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LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA VENTAJAS Y DESVENTAJAS

Eunice Caterine Ossa - 42766774 Cristina Bedoya Santacruz - 30736191

RESUMEN

Colombia experimenta una descentralización, que se dio, como respuesta a la necesidad de restructuración estatal en la región latinoamericana y a nivel mundial, debido a la falta de racionalización administrativa y fiscal que requería una modernización de las políticas administrativas y fiscales y una mayor participación ciudadana

Dicha descentralización, se entiende como un proceso de transferencia de poderes de decisión, que abarca, conocimientos, recursos, funciones y responsabilidades, desde el gobierno central a un ente regional gubernamental u organización privada, que no está bajo su autoridad y con la que se crea una relación horizontal. Colombia, al parecer, está adelantada en comparación con los de otros países de la región, debido, tal vez a algunos avances que este concepto tuvo desde la constitución de 1.886, pero fue la constitución de 1.991, la que sentó las bases y definió el marco de acción para la descentralización en Colombia.

No óbstate, la descentralización en Colombia, aun no se ha consolidado, aunque se han obtenido bastantes logros políticos, fiscales y administrativos, los objetivos propuestos de eficiencia y participación ciudadana, se enfrentan a muchos limitantes debido a razones sociales, económicas y políticas que obstaculizan el proceso y han generado ventajas y desventajas, las cuales deben ser analizadas para determinar cuáles serían las acciones que permitan la consolidación de este proceso de descentralización.

Palabras clave: Descentralización, Entes Regionales, participación, ingresos, gastos

INTRODUCCIÓN

Colombia experimenta una descentralización, que se dio, como respuesta a la necesidad de restructuración estatal en la región latinoamericana y a nivel mundial, debido a la falta de racionalización administrativa y fiscal que requería una modernización de las políticas administrativas y fiscales y una mayor participación ciudadana.

Pero, ¿qué es la Descentralización?

Para Mora Toscano, citado por Mauricio Cruz 1 , es “…la transferencia de poderes de decisión central a otras personas de derecho público, mediante ley, ordenanza o acuerdo, estableciendo una relación de tutela y no de jerarquía”…”

La definición en Wilpedia 2 , hable de “…proceso (desde lo centralizado) o como forma de funcionamiento de una organización. Supone transferir el poder, (y como tal, el conocimiento y los recursos) de un gobierno central hacia autoridades que no están jerárquicamente subordinadas.

Podría entonces entenderse la descentralización del estado, como un proceso de transferencia de poderes de decisión, que abarca, conocimientos, recursos, funciones y responsabilidades, desde el gobierno central a un ente regional gubernamental u organización privada, que no está bajo su autoridad y con la que se crea una relación horizontal.

Dicho proceso en Colombia inicio desde el siglo antepasado, cuando en la constitución de 1.886, que definió a Colombia como estado centralizado políticamente, pero con descentralización administrativa, básicamente territorial, donde el poder ejecutivo tomaba decisiones sobre funciones y responsabilidades de los departamentos y municipios. Esta descentralización administrativa se mantuvo la mayor parte del siglo XX. (Bés, et at 1.998). Pero es con la Reforma de 1968, que se da inicio a este proceso, al recalcar el término descentralización técnica o por servicios, dando entrada así, a la presencia de empresas públicas. Se introduce también el “situado fiscal”, mecanismo que permite la transferencia de recursos a departamentos para financiar salud y educación. Adicional a esto la Ley 33 del 1.968, instauró la “cesión a municipios” refiriéndose a el monto transferido a estas entidades en función al impuesto sobre las venta. (Bés, et at 1.998).

1 CRUZ, Mauricio, Modulo Estructura del Estado en Colombia- UNAD 2 http://es.wikipedia.org/descentralización

En los años 80, este proceso se fortalece, con la Descentralización fiscal para el desarrollo de los Municipios, y la Ley 14 de 1.983 aumento la autonomía tributaria para los Entes Territoriales 3 otorgándoles mayor bases de gravamen, por otro lado ley 12 de 1.986, que aumentó el porcentaje del Impuesto al Valor Agregado para los Municipios y les otorgó otras responsabilidades, adicional a lo anterior, para 1.886, la Descentralización Política se hace evidente con la elección popular de alcaldes a partir de 1.988

En 1.989 y como respuesta a la crisis institucional y política que vivía la sociedad en ese entonces, por el poder económico de narcotraficantes que

hacían presencia en la escena política con el magnicidios a candidatos presidenciales y líderes gubernamentales o civiles, lo que ocasiona desconfianza en las instituciones públicas y la población se manifiesta, a través del voto popular con un 93% a favor del cambio de Constitución. Más tarde, esta acción es legitimada por el presidente Virgilio Barco en Mayo de 1990. Se elige entonces una Asamblea constituyente, que se caracterizo por la presencia de nuevos partidos, entre estos de izquierda radical, y representantes de minorías que acompañan a los partidos tradicionales, creándose así un grupo pluralista, lo que se evidencia en la tendencia descentralizadora de la constitución de 1.991, la cual sentó las bases y definió el marco de acción para la descentralización en Colombia. El artículo 1 o de la Constitución de 1991

social de derecho, organizado en forma

de República unitaria, descentralizada, participativa y pluralista

define a Colombia como un "

Estado

Podría decirse que son estos antecedentes, los que hacen que Bés et al (1.998, pág. 12) afirmen que Colombia, en comparación con otros países de característica Unitaria, “… es probablemente la nación que mas a avanzado en este proceso…” 4

No óbstate, este proceso de descentralización en Colombia, aun no se ha consolidado, aunque se han obtenido bastantes logros políticos, fiscales y administrativos, los objetivos propuestos de eficiencia y participación ciudadana, se enfrentan a muchos limitantes debido a razones sociales, económicas y políticas que obstaculizan el proceso, por lo tanto las bondades que se visualizaban con el mandato constitucional, han generado ventajas y desventajas, sobre todo para los Entes territoriales, quienes de ser los primeros en fortalecerse con esta normatividad, han pasado a ser los últimos beneficiarios, por las operaciones o programas que aun están en transición o en proyección.

Sobre esta situación Jean-Michel Blanquer afirma:

El caso colombiano presenta rasgos particulares que no han impedido que la descentralización se impusiera, sino

3 Hace referencia a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas, según el artículo 286 de la Constitución de 1.991.

4 BÉS, Martin, et al…. La descentralización en Colombia, Nuevos desafíos – Serie de Estudios Económicos y Sectoriales -1.998, pág. 12

que le ha conferido algunas características propias. De un lado, Colombia es un país que conoce desde algunos años un proceso de concentración económica y administrativa a favor de la capital, que rompe con su antigua especificidad en América Latina de tener cierto equilibrio entre sus cuatro principales ciudades: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. De otro lado, Colombia sigue teniendo un Estado débil, ausente en muchas regiones, incapaz de hacer valer el interés general frente a los intereses particulares, sin medios suficientes para satisfacer las necesidades básicas del país 5 .

Teniendo en cuenta la afirmación anterior, es necesario para que la descentralización en Colombia cumpla sus objetivos, combatir dos frentes: La cultura centralista y la falta de legitimidad del estado, mediante la delegación de responsabilidades a los Entes territoriales.

VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Para Restrepo (2.003) 6 , “La descentralización, que a menudo se mira como un proceso meramente fiscal y administrativo, tiene, ante todo, una primera finalidad política: cohesionar la unidad nacional y facilitar la participación ciudadana”.

Obedeciendo a esos fines, la descentralización política permitió la reforma de las instituciones públicas, adoptar el concepto de gobernabilidad para legitimar al estado y así poder enfrentar la violencia y puesto que la influencia de grupos al margen de la ley en comunidades, dificultan su acción, además de denotar su debilidad y falta de legitimidad, posibilitando así las formas de violencia.

Con la Descentralización, se aumenta la presencia del estado a través de fortalecimiento de los municipios y la democracia participativa, establecida con la constitución, también busca unificar el país aumentando la participación ciudadana en la toma de decisiones, a través de instrumentos tales como: el plebiscito, la iniciativa popular legislativa, el cabildo abierto, la consulta popular, el referendo y la revocación de los mandatos de gobernadores y alcaldes. Se crearon también mecanismos para reformar la constitución, función que cumplía exclusivamente el congreso.

5 BLANQUER, Jean-Michel, La Descentralización en Colombia – Universidad Nacional de Colombia, Instituto Francés de Estudios Andinos – Bogotá 1.991 6 Tomado de http://www.corporacionescenarios.org/ /Biarritz03.GOBERNABILIDADJCRestrepo.pdf

Este proceso ha permitido un acercamiento entre el Estado y la comunidad, posibilitando un mayor conocimiento de la problemática local. Un ejemplo de este acercamiento son los consejos comunales, establecidos en el actual Gobierno, que fueron un espacio primordial para la concertación estratégica entre la ciudadanía, las autoridades locales y el Gobierno Nacional. Estos acercamientos aumentaron en gran medida el nivel de compromiso de las autoridades locales y generaron conciencia sobre el papel protagónico que deben desempeñar en conjunto autoridades y comunidad en la solución de problemas comunes.

En este orden de ideas, es de gran importancia resaltar que la descentralización ha hecho presencia también en la institución escolar, dadas las expectativas de participación y control social que genera y se percibe como la fuente de mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor calidad y mayores recursos para la educación. Se tiene el mejoramiento, más a nivel del municipio, de la capacidad de gestión; la disminución de los trámites y la agilización en los procesos de contratación, ya que se tiene más criterios técnicos que políticos; el incremento en los mecanismos de control; los cuales permiten el desarrollo de acciones orientadas a mejorar la calidad de la educación, mayor cobertura, mejor prestación del servicio educativo y promoción de las actividades de planeación.

En este sentido, la descentralización educativa se ha visto como una opción para mejorar los servicios y la calidad de la educación, la posibilidad de compartir el poder con los ciudadanos y de acelerar el ritmo del desarrollo nacional transfiriendo poder a los niveles de administración local y regional a través de la toma de decisiones y responsabilidad educativas; es decir se destacan aspectos relacionados con la planeación y la participación de la comunidad en la elaboración de los planes de desarrollo educativo, los cuales se basan en diagnósticos que buscan dar respuesta y solución a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comunidad, o sea que se está construyendo una nueva cultura de planeación y de participación. El aspecto más relevante en relación con la administración de la educación en la localidad es el hecho de que los mandatarios municipales están dando mayor preeminencia a la educación, con la calidad, la cobertura, la participación y el liderazgo. Para muchos de ellos, ésta se ha constituido como prioridad dentro de su plan de gobierno.

En cuanto a la descentralización administrativa, muchos municipios han aprovechado este proceso para construir y consolidar modelos de gestión eficientes, eficaces y democráticos. Existen varias experiencias de administraciones departamentales y municipales que han logrado mejorar las condiciones de vida de la población, ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios, la infraestructura, adicional a esto se han propuesto estimular las actividades económicas en su región, para logra mayor autonomía. Los departamentos también se han visto fortalecidos, con esta política, al quedar como intermediarios entre la nación, que se encarga de definir las políticas y

los municipios, que deben expresar las necesidades de sus pobladores, adicional a esto, aprobó la elección popular de gobernadores a partir de 1.993.

En cuanto a la política fiscal, la descentralización otorgó mayor responsabilidad

a los Entes Territoriales, al delegarles la prestación de servicios básicos a la

población, la razón para dicha delegación es el mejor conocimiento de las necesidades de la población a atender. A la vez que esta, pueden evaluar y juzgar calidad e servicios, con el fin de que haya más eficiencia y equidad del

gasto público,

DESVENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Son muchas las desventajas que este proceso de descentralización a presentado desde su establecimiento en el 91 hasta la actualidad.

En el ámbito administrativo, las políticas descentralizadoras quedaron a cargo del Ministerios del Interior, encargado de “las políticas correspondientes al ordenamiento y la autonomía territorial, las relaciones entre la nación y las entidades territoriales y desarrollo institucional, además de los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista y la participación ciudadana” (Bés, et al 1.998). Sin embargo, esas funciones no han sido cumplidas a cabalidad por el poco presupuesto destinado para tal fin.

El control y la evaluación de esta política, quedó a cargo del Departamento Administrativo de Planeación, que tiene la responsabilidad de diseñar y organizar los mecanismos para el proceso de evaluación y gestión de resultados. Con la implementación de la ley 60 de 1.993, que plasma los criterios para distribución de recursos y competencias y otorga más responsabilidad a los entes territoriales en cuanto a educación y salud, este departamento administrativo adquiere más importancia que los ministerios involucrados en el proceso de descentralización, pero a pesar de dicha ley y de el ente de control, las diferencias en cobertura en salud y educación han permanecido.

Una de las grandes desventajas que presenta el proceso de descentralización, administrativa son los evidentes problemas existentes para reglamentar e implementar los mandatos constitucionales, tal vez debido a su complejidad o su difícil comprensión. En consecuencia se han hecho interpretaciones erradas

o convenientes para favorecimientos particulares, un ejemplo de esto es la falta

de promulgación de la ley orgánica de ordenamiento territorial, cuya difícil interpretación por causa de la ambigüedad de su texto, dio pié a la creación de la nueva ley de ordenamiento territorial, cuyos planes también han fallado por la falta de conocimiento tanto de gobernadores como de las oficinas de planeación departamentales, de la articulación local de estos planes para evitar que la toma de decisiones desintegradas.

De igual manera se considera que la falta de apoyo político, ha sido un gran limitante, se presume, tal vez se deba a que quienes apoyaron el proceso constituyente, ya no hacen parte del campo político, o que las elecciones se hacen con una baja participación de votantes, en su mayoría atraídos por intereses personales o retribuciones de momento lo que ha aumentado las financiaciones ilegales a las campañas, la corrupción y el clientelismo que favorece a unos pocos, mas no a población en general.

Para los municipios y regiones más atrasadas, el proceso de descentralización ha sido más complejo, han enfrentado problemas de capacidad de gestión, esto debido a la dificultad de vincular el personal adecuado para el desempeño de las funciones, ya sea por restricciones financieras , por carencia de suficiente oferta de personal o porque no se cuenta con capital humano preparado, inclusive en el más alto nivel, según Bés et al (1.998), para mediados finales de los años 90, solo el 3,2 por ciento de los alcaldes sólo tenía una educación primaria, mientras que el 46 por ciento de los alcaldes no contaba con una educación superior. Sin embargo, para el Restrepo (2.003, pág. 3), la capacitación y el perfil profesional del alcalde promedio colombiano mejoró en la última década, evidenciando que la descentralización política ha inducido mejores niveles de capacitación entre los administradores territoriales. No obstante, para la Organización Colombia Líder (2.008) 7 aun existen deficiencias en la gestión administrativa, derivada de vacíos técnicos y de capacitación. Sumado a lo anterior se ha observado que las prácticas clientelistas y de corrupción, aun prevalecen, lo que es confirmado por Bés et al (1.998, pág. 12) cuando afirma que más de la mitad de alcaldes del país se encuentran bajo investigación judicial, algunos por cargos de corrupción y por desconocer u omitir las leyes.

Ahora bien, para la intención de aumentar la presencia del estado, no se cumplido, por la debilidad institucional, los escasos recursos humanos y un marco regulador complejo no lo permite, es entonces esta situación aprovechado por estos grupos armados ilegales. Este fenómeno social se ha vuelto tan complejo que las políticas implantadas, no logran llegar a la raíz para poder combatir esta problemática, el país sigue fragmentado y presentando altos índices de violencia (Bés et al 1.998, ), tanto de grupos insurgentes como de delincuencia común.

Sin embargo el Ministerio de Defensa de presentó para el 2.004 resultados exitosos, “en el cumplimiento del objetivo de, recuperación del territorio

nacional para contener, desarticular y disuadir a las organizaciones armadas ilegales, proteger a la población civil y restablecer la autoridad de las

democráticas” 8 , gracias a la Política de Defensa y Seguridad

Democrática, implementada por el Gobierno de Álvaro Uribe, con la cual se

instituciones

7 Colombia Lider, Gestión Territorial (En línea) http://www.colombialider.org/scripts/contenido.php?men=3&con=3, (citado el 15 de Noviembre de

2.008)

8 Presidencia de la República – Ministerio de Defensa Nacional, Efectividad de la Política de Defensa Y Seguridad Democrática, Agosto 2.002 – 2.004

han cumplido metas como la de restablecer la presencia del estado, en los 1.098 municipios, a pesar de esto, esta política ha sido fuertemente criticada y cuestionada por la oposición y por grupos defensores de Derechos Humanos.

En cuanto a la participación ciudadana, esta no se ha promovido adecuadamente. Las relaciones que existen entre la sociedad y las alcaldías es débil en algunos casos, lo que se puede evidenciar en el poco aprovechamiento por parte de los municipios de las Juntas de Acción Local- JAL, canal de comunicación entre estas partes. En otros casos dichas relaciones resultan politizadas. Sumado a esto, el poco conocimiento de los ciudadanos respecto a sus derechos, no les ha permitido ejercer los privilegios adquiridos, con la democracia participativa, sobre todo los que tiene que ver con el control sobre los compromisos y responsabilidades adquiridas por los alcaldes.

En lo que se refiere a los instrumentos para implementar las nuevas normas constitucionales de descentralización, la debilidad institucional y fiscal en los entes territoriales, es el gran limitante, una de las cusas mayores tiene que ver con la calidad del capital Humano, en lo que se refiere a Alcaldes, estos en su mayoría no cuentan un nivel educativo suficiente, por consiguiente se les dificulta asimilar y sobre todo implementar las directrices. Por otro laso, es frecuente encontrar alcaldes que están siendo Investigados, veces ya sea por corrupción o por desconocer u omitir las leyes.

El Gobierno central, no es ajeno a estas dificultades, este, tampoco se ha adaptado a proceso de Descentralización, la cultura centralista que imperó por tantos años, se resiste a ser eliminada y el gobierno centralista, se resiste a entregar algunas funciones a las Entidades Territoriales, por falta de confianza, ya que es evidente su falta de preparación de para asumir funciones o administrar recursos. Por otro lado, la asistencia técnica que presta el gobierno central, no se planifica, por lo tanto la estrategia es reactiva, es decir, se evalúan las condiciones del problema cuando esta ya se ha presentado. Lo peor es que no se vislumbran mejoras en este proceso de descentralización, puesto que los Instrumentos necesarios para estos avances presentan deficiencias tanto en su diseño como en la implantación.

Todo lo anterior ha traído consecuencias fiscales importantes, la intención de equilibrar las brechas fiscales a través de la transferencia de recursos entre niveles de gobierno, con el fin de solucionar problemas de financiación interjurisdiccional, no ha sido posible, porque los entes territoriales asumen dicha responsabilidad en diferentes condiciones, debido a la desigualdad en ingresos fiscales per cápita, esta inequidad en el ingreso por ingresos tributarios, no alcanza a ser corregida por el sistema nacional de transferencias del gobierno, lo que empeora la situación por el incumplimiento en el envío de las transferencias por parte de, gobierno central.

Lo anterior mencionado, impide una mayor eficiencia, ya que no hay relación uniforme entre lo que se recauda y las decisiones tomadas para el gasto

público. No obstante, la ejecución del gasto público ha tenido un impacto importante, ya que los gobiernos subnacionales pasaron de ejecutar el 23% del gasto público del país en 1984 al 42% en 2000 9 (Bonet, 2,006). Sin embargo el avance no fue el idea, puesto que aproximadamente el 80% del recaudo tributario lo realizó el gobierno central, dejando como consecuencia una alta dependencia de las transferencias del gobierno central por parte de los gobiernos subnacionales, originando a nivel regional un problema reconocido como “pereza fiscal”, puesto que los entes territoriales no estimulan la movilización local de recursos locales, lo que les proporcionaría mayor autonomía de inversión, mas aun cuando la complejidad e ineficiencia de los criterios para dichas transferencias, limitan flexibilidad en el uso de los recursos.

Además la proliferación de leyes sectoriales, el mantenimiento de una estructura tributaria territorial compleja, los impuestos en las Entes Territoriales de baja elasticidad de ingresos, sistema de cofinanciación que no cumple con el objetivo de promover inversión en zonas deprimidas del país y que además se prestan a manipulaciones políticas incluyendo la distorsión de la estructura de precios, entre otras son grandes desventajas que imposibilitan el cumplimiento del objetivo de eficiencia fiscal y que en gran parte se debe también a la falta de control.

Según Acorta y Bird (2.005), citados por Bonet, (2.006), las mayores transferencias, causaron un deterioro de situación fiscal del país a finales de

los 90, en parte por el fracaso del gobierno central en reducir el nivel de gasto de manera proporcional a los ingresos que transfería al nivel subnacional. El gobierno central presentó un déficit fiscal que representaba el 7.6% del PIB en

4.6% más que en el año 1.990 10 , en los gobiernos subnacionales, no

eran diferente la situación, y se observaba un alto nivel de endeudamiento en

ambos niveles.

1.999,

Esta situación genero la necesidad de hacer unos cambios en las normas que resultaron en reformas a la constitución y un nuevo marco de descentralización establecido por la ley 715 de 2.001, con el mismo fin se dictaron otras leyes, como la Ley 549 de 1999 dictó una serie de normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales y creó su Fondo de Pensiones - FONPET; La Ley 617 de 2000 hace una categorización de las entidades territoriales, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación y teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal; El Acto Legislativo 01 de 2001 creó el Sistema General de Participaciones –SGP- de los departamentos, distritos y municipios, pero a pesar de estas reformas, los Entes Territoriales, no gozan de autonomía financiera, excepto para gravar la propiedad inmobiliaria 11 .

9 Esta información fue tomada de BONET, Jaime, Desequilibrios en la política de descentralización, 2.006, pag. 5 10 Ibid. pág. 4 11 Ibid. Pág. 6

CONCLUSIONES

Muchas podrían ser las reformas que se hagan a la constitución y las leyes que se creen para mejorar el sistema descentralizado colombiano, sin embargo, se puede evidencias que el problema real no tiene que ver con la cantidad de normas que existan al respecto, sino con la interpretarlas de las mismas y su posterior aplicación, que en muchos casos se hace buscando un interés personal o de pequeño grupo. Aunque los estudios demuestren que Colombia ha tenido un avance significativo en este proceso, pero desafortunadamente no se puede negar que no se han alcanzado los resultados esperados, por prácticas permanentes de clientelismo y corrupción.

Por otro lado, la descentralización, no hace que la participación ciudadana, aparezca de la nada, para que esta logre el alcance esperado, hay que fomentarla, no solo para la toma de decisiones, sino también para el control de los procesos.

Se considera necesario e indispensable adecuar al gobierno Central al sistema de descentralización, puesto que la tendencia centra impide desarrollo de los territorios, por confusión de reglas e instituciones que sirven para los mismos fines, duplicidad de funciones e ineficiencia. La descentralización, debes servir como estrategia de desarrollo regional, pero con una atención diferenciada para lograr un desarrollo equilibrado, para lo que se hace necesario fortalecer las instituciones locales, especialmente las secretarías de hacienda y establecer incentivos claros para que el gasto se haga con una mayor eficiencia.

Pese a las desventajas anteriormente nombradas, no se puede negar que la descentralización ha tenidos avances significativos tanto en lo político, como en lo administrativo y fiscal, aunque este último con mayores limitantes, pero justamente, el hecho que el proceso de descentralización está en marcha, se debe hacer seguimiento permanente y hacer ajustes para evitar desviaciones que no puedan ser detectadas o corregidas a tiempo.

Lo anterior requiere además de un mayor compromiso ciudadano responsable y una toma de conciencia para que este proceso realmente logre beneficios comunes y cumpla sus objetivos propuestos.

BIBLIOGRAFÍA

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