Sei sulla pagina 1di 85

UNIVERSITA DEGLI STUDI DI TORINO Facolt di Scienze Politiche

Laurea Triennale in Sviluppo e Cooperazione

TESI DI LAUREA

Organizzazione Internazionale per le Migrazioni: Profili istituzionali e Osservazioni Critiche

Relatrice Prof.ssa Anna Viterbo Candidata Miriam Negri Matricola 257501

Anno Accademico 2006/2007

TESI DI LAUREA
1

Organizzazione Internazionale per le Migrazioni: Profili istituzionali e Osservazioni Critiche

Ringraziamenti
Un ringraziamento grandissimo va innanzitutto alla mia relatrice, la prof.ssa Viterbo, per la pazienza avuta, la tempestivit nel correggere capitolo per capitolo e la fiducia dimostrata nel fatto che questa tesi sarebbe giunta infine a conclusione. Grazie anche a mamma e pap, che mi hanno sopportata e sostenuta in questi anni di studio e negli ultimi mesi in particolare, partecipando alle mie piccole disavventure e chiudendo anche tutti e due gli occhi di fronte allorda di libri, fogli e quaderni che hanno invaso i tavoli: scartoffie migranti, oltretutto, da una stanza allaltra! Grazie ai miei fratelli, Simo, Gio e Dan, che si sono lasciati sfruttare per la dettatura (e non solo), e non hanno brontolato troppo nel ritrovarsi il computer perennemente usurpato Un grazie speciale a chi questestate ha sopportato la mia assenza, a chi il mio lavoro ha tolto tempo e attenzioni, o momenti da passare insieme: grazie soprattutto a Simo (anche per la consulenza!), Chi, Manu, come sempre vicini. E grazie infine a tutte le altre persone che si sono tenute informate sui miei progressi e che mi hanno pensata e incoraggiata da distante

INDICE
INTRODUZIONE..... pag. 6 CAPITOLO 1: STORIA DELLOIM..... 1.1 PRIMA DEL CIPMME... 1.2 LISTITUZIONE DEL CIPMME... 1.3 LA TRASFORMAZIONE IN CIME... 1.4 PRIMO DECENNIO DATTIVITA: 1952 - 1960 1.5 SECONDO DECENNIO DATTIVITA: 1960 - 1970.. 1.6 TERZO DECENNIO DATTIVITA: 1970 - 1980.... 1.7 QUARTO DECENNIO DATTIVITA: 1980 - 1990 1.8 IL PASSAGGIO AD ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE PER LE MIGRAZIONI. 1.9 QUINTO DECENNIO DATTIVITA: 1990 - 2000.. CAPITOLO 2: STRUTTURA DELLOIM 2.1 ORGANI DI GOVERNO.... 2.1.a Il Consiglio.. 2.1.b Il Comitato Esecutivo. 2.1.c LAmministrazione. 2.1.d Futura Riforma costituzionale degli organi istituzionali 2.2 LA PERSONALITA INTERNAZIONALE DELLOIM.. 2.3 LA FACOLTA DI OBBLIGARE GLI STATI: GLI ATTI DI DIRITTO DERIVATO 2.4 STRUTTURA ORGANIZZATIVA... 2.4.a I sistemi di controllo... 2.5 MECCANISMI CONSULTIVI E DI RACCORDO.. 2.5.a Il Tavolo di Consultazione con le Imprese (o BAB, Business Advisory Board).. 2.5.b Meccanismi di raccordo con le organizzazioni internazionali 2.5.c Meccanismi consultivi interstatali.. CAPITOLO 3: PRINCIPALI ATTIVITA ATTUALI DELLOIM 3.1 INTRODUZIONE... 3.1.a Lottica dazione dellOIM. 3.1.b Visione generale dei principali ambiti operativi. 3.2 ATTIVITA NEL CAMPO DELLE MIGRAZIONI FORZATE... 3.3 COMPENSAZIONI 3.4 ATTIVITA NEL CAMPO DELLA REGOLAZIONE DELLE MIGRAZIONI. 3.5 PROGRAMMI DI MIGRAZIONE E SVILUPPO. 3.6 ATTIVITA PER LA FACILITAZIONE DELLE MIGRAZIONI 3.7 ATTIVITA CONCERNENTI MIGRAZIONE E SALUTE. 3.8 PROGRAMMI PER LE POLITICHE MIGRATORIE, LA RICERCA E LE COMUNICAZIONI.. pag. 8 pag. 8 pag. 10 pag. 13 pag. 14 pag. 16 pag. 18 pag. 19 pag. 21 pag. 22 pag. 27 pag. 27 pag. 27 pag. 28 pag. 28 pag. 29 pag. 30 pag. 31 pag. 32 pag. 34 pag. 37 pag. 38 pag. 39 pag. 40 pag. 46 pag. 46 pag. 46 pag. 47 pag. 50 pag. 52 pag. 53 pag. 55 pag. 57 pag. 58 pag. 59

CAPITOLO 4: AMBIGUITA ED ASPETTI CRITICI DELLOIM.. pag. 60

4.1 INTRODUZIONE... 4.2 IL RUOLO DELLOIM NEL SISTEMA INTERNAZIONALE DI RISPOSTA AI FENOMENI MIGRATORI... 4.3 ART. 1: I RISCHI DELLADEGUAMENTO ALLE POLITICHE DEI GOVERNI... 4.4 LA QUESTIONE DEI CONTRIBUTI FINANZIARI VINCOLATI. 4.5 CONCLUSIONE: OSSERVAZIONI SULLOTTICA IN CUI LOIM GESTISCE I FENOMENI MIGRATORI...

pag. 60 pag. 61 pag. 63 pag. 66 pag. 67

APPENDICE.. pag. 71 GLOSSARIO. pag. 78 BIBLIOGRAFIA... pag. 82 SITOGRAFIA pag. 85

INTRODUZIONE
LOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) una delle poche istituzioni internazionali che non hanno siglato un accordo di collegamento con il sistema delle Nazioni Unite. Si tratta di un organismo non cos conosciuto e poco studiato, e dunque anche poco criticato, a differenza di quanto succede, ad esempio, con lOMC (Organizzazione Internazionale per il Commercio), il FMI (Fondo Monetario Internazionale), la Banca Mondiale o la stessa Organizzazione delle Nazioni Unite. Tuttal pi esso viene citato per i dati che fornisce nel suo rapporto biennale, il World Migration Report, o in altre pubblicazioni e ricerche, ma il suo operato non ottiene molta risonanza al di fuori della cerchia di attori che si trovano ad interagirvi. Per questo la letteratura in proposito piuttosto scarsa, se si esclude quella autoreferenziale. Eppure non certo nato da poco, visto che le sue radici affondano nel periodo del dopoguerra, allepoca del Piano Marshall e della creazione di molte altre organizzazioni internazionali; n le sue dimensioni sono cos ridotte, ed alcuni tra i progetti che conduce contengono elementi potenzialmente in grado di suscitare polemiche. Per questi motivi mi sono incuriosita quando ne ho scoperto lesistenza, ed ho cercato di farmi unidea generale di come e perch sia nato, del suo funzionamento e delle sue attivit. Ne ho quindi ripercorso la storia, nel capitolo 1, cercando di comprendere anche come questa abbia influito sul suo sviluppo e sulle sue caratteristiche attuali: gli obiettivi del Piano Marshall e la guerra fredda hanno sicuramente giocato un ruolo importante nel determinare la sua originaria natura di comitato intergovernativo, che si riflette oggi in un forte asservimento alle politiche migratorie dei suoi maggiori finanziatori. Ho in seguito cercato, nel capitolo 2, di delinearne la struttura istituzionale sottolineando gli aspetti di questa che possono avere conseguenze importanti sulle sue modalit dazione, come ad esempio la sua natura project-oriented e la preferenza accordata al dialogo informale e allimpegno politico piuttosto che alladozione di strumenti giuridici vincolanti. Ho inoltre tentato di ricostruirne le interazioni con gli altri soggetti che si occupano di migrazioni a livello internazionale. Nel capitolo 3 sono poi entrata nel merito dei programmi concretamente portati avanti; aiutandomi con il bilancio ed il rapporto finanziario ne ho effettuato una classificazione per meglio evidenziare quali sono gli ambiti ai quali viene attribuita priorit, e quali potrebbero esserne i motivi, sulla base anche degli obiettivi che lOIM si pone nel suo statuto o che, nel materiale informativo pubblicato sul suo sito, dichiara di seguire. Infine, nel capitolo 4 ho esaminato il suo mandato ed il suo ruolo nel sistema globale di risposta ai fenomeni migratori. Seguendo lanalisi condotta dalla Commissione Globale delle Nazioni Unite per la Migrazione Internazionale, e raccogliendo le principali critiche rivolte allorganismo dalle ONG che si occupano di diritti umani, oltre alle riflessioni che mi avevano suscitato i capitoli precedenti, ho cercato di confrontare le funzioni da esso attualmente svolte e le sue modalit d'azione con ci che invece ci si attenderebbe da unorganizzazione globale per le migrazioni che voglia davvero essere tale ed affrontare questo fenomeno a 360, tutelando non solo linteresse degli Stati ma anche quello dei migranti. Le conclusioni a cui sono giunta possono essere sintetizzate dalle immagini riportate nella pagina iniziale: la prima il logo dellOIM, che rappresenta una famiglia stilizzata collocata dentro un reticolato contenuto in un mondo che si sposta; essa rappresenta bene lidea di migrazione che listituzione propone, cio quella di movimenti che avvengono in modo regolato allinterno di schemi governativi predeterminati. La seconda figura mostra invece la stessa famiglia, ma meno stilizzata, che corre sfuggendo al reticolato tracciato sul mondo; si tratta in questo caso dellemblema della campagna IOM-Watch promossa dalla rete 6

Noborder, di matrice anarchica, che contesta duramente lorganizzazione in nome della libert di movimento delle persone. Infine la terza, il simbolo dellACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati), riproduce due mani poste a protezione di un individuo. A mio parere, unagenzia globale per le migrazioni dovrebbe guardare a tutti e tre concetti espressi dalle immagini: non solo la salvaguardia dellinteresse nazionale, ma anche il perseguimento di un regime di libera circolazione delle persone e lesercizio di un mandato di tutela dei diritti dei migranti.

CAPITOLO 1 STORIA DELLOIM


LOIM nacque nel 1951, nel contesto dei flussi di ritorno di profughi, rifugiati, sfollati e deportati successivi alla seconda guerra mondiale. Su iniziativa di Belgio e USA venne infatti convocata a Bruxelles una Conferenza sulle Migrazioni Internazionali, che si concluse con la creazione del Comitato Intergovernativo Provvisorio per i Movimenti di Migranti Europei (CIPMME), presto definitivo con il nome di CIME (Comitato Intergovernativo per le Migrazioni Europee) e che si trasformer successivamente in CIM (Comitato Intergovernativo per le Migrazioni) ed infine in OIM (Organizzazione Internazionale per le Migrazioni).

3.1 PRIMA DEL CIPMME


(Fonti: M. Ducasse-Rogier, "The International Organisation for Migration 1951-2001", IOM, Ginevra 2001; Rieko Karatani, How History separated Refugee and Migrants Regimes, International Journal of Refugee Law, vol. 17, n3, 2005, pp. 517-541.)

Il CIPMME non era certo il primo organismo ad occuparsi di profughi e rifugiati - sebbene fosse invece una novit assoluta per quanto riguarda la gestione dei flussi migratori a sfondo economico -; al contrario, esso eredit i fondamenti storici, i modelli, i programmi ed i compiti dei suoi predecessori, quando non addirittura i mezzi tecnici, i fondi ed i dirigenti. Storicamente, i primi flussi internazionali di persone presi in considerazione a livello multilaterale furono quelli di rifugiati e profughi europei: tale necessit sorse con la nascita della guerra moderna, e port la Societ delle Nazioni (SdN) a proporsi come forum per la discussione e limplementazione di azioni a loro favore, in particolare per quanto riguardava la protezione legale e lassistenza sociale ed economica. I precursori del CIPMME (come anche dellACNUR, lAlto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati) potevano dunque essere fatti risalire allUfficio internazionale Nansen1 e allAlto Commissario per i Rifugiati Provenienti dalla Germania, uffici creati nellambito della SdN tra le due guerre mondiali, che si fusero nel 1938 nellAlto Commissario per i Rifugiati Sotto la Protezione della SdN; lo stesso grado di parentela sussisteva per anche nei confronti del CIGR (Comitato Inter-Governativo sui Rifugiati) fondato su iniziativa di Roosevelt nello stesso anno, al termine della Conferenza di Evian, allo scopo di fornire assistenza al reinserimento delle minoranze in fuga dai regimi europei. Tale Comitato prese il posto, nel 1947, dellAlto Commissario dellormai dissolta SdN. Un altro antenato poteva essere identificato nellUNRRA (o ANUSR, Amministrazione delle Nazioni Unite per i Soccorsi e il Reinserimento), agenzia ante litteram dellONU, istituita nel 1944, prima della nascita di questultimo, per occuparsi di soccorso e reinserimento di profughi e vittime civili nelle zone liberate dagli Alleati. Un ulteriore filone era rappresentato dalla serie di Conferenze internazionali sulle Migrazioni convocate dallOIL a partire dal 1938, al fine di studiare la soluzione migliore per affrontare a livello internazionale le questioni legate ai movimenti di persone, e promuovere nel frattempo il coordinamento tra le organizzazioni gi attive in questo settore. Gi dal principio si poteva dunque individuare in questo ambito una tensione tra due livelli di azione: quello delle organizzazioni internazionali a vocazione universale (che sar promosso
1

LUficio Nansen si occupava del rilascio del Passaporto Nansen, documento internazionalmente riconosciuto rilasciato a profughi e rifugiati apolidi, ideato dallAlto Commissario Fridtjof Nansen nel 1922 per la tutela dei rifugiati sovietici.

in particolare dallOIL e dalle NU) e quello pi strettamente intergovernativo (voluto in particolare da USA, UK e Australia); ci caratterizzer anche la storia successiva dellOIM. Presto, tuttavia, quegli enti si dimostrarono insufficienti a fronteggiare le massicce ondate di profughi (si parlava di circa 11 milioni nella sola Europa) che, con il termine della seconda guerra mondiale, tentavano di rientrare nei Paesi dorigine o di trovare una sistemazione definitiva in altri Stati; in particolare, lUNRRA non era autorizzata ad occuparsi di coloro che non volevano o non potevano far ritorno ai luoghi dorigine, situazione in cui si trovavano molte persone provenienti da ci che ormai stava diventando il blocco sovietico. Il CIGR invece poteva contare su mezzi, uomini e risorse molto limitati, in quanto era nato fondamentalmente come organismo di facciata, da un lato per rispondere alle pressioni dellopinione pubblica americana, e dallaltro per segnalare alla comunit internazionale che il livello a cui gli USA intendevano affrontare la questione dei rifugiati era quello intergovernativo. Inoltre, sia il CIGR e lUNRRA sia lAlto Commissario della SdN non avevano che compiti temporanei ed erano ormai alla scadenza del loro mandato. Per queste ragioni allAssemblea della Nazioni Unite fu discussa listituzione di una nuova agenzia specializzata, sempre non permanente, che prendesse il posto delle precedenti, in via di scioglimento, nel fornire finalmente una soluzione completa al problema dei rifugiati. La proposta vide lopposizione dei Paesi dellEuropa orientale, guidati dalla Jugoslavia, che volevano mantenere le questioni legate al rimpatrio nellambito di accordi bilaterali. La guerra fredda infatti era gi iniziata, e la gestione multilaterale di tali flussi non avrebbe consentito ai governi sovietici di rimpatriare direttamente, o comunque controllare, gli oppositori o i membri dellintellighenzia fuggiti allestero. Questi contrasti saranno una costante negli organismi delle NU ed avranno conseguenze fondamentali, come si vedr, anche nella nascita del CIPMME. In ogni caso, nonostante le divergenze, prese vita tra il 1946 ed il 47 lOIR (Organizzazione Internazionale per i Rifugiati), il parente pi diretto tanto dellACNUR quanto del CIPMME, il quale ne erediter le attivit concernenti il reinsediamento nonch i modelli dazione. I campi dintervento della nuova agenzia delle Nazioni Unite (NU) abbracciavano lidentificazione, la registrazione, e la classificazione di profughi e rifugiati, il loro rimpatrio nel Paese dorigine, oppure in alternativa il reinsediamento in uno Stato terzo o ancora lintegrazione nel luogo di residenza, fornendo anche cure ed assistenza materiale o legale. Cos come in seguito il CIPMME, lOIR era dotata di mezzi di trasporto per organizzare gli spostamenti, che avvenivano sulla base di schemi governativi di selezione dei migranti, o di sponsorizzazioni private da parte di conoscenti o organizzazioni private, o ancora dellincontro tra richieste di datori di lavoro e qualifiche dei migranti, criteri che rimangono tuttora importanti nei programmi dellOIM. Su pressione degli Stati Uniti, che ne erano il maggior donatore2, lOIR fu istituita come agenzia specializzata e temporanea (questo per limitare il peso del suo finanziamento, poich le sue attivit erano molto costose). Ci implicava che essa fosse fondata su un proprio statuto anzich sulla Carta delle NU; che i suoi membri potessero non coincidere con quelli delle NU, e che solo le attivit amministrative, e non quelle operative, fossero soggette alla supervisione dellAssemblea Generale. In tal modo si poteva evitare che al suo interno si verificasse il confronto diretto tra i due blocchi, capitalista e sovietico, su argomenti delicati. Nonostante il boicottaggio delle attivit da parte del cosiddetto secondo mondo, lOIR ottenne buoni risultati; tuttavia, allo scadere del suo mandato la questione dei rifugiati era ancora lontana dallessere risolta e oltretutto vi erano nuovi flussi dai Paesi dellEst. LAssemblea Generale delle NU decret dunque nel 1950 la nascita dellUNHCR (o ACNUR, Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati) con la funzione di fornire
2

Gli Stati Uniti contribuivano per il 40% al bilancio amministrativo e per il 46% a quello operativo; il secondo donatore era il Regno Unito, le cui quote erano rispettivamente dell 11% e del 15% (fonte: Rieko Karatani, How History separated Refugee and Migrants Regimes, op. cit., pag. 529)

tutela legale ai rifugiati; restavano tuttavia scoperte alcune importanti problematiche, come lassistenza materiale, ed il trattamento da riservare a coloro che pur non avendo lo status richiesto non volevano essere rimpatriati, per motivi politici o economici. Su questo punto infatti si riaccendeva il conflitto tra Stati occidentali e Stati comunisti, i cui rapporti in quel periodo erano particolarmente tesi a seguito dello scoppio della guerra di Crimea. Gli USA intendevano offrire sostegno internazionale e possibilit di reinsediamento in un Paese terzo anche allultima categoria di persone sopra menzionata, mentre lURSS richiedeva il rimpatrio di tutti i profughi.

3.1

LISTITUZIONE DEL CIPMME

(Fonti: Emma Haddad, The Refugee and the International Community: Externalising refugee policy to mantain the status quo, 2006; Resolution to Establish a Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe, Conferenza di Bruxelles, 5 dicembre 1951; inoltre si veda supra.)

Nel 1951 lOIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro) convoc una nuova Conferenza Internazionale sulle Migrazioni a Napoli, con lo scopo di creare unamministrazione interna allOIL stessa che si occupasse dei flussi di persone dallEuropa. Lidea di fondo era quella di favorire e coordinare lemigrazione ordinata dai territori ad alto tasso di disoccupazione e dai campi profughi dellEuropa meridionale e centrale verso gli Stati oltreoceano disposti ad accoglierla. Nellottica di tale agenzia delle NU, si trattava di porre rimedio ai problemi di sovrappopolamento di queste zone, che aggravavano la crisi economica conseguente alle distruzioni belliche, fornendo al contempo una risposta alla necessit di manodopera avvertita nel continente americano e in Oceania, meno popolati. Ci era visto come mezzo per prevenire possibili cause di conflitto ed instabilit. La prospettiva era pertanto quella di movimenti migratori volti a riequilibrare il mercato internazionale del lavoro. Gli Stati Uniti, bench condividessero in pieno le linee generali di tale strategia, in sintonia con la loro politica internazionale, si opposero in modo decisivo alla sua realizzazione nellambito dellOIL, poich di questa facevano parte anche LURSS con i suoi satelliti e vari sindacati e organizzazioni di lavoratori, che sostenevano le sue posizioni sul rimpatrio obbligatorio di tutti i profughi. Truman non voleva infatti permettere che i Paesi sovietici avessero in alcun modo a che fare con la gestione delle migrazioni internazionali, dei rifugiati, profughi e sfollati. Inoltre, la proposta dellOIL rischiava di risultare dispendiosa e soprattutto di indebolire il saldo controllo governativo sulle politiche migratorie nazionali da parte degli Stati di immigrazione. Di conseguenza, la Conferenza di Napoli fall, ma, solo due settimane dopo, USA e Belgio convocarono una nuova Conferenza sulle Migrazioni Internazionali a Bruxelles, questa volta a livello intergovernativo al di fuori del sistema delle NU (sebbene vi partecipassero anche rappresentanti dellONU e di sue agenzie, in qualit di osservatori) e senza la partecipazione degli Stati comunisti. In tale occasione il delegato statunitense present un Piano per il Movimento delle Popolazioni in Surplus dai Paesi dellEuropa Occidentale e Grecia ai Paesi Offerenti Opportunit di Reinsediamento Oltreoceano, il quale sar poi adottato nella risoluzione finale della Conferenza. Essa prevedeva listituzione di un comitato intergovernativo provvisorio composto dai rappresentanti tanto dei Paesi di emigrazione quanto da quelli che intendevano proporsi come approdo per la forza lavoro europea. Questi ultimi avrebbero mantenuto la facolt di ammettere o meno i nuovi venuti, sulla base delle proprie leggi e politiche sullimmigrazione, fissando anche standard e quote.

10

Tabella 1 : Partecipanti alla Conferenza di Bruxelles (26 novembre 5 dicembre 1951) STATI A FAVORE DELLA RISOLUZIONE AUSTRALIA AUSTRIA BELGIO BOLIVIA BRASILE CANADA CILE REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA FRANCIA GRECIA ITALIA LUSSEMBURGO PAESI BASSI SVIZZERA USA STATI ASTENUTI COLOMBIA GUATEMALA REGNO UNITO STATI REGISTRATI COME OSSERVATORI ARGENTINA DANIMARCA SANTA SEDE* ISRAELE NORVEGIA PERU SVEZIA VENEZUELA ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI, OIG ED ONG Nazioni Unite OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro) OIR (Organizzazione Internazionale per i Rifugiati) Ufficio dellACNUR (Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati) Consiglio dEuropa OECE (Organizzazione per la Cooperazione Economica Europea) Conferenza delle ONG interessate alle migrazioni CICR (Comitato Internazionale della Croce Rossa) Confederazione Internazionale dei Sindacati Cristiani Confederazione Internazionale dei Sindacati Liberi Conferenza Permanente delle Agenzie di Volontariato

*Ho inserito la Santa Sede tra gli Stati osservatori bench non sia intesa come ente territoriale ma come istituzione di governo della Chiesa cattolica perch lOIM stessa lha inserita in tale elenco. Per la distinzione tra Santa Sede e Citt del Vaticano: N. Ronzitti, Introduzione al Diritto Internazionale, Giappichelli 2000, pag. 24-25. (Fonte: rielaborazione da M. Ducasse-Rogier, "The International Organization for Migration 1951-2001", IOM, Ginevra 2001)

Questa clausola, insieme al fatto che ogni governo poteva fissare i termini di utilizzo dei suoi contributi da parte del Comitato, evidenzia la volont degli Stati di immigrazione di mantenere uno stretto controllo sulla gestione dei flussi, da essi visti soprattutto in funzione del proprio sviluppo economico. Da un lato, infatti, ulteriori passaggi della Risoluzione che stabilisce il CIPMME sottolineano che a close relationship exists between economic development and immigration, e che international financing of European emigration should [] stimulate the creation of new economic opportunities in countries lacking manpower3. Dallaltro lato, inoltre, la nascita del CIPMME va compresa, come si gi detto, nel contesto della Guerra Fredda e del Piano Marshall: dal punto di vista dei Paesi occidentali era necessario non solo favorire la ricostruzione, linvestimento e la creazione di posti di lavoro nelle aree devastate dal conflitto mondiale, ma anche accompagnare tutto ci con un prelievo di forza lavoro disoccupata o sottoccupata sufficiente a farne scendere il totale sotto le soglie critiche che avrebbero potuto comportare rischi di crisi sociali e svolte comuniste. Oltretutto il contatto culturale correlato alle migrazioni avrebbe per cos dire fatto pubblicit al modello economico di mercato, segnando un punto a favore del blocco capitalista nella competizione bipolare. Proprio per evitare che lURSS potesse interferire con laccoglienza di coloro che scappavano dal regime sovietico, la Risoluzione si rivolgeva ai Governi democratici, e, al punto (5), stabiliva che membership in the Committee will be open to governments with a demonstrated interest in the principle of the free movement of persons and which undertake, subject to approval by the proper governmental authorities, to make a financial contribution to the
3

Preambolo della Risoluzione citata.

11

Committee, the amount of which will be agreed to by the Committee and by the government concerned4. Sono questi dunque gli interessi prevalenti che spinsero alla creazione di un organismo che si occupasse al contempo di migrazioni economiche e di rifugiati, pi che non lobiettivo di tutelare la libert di movimento, i diritti dei migranti e dei profughi; e fu tale prospettiva a motivare la scelta dellambito intergovernativo, come proposto dagli USA, in luogo della cooperazione allinterno di unorganizzazione internazionale collegata alle Nazioni Unite, come richiesto dallOIL. Il Comitato Intergovernativo Provvisorio per i Movimenti di Migranti Europei prese cos il posto dellOrganizzazione Internazionale per i Rifugiati,insieme allACNUR, e ne eredit i mezzi trasporto, i fondi per il reinsediamento, i modelli dazione e parte dello staff: basti dire che lOIR cess le sue attivit con profughi e rifugiati il 31 gennaio 1952, mentre il CIPMME le inizi il giorno seguente; ed il Vicedirettore del CIME (il CIPMME diventato ormai definitivo) era lex assistente del Direttore Generale dellOIR.
Tabella 2 : Caratteristiche dei modelli proposti per affrontare le questioni relative alle migrazioni internazionali PIANO PROPOSTO DALLOIL (Napoli) y Ottica non solo europea ma globale di contrasto al sovrappopolamento in quanto causa potenziale di conflitto ed instabilit Responsabilit ad ununica organizzazione internazionale (lOIL) regime unico per tutti i tipi di migrazione (anche se per i rifugiati prevista una tutela maggiore) Istituzione di unAmministrazione per le Migrazioni interna allOIL che attui il programma migratorio, coordini i diversi attori ed interagisca con i governi Finanziamento tramite un apposito Fondo per lAiuto alla Migrazione, che eroga prestiti o donazioni Internazionalista Mandato ampio e permanente Soluzione interna alle NU, a vocazione universale y PIANO PROPOSTO DAGLI USA (Bruxelles) Ottica esclusivamente europea, nel contesto della guerra fredda Responsabilit a pi istituzioni, ciascuna con mandato diverso distinzione tra regime per i rifugiati (ACNUR, e CIPMME solo per il trasporto) e regime per i migranti (CIPMME) Istituzione del CIPMME per lorganizzazione logistica dei flussi migratori programmati

y y y

y y y

Finanziamento tramite contribuzioni dei Paesi membri del CIPMME, con rimborso del costo, e tramite parte dei fondi dellOIR Intergovernativo Mandato limitato e temporaneo Soluzione esterna alle NU, che esclude i Paesi comunisti

Alcuni autori, in particolare Rieko Karatani5, affermano che parte dei problemi degli attuali regimi internazionali concernenti i rifugiati ed i migranti derivano appunto dalla sconfitta della proposta dellOIL a vantaggio di quella statunitense. Tale studioso sostiene infatti che, se allepoca fosse prevalso il piano dellOIL, oggi:  sarebbe pi semplice gestire le diverse categorie di migranti, in quanto un centro decisionale unico per tutti i tipi di migrazione potrebbe lavorare in modo pi flessibile nel fornire assistenza;

4 Resolution to establish a Provisionnal Intergovernmental Committee for tha Movements of Migrants from Europe,op. cit. 5 Rieko Karatani, How History separated Refugee and Migrant Regimes: In Search of Their Institutional Origins, op. cit. Rieko Karatani Professore Associato allUniversit di Kyushu, in Giappone.

12

 non ci sarebbe una distinzione cos netta (a livello di disciplina) tra il regime sui rifugiati, cui riconosciuta protezione legale, e quello sui migranti, la cui tutela maggiormente lasciata alla discrezionalit dei governi6;  ununica istituzione per le migrazioni avrebbe forse pi forza nel rappresentare i diritti dei migranti sulla scena internazionale, rispetto ad un insieme di organismi con funzioni e punti di vista differenti.

3.1 LA TRASFORMAZIONE IN CIME


(Fonti: M. Ducasse-Rogier, "The International Organisation for Migration 1951-2001", IOM, Ginevra 2001; Constitution of the Intergovernmental Committee for European Migration, 9 ottobre 1953.)

Nellottobre 1952 il Comitato Provvisorio divent definitivo con il nome di CIME (Comitato Intergovernativo per le Migrazioni Europee), e nel 1953 adott una sua Costituzione, che si rifaceva alla Risoluzione della Conferenza di Bruxelles. La sede venne fissata a Ginevra, e furono istituiti tre organi principali: un Consiglio, un Comitato Esecutivo ed unAmministrazione. Il primo era un organo assembleare composto da un rappresentante per ogni governo membro, che determinava la politica dellorganismo, ne approvava il bilancio, nominava il Direttore ed il Vicedirettore ed eleggeva il Comitato Esecutivo, sulla base del principio una testa - un voto. Il Comitato Esecutivo, responsabile delle questioni finanziarie e di bilancio, portava avanti le linee stabilite dal Consiglio e poteva prendere decisioni demergenza. LAmministrazione era un segretariato con un suo Direttore ed era finanziata dai contributi obbligatori dei membri. Le spese operative erano invece sostenute tramite contributi volontari, in denaro o in servizi, da parte di Stati, organizzazioni ed individui, che potevano essere vincolati alla realizzazione di specifiche attivit. Lo scopo del Comitato era, secondo la statuto, quello di promuovere lincremento delle migrazioni dallEuropa verso i Paesi oltreoceano disposti ad offrire opportunit di ordinata immigrazione, fornendo a profughi e migranti altrimenti non in grado di partire servizi di trasporto, prima accoglienza, insediamento e assistenza. Si trattava principalmente di attivit di supporto logistico che venivano svolte in accordo con i governi interessati e nel rispetto delle loro legislazioni e politiche migratorie, cui lorganismo era tenuto a conformarsi. Inoltre le operazioni di trasporto dovevano integrare, e non sostituire, quelle delle compagnie private. La Costituzione manteneva i vincoli previsti per lex CIPMME e gi sopra indicati: in particolare, lesclusione degli Stati comunisti, la limitazione del mandato alle migrazioni provenienti dalla sovrappopolata Europa, ecc. Essa venne inizialmente ratificata da 22 Stati7 , prevalentemente europei ed americani, ed entr in vigore nel 1954. Ad essi si aggiungevano poi una serie di organizzazioni internazionali, organizzazioni intergovernative e non governative in qualit di osservatori, con le quali il Comitato collaborava; tra di esse figuravano ad es. varie agenzie delle NU, lACNUR, la FAO (Food and Agriculture Organization), lUNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), lIBRD (International Bank for Reconstruction and Development), lOMS (Organizzazione Mondiale per la Sanit), il Consiglio dEuropa, lOECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica), il CICR (Comitato Internazionale della Croce
6

A tutela dei migranti esiste la Convenzione Internazionale sulla Protezione dei Diritti di Tutti i Migranti Lavoratori e dei Membri delle loro Famiglie, ma stata ratificata da pochissimi Stati. 7 Tali Stati erano: Argentina, Austria, Australia, Belgio, Canada, Cile, Colombia, Costa Rica, Danimarca, Francia, Rep. Fed. di Germania, Grecia, Israele, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Paraguay, Svezia, Svizzera, Uruguay, USA. I rimanenti Stati che avevano partecipato alla Conferenza di Bruxelles: Bolivia, Brasile, Guatemala, Per, Regno Unito e Venezuela, ratificarono la Costituzione solo successivamente alla sua entrata in vigore.

13

Rossa), organizzazioni volontarie, confederazioni di ispirazione religiosa ed altri organismi coinvolti nellassistenza ai migranti. Con questo tipo di enti erano previste collaborazioni e coordinamento, ma non vi erano forme di consultazione.

3.1 PRIMO DECENNIO DATTIVITA: 1952 1960


(Fonti: si veda supra.)

Le principali attivit svolte negli anni 50 riguardarono il trasferimento di migranti per motivi economici e di rifugiati dallEuropa occidentale a Stati oltreoceano. I Paesi membri di maggior emigrazione erano lAustria, la Repubblica Federale di Germania, la Grecia, lItalia, i Paesi Bassi e pi tardi la Spagna (che ader al Comitato nel 1956); quelli che accoglievano i maggiori gruppi di immigrati erano invece lAustralia, gli Stati Uniti, il Canada, lArgentina, il Brasile, Israele ed il Venezuela. In particolare nei primi anni, il CIME si avvalse dei modelli operativi sperimentati dallOIR, dai quali svilupp lo schema che costituir la base delle sue operazioni anche nei decenni successivi, articolato in cinque aspetti fondamentali: a) assistenza amministrativa; b) formazione pre-partenza; c) trasporto; d) integrazione locale; e) ricerca e informazione su trend ed opportunit di migrazione. a) Lassistenza amministrativa comprendeva servizi sia ai migranti che ai governi coinvolti, quali la pianificazione e lorganizzazione di flussi regolari, la selezione dei candidati alla luce di criteri fissati dai Paesi riceventi e di standard medici indicati dallOMS (Organizzazione Mondiale per la Sanit), ed inoltre la preparazione, lesame e la verifica dei documenti necessari. In aggiunta, il Comitato poteva gestire corsi di formazione per ufficiali che lavoravano nel campo delle migrazioni. b) La formazione pre-partenza, effettuata sia nei Paesi di emigrazione che sulle navi durante il viaggio, consisteva nellerogazione di corsi di lingua, informazioni sui Paesi di destinazione e corsi di formazione professionale. Tali programmi erano spesso condotti in collaborazione con altre organizzazioni, come ad es. UNESCO, OIL, OECE, Consiglio dEuropa e con i governi membri. c) I servizi di trasporto, che costituirono nella fase iniziale lattivit prevalente del CIME, si avvalevano di strutture operative fondate su accordi con i governi membri e privilegiavano, di norma, lutilizzo di navi ed aerei di linea che facessero normalmente rotta sulle tratte interessate. In particolare, negli anni 50 il Comitato si serv soprattutto di contratti particolarmente favorevoli stipulati con compagnie navali di trasporto commerciale, impiegando i propri mezzi (ereditati dallOIR) solo quando la capacit privata ordinaria non era sufficiente. Cos era infatti previsto nel Preambolo della sua Costituzione8. Nei decenni successivi acquis invece maggiore importanza il trasporto aereo. Gli aspetti pi problematici riguardavano, da un lato, la necessit di programmare flussi regolari, a fronte invece di emergenze ed imprevisti quali ad es. la chiusura del Canale di Suez o il picco di trasferimento a seguito della crisi ungherese nel 1956; dallaltro, la garanzia di condizioni igienico-sanitarie adeguate e sistemazioni dignitose a bordo. d) I servizi di integrazione locale erano anchessi condotti in stretta collaborazione tra i governi e gli uffici locali del Comitato e consistevano nellofferta di ulteriori corsi di formazione linguistica e professionale nel Paese di destinazione, nonch in programmi di riunificazione familiare, spesso sussidiati. Questi ultimi venivano preceduti ed affiancati da azioni di sensibilizzazione presso i governi sui vantaggi che il
[] the movement of migrants should as far as possibile be effected by the normal shipping and air transport services but (that), from time to time, there is evidence of a need for additional transport facilities , Preambolo della Costituzione del Comitato Intergovernativo per le Migrazioni Europee, 1953
8

14

ricongiungimento comportava per la societ ospite. Lo scopo principale di tali servizi era la riduzione degli insuccessi delle migrazioni e del tasso di ritorno. e) Infine, per quanto riguarda le attivit di ricerca ed informazione, esse rimasero abbastanza limitate nei primi due decenni dattivit, espandendosi poi in modo particolare dagli 70 in avanti, in parallelo con la crescita del ruolo del Comitato quale forum di discussione globale sulle questioni migratorie. A partire dalla seconda met degli anni 50 vennero avviati i primi programmi di ricerca relativi allanalisi dei mercati del lavoro e dei trends migratori degli Stati membri, allo scopo di indirizzare pi correttamente i flussi di migranti ed i corsi di formazione professionale e migliorare lincontro tra domanda ed offerta internazionali di manodopera. I risultati di tali studi erano poi fatti conoscere alle autorit nazionali attraverso la pubblicazione di documenti, ed utilizzati per fornire ai cittadini europei informazioni sulle opportunit di trasferimento. In aggiunta alle operazioni ordinarie, vennero intrapresi nel corso del primo decennio anche alcuni programmi speciali, i principali dei quali furono il Programma di Insediamento Agricolo ed i Programmi per i Rifugiati. Il primo consisteva in programmi di prestiti per lacquisto della terra volti ad incentivare il trasferimento oltreoceano di lavoratori rurali funzionale ai bisogni dei Paesi di destinazione; coinvolse relativamente pochi migranti, a dispetto dellelevata quantit di risorse finanziarie richieste. I Programmi per i Rifugiati al contrario interessarono 316000 persone nel periodo dal 1952 al 1960, gestite in collaborazione con lACNUR e lUSEP (United States Escapee Programme), organismo che si rivolgeva ad individui in fuga da Paesi comunisti. In alcuni casi si trattava di programmi ereditati dallOIR, come ad es. il reinsediamento di jugoslavi fuggiti a Trieste a seguito delle campagne di espulsione attuate dal governo del loro Paese nel 1949, ed il trasferimento oltremare di europei che si trovavano in Cina allepoca della Rivoluzione. In altri casi si trattava di consentire il trasferimento da Paesi sovietici di persone non in possesso dei requisiti richiesti per la protezione da parte dellACNUR o dellUSEP, quali ad es. i Volksdeutsche (persone di origine germanica che vivevano nellEuropa dellEst o in nella parte asiatica dellURSS); leleggibilit allassistenza da parte del CIME aveva infatti criteri pi semplici da soddisfare. Tuttavia, lintervento di gran lunga pi importante fu sicuramente il trasferimento ed il reinsediamento in Stati terzi di circa 180000 rifugiati ungheresi confluiti in Austria e Jugoslavia successivamente allarrivo dei carri armati sovietici nel 1956 per reprimere le dimostrazioni di Budapest. Il CIME collabor con ACNUR, governo austriaco, agenzie volontarie, USEP ed UNREF (Fondo dEmergenza delle NU per i Rifugiati) occupandosi in particolar modo:  dellorganizzazione del trasporto e del reinsediamento in Paesi membri (i principali erano Regno Unito, Rep. Fed. Di Germania, Svizzera, Francia, USA e Canada, ma anche Italia e Paesi Bassi)9;  della registrazione e selezione dei rifugiati;  della redazione di un catalogo che mostrava le caratteristiche dei rifugiati candidati al trasferimento (omettendo tuttavia fotografie e nomi), dal quale i Paesi riceventi potevano scegliere chi accogliere;  della diffusione di informazioni sulla crisi.

Circa la met dei rifugiati trasferiti dal CEMI venne reinsediata in Paesi europei, ed i rimanenti in USA, Canada ed Australia.

15

In totale, le persone trasferite dal CIME durante il decennio, tra migranti, rifugiati e profughi, furono 959373.

3.1 SECONDO DECENNIO DATTIVITA: 1960 - 1970


(Fonti: M. Carmagnani, Laltro Occidente, Einaudi 2003, Torino; inoltre, si veda supra. )

Gli anni 60 furono caratterizzati per il CIME da cambiamenti significativi nei principali ambiti di interesse, che si riflessero anche sulla sua composizione: ci fu un forte calo del tasso di migrazione dallEuropa ai Paesi oltreoceano, che fece dunque diminuire limportanza dellattivit per le quali esso era stato creato. Il sovrappopolamento europeo sembrava ormai essersi quasi risolto ed il Comitato si concentr dunque su altri filoni dazioni dazione, causando le proteste di un gruppo di governi, alcuni dei quali (Svezia, Canada, Francia, Nuova Zelanda, Regno Unito) ritirarono la propria adesione, sostenendo che lorganismo aveva terminato il suo compito e non vi erano quindi pi ragioni per tenerlo in vita. LEuropa occidentale era infatti ormai uscita dalla fase di ricostruzione post-bellica, ed aveva nellinsieme avviato un processo di intensa crescita economica, portatore di miglioramenti nel mercato del lavoro e nelle condizioni di vita. Conseguentemente, linteresse alla migrazione era diminuito in molti Paesi, in particolare in quelli settentrionali e centrali, mentre in quelli meridionali, dove il boom economico ancora si faceva attendere, la prospettiva migratoria pi allettante diventava ora quella di raggio continentale e non pi transoceanico, considerando che, generalmente, si era comunque verificato un aumento del potere dacquisto dei salari rispetto a quelli dei Paesi latinoamericani, i quali avevano costituito nel decennio precedente una meta molto importante. Nel contempo, inoltre, questi ultimi avevano modificato la propria domanda di manodopera: richiedevano una quantit minore di lavoratori, ma molto pi qualificati. Il fulcro dattenzione del CIME si spost dunque dallEuropa allAmerica Latina con lingresso di altri Stati del sub-continente10 e lavvio di nuovi programmi volti a promuoverne lo sviluppo, in particolare il Programma di Migrazione Selettiva, lanciato nel 1964. Da esso nacque il nucleo di Programmi di Migrazione per lo Sviluppo che costituisce oggi uno dei quattro pilastri portanti dellattivit dellOIM: lobiettivo di fondo di questo tipo di interventi lincentivo alla migrazione come mezzo di progresso economico non tanto delle aree di partenza quanto di quelle di destinazione, sebbene si possa in realt affermare che tale idea sia sempre in qualche modo presente, anche se magari implicitamente, in tutti i progetti dellorganismo, in quanto concordati tra governi che mantengono il pieno controllo sulle politiche di ingresso ed uscita delle persone. I Paesi riceventi non accetterebbero infatti ulteriori flussi in entrata se ci non gli procurasse un qualche vantaggio. In ogni caso, il progetto inaugurato nel 1964 venne salutato come nuovo ambito dazione del CIME nel campo della promozione dello sviluppo, insieme alladesione al Primo Decennio delle NU per lo Sviluppo. I sostenitori di questa svolta affermavano che un mandato di questo tipo fosse stato assegnato allorganismo sin dalla nascita, dalla Risoluzione di Bruxelles (riconosciuta anche dalla successiva Costituzione) che riconosceva che [] a close relationship exists between economic development and immigration. Il Programma di Migrazione Selettiva, in concreto, mirava al trasferimento di professionisti, tecnici e lavoratori qualificati dall Europa allAmerica Latina secondo i consueti modelli operativi messi a punto nel primo decennio di attivit (si veda il paragrafo precedente). I profili pi richiesti erano istruttori, ingegneri, insegnanti, tecnici di vario tipo, disegnatori industriali, agricoltori specializzati, lavoratori del legno, del metallo, del cuoio, del settore tessile e di quello elettrico. Le operazioni di maggior rilevanza, che continuarono anche
10

Bolivia nel 1960, Per nel 1966, Honduras e Nicaragua nel 1967, El Salvador e Repubblica Dominicana nel 1968; il Guatemala divent invece Stato osservatore nel 1966.

16

durante gli anni 70, furono il trasferimento di giovani professori universitari ed insegnanti (6000 tra 1967 e 1979) e quello di personale specializzato nellindustria dellartigianato. Nel primo caso, il differenziale salariale era in qualche modo bilanciato dalla possibilit di rapida carriera e dalla maggior libert dazione. Nel secondo caso, limpatto desiderato comprendeva non solo lo sviluppo di tale settore grazie al travaso di competenze e know-how, ma anche la creazione di posti di lavoro nelle zone rurali per arginare i crescenti flussi di emigrazione verso le citt. Scarsi risultati ottennero invece gli schemi di insediamento rurale, gi lanciati nel decennio precedente e poi inseriti nel contesto del nuovo Programma: gli agricoltori spostati furono solo 669. Il Programma si avvaleva, tra il resto, di una stretta collaborazione con i governi latinoamericani e talvolta anche direttamente con le imprese interessate, di numerosi accordi di collaborazione con altre agenzie impegnate nel processo di sviluppo della regione11 e di specifiche attivit di ricerca, analisi e consulenza. Erano inoltre previsti appositi incentivi finanziari al fine di rendere lo spostamento pi appetibile per i cittadini europei in possesso delle qualifiche richieste. Questi potevano consistere in supplementi di salario, erogati nel periodo iniziale per compensare il differenziale esistente rispetto ai livelli europei, o in alternativa in indennit per persone a carico o sussidi allinstallazione; in pi veniva fornita unassicurazione medica e contro gli incidenti che copriva il primo anno di permanenza, nel quale non poteva ancora essere stipulata quella nazionale. Tali incentivi erano a carico del Fondo di Aggiustamento per la Migrazione Selettiva stanziato dal Consiglio con la Risoluzione n 356 (XXIV) del 3 dicembre 1965. Nel complesso, il Programma di Migrazione Selettiva trasfer dallEuropa allAmerica Latina 25144 lavoratori specializzati nel corso degli anni 60 e 70 (con una media di 1256 allanno), cifra giudicata eccezionale dal Comitato, ma pur sempre da considerare in rapporto alla popolazione ed alla superficie complessiva in cui tale gruppo si disperdeva. Limpatto positivo di una crescita del capitale umano dipende infatti anche dalla sua concentrazione nello spazio e rispetto al numero di abitanti. La grande importanza data dal Comitato allAmerica Latina durante gli anni 60 pu essere spiegata da due principali motivi: il primo il miglioramento economico europeo, che rese necessario riorientare lazione verso altri obiettivi, quali potevano essere appunto i programmi di sviluppo del sub-continente, che costituiva lunico gruppo di PVS facente parte dellorganismo. Oltretutto si trattava di Stati gi da tempo indipendenti, e dunque pi disposti alla collaborazione con i governi occidentali, a differenza di quelli africani per i quali la decolonizzazione era ancora in atto. Il secondo ancora una volta dettato dalla politica internazionale bipolare: in seguito alla Rivoluzione cubana ed alla crisi dei missili di Cuba, gli Stati Uniti cercavano in vari modi di controllare politicamente lAmerica centro-meridionale assicurandosi la collaborazione dei suoi governi tramite lAlleanza per il Progresso, vari benefici economici, e sostenendone gli interessi nellambito delle organizzazioni internazionali. Parallelamente alle operazioni concernenti le migrazioni economiche, il CIME mantenne ed intensific le proprie attivit a favore dei rifugiati, che anzi iniziarono a divenire preponderanti rispetto alle prime. Loperazione pi importante del decennio riguard nuovamente un episodio legato alla divisione bipolare, ovvero il flusso di persone in fuga dalla Cecoslovacchia a seguito della repressione della Primavera di Praga da parte dei sovietici nel 1968. Si tratt di unoperazione di emergenza che coinvolse in totale circa 40000 rifugiati, confluiti in un primo momento soprattutto in Austria e Svizzera ed in seguito per la maggior parte reinsediati in Paesi terzi.
11

Ad es. lUNDP (Programma delle NU per lo Sviluppo), lUNV (Volontari delle NU), FAO (Organizzazione per lAlimentazione e lAgricoltura), lOECD (Organizzazione per lo Sviluppo e la Cooperazione Economica), lIDB (Banca Interamericana per lo Sviluppo), lOSA (Organizzazione degli Stati Americani) e il SISV (Segretariato Internazionale per Il Servizio Volontario), aventi status di osservatori allinterno del CIME.

17

Assistenza venne fornita anche a gruppi di ebrei fuoriusciti dalla Polonia tra il 1967 e il 1968 successivamente a pressioni da parte del governo, a cubani negli anni della Rivoluzione condotta da Fidel Castro e ad alcuni tibetani, mentre vennero avviati programmi speciali destinati a rifugiati disabili o invalidi. Continu inoltre il reinsediamento di europei che si trovavano in Cina.

3.1 TERZO DECENNIO DATTIVITA: 1970 - 1980


(Fonti: M. Ducasse-Rogier, "The International Organisation for Migration 1951-2001", IOM, Ginevra 2001.)

Gli anni 70 videro unintensificazione delle tendenze del decennio precedente: lazione del CIME si dispieg in ambito sempre pi globale e sempre meno europeo, e, in termini di numeri di persone coinvolte, le migrazioni forzate prevalsero di gran lunga rispetto a quelle economiche ( i rifugiati costituirono per tutto il decennio pi del 90% delle persone assistite); furono portati avanti i programmi di sviluppo gi esistenti a beneficio dellAmerica Latina e ne vennero varati di nuovi ed infine, su invito dei membri, il Comitato assunse il ruolo di forum mondiale di ricerca e discussione sulle questioni migratorie. Per quanto riguarda le attivit concernenti le migrazioni volontarie, esse si concentrarono ormai quasi esclusivamente sul filone della Migrazione per lo Sviluppo, nellambito del quale, dietro richiesta dei governi latinoamericani durante il meeting in Colombia del 1971, venne fatto partire il Programma di Ritorno dei Talenti allo scopo di invertire la tendenza alla fuga dei cervelli (brain drain) tramite appositi incentivi economici, di trasporto e dinsediamento. Limpatto sarebbe stato maggiore e pi immediato rispetto a quello del trasferimento di lavoratori qualificati europei, poich non vi era bisogno di periodi di aggiustamento per lintegrazione, lapprendimento della lingua e ladattamento culturale. Tali programmi verranno in seguito estesi anche allAsia sud-occidentale e allAfrica. Allinizio degli anni 70 venne potenziato anche laspetto della riunificazione famigliare, sia per i migranti che per i rifugiati, con particolare riferimento a quelli partiti in situazioni di emergenza. In relazione ai rifugiati, anche questo decennio ebbe la sua specifica situazione demergenza, affrontata in collaborazione dallACNUR, dal CIME e dallUSRP (United States Refugee Programme). Questa volta, le popolazioni coinvolte non erano pi europee bens indocinesi, provenienti da Cambogia, Vietnam e Laos; tuttavia il Comitato fu ugualmente autorizzato ad intervenire: le sue attivit si erano ormai espanse ben aldil del mandato geografico iniziale e poi si trattava pur sempre, come nei casi precedenti, di favorire lesodo da regimi comunisti. La crisi pi acuta si consum nel periodo tra 1975 e 1980, nel quale si rese necessaria lapertura di numerosi centri operativi in loco, in aggiunta a quella gi esistente ad Hong Kong, che si occuparono del trasferimento di circa 280000 rifugiati, nellarco di tempo considerato. Tuttavia i programmi di reinsediamento dallIndocina proseguirono ancora nei decenni successivi, superando il milione e mezzo di individui, e sono tuttora attivi con schemi di rimpatrio volontario. A parte lassistenza a gruppi di ebrei e di cittadini russi fuoriusciti dallURSS, tutte le altre operazioni concernenti migrazioni forzate riguardarono persone non europee: cileni nel periodo della dittatura di Pinochet; sudanesi; asiatici espulsi dallUganda; nordafricani, soprattutto libanesi a causa della guerra civile; bengalesi ed altri. Infine da segnalare limportanza della nuova funzione di forum internazionale assunta dal CEMI su richiesta dei membri. A seguito del ritiro dalla membership da parte di alcuni governi negli anni 60 (si veda il paragrafo precedente), uniti a quello dellAustralia nel 1973 ed alle segnalazioni di altri governi, venne istituito un gruppo di lavoro interno per riconsiderare finalmente il futuro ruolo dellorganismo, dato che il compito per il quale era stato creato poteva considerarsi concluso ormai da tempo. In tale ambito venne confermata lutilit dei filoni dazione gi avviati, sia quelli tradizionali sia quelli non direttamente 18

previsti dallo statuto, e vennero inoltre proposti programmi di supporto alle migrazioni intraregionali ed interne, nonch la fondazione di un Forum per le Questioni Migratorie Internazionali che implementasse la ricerca, lo scambio di informazioni ed esperienze ad alto livello, la discussione e il coordinamento dei programmi relativi agli spostamenti di popolazione. Nel 1973 prese vita anche il Gruppo Intergovernativo di Lavoro sui Seminari del CEMI sulle Migrazioni, che si occupava appunto della preparazione di seminari e workshops a livello sia internazionale che regionale. Questo tipo di iniziative, al quale partecipavano attivamente anche numerose organizzazioni internazionali ed ONG, ricever particolare impulso a soprattutto a partire dal 2000.

3.1 QUARTO DECENNIO DATTIVITA : 1980 1990


(Fonti: si veda supra.)

In virt del suo raggio dazione divenuto ormai globale, e dellingresso di vari Paesi latinoamericani in qualit di membri, nel 1980 il CEMI effettu il suo secondo cambio di nome, diventando CIM (Comitato Intergovernativo per le Migrazioni); tale denominazione non ebbe tuttavia vita lunga, giacch nel 1989, a seguito di emendamenti allo statuto, il Comitato si trasform in Organizzazione Internazionale delle Migrazioni (OIM). I cambiamenti di sigla riflettevano laccrescimento degli ambiti di competenza dellorganismo ed il suo passaggio da semplice agenzia logistica a vera e propria agenzia per le migrazioni, con mandato pi esteso ed articolato. Nel campo operativo, le novit pi rilevanti negli anni 80 consistettero nellestensione allAsia e allAfrica dei Programmi di Migrazione per lo Sviluppo, e nel consolidamento in tali aree delle attivit a favore dei rifugiati; nel varo di alcuni progetti di cooperazione tecnica a beneficio di Paesi latinoamericani; nel consolidamento di ricerca e informazione e nella formulazione di schemi di rimpatrio volontario. Prosegu inoltre lassistenza ai fuoriusciti dagli Stati comunisti, mentre cess praticamente del tutto, per mancanza di candidati, quella nei confronti di emigranti europei (se si esclude la Migrazione per lo Sviluppo). In Asia, furono messi in moto progetti pilota per il trasferimento dal Vecchio Continente verso la Malesia e le Filippine, e per il ritorno di espatriati qualificati in Afghanistan, ma in entrambi i casi la scala dazione era piuttosto ridotta. E infatti in Africa che si concentrarono la maggior parte delle operazioni di Migrazione per lo Sviluppo, finanziate in particolare da USA, UNDP e Comunit Europea, nellambito della III Convenzione di Lom sulla cooperazione con gli ACP; nuovi uffici vennero inoltre inaugurati nel continente. Esse si concentravano prevalentemente sullincentivazione del ritorno nel Paesi di origine di africani qualificati che vivevano negli States o in Europa, e che vi si erano recati per completare gli studi. Era inoltre prevista una collaborazione per il reclutamento di personale specializzato da impiegare in progetti dellUNDP. I principali Stati beneficiari furono in primo luogo il Kenya, membro del Comitato stesso, poi Somalia, Zimbabwe, Ghana, Uganda, Tanzania, Camerun, Malati, Zambia, Guinea Bissau, Capo Verde, Costa dAvorio, Nigeria e Sierra Leone, alcuni dei quali avevano status di osservatori allinterno del Consiglio (si veda il paragrafo seguente). Passando alle operazioni concernenti le migrazioni forzate, il peso di Africa e Asia risulta invece invertito: lassistenza richiesta dagli Stati Uniti ai flussi provenienti dal Medio Oriente e dalla zona dellAfrica orientale, in particolare dalla regione etiope, fu di portata minore rispetto agli svariati programmi sia nuovi che preesistenti implementati nel Sud-Est asiatico, in collaborazione con lACNUR. Uno di questi fu lODP (o PPO, Programma di Partenza Ordinata) in Vietnam, che aveva la particolarit di non avvalersi, come di prassi, di un Paese di primo asilo quale base per laccoglienza in campi dei rifugiati da reinsediare: il CIM apr, 19

nel 1985, un ufficio direttamente a Ho Chi Min City, dal quale organizzava i controlli medici e le partenze. Ci non toglie che prima di tale anno molti vietnamiti fossero trasferiti seguendo le procedure tradizionali. Il passaggio di responsabilit dellODP dallACNUR allOIM nel 1991 fece s che esso potesse continuare anche quando, con il normalizzarsi della situazione nel Paese, i vietnamiti non erano pi considerati rifugiati bens migranti. Tuttavia, a partire dal 1985, le offerte di reinsediamento da parte degli Stati occidentali iniziarono a declinare sensibilmente: ci prolung di molto la permanenza dei rifugiati negli appositi campi, creando non pochi problemi sia per la salute psicofisica degli ospiti (malnutrizione, diffusione di malattie, ecc), sia per la gestione stessa. Il Comitato tent di tamponare la situazione, in parte con iniziative del tipo dellODP, che rendevano superflui i campi, ed in parte tramite programmi sanitari, nutrizionali e per disabili, oltre allorganizzazione di corsi, a beneficio delle persone che attendevano in tali strutture. Ulteriori operazioni interessarono afgani ed iraniani, in seguito rispettivamente allinvasione sovietica e alla rivoluzione khomeinista; in tale contesto si inserirono anche programmi di trasferimento in Paesi terzi a scopo di cure sanitarie ed altri di ritorno di personale medico afghano in Pakistan, presso comunit reinsediate. Cos come per lAmerica Latina nei decenni precedenti, anche la particolare attenzione riservata a Stati africani ed asiatici nel corso degli anni 80 aveva ragioni ben precise e nuovamente correlate ad interessi di politica internazionale. LAfrica, terminata la decolonizzazione, era infatti divenuta oggetto del contendere tra i due poli mondiali, che tentavano entrambi di catturarla nella propria sfera dinfluenza, approfittando dellindebolimento del movimento dei Non Allineati. Il ritorno in patria di unlite formatasi nel primo mondo, unitamente ai programmi portati avanti da altre organizzazioni internazionali, avrebbe dunque contribuito a caratterizzare in senso capitalistico lavvio del processo di sviluppo. La guerra fredda, inoltre, continu a far da sfondo anche agli interventi a favore dei rifugiati: le operazioni a maggior investimento di risorse privilegiavano infatti molto spesso teatri di conflitto dominati dai sovietici. In America Latina, il meeting di Quito, in Ecuador, diede nuovo slancio ai Programmi di Migrazione per lo Sviluppo, puntando al progresso tecnologico tramite il trasferimento di risorse umane. Fu esteso il Ritorno di Talenti, con particolare focus sul reclutamento di personale specializzato risiedente negli Usa da inviare in Centro-America (soprattutto in Nicaragua); fu incoraggiata la cooperazione tecnica tra gli Stati del subcontinente (TCDC) e tra questi ed i Paesi pi industrializzati (Programma per lIntegrazione di Esperti), e, cos come in Africa, venne incentivato il ritorno di cittadini formatisi in America del Nord o in Europa. In partnership con lOAS (Organizzazione degli Stati Americani), in aggiunta, furono istituite borse di studio nei Paesi industrializzati. In campo agricolo, il Comitato si propose come intermediario per facilitare grandi investimenti diretti da parte di stranieri tramite lorganizzazione di visite guidate e corsi appositi, la consulenza tecnica ed il supporto al collocamento di esperti per la conduzione di ricerche ed esperimenti. Ulteriore testimonianza dellimmutato interesse per questa regione fu la creazione del CIMAL (Centro de Informacin sobre Migraciones en America Latina) a Santiago del Cile, i cui compiti primari consistevano nella raccolta, elaborazione e diffusione di dati, nella cooperazione alla compilazione di databases e sistemi informativi e nellorganizzazione di corsi formativi. Infine, ultima attivit degna di nota del decennio fu il varo di numerose operazioni di rimpatrio volontario dai Paesi di immigrazione. Come gi detto precedentemente, infatti, i posti offerti per i rifugiati in tali Stati erano in continua decrescita, ed anche latteggiamento nei confronti dei lavoratori stranieri era mutato: gli shock petroliferi e la crisi del dollaro avevano posto fine al boom economico, e la nuova congiuntura non pi cos favorevole aveva ridotto la domanda di manodopera. Gli immigrati cominciavano ad essere visti, nelle zone in 20

cui la loro presenza era pi consistente, non pi come risorsa bens come minaccia. La Repubblica Federale di Germania fu il primo Paese a promuovere uno schema di ritorno per richiedenti asilo; il suo esempio fu poi seguito da Belgio, Stati Uniti, Svizzera ed altri. I programmi si rivolgevano sia a richiedenti asilo e rifugiati, sia a profughi che non risultavano in possesso dei requisiti richiesti per ottenere tale status (come nel caso di molti ugandesi) ed anche a semplici migranti, o loro discendenti, disposti a far rientro nel luogo dorigine (tra questi i flussi maggiori furono di tedeschi e greci). Tali attivit cresceranno vistosamente nel corso degli anni successivi.

3.1 IL PASSAGGIO AD ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE PER LE MIGRAZIONI


(Fonti: Constitution of the Intergovernmental Committee for European Migration, 9 ottobre 1953; Constitution of the International Organisation for Migration, 14 novembre 1989; inoltre, si veda supra.)

Lestensione delle attivit dellorganismo a tutti i continenti, sullonda dellespansione gi intrapresa nel decennio precedente, ottenne finalmente negli anni 80 riconoscimento formale definitivo, con lemendamento dello statuto. Lallargamento interess anche la composizione del Consiglio, nel quale fecero il loro ingresso Kenya (1985), Thailandia (1986), Filippine e Repubblica di Corea (1988), oltre allAustralia, riammessa nel 1985 12. Inoltre ulteriori Paesi africani e latinoamericani ottennero lo status di osservatori. 13 Il processo di riconoscimento della globalizzazione del Comitato non fu per esente da contrasti: una prima proposta di adattamento dello statuto alla crescita geografica e tematica di fatto delle attivit dellorganismo era gi stata avanzata nel 1975, ma senza risultato, e la nuova Costituzione entr in vigore solo nel 1989, a seguito di un iter di cinque anni non privo di difficolt. Nel 1975 fu il Direttore stesso a sottoporre ai membri delle bozze di emendamenti (Suggestions for Amendments to the Constitution of the Intergovernmental Committee for European Migrations, 27 ottobre 1975), da lui fatte preparare da un team internazionale di esperti. Vari Stati tuttavia contestarono questa procedura, e controbatterono inoltre che tale riforma non era necessaria, in quanto, sebbene il mandato dellorganismo avesse di fatto travalicato abbondantemente quello originario, i principi sui quali si fondava restavano gli stessi. La questione rimase dunque aperta fino al 1984, quando il Consiglio autorizz una task force interna per studiare largomento; al Gruppo di Lavoro Aperto incaricato vennero posti dai membri i seguenti vincoli:  mantenere inalterati la natura, lambito generale dazione, la struttura organizzativa e la flessibilit operativa del CIM, riconoscendogli per al contempo un mandato globale;  rinforzare gli aspetti umanitari dellorganizzazione e la cooperazione con altri enti internazionali;  dare riconoscimento definitivo ai nuovi ruoli introdotti negli anni dalle risoluzioni del Consiglio: lintervento nelle operazioni di reinsediamento, i programmi di Migrazione per lo Sviluppo, la funzione di forum internazionale di discussione e ricerca, la dimensione mondiale e la nuova denominazione. Le questioni pi critiche risultarono essere i termini dufficio del Direttore e del Vicedirettore Generale, la possibilit per il Comitato Esecutivo di costituire sotto-comitati ed i termini dufficio dei membri del Comitato Esecutivo, oltre che il nome pi appropriato per lorganizzazione. Gli emendamenti furono infine approvati per consensus il 20 maggio 1987

12 13

LAustralia si era ritirata per protesta nel 1973 (si veda il par. 1.6). Si tratta di Belize, Messico, Capo Verde, Guinea Bissau, Ghana, Somalia e Zimbabwe; inoltre divennero osservatori anche la Finlandia e la Serbia.

21

ed il nuovo testo entr in vigore il 14 novembre 1989, dopo la ratifica da parte dei due terzi dei membri. I principali cambiamenti interessarono i seguenti aspetti: a) mutamento del nome, da CIM a OIM; b) mandato non pi limitato alle migrazioni europee transoceaniche, ma di portata mondiale, ed esteso a tutti i tipi di migrazione internazionale, incluse quelle temporanee, di rientro ed intraregionali; c) maggior enfasi al ruolo dellorganizzazione a beneficio non solo dei profughi ma di tutte le persone costrette a migrazioni forzate, che venne inserito anche nel preambolo; d) eliminazione del riferimento allemigrazione quale mezzo per contribuire alla costruzione della pace e dellordine mondiale (frutto, questo, di un atteggiamento nei confronti dei migranti non pi cos favorevole come negli anni di carenza di manodopera); e) riconoscimento del rapporto esistente tra migrazioni e condizioni di vita nei PVS, nonch dellopportunit di tener conto dei bisogni di questi ultimi nelle questioni migratorie14; f) promozione della cooperazione di Stati ed organizzazioni non solo nella gestione delle attivit, ma anche nella ricerca, ed assunzione del ruolo di forum internazionale; g) accrescimento delle tipologie di servizi di migrazione, tra cui anche quelli relativi al rientro volontario; h) considerazione dellattivit dellorganizzazione non pi come residuale rispetto a quella di altri enti internazionali, bens in coordinamento con essi nellosservanza delle rispettive competenze; i) riconoscimento dello status di osservatore non pi su iniziativa del Consiglio ma su richiesta del soggetto interessato; j) modifiche ai termini dufficio del Consiglio, che si riunisce in sessione ordinaria non pi due volte lanno ma una sola; k) maggiori poteri al Comitato Esecutivo, tra cui quello di iniziativa e raccomandazione nei confronti del Consiglio e del Direttore Generale, quello di istituire sotto-comitati e di ampliare, a maggioranza di due terzi, il numero dei propri membri; l) fissazione a cinque anni, rinnovabili, del mandato del Direttore e del Vicedirettore Generale. In sostanza si tratt, per la maggior parte degli emendamenti, di una mera registrazione formale di mutamenti gi avvenuti da tempo.

3.1 QUINTO DECENNIO DATTIVITA: 1990 - 2000


(Fonti: Draft Report on the Eightieth Session of the Council, MC/2021, 2001; OIM, International Migration Law N1 Glossary on Migration, Ginevra 2004; inoltre, si veda supra.)

Con il crollo del muro di Berlino e la fine del bipolarismo, il dispiegarsi di processi mondiali di enorme portata quali la globalizzazione e il rapido sviluppo dei sistemi di comunicazione e di trasporto, e con lallargarsi inesorabile del divario tra zone ricche e zone povere (sia a livello mondiale sia su scala regionale e nazionale), le dinamiche migratorie subirono molti cambiamenti, che gli Stati membri cercarono di controllare indirizzando le politiche dellOIM verso nuovi fronti. Si ebbero intanto consistenti flussi provenienti dallEuropa centrale e balcanica diretti verso le zone occidentali del continente, sebbene in misura minore rispetto a quanto temuto; ad essi si aggiunse lesodo dal Sud-Est asiatico e dallAfrica alla volta dei Paesi industrializzati. Anche
14

La portata di tale considerazione tuttavia attenuata dallutilizzo del condizionale: occorrerebbe tener conto.

22

lAmerica Latina, da tempo ormai convertitasi in regione di emigrazione, vide incrementare le partenze; aumentavano inoltre gli spostamenti non permanenti e quelli intraregionali. Le principali forze propulsive erano, e continuano ad essere, povert e disuguaglianza, crescita demografica, guerra e carestie, nonch gli effetti delle immagini di ricchezza diffuse dai media. In genere, gli Stati di ricezione reagirono inasprendo ulteriormente le proprie politiche e legislazioni sullingresso; ci tuttavia non contribu ad arginare i flussi, ma semmai ad accrescere le migrazioni illegali (stimate, in Europa, attorno ai 2 milioni di persone nel 1991 e negli USA circa 3 milioni nel 1994), che divennero un nuovo importante ambito dintervento per lorganizzazione. Come nel decennio precedente, i profondi mutamenti in corso stimolarono la riflessione sul ruolo dellorganismo e sulle strategie da adottare, innescando un processo che si concluse con lapprovazione, nel 1995, della Risoluzione N923 (LXXI) Futures Activities of IOM, la quale fissava quattro obiettivi generali da raggiungere: 1) affrontare le nuove sfide operative; 2) far avanzare la comprensione delle questioni migratorie; 3) valorizzare la funzione della migrazione per lo sviluppo; 4) tutelare la dignit umana ed il benessere dei migranti attraverso lo svolgimento di nove principali funzioni: a) servizi di assistenza alla migrazione; b) servizi di assistenza alle emergenze; c) servizi di informazione sulle migrazioni a livello internazionale, regionale e nazionale; d) consulenza e cooperazione nei confronti di governi ed organizzazioni internazionali; e) promozione di programmi di migrazione per lo sviluppo mirati al trasferimento di risorse umane qualificate; f) forum internazionale sulle questioni migratorie; g) organizzazione di programmi di ritorno e reintegrazione; h) lotta alla migrazione irregolare; i) promozione del rispetto dei diritti dei migranti. Numerosi Stati membri avanzarono riserve su tale programma, giudicandolo troppo ampio e dispersivo, e consigliando una maggior focalizzazione delle risorse sui compiti tradizionali. Questo tipo di richiami alla coerenza al mandato dellorganizzazione da parte di una porzione del Consiglio rappresenta una costante della sua storia, cos come il prevalere, alla fine, della corrente opposta: il piano venne infatti approvato e costitu la base di riferimento per lo sviluppo dei progetti gi consolidati e per linaugurazione di nuovi filoni dazione. La conseguenza pi immediata della Risoluzione n. 923 fu lenorme incremento sia del totale dei membri, che nel corso del decennio pass da 39 a 7115, sia del personale impiegato, che lievit da 366 persone nel 1990 a ben 2466 nel 2000. Nel campo delle migrazioni volontarie, ricevettero speciale impulso le attivit di ricerca, di organizzazione di seminari, di consulenza e di cooperazione tecnica, con un occhio di riguardo per le problematiche di genere ed attribuendo molta importanza al livello regionale di discussione ed azione. Il ruolo centrale fu per giocato dai programmi di contrasto alla migrazione illegale ed al traffico di esseri umani, nonch da quelle di rimpatrio volontario; essi riceveranno sempre maggior enfasi anche nel corso del nuovo millennio.
15

Nel corso degli anni 90 divennero membri, in ordine dingresso: Bangladesh, Sri Lanka, Angola, Egitto, Finlandia, Ungheria, Pakistan, Polonia, Uganda, Zambia, Albania, Armenia, Croazia, Giappone, Bulgaria, Senegal, Tagikistan, Repubblica Ceca, Haiti, Liberia, Slovacchia, Guinea Bissau, Lituania, Mali, Marocco, Romania, Tanzania, Sudan, Giordania, Lettonia, Tunisia e Yemen; inoltre furono riammessi Canada, Svezia, Francia e Sudafrica.

23

La ricerca si concentr ogni anno su temi differenti , ma i principali filoni indagati furono soprattutto quattro: a) migrazione e salute, in collaborazione anche con lOMS e UNAIDS (Organizzazione Mondiale per la Sanit e Programma delle NU contro lHIV/AIDS) e varie universit; si avvalse della creazione di un Centro Internazionale per la Migrazione e la Salute a Ginevra e di un sistema informativo per la raccolta di dati medici sui migranti; b) traffico di persone; c) migrazione e genere, nel contesto della Quarta Conferenza Mondiale sulle Donne svoltasi a Beijing nel 1995; il coordinamento delle attivit in questione in questo ambito fu affidato ad un Coordinatore di Genere; d) studi su nuovi approcci alla gestione delle migrazioni, tra i quali si possono ricordare International Migration Policies and Programmes, Managing Migration: Time for a New International Regime?, risultato del Programma NIROMP (New International Regime for Orderly Movements of People) ed il nuovo World Migration Report, tutti pubblicati nel 2000. Ad essi vanno aggiunti gli studi tematici promossi a livello regionale, quale punto di partenza dellazione dei nuovi forum istituiti a tale scala per limplementazione di strategie comuni. Le informazioni ed i dati raccolti dai vari settori di ricerca andavano poi ad informare la gestione dei flussi migratori, sia per quanto riguarda i servizi resi direttamente ai migranti, sia per quelli forniti ai governi16 attraverso i programmi di TCM (Technical Cooperation on Migration), che andavano dalla consulenza nella formulazione di politiche, legislazioni e procedure per le migrazioni (in particolare per i nuovi Stati e per quelli per la prima volta alle prese con fenomeni di migrazione), alla facilitazione della conclusione di accordi bilaterali e multilaterali, alla promozione del rispetto di trattati internazionali sui diritti dei migranti. Nellambito della TCM sorsero svariati organismi regionali, tra cui il Centro di Cooperazione per lEuropa e lAsia Centrale, a Vienna; il PLACMI, il PROCAM, il SIMICA ed il Processo di Puebla in America Latina17; la Task Force per il Mediterraneo Occidentale; il MIDSA, il SADC e lAMIS in Africa18. Sotto il coordinamenti dellOIM, i governi coinvolti collaboravano, tra il resto, nella formazione di ufficiali e nel controllo delle frontiere, nella compilazione di sistemi informativi sui migranti, e, in generale, nellaffrontare specifiche problematiche comuni. Per quanto concerne le attivit direttamente rivolte ai migranti, una discussa novit fu rappresentata da due programmi di compensazione: il GFLCP (German Forced Labour Compensation Programme), in partnership con il governo tedesco per indennizzare ex deportati ai lavori forzati nazisti, lHolocaust Victim Assets Programme, in collaborazione con banche svizzere, a beneficio di gruppi non ebraici vittime dellOlocausto. Parecchi Stati membri espressero perplessit in proposito, sottolineandone la scarsa pertinenza rispetto al mandato dellOIM ed affermando la necessit di considerarli come operazioni assolutamente eccezionali e limitate nel tempo19. Suscitarono invece consenso unanime gli interventi di contrasto alla migrazione illegale ed alla tratta di persone, soprattutto donne e minori; si inizi con leffettuazione di numerosi studi e ricerche sui due fenomeni, considerati distinti in quanto il primo non comporta necessariamente la violazione dei diritti umani del migrante, mentre il secondo s, poich
16

In entrambi i casi, va specificato che lOrganizzazione agisce sempre ed esclusivamente su richiesta degli Stati ed in stretta collaborazione con i governi interessati, sulla base di accordi con essi conclusi. 17 Il PLACMI un Programa Latino-Americano de Cooperacin Tcnica sobre Migraciones; il PROCAM il Priyecto de OCAM (Commissione delAmerica Centrale dei Direttori Nazionali per le Migrazione); il SIMICA invece un Sistema de Informacin sobre la Migracin Internacional en los Paises de la Comunidad Andina; infine, il Processo di Puebla coinvolge Nord e Centro America. 18 MIDSA indica il Migration Dialogue for South Africa; SADC la Southern Africa Development Community ed AMIS designa lAfrican Migration System. 19 Si veda il Draft Report on the Eightieth Session of the Council, MC/2021, 2001, par. 42.

24

finalizzato alla sfruttamento della prostituzione o ad altre forme di sfruttamento sessuale, al lavoro forzato, alla schiavit o al traffico di organi 20. Vennero quindi avviati numerosi progetti diretti al rimpatrio di clandestini, intercettati sia nei Paesi di destinazione che in quelli di transito. Un esempio lo SMIT (Stranded Migrants In Tansit), che tra il 94 e il 99 organizz il ritorno in patria di 1000 persone abbandonate dai trafficanti in Stati di transito verso le nazioni industrializzate. Anche nella lotta alla tratta i programmi ruotavano intorno al rimpatrio delle vittime; tuttavia erano presenti anche altri aspetti, quali il lancio di campagne informative rivolte alle potenziali migranti nei loro luoghi dorigine (in particolare Est Europa, Sud-Est asiatico e Nigeria) e la cooperazione tecnica con gli Stati di partenza, transito e destinazione per addestrare ufficiali e personale di polizia ad affrontare il fenomeno e per stimolare la formazione di leggi e procedure adeguate a contrastarlo. Una tappa molto importante fu costituita dalladozione da parte dellAssemblea Generale delle NU della Convenzione contro il Crimine Organizzato Transnazionale, e degli annessi Protocollo per la Prevenzione, Soppressione e Punizione della Tratta di Persone, Soprattutto Donne e Bambini e Protocollo contro il Traffico di Migranti per Terra, Aria e Mare. Essi, se non altro, fornirono una definizione comunemente accettata di queste problematiche, passo essenziale per poterle combattere pi efficacemente21. Molteplici attivit di tipo complementare a quelle storiche dellorganizzazione fiorirono anche nella sfera delle situazioni demergenza: conseguentemente alle modifiche costituzionali del 1989, ed ai nuovi obiettivi posti dal piano strategico presentato nel 1995 (IOM Strategic Planning: Towards the Twentyfirst Century, 9 maggio 1995, si veda supra), lassistenza interess sempre pi non solo i rifugiati, ma anche profughi, sfollati interni, ed altre categorie di persone (ad es. ex combattenti). Inoltre le tipologie di operazioni condotte si estesero ulteriormente, allontanandosi dal mandato specifico dellorganismo, non senza le gi ricordate proteste di alcuni membri che lamentavano, tra il resto, le sovrapposizioni con altre organizzazioni internazionali. Gli interventi nel corso del decennio furono molto numerosi; i principali teatri di conflitto interessati furono il Golfo Persico, lex Jugoslavia, il Mozambico, la regione dei Grandi Laghi, Haiti, il Caucaso, la Cecenia, Angola e Mali, il Guatemala, le Filippine, il Tagikistan, le zone dellAmerica Centrale devastate dalluragano Mitch, il Kosovo e Timor Est. Il coinvolgimento dellOIM, sempre su richiesta dei governi interessati o di agenzie delle NU, poteva riguardare sia la fase immediatamente successiva allo scoppio delle ostilit, sia invece quella post-bellica di stabilizzazione e ricostruzione. Nel primo caso, i servizi forniti consistevano soprattutto:  nellevacuazione umanitaria, qualora il Paese di primo asilo non fosse in grado di accogliere i flussi di profughi, come avvenne per 74448 kosovari rifugiatisi in Macedonia e per qualche migliaio di ceceni ospitati in campi a Grozny;  in cure sanitarie22 e distribuzione di beni di prima necessit;  nel trasporto e reinsediamento di rifugiati;  nella cooperazione tecnica con i governi ed agenzie delle NU per la gestione della crisi;
20 Nel Protocollo per la Prevenzione, Soppressione e Punizione della Tratta di Persone, Soprattutto Donne e Bambini delle NU del 2000, la tratta di persone definita come the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the treat or the use of force or other forms of coercicion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability, or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the pu pose of exploitation. Exploitation shall include, at a minimum, the expoitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour, or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs. Invece la migrazione illegale non ha una definizione universalmente accettata. 21 Si veda la nota precedente. 22 Esse includono sia quelle prestate in loco sia programmi di espatrio temporaneo di feriti di guerra allo scopo di ricevere terapie non disponibili localmente.

25

 nella rapida raccolta di dati, ad es. il censimento delle persone colpite dalluragano Mitch nel 1998, o dei kosovari albanesi fuggiti in Albania durante la guerra;  nella gestione di campi profughi in alcune situazioni particolari; ad es. il campo di Mugugna in Zaire nel 1994, in via temporanea prima dellaffidamento allACNUR. Nel secondo caso, invece, potevano essere previsti:  schemi di ritorno per rifugiati e profughi interni, una volta cessato il pericolo;  schemi di ritorno per cittadini qualificati, per contribuire alla ricostruzione;  programmi di smobilitazione e reinserimento nella societ civile di ex combattenti;  programmi di incremento della capacit di assorbimento delle comunit ospitanti (sia nei confronti di profughi che di ex combattenti);  progetti di sviluppo delle comunit locali per prevenire esodi di massa;  addestramento delle nuove forze militari e di polizia locali ( ad es. in Kosovo, su richiesta dellUNMIK, UN Mission to Kosovo);  cooperazione tecnica con i governi, le autorit locali e le organizzazioni presenti in loco;  collaborazione allorganizzazione delle elezioni, in particolare per il voto dei cittadini rifugiati allestero; ad es. in Bosnia nel 1996 e in Kosovo, insieme allOSCE, e nel referendum per lautonomia di Timor Est nel 1999, su richiesta delle NU (in seguito al quale esplosero le violenze nel Paese). Tali attivit furono giustificate con la necessit di prevenire flussi di migrazione irregolare dalle aree sconvolte dalle guerre, attraverso il ristabilimento di condizioni di sicurezza e la creazione di opportunit di reddito che accelerassero i processi di ricostruzione e ritorno alla normalit.

26

CAPITOLO 2 STRUTTURA DELLOIM


2.1 ORGANI DI GOVERNO
(Fonti: Constitution of the International Organization for Migration, 14 novembre 1989; OIM, MC/2203, 6 ottobre 2006, Programme and Budget for 2007; OIM, Ris. n. 923 (LXXI), 29 novembre 1995, Future Activities of IOM; OIM, Ris. 997 e 998 (LXXVI), 24 novembre 1998; OIM, Ris. 1150 e 1151 (XCIII), 7 giugno 2007; OIM, Note on Governance Issues (Programme and Budget Responsibilities of the Council), 20 febbraio 2002.)

La struttura di governo dellOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni segue lo schema tipico delle organizzazioni internazionali, tripartito in un Consiglio, formato da tutti gli Stati membri; un Comitato Esecutivo, composto da un gruppo ristretto di membri; ed unAmministrazione, guidata da un Direttore Generale. Le competenze ed il funzionamento di questi organi sono stabiliti dallo statuto fondativo, denominato Costituzione. 2.1.a Il Consiglio Le funzioni principali del Consiglio, organo assembleare, sono la determinazione della politica dellOIM nei suoi vari ambiti dintervento, nonch leventuale estensione degli stessi (come pi volte accaduto negli anni: si veda il cap.1, par. 1.6 1.9); il controllo, lapprovazione e la direzione delle attivit portate avanti dal Comitato Esecutivo e dal Direttore Generale, del quale esamina i rapporti; lapprovazione del programma, del bilancio preventivo, delle spese e dei conti; ladozione di provvedimenti volti al raggiungimento dei fini previsti dalla Costituzione, anche su proposta degli altri due organi. Inoltre, il Consiglio ha il potere di istituire sotto-comitati (come il Sottocomitato su Bilancio e Finanza), di darsi un proprio regolamento, di eleggere il Comitato Esecutivo, il Direttore ed il Vicedirettore Generale e di fissare un regolamento finanziario. Al Consiglio spettano altres le questioni legate alla membership, quali laccettazione di nuovi membri (che richiede una maggioranza dei due terzi), la negoziazione del contributo da essi dovuto al bilancio amministrativo, leventuale sospensione del diritto di voto e dei servizi nei confronti di Stati inadempienti agli obblighi finanziari verso lorganizzazione e la loro riammissione. Sempre di competenza di questo organo poi il conferimento dello status di osservatore alle sue riunioni, senza diritto di voto, a Stati, organizzazioni internazionali ed ONG. Il Consiglio si riunisce una volta lanno, nella sede principale di Ginevra, ma un terzo dei membri, il Comitato Esecutivo, il Direttore Generale ed il Presidente del Consiglio stesso possono richiedere sessioni straordinarie. Spesso tuttavia i membri ricorrono a consultazioni informali, le cui conclusioni non sono per rese pubbliche e i cui documenti sono accessibili solo ai membri stessi. Attualmente gli Stati membri sono 120. Il sistema di voto segue il principio uno Stato un voto e le decisioni sono prese, di regola, a maggioranza semplice dei presenti e votanti, bench sia molto frequente la prassi del consensus. Ci dovrebbe consentire, in linea teorica, parit di potere tra Paesi di destinazione, di transito e dorigine dei migranti; tuttavia, di fatto, questipotetica uguaglianza attenuata dal meccanismo dei contributi volontari vincolati: il bilancio operativo infatti interamente sostenuto da contributi volontari, che i finanziatori legano alla realizzazione di attivit

27

specifiche di proprio interesse23. Gli Stati con minor disponibilit economica (in particolare quelli di origine e transito, ma anche di destinazione), di conseguenza, dipendono interamente dai donatori pi ricchi per la realizzazione dei programmi, di cui saranno dunque questi ultimi a determinare il contenuto. 2.1.b Il Comitato Esecutivo Tale organo condivide con il Consiglio la funzione di esame della politica, dei programmi, delle attivit, delle questioni finanziarie e di bilancio e dei rapporti del Direttore Generale; in tali ambiti il ruolo decisionale spetta per al Consiglio. Il Comitato ha facolt decisionale solo sulle questioni ad esso sottoposte dallorgano assembleare, ed eccezionalmente sui problemi urgenti che si dovessero presentare negli intervalli tra le sessioni di questultimo, ferma restando la necessit di sottoporli alla sua approvazione alla sessione successiva. Questo perch la convocazione del Comitato pi snella. Rilevante inoltre il ruolo consultivo, diniziativa e raccomandazione nei confronti degli altri due organi di governo. Ulteriori poteri consistono nella facolt di adottare un proprio regolamento e di istituire sotto-comitati, sebbene in questultimo caso vi sia riserva di riesame da parte dellorgano assembleare. La Costituzione prevede che il Comitato sia composto da nove membri, con la possibilit di accrescerne il numero su decisione del Consiglio, presa a maggioranza di due terzi: attualmente essi sono 23; il loro mandato biennale rinnovabile, ed il sistema di votazione lo stesso dellorgano precedentemente descritto. Esso si riunisce almeno una volta lanno, ma normalmente di pi, su richiesta del suo Presidente, della maggioranza dei suoi membri, del Consiglio o del Direttore Generale dopo consultazione del Presidente del Consiglio. Le sue sessioni non sono per aperte agli osservatori, ed i relativi rapporti non sono accessibili al pubblico ma solo agli Stati membri. 2.1.c LAmministrazione LAmministrazione formata dal Direttore Generale, dal Vicedirettore e dal personale stabilito del Consiglio, che va a costituire lUfficio del Direttore Generale e tutte le varie unit amministrative di coordinamento che fanno capo ad esso. Direttore e Vicedirettore sono eletti dallassemblea dei membri a maggioranza di due terzi, per cinque anni rinnovabili, e debbono agire in modo imparziale senza accettare istruzioni da alcuno Stato o altro ente. Il Direttore responsabile davanti agli altri due organi di governo, ai quali deve fare periodicamente rapporto su tutte le attivit dellorganizzazione, presentando il bilancio preventivo, le spese ed i conti annui o speciali. Egli ha compiti sia amministrativi e dirigenziali, in quanto gestisce lintero operato dellOIM, conformemente alle linee politiche e ai provvedimenti adottati dagli organi decisionali, sia diniziativa, in quanto pu avanzare proposte e raccomandazioni e partecipa, pur senza diritto di voto, ai dibattiti del Consiglio, del Comitato Esecutivo e di tutti i sotto-comitati. Di fatto, avendo considerevoli responsabilit ed un mandato pi lungo degli altri organi, influenza in modo consistente lindirizzo generale. Inoltre, a lui spetta la nomina del personale, secondo criteri che devono tentare di ottenere unequa ripartizione geografica delle assunzioni tra i diversi Stati membri ed un bilanciamento tra i generi. Attualmente, tale incarico ricoperto da Brunson Mc Kinley, diplomatico statunitense, eletto per la prima volta nel 1998 e riconfermato nel 2003; la sua gestione si caratterizzata in
23

Il 98,93% del bilancio operativo preventivo del 2007 vincolato; USA, Australia e Commissione Europea rappresentano, da soli, la met del bilancio operativo (49, 17%) e, se poi si aggiungono i contributi dei governi di Canada, Giappone, e dei singoli Paesi europei di maggior immigrazione, si arriva al 73,22%. Per quanto riguarda invece il bilancio amministrativo preventivo per il 2007, si arriva all86%; i contributi sono per in questo caso obbligatori e non vincolati (si veda il Programme and Budget for 2007, op. cit.)

28

particolare per la promozione del ruolo dellOIM di forum a livello internazionale e regionale sulle migrazioni e sulla cooperazione tecnica in tale ambito; per il coinvolgimento del settore privato242; e per lestensione geografica e tematica degli interventi. Vicedirettore Generale invece Mrs. Ndioro Ndiaye, di origine senegalese, che ha ricoperto varie cariche politiche nel proprio Paese e sulla scena internazionale prima di entrare allOIM come Coordinatrice di Genere ed essere poi eletta nel 1999 ai vertici dellAmministrazione. La sede amministrativa principale si trova a Ginevra, ma in corso un processo di delocalizzazione di molte funzioni a Manila e a Panama, allo scopo di abbassare i costi amministrativi. Questi ultimi rappresentano, secondo i dati forniti dal budget previsto per il 2007, il 6,5% del totale25 e sono sostenuti attraverso contribuzioni obbligatorie secondo quote negoziate dal Consiglio con i singoli Stati al momento delladesione. 2.1.d Futura riforma costituzionale degli organi istituzionali Lassetto sopra descritto destinato a mutare in futuro non appena entreranno in vigore gli emendamenti alla Costituzione approvati con la Ris. n. 997 (LXXVI) del 24 novembre 1998, attualmente ancora in attesa di ottenere la ratifica da parte dei due terzi dei membri come richiesto dal trattato fondativo. Allo scopo di razionalizzare e velocizzare i meccanismi decisionali dellorganizzazione e di ridurne i costi stato infatti intrapreso un processo di riforma iniziato nel 1995 con la Ris. 923 (LXXI) del 24 novembre, Future Activities of IOM, e la predisposizione di un Gruppo di Lavoro sulla Composizione e lEfficiente Rendimento del Comitato Esecutivo. In seguito al rapporto di tale gruppo, che indicava la necessit di modifiche allo statuto dellOIM, sono stati dunque realizzati nel 1997 una serie di studi sui possibili emendamenti: le proposte presentate contemplavano leliminazione del Comitato Esecutivo e del Sottocomitato su Bilancio e Finanza e la loro sostituzione con un organo unico e pi flessibile. Nella sua settantaseiesima sessione tenutasi nel novembre 1998, il Consiglio ha accolto tali suggerimenti includendoli negli emendamenti alla Costituzione adottati con la Ris. 997; questi prevedono:  labolizione del Comitato Esecutivo;  labolizione del Sottocomitato su Bilancio e Finanza;  la revisione delle funzioni del Consiglio per adattarlo al nuovo assetto. Contestualmente, la Ris. 998 disponeva la futura creazione di un Comitato Permanente per il Programma e la Finanza, del quale fissava i terms of reference in modo che assumesse le funzioni prima svolte dagli organi soppressi, oltre al compito di rivedere regolarmente i metodi di consultazione, feedback e supervisione. Al Consiglio sarebbe comunque rimasto il potere discrezionale di ridiscutere oppure approvare senza ulteriore dibattito le conclusioni e le raccomandazioni del nuovo Comitato. La Ris. 998 rimandava la propria efficacia al momento dellentrata in vigore della riforma statutaria; tuttavia, riconoscendo la necessit di rendere operativo il Comitato Permanente prima delleliminazione di quello esecutivo, il Consiglio ha anticipato la sua creazione, e la parallela cancellazione del Sottocomitato su Bilancio e Finanza, con le Ris. 1150 e 1151 (XCIII) del 7 giugno 2007. Il Comitato Permanente, a differenza del Comitato Esecutivo, sar aperto a tutti i membri; si riunir almeno due volte lanno ed avr forma istituzionale pi flessibile, in quanto stabilita
Brunson Mc Kinley ha voluto, nel 2005, la creazione di un Tavolo di Consultazione con le Imprese (si veda il par. 2.5.a). 25 Va per rilevato che il bilancio amministrativo non comprende i costi amministrativi legati ai singoli progetti e alle Missioni Nazionali, che rientrano nel bilancio operativo (si veda il Programme and Budget for 2007, op. cit.).
24

29

non costituzionalmente ma attraverso una risoluzione del Consiglio, e pertanto facilmente modificabile per mezzo di una nuova risoluzione adottata a maggioranza semplice, anzich tramite emendamento del trattato fondativo. Il nuovo assetto accrescer ulteriormente lo spazio e la rilevanza attribuiti alle consultazioni informali tra membri e tra questi e lAmministrazione, gi molto frequenti e sede di importanti discussioni; nonostante ci il potere decisionale formale rester comunque una prerogativa dellorgano assembleare principale.

2.2 LA PERSONALITA INTERNAZIONALE DELLOIM


(Fonti: N. Ronzitti, Introduzione al diritto internazionale, Giappichelli, Torino 2004, cap.1 par.10; M. Panebianco, Elementi di diritto dellorganizzazione internazionale, Giuffr, Milano, 1997, cap.1 par 1.0-1.4; OIM, Constitution of the International Organization for Migration, 14 novembre 1989.)

Le organizzazioni internazionali non sono considerate, dalla gran parte della dottrina, soggetti originari del diritto internazionale, bens derivati, perch sono create dagli Stati e restano ad essi legate. Inoltre, per essere qualificate come soggetti dellordinamento internazionale deve essere loro riconosciuta la personalit giuridica internazionale sulla base della sussistenza di una serie di requisiti, quali: a) una struttura istituzionale propria e permanente, distinta da quella dei membri; b) un trattato fondativo (non giudicato tuttavia indispensabile da quegli autori che attribuiscono soggettivit internazionale allOSCE), conforme allo jus cogens; c) meccanismi decisionali e di concertazione e procedure dammissione fissati a livello di statuto; d) la capacit di partecipare alla vita di relazione internazionale, consistente nella facolt di concludere accordi con Stati e/o altre organizzazioni internazionali, di assumere la titolarit di situazioni giuridiche soggettive derivanti da norme internazionali e di rispondere degli eventuali illeciti commessi; e) fini distinti da quelli dei membri; f) il diritto alla protezione dei propri funzionari da parte del Paese sul cui territorio si trovano ad operare e, qualora questo venga violato, il conseguente diritto alle riparazioni. Nel caso dellOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni, tali criteri paiono essere sostanzialmente verificati e la si pu pertanto ritenere dotata di personalit giuridica internazionale. Infatti essa innanzitutto provvista di un proprio apparato istituzionale ed organizzativo permanente ed autonomo rispetto a quello dei membri, composto da:  il Consiglio, organo assembleare cui spetta il potere decisionale; le risoluzioni sono adottate a maggioranza semplice (almeno secondo il dettato costituzionale; nella pratica vige come si gia detto la prassi del consensus); di conseguenza pu potenzialmente esprimere una volont distinta da quella della totalit dei membri;  il Comitato Esecutivo;  lAmministrazione, che oltretutto molto estesa e con ramificazioni in pressoch tutti gli Stati membri. Il suo personale non dipende dai vari governi ma dallorganismo stesso, obbedisce ad un proprio regolamento ed ha status di funzionariato internazionale; deve pertanto agire in modo indipendente, senza subire condizionamenti da parte dei membri26. In secondo luogo lOIM si fonda su un trattato internazionale, denominato Costituzione, entrato in vigore nel 1954 e successivamente emendato, il quale stabilisce gli organi di

26

Si veda ad es. lart. 20 della Costituzione dellOIM.

30

governo con i relativi poteri, caratteristiche e meccanismi decisionali27, nonch le procedure dammissione, ritiro, sospensione del diritto di voto ed espulsione28. In terzo luogo, la capacit dellente di partecipare attivamente alle relazioni internazionali dimostrata dai numerosi accordi da esso conclusi sia con i Paesi coinvolti nei suoi progetti, compresi quelli non membri, sia con le Nazioni Unite e numerose loro agenzie, con lUE ed altre organizzazioni internazionali. Per quanto riguarda i fini, lo statuto attuale prevede competenze proprie e distinte dal dominio riservato nazionale, quali ad es. la fornitura di servizi di migrazione transnazionale ai governi ed ai migranti, il ruolo di forum di dialogo in materia migratoria, il coordinamento degli sforzi internazionali e la cooperazione in questo campo29.
Infine, il diritto alla protezione dei funzionari da parte degli Stati ribadito allart. 28 dello statuto e se ne pu inoltre trovar conferma nello scambio di lettere del 7 aprile 3 maggio 1954 tra il CIME e la Confederazione Elvetica, nel cui territorio lOIM ha sede. Tale carteggio assicura allorganismo lo stesso trattamento riservato allONU sulla base della Convenzione sui Privilegi e le Immunit dellOrganizzazione delle Nazioni Unite stipulata tra il Consiglio Svizzero ed il Segretario Generale il 16 aprile 1946.

Dubbi possono invece sorgere sulleffettiva soggettivit internazionale dellorganizzazione durante le prime fasi della sua vita, quando il CIPMME non si fondava ancora su un vero e proprio trattato ma su una risoluzione adottata dalla Conferenza di Bruxelles del 6 dicembre 195130, ed il mandato ad esso assegnato era ristretto ed esclusivamente legato al trasporto di migranti oltreoceano.

2.3 LA FACOLTA DI OBBLIGARE GLI STATI: GLI ATTI DI DIRITTO DERIVATO


(Fonti: N. Ronzitti, Introduzione al diritto internazionale, op. cit., cap.8 par.4, 8 e 11; M. Panebianco, Elementi di diritto dellorganizzazione internazionale, op. cit., cap.3 e 4; inoltre, si veda supra.)

Tra gli atti di diritto derivato emessi dagli organi istituzionali dellorganizzazione si possono distinguere quelli di diritto interno rivolti allente stesso ed aventi contenuto pi di tipo amministrativo, e quelli invece di diritto esterno indirizzati ai governi membri. In entrambi i casi il centro decisionale il Consiglio, salvo per quanto riguarda i provvedimenti gestionali di natura puramente esecutiva e quelli relativi al personale, di competenza dellAmministrazione, nonch i regolamenti dei vari organi. La forma largamente prevalente in cui si esprime la volont del Consiglio la risoluzione che, nellambito del diritto interno, ha valore vincolante e pone norme di tipo organizzativo, procedurale, finanziario o concernente i rapporti inter-organici, il programma o le politiche dellorganismo. Alcuni esempi sono le risoluzioni che istituiscono sotto-comitati, decidono il decentramento amministrativo, approvano il programma, il bilancio ed il rapporto finanziario o nominano i revisori esterni del rendiconto finanziario. Gli obblighi che ne derivano ricadono pi che altro sulla struttura stessa ed in particolare sullAmministrazione, cui spetta darne attuazione. Al contrario, gli atti di diritto esterno, che riguardano direttamente gli Stati, hanno prevalentemente natura non giuridicamente vincolante. Fanno eccezione alcune misure di tipo per cos dire strumentale, come le risoluzioni di ammissione di nuovi membri, che fissano anche la loro quota di contribuzione obbligatoria; le sanzioni nei confronti dei Paesi che non

Principalmente agli artt. 5-22 . Artt. 2,3 e 4. 29 Per una descrizione pi dettagliata degli scopi dellorganizzazione, si vedano lart. 1 della Costituzione dellOIM ed il cap. 3 par 3.1 del presente lavoro. 30 MCB/9, Resolution to establish a Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe, 6 dicembre 1951.
28

27

31

rispettano gli impegni finanziari contratti con lorganizzazione31 e gli accordi che questultima pu concludere con i singoli governi per la realizzazione dei progetti approvati. Per il resto, tutti gli eventuali documenti adottati nellambito dei vari forum internazionali che lOIM promuove32 appartengono alla categoria del soft law. Si tratta infatti di dichiarazioni di principi, linee-guida, raccolte di best practices o impegni politici che non istituiscono vincoli giuridici. Secondo quanto previsto dallo statuto fondativo, infatti, il ruolo dellorganismo soprattutto quello di fornire servizi; esso stesso si definisce project-oriented33. La funzione di promozione della cooperazione e del coordinamento internazionali in campo migratorio, menzionata dallart.1, lett. e, inoltre, sempre stata da esso interpretata come promozione del dialogo e del dibattito a livello tecnico-politico e non come impulso alla conclusione di convenzioni internazionali, come accade ad es. nellOIL. La posizione del Consiglio su questo punto infatti quella di ribadire che, data la forte divergenza di interessi tra Paesi di destinazione, di transito e dorigine, la negoziazione di tali strumenti risulterebbe controproducente; viceversa, lo scambio informale e la predisposizione di linee-guida potrebbero ottenere risultati pi fruttuosi. I processi di consultazione appoggiati dallorganizzazione, in particolar modo quelli regionali, hanno poi lo scopo di facilitare la stipula di diritto pattizio bilaterale o multibilaterale; ci avviene per non nellambito dellente ma in separata sede (non si tratta infatti di atti di diritto derivato emanati dallorganismo bens di accordi firmati da singoli Stati)34. In conclusione, lOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni non si occupa di porre vincoli agli Stati membri nel merito delle questioni migratorie o dei diritti dei migranti.

2.4 STRUTTURA ORGANIZZATIVA


(Fonti: OIM, MC/2196, 12 aprile 2006, Financial Report for the year ended 31 december 2005, pagg. 6-9; OIM, General Bulletin n.1350, Monitoring, 20 maggio 2003, a cura dellUfficio dellIspettore Generale e supportato dal Direttore Generale; OIM, General Bulletin n.1259/Rev.1, Functions of the Office of the Inspector General (OIG), settembre 2006, a cura dellUfficio dellIspettore Generale e supportato dal Direttore Generale; OIM, IOM Evaluation Guidelines, gennaio 2006, a cura dellUfficio dellIspettore Generale e supportato dal Direttore Generale; Riskrevisjonen, Ufficio del Revisore Generale di Norvegia, Opinion of the External Auditors on the Financial Statement of IOM for the Year 2005, 23 marzo 2006, in OIM, MC/2196, op. cit., Appendice 12, pag.54. )

Una prima distinzione allinterno della struttura organizzativa, che fa interamente capo al Direttore Generale, pu essere fatta tra gli uffici del quartier generale e quelli sul campo. Questi ultimi si suddividono in 16 Missioni con Funzioni Regionali, 7 Missioni Speciali di Collegamento, pi di 100 Missioni Nazionali e varie Missioni a Scopo Speciale. Le prime costituiscono il punto di riferimento e coordinamento per tutte le attivit portate avanti in una certa regione, assicurandone la coerenza con le politiche generali dellorganizzazione, seguono i Processi di Consultazione Regionale sulle questioni migratorie35 e garantiscono la disponibilit di esperti da mobilitare rapidamente e temporaneamente in caso di necessit. Le seconde assicurano invece contatti regolari con i maggiori donatori ed altri enti di importanza strategica, quali le Nazioni Unite, lOSCE (Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa), altri organismi internazionali governativi e non, governi ed interlocutori privati; esse si trovano tutte in Paesi di
31

Tali sanzioni, previste dallart. 4 della Costituzione dellOIM, consistono nella sospensione del diritto di voto e dei servizi forniti e si applicano ai membri che non adempiono agli obblighi finanziari nei confronti dellente per due esercizi consecutivi. 32 Si veda in proposito il par.2.5. 33 Si veda OIM, Ris. 1150 (XCIII), MC/2218, 7 giugno 2007. 34 Si veda in proposito la descrizione dei Processi di Consultazione Regionale contenuta nel par. 2.5.c. 35 In merito ai Processi di Consultazione Regionale si veda il par. 2.5.c.

32

immigrazione (salvo quella in Etiopia presso lUnione Africana), poich in essi hanno la propria sede i principali finanziatori. Le Missioni Nazionali, oltre ad avere rapporti con i singoli governi, gestiscono in concreto gli interventi che interessano i territori di loro pertinenza e sono finanziate dai progetti stessi. Infine, le Missioni a Scopo Speciale sono create in via temporanea per occuparsi di operazioni demergenza o come sotto-uffici di quelle nazionali. Gli uffici del quartier generale sono concentrati prevalentemente a Ginevra, e poi in parte delocalizzati nei centri amministrativi di Manila e Panama. Possono essere raggruppati in due grandi categorie: quelli che rivolgono i propri servizi al funzionamento della struttura stessa dellorganizzazione, e quelli orientati invece alla realizzazione dei fini da essa perseguiti.
Figura 1 : Struttura amministrativa dellOIM
Coordinamento Ispettore Generale Legge sulla Migrazione Internazionale e gli Affari Legali Direttore Generale Vicedirettore Generale Ufficio Esecutivo Gestionale Coordinatore di Genere

Ombudsperson

Tecnologie dellInformazione e le Comunicazioni

Servizi Gestione Migrazioni

Politiche sulle Migrazioni, Ricerca e Comunicazioni

Relazioni esterne

Uffici sul Campo C e n t Missioni Regionali B

Gestione Risorse

Supporto Operazioni

Migrazioni e Salute

Programmi Speciali

Gestione Missioni Speciali di Collega mentoC Gestione Risorse Umane Movimenti Coordina mento Operazioni Sanitarie Programmi Compensa zione Ricerca Salute Supporto Missioni a Scopo Speciale Servizi Comuni Elezioni Promozione Salute e Consulenza Pubblica

Migrazione e Sviluppo

Dialogo Internazionale Migrazioni

Relazioni Donatori Segretariato

r i

A m m Gestione Missioni Nazionali Finanziaria

Emergenze e Post-crisi

Facilitazione Migrazioni

Politiche Strategiche e Pianificazione

Meetings Consiglieri

i n i s

Media e Regolazione Migrazioni Informazione Pubblica Ricerca e Pubblicazioni

Regionali

Traduzioni

t r a t

A. Centri Amministrativi: Manila e Panama City. B. Missioni con Funzioni Regionali: Asia (Bangkok, Canberra, Dacca, Islamabad); Africa (Cairo, Dakar, Nairobi, Pretoria); Europa (Bruxelles, Budapest, Helsinki, Roma); America (Buenos Aires, Lima, San Jos, Washington, D.C.). C. Missioni Speciali di Collegamento: Unione Africana (Addis Abeba), Berlino, Londra, Parigi, Osservatore Permanente presso le NU (New York), Tokyo, NU e OSCE (Vienna). D. Missioni a Scopo Speciale: Missioni stabilite per un periodo di tempo limitato per affrontare operazioni di emergenza. Fonte: rielaborazione da www.iom.int.

Della prima categoria fa parte innanzitutto lUfficio Esecutivo del Direttore Generale; quindi il Coordinamento Gestionale, che assicura il raccordo tra le diverse unit di gestione, segue le 33

attivit pi complesse e sviluppa politiche e procedure organizzative; il Coordinatore di Genere, incaricato di promuovere una maggior attenzione alle questioni di genere sia nei progetti che allinterno dellOIM stessa; lUfficio per le Tecnologie dellInformazione e le Comunicazioni che, tra il resto, elabora le strategie comunicative. Vi poi il Dipartimento per il Diritto della Migrazione Internazionale e gli Affari Legali (International Migration Law and Legal Affaire Department) il quale, oltre a fornire consulenza legale, controlla la conformit delloperato dellorganizzazione con il diritto internazionale, in particolare quello riguardante i diritti umani. I servizi di tale unit sono offerti anche ai governi, specialmente per la conclusione di accordi e lelaborazione di leggi e procedure. LOmbudsperson rivolto invece al personale, al quale dispensa consigli in caso di problemi o rimostranze sulle condizioni di impiego o nei rapporti di lavoro. Si tratta di un garante interno, a cui per richiesto di agire in modo indipendente, imparziale e confidenziale. La stessa caratteristica rischia di limitare anche il ruolo dellIspettore Generale, responsabile inter alia della valutazione ex-post delle attivit e della revisione interna dei conti (per un maggior approfondimento si veda sotto). Della seconda categoria fanno parte:  il Dipartimento di Servizi per la Gestione delle Migrazioni, che elabora le politiche, i sistemi operativi, gli standard, gli strumenti e i modelli che gli uffici sul campo devono seguire;  il Dipartimento per le Politiche sulle Migrazioni, la Ricerca e le Comunicazioni, il quale si occupa, tra il resto, dello studio e della diffusione di nuove strategie per affrontare le questioni migratorie, secondo le necessit indicate dai donatori; delle relazioni con i media delle politiche di pubblicazione delle informazioni; del Dialogo Internazionale sulle Migrazioni, forum non vincolante di discussione (per una descrizione si veda il par. 2.5.c). Il fatto che tale attivit sia affidata a questo dipartimento ne lascia intuire il carattere pi propagandistico di affermazione e diffusione di certi approcci alle questioni migratorie, rispetto ad altre forme di cooperazione pi effettiva gestite da gruppi inter-agenzia, dalle Missioni regionali o di Collegamento, o da altri Dipartimenti;  il Dipartimento per le Relazioni esterne, che cura le relazioni con i membri, gli osservatori, i donatori, le NU, le organizzazioni internazionali e le ONG, e segue inoltre i vari incontri, forum e meccanismi consultivi formali ed informali promossi dallorganizzazione;  il Dipartimento per la Gestione delle Risorse, sia finanziarie che umane, il quale comprende anche le divisioni responsabili della contabilit, del budget e della tesoreria;  il Dipartimento di Supporto alle Operazioni, che dirige in particolare gli interventi nelle situazioni di emergenza e nellappoggio ai processi elettorali, le attivit riguardanti il trasporto di rifugiati e migranti e la logistica;  il Dipartimento Migrazione e Salute, responsabile degli aspetti sanitari presenti in molti progetti;  il Dipartimento per i Programmi Speciali, che attualmente porta avanti alcuni Programmi di Riparazione. 2.4.a I sistemi di controllo I sistemi di controllo delle attivit e della gestione dellOIM sono uninnovazione recente, avvenuta nel 2000 con la creazione dellUfficio dellIspettore Generale (OIG), resasi necessaria in seguito allinizio del processo di delocalizzazione amministrativa e alla sempre maggior espansione delle operazioni, che avrebbero altrimenti indebolito la capacit di sorveglianza sulla struttura da parte della dirigenza. LIspettore Generale posto a capo dellOIG fa rapporto direttamente al Direttore Generale, che ne valuta le raccomandazioni e le segnalazioni, parallelamente ad eventuali opinioni 34

discordanti da parte delle unit amministrative sottoposte ad esame. Qualora il Direttore Generale ritenga opportuno approvare formalmente le raccomandazioni dellIspettore, esse divengono vincolanti per gli uffici destinatari, che sono tenuti a conformarvisi, salvo il verificarsi di circostanze eccezionali ed inaspettate delle quali lOIG deve in tal caso venire informato. Se lufficio destinatario non adempie alle prescrizioni, la questione viene riferita al Direttore Generale o al Direttore per la Coordinazione Gestionale, affinch riceva ulteriore seguito. Listituzione dellUfficio dellIspettore Generale, e delle procedure che la sua azione pu eventualmente innescare, ha costituito un importante passo nella predisposizione di meccanismi di verifica e analisi dei risultati raggiunti, ma non ha contribuito ad incrementare la trasparenza delloperato in quanto i rapporti prodotti ed i dati sulle performances dei programmi non vengono resi noti. Le principali modalit di controllo impiegate sono il monitoraggio, svolto dai responsabili stessi dei progetti; il monitoraggio del monitoraggio (o giudizio rapido), la revisione interna dei conti, la valutazione ex- post interna e linvestigazione, condotte dallOIG, e la revisione esterna del rendiconto finanziario annuale. In casi particolari possono inoltre essere previste valutazioni ex-post esterne. Per ci che concerne il monitoraggio36, esso ha prevalentemente lo scopo di consentire la sorveglianza da parte degli ufficiali superiori sullo stato di avanzamento dei progetti, ma, su richiesta dei donatori, pu anche essere utilizzato come fonte di informazione per laggiornamento di questi ultimi sui progressi ottenuti. Salvo questultimo caso, i suoi risultati rimangono allinterno dellorganizzazione. Esso condotto prevalentemente dai managers dei progetti, sulla base di linee-guida appositamente approntate, ma pu essere effettuato anche da unit gestionali superiori responsabili, ad esempio, della contabilit, dei rapporti on i donatori, del coordinamento, ecc. Il monitoraggio del monitoraggio, o giudizio rapido, consiste nel confronto oggettivo tra gli obiettivi pianificati e quelli effettivamente raggiunti, mentre lattivit interessata ancora in corso; non entra dunque nel merito dellopportunit o meno di questultima e delle modalit dazione prescelte, ma si limita ad attestarne la conformit a quanto previsto. Il fine principale sempre la sorveglianza interna, ma anche la raccolta di best practices e leffettuazione di raccomandazioni che, qualora supportate dal Direttore Generale, divengono obbligatorie; in ogni caso, i rapporti che ne risultano non sono resi pubblici. Tale strumento di controllo viene piuttosto limitato dal fatto di essere applicato pi che altro ai progetti e raramente ai programmi pi vasti, soprattutto solo ad una ristretta porzione di essi, selezionata annualmente dallIspettore Generale ed approvata dal Direttore Generale. Inoltre, le unit monitorate vengono preavvisate con largo anticipo. La revisione interna dei conti copre la contabilit dei vari dipartimenti, verificandone non solo la conformit ai regolamenti interni, ma anche lefficienza ed efficacia e la gestione dei rischi. Essa svolta dai revisori interni; lOIG dispone solo dei controlli su unit annualmente selezionate. Nonostante si tratti di una verifica completa delle modalit di utilizzo di tutti i tipi di risorse e bench i revisori e lIspettore non debbano avere, in teoria, alcun legame con gli uffici ispezionati, resta comunque un controllo non indipendente, poich pur sempre interno; come nel caso precedente, vige inoltre il divieto di diffusione dei rapporti, anche nei confronti dei finanziatori. Gli unici soggetti esterni ad avervi accesso sono i revisori esterni del rendiconto finanziario annuo. Questultimo costituisce il solo caso in cui sia previsto un
36

LOIM adotta il concetto di monitoraggio definito dallUNDP come funzione continua volta a fornire in modo regolare ai managers ed ai principali soggetti co-interessati un ritorno e degli indicatori anticipati di progresso, e della sua mancanza, nel raggiungimento degli obiettivi attesi. Il monitoraggio traccia lo svolgimento o la situazione attuale rispetto a quanto pianificato o atteso secondo standard predeterminati. Esso generalmente implica la raccolta e lanalisi dei dati sui processi dimplementazione, sulle strategie e risultati, e raccomanda azioni correttive.

35

esame obbligatoriamente esterno, il quale deve certificarne la corrispondenza al vero; lattestazione di veridicit poi pubblicata in appendice al rendiconto, ma il rapporto completo contenente le osservazioni e le raccomandazioni resta interno. Per quanto riguarda la valutazione ex-post37, essa non obbligatoria e sistematica, bens lasciata alla discrezione del responsabile del progetto o del programma, il quale pu anche decidere se effettuare unautovalutazione, una valutazione interna o esterna e sceglierne la metodologia, a meno che non vi sia unesplicita e precisa richiesta da parte del donatore. In tal caso sar questultimo a dover finanziare il reclutamento di esperti esterni e le spese necessarie, in aggiunta ai costi del progetto stesso. Le linee-guida per la valutazione pubblicate dallOIG nel 2006 consigliano comunque ai managers di ponderare attentamente leffettiva opportunit di questa forma di verifica, poich molto costosa, e paiono privilegiare, ove possibile, il meno dispendioso modello di autovalutazione. In aggiunta, esse suggeriscono di tener sempre conto delle possibili implicazioni politiche che gli esiti ottenuti potrebbero scatenare: meglio scendere a compromessi, sostiene lautore, che ritrovarsi con un lavoro completamente ignorato, e dunque inutile, perch ritenuto eccessivamente polemico38. Oltre a questo tipo di analisi facoltativa dellattivit realizzata, vi poi la valutazione obbligatoria compiuta dallIspettore Generale, con gli stessi limiti gi indicati per la revisione interna ed il giudizio rapido, salvo il fatto che essa pi approfondita e scandaglia anche la pertinenza, la rilevanza, lefficienza e lefficacia dei progetti, nonch ladeguatezza e la coerenza della progettazione. Le conclusioni del valutatore sono fatte conoscere al dirigente responsabile, il quale pu replicare con commenti, correzioni ed opinioni contrastanti che saranno inclusi nel rapporto finale sottoposto al Direttore Generale, al quale spetter il giudizio sulle posizioni divergenti e le eventuali azioni da intraprendere. I rapporti dellOIG restano, come nei casi precedenti, affare esclusivo dellorganizzazione, e sono lunico tipo di valutazione che pu ricevere seguito da parte del Direttore Generale; quelli dei valutatori esterni vengono resi noti solo ai donatori che li hanno pagati, mentre quelli disposti facoltativamente dai singoli managers possono, a loro stessa discrezione, essere divulgati o meno sul sito ufficiale. Questo in linea di principio, poich in pratica sul web non attualmente disponibile alcuna valutazione cui sia possibile accedere senza la password in possesso degli Stati membri o senza particolari autorizzazioni. Inoltre, in caso di totale disaccordo del responsabile di progetto con un ispettore esterno, il primo pu, dopo aver consultato lOIG, opporsi allultimazione del rapporto finch non si sia raggiunto un compromesso. Infine, linvestigazione riguarda casi di sospetto comportamento scorretto sul lavoro da parte del personale dellorganizzazione, frode, violazione dei regolamenti, abuso di autorit o altri reati professionali.

37

LOIM adotta la definizione di valutazione fornita dal Comitato di Assistenza allo Sviluppo dellOECD (Organization for Economic Cooperation and Development) , secondo il quale essa consiste nella valutazione sistematica ed oggettiva di un progetto, un programma e una politica in corso o completato, della sua progettazione, dellimplementazione e di risultati. Lo scopo determinare la rilevanza e ladempimento degli obiettivi, lefficienza, lefficacia, limpatto e la sostenibilit dello sviluppo. [] La valutazione si riferisce anche al processo di determinazione del valore o del significato di una attivit, politica o programma.. (OECD, DAC, Working Party on Aid Evaluation, Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management, 2002). 38 can the evaluator, in case of poor results, write anything against a government, an organization or a group of individuals/stakeholders in the name of transparency, even if the statements are well supported and perhaps justified? The answer is no for the simple reason that the development and humanitarian assistance evaluation is part of a political spere, or political game, and cannot work in complete isolation. Notions such as diplomacy or political wisdom play an important role. If not properly balanced , the end results could be that the evaluation will not be used at all and even denigrated, as being too confrontational.( si veda IOM Evaluation Guidelines, op. cit.,pag. 13).

36

Nel complesso, si pu concludere che lOIM si sia dotata di strumenti per la valutazione ed il controllo del proprio operato, tuttavia la copertura di tali analisi molto ristretta, specialmente per quelle pi approfondite; di esse ben poche sono quelle che possono essere considerate indipendenti, poich condotte da soggetti esterni; tra quelle interne, inoltre, limparzialit pu essere riconosciuta di diritto solo a quelle portate avanti dallOIG, in quanto non coinvolto nelle attivit sottoposte ad esame. Oltretutto, i dati riguardanti i risultati finali di progetti e programmi non sono divulgati presso il pubblico.

2.5 MECCANISMI CONSULTIVI E DI RACCORDO


(Fonti: OIM, Tavolo di Consultazione con le Imprese, Terms of Reference of the Business Advisory Board, dicembre 2005, Rev. gennaio 2006; OIM, Tavolo di Consultazione con le Imprese, Initial Declaration of the Business Advisory Board, dicembre 2005; IOM News Release n. 887, IOM Launches New Business Partnership on Migration Policies and Programmes, 29 novembre 2005; ; IOM News Release n. 7/2006, IOM Business Advisory Board in Egypt Meeting with First Lady Su zanne Mubarak and Preparation for the High Level Dialogue on International Migration and Development, Ginevra, 19 maggio 2006; OIM, Contribution of the IOM Business Advisory Board to the High Level Dialogue on International Migration and Development (HLD), maggio 2006; OIM, novantaduesima sessione del Consiglio, MC/INF/285, IOM-UN Relationship, 14 novembre 2006; Ris. AG n.47/4 , 16 ottobre 1992; Ris. AG n. 51/148, 13 dicembre 1996; Gruppo Globale sulle Migrazioni (GMG), Terms of Reference, 1 settembre 2006; GMG, Migration and Development Projects and Activities; Kathleen Newland, GCIM, The Governance of International Migration: Mechanisms, Processes and Institutions, settembre 2005; OIM, Richard Perrouchoud, IOM and the Protection of the Rights of Migrants: Convergence and Specificity, Refugee Survey Quarterly, vol. 18, n. 3, 1999; OIM, M. K. Solomon, International Migration Management Through Inter-State Consultation Mechanisms Focus on Regional Consultative Processes on Migration, IOMs International Dialogue on Migration and the Berne Iniziative, maggio 2005; AG, Ris. n. 60/227, International Migration and Development, 23 dicembre 2005; AG, A/61/515, Summary of the High Level Dialogue on International Mugration and Development Note by the President of the General Assembly, 13 ottobre 2006; AG, Ris. n. 61/208, 20 dicembre 2006; OIM, Dialogo Internazionale sulle Migrazioni della novantaduesima sessione del Consiglio, Towards Policy Coherence on Migration Migration and Development: Lessons Learned and Ploicy Approaches Chirmans Summary, 29 novembre 2 dicembre 2005;OIM, Statement by B. Mc Kinley, Director General of IOM, at the Uinted Nations General Assembly High Level Dialogue on International Migration and Development, New York, 14 15 settembre 2006; GFMD, Final Conclusions and Recommendations of the Chair, Ambassador R. De Clerq, Bruxelles, 12 luglio 2007. )

Lo statuto fondativo assegna allOIM, nel preambolo ed allart.1, lett. e ed art.1, c.2, la funzione di forum internazionale sulle questioni migratorie e prevede la sua collaborazione con altri enti attivi nel settore. Su questa base sono stati creati molteplici meccanismi di consultazione con e tra soggetti interessati ai movimenti globali di persone, che contribuiscono cos ad influenzare, in modo differente e a diverso titolo, le politiche generali o le modalit operative concrete dellorganismo. Tra di essi, i principali possono essere considerati i seguenti:
Tabella 3 : Principali meccanismi consultivi e di raccordo dellOIM con altri soggetti interessati dalle migrazioni internazionali

SOGGETTO CON CUI SI HA IL RACCORDO Mondo del business privato Mondo della ricerca

MECCANISMO CONSULTIVO O DI RACCORDO

y y y

Donatori ONG

y y

Tavolo di Consultazione con le Imprese (Business Advisory Board) Accordi formali di collaborazione con centri di ricerca ed universit, prevalentemente europei o statunitensi Partnership lavorative con universit ed istituti di ricerca in tutto il mondo Divisione per le Relazioni con i Donatori del Dipartimento Relazioni Esterne Dipartimento per le Relazioni Esterne

37

Organizzazioni Internazionali

y y y y y y y 4.1 4.2 2 4.1 4.2

Stati

Collaborazione sul campo Concessione dello status di osservatore alle riunioni del Consiglio Missioni Regionali e Missioni Speciali di Collegamento Meccanismi consultivi e di raccordo inter-agenzie Specifici meccanismi di collegamento con le NU e con loro singole agenzie Meccanismi consultivi OIM-owned: Dialogo Internazionale sulle Migrazioni Meccanismi consultivi State-owned: Processi di Consultazione Regionale Iniziativa di Berna Meccanismi consultivi avviati dalle NU ai quali lOIM partecipa: Dialogo di Alto Livello su Migrazione e Sviluppo Forum Globale su Migrazione e Sviluppo

Alcuni di questi meccanismi hanno importanza a livello politico, ossia nel bilanciamento degli interessi in gioco di cui tenere conto, nella determinazione degli obiettivi, delle strategie e degli approcci da seguire; altri invece hanno rilevanza puramente operativa ed organizzativa, di coordinazione e collaborazione sul campo (in particolare ci vale nei confronti delle ONG); altri ancora mescolano entrambi gli aspetti (ad es. per quanto riguarda il coordinamento con gli enti delle NU). 2.5.a Il Tavolo di Consultazione con le Imprese (o BAB, Business Advisory Board) Il Tavolo di Consultazione con le Imprese (BAB) un organo di consiglio del Direttore Generale, istituito nel 2005 affinch servisse come sounding board and effect multiplier to help the International Organization for Migration better address the challenger of migration management in the broadest sense39. Esso attualmente composto da rappresentanti di grandi imprese internazionali appartenenti a diversi settori e scelte dallOIM stessa, pi il segretario generale dellOrganizzazione Internazionale dei Datori di Lavoro, e si riunisce almeno due volte allanno, partecipando anche alle sessioni del Consiglio cui fa periodicamente rapporto. Secondo i Terms of Reference stabiliti, esso finalizzato alla creazione di una partnership effettiva tra lorganismo ed il mondo del business privato nello sviluppo delle politiche e delle pratiche concernenti la mobilit, in modo da consentire agli imprenditori, da un lato, di portare sulla scena internazionale il proprio punto di vista sulle questioni migratorie, affinch sia tenuto in considerazione, e di supportare le attivit rispondenti al proprio vantaggio. Dallaltro lato, costituirebbe per lorganizzazione una prospettiva in pi sul mercato mondiale del lavoro e sui vari interessi in esso coinvolti, una nuova fonte di idee, suggerimenti ed analisi, nonch unutile rete di contatti. Le tematiche principali sulle quali il BAB si propone di intervenire ruotano soprattutto intorno alle migrazioni per lavoro, lanalisi del mercato globale della manodopera, il trattamento dei lavoratori stranieri e la loro integrazione, i problemi di corruzione e di affari illegali e le rimesse. Ad es., richiede la costruzione di un sistema migratorio modellato sulle esigenze di manodopera, da soddisfarsi tramite accordi tra Paesi dorigine e di destinazione; tale regime dovrebbe prevedere flessibilit e semplicit nelle procedure che governano le trasferte di lavoro e le assunzioni e facilitare lintegrazione. Inoltre, auspica il coinvolgimento del settore privato da parte delle varie istituzioni nazionali, regionali ed internazionali che si
39

OIM, Terms of Reference of the Business Advisory Board, op. cit.

38

occupano di politiche migratorie, il raggiungimento di una maggiore trasparenza dei quadri legali in questo ambito e la promozione dei trasferimenti temporanei e circolari. Queste ed altre istanze sono state fatte valere non solo allinterno dellOIM, ma anche nellambito del Dialogo di Alto Livello su Migrazione e Sviluppo (HLD) lanciato dalle NU40, dove il Direttore Generale ha presentato il BAB come una best practice da seguire. Dal canto suo, il BAB si impegnato a preparare una serie di principi-guida non vincolanti per il reclutamento etico e lequo trattamento dei dipendenti stranieri. 2.5.b Meccanismi di raccordo con le organizzazioni internazionali Per quanto riguarda le maggiori organizzazioni internazionali e regionali, i collegamenti sono tenuti dalle Missioni Regionali e dalle Missioni Speciali di Collegamento: ci avviene ad es. con lUE, lUA (Unione Africana) e lOSCE (Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa). Tuttavia, nel caso delle NU e delle loro agenzie il quadro di raccordo si estende ben al di l del ruolo ricoperto dalla Missione di Osservazione Permanente, e comprende relazioni a pi livelli. Innanzitutto, lONU e vari suoi enti hanno status di osservatori alle riunioni del Consiglio e lo stesso vale per lOIM nei confronti dellAssemblea Generale delle NU. Inoltre nel 1996 stato firmato un Accordo di Cooperazione41 tra i Segretari dei due organismi, la cui interazione si intensificata nel tempo fino a giungere, nel 2006, a considerare lo studio di uneventuale ipotesi di associazione istituzionale nella forma di agenzia specializzata, sul modello stabilito dagli artt. 98 e 63 della Carta di San Francisco ed applicato, ad es., alla Banca Mondiale e al FMI (Fondo Monetario Internazionale). Tale proposta non stata per ulteriormente portata avanti, a causa del desiderio di alcuni Stati membri di preservare la flessibilit e la libert di azione dellorganizzazioni, e dellesigenza di altri di non accrescerne i costi. La cooperazione cresciuta negli anni anche con gli organismi delle NU, con molti dei quali sono stati conclusi Memoranda of Understanding (Memorandum dIntesa): primi fra tutti lACNUR e lOIL, ma i rapporti sono assai stretti anche con lOMS (Organizzazione Mondiale della Sanit), lUNFPA (United Nations Population Fund), lUNDP (UN Development Programme), lUNDESA (UN Department of Economic and Social Affairs), lOCHA (Office for Coordination of Humanitarian Affairs) e lOHCHR (Office of the High Commissioner for Human Rights), lUNCTAD (UN Conference on Trade and Development), lUNICEF (UN Childrens Fund), lUNDG (UN Development Group), UNAIDS (Joint United Nations Programme on HIV/AIDS), il WFP (World Food Programme), il DPKO (Department of Peace-Keeping Operations) e lUNDSS (UN Department for Safety and Security), lUNODC (UN Office on Drugs and Crime) e la Banca Mondiale. Con alcuni di essi lOIM mantiene una stretta collaborazione sul campo, rispecchiata dal fatto che i suoi Capi Missione sono normalmente invitati a partecipare ai Teams Nazionali e a vari gruppi di lavoro delle NU. Il ricorso al lavoro congiunto particolarmente enfatizzato nelle situazioni di emergenza, ed reso possibile dallinclusione dellOIM nello IASC (Inter-Agency Standing Committee) come invitato permanente e nei vari raggruppamenti di agenzie creatisi con lintroduzione del cosiddetto cluster- approach. LOIM poi membro di unaltra istituzione inter-agenzia delle NU, il Gruppo Globale sulle Migrazioni ( o GMG, Global Migration Group), nato nel 2006 dallespansione del preesistente Gruppo di Ginevra sulle Migrazioni, fondato nel 2003. Tale allargamento stato voluto dal Segretario Generale a seguito di una raccomandazione della Commissione Globale

Per una descrizione del Dialogo di Alto Livello delle Nazioni Unite su Migrazione e Sviluppo si veda pi sotto. 41 Si veda la Ris. dellAssemblea Generale n. 51/148 del 13 dicembre 1996, op. cit.

40

39

sulle Migrazioni Internazionali (GCIM)42 che sottolineava la necessit di rafforzare il coordinamento tra gli organismi attivi in questo campo. Attualmente il GMG composto, oltre che dallOIM, da:  lOIL, per il suo ruolo nella promozione della tutela dei diritti dei lavoratori migranti;  lOHCHR, relativamente alla salvaguardia dei diritti umani di tutti i migranti;  lUNCTAD, per le questioni trasversali a migrazione, sviluppo e commercio;  lUNDESA, che studia cause e conseguenze delle migrazioni con i relativi effetti sullo sviluppo;  lUNDP, che dedica attenzione alle potenzialit che lemigrazione pu avere per lo sviluppo dei Paesi pi poveri;  lUNFPA, il cui approccio privilegia le questioni di genere legate ai flussi internazionali di popolazione e la problematica dellAIDS;  lACNUR, coinvolto principalmente nelle migrazioni forzate, ma anche nel reinsediamento, nel ritorno volontario e nella reintegrazione di rifugiati e profughi;  lUNODC, che supporta la cooperazione governativa nella lotta al traffico di clandestini o alla tratta di persone;  la Banca Mondiale, le cui attivit in questa sfera riguardano soprattutto la raccolta e analisi di dati sullimpatto delle migrazioni sullo sviluppo, e sulle rimesse. Il Gruppo Globale sulle Migrazioni un meccanismo di coordinamento ad alto livello, in quanto i suoi incontri, che sono di carattere informale e non burocratico, si svolgono direttamente tra i capi delle agenzie sopra elencate, che dovrebbero in tal modo essere in grado di incentivare sinergie ed evitare duplicazioni tra i programmi dei rispettivi enti, ottenendone una politica complessiva pi coerente. Altri scopi del Gruppo sono la sollecitazione di una maggior applicazione degli strumenti internazionali relativi alle migrazioni e ai diritti umani dei loro protagonisti; lincoraggiamento del dialogo tra i diversi soggetti coinvolti; lo sviluppo di studi e ricerche e lo scambio di expertise ed informazioni; la contribuzione al Dialogo di Alto Livello delle Nazioni Unite su Migrazione e Sviluppo. Dal momento che le varie organizzazioni interessate hanno approcci diversi ai fenomeni in questione, questo forum informale costituisce anche unoccasione per lavorare al suo interno per laffermazione di una certa visione delle problematiche affrontate. 2.5.c Meccanismi consultivi inter-statali Oltre al cercare il coinvolgimento nei gruppi inter-agenzia, lOIM estremamente attiva nel dare impulso a meccanismi di consultazione tra Stati sulle questioni migratorie. Essa ne promuove la nascita e vi partecipa talvolta come membro, talvolta come osservatore e molto spesso nel ruolo di segretariato; vi contribuisce poi anche a livello di consulenza, implementazione di studi o progetti e fornitura di servizi. Assai frequente poi la sua partecipazione ad iniziative di genere simile intraprese dalle NU.
La Commissione Globale sulle Migrazioni Internazionali, o GCIM (Global Commission on International Migration), stata istituita il 9 dicembre 2003 dellAssemblea Generale delle NU su impulso del Segretario Generale, a seguito delle raccomandazioni ricevute dal Gruppo di Lavoro sulla Migrazione interno al Segretariato. Il mandato della Commissione, composta da 19 esperti indipendenti, consisteva principalmente nellanalisi degli approcci alla gestione delle migrazioni attualmente esistenti sulla scena internazionale e nello studio di proposte per la formulazione di una risposta globale pi coerente e completa. Nel suo rapporto finale del 2005, essa ha, tra il resto, consigliato lo stabilimento di un gruppo inter-istituzionale di alto livello che preparasse la creazione di una Global Migration Facility inter-agenzia, volta a fornire una risposta istituzionale pi efficace e coerente al fenomeno delle migrazioni internazionali. Anzich dar vita ad un nuovo organismo, il Segretario Generale ha ritenuto pi opportuno proporre una trasformazione del pre-esistente Gruppo di Ginevra sulle Migrazioni. (Fonti: www.gcim.org; GCIM, Report of the GCIM Migration in an Interconnected World: New Directions for Action Summary of Proposed Principles for Action and Recommendations, Ginevra, 5 ottobre 2005).
42

40

In tutti i casi, la caratteristica costante sempre la natura informale e non vincolante di questi forum, dal momento che sono pensati non per ottenere limpegno degli Stati su un certo fronte, bens per favorirne il dialogo e la conclusione di accordi in separata sede su temi di loro interesse quali, ad es., la riammissione di cittadini rimpatriati, il controllo delle frontiere, il reinsediamento di rifugiati, la costruzione di sistemi informativi, la gestione di flussi di manodopera, la lotta alla tratta o la realizzazione di progetti di sviluppo nelle zone a maggior pressione migratoria. Si pu infatti notare una forte reticenza dei governi membri a legarsi a strumenti internazionali che potrebbero diminuire o limitare la loro discrezionalit nella formulazione delle politiche di ingresso ed uscita dal proprio territorio43, pi di quanto non facciano gi il diritto consuetudinario ed alcune Convenzioni 44. La percezione della facolt di modulare i regimi migratori in funzione delle esigenze nazionali come elemento essenziale della sovranit statale testimoniata anche dallo scarso successo riscontrato dalla Convenzione sulla Protezione dei Diritti di Tutti i Migranti Lavoratori e Loro Famiglie, lanciata dalle NU, nonch dalle due Convenzioni dellOIL del 1949 e 1975 sui lavoratori migranti, e dal fallimento dei numerosi tentativi avviati dalle NU di convocazione di una conferenza per lo stabilimento di una struttura unica e coerente per la gestione globale dei flussi di persone attraverso i confini. Un altro fattore costituito dalla forte divergenza tra gli interessi dei Paesi di destinazione, di transito e di origine: ci ostacola la formazione di una base di principi comunemente condivisi, necessaria alla conclusione di trattati a vocazione universale. Ed inoltre, elemento ancor pi determinante, ci fa s che i Paesi pi ricchi, tutti pi o meno meta di immigrazione, e dai quali dipenderebbe il finanziamento di un nuovo ipotetico regime migratorio globale, preferiscano la discussione informale e la conclusione di accordi bilaterali, nei quali possono negoziare soluzioni ad hoc grazie al loro maggior peso economico. Come sottolineato da uno studio della Commissione Globale sulle Migrazioni Internazionali, istituita dal Segretario Generale delle NU proprio per approfondire questi problemi e formularvi proposte realistiche, lapproccio di cui lOIM si fa promotrice si fonda sulla creazione di reti di governi, le quali operano sul fronte della collaborazione, dello scambio di informazioni e best practices, e della formulazione di codici di condotta, anzich sul fronte normativo. Il tutto, dunque, a livello puramente volontario. I principali forum nei quali lOIM a diverso titolo coinvolta sono qui di seguito brevemente descritti. Il Dialogo Internazionale sulle Migrazioni (o IDM, International Dialogue on Migration) Si tratta di un forum organizzato dallOIM stessa, a partire dal 2001, allinterno del proprio Consiglio, secondo quanto previsto dalla Costituzione fondativa45. Esso si articola in una sessione annuale, interna a quella del Consiglio, pi due seminari intersessionali e leventuale convocazione di appositi gruppi di ricerca. La prima dedicata ogni anno ad un tema specifico: ad esempio, nel 2004, alla valutazione di costi e benefici delle migrazioni, mentre nel 2005 alla preparazione di un contributo al Dialogo di Alto Livello delle Nazioni Unite su Migrazione e Sviluppo. I secondi invece, organizzati e finanziati da donatori in partnership con altre istituzioni, esaminano i legami e le ricadute esistenti tra i fenomeni migratori ed altri campi, quali leconomia, la salute, ecc. ad es., nel
Ad es. si veda il Riassunto del Presidente del Consiglio del Dialogo Internazionale sulle Migrazioni tenutosi durante la novantunesima sessione del Consiglio, op. cit., pag. 3 par. 19. Si veda anche GCIM, The Governance of International Migration: Mechanisms Processes and Institutions, op. cit. 44 Principalmente la Convenzione di Ginevra del 1951 e relativi Protocolli sullo status di rifugiato; la Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato del 2000 e i due Protocolli relativi alla tratta di persone e al traffico di migranti; la Convenzione Contro la Tortura e altri Trattamenti o Punizioni Crudeli, Inumani o Degradanti, pi varie Convenzioni regionali e gli strumenti di tutela dei diritti umani. 45 OIM, Preambolo ed art.1, lett. e, Constitution of the International Organization for Migration, 1989.
43

41

2004 sono stati affrontati i temi Migrazione e Salute, con il supporto dellOMS (Organizzazione Internazionale della Sanit), e Migrazione e Commercio (specificamente i movimenti di persone rilevanti per il GATS modalit 446), in collaborazione con la Banca Mondiale e lOrganizzazione Mondiale del Commercio (OMC o WTO). La partecipazione aperta agli Stati membri ed agli enti aventi lo statuto di osservatori, oltre ad eventuali specifici invitati in relazione allargomento trattato. Le sessioni sono rivolte in particolare a coloro che, allinterno dei governi, hanno lincarico di mettere a punto le politiche, mentre i seminari coinvolgono anche professionisti delle migrazioni, tecnici ed esperti dei vari ambiti esplorati. Questo perch gli scopi del Dialogo Internazionale sulle Migrazioni sono, da un lato, il miglioramento delle conoscenze dei decisori politici sulle dinamiche migratorie, e, dallaltro, il rafforzamento dei meccanismi cooperativi tra Paesi per una gestione pi efficace del fenomeno, attraverso la creazione di un terreno fertile per accordi bilaterali a latere. Il forum ha natura informale e non vincolante e si propone di istituire un ambiente depoliticizzato in cui i rappresentanti possano dialogare pi liberamente rispetto ad altre riunioni istituzionali, pi formali e pi sotto la luce dei riflettori, in modo da stimolare un dibattito concentrato sulla ricerca di soluzioni pratiche improntate al pragmatismo, per il raggiungimento delle quali la discussione politica considerata controproducente. Il ruolo dellOIM consiste non solo nella preparazione e nella direzione dei lavori, ma anche nella pubblicazione di studi e ricerche che ne costituiscano la base. I Processi di Consultazione Regionale (PCR) Per Processi di Consultazione Regionale si intende una moltitudine di meccanismi messi in moto dagli Stati stessi, soprattutto a partire dalla seconda met degli anni 90 in poi, allo scopo di confrontarsi ed avviare varie forme di cooperazione nellambito delle problematiche concernenti le migrazioni. Formalmente essi si sviluppano al di fuori dellOIM, ma essa ne molto spesso la promotrice, e vi svolge la funzione di segretariato, di membro, partner o almeno osservatore; inoltre vi contribuisce tramite limplementazione di studi, ricerche o progetti e la fornitura di consulenze o supporto tecnico. In aggiunta, negli ultimi anni, congiuntamente alla GCIM, ha anche intrapreso iniziative mirate a favorire il dialogo tra PCR differenti. I PCR possono fondarsi su base geografica, oppure essere tematicamente orientati: ad es., il Processo di Lima riguarda tutto il Sud America, ed il Dialogo 5+5 la regione mediterranea occidentale, mentre lIGC (Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies) riunisce i principali Paesi industrializzati di immigrazione. Nonostante ci, le aree di discussione privilegiate sono abbastanza simili e ruotano intorno al controllo delle frontiere ed alla gestione dei flussi migratori regolari o irregolari, allintercettazione di clandestini nelle zone di transito, al rimpatrio ed alla costruzione di sistemi informativi e databases comuni. Particolare enfasi ricevono anche le attivit di rafforzamento delle capacit in Paesi in via di sviluppo o con economie in transizione. La partecipazione solitamente ristretta ai governi membri; spesso sono coinvolte anche alcune organizzazioni internazionali, come partner o come ossrvetori, mentre assai raramente le ONG, la societ civile ed il settore privato. Laccesso al pubblico e dei media a tali processi
46 Si tratta della modalit 4 contemplata dal General Agreement on Trade in Services, tuttora in corso di discussione nel Doha Round dellOMC (Organizzazione Mondiale del Commercio) apertasi nel 2001; essa riguarda lo scambio internazionale di quei servizi che consistono nella presenza di persone fisiche, e dunque richiedono lo spostamento temporaneo di tali individui da un Paese allaltro per la durata della prestazione. Le altre modalit interessano: 1) lofferta di servizi in cui il servizio stesso attraversa la frontiera; 2) il consumo allestero di un servizio; 3) la fornitura di servizi commerciali in un altro Paese. La liberalizzazione nellambito della categoria 4 incontra forte resistenza, e gli accordi sino ad ora conclusi si riferiscono prevalentemente a uomini daffari e personale altamente qualificato.

42

non consentito in quanto le attivit che vi si svolgono hanno carattere confidenziale, oltre che informale e non vincolante: scarseggiano dunque le informazioni imparziali sui loro lavori, che si caratterizzano per la poca trasparenza. Come nel caso dellIDM, essi favoriscono la conclusione di accordi bilaterali in separata sede, e possono diffondere una maggiore armonizzazione delle politiche e procedure nella sfera degli spostamenti internazionali. Alcuni tra i maggiori PCR, a titolo esemplificativo, sono:  lIGC (Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies), che raduna 16 tra i maggiori Paesi Industrializzati di immigrazione e si occupa, tra il resto, di asilo, raccolta e scambio di dati, controllo delle frontiere, gestione dei flussi regolari ed irregolari, rimpatrio di rifugiati e clandestini;  il Gruppo di Budapest, formato dagli Stati europei pi alcuni Stati asiatici dellex URSS, il Canada, lAustralia e gli USA, incentrato soprattutto sul controllo dei flussi e sulla lotta allimmigrazione illegale di persone provenienti dallest;  il Processo di Puebla, in cui i governi nord e centro-americani discutono di migrazione e sviluppo, politiche e sistemi integrati di governo delle migrazioni, diritti umani dei migranti, migrazione illegale e controllo delle frontiere;  il Dialogo 5+5 sulle Migrazioni nel Mediterraneo Occidentale,volto al coordinamento delle politiche di Paesi di destinazione, transito e origine per la gestione dei flussi migratori;  il Processo di Bali che coinvolge 40 membri asiatici e 18 osservatori occidentali nel dibattito sul traffico di clandestini, sulla tratta di persone e crimini transnazionali correlati. LIniziativa di Berna LIniziativa di Berna un meccanismo di consultazione internazionale lanciato nel 2001 dal governo svizzero e fortemente appoggiato dallOIM, la quale vi svolge anche la funzione di segretariato. Durante la prima conferenza, gli 80 Paesi partecipanti convennero di impostare i lavori sulla condivisione di soluzioni concrete ad efficaci ad adesione volontaria, giudicando controproducente la preparazione di una convenzione sulle migrazioni. Venne dunque avviato un processo di confronto a pi tappe per la stesura di unagenda internazionale non vincolante che contenesse un insieme di principi di riferimento condivisi ed una serie di pratiche da porre a fondamento di una politica migratoria nazionale e mondiale completa. LIniziativa rivolta, di per s, solo agli Stati, ma alle consultazioni per la preparazione dellAgenda Internazionale per la Gestione delle Migrazioni (o IAMM, International Agenda for Migration Management) parteciparono anche lOIL, lACNUR, lIGC, lICMPD (International Centre for Migration Policy Development) e lOIM, la quale contribu approntando studi e compilando un elenco di punti di intesa e di affermazioni generali sulle tematiche migratorie, ricavati dalle attivit dei PCR, dellIDM e da incontri regionali appositamente organizzati in collaborazione con il governo svizzero. In seguito si inoltre preoccupata di incentivare lutilizzo della IAMM. Dopo la sua pubblicazione, infatti, la discussione dei membri si concentrata sullo sviluppo di attivit basate su di essa e sulle modalit pi appropriate per una sua estesa diffusione. LAgenda suddivisa in due sezioni: la prima, contenente le dichiarazioni di principio, ribadisce la sovranit statale sulla gestione delle questioni migratorie, nel rispetto delle norme internazionali, ed afferma limportanza della cooperazione internazionale in questo campo, nonch della lotta ai flussi illegali, dellintegrazione, e della raccolta di dati. La seconda invece indica le pratiche considerate pi efficaci da adottare nelle politiche sullingresso e luscita, sulle migrazioni lavorative, forzate ed irregolari, sulla sicurezza nazionali, il rimpatrio, ecc. 43

Sebbene come iniziativa potesse essere innovativa, la IAMM risultata essere al contrario una semplice descrizione dello status quo, che non produce avanzamenti nella tutela dei diritti dei migranti n nella creazione di un regime globale coerente, in ragione sia del suo contenuto poco progressista che della sua forma non prescrittiva. Il motivo principale risiede probabilmente nella sua natura inter-statale e nello scarso coinvolgimento della societ civile ed altri attori portatori di interessi in questo ambito. Il Dialogo di Alto Livello delle Nazioni Unite su Migrazione e Sviluppo (o HLD, High Level Dialogue on Migration and Development) ed il Forum Globale su Migrazione e Sviluppo (o GFMD, Global Forum on Migration and Development) Il Dialogo di Alto Livello su Migrazione e Sviluppo stato avviato dallAssemblea Generale delle Nazioni Unite nel 200647, su proposta del Segretario Generale, al fine di contribuire a creare, nel lungo termine, una visione globale, comune e pi condivisa, della migrazione e del suo legame con lo sviluppo, ed ha portato alla programmazione del Forum Globale su Migrazione e Sviluppo, tenutosi a Bruxelles nel luglio 2007 su iniziativa del governo belga. LHLD si svolto a livello ministeriale e, tra i vari meccanismi precedentemente descritti, quello a partecipazione pi vasta, sia per quanto riguarda il numero di Stati, enti delle NU ed organizzazioni internazionali, sia per il coinvolgimento, seppure limitato e ristretto, di rappresentanti di organizzazioni, societ civile e settore privato. In esso hanno giocato un ruolo importante la GCIM, il GMG ed anche lOIM, che ha posto in enfasi in particolare la necessit di includere il settore privato in questo tipo di discussioni, secondo il modello del BAB, del quale ha riportato le istanze; lopportunit di integrare le politiche migratorie con quelle di sviluppo, ad es. introducendole nei PRSPs della Banca Mondiale (Povert Reduction Strategy Papers) e nel dibattito sul raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (MDGs) e la centralit che la ricerca, la cooperazione intergovernativa ed i forum internazionali e regionali devono avere nella gestione delle migrazioni. Il Direttore Generale ha inoltre presentato lIniziativa sulla Migrazione Internazionale e lo Sviluppo ( o IMDI, International Migration and Development Iniziative) per il miglioramento dei meccanismi di incontro tra domanda ed offerta di lavoro sul mercato mondiale. Per lorganizzazione, il dialogo ed in soprattutto modo la discussione degli studi della GCIM hanno poi costituito loccasione per rilanciare la questione del suo rapporto con le NU, e considerare lipotesi di uneventuale futura annessione (si veda in proposito il par. 2.5.b). LOIM ha quindi rinnovato la sua partecipazione anche al GFMD del 2007; in questo caso, lo spazio lasciato alla societ civile stato maggiore, ma ci non ha influito molto sul risultato finale poich gli eventi ad essa dedicati sono stati comunque tenuti separati da quelli intergovernativi. In ogni caso, la giornata riservata alla societ civile ha consegnato agli Stati, inter alia, le seguenti raccomandazioni:  ratificare ed implementare nella legislazione nazionale i trattati internazionali a tutela de diritti dei migranti e delle loro famiglie;  arginare la fuga di cervelli dai PVS;  facilitare il trasferimento delle rimesse e diminuirne i costi. Alcuni tra i frutti del dibattito interstatale sono invece stati:  il riconoscimento del fatto che il ricorso alla migrazione non deve diventare per i PVS unalternativa alle politiche nazionali di riduzione della povert, n il coinvolgimento delle comunit emigrate con i loro flussi di rimesse deve sostituire per i Paesi Industrializzati laiuto allo sviluppo;

47

Si veda la Ris. AG n. 60/227, 23 dicembre 2005, che programma levento, e la n. 61/208, 20 dicembre 2006, che prende nota delle conclusioni in esso raggiunte e del possibile seguito.

44

 laffermazione della necessit di concentrare gli sforzi per la crescita economica nelle zone a maggiore pressione migratoria;  lenfasi posta sulle potenzialit di sviluppo rappresentate dalle comunit emigrate e dalle loro rimesse (bench alcuni abbiano fatto notare come queste possano invece essere nocive per i PVS, poich spesso si tramutano automaticamente in un incremento delle importazioni);  la discussione di best practices e limpegno, da parte di certi governi, a mettere in atto alcune delle politiche dibattute, specialmente relative alla questione delle rimesse.

45

CAPITOLO 3 PRINCIPALI ATTIVITA ATTUALI DELLOIM


Nota metodologica Le percentuali ed i dati sul peso dei diversi settori dattivit sul bilancio operativo dellOIM, riportati in questo capitolo, sono stati tutti calcolati sulla base dellelenco dei contributi volontari per progetto e donatore contenuto nel Financial Report for the Year Ended 31 December 2005, MC/2196, 12 aprile 2006, approvato dal Consiglio durante la sua novantaduesima sessione. Nel calcolo del totale dei contributi sono stati effettuati alcuni accorgimenti 48 che non influiscono in modo determinante sul calcolo delle quote rappresentate dai sette ambiti di attivit dellorganizzazione, ma permettono di valutare meglio la composizione-tipo delle iniziative da essa attualmente portate avanti. E stato scelto lanno 2005 per avere una panoramica recente ma completa delle operazioni finanziate; il rapporto finanziario conclusivo per lanno 2006 non era ancora stato approvato, infatti, alla data dinizio del presente lavoro. Lindividuazione delle sette aree tematiche principali ha seguito perlopi la suddivisione in categorie adottata dallOIM stessa nel proprio sito web e nei documenti informativi.

3.1 INTRODUZIONE
(Fonti: Constitution of the International Organization for Migration, 14 novembre 1989; OIM, MC/2196, 12 aprile 2006, Financial Report for the year ended 31 december 2005; OIM, MC/2144, 9 ottobre 2004, Programme and Budget for 2005; OIM, MC/2203, 6 ottobre 2006, Programme and Budget for 2007.)

3.1.a Lottica dazione dellOIM Per meglio comprendere le attivit alle quali lOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni si dedica, necessario inserirle nel contesto di principi e convinzioni cui sono ispirate e che ne costituiscono il senso. I suoi interventi si innestano innanzitutto sulla base degli scopi e delle funzioni ad essa attribuiti dai membri nella sua Costituzione; questi possono essere cos ricapitolati: a) fornitura di servizi per lordinato ed organizzato svolgimento dei movimenti migratori, coordinati tra gli Stati interessati, e per linsediamento e lintegrazione dei migranti, compresi i casi di:  migrazione temporanea,  migrazione di rientro,  migrazioni intraregionali,  migrazioni forzate;

Dal totale dei contributi sono stati esclusi: il discretionary income, in quanto per esso lallocazione indicata solo in modo generale, senza specificare i progetti e le rispettive cifre; i rimborsi dei pagher, poich relativi ad operazioni svolte in anni precedenti a quello considerato; i pagamenti ricevuti da rifugiati, migranti e sponsor, perch gi riflessi nei costi rimborsabili anticipati dai governi e perch non sono segnalati i settori di riferimento; due progetti di piccole dimensioni finanziati dal Portogallo, dei quali non stato in alcun modo possibile rintracciare il contenuto. Al totale sono quindi state aggiunte le spese degli interventi realizzati nel 2005 dai Fondi Fiduciari FONAPAZ e SCEP del governo del Guatemala, riportati nel medesimo documento in modo separato rispetto allelenco dei contributi volontari.

48

46

b) reclutamento, selezione, preparazione, formazione linguistica, orientamento, esami medici, collocamento, accoglimento ed integrazione dei migranti; c) offerta di consulenza in materia migratoria; d) predisposizione di servizi per il ritorno volontario ed il rimpatrio liberamente consentito; e) ruolo di forum per Stati ed organizzazioni per lo scambio di vedute ed esperienze; f) coordinamento degli sforzi internazionali in campo migratorio e cooperazione con i vari attori impegnati in questa sfera; g) studio dei fenomeni migratori e di soluzioni pratiche. A seconda del periodo storico e delle questioni che in esso vengono a prevalere, come si gi visto nel capitolo 1, i diversi aspetti ricevono poi maggiore o minore enfasi, e nuovi ambiti ottengono priorit al tavolo delle discussioni e nel portafoglio dei finanziatori. La tendenza attuale49 quella di sottolineare come una gestione ordinata, efficace ed umana degli spostamenti internazionali di persone possa assicurare la massimizzazione dei benefici e la minimizzazione degli svantaggi sia per i Paesi di destinazione che per quelli di transito ed origine, nonch per i migranti stessi. Ci permetterebbe infatti agli Stati riceventi di soddisfare le esigenze del proprio mercato del lavoro e di contrastare in parte linvecchiamento della loro popolazione tutelando al tempo stesso altre preoccupazioni economiche, sociali, sanitarie, politiche, ecc. Per quanto riguarda le regioni di transito, esse vedrebbero diminuire la criminalit legata al traffico di migranti, mentre quelle dorigine potrebbero arginare pi efficacemente la fuga di cervelli e trarre pi cospicui benefici per lo sviluppo dalle rimesse e dalle nuove capacit acquisite dai loro cittadini allestero, oltre che da una pi forte imprenditorialit. Infine, per i migranti, tutto ci si risolverebbe in una pi effettiva protezione dei loro diritti, unaccresciuta sicurezza e una maggior facilit dinserimento lavorativo e dintegrazione sociale. A causa degli effetti della globalizzazione e del progresso tecnologico nei trasporti e nelle comunicazioni, tale gestione ordinata non pu pi essere perseguita dai singoli Stati in modo indipendente luno dallaltro, ma ne richiede la cooperazione a vari livelli, pur ferma restando lesclusivit della competenza nazionale nella formulazione delle politiche dingresso, uscita e cittadinanza. In questottica lOIM si propone di concentrare i propri sforzi nella cooperazione tecnica e nel rafforzamento delle capacit dei governi di amministrare sistemi coerenti ed efficaci di gestione delle migrazioni, comprendenti anche azioni coordinate di contrasto alla tratta di esseri umani e al traffico di clandestini. Molta attenzione viene posta inoltre alla prevenzione dei movimenti irregolari ed alla costruzione di databases e sistemi informativi, anchessi importanti nella regolazione dei flussi. Infine, negli anni pi recenti stata attribuita crescente rilevanza strategica alla promozione dei processi di consultazione regionale50, alla creazione di legami tra le politiche migratorie e quelle di aiuto allo sviluppo51 e alla ricerca. 3.1.b Visione generale dei principali ambiti operativi Nel complesso, le aree di intervento dellorganizzazione possono essere classificate in sette filoni principali, cui si intersecano poi una serie di attivit trasversali. Il primo filone quello delle Migrazioni Forzate, esistente sin dalla fondazione del CIPMME e storicamente molto importante, in particolar modo nel periodo della guerra
49

Si possono vedere in proposito, ed es., lIntroduzione al Programme and Budget for 2007, op. cit., in particolare pagg. 3-9; il sito dellOIM (www.iom.int) ed il Financial Report for the Year Ended 31 December 2005, op. cit., pag. 6. 50 Si veda in proposito il cap.2, par. 2.5.c. 51 Questo anche sullonda del Dialogo di Alto Livello su Migrazione Internazionale e Sviluppo e del Forum Globale su Migrazione e Sviluppo voluti dalle Nazioni Unite rispettivamente nel 2006 e nel 2007, ai quali lOIM ha contribuito (si veda in proposito il cap.2, par. 2.5.c).

47

fredda 52. Esso ha tuttora un peso considerevole sul bilancio dellente, sia per le dimensioni dei suoi programmi, sia per lelevata dispendiosit che caratterizza gli interventi nelle emergenze: nel 2005, esso assorbiva il 39% circa dei contributi volontari al bilancio operativo53 . A dispetto di ci, tuttavia, riceve poca considerazione da parte del dipartimento che cura le politiche di comunicazione, informazione ed immagine dellorganismo, e le sue operazioni ottengono visibilit ed enfasi inferiori rispetto ad altre che hanno un peso minore ma una maggior pubblicizzazione. Una ragione potrebbe essere costituita dal fatto che in questo campo lintervento dellorganizzazione poco giustificato, in quanto rischia di sovrapporsi a quello di altri organismi appositi con competenze pi specifiche (ad es. lACNUR) ed stato pi volte oggetto di dibattito. Un discorso simile pu essere fatto per il filone delle Compensazioni: esso stato criticato da numerosi Stati membri come totalmente estraneo al mandato, ed stato quindi avallato solo in quanto Programma Speciale, assolutamente eccezionale e transitorio54; tuttavia nel 2005 esso ha rappresentato ben il 34% circa dei contributi volontari. Negli anni successivi, comunque, il suo peso si notevolmente ridimensionato, una volta smaltita la prima forte ondata di richieste dindennizzo ricevute55. I filoni che invece pi propriamente caratterizzano la specificit e loriginalit dellOIM sono la Regolazione delle Migrazioni, Migrazione e Sviluppo e la Facilitazione delle Migrazioni, che costituiscono rispettivamente il 15%, l11% e lo 0,5% dei contributi volontari del 2005. In realt gli ultimi due, particolarmente enfatizzati nei forum internazionali, non sono che un diverso approccio al primo: la regolazione dei flussi migratori inizia infatti ad essere perseguita non solamente attraverso attivit di controllo e ritorno, ma anche tramite interventi preventivi, quali ad esempio il sostegno allo sviluppo delle zone a forte pressione migratoria e la predisposizione di schemi dio trasferimento di manodopera, grazie ai quali le imprese dei Paesi Industrializzati di destinazione possono reclutare direttamente nei Paesi dorigine la forza lavoro del tipo e nella quantit di cui hanno bisogno, solo per il periodo di tempo loro necessario. Considerate complessivamente, queste tre categorie convogliano il 26% circa dei contributi volontari e rappresentano il nocciolo duro di quella gestione ordinata che lorganismo si propone di promuovere. Se si guarda poi non il peso economico bens il numero dei progetti realizzati nei vari campi, la Regolazione delle Migrazioni sembra essere quello pi gettonato: ci indice di un forte interesse da parte dei membri, bench le dimensioni dei progetti e la quantit totale delle risorse siano pi contenute rispetto al primo settore elencato, pi tradizionale. Ulteriori due filoni sono quello relativo a Migrazione e Salute e quello di Politiche Migratorie, Ricerca e Comunicazioni; si tratta in realt di attivit trasversali alle altre aree tematiche, ma che ultimamente hanno sviluppato ambiti dintervento propri. Di conseguenza, se si considerano solo questi ultimi esse raggiungevano nel 2005 appena lo 0,4% e 0,2% dei contributi volontari; tuttavia, se si conteggiano anche i progetti funzionali ad altre categorie, ma pur sempre concernenti la salute e le politiche, ricerche e comunicazioni, le percentuali aumentano di qualche punto. La loro importanza viene sottolineata in modo sempre pi frequente nei forum internazionali da parte dei funzionari dellente. Infine, le principali attivit trasversali sono la cooperazione tecnica ed il rafforzamento delle capacit istituzionali, la promozione dei diritti dei migranti e del diritto internazionale delle migrazioni, il dibattito e la cooperazione regionale ed internazionale, linformazione
52 53

Si veda il cap.1, par. 1.2. Per le modalit di calcolo delle percentuali riportate, si legga la nota metodologica introduttiva al presente capitolo. 54 Si veda il cap. 1, par. 1.9. 55 Il totale dei contributi volontari destinati a questa categoria pu essere utilizzato come indicatore: mentre nel 2005 esso ammontava a 325 251 407 US$, nel 2007, terminato il Programma di Compensazione Tedesco per il Lavoro Forzato (quello di maggiori dimensioni in questo filone), il Programme and Budget for 2007 vi prevedeva una spesa di circa 3 051 900 US$.

48

pubblica, lattenzione alle questioni di genere e la facilitazione di integrazione e reintegrazione.


Figura 1 : Principali settori ed attivit trasversali dellOIM

PRINCIPALI AMBITI DATTIVITA

MIGRAZIONI FORZATE (39%) y Rifugiati (11%) , di cui: assistenza e reinsediamento (2%) costi rimborsabili (6%) rimpatrio (3%)
y Profughi (13%) y Emergenza, Stabilizzazione e Ricostruzione Post-crisi (58%) y Politiche Migratorie, Ricerche, Seminari (18%)

REGOLAZIONE DELLE MIGRAZIONI (15%)

MIGRAZIONE E SVILUPPO (11%) y Ritorno di Cittadini Qualificati e Scambio di Esperti (7%) y Progetti di Sviluppo per Prevenire la Migrazione (61%) y Cooperazione Regionale o tra PVS (3%) y Rafforzamento delle Istituzioni Statali e Rimesse (30%)

y Tratta e contrabbando di clandestini (17%), di cui: lotta alla tratta e al contrabbando, assistenza e ritorno per le vittime (14%) prevenzione della tratta, del contrabbando e della migrazione illegale (3%) y Gestione dei Flussi migratori e delle Migrazioni Illegali (32%) Controllo delle Frontiere (4%)

MIGRAZIONI E SALUTE (0,4%) y HIV/AIDS (68%) y Vari (323%)

COMPENSAZIONI (34%) y Programma di Compensazione Tedesco per il Lavoro Forzato (94%) y Causa sui Beni delle Vittime dellOlocausto (caso Banche Svizzere) (4%) y Programma di Indennizzo per la
Propriet in Iraq (2%) y Rom (0,16%) y Meccanismi di Indennizzo IsraeloPalestinese (0,04%)

FACILITAZIONE DELLE MIGRAZIONI (0,5%) y Servizi Pre-partenza (29%) y Migrazione Lavorativa Organizzata (32%) y Integrazione dei Migranti (39%)

POLITICHE MIGRATORIE, RICERCA E COMUNICAZIONI in ambito generale (0,2%)

ATTIVITA TRASVERSALI
y Salute y Politiche Migratorie, Ricerca e Comunicazioni y Cooperazione Tecnica e Rafforzamento delle Capacit y Istituzionali y Promozione dei Diritti dei Migranti e del Diritto Internazionale delle Migrazioni y Processi di Cooperazione Regionale y Dibattito e Cooperazione Internazionale y Informazione Pubblica y Questioni di Genere y Integrazione e Reintegrazione

49

3.2 ATTIVITA NEL CAMPO DELLE MIGRAZIONI FORZATE


(Fonti: Memorandum of Understanding Between the UNHCR and the IOM, maggio 1997; AG, Comitato Esecutivo del Programma dellAlto Commissario, 53esima sessione, Consultazioni Globali sulla Protezione Internazionale: Report of the Second Meeting within the Framework of the Standing Committee (Third Track), 22-24 maggio 2002; inoltre, si veda supra.)

Le attivit dellorganizzazione in questo campo si sono piuttosto diversificate rispetto agli albori, quando consistevano principalmente nellassistenza al reinsediamento dei rifugiati; oggi gli interventi a favore di tale categoria di persone rappresentano circa l11% di questo settore, e si svolgono nel quadro dei vari accordi di cooperazione conclusi con lACNUR. Essi comprendono anche il rimpatrio nei luoghi dorigine, una volta che il pericolo sia ritenuto ormai cessato: tale giudizio dovrebbe fondarsi, secondo i criteri dellACNUR, sulla sussistenza dei requisiti per un ritorno sicuro e dignitoso, il quale include la sicurezza fisica, legale e materiale, nonch la volontariet. Si tratta per di una questione controversa, in quanto, bench il Memorandum of Understanding firmato nel 1997 preveda lobbligo per lOIM di segnalare allACNUR tutti i programmi di rimpatrio al momento della loro negoziazione con gli Stati, non chiaro a chi spetti la valutazione dei requisiti, tuttaltro che semplice dal momento che deve considerare, tra il resto, non solo le condizioni generali del Paese di ritorno bens anche la situazione specifica del contesto locale. N esplicitamente previsto un monitoraggio da parte dellACNUR sulla conduzione delle operazioni: il Memorandum affida a Lettere dIntesa da stipularsi di volta in volta sul campo la fissazione dei termini della collaborazione. Il rimpatrio un modo per gli Stati di cercare di compensare almeno una piccola porzione dei flussi in entrata con dei flussi in uscita - soprattutto quando i primi sono di massa e scarseggiano le possibilit di reinsediamento dei rifugiati in altri Paesi-, dato che in alcune nazioni di destinazione lopinione pubblica sta diventando sempre meno favorevole allaccoglienza dei nuovi venuti. Per far fronte ai costi di trasporto in particolar modo dei rifugiati stato predisposto un apposito Fondo Prestiti per i Rifugiati, al quale i membri effettuano versamenti anticipati; gli assistiti si impegnano quindi attraverso dei pagher a rimborsare, senza interessi, i servizi ricevuti. Non necessariamente, tuttavia, viene fatto ricorso allintermediazione del Fondo: chi in grado di farlo paga subito. In ogni caso, parte della spesa ricade dunque sui diretti beneficiari o sui loro sponsor, secondo le modalit previste dai singoli programmi dei vari governi interessati. Il maggior contribuente al Fondo il Programma di Reinsediamento di Rifugiati degli USA, Paesi che versa d'altronde la quota maggiore di contributi sia obbligatori che volontari al bilancio. Nel corso del tempo, allassistenza ai rifugiati si affiancata quella ai profughi, che rappresenta il 13% circa del settore delle migrazioni forzate. Si tratta soprattutto di persone costrette a spostarsi allinterno del loro stesso Stato a causa di conflitti (come ad es. in Colombia e Sudan), disastri naturali e carestie (come quella che ha colpito lo Zimbabwe negli ultimi anni). Oltre alle attivit concernenti rifugiati e profughi, rientrano oggi in questa sfera dattivit dellorganismo anche le operazioni di emergenza, quelle di stabilizzazione e quelle di ricostruzione in contesti di post-crisi, che si sono notevolmente espanse nellultimo decennio arrivando a comporre nel 2005 il 58% dei contributi volontari del settore. Sicuramente tale dato almeno in parte dovuto allincidenza dello tsunami: lOIM ha infatti partecipato al lavoro condotto dai gruppi inter-agenzia delle Nazioni Unite nelle regioni devastate ed ha inoltre prestato soccorsi anche per conto di Stati membri, soprattutto per quanto riguarda la fornitura di ripari provvisori e di servizi sanitari, ed attualmente porta avanti un discreto numero di programmi di ricostruzione. Per quanto possa apparire a prima vista poco pertinente il coinvolgimento in queste situazioni di unistituzione che si occupa di migrazioni, esso al contrario altamente strategico, poich mira a mantenere le popolazioni colpite nei loro territori dappartenenza, evitandone lo spostamento prima attraverso la costruzione di 50

campi profughi, e successivamente tramite la velocizzazione del ritorno alla normalit e della ripresa economica. Lo stesso obiettivo di prevenzione sta alla base anche dei molteplici interventi volti alla reintegrazione nella vita civile di ex combattenti, come quelli intrapresi in Afghanistan, Aceh (Indonesia), Congo, Colombia, Liberia e Paesi dellex Jugoslavia; di quelli diretti alla stabilizzazione delle comunit recentemente affette da guerre o tensioni interne e della collaborazione ai processi di pacificazione nazionale, in modo particolare in contesti a lungo travagliati da conflitti striscianti a bassa intensit, quale ad es. la Colombia. Un posto di rilievo spetta anche al sostegno fornito alle Missioni di Osservazione Elettorale dellUnione Europea, per lapporto che il regolare funzionamento dei meccanismi di scelta della rappresentanza pu fornire al cammino di normalizzazione politica e sociale. Come accade per il reinsediamento dei rifugiati, anche per le emergenze (compresa eventualmente lassistenza ai profughi) esiste uno speciale meccanismo di finanziamento, il Conto di Preparazione allEmergenza, istituito nel 1993. Questultimo ovvia allinadeguatezza del sistema generale di contribuzione dellente alle operazioni durgenza: esso infatti privo di risorse proprie e sostiene tutti i costi operativi tramite i contributi volontari versati anticipatamente dai donatori per i progetti di loro interesse. Il Conto di Preparazione allEmergenza consente invece di pagare gli interventi prima che questi ricevano il sostegno di in finanziatore, che tuttavia dovr rimborsare la spesa il pi presto possibile. Vi poi un ulteriore Fondo per il Trasporto di Risposta Rapida al quale si pu attingere nelle emergenze, ma anche per il reinsediamento o il rimpatrio di rifugiati, il ritorno volontario di migranti e le evacuazioni organizzate. Tale Fondo stato creato nel 2000 in modo congiunto da OIM ed ACNUR, in ragione della frequente collaborazione esistente tra i due enti nel campo delle migrazioni forzate. Questa cooperazione, oltretutto, non riguarda solamente le attivit sul terreno, ma anche quelle pi teoriche di ricerca ed organizzazione di seminari e conferenze, che costituiscono lultima tipologia ascrivibile al settore in analisi. Esse ne assorbono una quota non indifferente di risorse (circa il 18%) e sono realizzate sia a livello internazionale che regionale e talvolta nazionale.
Tabella 4 : Composizione delle attivit dellOIM nellambito delle migrazioni forzate Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 369.236.531 100,00% 38,54% 7.842.014 10.375.304 46.819.423 2,12% 2,81% 12,68%

Migrazioni Forzate Assistenza Rifugiati e Reinsediamento Rimpatrio Rifugiati Assistenza a Profughi (Interni e non) Interventi d'Emergenza e Stabilizzazione e Ricostruzione in Contesti di Post-crisi Politiche Migratorie, Ricerca e Comunicazioni Costi di Trasporto Rimborsabili ed altri Costi Rimborsabili TOTALI

215.206.287 66.571.250 22.422.253 369.236.531

58,28% 18,03% 6,07% 100,00% 38,54%

51

3.3 COMPENSAZIONI
(Fonti: OIM, Financial Report for the year ended 31 december 2005, op. cit.; OIM, Programme and Budget for 2005, op. cit.)

Il primo programma di compensazione stato avviato dallOIM nel 2000 su richiesta del governo tedesco, per supportare lopera della Fondazione Memoria, Responsabilit e Futuro di indennizzo dei sopravvissuti che avevano subito la schiavit o il lavoro forzato sotto la dittatura nazista. Esso oggi in fase di conclusione, ma durante i suoi sette anni dattivit ha gestito un enorme quantitativo di risorse, non solo in raffronto a questo filone ma allintero bilancio dellorganizzazione: nel 2005, ad es., costituiva il 94% delle compensazioni effettuate ed il 32% dei contributi volontari al bilancio operativo. Ha inoltre istituito un importante precedente poich, bench dovesse trattarsi, come si detto, di unoperazione del tutto eccezionale, ne sono state invece inaugurate altre simili anche se di portata minore, quali ad es. la Causa sui Beni delle Vittime dellOlocausto (caso Banche Svizzere), il Programma di Indennizzo della Propriet in Iraq ed il Meccanismo di Indennizzo Israeliano-Palestinese. Nel primo caso, lorganizzazione stata scelta per dare esecuzione ad una sentenza della Corte del Distretto Est di New York che ha condannato determinate banche ed imprese svizzere a risarcire alcune vittime delle persecuzioni razziali. Il Programma Iracheno invece finanziato dalla Commissione per la Risoluzione delle Dispute sulle Propriet di Beni Reali istituita dallAutorit Provvisoria della Coalizione e dal Consiglio Governativo Iracheno allo scopo di indennizzare i cittadini ingiustamente privati del loro diritto di propriet dal regime di Saddam Hussein. Poich la situazione attuale dellIraq non consente la presenza del personale dellOIM nel paese, il suo ruolo stato limitato ad unassistenza tecnico-legale alla Commissione; per quanto riguarda gli altri programmi, invece, essa gestisce direttamente lintero iter, dallinformazione dei potenziali interessati, sparsi in tutti gli angoli del globo, allesame delle domande e al pagamento di quelle eleggibili. Largomento con cui lente motiva il suo coinvolgimento in questo tipo di attivit il fatto che si tratta di un servizio reso a emigranti in diaspora, che permette, da un lato, di mettere a frutto le competenze e di sistemi logistico-organizzativi sviluppati per scopi diversi quali, ad es., la registrazione e la gestione del voto di cittadini allestero; dallaltro, di compensare almeno una parte delle sofferenze generate dalle migrazioni forzate. Si potrebbe obiettare, tuttavia, che se cos fosse allora il meccanismo di indennizzo dovrebbe essere reso assai pi vasto e sistematico, e coinvolgere molti pi gruppi e tipologie di migrazione forzata: si renderebbe necessaria listituzione di un nuovo apposito organismo per portare a termine questo compito.
Tabella 5 : Composizione delle attivit di compensazione svolte dallOIM Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 325.251.407 100,00% 33,95% 305.822.176 94,03%

Compensazioni Programma di Compensazione Tedesco per il Lavoro Forzato Causa sui Beni delle Vittime dell'Olocausto (caso Banche Svizzere) Programma di Indennizzo per la Propriet in Iraq Rom PICM TOTALI in US $

12.691.283 6.102.549 510.106 125.293 325.251.407

3,90% 1,88% 0,16% 0,04% 100,00% 33,95%

52

3.4 ATTIVITA NEL CAMPO DELLA REGOLAZIONE DELLE

MIGRAZIONI
(Fonti: M. Ducasse-Rogier, The International Organization for Migration 1951 2001, cap. 8, op. cit.; AG, Consultazioni Globali sulla Protezione Internazionale, 2 Meeting, EC/GC/01/11, 31 maggio 2001, Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM; AG, Consultazioni Globali sulla Protezione Internazionale, Report of the 4 Meeting Within the Framework of the Standing Committee (Third Track), op. cit.; OIM, MC/INF/236, 5 novembre 1997, IOM Return Policy and Programme: a Contribution to Combating Irregular Migration; inoltre, si veda supra.)

Le attivit in questarea tematica sono le pi disparate e vengono realizzate a vari livelli: si va dalle campagne dinformazione preventiva sui rischi della migrazione clandestina allimplementazione di tecnologie biometriche per i controlli di frontiera, dallassistenza alla formulazione di legislazioni migratorie nazionali alla collaborazione alla gestione di centri di permanenza temporanea per migranti irregolari e richiedenti asilo in attesa di rimpatrio, dal supporto ad ONG locali nellassistenza alle vittime della tratta alla convocazione di conferenze regionali. Inoltre vengono coinvolti sia i Paesi dorigine, nei quali sono condotte azioni preventive e conclusi accordi di riammissione, sia quelli di transito, per lintercettazione dei migranti irregolari ed il rafforzamento della capacit di gestione delle frontiere, sia infine quelli di destinazione, per lorganizzazione dei ritorni volontari. Questi ultimi assorbono ben il 43% dei pi di 144 milioni di US $ di contributi volontari dedicati al settore e sono prerogativa dei Paesi di immigrazione occidentali, in particolare il Regno Unito, i Paesi Bassi, la Germania e lAustralia. La Costituzione fondativa, come revisionata nel 1989, prevede espressamente questo tipo di operazioni, caratterizzandole come volontarie; per lorganizzazione il requisito della volontariet sussiste quando il libero volere del migrante espresso quanto meno dallassenza di rifiuto, di resistenza fisica al trasporto o di altre manifestazioni di disaccordo. La volontariet viene invece meno qualora risulti chiaro che la persona dovrebbe essere trasferita con luso della forza: in questi casi essa diventa di competenza non pi dellorganismo ma delle autorit nazionali preposte alla deportazione degli irregolari e dei richiedenti asilo respinti. Diversamente da quanto accade per il rimpatrio dei rifugiati, nel quale coinvolto anche lACNUR, nel caso del ritorno volontario non esistono specifici requisiti o standard internazionali di tutela, allinfuori degli strumenti sui diritti umani, poich non si tratta di una categoria di individui protetta internazionalmente. I criteri di riferimento sono dunque, nel rispetto dei diritti umani, le linee-guida dellOIM e le normative, le procedure e le politiche dello Stato finanziatore, alle quali lo statuto fondativo prevede che essa si adegui. Anche per quanto concerne il monitoraggio delle condizioni in cui viene gestito il ritorno,vale il sistema interno descritto al par. 2.2.a. Questo genere di programmi inserito nella cornice di accordi bilaterali di riammissione firmati con i Paesi dorigine, e pu coinvolgere anche quelli di transito, in cui i migranti vengono intercettati e ricondotti indietro prima ancora di aver raggiunto la loro meta. Ad es., lItalia finanzia il ritorno di cittadini dello Sri Lanka intercettati in Egitto. Molti processi di consultazione regionale si occupano, tra il resto, di facilitare e promuovere tale tipo di cooperazione. A seguito degli elevati tassi di fallimento del ritorno registrati, nella maggior parte dei casi sono state inserite forme di assistenza alla reintegrazione, volte ad evitare che gli individui appena rimpatriati tentino di nuovo subito la via dellemigrazione. Questo elemento sottolineato dallOIM quale punto di forza del ritorno volontario rispetto a quella forzoso, insieme alla possibilit per il soggetto in questione di prepararsi, al minor impatto politico ed ai costi pi contenuti. Tuttavia va riconosciuto il fatto che lesistenza del primo strettamente legata a quella del secondo: senza lo spauracchio della deportazione ben pochi migranti accetterebbero di essere riportati indietro. Questa argomentazione talvolta addotta dalle ONG per contestare la reale volontariet di tali operazioni, ma i governi interessati ed i 53

funzionari dellorganismo stesso controbattono sottolineando che esse sono indispensabili a mantenere in vita un sistema di asilo effettivo e ad assicurare rispetto e credibilit ai regimi migratori nazionali. Proprio a migliorare lefficacia di questi ultimi diretta la cooperazione tecnica nellambito della Gestione dei Flussi e delle Migrazioni Illegali, necessaria e preordinata al ritorno volontario. Tale categoria impegna il 32% circa dei contributi volontari allocati per la Regolazione delle Migrazioni ed include principalmente: a) cooperazione tecnica, rafforzamento delle capacit e consulenza ai governi per migliorare i loro sistemi di gestione delle migrazioni; b) lotta alla migrazione irregolare; c) supporto ai processi di cooperazione regionale nella Regolazione delle Migrazioni; d) intercettazione dei migranti nei Paesi di transito; si tratta di una strategia sempre pi utilizzata, in particolare dagli Stati dellUE (soprattutto in Ucraina e Nord Africa) e dallAustralia; e) costruzione di sistemi informativi e databases; f) gestione di centri di permanenza temporanea; in alcuni di essi, come quelli che lAustralia ha aperto a Nauru e Papua Nuova Guinea, lOIM stessa a curasi in modo diretto della direzione, mentre in altri, come ad es. il Centro di Detenzione per Immigrati a Bangkok, essa vi partecipa solamente. Nella maggior parte dei casi si tratta di strutture off-shore, poich soprattutto in tali situazioni che gli Stati ritengono conveniente affidarsi ad unorganizzazione internazionale, non potendo amministrarli essi stessi, dal momento che si trovano in territorio straniero, e non volendo talvolta correre il rischio di lasciarli ai governi ospiti, non sempre in grado di occuparsene nel rispetto degli standard umanitari. Complementari rispetto alla Gestione dei Flussi e delle Migrazioni Illegali sono le attivit concernenti il Controllo delle Frontiere ed il Sistema dei Documenti che regola il loro attraversamento, che compongono nel complesso quasi l8% del settore considerato. Gli interventi pi richiesti riguardano pi che altro la formazione di forze di polizia specializzate, luso di tecnologie per la raccolta ed il trattamento di dati biometrici e linformatizzazione dei passaporti e dei sistemi informativi. La gran parte di essi realizzata in Paesi dorigine e di transito, ma su commissione dei maggiori Stati dimmigrazione allo scopo di facilitare in modo diretto il controllo delle proprie frontiere. Infine, un ultimo 17% circa destinato alla lotta a due tipi di migrazioni illegali strettamente correlate al crimine organizzato: la tratta di esseri umani, soprattutto donne e bambini, a scopo di sfruttamento, ed il contrabbando di clandestini. Lazione avviene sia sul fronte della repressione che dellassistenza alle vittime e della prevenzione attraverso campagne informative dirette ai soggetti pi a rischio nei luoghi dorigine; molte energie sono dedicate anche alla promozione della collaborazione tra Paesi coinvolti. Lapproccio seguito nellassistenza alle vittime prevede solitamente il loro affidamento ad ONG o associazioni presso le quali esse ricevono protezione e supporto medico e psicologico fino al momento del ritorno in patria, sempre previsto in questo genere di programmi per due motivi principali. Primo, linteresse degli Stati dimmigrazione a non protrarre le spese legate alla tutela di queste persone e, pi in generale, a rimpatriare migranti malvisti dallopinione pubblica; e, secondo, leffetto deterrente che viene innescato nelle comunit di provenienza: da un lato, la testimonianza diretta pi efficace delle campagne informative nello scoraggiare chi pu essere tentato di intraprendere la stessa strada, e, dallaltro, il fatto di veder rimandato indietro chi era partito diffonde la percezione che non vi siano allestero opportunit cos facili di guadagno dignitoso. Per far s che il ritorno sia duraturo, inoltre, vengono approntati schemi di reintegrazione e reinserimento lavorativo. Sia in questultima fase sia in quella iniziale sono presenti aspetti molto delicati che rendono necessaria una grande cautela e competenza nella gestione di tali progetti: innanzitutto vi il rischio che le vittime subiscano ulteriori violenze e minacce dai loro aguzzini, qualora essi riescano a 54

rintracciarle; vanno quindi considerate anche le problematiche psicologiche generate dallo sfruttamento, ma anche dal ritorno, che pu essere vissuto come sconfitta.
Tabella 6 : Composizione delle attivit svolte dallOIM nellambito della regolazione delle migrazioni. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP Regolazione delle Migrazioni Lotta alla Tratta e al Contrabbando di Clandestini e Assistenza alle Vittime Prevenzione della Tratta, del Contrabbando e della Migrazione Illegale Gestione dei Flussi e delle Migrazioni Illegali Controllo delle Frontiere Tecnologie e Sistema dei Documenti Ritorno Volontario TOTALI 144.245.165 100,00% 15,05%

20.269.168

14,05%

4.142.548 46.305.157 5.429.452 5.537.400 62.561.440 144.245.165

2,87% 32,10% 3,76% 3,84% 43,37% 100,00% 15,05%

3.6 PROGRAMMI DI MIGRAZIONE E SVILUPPO


(Fonti : OIM, International Migration and Development Perspectives and Experiences of the International Organization for Migration (IOM), aprile 2006; inoltre, si veda supra.)

Lottica nella quale lOIM si asproccia ai legami esistenti tra migrazione e sviluppo non tanto quella di analizzare gli effetti che il secondo fenomeno ha sul primo, quanto piuttosto, viceversa, di studiare le ricadute positive che dal primo si possono ottenere sul secondo. In altre parole, essa non si occupa dello studio della connessione esistente tra lenorme disuguaglianza tra aree geografiche e la generazione dei flussi migratori, bens di trovare modalit con cui massimizzare i benefici che lemigrazione pu potenzialmente portare ai luoghi dinvio e alla loro economia. Questultimo tema ha trovato molto spazio nel dibattito internazionale promosso sia allinterno dellOIM (ad es. nei processi di consultazione regionale) che delle Nazioni Unite (ad es. tramite il Dialogo di Alto Livello su Migrazione Internazionale e Sviluppo ed il successivo Forum Globale su Migrazione e Sviluppo)56. Recentemente, tuttavia, accanto a questa prospettiva si aggiunta quella della prevenzione della migrazione; a fronte infatti delle continue beffe che la globalizzazione ed il progresso dei trasporti e delle comunicazioni giocano alla volont statale di controllo0 sui flussi transfrontalieri di persone, si iniziato anche ad intervenire con la creazione di attivit generatrici di reddito nelle zone di maggior esodo. Questo tipo di progetto finanziato sia dai Paesi di destinazione che da quelli dorigine che li vedono con occhio pi favorevole rispetto a quelli di pura regolazione e di ritorno spesso cercando di convogliarvi le risorse finanziarie (rimesse) ed umane (capacit acquisite) degli emigrati. I programmi pi tradizionali e consolidati di questo settore sono quelli per il Ritorno dei Cittadini Qualificati e lo Scambio di Esperti, che ne rappresentano il 7% circa. Essi sono volti a contrastare gli effetti negativi della fuga di cervelli e di forza lavoro specializzata tramite meccanismi di migrazione circolare e di internazionalizzazione delle lites professionali. Questi ultimi consistono nella possibilit offerta agli emigrati qualificati di tornare
56

Si veda in proposito il par. 2.5.c.

55

temporaneamente o, pi raramente, permanentemente per mettere a disposizione dello sviluppo del proprio Paese le competenze acquisite allestero; oppure prevedono schemi per lo scambio a livello internazionale di esperti e studiosi tra istituti di ricerca, universit, ministeri ed imprese. Si tratta per sempre di iniziative di dimensioni molto piccole che coinvolgono numeri ridotti di individui. Scambi di tecnici vengono effettuati anche nellambito della cooperazione tecnica tra PVS, che coinvolge soprattutto il subcontinente latinoamericano, e della cooperazione regionale su Migrazione e Sviluppo; esse includono anche altre forme di collaborazione e dialogo intergovernativo, nonch limplementazione di progetti, sempre nella sfera della Migrazione e Sviluppo. A queste forme di consultazione regionale destinato un po meno del 3% dei contributi volontari investiti in questo campo. Quasi il 30% invece impiegato nel rafforzamento delle istituzioni statali e della loro capacit di mobilitare le risorse della diaspora ed incentivarne un uso produttivo. Nelle intenzioni dellente, ci dovrebbe ottenere un triplo risultato: in primo luogo, incrementare lutilizzo di canali ufficiali per linvio di rimesse, che invece molto spesso, a causa degli elevati costi di trasferimento, prendono vie informali; in secondo luogo, unire fondi privati a quelli statali, per non aggravare ulteriormente la spesa pubblica. Infine, favorire linvestimento di tali redditi in attivit di sviluppo, anzich nellacquisto di beni importati (nocivo alla bilancia dei pagamenti) o in altre destinazioni improduttive. Allo scopo di mantenere il legame tra emigrati e madrepatria, vengono inoltre avviate politiche di conservazione della doppia cittadinanza e del diritto di voto: esse rispondono in realt sia agli interessi dei Paesi dorigine, che coltivano in tal modo i rapporti con potenziali fonti di valuta estera, sia a quelli dei Paesi di destinazione, perch accrescono le probabilit di un futuro ritorno dei nuovi venuti e diminuiscono la loro propensione a richiedere diritti elettorali nel luogo che li ospita. Il ruolo dellOIM consiste in questo casi nella consulenza per la formulazione della legislazione necessaria e lorganizzazione logistica del voto nelle circoscrizioni estere. Infine, la categoria che venuta ad assumere il maggior peso economico allinterno del settore quella dei progetti di sviluppo volti a prevenire la migrazione, che copriva nel 2005 una quota di quasi il 61%. Tale percentuale cos elevata in parte dovuta al fatto che in questa sezione rientrano molti interventi finanziati dai Fondi Fiduciari FONAPAZ e SCEP: si tratta di programmi del governo del Guatemala, che esso ha scelto di amministrare in collaborazione con lOIM nellambito di politiche nazionali di riduzione della povert. Se si escludono le iniziative guatemalteche, le operazioni pi significative riguardano Ecuador e Colombia, Nord Africa, Afghanistan e le aree europee abitate da minoranze.
Tabella 7 : Composizione delle attivit di migrazione e sviluppo svolte dallOIM. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 104.025.842 100,00% 10,86% 7.428.468 63.185.402 2.654.262 30.757.710 104.025.842 7,14% 60,74% 2,55% 29,57% 100,00% 10,86%

Migrazione e Sviluppo Ritorno di Cittadini Qualificati e Scambio di Esperti Progetti di Sviluppo per Prevenire la Migrazione Cooperazione Regionale o tra PVS Rafforzamento Istituzioni Statali e Rimesse TOTALI

56

3.6 ATTIVITA PER LA FACILITAZIONE DELLE MIGRAZIONI


(Fonti : OIM, International Migration and Development Perspectives and Experiences of the International Organization for Migration (IOM), op. cit., par 3.1; OIM, R. Perruchaud, Conference Papers, IOM and the Protection of the Rights of Migrants: Convergence and Specificity, Refugee Survey Quarterly, vol.18, n.3, 1999, pagg.27-31; inoltre, si veda supra.)

Questo filone tematico riguarda pressoch esclusivamente i migranti lavoratori regolari, ed i progetti in esso realizzati sono proposti dallorganizzazione come modello su cui impostare un sistema internazionale di gestione ordinata ed umana dei flussi di persone a sfondo economico. La logica di fondo quella di migliorare lincontro tra domanda e offerta sul mercato internazionale del lavoro, allo scopo di soddisfare le esigenze di manodopera e di flessibilit delle strutture produttive dei Paesi Industrializzati, evitando le temute controindicazioni sociali e creando al contempo canali legali dingresso per i migranti e valvole di sfogo per la crescita demografica dei PVS. Si tratta pertanto di un approccio alla migrazione lavorativa non tanto rights-based, come potrebbe essere quello dellOIL57, quanto, semmai, government interests-based; la ragione di ci sta principalmente nellarchitettura stessa dellorganismo, nei suoi meccanismi di funzionamento e nella sua preferenza per il dialogo e limpegno politico non vincolanti e le soluzioni bilaterali rispetto alladozione di strumenti multilaterali con valore giuridico58. In questa prospettiva la tutela dei diritti dei lavoratori migranti diventa non obiettivo bens strumento dellazione, fissando parametri che limitano lagire di governi e datori di lavoro. A dispetto dellimportanza ideologica attribuita dallorganismo a questo tipo di gestione ordinata ed umana della migrazione economica, comunque, i contributi volontari ad essa destinati dai membri sono irrisori rispetto ad altri settori: il totale per il 2005 ammonta infatti a poco pi di 4 milioni e mezzo di US $, che, per avere un termine di paragone, non costituisce neppure la met della spesa della sola Germania, nello stesso anno, per il suo Programma di Reintegrazione ed Emigrazione di Richiedenti Asilo dal proprio territorio. La Facilitazione delle Migrazioni si articola sostanzialmente in tre tipologie di progetti: quelli per la fornitura di Servizi Pre-partenza (21%), gli schemi di Migrazione Lavorativa Organizzata (32%) e quelli di sostegno allIntegrazione dei Migranti (39%). I Servizi Pre-partenza, come lorientamento culturale, il disbrigo di pratiche consolari e leffettuazione di controlli medici, sono lattivit classica dellente e seguono le procedure richieste dallo Stato di destinazione. Nel 2005, la maggior richiesta di tali servizi proveniva dal governo australiano. Gli schemi di Migrazione Lavorativa Organizzata prevedono invece la selezione, il reclutamento, la sistemazione e quindi il ritorno di manodopera nel quadro di accordi bilaterali secondo termini prefissati. Essi consentono ai Paesi di destinazione che ne fanno uso di controllare e regolare la migrazione lavorativa canalizzandola secondo i propri bisogni e scegliendo a chi consentire lingresso, per fare cosa, e per quanto tempo. Sono privilegiati infatti i trasferimenti temporanei, secondo il modello del Gastarbeiter in voga in Germania nei decenni passati (dagli anni 60 sino allinizio degli anni 80), in quanto funzionali alla flessibilit richiesta da alcuni comparti produttivi e pi facilmente accettabili da parte di quelle fasce di opinione pubblica ostili allarrivo di nuovi stranieri. Dal punto di vista dei Paesi di invio e dei migranti stessi, i vantaggi di questi programmi possono consistere in una maggior sicurezza e rispetto dei diritti, tuttavia la loro rigidit pu porre margini molto stretti
LOIL si occupa anche, infatti, di promuovere standard e convenzioni internazionali per la protezione dei lavoratori migranti, quali ad es.: le Convenzioni sul Lavoratori Migranti n. 97 del 1949 e n. 143 del 1975 e relative Raccomandazioni (n. 86 e 151); la Convenzione n. 111 del 1958 sulla Discriminazione (Impiego ed Occupazione); la Convenzione n. 29 del 1930 sul Lavoro Forzato, la n. 105 del 1957 sullAbolizione del Lavoro Forzato e la n. 100 del 1951 sulla Parit di Remunerazione. 58 Si veda in proposito il par. 2.5.c.
57

57

alla libert di chi vi aderisce, come nel caso del meccanismo recentemente avviato dal Canada per il reclutamento allestero di manodopera agricola stagionale59. I datori di lavoro possono farne uso solo qualora non vi sia una quantit sufficiente di canadesi disponibili da assumere, e sono tenuti a specificare il numero di individui richiesti, la durata, il luogo e le condizioni di impiego e di permanenza, che non pu comunque superare gli 8 mesi n essere inferiore alle 240 ore lavorative. Il datore deve garantire una paga pari almeno al pi alto livello di salario minimo applicabile, ed responsabile del ritorno in patria della manodopera al termine del periodo; egli deve anche garantire che questultimo non cerchi impieghi alternativi o addizionali a quello prestabilito senza specifica approvazione governativa, o entri in qualsiasi altro modo nel mercato del lavoro locale. Da ultimo, le attivit a sostegno dellIntegrazione dei Migranti sono svolte in partnership non solo con i governi ma anche con ONG ed associazioni della societ civile e possono agire su vari fronti, tra cui la sensibilizzazione delle comunit ospitanti, interventi contro la discriminazione, lappoggio alla riunificazione familiare e diversi tipi di servizi offerti direttamente agli immigrati.
Tabella 8: Composizione delle attivit svolte dallOIM nellambito della facilitazione delle migrazioni. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP Facilitazione delle Migrazioni 4.535.609 100,00% 0,47% Servizi Pre-partenza 1.324.999 29,21% Migrazione Lavorativa Organizzata 1.451.428 32,00% Integrazione dei Migranti 1.759.182 38,79% TOTALI 4.535.609 100,00% 0,47%

3.8 ATTIVITA CONCERNENTI MIGRAZIONI E SALUTE


(Fonti : OIM, Financial Report for the year ended 31 december 2005, op. cit.; OIM, Programme and Budget for 2005, op. cit.)

Le azioni concernenti la salute nellambito delle migrazioni internazionali sono, come si gi detto, attivit trasversali a tutte le aree tematiche precedentemente analizzate, nelle quali sono state pertanto conteggiate. Servizi medici e sanitari sono infatti contemplati nelle operazioni demergenza o post-crisi e nellassistenza ai profughi e alle vittime della tratta; dottori, infermiere e specialisti sono coinvolti nei Programmi di Ritorno di Cittadini Qualificati e Scambio di Esperti; controlli della salute dei migranti sono previsti tanto per il Reinsediamento o il Rimpatrio di Rifugiati quanto per la gestione ed il ritorno di migranti illegali e richiedenti asilo respinti e negli schemi di trasferimento di manodopera. Infine, il rafforzamento delle strutture sanitarie pu costituire un elemento sia dei progetti di stabilizzazione e ricostruzione che di quelli di sviluppo. In aggiunta a tutto ci si poi formato un filone autonomo che mira ad evitare che gli spostamenti di persone si traducano in un parallelo incremento della diffusione delle malattie di cui esse possono essere portatrici, primo fra tutte lAIDS. La gran parte degli interventi realizzata nelle regioni dorigine e di transito, spesso su finanziamento dei Paesi Industrializzati di maggiore immigrazione o delle agenzie delle NU, ed rivolta alla prevenzione del contagio ed alla sensibilizzazione su questo argomento. Il target costituito talvolta dalle comunit dorigine dei migranti, talvolta da quelle che entrano in contatto con essi (ad es. nelle zone di passaggio) ed in altri casi dai migranti stessi o da
59

Tale programma descritto sul sito dellOIM alla pagina http://www.iom.int/jahia/Jahia/pid/553 .

58

gruppi specifici che hanno mobilit elevata e sono particolarmente a rischio, ad es. i camionisti.
Tabella 9 : Attivit svolte dallOIM nellambito di migrazione e salute. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 3.749.213 100,00% 0,39% 2.530.629 67,50%

Migrazione e Salute di cui : HIV/AIDS

3.8 PROGRAMMI PER LE POLITICHE MIGRATORIE, LA RICERCA E LE COMUNICAZIONI


(Fonti : si veda supra.)

anche queste attivit sono, come si gi detto, trasversali agli altri settori e tuttavia fonte anche di sviluppi a s. Alcuni esempi di queste iniziative di Politica Migratoria, Ricerca e Comunicazione non incluse in altri filoni sono la partecipazione allIniziativa di Berna e ad alcuni forum e seminari delle Nazioni Unite; il sostegno a centri di ricerca e lo svolgimento di vari studi su argomenti di interesse dei donatori; i programmi di ricerca generali dellorganizzazione e la preparazione del World Migration Report e di altre pubblicazioni.
Tabella 10 : Totale delle attivit svolte dallOIM nellambito delle politiche migratorie, ricerca e comunicazione. Politiche Migratorie, Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo Ricerca e Comunicazioni + Fondi Fiduciari FONAPAZ e SCEP TOTALI in US $ 1.883.854 Percentuale sul totale 100% 0,20%

59

CAPITOLO 4 AMBIGUITA ED ASPETTI CRITICI DELLOIM


4.1 INTRODUZIONE
Per la sua stessa natura e struttura, nonch per i suoi meccanismi di funzionamento, lOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni presenta alcuni aspetti ambigui e certi elementi dei suoi programmi principali sono soggetti a forti critiche. Poich si tratta di un ente poco conosciuto e poco studiato, queste ultime provengono soprattutto da quegli attori che si trovano a lavorarvi fianco a fianco, ma da unaltra prospettiva, e cio le ONG. Si tratta in particolar modo di quelle di maggiori dimensioni e che si interessano di migranti, di rifugiati e di diritti umani; esse spesso esprimono preoccupazioni sugli effetti che le sue politiche e le sue concrete modalit dazione possono avere sulle persone di cui si occupano. Osservazioni concernenti il mandato ed il ruolo dellorganismo nel sistema globale di risposta ai fenomeni migratori giungono anche da parte di altre istituzione internazionali, quali la Commissione Globale sulla Migrazione Internazionale60 ed alcune agenzie delle NU, e da alcuni Stati. Infine, una contestazione molto dura, ma di tipo pi ideologico, portata avanti da movimenti di matrice libertaria61, che si oppongono alle politiche di gestione della migrazione globale in nome della libert di movimento: lOIM da essi definita spia e cacciatrice di migranti, in relazione al suo impegno nella costruzione di sistemi informativi, nel miglioramento delle tecniche di controllo delle frontiere ed in attivit di intercettazione, detenzione e rimpatrio dei migranti. Tra gli aspetti controversi dellorganismo da segnalare innanzitutto il fatto che esso non abbia mandato di tutela n adotti un approccio esplicitamente basato sulla promozione dei diritti dei migranti, nonostante sia la maggior istituzione internazionale attiva in questo campo ed abbia a che fare con categorie di persone estremamente vulnerabili. Inoltre non vi una chiara linea di demarcazione (poich la realt stessa dei flussi migratori misti lo rende difficile) tra la sua sfera dazione e quella di altre agenzie che invece hanno tale mandato o competenze pi specifiche: ci pu portare a sovrapposizioni e, in certi casi, perfino a competizione tra approcci differenti, specialmente nelle questioni riguardanti profughi, rifugiati e richiedenti asilo. Potenzialmente problematica appare poi la clausola contenuta allart. 1, c.3 del suo statuto fondativo, che obbliga lorganizzazione ad adeguarsi, nello svolgimento delle sue funzioni, alle leggi, ai regolamenti ad anche alle politiche degli Stati interessati dai suoi progetti. Ci ha suscitato la reazione di Amnesty International (AI) e Human Rights Watch (HRW) nei casi in cui le sue operazioni si inseriscono nel contesto di programmi governativi accusati di violazione dei diritti umani o di convenzioni internazionali: ne sono esempio, inter alia, lintervento nel caso Tampa e la gestione dei campi di detenzione a Nauru e Papua Nuova Guinea per conto del governo australiano62, ed il coinvolgimento nella strategia europea di
60 61

Si veda in proposito la nota 20 al cap. 2, par. 2.5.b. In particolare la rete europea Noborder, che promuove le campagne IOM-watch, deportation class e varie azioni dimostrative contro i campi di detenzione temporanea per richiedenti asilo o clandestini in attesa di rimpatrio. Una di queste ha recentemente interessato anche il CPT torinese di corso Brunelleschi. Alcuni altri gruppi, che agiscono talvolta in collegamento, talvolta autonomamente rispetto a Noborder, sono le reti Frassanito (Italia), Pajol (Francia), Nolager, No one is illegal; Carava (Germania), This Tuesday, e Xborder (Australia). Informazioni si possono trovare sui siti www.noborder.org; http://pajol.eu.org; www.nolager.org; http://carava.net; http://thistuesday.org; www.migreurop.org; http://antimedia.net/xborder. 62 Si veda in proposito il par. 4.3.

60

esternalizzazione del sistema dasilo, in particolare in Paesi, come la Libia63, non firmatari della Convenzione di Ginevra sui Rifugiati e relativo Protocollo e che non rispettano i diritti umani. Questa sorta di asservimento alle politiche statali (che pu rischiare di trasformarsi in connivenza) resa possibile e facilitata dai meccanismi di funzionamento e finanziamento dellente che, come si gi detto, non ha risorse proprie ma realizza progetti su richiesta dei donatori (principalmente i Paesi di immigrazione a reddito pi elevato), i quali vincolano i loro contributi volontari allo svolgimento delle operazioni di loro interesse. Ci non bilanciato, come fanno notare AI, HRW ed altre ONG64, da meccanismi istituzionali di consultazione con la societ civile che permettano un confronto tra linteresse dei governi e quello dei migranti. A livello del Dipartimento Relazioni Esterne si tengono infatti periodici incontri con rappresentanti delle ONG, ma innanzitutto riguardano pi che altro la collaborazione sul campo, e poi quanto emerge in tale sede non trova seguito concreto. Stride, a questo proposito, il confronto con il Tavolo di Consultazione con le Imprese (BAB): il mondo delle ONG e delle associazioni ha una parte molto importante nelle componenti di assistenza a migranti, profughi e rifugiati presenti nelle attivit dellOIM, tuttavia non ha alcun ruolo formale nella struttura dellorganismo. Il settore privato pu invece avvalersi di un meccanismo, il BAB, pi istituzionalizzato, che consiglia direttamente il Direttore Generale ed ha la facolt di proporre e finanziare iniziative. Le sue istanze sono state riportate dal Direttore Generale anche allHLD delle NU. Una delle conseguenze della prospettiva mono-interesse dellOIM che i suoi sforzi risultano concentrarsi eccessivamente su obiettivi di regolazione e controllo della migrazione. Appare strano, inoltre, il fatto che un organismo denominato Organizzazione Internazionale per le Migrazioni non assuma un ruolo molto pi attivo nel sostenere la ratifica della Convenzione Internazionale sulla protezione dei Diritti dei Lavoratori Migranti e dei Membri delle loro Famiglie, e non preveda una collaborazione molto pi stretta con lo Special Rapporteur delle NU sui Diritti Umani dei Migranti, istituito allinterno della Commissione per i Diritti umani. Ci trova nuovamente spiegazione, tuttavia, nella natura project-oriented unita alla mancanza di risorse proprie dellorganizzazione, nonch nella sua estraneit al sistema delle NU, nel cui ambito la Convenzione stata prodotta.

4.2 IL RUOLO DELLOIM NEL SISTEMA INTERNAZIONALE DI RISPOSTA AI FENOMENI MIGRATORI


(Fonti: GCIM, Report of the Global Commission on International Migration Migration in an Interconnected World: New Directions for Action, ottobre 2005, cap.6; Kathleen Newland, The Governance of International Migration: Mechanisms, Processes and Institutions, settembre 2005; HRW, The IOM and Human Rights Protection in the Field: Current Concerns, sottoposto all86esima sessione del Consiglio dellOIM, novembre 2003.)

La Commissione Globale sulla Migrazione Internazionale (GCIM), istituita dal Segretario Generale elle NU per studiare un approccio globale pi completo e coerente ai fenomeni migratori, ha analizzato nel suo rapporto presentato nel 2005 anche il ruolo dellOIM, evidenziandone alcune carenze. La GCIM nota innanzitutto come lorganizzazione non abbia un esplicito e formale mandato di tutela, bench intervenga in situazioni in cui esso sarebbe necessario per garantire protezione effettiva ai migranti, che facilmente vengono a trovarsi in
Si veda anche qui il par. 4.3. Si vedano ad es. AI, Amnesty International Statement to the 86th Session of the Council of the IOM, 20 novembre 2003 e HRW, The IOM and Human Rights Protection in the Field: Current Concerns, pagg.13-14, presentato all86esima sessione del Consiglio dellOIM, novembre 2003.
64 63

61

condizioni di estrema vulnerabilit, e non solo in casi di spostamenti forzati. Basti pensare infatti alle vittime della tratta o dello sfruttamento lavorativo, a coloro che sono senza documenti (e dunque con scarso accesso ai servizi sanitari, sociali, ecc.) o ai minori non accompagnati. La Commissione rileva quindi il fatto che si tratti in sostanza di un organismo intergovernativo fornitore di servizi agli Stati membri, che possiede pertanto solo parte delle caratteristiche richieste ad unagenzia globale che voglia assumere funzioni di guida nel campo della migrazione economica. Kathleen Newland, membro della Commissione, in un proprio studio65 entra poi maggiormente nel dettaglio. La ricercatrice descrive lOIM come un portfolio of serviceprovision to its member states and to some migrants, dalla capacit limitata, che opera tramite il metodo della progettizzazione e dipende dai membri donatori per finanziare ativit ad hoc. Ne sottolinea quindi la scarsa facolt di obbligare i Paesi membri, in quanto non custode di alcuna convenzione, non ha il potere di fissare standard internazionali ed i forum che appoggia hanno carattere informale e non vincolante; oltretutto il proposito espresso dal Consiglio di lavorare maggiormente per la promozione del diritto internazionale delle migrazioni rimasto tale e non ancora stato incorporato tra gli scopi previsti dallo statuto. Lautrice richiama poi lattenzione sulla limitatezza delle risorse dellente rispetto alle funzioni ad esso attribuite, accresciutesi notevolmente nellultimo decennio. I membri hanno infatti posto al bilancio amministrativo un vincolo di crescita netta pari a zero, nonostante esso debba fronteggiare maggiori costi legati allespansione geografica e tematica, e negli ultimi rapporti finanziari lAmministrazione abbia lamentato ripetutamente linadeguatezza dei contributi ricevuti in confronto agli obiettivi fissati. Sia il rapporto della GCIM sia lo studio di K. Newland individuano inoltre un pericolo di sovrapposizione tra gli interventi dellOIM e quelli dellOIL, dellOCHA (Office for the Coordination of the Humanitarian Affairs Ufficio per il Coordinamento degli Affari Umanitari) e dellACNUR, rispettivamente nelle aree della migrazione lavorativa, delle operazioni umanitarie in situazioni demergenza e dellassistenza ai rifugiati. Le attivit dellorganismo si intersecano con quelle di varie altre agenzie in numerosi campi, ma mentre ci talvolta inevitabile o perfino auspicabile in quanto consente di affrontare una stessa questione sotto aspetti differenti, nei casi sopra citati vi il rischio di competizione o concorrenza tra istituzioni, a svantaggio dei soggetti coinvolti e con spreco di risorse. Infatti certi Stati potrebbero preferire il ricorso allorganizzazione, che non ha una prospettiva rights-based come le altre tre, in virt del maggior controllo che possono avere sui suoi progetti o per tentare di aggirare le prescrizioni degli strumenti sui diritti umani, evitando lintervento di enti pi scomodi, dallapproccio pi rigoroso e magari anche pi costoso. Tale preoccupazione sollevata anche da AI e HRW, che hanno in pi occasioni raccomandato allOIM di astenersi dal sostituire lACNUR in situazioni che richiederebbero al contrario lintervento di questultimo, o quantomeno di agire sotto la sua direzione66. Essa infatti gestisce programmi di ritorno per richiedenti asilo respinti, ma senza valutare se essi abbiano avuto pieno accesso ad un esame equo ed indipendente delle loro domande; si occupa del rimpatrio di profughi e rifugiati ma non ha le competenze, come invece lACNUR, per monitorare sistematicamente le condizioni di sicurezza dei luoghi dorigine. Pi in generale, non ha le caratteristiche per assicurare effettiva protezione a queste categorie di persone e rischierebbe dunque di ritrovarsi complice di violazioni di diritti umani o del principio di non refoulement.
K. Newland, The Governance of International Migration: Mechanisms, Processes and Institutions, op. cit. bench lo studio sia stato preparato nellambito del Programma di Analisi e Ricerca Politica della GCIM, lautrice specifica che esso rappresenta il suo punto di vista e non quello della Commissione. 66 Si possono vedere, ad es., AI, Amnesty International Statement to the 86th Session of the Council of the IOM, novembre 2003; HRW, The IOM and Human Rights Protection in the Field: Current Concerns, op.cit.; HRW, 2005 Report Lybia; HRW, Stemming the Flow: Abuses Against Migrants, Asylim Seekers and Refugees, op. cit.
65

62

Le proposte della GCIM per risolvere le dette questioni di sovrapposizione e colmare le lacune del sistema internazionale di risposta ai fenomeni migratori sono tre: o fondere insieme OIM ed ACNUR (opzione che rischia per di indebolire il regime di protezione internazionale); o designare lACNUR o lOIL istituzione-guida nel campo delle migrazioni; o infine potenziare il mandato e le risorse dellOIM, attribuendole compiti di protezione ed integrandola nel sistema delle NU. Si tratterebbe tuttavia di soluzioni attuabili solo nel lungo termine, mentre nellimmediato la Commissione proponeva la creazione di un gruppo di coordinamento inter-agenzia, suggerimento che il Segretario Generale ha seguito decretando lespansione del Gruppo di Ginevra sulla Migrazione, trasformatosi in Gruppo Globale sulla Migrazione67. Non stata invece presa in considerazione la possibilit di ununione tra lOIM e lo Special Rapporteur sui Diritti Umani dei Migranti, che permetterebbe ai due organismi di completarsi a vicenda, mettendo insieme capacit operativa, mandato di tutela e promozione degli strumenti internazionali sui diritti umani.

4.3 ART.1: I RISCHI DELLADEGUAMENTO ALLE POLITICHE DEI GOVERNI


(Fonti: OIM, Constitution of the International Organization for Migration, 14 novembre 1989; AI, Kosovo (Serbia e Montenegro) So does it mean that we have the rights? Protecting the Human Rights of Women and Girls Trafficked for Forced Prostituion in Kosovo, maggio 2004; AI, Australia Pacifico Offending Human Dignity The Pacific Solution, agosto 2002; Alice Edwards, Tampering with Refugee Protection: The Case of Australia, International Journal of Refugee Law, vol.15, n.2, 2003, pagg. 192-211; HRW, Libia Stemming the Flows: Abuses Against Migrants, Asylum Seekers and Refugees, settembre 2006; HRW, The IOM and Human Rights Protection in the Field: Current Concerns, sottoposto all86esima sessione del Consiglio dellOIM, novemnbre 2003; AI, Amnesty International Statement to the 86th Session of the Council of the IOM,novembre 2003; AI, Amnesty International Statement to the88th Session of the Governing Ciuncil of the IOM, dicembre 2004.)

Oltre allassenza di un mandato di tutela, un altro elemento che rende controverso lintervento dellOIM in situazioni delicate per il rispetto dei diritti umani la sopra citata clausola contenuta allart. 1, c. 3 del suo statuto, che le richiede di conformarsi non solo a leggi e regolamenti ma anche alle politiche degli Stati con i quali essa realizza progetti. Da un lato si tratta di un riconoscimento della sovranit nazionale in tema di ammissione di individui nel proprio territorio, che sostituisce una premessa indispensabile per ottenere la cooperazione dei governi nel campo delle migrazioni. E infatti principio di diritto internazionale largamente accettato il fatto che ogni Paese abbia autorit discrezionale nello stabilire i criteri dingresso e di acquisizione della cittadinanza, seppure nel rispetto del nucleo portante di diritti umani e in modo non discriminatorio. Dallaltro lato questa clausola, unita al meccanismo di finanziamento e al profilo projectoriented dellorganismo, crea il rischio che esso finisca per assecondare politiche di dubbia legittimit o si renda indirettamente complice di violazione di diritti umani e di convenzioni internazionali, o comunque di pratiche lesive della dignit dei migranti. Ad accrescere questo pericolo contribuisce inoltre la carenza di un sistema di monitoraggio e valutazione ex post sistematico ed indipendente68. Nella necessit di soddisfare le esigenze governative di controllo, il benessere dei soggetti coinvolti pu passare in secondo piano. Ci accade, ad es., nei programmi rivolti alle vittime della tratta, nei quali linteresse statale primario la lotta alla criminalit organizzata ed il rimpatrio delle donne sfruttate, il quale pu avere oltretutto effetti deterrenti sulle comunit dorigine. Di conseguenza, le ragazze che
67 68

Il Gruppo Globale sulla Migrazione (GMG) descritto al cap.2, par.2.5.b. Si veda in proposito il cap.2, par.2.4.a.

63

intendono sfuggire al giro della prostituzione hanno accesso alle case protette e allassistenza sanitaria, psicologica ed economica fornite dallente, in collaborazione con ONG locali, solo se accettano il ritorno volontario assistito. In caso contrario, lorganizzazione non pu occuparsi di loro. Questo riduce di molto il numero delle partecipanti ai progetti: molte donne temono infatti di essere identificate come prostitute, una volta in patria, e di subire quindi stigmatizzazione e discriminazioni. Altre invece rifiutano le condizioni di fatto detentive del regime di protezione, che annulla la loro libert di movimento fino al momento della partenza; per altre ancora, tornare a casa significherebbe tornare da chi le ha vendute, o esporsi al pericolo di ritorsioni 69. Esempi invece di rischio di connivenza con Stati che violano i diritti dei migranti si possono riscontrare soprattutto tra i programmi che prevedono la detenzione e/o il ritorno volontario di clandestini e richiedenti asilo respinti. Le situazioni pi eclatanti riguardano in particolare le attivit finanziate dallAustralia nellambito della cosiddetta Pacific Solution e la collaborazione con il governo libico nel contesto delle nuove strategie europee di esternalizzazione del sistema dasilo. Sono per presenti ambiguit simili anche in progetti degli USA a Guantanamo Bay e nei Carabi e di Paesi europei in regioni nordafricane ed in Ucraina. Nel primo caso citato, lOIM gestisce per conto dellAustralia tre centri di detenzione temporanea situati al di fuori del territorio nazionale, sulle isole di Nauru e Papua Nuova Guinea, che hanno accettato di ospitarli in cambio di contropartite economiche. Si tratta di strutture confinate in luoghi sperduti, due delle quali (quelle di Nauru) con seri problemi di approvvigionamento di acqua potabile ed energia elettrica, oltre che di presenza della zanzara della malaria. Esse sono sorte come campi improvvisati nel 2003, per offrire sistemazione provvisoria ai richiedenti asilo coinvolti nello scandalo della nave norvegese Tampa70, e sono state affidate allOIM, che le dirige tuttora. Tali centri costituiscono uno dei cardini della Pacific Solution, politica australiana che prevede tra laltro:  un doppio regime di protezione per i rifugiati, sulla base sella modalit di ingresso: quelli entrati legalmente possono ottenere un permesso di residenza permanente; quelli arrivati in modo irregolare hanno invece accesso solo a permessi temporanei, non hanno diritto alla riunificazione familiare, sono soggetti a periodica revisione del loro status e perdono il diritto al rientro se fuoriescono dal territorio nazionale;  lesclusione di un certo numero di isole dalla zona di immigrazione nella quale possibile presentare richiesta dasilo;  la detenzione dei richiedenti asilo intercettati fuori dalle acque territoriali in campi offshore per lesame delle loro domande;  il respingimento, quando possibile, delle navi del trafficanti di migranti. Questa politica ha suscitato polemiche e forti critiche da pi parti, ed il governo australiano stato accusato di violare la Convenzione di Ginevra sui Rifugiati del 1951 ed il principio di non refoulement. Varie organizzazioni internazionali, tra cui AI e HRW, hanno inoltre denunciato come arbitraria ed ingiustificata la detenzione dei richiedenti asilo nelle strutture di Nauru e Papua Nuova Guinea, in quanto effettuata in modo sistematico e prolungato e non sulla base
Testimonianza di casi di questo tipo si pu trovare, ad esempio, nel rapporto 2005 di Amnesty International AI, Kosovo (Serbia e Montenegro) So does it mean that we have the rights? Protecting the Human Rights of Women and Girls Trafficked for Forced Prostitution in Kosovo,op. cit.
70 69

Il mercantile norvegese Tampa salv, nellagosto 2001, 438 individui da una nave indonesiana in difficolt nelle acque internazionali al largo dellisola si Natale (Australia). Si trattava di richiedenti asilo afghani ed iracheni affidatisi ai trafficanti di clandestini per raggiungere il suolo australiano. Al Tampa fu negato lo sbarco sia dallAustralia sia dallIndonesia, che non volevano farsi carico ei suoi passeggeri, provocando un incidente diplomatico in quanto le condizioni di salute di alcuni migranti erano critiche ed il mercantile non era attrezzato per ospitare tutte quelle persone.

64

dellesame dei casi individuali. LOIM, quale gestore dei centri, stata quindi indicata come corresponsabile delle violazioni nei confronti degli ospiti di tali strutture71. Accuse simili le vengono rivolte per la sua collaborazione con la Libia, Stato che, stando allanalisi del rapporto 2006 di HRW, non ha firmato la Convenzione sui Rifugiati, non dotato di un sistema di asilo n di una legislazione in materia dimmigrazione (pur essendo meta sia di immigrazione che di migrazione di transito), non collabora ufficialmente con l?ACNUR e continua a condurre arresti arbitrari, abusi fisici, detenzioni prolungate ed ingiustificate in condizioni precarie e discriminazioni di vario tipo nei confronti dei migranti. Lorganizzazione gestisce nel Paese, inter alia, programmi di intercettazione e ritorno volontario assistito per migranti irregolari, e partecipa alla direzione di alcuni centri di detenzione temporanea. Tali attivit sono finanziate prevalentemente dallUE e dallItalia, la quale ha concluso con il governo di Gheddafi accordi segreti di riammissione a partire dal 200472. Le preoccupazioni delle ONG che monitorano la situazione dei diritti umani riguardano il fatto che le attivit dellente, rafforzando la capacit della Libia di contenere i flussi di migranti, finiscano per incrementare anche la sua efficienza nel respingere i potenziali rifugiati73, ai quali negata la possibilit di presentare domanda dasilo, ed allarghino il giro daffari legato alla corruzione della polizia incaricata di detenere gli individui in attesa di espulsione, accrescendo il numero di persone sottoposte ad abusi e maltrattamenti da parte delle forze dellordine. HRW solleva poi il sospetto che, dietro gli accordi Italia - Libia di riammissione, si celi la volont italiana di velocizzare il pi possibile e rendere pi economico il rimpatrio sei migranti espulsi affidandoli ad un governo poco rispettoso degli standard e delle procedure internazionali74; lOIM, contribuendo alla detenzione e al ritorno assistito si renderebbe strumento di tale politica. HRW raccomanda allorganizzazione di non promuovere in Libia operazioni di intercettazione e ritorno finch non sar garantito il rispetto del diritto dasilo; di rendere pi trasparenti le negoziazioni riguardanti attivit di controllo delle frontiere; di astenersi dalla collaborazione con centri di detenzione temporanea se le autorit non vi assicurano laccesso da parte dellACNUR; di segnalare ogni abuso e di imporre al governo libico (e ad ogni governo!) una stretta condizionalit di tutela dei diritti umani nellimplementazione di qualsiasi progetto. Le ambiguit nella cooperazione con certe politiche statali non si limitano a singoli casi concreti: pu infatti essere messa in questione la legittimit stessa degli schemi di ritorno volontario e della strategia europea ed australiana di esternalizzazione del sistema dasilo e di contenimento dei flussi migratori, alla quale lorganismo partecipa in vari modi. Risulta infatti dubbia la reale volontariet del ritorno qualora la scelta sia effettuata in situazioni di detenzione arbitraria prolungata, in condizioni disagiate o comunque molto restrittive, in cui i diritti non sono effettivamente garantiti e, oltretutto, la deportazione forzata lunica alternativa. E, analogamente, il ritorno non totalmente volontario neanche quando esso costituisca lunico modo per avere accesso a protezione e/o assistenza, come nel caso ad es. dei programmi di rimpatrio realizzati in Zimbabwe per migranti precedentemente deportati forzatamente dal Sudafrica. Per ci che concerne le politiche di esternalizzazione, invece, esse finiscono in generale per erodere gli standard di tutela dei migranti. Inoltre esse hanno tra i propri pilastri
71

Si veda in proposito, ad esempio, AI, Offendine Human Dignity The Pacific Solution, op. cit., e HRW, By Invitation Only: Australian Asylim Policy, dicembre 2002. 72 Si veda in proposito il cap. X di HRW, Libia Stemming the Flows: Abuses Against Migrants, Asylum Seekers and Refugees, op. cit. 73 Si tratta sia dei richiedenti asilo che giungono nel Paese da Sudan, Etiopia, Eritrea, Somalia ed altre regioni africane, sia di persone deportate forzatamente dai CPT italiani sulla base dei sopra citati accordi di riammissione, siano essi cittadini libici o di Stati terzi. 74 Si veda sempre il cap. X di HRW, Libia Stemming the Flows: Abuses Against Migrants, Asylum Seekers and Refugees, op. cit.

65

lintercettazione in transito, pratica che si fonda sullassunto che il benessere dei Paesi Industrializzati di destinazione sia messo in pericolo dallassedio si frotte di clandestini che tentano di entrarvi illegalmente; al contrario, alcune ricerche notano come la grande maggioranza degli irregolari presenti nellUE siano arrivati in modo legale e siano in seguito diventati clandestini dopo lo scadere del loro permesso di soggiorno75 . Un modo per ridurre il rischio di assecondare politiche governative irrispettose dei diritti umani potrebbe essere, secondo quanto raccomandato allOIM da HRW nel suo rapporto del 2002 sulla Pacific Solution australiana, quello di diversificare il finanziamento di ogni programma tra una gamma di donatori aventi interessi diversi.

4.4 LA QUESTIONE DEI CONTRIBUTI FINANZIARI VINCOLATI


(Fonti: OIM, MC/2196, Financial Report for the Year ended 31 december 2005, 12 aprile 2006.)

Mentre lart. 1, c.3 costituisce la base giuridica dellasservimento dellOIM agli Stati membri, il suo meccanismo di finanziamento ne il fondamento finanziario. Infatti, mentre il bilancio amministrativo sostenuto dalla contribuzione obbligatoria di tutti i membri, ciascuno secondo una quota negoziata con lAmministrazione al momento dellingresso, il bilancio operativo sostenuto quasi esclusivamente da contributi volontari vincolati; esiste un discretionary income composto da versamenti non vincolati, interessi e redditi misti, ma di dimensioni insignificanti: nel 29005 esso rappresentava appena lo 0,5% del bilancio operativo76. Ad eccezione di tale reddito discrezionale, dunque, lente non possiede risorse proprie, nonostante negli ultimi anni lAmministrazione abbia ripetutamente fatto appello agli Stati membri, nei documenti di programmazione del bilancio annuale, affinch rimediassero a questa situazione. Conseguenza diretta di questo meccanismo, data la natura project-oriented dellistituzione, per lappunto il suo asservimento ai maggiori donatori, che sono ovviamente i Paesi Industrializzati: ci fa s che trovino finanziamento solo i progetti di interesse degli Stati di destinazione a reddito pi elevato. Bench nel Consiglio viga il principio un membro un voto ed esso abbia la prerogativa di approvare il bilancio, questo non basta ad attribuire maggior potere effettivo ai Paesi dorigine e transito, che pure superano il 50%, per vari motivi. Uno di questi il fatto che tendono a prevalere le trattative bilaterali tra singoli governi invece di un approssimo di gruppo, compatto, da parte degli Stati dorigine e transito. In secondo luogo si instaurano dinamiche di scambio tra gruppi dinteresse: lapprovazione di progetti direttamente o indirettamente volti al controllo e al contenimento dei flussi migratori viene tacitamente barattata con la sponsorizzazione di attivit di migrazione e sviluppo nelle regioni dinvio, nelle quali si mischiano esigenze del donatore e del beneficiario. Il risultato un complessivo sbilanciamento delloperato dellorganismo verso le iniziative di regolazione e controllo della migrazione, sia in modo diretto, tramite le operazioni descritte al cap.3, par 3.5, sia in modo indiretto, per mezzo di schemi di migrazione organizzata di vario tipo, gestiti dagli Stati, programmi di reinsediamento e rimpatrio di rifugiati, interventi di prevenzione di diverso genere, campagne informative e lelaborazione di sistemi informativi e studi. Le risorse destinate, invece,ad es., allintegrazione dei migranti (non nel contesto di programmi di ritorno o rimpatrio), e alla promozione dei loro diritti sono molto scarse77. Pu darsi, tuttavia, che in futuro tale situazione veda alcuni piccoli miglioramenti: grazie anche allingresso di molti nuovi PVS, nel 2000 il Consiglio ha sancito la creazione della
75 Si veda in proposito F. Dvell, Centre on Migration, Policy and Siciety, Universit di Oxford, Crossing the Fringes of Europe: Transit Migration in the EUs Neighbourhood, 2006. 76 Si veda OIM, Financial Report for the Year ended 31 december 2005, op. cit., pag. 13. 77 Si veda in proposito il cap.3 ed in particolare la figura 1 e le tabelle conclusive dei vari paragrafi.

66

1035 Facility78, un meccanismo che permette ad alcuni membri a basso e medio reddito79 di accedere a quote del discretionary income per supportare propri progetti. Per il momento si tratta di uninnovazione meramente simbolica, poich attualmente viene distribuita solo una ridotta percentuale del discretionary income, le cui dimensioni sono gi di per s minuscole. Tuttavia sono in corso discussioni per una graduale, seppur limitata, espansione di questo strumento. Permangono comunque restrizioni di altro tipo: tra i progetti presentati dai candidati viene data priorit a quelli riguardanti il rafforzamento delle capacit di gestione delle migrazioni e, sino ad ora, ad aver ottenuto la quantit maggiore di fondi sono state soprattutto attivit legate al controllo dei flussi di persone80. Inoltre, al fine di consentire laccesso al finanziamento da parte dio un numero pi elevato di PVS, sono stati posti tetti molto bassi allimporto massimo ricevibile dal singolo governo. Nellimmediato non pare dunque che la Facility possa portare cambiamenti, a meno che non venga presto riformata e potenziata.

4.5 CONCLUSIONE: OSSERVAZIONI SULLOTTICA IN CUI LIOM GESTISCE I FENOMENI MIGRATORI


(Fonti: F. Dvell, Centre on Migration, Policy and Society, Universit di Oxford, Crossing the Fringes of Europe: Transit Migration in the EUs Neighbourhood, 2006.)

La Costituzione dellOIM pone allart. 2, lett. b, tra i requisiti che gli Stati devono possedere per essere ammessi, laver dato prova del loro interesse nei confronti del principio della libera circolazione delle persone. Di fatto invece, ci che accomuna i membri ed in particolare i donatori sembra essere, al contrario, linteresse per il controllo dei movimenti di persone. Che si tratti di facilitarli o che si tratti di contenerli, lobiettivo dei molteplici progetti realizzati non pare certo essere la liberalizzazione dei flussi, bens la loro gestione da parte degli Stati. I trasferimenti maggiormente incoraggiati, oltretutto, sono quelli temporanei e quelli di personale altamente qualificato, per il quale si auspica una circolazione a livello internazionale. Gli unici spostamenti realmente liberalizzati in tutti gli angoli del globo sembrano essere quelli di turisti e businessmen, dei quali tuttavia lente non si occupa, in quanto non sono considerati migrazioni. N organismo per la tutela dei diritti dei migranti, n meccanismo di liberalizzazione dei movimenti di persone, lOIM si presente dunque come strumento per la regolazione di questi ultimi, funzione che svolge assumendo la prospettiva dei Paesi di immigrazione a reddito pi elevato, che ne sono i maggiori finanziatori. Questottica si caratterizza non solo, come si gi visto, per la priorit accordata al contenimento diretto o indiretto dei flussi, ma anche per il fatto di: a) prendere in considerazione prevalentemente le traiettorie di migrazione PVS Paesi Industrializzati, trascurando quelle Sud Sud; b) non affrontare le cause fondamentali delle migrazioni; c) investire molte risorse nella lotta alla migrazione clandestina senza per interrogarsi sui suoi legami con la carenza di canali legali di ingresso; d) dare poco spazio allintegrazione; e) privilegiare il dialogo informale non vincolante e la cooperazione bilaterale, anzich ladozione di strumenti giuridici universali (questione gi affrontata nei par. 4.2, 2.3 e 2.5.d);
78 79

Ris. 1035 (LXXX), 29 novembre 2000. Sono eleggibili ai fondi della 1035 Facility i membri classificati dalla Banca Mondiale nelle categorie che vanno da Paese a basso reddito a Paese a reddito medio-alto. Sono tuttavia esclusi tutti gli Stati entrati a far parte dellUE, pur se compresi in questa fascia. 80 Si veda www.iom.int/1035/bginfo.htm .

67

f) non occuparsi esplicitamente della tutela dei diritti dei migranti (argomento gi trattato nei par. 4.2 e 4.3). a) Scarsa considerazione per la migrazione Sud - Sud Nei documenti dellorganizzazione, quando viene menzionata la parola migrazione si intende quasi sempre quella che ha come meta effettiva o quantomeno desiderata le regioni industrializzate ad alto reddito. E significativo come le espressioni utilizzate per indicare i territori interessati siano Paesi dorigine, Paesi di destinazione e Paesi di transito, che vengono fatti implicitamente corrispondere rispettivamente a PVS o economie in transizione, Paesi occidentali industrializzati ed aree poste geograficamente ai margini si questi ultimi. Si dimentica invece che una grossa quota dei flussi avviene tra Stati del Sud del mondo, soprattutto a livello di spostamenti di profughi e rifugiati, ma anche di migrazione lavorativa: non necessariamente infatti gli individui si spostano verso i centri economici che offrono i maggiori differenziali di salario; nelle loro decisioni influiscono molto anche elementi quali la lontananza, la similarit di lingua e cultura, il costo finanziario e psicologico del viaggio, le reti di conoscenze ed appoggio, ecc. Cos, ad es., la Russia, lUcraina, lIndia, il Pakistan, la Costa dAvorio, lIran, la Giordania, la Turchia, lEgitto, la Libia, il Kenia, la Malesia, lIndonesia, lArgentina, il Cile, lUruguay, oltre ai Paesi OPEC ed altri ancora, ospitano quote non indifferenti di immigrati. La Russia al secondo posto, lUcraina al quarto e lIndia allottavo nella classifica mondiale degli Stati con il maggior quantitativo di stranieri e la Costa dAvorio ne conta un numero superiore allItalia81. LACNUR segnala poi come i due Paesi che offrono asilo al maggior numero di rifugiati siano attualmente il Pakistan e lIran; e, tra i primi 15 nella graduatoria solo 3 (USA, Germania e Regno Unito) sono occidentali. Non pertanto realistico considerare solo Stati Uniti, Canada, UE, Australia e Giappone quali regioni di destinazione, ed il resto del mondo solo come luogo di origine o transito. Inoltre sarebbero proprio gli Stati dimmigrazione a reddito pro-capite non elevato ad avere forse pi bisogno dellassistenza dellorganismo nellaffrontare questo fenomeno; ma non tanto nellottica del contenimento quanto piuttosto in quella dellintegrazione. Se infatti molti Paesi europei presentano ancora lacune in questo campo, tanto pi il problema sar sentito dove le strutture del welfare state sono state introdotte pi di recente e sono dotate di minori risorse. b) Le cause fondamentali della migrazione non sono affrontate Gli sforzi dellOIM nel cercare di comprendere ed affrontare le motivazioni allorigine dei flussi di migranti sono ancora molto ridotti, sia sul piano della ricerca, sia su quello operativo. Vengono studiati soprattutto i costi ed i benefici, le modalit e le traiettorie, la composizione e le dinamiche dei movimenti, ma non tanto, o non abbastanza, i fenomeni che fanno maturare nelle persone la necessit o il desiderio di abbandonare la propria terra per cercare altrove un futuro migliore. Per quanto riguarda la migrazione PVS Paesi Industrializzati, pare mancare, in particolare, una seria riflessione sui legami che sussistono tra questa ed il crescente divario Nord Sud, con i relativi meccanismi internazionali che contribuiscono ad alimentarlo e perpetuarlo. Poco indagato anche il nesso ambivalente esistente con la povert (i differenziali tra condizioni di vita sono infatti un fattore propulsivo decisivo ma a partire non sono i pi poveri, poich non hanno le conoscenze n i mezzi necessari per farlo).

81

NU, Trends in Migrant Stock: The 2005 Revision.

68

Maggiori analisi su questi temi potrebbero aiutare i governi ad evidenziare le contraddittoriet presenti tra le politiche migratorie e le altre politiche internazionali che essi conducono in sfere diverse, contribuendo alla ricerca di soluzioni pi coerenti; inoltre potrebbero aprire nuovi ambiti di collaborazione con le agenzie delle NU. Esiste in realt un intero settore delloperato dellente incentrato sul rapporto tra migrazione e sviluppo, ma impostato secondo unottica differente: si cerca infatti di individuare gli apporti che la migrazione pu dare alla crescita economica, ma non si aggiunge a ci lo studio delle connessioni esistenti fra la disuguaglianza tra livelli di sviluppo ed i flussi internazionali di persone. Un passo in questa direzione potrebbe essere rappresentato dalle attivit di prevenzione dellemigrazione nelle zone di maggior provenienza, avviati negli ultimi anni. Tuttavia speso si tratta di progetti toppa che offrono solo un incentivo temporaneo a restare; inoltre, non essendo lOIM un istituto specializzato in programmi di sviluppo, il suo contributo si rivelerebbe forse pi appropriato e meno dispersivo nellambito della ricerca sui temi descritti. c) Lotta alla migrazione clandestina ed alla tratta di persone senza aprire nuovi canali legali dingresso Analogamente a quanto detto sopra, anche in questo campo lOIM sembra concentrarsi sul contenimento del fenomeno senza indagarne in modo approfondito e, soprattutto, a 360, le ragioni. In particolare, pare che venga volutamente ignorata la relazione esistente tra lattuazione di politiche dingresso e di permanenza restrittive e la diffusione della clandestinit. Da un lato, gli Stati membri tentano sempre pi di ridurre e selezionare i flussi in entrata, creando quote, leggi, procedure, ostacoli e disincentivi di vario genere, e ricorrendo quindi allorganizzazione per incrementare leffettivit di tali misure di regolazione. Dallaltro lato, si ritrovano poi a dover fare i conti con limmigrazione irregolare. Questa viene affrontata dallorganismo soprattutto attraverso lintercettazione dei migranti nei Paesi di transito; il miglioramento dei controlli di frontiera e di polizia, anche tramite luso di tecnologie biometriche; la detenzione ed il ritorno degli individui non autorizzati a restare nel territorio nazionale. Poco viene fatto invece a livello di creazione di nuovi canali legali dingresso, come si pu ricavare dal confronto tra le risorse dedicate alla regolazione delle migrazioni (15% dei contributi volontari nel 2005) a quelle destinate al contrario alla facilitazione delle migrazioni (0,5%)82. Gli interventi di prevenzione dei flussi illegali consistono unicamente in campagne informative sui rischi legati allaffidarsi ai trafficanti, alla condizione di irregolarit ed alla tratta di persone, che mirano a scoraggiare potenziali partenti. Non viene affrontata invece la questione della domanda di clandestini nei luoghi di destinazione per lo sfruttamento del lavoro in nero, la prostituzione o altri scopi. d) Poco spazio allintegrazione Lo spazio dedicato dallente ad attivit volte a favorire lintegrazione dei migranti minimo, sia a livello di studi e di ricerca che a livello di programmi realizzati. Nel 2005, i contributi volontari assegnati a tale scopo ammontavano a 1 759 182 US $83, che costituiscono appena lo 0,2 % del bilancio totale, ed equivalgono alla dimensione media di un singolo progetto nel campo della regolazione delle migrazioni.
82 83

Si veda in proposito il cap. 3, par. 3.5 e 3.7. Si veda in proposito il cap. 3, par 3.7.

69

Una componente di integrazione in realt presente anche negli schemi di ritorno di migranti e in quelli di rimpatrio di rifugiati; in questi casi, tuttavia, non si tratta di un aiuto allinserimento nella nuova societ ospite, bens di unassistenza iniziale per il riassestamento nella comunit dorigine, il cui scopo garantire maggior durata al ritorno e prevenire una nuova partenza. Lo scarsissimo interesse riservato ad iniziative di integrazione potrebbe in parte essere giustificato dal fatto che i governi preferiscano affidarsi, in questo ambito, al lavoro delle associazioni della societ civile (meno costoso) anzich ad unistituzione internazionale. Si tratterebbe per si una motivazione piuttosto debole e parrebbe in ogni caso strano che gli Stati non ricorrano allesperienza dellorganismo almeno per quanto riguarda la ricerca su questo tema che oggi di grande attualit. In conclusione, per tenere fede al nome che si data e svolgere davvero le funzioni che si richiederebbero ad unorganizzazione globale per le migrazioni a tutto campo, lOIM ha ancora molta strada da fare, sebbene negli anni abbia gi notevolmente espanso il proprio raggio dazione. Essa si infatti trasformata da comitato provvisorio con compiti di tipo prevalentemente logistico e mandato ristretto al trasferimento oltreoceano della cosiddetta sovrappopolazione europea ad ente per la gestione ordinata ed umana dei movimento migratori. Il passo successivo necessario potrebbe essere quello di non porsi pi solo al servizio dei governi, ma di tenere maggiormente in considerazione anche linteresse dei migranti. Per fare ci, lorganismo dovrebbe innanzitutto assumere mandato di tutela dei soggetti di cui si occupa, come indicato anche dalla Commissione Globale per la Migrazione Internazionale istituita dal Segretario Generale delle NU, adottando unottica diversa rispetto a quella del mero controllo dei flussi. Coerentemente con il nuovo ruolo, dovrebbe sostenere la ratifica degli strumenti giuridici internazionali che contengono elementi relativi alla migrazione, monitorarne il rispetto ed eventualmente promuoverne di nuovi. Tali compiti potrebbero portare a una sua fusione, o quantomeno ad una collaborazione molto stretta con lo Special Rapporteur delle NU sui Diritti dei Migranti, nonch ad un pi intenso coordinamento con lOIL. Ulteriori funzioni importanti, attualmente mancanti, sarebbero poi la promozione della libert di circolazione internazionale delle persone e lo studio delle cause profonde delle migrazioni. Viceversa, lorganizzazione potrebbe ridimensionare fortemente le sue operazioni concernenti i rifugiati ed alcune tipologie di interventi demergenza, di cui si occupano gi altre agenzie pi specifiche. Tutti questi cambiamenti non sarebbero tuttavia possibili senza labbandono della natura project-oriented dellente e lavvio di una serie di processi di riforma istituzionale. In primo luogo esso dovrebbe essere dotato di risorse proprie, per evitare un eccessivo asservimento alle politiche dei maggiori donatori. In secondo luogo si renderebbe necessaria unampia revisione dello statuto fondativo, che incorpori i nuovi ruoli ed elimini, per quanto possibile, le sovrapposizioni esistenti con altre istituzioni. Infine, le trasformazioni avvenute renderebbero opportuno esaminare seriamente la possibilit di un eventuale ingresso dellOIM nel sistema delle NU.

70

APPENDICE

Figura 2 : Struttura amministrativa dellOIM

Ispettore Generale Legge sulla Migrazione Internazionale e gli Affari Legali Direttore Generale Vicedirettore Generale

Coordinamento Gestionale Coordinatore di Genere Tecnologie Ufficio Esecutivo dellInformazione e le Comunicazioni

Ombudsperson

Servizi Gestione Migrazioni

Politiche sulle Migrazioni, Ricerca e

Relazioni esterne

Uffici sul Campo C e n t Missioni Regionali


B

Gestione Risorse

Supporto Operazioni

Migrazioni e Salute

Programmi Speciali

Gestione Risorse

Gestione Movimenti

Migrazione e Sviluppo

Dialogo Internazionale Migrazioni

Relazioni Donatori

r i Missioni Speciali di Collega mentoC

Umane

Coordina mento Operazioni Sanitarie

A Segretariato Meetings m m i n Consiglieri Regionali i s t r Traduzioni a t i

Emergenze Gestione Finanzia Ricerca e Post-crisi

Programmi Compensa

Facilitazione Migrazioni

Politiche Strategiche e Pianifica

Missioni Nazionali Servizi Comuni Missioni a Scopo Speciale Supporto Elezioni

Salute Pubblica

Regolazione Migrazioni

Media e Informazione Pubblica

Promozione Salute e Consulenza

Ricerca e Pubblicazioni

A. Centri Amministrativi: Manila e Panama City. B. Missioni con Funzioni Regionali: Asia (Bangkok, Canberra, Dacca, Islamabad); Africa (Cairo, Dakar, Nairobi, Pretoria); Europa (Bruxelles, Budapest, Helsinki, Roma); America (Buenos Aires, Lima, San Jos, Washington, D.C.). C. Missioni Speciali di Collegamento: Unione Africana (Addis Abeba), Berlino, Londra, Parigi, Osservatore Permanente presso le NU (New York), Tokyo, NU e OSCE (Vienna). D. Missioni a Scopo Speciale: Missioni stabilite per un periodo di tempo limitato per affrontare operazioni di emergenza.

71

Figura 3 : Principali settori ed attivit trasversali dellOIM

PRINCIPALI AMBITI DI ATTIVITA

MIGRAZIONI FORZATE (39%) Rifugiati (11%) , di cui: assistenza e reinsediamento (2%) costi rimborsabili (6%) rimpatrio (3%) Profughi (13%) Emergenza, Stabilizzazione e Ricostruzione Post-crisi (58%) y Politiche Migratorie, Ricerche, Seminari (18%) y y y y y y

REGOLAZIONE DELLE MIGRAZIONI (15%) y Tratta e contrabbando di clandestini (17%), di cui: y lotta alla tratta e al contrabbando, assistenza e ritorno per le vittime (14%) y prevenzione della tratta, del contrabbando e della migrazione illegale (3%) y Gestione dei Flussi migratori e delle Migrazioni Illegali (32%) y Controllo delle Frontiere (4%) y Tecnologie e Sistema dei Documenti (4%) y Ritorno Volontario (43%)

MIGRAZIONE E SVILUPPO (11%) y Ritorno di Cittadini Qualificati e Scambio di Esperti (7%) y Progetti di Sviluppo per Prevenire la Migrazione (61%) y Cooperazione Regionale o tra PVS (3%) y Rafforzamento delle Istituzioni Statali e Rimesse (30%)

MIGRAZIONI E SALUTE (0,4%) COMPENSAZIONI (34%) y Programma di Compensazione Tedesco per il Lavoro Forzato (94%) y Causa sui Beni delle Vittime dellOlocausto (caso Banche Svizzere) (4%) y Programma di Indennizzo per la Propriet in Iraq (2%) y Rom (0,16%) y Meccanismi di Indennizzo IsraeloPalestinese (0,04%) FACILITAZIONE DELLE MIGRAZIONI (0,5%) y Servizi Pre-partenza (29%) y Migrazione Lavorativa Organizzata (32%) y Integrazione dei Migranti (39%) y HIV/AIDS (68%) y Vari (323%)

POLITICHE MIGRATORIE, RICERCA E COMUNICAZIONI in ambito generale (0,2%)

ATTIVITA TRASVERSALI
y y y y y y y y y y Salute Politiche Migratorie, Ricerca e Comunicazioni Cooperazione Tecnica e Rafforzamento delle Capacit Istituzionali Promozione dei Diritti dei Migranti e del Diritto Internazionale delle Migrazioni Processi di Cooperazione Regionale Dibattito e Cooperazione Internazionale Informazione Pubblica Questioni di Genere Integrazione e Reintegrazione

72

Tabella 3 : Partecipanti alla Conferenza di Bruxelles (26 novembre 5 dicembre 1951) STATI A FAVORE DELLA RISOLUZIONE AUSTRALIA AUSTRIA BELGIO BOLIVIA BRASILE CANADA CILE REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA FRANCIA GRECIA ITALIA LUSSEMBURGO PAESI BASSI SVIZZERA USA STATI ASTENUTI COLOMBIA GUATEMALA REGNO UNITO STATI REGISTRATI COME OSSERVATORI ARGENTINA DANIMARCA SANTA SEDE* ISRAELE NORVEGIA PERU SVEZIA VENEZUELA ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI, OIG ED ONG            Nazioni Unite OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro) OIR (Organizzazione Internazionale per i Rifugiati) Ufficio dellACNUR (Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati) Consiglio dEuropa OECE (Organizzazione per la Cooperazione Economica Europea) Conferenza delle ONG interessate alle migrazioni CICR (Comitato Internazionale della Croce Rossa) Confederazione Internazionale dei Sindacati Cristiani Confederazione Internazionale dei Sindacati Liberi Conferenza Permanente delle Agenzie di Volontariato

*Ho inserito la Santa Sede tra gli Stati osservatori bench non sia intesa come ente territoriale bens come istituzione di governo della Chiesa cattolica perch lOIM stessa lha inserita in tale elenco. Per la distinzione tra Santa Sede e Citt del Vaticano: N. Ronzitti, Introduzione al Diritto Internazionale, Giappichelli 2000, pag. 24-25. (Fonte: rielaborazione da M. Ducasse-Rogier, "The International Organisation for Migration 1951-2001", IOM, Ginevra 2001)

Tabella 4 : Caratteristiche dei modelli proposti per affrontare le questioni relative alle migrazioni internazionali PIANO PROPOSTO DALLOIL (Napoli) y Ottica non solo europea ma globale di contrasto al sovrappopolamento in quanto causa potenziale di conflitto ed instabilit Responsabilit ad ununica organizzazione internazionale (lOIL) regime unico per tutti i tipi di migrazione (anche se per i rifugiati prevista una tutela maggiore) Istituzione di unAmministrazione per le Migrazioni interna allOIL che attui il programma migratorio, coordini i diversi attori ed interagisca con i governi Finanziamento tramite un apposito Fondo per lAiuto alla Migrazione, che eroga prestiti o donazioni Internazionalista Mandato ampio e permanente Soluzione interna alle NU, a vocazione universale y PIANO PROPOSTO DAGLI USA (Bruxelles) Ottica esclusivamente europea, nel contesto della guerra fredda Responsabilit a pi istituzioni, ciascuna con mandato diverso distinzione tra regime per i rifugiati (ACNUR, e CIPMME solo per il trasporto) e regime per i migranti (CIPMME) Istituzione del CIPMME per lorganizzazione logistica dei flussi migratori programmati Finanziamento tramite contribuzioni dei Paesi membri del CIPMME, con rimborso del costo, e tramite parte dei fondi dellOIR Intergovernativo Mandato limitato e temporaneo Soluzione esterna alle NU, che esclude i Paesi comunisti

y y y y

y y y

73

Tabella 5 : Principali meccanismi consultivi e di raccordo dellOIM con altri soggetti interessati dalle migrazioni internazionali

SOGGETTO CON CUI SI MECCANISMO CONSULTIVO O DI RACCORDO HA IL RACCORDO Mondo del business privato y Tavolo di Consultazione con le Imprese (Business Advisory Board) Mondo della ricerca y Accordi formali di collaborazione con centri di ricerca ed universit, prevalentemente europei o statunitensi y Partnership lavorative con universit ed istituti di ricerca in tutto il mondo Donatori y Divisione per le Relazioni con i Donatori del Dipartimento Relazioni Esterne ONG y Dipartimento per le Relazioni Esterne y Collaborazione sul campo y Concessione dello status di osservatore alle riunioni del Consiglio Organizzazioni y Missioni Regionali e Missioni Speciali di Collegamento Internazionali y Meccanismi consultivi e di raccordo inter-agenzie y Specifici meccanismi di collegamento con le NU e con loro singole agenzie Stati y Meccanismi consultivi OIM-owned: Dialogo Internazionale sulle Migrazioni y Meccanismi consultivi State-owned: 4.3 Processi di Consultazione Regionale 4.4 Iniziativa di Berna 3 Meccanismi consultivi avviati dalle NU ai quali lOIM partecipa: 4.1 Dialogo di Alto Livello su Migrazione e Sviluppo 4.2 Forum Globale su Migrazione e Sviluppo

Tabella 6 : Composizione delle attivit dellOIM nellambito delle migrazioni forzate Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 369.236.531 100,00% 38,54% 7.842.014 10.375.304 46.819.423 2,12% 2,81% 12,68%

Migrazioni Forzate Assistenza Rifugiati e Reinsediamento Rimpatrio Rifugiati Assistenza a Profughi (Interni e non) Interventi d'Emergenza e Stabilizzazione e Ricostruzione in Contesti di Post-crisi Politiche Migratorie, Ricerca e Comunicazioni Costi di Trasporto Rimborsabili ed altri Costi Rimborsabili TOTALI

215.206.287 66.571.250 22.422.253 369.236.531

58,28% 18,03% 6,07% 100,00% 38,54%

74

Tabella 7 : Composizione delle attivit di compensazione svolte dallOIM Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 325.251.407 100,00% 33,95% 305.822.176 94,03%

Compensazioni Programma di Compensazione Tedesco per il Lavoro Forzato Causa sui Beni delle Vittime dell'Olocausto (caso Banche Svizzere) Programma di Indennizzo per la Propriet in Iraq Rom PICM TOTALI in US $

12.691.283 6.102.549 510.106 125.293 325.251.407

3,90% 1,88% 0,16% 0,04% 100,00% 33,95%

Tabella 8 : Composizione delle attivit svolte dallOIM nellambito della regolazione delle migrazioni. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP Regolazione delle Migrazioni Lotta alla Tratta e al Contrabbando di Clandestini e Assistenza alle Vittime Prevenzione della Tratta, del Contrabbando e della Migrazione Illegale Gestione dei Flussi e delle Migrazioni Illegali Controllo delle Frontiere Tecnologie e Sistema dei Documenti Ritorno Volontario TOTALI 144.245.165 100,00% 15,05%

20.269.168

14,05%

4.142.548 46.305.157 5.429.452 5.537.400 62.561.440 144.245.165

2,87% 32,10% 3,76% 3,84% 43,37% 100,00% 15,05%

Tabella 9 : Composizione delle attivit di migrazione e sviluppo svolte dallOIM. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 104.025.842 100,00% 10,86% 7.428.468 63.185.402 2.654.262 30.757.710 104.025.842 7,14% 60,74% 2,55% 29,57% 100,00% 10,86%

Migrazione e Sviluppo Ritorno di Cittadini Qualificati e Scambio di Esperti Progetti di Sviluppo per Prevenire la Migrazione Cooperazione Regionale o tra PVS Rafforzamento Istituzioni Statali e Rimesse TOTALI

75

Tabella 10: Composizione delle attivit svolte dallOIM nellambito della facilitazione delle migrazioni. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP Facilitazione delle Migrazioni 4.535.609 100,00% 0,47% Servizi Pre-partenza 1.324.999 29,21% Migrazione Lavorativa 1.451.428 32,00% Organizzata Integrazione dei Migranti 1.759.182 38,79% TOTALI 4.535.609 100,00% 0,47%

Tabella 11 : Attivit svolte dallOIM nellambito di migrazione e salute. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 3.749.213 100,00% 0,39% 2.530.629 67,50%

Migrazione e Salute di cui : HIV/AIDS

Tabella 12: Attivit svolte dallOIM nellambito di migrazione e salute. Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi TOTALI in US $ Percentuali sul totale Fiduciari FONAPAZ e SCEP 3.749.213 100,00% 0,39% 2.530.629 67,50%

Migrazione e Salute di cui : HIV/AIDS

76

Tabella 13: Composizione complessiva dei contributi volontari al bilancio operativo dellOIM del 2005

Facilitazione Regolazione Migrazioni Migrazione delle Compensazioni delle Migrazioni Forzate e Sviluppo Migrazioni TOTALI Percentuali sul Totale del Bilancio Operativo + Fondi Fiduciari FONAPAZ e SCEP Bilancio Amministrativo in CHF (franchi svizzeri) Bilancio Amministrativo in US$ (dollari statunitensi) TOTALE in US$ Percentuali sul Totale Complessivo 144.245.165 369.236.531 104.025.842 4.535.609 325.251.407

Costi Politiche Amministrativi non Migratorie, Migrazione coperti dal Ricerca e e Salute Bilancio Comunicazioni Amministrativo 1.883.854 5.236.057 3.749.213

TOTALI

958.163.678

15,05%

38,54%

10,86%

0,47%

33,95%

0,20%

0,55%

0,39%

100,00%

37.222.183

30.013.358 1.025.399.220

14,07%

36,01%

10,14%

0,44%

31,72%

0,18%

0,51%

0,37%

93,44%

77

GLOSSARIO
(Fonti: OIM, International Migration Law N1 Glossary on Migration, IOM, Ginevra 2004; Protocollo delle NU Contro il Contrabbando di Clandestini Via Terra, Mare ed Aria, aggiuntivo alla Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato Transnazionale del 2000; Protocollo delle NU per la Prevenzione, Soppressione e Punizione del Traffico di Persone, Specialmente Donne e Bambini, aggiuntivo alla Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato Transnazionale del 2000; AG, Consultazioni Globali sulla Protezione Internazionale, 2 Meeting, EC/GC/01/11, 31 maggio 2001, Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM; ACNUR, Guidelines on Applicable Criteria and Standards Relating to the Detention of Asylum Seekers, febbraio 1999.)

Accordo di riammissione: Accordo internazionale che stabilisce le procedure con cui uno Stato parte pu disporre il ritorno, volontario o forzato, di stranieri in situazione irregolare verso il loro Paese dorigine o verso un Paese attraverso il quale essi sono transitati nel loro viaggio verso lo Stato che cerca di rimpatriarli. Con laccordo di riammissione, lo Stato dorigine o di transito si impegna a riammettere nel proprio territorio tali persone. Asilo: Protezione che uno Stato pu concedere sul suo territorio ad uno straniero contro la giurisdizione dello Stato dorigine; si basa sul principio del non refoulement, e comporta il godimento di alcuni diritti internazionalmente riconosciuti. Favorimento dellingresso illegale di una persona in uno Stato di cui non cittadina n residente permanente, allo scopo di ottenerne direttamente o indirettamente benefici economici o altri vantaggi materiali (Art. 3(a) del Protocollo delle NU Contro il Contrabbando di Clandestini Via Terra, Mare ed Aria, aggiuntivo alla Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato Transnazionale del 2000). Diversamente dalla tratta di esseri umani, il contrabbando di clandestini non implica necessariamente lo sfruttamento, la coercizione o la violazione dei diritti umani dei migranti. Atto con cui uno Stato rimuove uno straniero dal proprio territorio,contro la sua volont, in seguito alla scadenza o al rifiuto del permesso di rimanere.

Contrabbando di clandestini:

Deportazione:

78

Detenzione:

Intercettazione:

Restrizione della libert di movimento di un individuo da parte delle autorit governative, solitamente attraverso il sconfinamento forzato in strutture chiuse. Esistono due tipi di detenzione: la detenzione penale, che ha proposito punitivo nei confronti dellautore di un crimine; e la detenzione amministrativa, che ha lo scopo di garantire lesecuzione di un altro provvedimento, come ad esempio quello di deportazione o espulsione. La detenzione amministrativa non legata alla commissione di alcun crimine, e pu avvenire in prigioni, campi chiusi, strutture detentive o zone aeroportuali di transito.In molti Stati i richiedenti asilo sono detenuti durante il periodo di esame della loro richiesta dasilo, in attesa di ricevere lo status di rifugiato o di essere rimpatriati. Qualsiasi misura applicata da uno Stato al di fuori dei propri confini nazionali per prevenire, interrompere o impedire il raggiungimento del proprio territorio da parte di persone prive dei documenti richiesti e che lhanno scelto come destinazione. Mandato di protezione giuridica conferito ad unorganizzazione da un trattato internazionale al fine di assicurare il rispetto da parte degli Stati dei diritti sanciti dalle Convenzioni di Ginevra del 1949, dalla Convenzione sui Rifugiati del 1951, dai Protocolli del 1977, dalle Convenzioni dellOIL e da altri strumenti sui diritti umani. Persona che non ha status legale nel Paese ospite, a causa di ingresso illegale o della sopravvenuta invalidit del suo visto o permesso di soggiorno; non pertanto autorizzato a rimanere nel Paese ospite. Persona che si trasferisce dalla propria regione di residenza ad unaltra con lintenzione di stabilirvisi per un periodo di tempo non breve. Flusso migratorio alla cui origine vi il desiderio di migliorare il proprio livello di vita. Flusso migratorio alle cui origini vi un pericolo per la vita o la sussistenza provocato da cause naturali (disastri naturali, carestie, epidemie,ecc.) o artificiali (conflitti, persecuzioni, incidenti nucleari o chimici, ecc.). Movimento di persone che lasciano il proprio Paese dorigine o di abituale residenza per trasferirsi permanentemente o temporaneamente in un altro Paese; comporta lattraversamento di almeno una frontiera internazionale. Trasferimento di persone dalla loro abituale regione di residenza ad unaltra con lintenzione di stabilirvisi per un periodo di tempo non breve; pu comportare o meno lattraversamento di confini internazionale e pu essere volontaria o provocata da eventi negativi esterni, di origine umana o naturale. 79

Mandato di protezione internazionale:

Migrante irregolare:

Migrante:

Migrazione economica:

Migrazione forzata:

Migrazione internazionale:

Migrazione:

Non refoulement:

Principio di diritto internazionale consuetudinario contenuto anche nella Convenzione di Ginevra Relativa allo Status dei Rifugiati del 1951, art. 33, secondo cui nessuno Stato parte pu espellere o rimpatriare in alcun modo un rifugiato in un territorio nel quale la sua vita o la sua libert sarebbero minacciate per motivi razziali, religiosi, di nazionalit, dappartenenza ad un particolare gruppo sociale o dopinione politica. Provvedimento con cui uno Stato proibisce ad un non cittadino di rimanere sul suo territorio, intimandogli di allontanarsene; se il destinatario non adempie volontariamente, spasso gli stati ricorrono alla deportazione forzata. Paese fonte di flussi migratori; Paese di provenienza dei migranti. Paese verso cui si dirigono flussi migratori. Paese attraverso il quale i migranti transitano nel loro viaggio diretto verso un altro Paese, meta del loro trasferimento. Persona fuggita dal proprio Paese a causa di persecuzioni, violenza generalizzata, conflitto armato, disastri artificiali o naturali. Non ha necessariamente diritto alla protezione internazionale. Sono definiti profughi interni quegli individui che, per le stesse ragioni, sono fuggiti dal proprio luogo di residenza ma non hanno attraversato confini internazionali. Respingimento, in qualunque modo esso sia effettuato, di un individuo da parte di uno Stato verso il territorio di un altro Stato nel quale la sua vita o la sua libert potrebbero essere minacciate per motivi razziali, religiosi, di nazionalit, dappartenenza ad un particolare gruppo sociale o dopinione politica, o nel quale egli potrebbe essere sottoposto a tortura. Il refoulement include qualsiasi azione che possa anche indirettamente avere tale effetto, comprese lespulsione, la deportazione, lestradizione, il respingimento alla frontiera, lintercettazione extra-territoriale ed il ritorno. In termini generali, ricollocazione ed integrazione di persone in un'altra area geografica, solitamente un Paese terzo; nello specifico, per quanto riguarda i rifugiati, processo di insediamento duraturo in un Paese diverso da quello di rifugio. Persona che, a causa di ben fondati timori di persecuzione per ragioni di razza, religione, nazionalit, appartenenza ad un particolare gruppo sociale o dopinione politica, si trova al di fuori dello Stato di cui ha nazionalit e non pu o, a causa di tali timori, non vuole, avvalersi della protezione di tale Stato (art. 1A(2), Convenzione Relativa allo Status di Rifugiato del 1951, come modificata dal Protocollo del 1967). 80

Ordine di espulsione:

Paese dorigine: Paese di destinazione: Paese di transito:

Profugo:

Refoulement:

Reinsediamento:

Rifugiato:

Rimpatrio (in senso giuridico) :

E il diritto personale di un rifugiato o di un prigioniero di guerra di ritornare al suo Paese di nazionalit sotto le specifiche condizioni previste dal diritto internazionale consuetudinario, dalle Convenzioni di Ginevra del 1949 e relativi Protocolli del 1977, dai Regolamenti Rispettanti le Leggi e le Consuetudini di Guerra Terrestre, Annessi alla quarta Convenzione di Hague del 1907, e dagli strumenti sui diritti umani. Lopzione del rimpatrio in capo allindividuo e non allautorit che lo detiene. Il rimpatrio comporta anche lobbligo per il potere che detiene gli individui eleggibili (soldati o civili) di rilasciarli, ed il dovere per lo Stato dorigine di riammettere i propri cittadini. LOIM considera volontario il ritorno qualora il libero volere del migrante sia espresso almeno tramite lassenza di rifiuto del ritorno, senza opporre resistenza al trasporto o manifestare in altro modo il proprio disaccordo. Se invece appare chiaro che risulti necessario luso della forza per effettuare il trasporto, esso non viene pi considerato volontario ma forzato, e non pu pi essere gestito dallOIM ma solo dallo Stato ospite. Il ritorno volontario pu essere assistito o indipendente. Atto o processo di ritorno nel luogo dorigine; pu avvenire allinterno dei confini dello Stato, nel caso dei profughi interni o degli ex combattenti; oppure da uno Stato ospite allo Stato dorigine negli altri casi pu essere volontario, forzato (deportazione), assistito o spontaneo. Nel caso sei rifugiati si parla solitamente di rimpatrio. Il reclutamento, il trasporto, il trasferimento o il tener nascoste o il ricevere persone, per mezzo della minaccia, delluso della forza o di altre forme di coercizione, o di rapimento, di frode, di inganno, di abuso di potere o di una posizione di vulnerabilit, o del dare o ricevere pagamenti o benefici per ottenere il consenso di una persona avente il controllo su di unaltra persona, a scopo di sfruttamento. Lo sfruttamento include, come minimo, lo sfruttamento della prostituzione di altri o altre forme di sfruttamento sessuale, lavoro o servizi forzati, schiavit o pratiche simili alla schiavit, servit o rimozione di organi (art: 3(a) del Protocollo delle NU per la Prevenzione, Soppressione e Punizione del Traffico di Persone, Specialmente Donne e Bambini, aggiuntivo alla Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato Transnazionale del 2000).

Ritorno volontario:

Ritorno:

Tratta di esseri umani (o traffico di persone):

81

BIBLIOGRAFIA
OIM:
 M. Ducasse-Rogier, "The International Organisation for Migration 1951-2001", IOM, Ginevra 2001  Constitution of the Intergovernmental Committee for European Migration, 9 ottobre 1953  Constitution of the International Organisation for Migration, 14 novembre 1989  Resolution to Establish a Provisional Intergovernmental Committee for tha Movement of Migrants from Europe, Conferenza di Bruxelles , 5 dicembre 1951  Memorandum of Understanding Between the UNHCR and the IOM, maggio 1997  OIM, Contribution of the IOM Business Advisory Board to the High Level Dialogue on International Migration and Development (HLD), maggio 2006  OIM, Dialogo Internazionale sulle Migrazioni della novantaduesima sessione del Consiglio, Towards Policy Coherence on Migration Migration and Development: Lessons Learned and Ploicy Approaches Chirmans Summary, 29 novembre 2 dicembre 2005  OIM, Draft Report on the Eightieth Session of the Council, MC/2021, 2001  OIM, General Bulletin n.1259/Rev.1, Functions of the Office of the Inspector General (OIG), settembre 2006, a cura dellUfficio dellIspettore Generale e supportato dal Direttore Generale  OIM, General Bulletin n.1350, Monitoring, 20 maggio 2003, a cura dellUfficio dellIspettore Generale e supportato dal Direttore Generale  OIM, International Migration and Development Perspectives and Experiences of the International Organization for Migration (IOM), aprile 2006  OIM, International Migration Law N1 Glossary on Migration, IOM, Ginevra 2004;  OIM, IOM Evaluation Guidelines, gennaio 2006, a cura dellUfficio dellIspettore Generale e supportato dal Direttore Generale  OIM, M. K. Solomon, International Migration Management Through Inter-State Consultation Mechanisms Focus on Regional Consultative Processes on Migration, IOMs International Dialogue on Migration and the Berne Iniziative, maggio 2005  OIM, MC/2144, 9 ottobre 2004, Programme and Budget for 2005  OIM, MC/2196, 12 aprile 2006, Financial Report for the year ended 31 december 2005  OIM, MC/2203, 6 ottobre 2006, Programme and Budget for 2007  OIM, MC/INF/236, 5 novembre 1997, IOM Return Policy and Programme: a Contribution to Combating Irregular Migration  OIM News Release n. 7/2006, IOM Business Advisory Board in Egypt Meeting with First Lady Su zanne Mubarak and Preparation for the High Level Dialogue on International Migration and Development, Ginevra, 19 maggio 2006  OIM News Release n. 887, IOM Launches New Business Partnership on Migration Policies and Programmes, 29 novembre 2005  OIM, Note on Governance Issues (Programme and Budget Responsibilities of the Council), 20 febbraio 2002  OIM, novantaduesima sessione del Consiglio, MC/INF/285, IOM-UN Relationship, 14 novembre 2006  OIM, R. Perruchaud, Conference Papers, IOM and the Protection of the Rights of Migrants: Convergence and Specificity, Refugee Survey Quarterly, vol.18, n.3, 1999, pagg.27-31 82

   

OIM, Ris. 1150 e 1151 (XCIII), 7 giugno 2007 OIM, Ris. 997 e 998 (LXXVI), 24 novembre 1998 OIM, Ris. n. 923 (LXXI), 29 novembre 1995, Future Activities of IOM OIM, Statement by B. Mc Kinley, Director General of IOM, at the Uinted Nations General Assembly High Level Dialogue on International Migration and Development, New York, 14 15 settembre 2006  OIM, Tavolo di Consultazione con le Imprese, Initial Declaration of the Business Advisory Board, dicembre 2005  OIM, Tavolo di Consultazione con le Imprese, Terms of Reference of the Business Advisory Board, dicembre 2005, Rev. gennaio 2006  Riskrevisjonen, Ufficio del Revisore Generale di Norvegia, Opinion of the External Auditors on the Financial Statement of IOM for the Year 2005, 23 marzo 2006, in OIM, MC/2196, op. cit., Appendice 12, pag.54

NAZIONI UNITE:
 Protocollo delle NU Contro il Contrabbando di Clandestini Via Terra, Mare ed Aria, aggiuntivo alla Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato Transnazionale del 2000  Protocollo delle NU per la Prevenzione, Soppressione e Punizione del Traffico di Persone, Specialmente Donne e Bambini, aggiuntivo alla Convenzione delle NU Contro il Crimine Organizzato Transnazionale del 2000 Assemblea Generale:  AG, A/61/515, Summary of the High Level Dialogue on International Mugration and Development Note by the President of the General Assembly, 13 ottobre 2006  AG, Comitato Esecutivo del Programma dellAlto Commissario, 53esima sessione, Consultazioni Globali sulla Protezione Internazionale: Report of the Second Meeting within the Framework of the Standing Committee (Third Track), 22-24 maggio 2002  AG, Consultazioni Globali sulla Protezione Internazionale, 2 Meeting, EC/GC/01/11, 31 maggio 2001, Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM; ACNUR, Guidelines on Applicable Criteria and Standards Relating to the Detention of Asylum Seekers, febbraio 1999  AG, Ris. n. 51/148, 13 dicembre 1996  AG, Ris. n. 60/227, International Migration and Development, 23 dicembre 2005  AG, Ris. n. 61/208, 20 dicembre 2006  AG, Ris. n.47/4 , 16 ottobre 1992 Commissione Globale per la Migrazione Internazionale:  GCIM, Report of the Global Commission on International Migration Migration in an Interconnected World: New Directions for Action, ottobre 2005  Kathleen Newland, The Governance of International Migration: Mechanisms, Processes and Institutions, settembre 2005

Gruppo Globale sulle Migrazioni:  GMG, Migration and Development Projects and Activities 83

 GMG, Terms of Reference, 1 settembre 2006

AMNESTY INTERNATIONAL:
 AI, Amnesty International Statement to the 86th Session of the Council of the IOM,novembre 2003  AI, Amnesty International Statement to the88th Session of the Governing Ciuncil of the IOM, dicembre 2004  AI, Australia Pacifico Offending Human Dignity The Pacific Solution, agosto 2002  AI, Kosovo (Serbia e Montenegro) So does it mean that we have the rights? Protecting the Human Rights of Women and Girls Trafficked for Forced Prostituion in Kosovo, maggio 2004

HUMAN RIGHTS WATCH:


 HRW, Libia Stemming the Flows: Abuses Against Migrants, Asylum Seekers and Refugees, settembre 2006; HRW, The IOM and Human Rights Protection in the Field: Current Concerns, sottoposto all86esima sessione del Consiglio dellOIM, novemnbre 2003  HRW, The IOM and Human Rights Protection in the Field: Current Concerns, sottoposto all86esima sessione del Consiglio dellOIM, novembre 2003

FORUM GLOBALE SULLA MIGRAZIONE E LO SVILUPPO:


 GFMD, Final Conclusions and Recommendations of the Chair, Ambassador R. De Clerq, Bruxelles, 12 luglio 2007

ALTRE FONTI:
 Alice Edwards, Tampering with Refugee Protection: The Case of Australia, International Journal of Refugee Law, vol.15, n.2, 2003, pagg. 192-211  Emma Haddad, The Refugee and the International Community: Externalising refugee policy to mantain the status quo, 2006  F. Dvell, Centre on Migration, Policy and Society, Universit di Oxford, Crossing the Fringes of Europe: Transit Migration in the EUs Neighbourhood, 2006  M. Carmagnani, Laltro Occidente, Einaudi 2003, Torino  M. Panebianco, Elementi di diritto dellorganizzazione internazionale, Giuffr, Milano  N. Ronzitti, Introduzione al diritto internazionale, Giappichelli, Torino 2004  Rieko Karatani, How History separated Refugee and Migrants Regimes, International Journal of Refugee Law, vol. 17, n3, 2005, pp. 517-541

84

SITOGRAFIA
 OIM: www.iom.int Nazioni Unite:      Assemblea Generale: http://www.un.org/ga/ ACNUR: www.unhcr.org Commissione Globale sulla Migrazione Internazionale: www.gcim.org Gruppo Globale sulle Migrazioni: www.un.int/iom/GMG.html Dialogo di Alto Livello sulla Migrazione Internazionale: www.un.int/iom/HLD2.html

 Forum Globale sulla Migrazione Internazionale: www.gfmd-fmmd.org/en/node/92  Amnesty International: www.amnesty.org  Human Rights Watch: www.hrw.org  Noborder: www.noborder.org  Statewatch: www.statewatch.org  Crocevia per la Promozione e la Tutela dei Diritti dei Migranti: www.december18.net  ASGI (Associazione Studi Giuridici sullImmigrazione): www.asgi.it  PICUM (Piattaforma per la Cooperazione Internazionale sui Migranti Senza Documenti): www.picum.org

85