, operar, conservar y mantener, el sistema de agua potable, agua desalada, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales

correspondientes al municipio de Saltillo, Coahuila, as como fijar y cobrar las tarifas correspondientes a la prestacin de dichos servicios. Para el cumplimiento de esos objetivos, el Sistema Municipal de Aguas y Saneamiento

de Saltillo, Coahuila, tena como principales atribuciones: 1. Planear y programar la realizacin de obras futuras, que sean necesarias para ampliar y mejorar la prestacin de los servicios a fin de poder atender nuevas demandas de la poblacin. 2. Revisar y establecer modificaciones a las tarifas de consumo de agua potable, drenaje y alcantarillado. 3. Sufragar todos los gastos de administracin, operacin,

conservacin y dems, respecto de los bienes y servicios que se les encomienden. 4. Celebrar toda clase de contratos y convenios con autoridades federales, estatales o municipales, con organismos pblicos, privados y sociales. 5. Cobrar por la prestacin de los servicios que se les encomiendan.

SIMAS de Saltillo tena como principal rgano supervisor a un Consejo Directivo, este consejo se constitua de la siguiente manera: i) el Presidente Municipal, quin lo presidia y ii) Un nmero de entre cinco y quince Consejeros (ver Figura 1). Estos Consejeros deban representar a las organizaciones de los sectores pblico, social y privado. El Consejo tena libertad plena para remover en cualquier tiempo al Gerente. Algunas de las principales facultades y obligaciones del Consejo eran: 1. Aprobar el programa anual de operaciones del Sistema. 2. Conocer y aprobar, en su caso, el presupuesto anual de egresos y la estimacin de ingresos para el ao siguiente. 3. Estudiar y aprobar, en su caso, los proyectos de tarifas por concepto de

los servicios prestados por el Sistema, as como sus modificaciones.

Debido al rpido crecimiento de la poblacin de Saltillo y a la ineficiencia del Sistema Municipal de Agua y Saneamiento, se presentaban serias deficiencias en la provisin de servicios de agua de la ciudad hasta finales de los noventa. El Sistema se abasteca desde mantos freticos a travs de 32 pozos distribuidos en 6 zonas fuera de la mancha urbana, adems de 10 pozos dentro de sta. La distancia promedio de conduccin era de 17 kilmetros, desde su lugar de extraccin. El agua se extraa en promedio desde una profundidad de 372 m., lo que elevaba el costo de produccin.

En 1996 se realiz una evaluacin de SIMAS de Saltillo por la Coordinacin de Evaluacin de Proyectos y Estudios Especiales del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. (BANOBRAS). Esta evaluacin tuvo el propsito de evaluar posibles alternativas de solucin a los problemas del organismo. El diagnostico de este estudio seala que la provisin de servicios de agua tena serios problemas de abastecimiento, distribucin y administracin: La mitad de las fuentes de abastecimiento se encontraba fuera de servicio, la obsolescencia y el mal mantenimiento de la red derivaba en grandes prdidas de hasta 58% del agua en el sistema. Aunado a esta situacin se tena una deficiente facturacin y cobranza que resultaba en baja disponibilidad de efectivo para inversin en mantenimiento. La estrategia propuesta por ese estudio para enfrentar el problema se concentro en la correcta definicin de tarifas. Asumiendo que una definicin de tarifas basada en el costo marginal inducira al organismo a ser ms eficiente (CEPEP, 1996).

Ante la persistencia de la ineficiencia operativa, en 2001 las autoridades estatales y municipales decidieron formar una empresa con participacin privada y pblica. De acuerdo con la Ley para los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado de Coahuila, aprobada en 1992 y modificada en 2001, la prestacin de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales, podian ser ejercidas por: I. Los rganos descentralizados de la administracin pblica municipal que se denominan Sistema de Agua y Saneamiento; II. Las entidades paramunicipales constituidas conforme al Cdigo Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza; o III. Los privadas que obtengan la concesin del servicio en los trminos de las disposiciones aplicables (art. 4).

La modificacin de esta Ley contempl como una posibilidad la participacin privada en la administracin de los organismos operadores de servicios de agua potable y alcantarillado en los municipios. El artculo 2 de la Ley establece que la prestacin de esos servicios podr concesionarse a personas fsicas o morales. Un elemento que establece lmites a esa concesin es que de acuerdo al artculo 193 del Cdigo Municipal de Saltillo de 1999, en el caso de servicios pblicos prestados en concurrencia con privadas, el municipio conservar invariablemente la organizacin, direccin, vigilancia y supervisin de los mismos. Por lo tanto, aun cuando se trate de servicios concesionados a privadas, el municipio es el responsable de la supervisin y vigilancia.

Para poder ubicar la modalidad de participacin privada y las caractersticas que presenta el caso de Aguas de Saltillo, en el siguiente apartado se presentan los modelos de participacin privada y los beneficios en trminos de eficiencia administrativa y operativa que esta supone para los servicios del agua.

II Los Modelos Tericos de Participacin Privada en la Administracin de los Servicios del Agua

La racionalidad para promover la participacin privada en la administracin de los servicios del agua est basada en el supuesto de que esta aportar algunas de las siguientes ventajas: mecanismos alternativos de inversin en infraestructura, una mayor cobertura, mejoras en la calidad del servicio, mejor disciplina comercial, introducir mecanismos de competencia y una mejor eficiencia operativa (ver Rivera, 1996 y Neutze 1997). Tambin se espera que la participacin privada pueda reducir el consumo per cpita del agua debido a la medicin del consumo que, aunado a una mayor eficiencia de cobranza y facturacin, puede incentivar un uso racional (Shirley, 2000). Adicionalmente, se asume que la participacin privada puede limitar la intervencin del gobierno, que usualmente se arguye como un factor de ineficiencia.

En efecto, una de las propuestas de explicacin para la ineficiencia operativa de los servicios del agua bajo una administracin pblica es que existe un oportunismo de gobierno; los funcionarios se apropian de los recursos

10

derivados de los servicios del agua para su uso personal o poltico y esto resulta en un crculo vicioso de equilibrio de bajo nivel (ver Spiller y Savedoff 1999). De acuerdo con esta explicacin, el problema de ineficiencia de los organismos operadores de servicios del agua comienza por encontrarse en manos de funcionarios pblicos designados por polticos, lo que genera un fenmeno de politizacin de las decisiones administrativas. Una de las principales decisiones es mantener las tarifas bajas, incluso muy por debajo de los costos de operacin. Estas bajas tarifas resultan en insuficientes ingresos para el organismo operador, los cuales alcanzan solo a cubrir salarios y gastos administrativos (que ocupan una alta proporcin de los gastos debido a un excesivo empleo y a que se toma como caja chica del gobierno municipal). Por lo tanto, solamente se pueden realizar limitadas inversiones para un mantenimiento reactivo del sistema y no hay recursos para mantenimiento preventivo. Esta situacin de limitada inversin en mantenimiento y expansin del sistema se refleja en un mal servicio caracterizado por: baja cobertura, tandeo o racionamiento del agua y en general mala calidad de los servicios. A su vez esta ineficiencia genera una percepcin pblica negativa que reduce el apoyo pblico para realizar mejoras en el servicio mediante incrementos de tarifas, lo cual lleva a una fuerte dependencia de transferencias

gubernamentales y de nueva cuenta a la politizacin del proceso.

Como consecuencia de esa explicacin, un primer factor que se propone para mejorar los servicios del agua es su despolitizacin, lo cual implica una separacin o una mayor autonoma del organismo operador con respecto del sector pblico, una adecuada regulacin y mayor participacin privada. Esta

11

simplificacin de la problemtica de la provisin de los servicios del agua lleva a plantear que en realidad la participacin privada es parte de una estrategia neoliberal (Barkin, 2005), a la vez que lleva a una defensa a ultranza de la administracin pblica de los servicios del agua arguyendo la existencia de casos exitosos. Cualquiera de las dos posiciones extremas simplifica la problemtica real de los servicios del agua derivada de las caractersticas especiales que estos servicios tienen.

Un factor que explica parcialmente la preocupacin generada por la posibilidad de la privatizacin de los servicios de provisin de agua es que el organismo operador funciona en la prctica como un monopolio natural. Debido a la necesidad de economas de escala para ser financieramente viable, un sistema de abastecimiento de servicios de agua se puede establecer solamente hasta que se cuente con un nmero suficiente de usuarios que cubra los altos costos de inversin; solamente al proveer a un nmero suficientemente grande se reducen los costos promedio haciendo viables estos servicios. Debido tambin a esos altos costos de inversin, es inviable tener competencia dentro de una misma ciudad en la provisin de servicios del agua, esto implicara construir y dar mantenimiento a varios sistemas de distribucin, potabilizacin y tratamiento de agua. A diferencia de otros sectores como la electricidad o servicios telefnicos, no existe la experiencia de compartir el sistema de distribucin (tuberas) de los servicios. La falta de competencia genera la preocupacin de que una empresa privada podra elevar las tarifas muy por encima del costo promedio sin que el usuario tenga la opcin de contratar a otro proveedor.

12

Adicionalmente, los servicios del agua presentan problemas denominados com de informacin asimtrica principalmente en dos aspectos; uno, es muy difcil poder conocer realmente la calidad del agua que el sistema provee a los usuarios, y dos, y de mayor relevancia para la participacin privada, es difcil conocer la situacin real de la infraestructura ya que gran parte de esta se encuentra oculta, debido a que el sistema de distribucin es subterrneo. Con respecto al primer aspecto, se teme que una empresa privada incumpla con la calidad adecuada del agua debido a la imposibilidad del usuario para conocer esa calidad (asumiendo un contexto de regulacin dbil y la no aplicacin real de la normatividad). Finalmente, la provisin de servicios del agua genera externalidades tanto positivas salud, potencial incremento de la actividad econmica, empleos directos e indirectos, etctera- pero tambin negativas, la extraccin de aguas de fuentes naturales y sobre todo, la generacin de aguas residuales que en su gran mayora aun no son tratadas y pueden ser depositadas directamente en el ambiente con la consiguiente contaminacin del mismo y sus consecuencias para la poblacin y su entorno. De manera similar, se piensa que una empresa privada -cuya motivacin principal es la ganancia- no se preocupara por la sobre explotacin de los acuferos ni del tratamiento adecuado de las aguas residuales generadas.

Sin embargo, el control privado total de un sistema de provisin de servicios del agua o una privatizacin de estos servicios es inusual. En realidad lo que existen son distintas formas de participacin privada que difieren entre s por la asignacin de las responsabilidades, la propiedad de los activos y la duracin

13

de los contratos. Algunas de las formas en las que se presenta la participacin privada en los servicios del agua es la siguiente (ver Johnstone y Wood, 2001; Stottmann, 2000).

Contratos de Servicio: Esta forma de participacin involucra contratos para proveer servicios especficos como instalar o leer medidores, reparar fugas, realizar la facturacin y cobranza. Generalmente stos son contratos de corta duracin, de seis meses a dos aos. Puede introducir una mayor eficiencia en la realizacin de tareas especficas.

Contratos de Administracin (management contracts). Estos contratos requieren que la empresa privada asuma la responsabilidad de la operacin y el mantenimiento del sistema por un periodo de tres a cinco aos. El gobierno conserva la propiedad y la responsabilidad de planear y financiar las expansiones de sistema. Los contratos de administracin ms simples proveen unos honorarios fijos al contratista. Los contratos de direccin ms complicados pueden presentar incentivos para la eficiencia y pueden ser una herramienta til para mejorar la capacidad tcnica.

Contratos de arrendamiento (Leases). En este caso, un operador privado paga una renta por utilizar los activos del sistema al gobierno y asume la responsabilidad para operarlo y mantenerlo. El operador privado asume el riesgo comercial de la operacin del sistema. El gobierno conserva la propiedad y la responsabilidad del financiamiento del sistema y su expansin. El arrendador tiene incentivos para mejorar la eficiencia operativa porque su rentabilidad depende de ello. Los arrendamientos eran

14

poco comunes en el sector de agua de Amrica Latina durante el perodo 1990 - 1999 (Foster, 2002). Contratos de construccin, operacin y transferencia (Built Operate and Transfer BOT). Este tipo de contrato exige que el contratista privado invierta en la infraestructura del sistema, generalmente plantas potabilizadoras o tratadoras de aguas residuales. En un contrato BOT tradicional, una firma privada construye una nueva planta, la opera durante varios aos y al final del contrato la transfiere al gobierno. La duracin de este tipo de contratos es generalmente de 25 a 30 aos. Los contratos BOT han sido utilizados en Amrica Latina con el propsito de financiar la construccin de plantas tratadoras y potabilizadoras (Foster, 2002). Existen tambin algunas variantes de este tipo de contratos como construccin-posesin, operacin y trasferencia; rehabilitacin, operacin y trasferencia; construccinoperacin y posesin, en el cual las plantas quedan en poder del operador privado, y contratos de Diseo- Construccin y Operacin en los cules tanto el sector privado como el pblico son responsables de las inversiones de capital. Concesiones: en una concesin, el sector privado asume la responsabilidad de la operacin, el mantenimiento, las inversiones y la expansin del sistema. El gobierno conserva la propiedad de los activos; incluyendo la infraestructura creada bajo la concesin, y despus del final del contrato todo el sistema regresa al gobierno. El concesionario colecta el pago directamente de los usuarios y acepta los riesgos comerciales. La duracin de contrato es un perodo suficiente que permita al contratista la recuperacin de sus costos, generalmente de 25 a 30 aos. El gobierno

15

puede imponer penas sobre el contratista si las metas aprobadas o las normas no se cumplen. Esta es la forma de contrato ms comn en los pases en desarrollo (Stottman, 2000) y principalmente en Amrica Latina (Foster, 2002). Privatizacin completa: este arreglo da la responsabilidad completa y la propiedad del sistema de agua a firmas privadas. El gobierno asume solamente la regulacin. La privatizacin en los servicios del agua es muy poco frecuente; Stottmann (2000) informa que ha sido usado en Inglaterra y Gales y para algunos servicios de agua de los Estados Unidos; Brasil, Chile y Colombia han utilizado en algunas ciudades estos contratos de privatizacin (Foster, 2002).

Es importante notar que la nica forma en que se transfiere la propiedad de la infraestructura es bajo la privatizacin completa del sistema de provisin de servicios, la cual se observa en muy pocos casos. Es por esta razn que referirse a la participacin privada como un proceso de privatizacin es inexacto.

A pesar de los esfuerzos por promover la participacin privada en la administracin de los servicios del agua, esta vara entre pases y se han observado resultados muy distintos. Algunos factores que pueden explicar el bajo flujo de capital privado al sector son: la incertidumbre y el riesgo derivados de una dbil regulacin y una poltica de alto subsidio sobre la definicin de tarifas que no permita recuperar los costos, y la probabilidad de inestabilidad

16

monetaria que implica un riesgo para la fijacin de las inversiones y las metas (Haarmeyer y Coy, 2002).

La participacin privada en servicios del agua es importante en algunos pases como Francia, donde las empresas privadas proveen aproximadamente 75 % de los servicios del agua y 45 % del tratamiento de aguas residuales. En Espaa, las sociedades privadas proveen casi 45 % de los servicios del agua bajo contratos de perodos largos. En contraste, solamente el 11% de los sistemas de agua son privados en los Estados Unidos (National Research Center, 2002). Sin embargo, de acuerdo con datos del Banco Mundial en el periodo de 1991 a 2007, en conjunto Amrica Latina y el Caribe concentran aproximadamente el 40% (22 mil 860 millones de dlares) de las inversiones en proyectos con participacin privada en agua y saneamiento.4 El 68% de esas inversiones se hacen bajo la forma de concesin. Chile es el pas que muestra un mayor dinamismo en cuanto a participacin privada en los servicios del agua en Amrica Latina, en trminos de la participacin del sector privado, del alcance de compromisos contractuales, y los resultados obtenidos (IMTAOCDE, 2008). En contraste, la participacin privada en Mxico todava es modesta, solamente algunas ciudades entre ellas la Ciudad de Mxico, Cancn, Aguas Calientes, y Puebla han firmado contratos con empresas privadas; Aguas calientes y Cancn utilizan concesiones mientras que la ciudad de Mxico utiliza una modalidad de arrendamiento, Navojoa utiliza un contrato de administracin y Puebla un contrato de servicios (padrn de

Ver pagina electronica con base de datos The World Bank, Private Participation in Infrastructure

Database (http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4)

17

usuarios, micro medicin y rea comercial). En Mxico, como en muchos otros pases, los gobiernos municipales tienen la mayor parte del control financiero de los servicios del agua en el pas. En el mbito internacional, es muy probable que la propiedad y administracin pblica de los sistemas de servicios del agua contine en el futuro (National Research Center, 2002; OECD, 2003).

Los resultados de la participacin privada en el mejoramiento de la eficiencia de los sistemas de abastecimiento de servicios del agua han sido variables. Generalmente el xito inicial de la participacin privada se refleja en mejoras administrativas que no requieren grandes inversiones o tecnologas

sofisticadas. Por ejemplo los operadores privados pueden mejorar el padrn de usuarios, la facturacin y la cobranza; tambin pueden reducir costos de operacin y disminuir el agua no contabilizada (OECD, 2000). Sin embargo, no es evidente que la administracin privada de los servicios de agua sea ms eficiente en costos que la pblica. Por ejemplo, Estache y Rossy (2002) calcularon una funcin de frontera de coste para 50 firmas en 19 pases asiticos en la que comparan la eficiencia de empresas pblicas y privadas del agua y encontraron que esta no es significativamente diferente. Un elemento que podra explicar la baja eficiencia privada podra ser la falta de incentivos para un operador privado para invertir en el mantenimiento si la propiedad de los activos permanece pblica (Ordover y Uribe, 1999). Adicionalmente, la participacin privada en el sector genera preocupaciones sobre su capacidad e inters por cubrir objetivos sociales (Gleick, et al. 2002).

18

Alguna o varias de las caractersticas especiales de los servicios del agua monopolio del mercado, asimetra de informacin y externalidades negativasson invocadas para justificar la regulacin de los sistemas de provisin de agua independientemente de su forma de propiedad pero con mayor nfasis cuando se presenta la participacin privada. En general, bajo un contexto de monopolio natural, los objetivos principales de la regulacin de los servicios de provisin de agua serian asegurar que los intereses de los consumidores son protegidos. Por otra parte, la regulacin podra definir las condiciones para asegurar financiacin suficiente (Mumssen y Williamson, 2002); y proveer incentivos para que el organismo operador funcione eficientemente (see Byatt, 2001 y Stottmann, 2000). Por otro lado, la regulacin tambin debe asegurar que los operadores privados puedan recuperar gastos totales (incluyendo gastos de capital) y generar una tasa de ganancia atractiva pero no excesiva (Rees, 1998; Mumssen y Williamson, 2002). Por otra parte, una adecuada regulacin es un elemento que se propone como necesario para cumplir con los objetivos sociales sobre todo en los casos en que se presenta participacin privada.

En economa, este tipo de situacin se modela tpicamente como un problema agente - principal. El regulador en este caso sera el principal mientras que el organismo proveedor es el agente. El objetivo principal de la regulacin seria disear los incentivos correctos (las recompensas y/o las penas) para lograr que el agente cumpla con los objetivos del principal (por ejemplo mayor cobertura, tarifas accesibles, calidad adecuada del agua, tratamiento de las aguas residuales, adecuado mantenimiento del sistema, etctera).

19

En la practica la relacin agente principal se vuelve ms compleja cuando varios actores son afectados por el movimiento del agente (Besley y Ghatak, 2003). De hecho, lo ms comn es que existan mltiples reguladores (principales). En los servicios de provisin de agua en Amrica Latina se tienen reguladores federales (medio ambiente y salud pblica), las oficinas reguladoras estatales, los consejos de administracin municipales, etctera. Estos mltiples reguladores pueden tener objetivos diferentes y a veces hasta opuestos (por ejemplo el medio ambiente versus el crecimiento econmico); ampliar la cobertura de servicios del agua (Alcalde) pero tambin la conservacin del agua (el regulador ambiental). Debido a esta contradiccin de objetivos, los incentivos brindados por un regulador pueden limitar la efectividad de los incentivos establecidos por otro.

Una regulacin efectiva del sector de los servicios del agua requiere varias condiciones para ser lograda. Primero, esta se debera hacer bajo un contexto de contratacin completa, lo cual implica la existencia de una estructura legal exhaustiva (que contemple todos los aspectos a regular) para la relacin contractual (Laffont y Martimort, 2002). Se asume tambin que el regulador cuenta o puede acceder a toda la informacin relevante que es necesaria para disear incentivos apropiadamente, lo cual como se sealo al describir el fenmeno de asimetra en la informacin, no es directamente posible en los servicios del agua. La posibilidad de una regulacin efectiva asume tambin que no existen costos extras relevantes derivados de la complejidad que un contrato que incluya todos los elementos a regular incluira (costos de comunicacin, supervisin, etctera), que los actores (agente y principal) no se

20

coludan, ningn gasto de comunicacin, ninguna gasto de supervisin, y ninguna otra falla derivada de la complejidad del contrato. Debido a estas serias limitaciones, se ha contemplado que de manera complementaria a la regulacin tradicional se involucre a los usuarios para que ellos puedan implementar una forma de rendicin de cuentas a los administradores de los servicios de agua (Aguilar y Saphores, 2009).

El modelo mixto que se utiliza en el caso de Saltillo podra hacer una aportacin en la solucin de estos dos problemas: separar las decisiones administrativas y operativas pero manteniendo la responsabilidad por invertir en la infraestructura y el mantenimiento del sistema. En la siguiente seccin revisamos las caractersticas en la prctica de ese modelo mixto que se implemento en Saltillo y sus resultados operativos.

21

III El Modelo Mixto de Participacin Pblica y Privada en la Administracin de los Servicios del Agua de Saltillo

Aguas de Saltillo (AGSAL), se constituy en octubre de 2001 como empresa paramunicipal bajo la forma de sociedad annima de capital variable. El Municipio de Saltillo cuenta con el 51% del capital social de la empresa y el Grupo Aguas de Barcelona tiene el 49% restante. La aportacin de SIMAS incluy el activo circulante, los activos fijos no relacionados con la red de agua potable y alcantarillado y todos los pasivos, excluyendo los adeudos con la Comisin Nacional del Agua. Aguas de Barcelona aport 81 millones novecientos mil pesos y su experiencia en la operacin de sistemas de agua potable y alcantarillado. La asociacin se firm por un periodo de 25 aos.

El grupo Aguas de Barcelona (AGBAR) opera en distintos pases dentro de los cuales se encuentran Estados Unidos, Espaa, Portugal, Argentina, Marruecos, Colombia, Uruguay, Cuba, Brasil, Chile y Mxico, mediante concesin, empresa mixta, asociacin econmica internacional o en unin temporal de empresas. La empresa aguas de Barcelona define a una empresa mixta simplemente como aquella en la que el capital social est repartido entre un socio pblico y otro privado y es gestionada por el socio privado.5 Este modelo de empresa se caracteriza por las siguientes ventajas: El Socio Pblico mantiene el control de la compaa.

El Socio Pblico mantiene la titularidad de los activos.

5 AGBAR, Empresas de capital mixto: Experiencia de AGBAR en Latinoamrica, presentacin en Power Point, 31 de octubre 2007.

22

En general, se generan ventajas asociadas a las formas de gestin privada.

Normalmente, Una compaa con esta distribucin tendr ms posibilidades de captar recursos financieros, ofreciendo la garanta de un socio privado adecuado, con una slida solvencia de gestin y financiera.

Suelen ser empresas menos condicionadas por decisiones de tipo poltico.

Con una compaa bien gestionada, se puede aprovechar la generacin de recursos econmicos (cash-flow) para financiar parte del plan de inversiones necesario en el municipio (con las garantas adecuadas).

En el contrato de Asociacin que forma AGSAL se acuerda que el objetivo general de esa empresa ser: proporcionar los servicios de agua potable y alcantarillado a los ncleos de poblacin, fraccionamientos y a los privadas asentados en el municipio de Saltillo, Coahuila, en los trminos previstos por la legislacin vigente y en los convenios y contratos que para tal efecto se celebren. El contrato no incluye drenaje pluvial. En ese contrato tambin se acuerda que la asamblea de accionistas ser el rgano supremo de la empresa. Para administrar y vigilar la empresa paramunicipal, se form un

23

consejo de administracin integrado por nueve consejeros, tanto del sector pblico como del sector privado cuyos nombramientos son determinados en asamblea ordinaria de accionistas. El Consejo incluye como uno de sus miembros al Presidente Municipal de Saltillo, pero solamente como Presidente honorario, y a un representante del Gobierno del estado de Coahuila. La vigilancia de AGSAL se encomienda actualmente a un comisario.

De manera pblica, AGSAL reconoce como los principales objetivos de su formacin): ofrecer un servicio de agua sostenible en trminos econmicos y medioambientales, 2) Modernizar las instalaciones y procedimientos, y 3) ser ejemplo de gestin moderna, eficaz, y con sentido social en el mbito de la repblica mexicana (Infoaqua nmero 1, revista de informacin de AGSAL, noviembre de 2002). Para poder evaluar si se han generado las mejoras que una participacin privada asume y que en este caso se plantean en el contrato de asociacin y se reconocen por la parte privada, en los siguientes apartados se presenta informacin de indicadores operativos y de la percepcin de los usuarios sobre el desempeo de AGSAL a siete aos de su formacin.

3.1 Indicadores operativos

El uso de indicadores de desempeo permite conocer de qu manera el proveedor de servicios del agua proporciona los servicios que la poblacin espera de este. Para esta seccin se llevo a cabo una seleccin de indicadores de desempeo derivados de sistemas de indicadores propuestos por organizaciones internacionales como la International Water Association (IWA),

24

la American Water Works Association (AWWA) y el Banco Mundial (Yepes y Dianderas, 1996). Mediante esos indicadores de desempeo se intenta evaluar aspectos fsicos, comerciales, de recursos humanos, operacionales, calidad del servicio, financieros y de la estructura tarifaria de la empresa proveedora del servicio de agua en Saltillo. Una primera observacin sobre la posibilidad de evaluar exhaustivamente el desempeo operativo de AGSAL es que una comparacin directa y continua del desempeo no es factible debido a la falta de informacin en la etapa los servicios bajo administracin municipal como SIMAS. Solo se cuenta con algunos indicadores reportados en el citado estudio de 1996 y algunos indicadores de la situacin inicial en 2001.

Durante 1995, el SIMAS tuvo una cobertura del 95% de la poblacin. Se presentaban prdidas de agua (prdidas fsicas ocasionadas por tuberas rotas -aproximadamente de 25 a 30% del gasto extrado-). Slo 55% de los usuarios contaba con medidor. La estructura tarifaria era compleja y poco prctica para el usuario al manejar tantos rangos de consumo con tarifas diferentes (144). La eficiencia operacional era menor al 50%, es decir, de cada 100 litros que se extraan de las fuentes de captacin, slo se lograba facturar 50 litros o menos, debido a las prdidas fsicas y comerciales. Otro problema era que los usuarios pblicos como escuelas, parques y dependencias del gobierno no pagaban el servicio; y el condonar a los trabajadores del SIMAS 50% del pago por el uso del agua consumida, lo que representaba una prdida econmica para el Sistema.

25

La situacin que reporta la empresa paramunicipal Aguas de Saltillo en el inicio de su gestin no muestra avances significativos de SIMAS en la resolucin de la problemtica de los servicios de agua en Saltillo. Para 2001 no exista un suministro continuo en la totalidad de colonias de la ciudad. Se registraba un bajo rendimiento de la red de 43%, o sea el 57% del agua se perda producto del deterioro red de distribucin. Tambin se observaba una baja disponibilidad de agua y la sobreexplotacin de los acuferos. El nivel de cobranza era de 40%, lo cual significa que 60% de los usuarios no pagaba por los servicios. Se registro un bajo nivel de inversiones en mantenimiento y ampliacin de la infraestructura. AGSAL tambin se encontr con el desconocimiento de SIMAS para la adecuada utilizacin de la infraestructura y el manejo del recurso y la insuficiencia en medicin y controles.

Para poder cumplir con sus objetivos de mejora, AGSAL genera internamente una serie de indicadores que en general se enfocan a la reduccin de costos pero tambin hacia un mayor cuidado en la atencin a sus clientes. Los objetivos de AGSAL se pueden clasificar en tres grandes grupos: operativos, de calidad y financieros. Derivados de esos objetivos, se registran indicadores comerciales, tcnicos y administrativos. AGSAL registra internamente

mediciones de cmo funciona en diferentes aspectos como servicios a los usuarios, administracin, aspectos tcnicos y calidad del agua. AGSAL publica en su pgina electrnica de internet (www.aguasdesaltillo.com/) una tabla que incluye siete indicadores que en forma general indican la eficiencia del organismo en trminos del total de agua que miden y facturan, que cobran efectivamente y verifican que no exista una cantidad de empleados excesiva

26

(Cuadro 1). En el rea comercial de la empresa se trata de mejorar la atencin al cliente con respuesta inmediata en trmites como contratacin, pago, aclaraciones y reportes de fallas.

En los siguientes indicadores se intenta resumir el desempeo operativo de la empresa paramunicipal Aguas de Saltillo en el periodo de operacin 20012007.6

Cobertura Con este indicador se pretende conocer qu porcentaje de la poblacin total residente de la localidad cuenta con el servicio continuo de agua potable. Aunque desde la poca de operacin de SIMAS se reporta un porcentaje relativamente alto de cobertura (95%) la realidad es que el servicio era discontinuo y aunque se encontraban conectados, un alto porcentaje de poblacin no reciba agua diariamente ni durante todo el da. Mientras que en 2001 solo 10% de la poblacin contaba con suministro continuo de agua, para 2007 se logra cubrir el 93% de las colonias con servicio diario y una disponibilidad del servicio de 16 horas en promedio. En parte esto se debe al incremento en la disponibilidad de agua disponible, de 1,603 litros por segundo en 2001 a 2,532 en 2007.

Las principales fuentes de informacin para esta seccin son la Memoria 2007 de Aguas de Saltillo y diversas presentaciones del gerente de AGSAL para informar sobre la situacin del organismo a instancias como el Cabildo Municipal, diputados y Unin de Organismos estatal. El autor agradece al Ingeniero Rogerio Koehn, gerente general de AGSAL, el acceso a esos documentos.
6

27

Tarifas: En la Ciudad de Saltillo se aplican esquemas de tarifas escalonadas, en estas estructuras tarifaras se registran los menores cobros en los rangos de consumo ms bajos y aumentan conforme se va incrementando el consumo. Para simplificar un sistema de tarifas que era muy complejo, se fusionaron bloques de consumo mayores a 21 metros cbicos (ver Cuadro 2). Hasta marzo de 2003 se tenan 16 bloques de tarifas, a partir del mes de abril de 2003 se tienen 10 bloques de tarifas, los primeros tres rangos de consumo continan siendo los mismos desde 1996. En dicha condensacin se aplicaron las tarifas ms altas de los rangos condensados, las tarifas de los consumidores de 21 a 25 m3 se fusionaron con los que consuman de 26 a 30 metros cbicos y el cobro aplicado fue el que se le haca a los de este ltimo rango, con ello se dio un aumento de las tarifas por el uso de agua a partir de 21 metros cbicos. Aunque durante los aos de 2003 y 2004 las cuotas se incrementaron, en trminos reales en el 2005 las tarifas disminuyeron, generando que el nivel de gasto de los usuarios para cubrir este servicio disminuyera. A marzo de 2007 la factura promedio mensual por servicios del agua en saltillo fue de 66 pesos. Sin embargo, con el esquema actual de tarifas menos del 10% de los clientes (industriales y comerciales) subsidian a ms de 90% de los clientes (domsticos). La facturacin mensual promedio para usuarios comerciales, industriales y pblicos era de 580 pesos en marzo de 2007.

28

Eficiencia fsica, comercial y global La eficiencia fsica (EF), se refiere a la conservacin del agua en el sistema de abastecimiento; la eficiencia comercial (EC), corresponde a la venta de los servicios de agua potable. Con estos dos tipos de eficiencia es posible conocer la eficiencia global (EG=EFxEC), la cual representa el volumen de agua cobrado a los usuarios respecto al total suministrado al sistema de abastecimiento. La eficiencia global de AGSAL se han incrementado significativamente en el periodo 2001-2007. La empresa ha aumentado su capacidad para controlar sus volmenes de produccin y facturacin de agua, as como su capacidad para aumentar sus ingresos mediante el aumento de su facturacin. Sin embargo, el mayor crecimiento se ha dado en la eficiencia comercial (de 40% en 2001 a 97.3% en 2007), lo que refleja que en cuestiones de facturacin se han realizado acciones como por ejemplo el corte sistemtico del servicio a los usuarios que adeudaban ms de tres meses del pago del servicio. De enero a septiembre de 2007 se haban realizado 11,907 cortes de medidor por adeudo de tres recibos vencidos. En cuanto a la eficiencia fsica se ha mejorado aunque en menor grado, de 43% en 2001 a 71% en junio de 2007: de cualquier manera, el nivel de prdidas de agua producida an sigue siendo alto.

Prdidas de agua Un problema muy frecuente al que se enfrentan los organismos proveedores, son las prdidas de agua en el sistema, un valor muy alto de este indicador puede mostrar que se est provocando un dao ecolgico al hacer un uso ineficiente del agua extrada. Para el caso de AGSAL el nivel prdidas de agua

29

ha disminuido en el periodo 2001-2007; sin embargo an se siguen teniendo niveles de prdidas de alrededor 29% del agua extrada, comparado con el promedio de Mxico que es de 40%, este indicador es relativamente positivo aunque no suficiente.

Nmero de empleados por cada 1,000 conexiones Con este indicador se estima el nivel de productividad de los empleados de la empresa. Este indicador nicamente da a conocer el nmero de empleados por conexin, sin considerar aspectos como el costo que representan estos empleados para el organismo operador. Mientras que en 2001 el nmero de empleados por cada 1,000 tomas era de 3, para 2007 este nmero se redujo a 2.1, este cambio es el resultado de tener como objetivo una mayor eficiencia operativa y sugiere el uso de excesiva mano de obra cuando los servicios estaban bajo la administracin pblica.

Rehabilitacin de tuberas y conexiones Con este indicador se busca medir el grado en el que el organismo operador est sustituyendo su infraestructura en cuanto a tuberas y conexiones. La rehabilitacin de tuberas se calcula dividiendo la rehabilitacin que se ha hecho en las tuberas entre la longitud de las tuberas y se expresa en porcentaje. La rehabilitacin de tuberas paso de 7% en 2002 a 1.2% en 2005; este porcentaje sugiere que al inicio de operaciones probablemente haba una necesidad de mayor atencin en la rehabilitacin correctiva de tuberas mientras que una vez que se tiene un mejor control disminuye la sustitucin preventiva, la cual es muy costosa. Un adecuado mantenimiento preventivo

30

requiere de un ajuste en tarifas que las restricciones del contrato de asociacin no permiten.

Fallas en Tuberas por cada 100 kms. Estos indicadores permiten conocer como estn funcionando las tuberas y las conexiones que estn bajo la responsabilidad del organismo operador. En el caso de indicador de fallos en tuberas son el nmero de fallas que hay en las tuberas al ao por cada 100 kilmetros. La tendencia de las fallas en las tuberas ha sido a la baja, de 949 en 2002 a 376 en 2005. El uso de materiales de mejor calidad utilizados para las tuberas a partir de la entrada en funcionamiento de AGSAL ha contribuido a que exista una menor cantidad de problemas en las tuberas.

Para 2007, AGSAL reporta una inversin mayor a 250 millones de pesos que se reparten en los siguientes principales rubros de inversin: Infraestructura bsica: pozos, tanques y redes (75%), Tecnologa (13%); Herramientas y vehculos (5%); Atencin comercial (7%). Los estados de resultados financieros de la empresa muestran que AGSAL ha logrado ser rentable; para 2006 reporta una utilidad neta de 33 millones de pesos mientras que para 2007 se reportan ms de 36 millones de pesos de utilidad neta.

Los indicadores de desempeo reportados arriba tienen utilidad sobre todo como elementos de comparacin de desempeo en diferentes etapas de la administracin de los servicios o en el tiempo. En todo caso son tiles desde la perspectiva de la empresa. Para poder complementar esta visin tcnica,

31

operativa y financiera de la evaluacin de AGSAL, se debe tomar en cuenta lo que el usuario percibe respecto a la calidad de servicios del agua que recibe. Con este propsito se reportan algunos elementos de la percepcin de usuarios de servicios del agua en Saltillo.

3.2 Percepcin de los usuarios Como parte del proceso de formacin de un foro de participacin social para la evaluacin de los servicios del agua en Saltillo denominado Observatorio Ciudadano del Agua (OCA) -promovido y auspiciado por el Consejo Consultivo del Agua (CCA) con el apoyo de la Fundacin Gonzalo Rio Arronte- se realiz un estudio de opinin para evaluar los servicios de agua y alcantarillado de esta ciudad en dos fases: una primera etapa basada en una encuesta aplicada a 400 viviendas mediante muestreo estadstico polietpico (seleccin aleatoria de reas geoestadsticas bsicas, manzanas y viviendas) y una segunda etapa en la que se utilizo la tcnica de grupos focales, en una serie de cuatro sesiones de discusin sobre los servicios del agua en Saltillo. La encuesta se ejecut por la empresa Berumen y Asociados en febrero de 2008 y los resultados se analizaron en Aguilar y Martnez (2008), la informacin generada por ese estudio es la fuente principal de este apartado para conocer la percepcin de los habitantes de Saltillo sobre la empresa Aguas de Saltillo.

De acuerdo con los resultados de la fase cuantitativa del estudio del OCA, el 60 de los entrevistados piensa que los servicios de agua han mejorado en los ltimos cinco aos 2003-2008, mientras que el 8% cree que han empeorado.

32

En general la calificacin promedio que se le asigna a la calidad del agua recibida en la vivienda en una escala de uno a diez es de 8.5. En cuanto a continuidad en el servicio el 61% percibe que cuenta con el servicio las 24 horas del da mientras que 4% afirma que solo recibe de una a tres horas del servicio. Paradjicamente, aunque el 86% afirma que no tiene problemas con la calidad del agua en su hogar (nueve de cada diez habitantes), solo el 36% (cuatro de cada diez) afirma que acostumbra beber agua de la llave. La evaluacin de AGSAL es ms baja en cuanto a los servicios de drenaje, en general la calificacin que se le asigna es de 7.9; en parte sin embargo esta percepcin es afectada por el alcantarillado pluvial que no es responsabilidad de la empresa. La calificacin por fugas de drenaje es tambin relativamente baja, de 7.7.

De manera aparentemente sorpresiva el 75.5% de los entrevistados mencion sentirse muy satisfecho o satisfecho con la cuota que paga en relacin al servicio que recibe. Solamente el 8% declar sentirse nada satisfecho. Sin embargo, el 87% de entrevistados no sabe cmo se integra la tarifa ni quien las autoriza. Probablemente esto se deba a la falta de inters derivada de la proporcin relativamente pequea del ingreso que representa el costo mensual de agua (alrededor de 60 pesos mensuales en promedio).

Los entrevistados que realizaron algn trmite en las oficinas de aguas de Saltillo en 2008 calificaron la atencin del personal con 9, en una escala de uno a diez.

33

Con respecto al conocimiento de las fuentes de agua, el 37.5% de entrevistados manifest saber de dnde viene el agua que se consume en la ciudad mientras que el 86% considera que no tiene informacin suficiente sobre la disponibilidad de agua. Peor aun, el 85% no conoce su consumo de agua mensual.

Con respecto a la informacin generada mediante grupos focales, la mayora de las personas participantes en los grupos de enfoque manifestaron estar satisfechos con el servicio que reciben de Aguas de Saltillo. Sin embargo, temen que al no ser una empresa del gobierno, al escasear mas el agua los precios se eleven demasiado. Paradjicamente, al referirse a la relacin precio y calidad del agua se considera que la tarifa no es muy alta o incluso que est por debajo de lo justo. Una percepcin generalizada de los participantes fue que ahora la empresa cobra por todo y que el costo por contratos de instalacin son altos.

De manera coherente con los resultados cuantitativos, la mayora de los participantes no bebe agua directamente de la llave, una de las razones principales es la desconfianza: temen enfermarse, pues no tienen la confianza de que el agua de la llave sea realmente potable. Esta percepcin se relaciona con el problema de informacin asimtrica respecto a la calidad del agua mencionada en este trabajo. Un aspecto importante de notar es que los participantes que manifestaron que si beben directamente de la llave lo hace porque no tienen dinero para comprar garrafones. Una preocupacin manifestada por los participantes de los grupos focales fue la posibilidad de

34

una escasez futura del agua, lo cual se relaciona con la falta de informacin sobre fuentes de agua.

4. Consideraciones Finales

La literatura sobre la administracin de los servicios del agua identifica la necesidad de despolitizar la administracin de estos servicios como uno de los elementos para mejorar su eficiencia, y una de las razones para promover la participacin privada. El modelo mixto que se utiliz en el caso de Saltillo hace aportaciones a la eficiencia en dos aspectos: uno, permite que el gobierno municipal sea separado de manera significativa de la toma directa de decisiones financieras y operativas, aunque sin ceder el control completo a la empresa privada; y dos, la empresa se ve incentivada a invertir en el mantenimiento y mejoramiento del sistema puesto que posee acciones y el valor de esas acciones aumenta con las inversiones que se realicen. Adicionalmente, la experiencia de Aguas de Barcelona y su capacidad tcnica y administrativa permite la adaptacin (transferencia tecnolgica) de mejoras administrativas y operativas.

La informacin presentada en este trabajo muestra que, contrario a lo que se plantea en algunas publicaciones peridicos y foros, los habitantes de Saltillo no perciben las tarifas del agua como excesivas. Ms aun, en general los resultados de la participacin privada en la administracin y operacin de los servicios del agua de la ciudad se perciben como positivos.

35

Persisten sin embargo algunos de los problemas que plantea tanto la administracin pblica como la privada de los servicios del agua; una regulacin compleja (ver Figura 2) no asegura que la calidad del agua sea la adecuada -aunque la empresa depende de la percepcin de sus servicios sea buena para contar con el respaldo pblico- ni tampoco que el uso de las fuentes de agua sea racional. Por otra parte, existen costos de transaccin (y potenciales riesgos) adicionales para la empresa por las negociaciones que debe hacer con el gobierno municipal tanto en aspectos operativos (por ejemplo establecer prioridades de cobertura) como financieros (revisin de tarifas) y por atender los requerimientos de los grupos de opositores a la participacin privada.

Las caractersticas mismas de los servicios del agua hacen aun ms compleja la administracin de una empresa mixta. Dado que es difcil conocer la calidad real del agua, en el caso de Saltillo persiste la desconfianza sobre la potabilidad del agua de la llave y la confiabilidad de que se pueda beber directamente. Los habitantes de Saltillo que pueden pagar por agua embotellada lo hacen para evitar beber agua de la llave; aun cuando nada les asegure que la calidad del agua embotelladla sea mejor. Quienes no tienen para pagar el agua embotellada consumen agua municipal sin que hasta el momento se reporten consecuencias de salud pblica evidentes que muestren una mala calidad del agua de la llave.

36

Un elemento de mayor relevancia es que los usuarios muestran un desconocimiento generalizado de las fuentes de agua que utiliza la ciudad e incluso de sus propios consumos. Esta informacin sugiere la necesidad de enfatizar los aspectos ambientales relacionados con los servicios del agua de manera ms importante aun que los componentes operativos del servicio. Incluso los retos planteados por la empresa se enfocan a esos aspectos: la sostenibilidad del sistema a largo plazo, la disponibilidad de fuentes de abastecimiento y el crecimiento de la demanda de agua.

37

Referencias

Aguilar Benitez I. & Jean Daniel Saphores. Public Accountability and Performance: A Case Study of Two Water Utilities at the U.S.-Mexico Border, Water Policy, 2009 (en imprenta). Aviles, Jaime. Transnacional cobra y maneja a su antojo el agua en Saltillo en La Jornada, Lunes 16 de junio de 2008. Pgina electrnica consultada (http://www.jornada.unam.mx/2008/06/16/). Alegre, Helena, Hirner W., Melo Baptista J., Parena P., Cubillo F., Cabrera Jr. E., Matos R. The IWA Systems of Performance Indicators for Urban Water Services. Lisbon, Portugal, International Water Association, 2002. Arregun, Felipe, Enrique Meja, y Juan Agustn Luna. Experiencia de Mxico en la participacin de la iniciativa privada en los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento. En, Tortajada, Cecilia: Biswas Asit K. (coord.). Precio del Agua y Participacin Publica- Privada en el sector Hidrulico. Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua, Agencia nacional de Aguas, Porrua. 2004, pp. 39-60. Barkin, David. La gestin del Agua urbana en Mxico. En Por un Modelo Publico del Agua. Triunfos, Luchas y Sueos. Ed. El Viejo Topo. Pp. 247-258. 2005. Besley, T., y Ghatak, M. Incentives, Choice and Accountability in the Provision of Public Services (Work Paper WP03/08). London: The Institute for Fiscal Studies. 2003. Bravo Prez y Castro Ramrez. Empresa Paramunicipal para la Operacin de la red de Agua Potable, Saltillo, Coahuila. En Mejores Prcticas de

38

Operadores Municipales de agua Potable. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Banco de Desarrollo de Amrica del Norte, 2008. Byatt, I. The Water Regulation Regime in England and Wales. In C. Henry & M. Matheu & A. Jeunemaitre (Eds.), Regulation of Network Utilities. The European Experience (pp. 79-93): Oxford University Press. 2001. Coordinacin de Evaluacin de Proyectos y Estudios Especiales del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. (BANOBRAS). Proyecto Integral, Abastecimiento, Distribucion y Administracion del agua Potable para la Ciudad de Saltillo. 1996 (reporte) Estache, Antonio, y Martin A. Rossi. How Different is the Efficiency of Public and Private Water Companies in Asia?. The World Bank Economic Review 16 (1):139-148, 2002. Foster, V. Ten years of Water Service Reform in Latin America. Toward an Anglo-French Model. In Reinventing Water and Wastewater Systems. Global Lessons for Improving Water Management, edited by S. Hakim. New York: John Wiley & Sons, Inc. 2002. Gleick, Peter H., Gary Wolff, Elizabeth L. Chalecki, and Rachel Reyes. The New Economy of Water. Oakland, CA: Pacific Institute for Studies in Development, Environment , and Security, 2002. Haarmeyer, D., y Coy, D. G. An Overview of Private Sector Participation. In The Global and US Water and Wastewater sector, Reinventing Water and Wastewater Systems. Global Lessons for Improving Water Management (pp. 7-27). New York: John Wiley & Sons, Inc. 2002. Instituto Mexicano de la Tecnologa del Agua (IMTA)- Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Anlisis de la

39

Participacin Privada en el Sector de Aguas y saneamiento en una Seleccin de Paises Latinoamericanos (Reporte), 14 pp. 2008. Johnstone, N., & Wood, L. Introduction. In Johnstone y L. Wood (Eds.), Private Firms and Public Water. Realising Social and Environmental Objectives in Developing Countries (pp. 214-224). Cheltenham, UKNorthampton, MA, USA: Edward Elgar. 2001. Laffont, J.y Martimort, D. The Theory of Incentives. The Principal-Agent Model. Princeton and Oxford: Princeton University Press. 2002. Lafferty A. K. y Lauer W. C. Benchmarking Performance Indicators for Water and Wastewater Utilities: Survey Data and Analyses Report, American Water Works Association (AWWA), 2005. Mumssen, Y. y Williamson. Comparative Analysis of Regulation. Water and Other Network Industries. En Reinventing Water and Wastewater Systems. Global Lessons for Improving Water Management. New York: John Wiley & Sons, Inc. 2002. National Research Council (NRC). Privatization of Water Services in the United States. An assessment of Issues and Experience. Washington D.C.: National Academy Press. 2002. Neutze, Max. Funding Urban Services. Options for physical infrastructure. NSW Australia: Allen & Unwin. 1997. Ordover, J. y Uribe, E. Sustainable privatization in infrastructure: The role of legal and regulatory institutions. In F. Basanez, Uribe y R. Willig (Eds.), Can Privatization Deliver: Infrastructure for Latin America? (pp. 9-29): Inter-American Development Bank. 1999. OECD. Improving Water Management. Recent OECD Experience. Paris. 2003.

40

Rees, Judith. Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector. Stockholm, Sweden: Global Water Partnership. 1998. Rivera, Daniel. Private Sector Participation in the Water Supply and Wastewater Sector. Lessons from six Developing Countries. Washington D. C.: The World Bank. 1996. Shirley, Mary. Reforming Urban Water Systems: a Tale of Four Cities. In Regulatory Policy in Latin America: Post-Privatization Realities, edited by L. Manzetti: North South Center Press. 2000. Spiller Pablo t. y Savedoff William. Government Oportunism and the Provision of Water. En Savedoff y Spiller, Spilled Water. Latin American research Network, Interamerican Development Bank. 1999. Stottman, W. The role of the private sector in the provision of water and wastewater services in urban areas. En J. I. Uitto & A. K. Biswas (Eds.), Water for urban areas: challenges and perspectives (pp. 156-199). Tokyo-New York- Paris: United Nations University Press. 2000. Trevio Rodrguez, Mara Eugenia y Camilo Contreras Delgado. La administracin pblica del agua en Saltillo: historia de su

institucionalizacin (1850-1880). Gobierno del Estado de Coahuila/El Colegio de la Frontera Norte. Mxico, 2001. Wenyon, Sylvia y Jenne, Charles. Water and Sewerage Privatization and Reform. En Basaes, Federico; Uribe, Evamaria and Willig, Robert ed., Can Privatization Deliver? Infrastructure for Latin America, InterAmerican Development Bank, Washington DC. 1999. Yepes, Guillermo y Augusta, Dianderas. Indicators 2nd Edition. Water & Wastewater Utilities. World Bank. Washington, USA. 1999.

41

Anexos

42

Figura 1: estructura General del Consejo Directivo de SIMAS (1993-2001)

Fuente: Elaboracin propia con base en el Decreto No. 166 del Peridico Oficial de Coahuila del 2 de febrero de 2001 y el Decreto No. 295 del Peridico Oficial de Coahuila del 31 de agosto de 1993.

43

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Art. 27 y 115 fracc. III.

- Ley General de Bienes Nacionales Art. 6 - Ley de Mejoras por Obras Pblicas Federales de Infraestructura Hidrulica - Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin

SEMARNAT
SECRETARA DE SALUD Ley General de Salud Art. 118 fracc. VI, Art. 119 fracc. II, Art. 121, 122 y 457 NOM SSA Reglamento interior de la SEMARNAT Ley de Aguas Nacionales Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales NOM SEMARNAT H. CONGRESO DE LA UNIN

Plan Estatal de Desarrollo Normas Oficiales del Sector Agua Reglamento interno de la CNA CONGRESO LOCAL

GOBIERNO DEL EDO. DE COAHUILA Ley para los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado Cdigo Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza

GERENCIA ESTATAL COAHUILA

GERENCIA REGIONAL

CONSEJO DE CUENCA DEL RIO BRAVO

COMISIN ESTATAL DE AGUA Y SANEAMIENTO De Coahuila Plan Municipal de Desarrollo

MUNICIPIO CONTRATO DE ASOCIACION

JUNTA DE ACCIONISTAS Y CONSEJO DE ADMINISTRACION

EMPRESA PARAMUNICIPAL AGUAS DE SALTILLO

Comisario(s)
PROCURADURA FEDERAL DEL CONSUMIDOR Ley Federal de Proteccin al Consumidor, Art. 2 fracc. II y Art. 6.

Figura 2: Marco Regulatorio de la empresa Aguas de Saltillo.

Fuente: Elaboracin propia.

44

Cuadro 1: Indicadores de Eficiencia 2006 de AGSAL

Concepto ndice de Empleados Eficiencia fsica Eficiencia comercial Eficiencia global Cobertura de micromedicin Eficiencia de micromedicin Tarifa Media Ponderada Total Frmula No. Empleados/1,000 tomas M3 Facturados /M3 Extrados Cobranza agua y drenaje/facturacin agua y drenaje Eficiencia comercial x eficiencia fsica Tomas con medidor / usuarios totales Medidores en funcionamiento/ tomas con medidor Importe facturado / m3 facturados Saltillo 2.2 70.2% 97.10% 68.16% 99.80% 99.17% $6.6

Fuente: Pgina electrnica de Aguas de Saltillo consultada en Diciembre 10 de 2008 http://www.aguasdesaltillo.com/documentos/indicador/tabla%20de%20indicadores2007.pdf).

45

Cuadro 2: Estructura del Sistema de Tarifas de AGSAL 2006-2007.

Fuente: AGSAL (2007), Presentacin en Power Point para la Reunin de la Comisin del Agua Congreso del Estado, Saltillo, Coahuila, 26 de septiembre de 2007

46

Semblanza del Autor:

Ismael Aguilar Benitez es doctor en Planeacin Urbana y Regional por la Universidad de California en Irvine. Forma parte del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1; ha sido profesor investigador en El Colegio de la Frontera Norte desde 1996. Las reas de inters de su reciente trabajo de investigacin son poltica ambiental y desarrollo urbano; particularmente los aspectos institucionales, econmicos y ambientales del manejo de los servicios urbanos del agua. El profesor Aguilar Bentez ha publicado artculos en diversas revistas como Water Resources Research, Water Policy, Estudios Econmicos, Comercio Exterior y Papeles de Poblacin.

47