De bom vizinho a aliado fiel: comentrios sobre o alinhamento econmico e poltico do Brasil aos Estados Unidos nos primrdios

da Guerra Fria
Resumo: O artigo indaga o alinhamento do Brasil poltica externa estadunidense nos primrdios da Guerra Fria, durante o governo Dutra, avaliando as razes que preservaram a associao herdada da Segunda Guerra Mundial, embora o governo Truman se mostrasse menos disposto a satisfazer demandas brasileiras do que antes. O argumento central que certas restries polticas e econmicas (em particular a ausncia de alternativas viveis de financiamento interno ou externo) induziam o governo Dutra a continuar esperando melhorias nos termos da relao mtua e, conforme proposto pelos EUA, manter um regime de grande liberdade de movimento de capitais externos, a despeito de sadas lquidas que agravavam a escassez cambial experimentada pelo Brasil. De incio, o artigo investiga o contexto geopoltico e financeiro mundial que, psguerra, enfraqueceu a importncia estratgica e o poder de barganha do Brasil; a seguir, avaliam-se as restries e motivaes internas da poltica externa brasileira, associadas, em particular, oposio do bloco poltico conservador, que apoiava o governo Dutra, ao aprofundamento da interveno econmica do Estado. Palavras-chave: Desenvolvimento associado; alianas internacionais; conservadorismo poltico; projeto liberal; substituio de importaes. Abstract: The paper studies Brazilian economic and political alignment to U.S. foreign policy in the beginnings of the Cold War, focusing the reasons which lead Eurico Dutra administration to attempt at preserving the alliance inherited from the Second World War, even though the Truman administration denied Brazilian requests of economic assistance. The central argument is that some economic and political restrictions (moreover the lack of feasible alternatives of internal or foreign funding) conditioned the Brazilian government to wait for better opportunities in bilateral relations and, as proposed by US government, to insist on a foreign exchange regime which ensured great capital mobility, despite net outflows which aggravated Brazilian shortage of foreign exchange reserves. At first, the post-war international geopolitical and financial context is discussed, to explain why Brazil lost the strategic role and bargain position formerly enjoyed; then, the international restrictions and motivations of Brazilian foreign policy are assessed, and related in particular to the opposition of the conservative alliance which backed Dutra administration to the deepening of the economic role of the State. Key words: Dependent development; international alliances; political conservatism; liberal project; import substitution.
JEL G28, O16, O19.

comum se afirmar que a poltica econmica do governo Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) descreveu idas e voltas. De incio, um plano de estabilizao inflacionria baseado em liberao de importaes e controle da demanda agregada foi executado, visando superar a herana varguista criticada na campanha liberal do final do Estado Novo e, nas palavras da poca, reequilibrar o desenvolvimento agrcola e industrial do pas. Aproximadamente em metade do mandato, uma crise cambial forou o governo a voltar atrs na abertura comercial para preservar reservas cambiais escassas e resguardar importaes essenciais, embora no revertesse a abertura financeira inicial. Neste movimento, o governo anunciou a necessidade de retirar gargalos (escassez de divisas, crdito e infra-estrutura) que limitavam o processo de expanso e diversificao industrial induzido pela proteo gerada pela crise cambial. Enfim, depois de tanto elogiar o efeito benfico das importaes, o governo terminaria elogiando a substituio de importaes. No entanto, no fez qualquer meno de abandonar a abertura financeira e rejeitar o alinhamento fiel do Brasil poltica externa estadunidense nos primrdios da Guerra Fria. Este artigo presume que a crise da estratgia liberal no resultou de uma reviravolta ideolgica e poltica desenvolvimentista, mas de sua insustentabilidade econmica, manifesta na crise cambial que induziu a reverso da abertura. O objetivo do artigo discutir a opo liberal inicial do governo Dutra luz do contexto internacional e das esperanas acalentadas sobre a recuperao da economia mundial no ps-guerra. E indagar os motivos da resistncia a abandonar a abertura financeira e o alinhamento incondicional junto aos EUA, avaliando restries e motivaes (externas e internas) que induziram o governo nesta direo, a despeito da reverso parcial da poltica econmica. A opo do governo Dutra pela liberalizao comercial esteve orientada por esperanas que se mostrariam ilusrias: 1) a situao cambial do pas permaneceria favorvel, uma vez que 2) a reorganizao da economia mundial no ps-guerra seria profunda e rpida, permitindo recuperao das

exportaes brasileiras; 3) a condio de aliado especial do pas junto aos EUA e as reformas liberalizantes propiciariam forte entrada de capitais que compensariam dficits comerciais eventuais (P. Lago, 1982). No primeiro item do artigo, a seguir, discute-se como surgiu e porqu se frustrou a esperana de receber ajuda financeira como aliado especial dos EUA. Esta expectativa de entrada de recursos externos era central poltica liberalizante, pois a liberalizao da importao de bens de consumo contava com fundos externos para que a estabilidade cambial e monetria no fosse ameaada. A mudana do contexto geopoltico mundial no ps-guerra apontada como o principal motivo para a frustrao de expectativas acalentadas durante a guerra, marginalizando o Brasil como destino de fundos de ajuda bilateral estadunidense. Mas os planos para a reforma do sistema monetrio e financeiro internacional contavam precisamente com o aumento da oferta de recursos por meio de instituies multilaterais, diminuindo a importncia das relaes bilaterais privilegiadas caractersticas dos anos trinta e quarenta. O segundo item do artigo discute, ento, porque as instituies de Bretton Woods no assumiram no imediato ps-guerra a oferta de financiamento compensatrio necessrio para sustentar a opo liberalizante do governo Dutra, configurando um quadro de penria de financiamento externo que colaborou para a reverso da abertura liberal no Brasil. O ltimo item alega que o contexto de penria de financiamento pblico (multilateral, bilateral ou local) central para explicar porque o governo resistiu a reverter, em conjunto com a abertura comercial, a abertura financeira privada, sugerida pelos EUA como benfica para a Amrica Latina pelo menos desde 1945. E sugere razes internas para a resistncia em rejeitar, mais frontalmente, a proposta estadunidense para o desenvolvimento regional no ps-guerra.1 1. A geopoltica mundial no ps-guerra e a marginalizao do Brasil As esperanas a respeito da ajuda ao financiamento do desenvolvimento brasileiro foram estimuladas pelo prprio governo estadunidense, ao constituir o bloco de alianas no continente durante a Segunda Guerra. Estas esperanas seriam frustradas ps-guerra, quando o foco de sua poltica externa foi deslocado para reconstruo de Europa e sia. Provavelmente a mais clara declarao oficial de intenes conste de um discurso pronunciado em 24 de junho de 1941 pelo Subsecretrio de Estado estadunidense, Adolf Berle Jr. (que seria nomeado embaixador no Brasil ao final do Estado Novo), cujas cpias (devidamente traduzidas) seriam distribudas aos aliados do Hemisfrio Ocidental:
O imperialismo econmico do sculo XIX est to morto quanto o DinossauroHoje, quando se forma um projeto de fomento interamericano, o ltimo fator considerado o do capitalRecorre-se aos banqueiros particulares de Nova Iorque e de Montreal para saber se a operao os interessa. Se no os interessar e nesses ltimos anos os capitais privados no se tm interessado em exportar-se pelo sistema antigo recorre-se a alguma organizao do governo Em outras palavras, mudamos por completo o nosso ponto de vista. Ao invs de se procurar um lugar onde um grupo de indivduos poder inverter as suas economias para em seguida ter ali uma fonte privada de lucros, desejamos agora encontrar oportunidades para executar projetos que contribuam segurana geral, tranqilidade e bem-estar do Hemisfrio Ocidental Trata-se, pois, da finana da cooperao, ao invs da finanas dos emprstimoscom o fim de que as relaes econmicas entre as naes das Amricas no sejam postas em perigo nem interrompidas (o que se tem dado no passado) em razo da inconstncia na concesso de crditos, e com o fim de que sejam reduzidos ao mnimo as dificuldades do cmbio internacional.2
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A pesquisa que levou ao artigo envolveu a consulta a arquivos organizados pelo Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC-FGV), a seguir listados pelas seguintes siglas: DE: ARQUIVO DEPARTAMENTO DE ESTADO - EUA; EUG: ARQUIVO EUGNIO GUDIN; GV: ARQUIVO GETLIO VARGAS. Cada documento foi classificado por sua data invertida (aa/mm/dd). 2 Os Interesses Econmicos dos Estados Unidos e as Relaes Interamericanas, divulgado em portugus pela Repartio Central de Tradues do Departamento de Estado (EUG/BERLE Jr., A.- pi1941.06.24). No final do pronunciamento, o Subsecretrio de Estado daria a chave para interpretar a substituio da Amrica Latina pela Europa ocidental e pela sia oriental como lugar privilegiado pela destinao dos fundos da finana de cooperao estadunidense no ps-guerra: Aproxima-se o momento de fazermos outra contribuio de igual importe: a inaugurao de um sistema dentro do qual os

No discurso e na ao, Vargas ou alguns de seus colaboradores tomaram iniciativas que indicavam ser expectativa corrente a oferta de assistncia tcnica e fundos estadunidenses, particularmente quando a guerra acabasse e permitisse ali a reorientao da economia de guerra para as necessidades de paz. A mais otimista das mensagens da embaixada brasileira nos EUA a Vargas alegava que o relatrio da Misso Cooke serviria de base para o apoio ao desenvolvimento do Brasil ps-guerra, uma vez que
Os EUA precisam industrializar o resto do mundo para que o standard de vida dos demais pases se aproxime o mais possvel do standard de vida americano, porque, ou o mundo subir ao nvel americano, ou o standard americano ser obrigado a se rebaixara industrializao de regies como o Brasil, a China, a ndia e a frica, aumentando o poder aquisitivo desses povos, a soluo visada pelo governo americano (Arquivo GV44.09.00/4).

Estas promessas no eram estranhas ao futuro presidente Dutra. Em agosto de 1943, antes de viajar para Washington visando negociar planos para a Fora Expedicionria Brasileira (FEB), o ministro da Guerra recebia instrues do chanceler Oswaldo Aranha, afirmando que a melhor maneira de proteger os interesses do Brasil seria preservar a preeminncia conquistada, poltica, econmica e militar, junto aos Estados UnidosEsta, Dutra, era minha convico j antes de comear esta guerra e, agora, mais do que nunca estou convencido de que ou nos associamos, material, moral e militarmenteou o futuro do Brasil ser de todo mundo, menos dos brasileiros. O chanceler tambm indicava ser quase certeza que o programa Vargas de industrializao do pas continuaria a ser financiado no ps-guerra por crescente ajuda estadunidense (apud S. Hilton, 1994, p. 411). O reaparelhamento do exrcito brasileiro foi financiado por fundos estadunidenses durante a guerra. Acreditando que o padro se repetiria no ps-guerra, as trs armas encaminharam ao governo estadunidense em maro/abril de 1945 (portanto, quando Dutra ainda era Ministro da Guerra, cargo de que se demitiu apenas em agosto) um grande projeto de modernizao de equipamentos. Em junho, Vargas chegaria a declarar guerra ao Japo para continuar utilizando equipamentos disponveis sob lendlease. Aparentemente, a rendio japonesa no fez o governo mudar a percepo quanto condio de aliado especial, manifesta na esperana de receber a assistncia militar solicitada.3 Os planos estadunidenses para a regio no satisfariam estas esperanas. Uma indicao clara j havia sido dada na Conferncia Interamericana realizada na cidade do Mxico (Chapultepec), em fevereiro e maro de 1945. Ali, dentre iniciativas voltadas a ampliar o controle estadunidense sobre os planos de defesa hemisfrica que levariam ao Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) de 1947 e criao da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em 1948 , os princpios que passariam a reger as relaes econmicas interamericanas, na nova viso do governo Roosevelt, j haviam sido delineados e expostos. A delegao estadunidense props a Carta Econmica das Amricas (Plano Clayton), pautada nos princpios de tratamento igualitrio ao capital estrangeiro e retorno ao multilateralismo comercial ou, como na orientao do Secretrio de Estado delegao, o acesso de todos os povos em igualdades de condies ao comrcio e matrias-primas do mundo (apud G. Moura, 1984a, p. 257). Defendia-se que o desenvolvimento latino-americano fosse conduzido por investimentos privados, tratando-se, em igualdades de condies, de capitais nacionais ou estrangeiros. No se afirmava evidentemente qualquer inteno de reduzir a ajuda governamental regio, mas nas entrelinhas podia ler-se o projeto de

interesses econmicos das naes cooperam ao invs de estarem em conflito. Arriscamo-nos a fazer votos para que se possam aproveitar algumas das lies que ora aprendemos, na eventual reorganizao das relaes mundiais. 3 Em 08 de outubro de 1945 (pouco antes da crise final do Estado Novo), o embaixador Carlos Martins escreveria a Vargas, afirmando que representantes do governo estadunidense lhe declaravam formalmente esperar apenas a aprovao, que tem de ser solicitada ao Congresso, para assinar com o Brasil um acordo bilateral pelo qual estejamos habilitados a continuar, no perodo de paz, a cooperao tcnica e assistncia militar (GV 45.10.08/2).Vrias correspondncias do Arquivo Getlio Vargas corroboravam a impresso de que o Brasil receberia ampla ajuda estadunidense no ps-guerra: cf. os registros GV 42.00.00/2, 43.04.08/2, 44.02.10/2, 44.02.29, 45.20.09/2, 44.09.00/4.

privilegiar fluxos privados, ao invs das transferncias de governo a governo que caracterizaram a fase de constituio da irmandade pan-americana durante a guerra.4 As autoridades do governo Dutra cedo seriam chamadas nova realidade quando em 1946 fracassou a misso brasileira a Washington que tentava obter emprstimos governamentais para financiar o reaparelhamento dos transportes martimos e terrestres do pas, assim como a tentativa de levantar, no ano seguinte, um emprstimo junto ao EXIMBANK para a construo de uma refinaria de petrleo (Mataripe) rejeitado sob o argumento (confidencial) de que tal emprstimo fortaleceria aqueles que no Brasil querem um monoplio interno de todas as fases de produo de petrleo (apud G. Moura, 1984a, p. 255, citando textualmente documento do Departamento de Estado). Um pouco mais tarde, a misso Abbink de 1948 receberia indicaes explcitas de que se deveria frustar qualquer esperana de uma ajuda governamental macia ao desenvolvimento econmico brasileiro. Nas diretrizes confidenciais do Secretrio de Estado ao chefe da misso (John Abbink) instrua-se: A Comisso deve dar particular ateno especial capacidade do Brasil para a expanso econmica atravs do uso mximo de seus recursos internos. A Comisso no deve se dedicar apresentao dos mritos de projetos especficos ou analisar a desejabilidade de obter financiamento externo. A Comisso, contudo, deve considerar medidas destinadas a encorajar o fluxo de capital privado para o Brasil (apud Malan et alli, 1977, p. 29).5 A mudana em relao ao perodo de construo da aliana pan-americana, durante a Guerra, era evidente: agora se tratava de abrir caminho para investimentos diretos privados ao invs de fomentar concorrentes no exterior. Para isto, tratava-se de induzir a reforma dos cdigos do Estado Novo que limitavam a participao estrangeira em setores estratgicos. O sentido dos lobbies que influenciavam a mudana da poltica externa estadunidense mais evidente (mas no excepcional) no caso do petrleo. As solicitaes brasileiras de financiamento pblico estadunidense para empreendimentos petrolferos encontraram recusa sob diferentes verses da alegao de que no se contemplam emprstimos governamentais para tais objetivos (petrleo), visto que h capitais privados e saber tcnico abundantes, preparados para entrar no Brasil se e quando uma lei de petrleo adequada seja aprovada pelo Congresso brasileiro (informe do Departamento de Estado ao presidente Truman, 18/05/1949, apud G. Moura, 1984a, p. 271).6 Embora no se deva desconsiderar a possvel influncia de lobbies na poltica externa do Departamento de Estado para a Amrica Latina, ela no principal razo para a reorientao que frustrou as expectativas otimistas do governo Dutra. A mudana que frustrou expectativas brasileiras acalentadas desde o Estado Novo deve ser situada no quadro das alteraes da geopoltica mundial. Afinal, a influncia de lobbies privados era exercida tambm em relao a outras regies. Um tema central da diplomacia anglo-americana no ps-guerra era a tentativa estadunidense de assegurar um
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O Plano do Sub-Secretrio William Clayton, significativamente tambm o primeiro proponente em 1945 da ajuda macia Europa (materializada no Plano Marshall em 1947), sofreu forte resistncia latino-americana. Por exemplo, a proposta de eliminao do nacionalismo econmico em todas as suas formas tornou-se eliminao dos excessos do nacionalismo econmico no documento final. Mas em troca de pedidos de ajuda, foram recebidos conselhos sem compromissos especficos: cf. Mecham (1967), e Niess (1990). Para o texto da Carta Econmica das Amricas: www.ibiblio.org/pha/policy/1945/450226a.html. 5 Sobre as misses estadunidenses do ps-guerra, cf. L. Martins (1973), Malan et alli (1977) e particularmente M.M. Viana (1980); sobre o modo como os argumentos das misses tcnicas foram utilizados como recursos polticos no embate entre tcnicos cosmopolitas e nacionalistas no perodo, cf. principalmente Lourdes Sola (1982). Ver tambm R. Bielschowsky (1985) a respeito das clivagens ideolgicas do perodo, aqum dos comunistas (rapidamente excludos politicamente): em seu recorte, os liberais (mais ou menos agraristas), os desenvolvimentistas nacionalistas (do setor pblico ou privado) e os desenvolvimentistas cosmopolitas (idem). Para as argutas observaes auto-biogrficas de um liberal sobre o perodo e suas clivagens ideolgicas, cf. R. Campos (1994). 6 Documentos do Departamento de Estado citados por L. Martins, 1973, pp. 302-5, mostram que o lobby da Standard Oil de New Jersey (depois Exxon e, no exterior, Esso) para evitar financiamento de refinarias no Brasil pelo Eximbank j se iniciara em 1939, pouco depois das posies nacionalistas do Conselho Nacional do Petrleo, criado em 1938. Sobre a influncia dos lobbies de multinacionais estadunidenses e britnicas (rea de insumos bsicos, servios e infra-estrutura) na Constituinte brasileira de 1946 buscando alterar as regulaes sobre investimento externo no pas , ver G. Cohn (1968), pp. 76-85, G. Moura (1984a), pp. 257-268, M. Bandeira [1973(1997)], cap. 39, e S.S. Braga (1996); para sua influncia sobre o Estatuto do Petrleo e a gradual reao e consolidao de uma posio nacionalista sobre a questo, cf. G. Cohn (1968), pp. 85-126, L. Martins (1973), pp. 320-350, e G. Moura (1986) e (1984a), pp. 268-271.

rpido acesso aos mercados regulados pelas preferncias imperiais britnicas, assim como penetrar nos mercados do continente europeu (cf. R. Gardner, 1956). Mas, uma vez iniciada a Guerra Fria, a poltica externa estadunidense para a Europa e o Leste Asitico orientou-se menos por interesses econmicos de curto-prazo que por necessidades macro-polticas determinadas por exigncias de segurana, visando a consolidao firme das alianas no Atlntico e no Pacfico, como anteriormente visara na Amrica do Sul (cf. R. Gilpin, 1975). O fato que, enquanto na dcada de 1930 e no incio da guerra as relaes entre o governo Vargas e o governo Roosevelt estavam marcadas pelo que este via como uma ameaa de projeo alem no continente e, depois, pelo esforo de guerra estadunidense no ps-guerra a importncia da Amrica Latina no embate geopoltico mundial foi fortemente redimensionada, luz da importncia fundamental que adquiriam os conflitos nas reas de incerteza na Europa e na sia (cf. Hilton, 1975; Gambini, 1977; Moura, 1980; Seitenfus, 1985). Em linhas gerais, na dcada de 1930 a poltica do bom vizinho do governo Roosevelt se propunha neutralizar a influncia europia (alem ou britnica) no continente e consolidar sua posio de liderana regional, almejando no recorrer aos mecanismos imperiais da poltica do big stick em relao regio (cf. L.C.Gardner, 1971; D. Green, 1971). No caso brasileiro, a boa vizinhana se refletia, do ponto de vista econmico, na negociao de tratados de comrcio e de reescalonamento da dvida pblica externa de maneira menos assimtrica, por exemplo, que a britnica em relao argentina (cf. M.P. Abreu, 1984). Em meio projeo alem no continente e iniciativa estadunidense, a postura varguista foi a de procurar manter uma eqidistncia pragmtica entre os blocos de poder, isto , a de buscar negociar concesses com cada um deles procurando no afetar a preservao de relaes favorveis com o outro lado mais que isto, explorando favoravelmente sua competio (cf. G. Moura, 1980, 1984a e 1991). A ecloso da guerra eliminou as condies de reproduo da eqidistncia (que no deve ser entendida de um modo rigorosamente geomtrico), mas no enfraqueceu a capacidade negociadora do governo Vargas. Do ponto de vista econmico, o bloqueio naval da Gr-Bretanha Alemanha provocou contrao avassaladora do comrcio administrado com os germnicos e abriu espao para uma parceria comercial privilegiada como os estadunidenses (cf. M.P. Abreu, 1977). Politicamente, induziu maiores esforos diplomticos estadunidenses para garantir pelo menos a neutralidade brasileira e, mais tarde, o alinhamento pan-americano a seus projetos de poder: constituir uma base slida de defesa do continente no nordeste brasileiro e, futuramente, de apoio a iniciativas militares a partir do norte da frica, prover uma fonte segura de matrias primas estratgicas para o esforo de guerra e proteger os investimentos estadunidenses na regio (cf. Moura, 1980 e 1984a; M. Hirst, 1982; R. Seitenfus, 1985 e 2000; e T. Vigevani, 1990). Cultural e ideologicamente, ao longo da guerra vrias misses seriam enviadas para popularizar os valores estadunidenses no Brasil (coordenadas pelo Office of the Coordinator of Interamerican Affairs, chefiado por Nelson Rockefeller), buscando sugerir a existncia de uma comunidade pan-americana de norte a sul do continente ou, como a definio oficial estadunidense justificava sua existncia, formular e executar um programa para aumentar a solidariedade hemisfrica e fortalecer o esprito de cooperao interamericana (apud G. Moura, 1990, p. 34; cf. G. Moura, 1984b; e A.P. Tota, 2000). Ao contrrio da postura argentina marcada pela resistncia colaborao, Vargas optou por uma adeso negociada: provavelmente julgou inevitvel a colaborao, mas tratou de retirar vantagens barganhadas como preo do alinhamento, enquanto adiava qualquer deciso final (talvez para no tomar a deciso errada). Uma vez garantido o alinhamento, estas vantagens se concentrariam no financiamento do reequipamento do exrcito e mais tarde na criao da FEB; crditos e assistncia tcnica para mobilizar insumos estratgicos; e no financiamento da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), naquilo que era aparentemente contrrio aos projetos econmicos estadunidenses iniciais para a regio (integr-la comercialmente como uma fonte de matrias-primas para a indstria estadunidense), mas condizente s necessidades macro-polticas ditadas pela negociao da adeso brasileira ao esforo pan-americano de guerra. Deste modo, o governo Vargas finalmente se alinhou estratgia estadunidense (assegurar o fornecimento privilegiado de insumos estratgicos e de uma base regional slida para projeo militar no

conflito mundial), mas soube aproveitar-se da necessidade estadunidense de colaborao para financiar seus projetos de industrializao. A poltica externa do governo Dutra no dispunha de tantos trunfos quanto Vargas, ainda que acalentasse (talvez inflasse) expectativas do Estado Novo quanto macia ajuda governamental estadunidense ao desenvolvimento brasileiro. De fato, o alinhamento submisso do governo Dutra s posies estadunidenses (nas diversas conferncias interamericanas, no TIAR, na OEA e na ONU) no repetiu as compensaes auferidas por Vargas. Embora, como veremos, o conservadorismo interno frente emergncia das massas no processo de redemocratizao ajudasse a nos empurrar para um alinhamento submisso fora-lder capaz de abafar o avano do comunismo internacional, o fracasso das tentativas de levantar emprstimos em Washington no pode ser entendido fora do quadro geopoltico que marcou o incio da Guerra Fria. Para nossos fins, trata-se de sublinhar apenas que a alterao do quadro geopoltico mundial que redimensionou a importncia da Amrica Latina foi a substituio do sistema de poder germnico pelo sovitico como aquele concorrente ao estadunidense, e a importncia que o embate entre ambos teve nas zonas de indefinio da Europa e sia ao contrrio do claro e inquestionvel alinhamento latino-americano ao bloco do mundo livre.7 Neste contexto geopoltico com que se defrontou o governo Dutra, inexistiam impulsos internos que nos abrissem autonomamente novos trunfos para a negociao vantajosa do alinhamento, sem que o contexto internacional oferecesse novas oportunidades a partir de impulsos externos (como a projeo germnica fizera antes). Assim, os EUA conseguiram realizar vrios de seus planos para a regio (a formao do TIAR e da OEA em uma rea eminentemente fornecedora de matrias-primas e insumos bsicos para o comrcio regional norte-sul), sem precisarem arcar com alguns dos custos anteriores da hegemonia. Da a resistncia do Departamento de Estado a autorizar financiamentos oficiais para o Brasil e para a Amrica Latina em geral, sugerindo aos interlocutores latinos atrair fundos sob controle privado (estimulados por um ambiente regulatrio favorvel ao capital estrangeiro) e recorrer s instituies multilaterais criadas na conferncia de Bretton Woods (cf. as opinies do Departamento de Estado sobre as reivindicaes do governo Dutra no Arquivo DE-45.12.03/CPDOC-FGV). Em geral, uma questo central ao formato da ordenao hierrquica do bloco capitalista, naquele momento, era o modo como os investimentos privados estadunidenses seriam conjugados transferncia de fundos de ajuda aos pases aliados (cf. Gilpin, 1975). No Japo (e, mais tarde, na Coria do Sul), a despeito do governo de ocupao, a imensa transferncia governamental de fundos no constituiu um recurso de poder que superasse as resistncias a investimentos diretos externos de filiais estadunidenses ao contrrio, o Departamento de Estado tolerou as restries comerciais e financeiras japonesas a exportaes e investimentos estadunidenses, abriu o mercado interno s exportaes japonesas, e incentivou a transferncia de tecnologias de um modo que no envolvesse o controle direto das mesmas por filiais estadunidenses (idem, caps. 4 e 6). Na Europa, por outro lado, o governo Truman aceitou as restries s exportaes estadunidenses ao abandonar a orientao pelo multilateralismo em nome da promoo do regionalismo europeu, mas obteve melhor tratamento para os investimentos diretos. Mais tarde, uma das condies para o apoio estadunidense ao Tratado de Roma (1957) seria a clusula de tratamento nacional conferida s filiais estadunidenses. Antes ou depois, a dependncia da Alemanha Ocidental aos EUA vetaria a inteno francesa de restringir a entrada de filiais estadunidenses, medida que o embrio de um mercado intraeuropeu tornava suprflua a imposio de barreiras exclusivamente nacionais em condies em que: a) um programa de nacionalizao de empresas estadunidenses envolveria uma ruptura das relaes econmicas e diplomticas com os estadunidenses que no era uma hiptese realisticamente cogitada por

7 A literatura sobre o incio da guerra fria obviamente enorme: para um apanhado crtico das posies interpretativas (desde as primeiras racionalizaes de George Kennan na Foreign Affairs e as crticas dos revisionistas de esquerda, liderados por W.A. Williams, at verses acadmicas recentes), cf. M. MacCauley (1995), e para uma coletnea representativa de vrias das controvrsias envolvidas, ver M. Leffler & D. Painter (1994). Uma recente pesquisa enciclopdica sobre os anos de Truman e Dean Acheson (cuja auto-biografia Present at the creation indispensvel, assim como as Memoirs de Truman e, especialmente, do auto-crtico George Kennan) de M. Leffler (1992). Uma crtica s interpretaes mais economicistas da guerra fria (sem desconsiderar questes econmicas) oferecida por R. Gilpin (1975).

DeGaulle, a despeito dos conflitos na OTAN e da constituio posterior da force de frappe autnoma fora dela, e b) a aliana poltica e comercial com a Alemanha Ocidental era um objetivo central da Frana. 8 No Ocidente como no Extremo Oriente, de todo modo, a transferncia de fundos de ajuda foi imensamente superior quela que se verificaria na implementao dos objetivos do Ponto IV da poltica externa de Truman em relao Amrica Latina, a partir de 1949. Por exemplo, enquanto sob a rubrica do Plano Marshall seriam destinados recursos da ordem de US$ 3,1 bilhes (tirante os gastos com defesa), sob a rubrica do Ponto IV os valores no ultrapassariam US$ 35 milhes, ou seja, pouco mais de 1% (cf. G. Moura, 1990, p. 41, e, em geral, D.A. Baldwin, 1966). A imagem sugerida por M. Hirst (1983, p. 2787) ilustrativa: o bom vizinho teria sido substitudo pelo vizinho pobre. As razes da diferena so bem conhecidas: as ameaas segurana estadunidense eram identificadas no oeste europeu e no leste asitico, e l mesmo seria o lugar onde deveriam ser contidas distncia segura do Hemisfrio Ocidental. Em vista da ameaa colocada pelas alianas do sistema de poder articulado a uma nao (o sovitico), e pelas ideologias que se apoiavam mais ou menos em seu exemplo (isto , as vrias vertentes do movimento comunista/socialista internacional), a poltica externa estadunidense no protegia apenas os pases aliados de ameaas de invaso externa, mas tambm e particularmente de ameaas de instabilidade poltico-social interna. De fato, os EUA no eram apenas a cabea de mais uma aliana internacional clssica contra ameaas externas soberania, mas o baluarte de defesa de uma ordem social passvel de ser ameaada desde dentro das soberanias nacionais, tanto na Europa como na sia uma ameaa aparentemente distante da Amrica Latina. Neste quadro geopoltico mais complexo que aquele estabilizado por alianas e equilbrios de poder tradicionais, o envolvimento poltico das alianas implicou esquemas de cooperao financeira cujo montante era determinado no apenas pela necessidade de consolidar uma aliana contra agresses externas, mas pela necessidade particularmente premente no imediato psguerra de estabilizar a ordem social ameaada internamente nos pases aliados. Afinal, sua instabilidade scio-poltica poderia levar a perturbaes nas esferas de influncia da potncia americana (ou seja, a realinhamentos mais ou menos bruscos de poltica externa na rea de seus aliados) que poderiam ameaar, em tese, a segurana do continente americano, se ficasse internacionalmente isolado (da o diagnstico conhecido como a teoria do domin de Truman, Acheson e Kennan, e a conseqente proposta de conteno distncia do inimigo externo). Comparadas s zonas de incerteza da Europa e sia, as condies polticas internas aos pases latino-americanos, durante e depois da guerra, no pareciam to assustadoras. Afastado o perigo alemo e distante o perigo sovitico (pelo menos at o realinhamento de Cuba), a Amrica Latina deixara de ser, nas dcadas de 1940 e 50, uma rea donde ameaas segurana estadunidense pareciam poder emanar. 2. As instituies de Bretton Woods e as restries para o Brasil A marginalizao geopoltica do Brasil era tanto mais prejudicial aos interesses financeiros externos do governo Dutra por causa dos rumos que tomariam o funcionamento e o desempenho inicial das instituies multilaterais criadas pelo redesenho da institucionalidade econmica do ps-guerra, na conferncia de Bretton Woods (1944). Estas instituies ficaram aqum das esperanas de seus formuladores e no forneceram financiamento compensatrio suficiente para sustentar o balano de pagamentos de pases deficitrios como o Brasil. Isto ocorreu sobretudo porque o Departamento de Estado procurou limitar a oferta de recursos pelas instituies multilateriais, preservando o controle da oferta de dlares em bases bilaterais, retirando vantagens polticas deste fato. Com isto, pases geopoliticamente marginalizados pela poltica externa estadunidense no encontravam uma alternativa crvel para obter financiamento compensatrio em situao de crise cambial. conhecido que os debates anglo-americanos preparativos da conferncia centraram-se nas propostas de Harry Dexter White, o chefe da comitiva estadunidense, e de John Maynard Keynes, representando os ingleses. Em grossas linhas, ambas as comitivas tinham como elementos-chave: (i) a opo por taxas de cmbio fixas, que presumidamente facilitariam a reconstruo de uma ordem
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Para as tenses entre o regionalismo europeu e a aliana atlntica, cf. Milward, 1984 e 1994, e Pijl, 1984.

comercial multilateral, controlariam desequilbrios de conta corrente (se as taxas de cmbio fossem fixadas corretamente) e criariam pontos de foco para a coordenao de polticas macroeconmicas nacionais, mas sem afetar demasiadamente sua autonomia, quando associadas da (ii) recusa em liberalizar os controles de cmbio que limitavam desde antes da guerra os fluxos de capitais a curto prazo como se dizia poca, fluxos de hot money, considerados parcialmente responsveis pela crise internacional dos anos trinta ou, pelo menos, por sua rpida propagao internacional.9 Em substituio aos rentiers, a proposta inglesa era a criao de uma Unio de Compensao das transaes internacionais fadada a receber grande aporte de recursos estadunidenses: se os EUA auferissem supervits persistentes, poderiam ser obrigados a financiar (quase) a totalidade dos direitos de saque dos demais membros, (sua contribuio) chegando a US$ 23 bilhes no esquema de Keynes (Eichengreen, 1996, p. 96). A Unio administraria os saldos na nova moeda fiduciria global (independentemente de qualquer lastro limitado por estoques de ouro), o bancor, taxando os pases deficitrios que o sacassem a descoberto, mas sem impedir que a criao de ativos internacionais de reserva acompanhasse mais as necessidades de expanso do comrcio internacional que (i) o ritmo de descoberta de reservas de ouro e/ou (ii) a poltica monetria (potencialmente restritiva) de um pas cuja moeda servisse de divisa-chave internacional. O sentido da proposta se completa com a recomendao de que a Unio punisse tambm os pases superavitrios que acumulassem continuamente crditos em bancor, induzindo-os a iniciativas que promovessem maior demanda por importaes, reduzindo os saldos acumulados. O efeito prtico da adoo de tal sistema seria o de forar a economia estadunidense a continuar transferindo recursos reais para as economias deficitrias depois da previsvel interrupo, ao final da guerra, das transferncias sob a rubrica dos acordos de emprstimo e arrendamento (Lend-Lease), sem poder retirar destas transferncias um recurso poltico direto para influenciar os pases a favor dos quais as transferncias seriam feitas at o ponto de induzir o governo estadunidense a iniciativas que reduzissem as assimetrias comerciais (responsveis em ltima anlise por sua transferncia permanente de recursos reais aos pases deficitrios, neste sistema sui generis). Como as propostas inglesas no eram acompanhadas de uma correlao de foras favorvel (antes pelo contrrio), sua defesa dos interesses de pases que precisariam reconstruir economias incorrendo em dficits comerciais sem precedentes (entre os quais a Gr-Bretanha), de um lado, contra os interesses dos pases superavitrios (cujo principal representante era os EUA), de outro, no definiu os termos das negociaes prticas. Entretanto, as propostas influenciaram significativamente o rumo das negociaes, garantindo que o interesse de pases deficitrios ou carentes de financiamento estivesse representado no acordo final. A proposta final de H.D.White, de fato, era menos favorvel a estes pases do que sua proposta inicial (porm mais realista em vista das resistncias dos congressistas estadunidenses), mas tambm levava seus interesses em considerao. Retirada sua proposta de um banco central internacional (substitudo posteriormente pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento, BIRD), sua proposta final quanto ao fundo de estabilizao internacional (que criaria o Fundo Monetrio Internacional, FMI) limitava seus recursos e os direitos de saque dos pases membros a US$5 bilhes, e as obrigaes mximas estadunidenses a US$ 2 bilhes. Nas palavras de Barry Eichengreen (1996, p. 97): A Declarao Conjunta e os Artigos do Acordo resultaram de um compromisso que refletiu o poder de barganha de britnicos e estadunidenses. As cotas chegariam a US$8,8 bilhes, um valor mais prximo
9 Sabe-se que no havia convergncia no interior do governo estadunidense em torno ao apoio poltico postura que orientaria as negociaes, embora o efeito prtico das divergncias talvez tenha se verificado mais no momento de implementar a proposta vitoriosa no governo Truman que ao longo das fases de negociao e criao do sistema, no governo Roosevelt: sobre as posies intra e inter-governamentais (sublinhando suas alianas scio-polticas), cf. especialmente R.N. Gardner (1956), F. Block (1977) e E. Helleiner (1994). Sobre a evoluo das negociaes, as referncias clssicas so Gardner (1956), a histria oficial do FMI escrita por K. Horsefield (1968) e, mais recentemente, o memorial de R. Mikesell (1994); ao mesmo tempo como fonte primria e secundria (reunindo cpias de propostas e correspondncias), ver os volumes 25-26 das obras completas de Keynes. Uma resenha mais antiga (dentre as vrias publicadas) sobre o significado das negociaes de K. Dam (1982), e outra mais recente de Barry Eichengreen (1989) e (1996), cap. 4. Um relato enciclopdico sobre a evoluo do sistema criado em Bretton Woods de H. James (1996), e outro mais centrado sobre seu perodo de redefinio e crise de S. Strange (1976).

dos US$5 bilhes do Plano White que dos US$26 bilhes do Plano Keynes. As obrigaes mximas estadunidenses seriam de US$2,75 bilhes, muito mais prximo dos US$2 bilhes de White que dos US$23 bilhes de Keynes. Os controles nacionais dos fluxos de capital a curto prazo poderiam ser mantidos permanentemente, mas as restries conversibilidade de saldos em transaes correntes foi estendida por apenas 5 anos. Isto preservava temporariamente os esquemas de compensao bilateral de comrcio, o que era uma necessidade premente inglesa luz dos saldos inconversveis contra libras que terceiros pases (entre os quais o Brasil) acumularam durante a guerra muito alm das disponibilidades britnicas de reservas conversveis, ou seja, de dlares. Para dar a idia da discrepncia, ao fim da guerra os saldos em libras inconversveis acumulados por terceiros pases chegavam a quase US$15 bilhes, enquanto as reservas britnicas em dlares no chegavam a US$2,5 bilhes. Como mais uma concesso s reivindicaes britnicas, concordava-se em limitar a exigncia de condicionalidades aos pases que recorressem ao FMI: em tese, a questo passaria na Declarao Conjunta mais como um direito dos membros do que como um favor do Fundo, embora algumas ambigidades jurdicas fossem mantidas. De fato, os canais de acesso s cotas no foram predefinidos com um grau de detalhamento que impedisse reinterpretaes futuras menos afeitas ao esprito da Declarao.10 Por outro lado, restaurava-se a primazia de uma divisa-chave (ou seja, uma moeda nacional que funcionaria primordialmente como ativo internacional de reserva): o dlar teria sua paridade fixada a US$35/ona-ouro, e os demais membros, na prtica, fixariam paridades vis--vis o dlar. A remonetizao do ouro e a restaurao de uma moeda-chave como ponto focal do sistema monetrio traria um risco to temido por Keynes: reproduzir as golden fetters que aprisionaram as polticas econmicas da Gr-Bretanha e outros pases nos anos 20, tornando o sistema como um todo dependente da arbitrariedade da conduo da poltica monetria do pas emissor da divisa-chave. Poltica monetria esta que poderia ser restritiva demais ou expansiva demais diante, respectivamente, das necessidades de expanso da liquidez internacional e de preservao da paridade central fornecida pela divisa-chave aquilo que seria conhecido mais tarde como o dilema de Triffin. Para contrabalanar este risco, porm, criava-se a Clusula da Moeda Escassa: se um pas experimentasse supervits persistentemente a um ponto que, de to demandada para financiar dficits, sua moeda escasseasse no Fundo, pases que dela precisassem poderiam discriminar contra exportaes oriundas do pas superavitrio. Esta clusula era um instrumento para desestimular a acumulao de saldos ociosos (como no entre-guerras) e forar pases superavitrios a iniciativas que reduzissem supervits, evitando o aprofundamento de desequilbrios. Inversamente, pases deficitrios poderiam desvalorizar taxas de cmbio diante de desequilbrios fundamentais (at o limite de 10% a cada reajuste sem necessidade de aprovao do Fundo, ou ainda mais sob aprovao de trs quartos dos votos, sendo que os estadunidenses controlavam mais de um quarto dos votos).

10 Na Declarao Conjunta, foram listadas quatro condies de acesso exageradamente vagas; na primeira, por exemplo, o acesso dependeria de uma mera representao do pas membro afirmando precisar realizar pagamentos na moeda requerida consistentes com os propsitos do Fundo; na quarta, se afirmava simplesmente que o acesso seria livre desde que o Fundo no tivesse noticiado apropriadamente o pas membro da suspenso temporria de seu acesso aos recursos do Fundo, na base da alegao de os estar utilizando de maneira contrria aos propsitos e as polticas do Fundo. Os propsitos do Fundo eram seis, particularmente assegurar a superao de desajustes de balano de pagamentos sem o recurso a iniciativas destrutivas da prosperidade nacional e internacional (artigo I.3 da Declarao) e, como no artigo I.2, facilitar a expanso e o crescimento equilibrado do comrcio internacional e assim contribuir para a preservao de um alto nvel de emprego e de renda real, que deve ser o objetivo prioritrio da poltica econmica. Presumidamente, as polticas do Fundo deveriam seguir estes propsitos mas qual o critrio para afirmar que a mediao estava ou no sendo observada na prtica? De fato, permanecia uma ambigidade central. Nas palavras de R. Mikesell (1994, p. 27): o Fundo poderia questionar a afirmao de um pas membro de que sua necessidade de divisas para pagamentos correntes no era consistente com os propsitos do Fundo? O problema que isto poderia ser uma razo para que o Fundo noticiasse o membro de sua temporria suspenso do uso dos recursos do Fundo. A questo dos direitos de saque incondicionais foi novamente levantada em Bretton Woods sem que, como sentiu Keynes, se chegasse a uma resoluo definitiva. Para uma discusso tcnica das ambigidades jurdicas remanescentes por um especialista em direito internacional, cf. Kenneth Dam (1982), cap. 4, e especialmente para o ponto em questo, pp. 140-151.

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Se fosse implementada conforme imaginada, esta institucionalidade de financiamento multilateral de desequilbrios correntes no seria (para dizer o mnimo) desfavorvel s necessidades futuras de financiamento do governo Dutra, em vista dos desequilbrios cambiais que este governo enfrentaria. Mas a operao e desempenho efetivos das instituies de financiamento multilaterais no corresponderam lei e ao esprito da conferncia de Bretton Woods. Como se reconhecia na conferncia, as clusulas de reajuste de paridades e moeda escassa no foram regulamentadas, deixando margens a interpretaes no momento em que as primeiras consultas ao FMI fossem feitas e avaliadas, criando jurisprudncia para orientao futura do Fundo. Iniciadas as operaes do FMI, a clusula de moeda escassa sequer foi invocada e regulamentada. Tampouco existia definio estrita dos desequilbrios fundamentais que justificariam reajuste das paridades, nem oportunidades de regulament-la publicamente durante crises de escassez de dlares, pois cogitar uma desvalorizao administrada era sinal de fraqueza, a ser evitado sempre que se buscasse controlar a contaminao de expectativas de crise cambial (cf. Mikesell, 1994, p. 59; Eichengreen, 1996, p. 95). Mas mesmo as condies de retirada de cotas dariam margem a reinterpretaes. A partir de 1947, o Plano Marshall reforou a influncia do governo Truman sobre a conduo prtica das atividades do Fundo, medida que uma condio de acesso a recursos do Plano seria que pases que recebessem fluxos de ajuda no recorressem ao FMI (sob alegao de redundncia). A nova estratgia estadunidense teve dois efeitos de grande repercusso futura: a) restaurou o controle estadunidense sobre a transferncia de fundos de ajuda e seus dividendos polticos (sem a mediao de instituies multilaterais), fortalecendo as bases para consolidao das alianas no Atlntico e no Pacfico sob ntida liderana estadunidense; b) permitiu a institucionalizao gradual de uma jurisprudncia no FMI mais ortodoxa do que se previra (vagamente) no acordo que o criara. Com efeito, uma nova alterao dos estatutos (implementada a partir de iniciativa da representao estadunidense) permitiria direo do FMI, a partir de maio de 1947, interpretar as ambigidades quanto permisso de acesso aos saques, de modo a declinar o atendimento de "pedidos" de acesso s cotas do Fundo, ou aceit-los condicionando-os a ingerncias na poltica econmica de pases em busca de financiamento. O direito dos pases membros de sacar junto ao Fundo foi reinterpretado ao regulamentar-se, inversamente, o direito de seus diretores de rechaar alegaes dos membros do sistema de (i) que realmente necessitassem de recursos do FMI para satisfazer suas necessidades correntes, (ii) que realmente necessitassem da moeda especificamente reivindicada e (iii) que suas reivindicaes eram realmente compatveis com o propsito e as polticas do Fundo (cf. K. Horsefield, 1968, I, p.189 e, para maior detalhamento, caps. 8-9). Como se estivessem tomando crditos junto a financiadores privados, foi gradualmente exigido aos membros devedores que assegurassem sua capacidade de pagamento, de maneira a garantir a reposio das cotas retiradas, com programas de corte deflacionrio (mas bem aqum das exigncias das cartas de inteno da dcada de 1980). De fato, como os pases que recorreram ao FMI a partir de 1947 possuam pequeno poder de barganha em relao aos EUA durante o perodo em que os pases ocidentais desenvolvidos foram impedidos de recorrer ao Fundo , a capacidade do corpo diretor do FMI de estabelecer precedentes estritos para a tomada futura de cotas foi exercida com pouca resistncia, atrasando a avaliao de reivindicaes e impondo condicionalidades mais detalhadas para os financiamentos. No toa que a retirada de cotas passou de US$ 500 milhes em 1947 para praticamente nada em 1950. No mesmo perodo, os programas estadunidenses de ajuda oficial selecionaram diretamente os pases eleitos pelas grandes transferncias de seus recursos, selecionados mais por convenincias estratgicas que pela necessidade de superar crises de balano de pagamentos.11
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Na verdade, a mudana de postura estadunidense no precisou esperar o incio do Plano Marshall: as exigncias que foram feitas Gr-Bretanha em meio negociao do emprstimo que substituiria as transferncias de Lend-Lease mostraram-se mais draconianas do que aquelas imaginadas caso as transferncias fossem mediadas multilateralmente, particularmente na determinao do prazo para a declarao de conversibilidade (cf. R.N. Gardner, 1956, cap. 12; e Fred Block, 1977, pp. 91116); a primeira reunio do Fundo (em Savannah, Georgia, maro de 1946), por sua vez, experimentou o exerccio de um poder estadunidense muito menos disposto a negociaes que anteriormente, mesmo em questes aparentemente to simples quanto a escolha da localizao do Fundo e das atribuies das funes bsicas de seu corpo tcnico permanente vis--vis representantes dos pases membros (cf. R.N. Gardner, 1956, cap. 9). Para uma avaliao detalhada da orientao que determinou o acesso aos recursos do Fundo em seus primeiros anos, cf. Horsefield, 1968, v. I, caps. 8-9, e v. II, caps. 17-21;

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Como dentre estes pases eleitos no estava o Brasil, o governo Dutra reagiu mudana do contexto geopoltico que redimensionou, no ps-guerra, a importncia da Amrica Latina e do Brasil nos planos estadunidenses, buscando ser mais realista que o rei (na conhecida frase de Oswaldo Aranha sobre nossas posies na ONU a respeito da Unio Sovitica), para preservar o prestgio que lhe atribura a projeo germnica e depois a aliana pan-americana na guerra. Sem conseguir nada alm de conselhos para criar um ambiente regulatrio favorvel entrada de capitais no pas pois sua importncia geopoltica no lhe fazia merecer fundos bilaterais. 3. Consideraes finais: motivos internos do alinhamento incondicional A administrao Dutra moveu-se entre os limites estreitos de um movimento pendular. De incio, acompanhou o governo Linhares na tentativa de se afastar do legado inflacionista que a campanha liberal identificara a Vargas. Esperava-se que o pas desfrutasse do aumento de exportaes determinado pela reconstruo mundial, recebendo fundos financeiros governamentais e privados que compensariam eventuais problemas associados ao aumento desejado das importaes. A crise cambial de 1947 levou a uma meia volta, instituindo-se controles cambiais para resguardar importaes essenciais e estimular a substituio de importaes menos essenciais, sobretudo bens durveis de consumo (Tavares, 1963; Malan et alli, 1977, cap. 5). Documentos oficiais no corroboram a hiptese que o governo era inconsciente do efeito dos controles cambiais para a substituio de importaes (Bastos, 2004). Tampouco permaneceria iludido quanto a seu papel de aliado especial, depois de ver solicitaes de emprstimo negadas, enquanto fundos de ajuda eram destinados s reas de conflito da guerra fria.12 Embora reclamasse um tratamento melhor dos EUA, o governo Dutra no dispunha nem da opo inaugurada pelo Baro de Rio Branco de contrabalanar a influncia estadunidense e britnica, nem podia repetir o duplo jogo de Vargas entre EUA e Alemanha (Gambini, 1977). De fato, a conjuntura de escassez de dlares do imediato ps-guerra aumentava a dependncia dos aliados em relao aos EUA, e nenhum pas europeu ocidental poderia se colocar como possvel ofertante de recursos que relaxassem a prpria dependncia brasileira dos EUA. Note-se que grande parte do comrcio com a Europa foi saldada com recurso a saldos escriturados em moedas inconversveis, o que foi um motivo importante da crise cambial brasileira de 1947 (Malan et alli, 1977). A hiptese de alinhamento brasileiro com a URSS tambm estava fora de questo. Embora a aliana dos EUA com a URSS contra ao fascismo tambm distendesse, durante a guerra, as relaes brasileiras com a URSS, que haviam se deteriorado nos anos 1930 (em meio parania anti-comunista que legitimou o Estado Novo), estas relaes voltaram a se deteriorar no ps-guerra, em parte por razes domsticas ao Brasil e em parte pelas gafes diplomticas do chanceler sovitico. Neste contexto, os custos de uma ruptura do alinhamento fiel e de alguma deteriorao das relaes com os EUA no pareciam ser compensados por qualquer outro alinhamento vivel. Como para dar razo aos comentrios do chanceler Molotov sobre os fantoches latinos nos organismos multilaterais e regionais, a poltica exterior do governo Dutra continuou alinhada estratgia de segurana hemisfrica do Departamento de Estado e deu seu voto fiel s resolues dos EUA na ONU.13

para uma rigorosa discusso do processo de endurecimento das condicionalidades do Fundo (que teria o efeito de dificilmente tornar escassa a moeda estadunidense no FMI, diante dos vetos quanto possibilidade de sac-la) e sua relao com o Plano Marshall, cf. Fred Bloch (1977), caps. 3-5. Quanto aos diferentes modos como o controle unilateral de fundos de ajuda oficial foi usado pelos EUA para realizar objetivos de segurana, ver J. Kirshner (1995). 12 A respeito, vale citar a contundente (e mesmo ressentida) passagem em que, na Mensagem Presidencial de 1948, Dutra lamentava um fato que buscava demonstrar conhecer: Seis anos de privaes, impostas pela guerra, exigiam que a satisfao de necessidades, a tanto retardada, fosse logo atendida pelos pases industriais, mormente os Estados Unidos, cujo esforo de reconverso no pde, porm, corresponder s ilimitadas esperanas que nele se haviam depositado. Da o perodo do apsguerra ter surpreendido a muitos, pois que se esperava um mpeto construtivo semelhante ao destrutivo, que o antecedera. O Brasil, mesmo trs anos depois de terminadas as hostilidades, sofre com os outros pases das deficincias gerais que salteiam a produo mundial (E. Dutra, 1948, p. 142-3). Sobre a questo, ver tambm Almeida (1996). 13 Durante a Conferncia de So Francisco que completou a Carta da ONU em 1945, o chanceler Molotov tentou vetar a entrada da Argentina na Organizao, insultou o chanceler mexicano como um fantoche dos EUA e fez comentrios depreciativos a respeito do bloco latino-americano. Segundo o senador Arthur Vanderberg, membro destacado da delegao

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Nos limites da concluso deste artigo, pode-se sugerir algumas hipteses a respeito dos motivos internos que prendiam o governo Dutra a um alinhamento fiel poltica externa estadunidense. De fato, a crise cambial de 1947 levou o governo a apoiar a substituio de importaes leve que se seguiu (concentrada em bens de consumo durveis), contornando parcialmente gargalos (escassez de divisas, crdito e infra-estrutura) que a limitavam. O Plano Salte, com grandes debilidades financeiras e administrativas, foi anunciado em 1948 para definir investimentos pblicos essenciais, enquanto o Banco do Brasil passou a realizar poltica de crdito mais acomodatcia. O efeito da restaurao do regime seletivo de importaes conhecido: o bloqueio da importao de bens no-essenciais e o barateamento relativo das importaes de insumos e mquinas representaram um estmulo considervel implantao interna de indstrias substitutivas desses bens de consumo, sobretudo os durveis, que ainda no eram produzidos dentro do pas e que passaram a contar com uma proteo cambial dupla, tanto do lado da reserva de mercado quanto do lado dos custos de operao. Esta foi basicamente a fase de implantao das indstrias de aparelhos eletrodomsticos e outros artefatos de consumo durvel (Tavares, 1963, p. 71). De todo modo, as necessidades de importao cresceram estruturalmente, uma vez que o governo Dutra, sem os controles tributrios da lei do Imposto sobre Lucros Extraordinrios, pouco ou nada fez para direcionar lucros privados para investimentos nos ramos de bens de capital e insumos bsicos, ao mesmo tempo em que o avano de empresas estatais era barrado por resistncias polticas e ideolgicas. Com isto, a concentrao de novos investimentos no ramo de bens de consumo durveis aumentava as necessidades de insumos e bens de capital importados que as exportaes primrias pareciam incapazes de financiar. No obstante isto, nada fez para reverter outro conselho oferecido pelos EUA em Chapultepec e reafirmado, por exemplo, pela Misso Abbink: o ambiente permissivo sada de capitais e rendimentos da Instruo 20 da Sumoc (tendo em vista as condies favorveis do mercado de cmbio, no texto da lei de 08/1946), foi preservado para tentar induzir entradas superiores. Isto levou at 1950 a um saldo negativo de 500 milhes de dlares de sadas lquidas privadas, mantendo as reservas em nveis pouco confortveis para financiar mesmo importaes essenciais crescentes.14 Esta adeso ordem econmica imaginada pelo Departamento de Estado para a Amrica Latina desde Chapultepec no foi determinada apenas ou sobretudo por consideraes de ordem externa. O Brasil no era ameaado por qualquer invaso militar no imediato ps-guerra, e as ameaas de subverso interna pareciam ainda mais distantes depois do banimento do PCB do cenrio poltico-eleitoral brasileiro em 1947. Logo, ter o apoio militar dos EUA contra agresses externas ou subverso interna (segundo as alianas sacramentadas pelo TIAR e pela OEA) no era um imperativo estratgico urgente, e no precisava ser sacramentado por uma aliana econmica quase incondicional. 15 No entanto, o alinhamento fora-lder capaz de conter o avano da reforma ou da revoluo social em escala global servia a um objetivo poltico interno preciso: oferecer uma alternativa conservadora ao aprofundamento da interveno econmica estatal que tanto avanara ao longo de todo o Estado Novo varguista (1937-45), e que, no final do perodo, passava a confundir-se com o populismo demaggico de Vargas. Com efeito, as resistncias empresariais ao controle estatal sobre decises privadas aumentaram medida que Vargas inventava o trabalhismo no final do Estado Novo, ou seja, legitimava a ao estatal pelo interesse pblico identificado no s ao desenvolvimentismo, mas tambm
estadunidense, Molotov has done more in four days to solidify Pan America against Russia than anything that ever happened (apud Mecham, 1967, p. 269). 14 Na formulao de Pedro Malan (1984, p. 65), [...] As autoridades monetrias e cambiais do governo Dutra aparentemente depositaram vasta confiana em uma soluo duradoura para o potencial desequilbrio do balano de pagamentos nacional atravs da conta de capital, vale dizer, atravs de uma poltica liberal de cmbio que, em estimulando as sadas de capital, pudesse estimular tambm ingressos brutos em proporo ainda mais significativa no futuro. 15 Moniz Bandeira [1973(1997)] argumentou que o banimento oficial do PCB no resultou somente do medo interno ou do interesse de alinhar-se de pronto polarizao internacional que emergia, mas tambm da inteno do governo Dutra de armar uma situao de garantia e segurana para atrair os investimentos dos Estados Unidos. A represso do movimento operrio, no bojo da campanha anti-comunista, visava permitir que os monoplios americanos gozassem, plenamente, as benesses da democracia restaurada (p. 256). A hiptese no soa to arriscada luz da reorganizao que o Departamento de Estado e a administrao do Plano Marshall foraram na estrutura sindical europia no perodo: cf. R. Radosh (1969) e A. Carew (1987) sobre este ponto, e M. Hogan (1987) sobre o Plano como um todo. Sobre a dinmica que levou ao banimento do PCB do cenrio poltico-eleitoral brasileiro em 1947, cf. Edgar Carone (1980) e A. Spindel (1980).

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ao distributivismo trabalhista.16 Neste sentido, a poltica econmica externa de Dutra, mormente na insistncia em regimes crveis e vantajosos para a atrao de capitais externos, atendia s foras polticas internas que consideravam necessrio conter o avano da centralizao federal sobre a alocao e distribuio de recursos, segundo finalidades de poltica social ou de modernizao industrial. De fato, durante a campanha liberal que marcou a crise do Estado Novo, os principais focos de crtica do governo Vargas eram a discrepncia entre o autoritarismo interno e o alinhamento ao mundo livre na luta contra o fascismo; e a questo inflacionria, associada no ao desabastecimento provocado pela guerra, mas ao prprio autoritarismo poltico e interveno econmica que induzia. Nos ltimos anos do Estado Novo, a oposio, que formaria a Unio Democrtica Nacional (UDN) em 1945, aproveitou o relaxamento da censura para divulgar argumentos liberais, por meio de articulistas como Eugnio Gudin e Jos Pires do Rio, que associavam a inflao expanso do Estado e presso monetria resultante sobre recursos escassos, distorcidos de sua alocao natural tambm pela proteo comercial dos lucros extraordinrios dos industriais. A soluo para o problema envolveria no apenas polticas de estabilizao (controle do crdito e do gasto pblico), mas tambm a correo do estilo de desenvolvimento, atravs de maior apoio agricultura e restaurao dos sinais de mercado distorcidos pela interveno estatal (Leopoldi, 1984; Borges, 1996; Braga, 1996; Corsi, 1991 e 1997). O apelo desta proposta junto a camadas empresariais e mdias conservadoras, que se sentiam ameaadas pelas rpidas transformaes scio-econmicas e pelo avano da participao poltica de massas populares urbanas, evidente. Para combater a inflao, seria essencial conter impostos e despesas pblicas (e, portanto, as solicitaes crescentes sobre elas que podiam ser feitas pelas massas urbanas, estimuladas pelo populismo varguista); e restaurar a eficcia alocativa do livre mercado por meio de (1) diminuio da proteo comercial e (2) atrao de filiais, atradas por reforma de cdigos nacionalistas e do regime cambial, e eventualmente por privatizaes (sobretudo CSN). O apelo s camadas populares urbanas, embora no abalasse o apelo popular de Vargas, tambm era evidente: os lucros extraordinrios dos industriais cairiam sob presso de produtos importados bons e baratos, e com eles a carestia urbana. Ademais, as empresas estatais extrairiam menos os recursos fiscais e financeiros escassos do pas, deixando de sobrecarregar contribuintes e de empurrar filiais internacionais de setores onde poderiam atuar mais e melhor (sobretudo infra-estrutura e extrao mineral).17 Vargas no podia aceitar a identidade entre excesso de governo (dirigismo) e inflao, quando a preservao da popularidade junto s massas urbanas era essencial para conduzir pelo alto a transio poltica. A reao veio com o decreto-lei apelidado pelos opositores de Lei Malaia (n7666, a 22/06/45), transferindo a responsabilidade pela inflao aos trustes e cartis formados para cometer atos contrrios economia nacional, explorando a misria e a impotncia do povo. A reao de Vargas, porm, empurrou setores industriais, j afetados pelo Imposto sobre Lucros Extraordinrios, para reforar a campanha liberal, unificando comrcio, indstria e agricultura no repdio interveno estatal e polarizando o cenrio poltico, medida que Vargas aproximava-se de sindicatos e movimentos sociais urbanos. O bloco de apoio popular Vargas, alm da bandeira dos direitos sociais, unificou-se em torno da bandeira do queremismo, ou seja, a defesa do direito de Vargas disputar a eleio presidencial, criando o pretexto do golpe militar contra as pretenses presumidamente continustas do presidente. Ainda no governo provisrio de Jos Linhares, o ministro da Fazenda, Jos Pires do Rio (diretor do Jornal do Brasil) cumpriria o programa liberal ao p da letra: (1) revogou a Portaria Interministerial n7, o Imposto sobre Lucros Extraordinrios, e a Lei Malaia; (2) limitou as operaes da Carteira de Redesconto
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Sobre a inveno do trabalhismo no Estado Novo, e sua relao com a ideologia nacionalista, ver ngela Gomes (1988). O exaustivo levantamento de documentos oficiais, livros, jornais e revistas da poca feito por Ricardo Bielschowsky (1985), pp. 313-321 e 365-6, chega a ser surpreendente: a proteo comercial excessiva era apontada como fonte de inflao, dos lucros extraordinrios e da ineficincia dos industriais no apenas entre a opinio liberal comum a pequenos burgueses, classe mdia de funcionrios pblicos e profissionais liberais, e lderes agrcolas, como tambm junto a economistas nacionalistas do setor pblico (como Rmulo de Almeida) e comunistas (como Caio Prado Jr), com bvias repercusses sobre a opinio pblica urbana. O gasto pblico, sobretudo, era responsabilizado pela inflao por empresrios: Consensualmente, a grande causa da inflao, segundo as anlises econmicas de todo o perodo, estariam sendo os dficits pblicos, que sempre , naturalmente, o argumento tpico do empresariado, aquele que mais lhe convm pelo menos no que diz respeito a seus interesses de curto prazo. Ao final da guerra, a recomendao mais enftica encontrada na literatura econmica era a de que se deveriam contrair as despesas pblicas (pp. 365-6).

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(CARED), (3) transferiu atribuies da Caixa de Mobilizao Bancria do BB (CAMOB) para a recmcriada Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), dirigida por um discpulo de Eugnio Gudin, o jovem economista Octvio Gouva de Bulhes.18 O contexto poltico e ideolgico tornou-se muito desfavorvel interveno estatal e ao planejamento econmico. A nica tentativa de formalizar o planejamento econmico no Estado Novo, a partir de relatrio encomendado ao empresrio Roberto Simonsen pelo Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC), criado em novembro de 1943 e instalado em abril de 1944, sofreu bombardeios da Comisso de Planejamento Econmico (CPE), criada em maro e instalada em outubro de 1944, com relatrio de Eugnio Gudin que repetia argumentos comuns na imprensa. 19 A plataforma econmica dos candidatos sucesso de Vargas, general Eurico Gaspar Dutra, do Partido Social Democrtico (PSD) e brigadeiro Eduardo Gomes (UDN), coincidia em linhas gerais com o programa de combate inflao delineado por Eugnio Gudin, vinculado a um modelo de desenvolvimento que limitaria os incentivos artificiais industrializao, ampliaria o papel do mercado e reduziria o papel do Estado na gesto de lucros e salrios, do cmbio, do crdito e do investimento. Alm de propiciar o crescimento equilibrado pelo mercado (e no planejado pelo Estado) dos setores urbanos e rurais, procurava-se criar um ambiente favorvel atrao de capital externo para setores bsicos. Nesta viso, a inflao no deveria mais ser controlada, como propusera Vargas, pela retomada da importao de insumos escassos e pela fiscalizao anti-truste e, a mdio prazo, pela expanso planejada dos investimentos para superar estrangulamentos de oferta e substituir importaes essenciais. Ela deveria ser controlada pelo controle dos gastos pblicos e do crdito, e por um choque de competio atravs da abertura comercial indiscriminada, atacando diretamente os lucros extraordinrios dos industriais e os investimentos estatais. As reservas cambiais acumuladas na guerra deveriam ser complementadas pela retomada das exportaes agrcolas e pela entrada de capitais externos e financiamentos oficiais, esperando-se financiar com folga o aumento de importaes e remessas de lucro permitido pelas reformas liberais e induzido pela sobrevalorizao cambial. A identificao da proposta liberal com o projeto estadunidense de reordenamento regional clara, e j era usada como recurso de poder no embate poltico e ideolgico interno. A oposio a Vargas alegava que, assim como a ditadura do Estado Novo deveria ceder lugar democratizao irresistvel que, contraditoriamente, pracinhas da FEB ajudavam a restaurar na Europa, o autoritarismo econmico deveria ceder lugar abertura ao comrcio e ao investimento. Como influenciar a definio do papel de empresas estatais e filiais no desenvolvimento latino-americano se tornara ponto central da poltica dos EUA para a regio (Green, 1971), apelar por exemplo Carta Econmica das Amricas parecia reforar a credibilidade de promessas liberais domsticas de restaurao do crescimento econmico equilibrado e no inflacionrio. No surpreende que Gudin identificasse o planejamento econmico ao autoritarismo poltico (citando teses contemporneas de Hayek), e alegasse que o controle do financiamento externo pelo Estado, canalizado de governo a governo, afastaria os capitais privados estrangeiros receosos de rgidos controles sobre suas atividades, pois:
qual ser o capital estrangeiro que para aqui afluir, ao ver que o governo realiza operaes de crdito governo a governo para suprir capital e assim assumir a tutela de indstrias nacionais, evitando novas iniciativas
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Em livro de 1947, Pires do Rio justificava sua atuao identificando nas emisses de moeda fiduciria a mais velha molstia do Brasil financeiro e, em conjunto com a proteo industrial, causa de acelerao da inflao: para suas crticas ao protecionismo e seu elogio s posies de Gudin, ver tambm A moeda brasileira e seu perene carter fiducirio, 1947, pp. 484-499. Em relatrio ao presidente Linhares em dezembro de 1945, As condies atuais do Brasil, Pires do Rio afirmava que sem tarifas aduaneiras o Brasil no poderia sustentar vrias indstrias agrrias, como a de laticnios e a de acar, e no poderia talvez explorar as salinas de sua terra. Cumpre, entretanto, no exagerar esse protecionismo para no sacrificar a maioria do povo brasileiro minoria industrial do pas (cf. Mayer & Benjamin, 1983, p. 2984). 19 Sobre a controvrsia do planejamento, ver especialmente F.L. Corsi (1991) e (1996); e C. Doellinger (1977), Eli Diniz (1978), cap. 6, L. Sola (1982), cap. 2, e R. Bielschowsky (1985), parteII, caps.1-2. O debate ocorreu porque Vargas determinou que o relatrio do CNPIC redigido por Simonsen fosse avaliado por Gudin no CPE, como se pretendesse paralisar a proposta, provavelmente porque no pretendia nem se identificar com industriais impopulares (por causa da acelerao inflacionria), nem lhes ceder o espao poltico privilegiado que teriam na Cmara de Planificao proposta por Simonsen ao CNPIC. Mais tarde, Gudin concederia entrevista em que afirmava presumir que o intuito de Vargas era bombardear a proposta dos industriais, para preservar a autonomia do governo na questo: cf. Monteiro & Cunha (1974).

15 concorrentes? Claras advertncias nesse sentido j foram feitas, ao que me consta, pelos americanos (Simonsen & Gudin, ed. C. Doellinger, 1977, p. 83).

Como vimos, um ponto fraco dos argumentos liberais era o otimismo exagerado quanto s perspectivas de recuperao do comrcio e do investimento privado internacional. Segundo Gudin, para atrair grandes volumes de capital estrangeiro, no ps-guerra, bastaria promover clima de expectativas e ambiente regulatrio favorvel: uma vez restabelecida entre ns a ordem constitucional em sua integridade, teremos excelentes oportunidades de atrair capital estrangeiro, especialmente americano (idem, p. 83). Embora o governo Dutra no possa ser identificado plenamente ao liberalismo econmico ou ao ideal de retorno vocao agrria, inegvel que foras polticas conservadoras estavam bem representadas em sua base de apoio parlamentar e tinham influncia sobre os rumos possveis de sua administrao (Draibe, 1980; Saretta, 1990; Bastos, 2004). Isto significa que depois de desmontados os rgos de coordenao central e os fundos financeiros criados, no Estado Novo, para apoiar empreendimentos locais, a margem de reorientao do governo era pequena, caso fracassasse a esperana de atrao macia de filiais e/ou a demanda de fundos de ajuda. Em outras palavras, ao equilbrio instvel de compromisso sobre o qual manobrava o governo Dutra, escapava restaurar graus de centralizao poltica e financeira semelhantes aos do Estado Novo. Dado o veto poltico de foras conservadoras sobre algumas propostas de ampliao do controle do Estado sobre a alocao de recursos, como nos casos de criao de tributos ou da reforma bancria de 1948 (Draibe, 1980; Braga, 1996 e 2008), no surpreende que o governo tanto resistisse em reformar os cdigos liberais de fluxos de capitais, a despeito da crise cambial. Assim como no dispunha de uma aliana externa alternativa a que pudesse recorrer para obter recursos que o alinhamento poltica externa estadunidense era incapaz de prover, tambm no dispunha de um arco de apoio interno capaz de lhe propiciar um grau de centralizao de recursos locais, que lhe liberasse da necessidade de contar com os recursos externos esperados. Sem condies polticas internas de reverter o desmonte dos organismos de coordenao administrativa e dos fundos fiscais criados no Estado Novo (fortemente criticados na campanha liberal); sem condies de apelar para qualquer outra aliana externa alternativa aos EUA (sequer para capitais europeus), no restou ao governo Dutra seno a condenao retrica do desprezo estadunidense s solicitaes latino-americanas. Mesmo que, na prtica, a poltica de Dutra continuasse mais realista que o rei em sua poltica externa. Dada a inexistncia de opes, restava esperar que o alinhamento quase incondicional fosse um dia recompensado pela transferncia de recursos que a presumida condio de aliado especial faria por merecer, evitando atritos que atrasassem ainda mais este dia. O conservadorismo das elites polticas e os vetos centralizao de recursos locais tambm ajudam a explicar porque, a despeito de sua retrica grandiloqente de apoio modernizao, o Plano Salte, implementado pelo governo Dutra a partir de 1948, no passasse de um somatrio de projetos que ultrapassavam o ano fiscal (Draibe, 1980). Nenhuma reforma administrativa o acompanhou visando criar alguma agncia central para coordenar sua implementao: ao contrrio, os diversos rgos voltados para um embrio de coordenao geral ou foram extintos caso da Coordenao de Mobilizao Econmica (CME), do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC), da Comisso de Planejamento Econmico (CPE) e, em um sentido setorial, o Departamento Nacional do Caf (DNC) , ou neutralizados, como o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE), o Conselho Tcnico de Economia e Finanas (CTEF) e o Conselho da Economia Nacional (CEN). Nenhum instrumento financeiro de peso (alm das dotaes constitucionais dos fundos regionais e rodovirio, imaginados previamente) deu-lhe recursos compatveis com suas intenes retricas. Ao invs disto, o governo decidira abolir o fundo cambial de 5% que financiara o programa que antecedera o Salte, isto , o Plano de Obras e Equipamentos (POE). Nenhuma empresa estatal nova foi criada para coordenar investimentos setoriais nos termos do plano. A nica estatal inaugurada por iniciativa do executivo foi o complexo de refinarias de Mataripe (BA), cuja primeira opo pelo financiamento externo do Eximbank foi bloqueada por razes que estiveram alm do controle do governo, obrigando-o a pedir recursos ao Congresso em 1948 para constru-la e inaugur-la em

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dezembro de 1950. A nica indstria nova que se pretendera criar em seu ante-projeto inicial (material eltrico pesado para gerao e distribuio de energia hidreltrica) desapareceria de sua proposta final: a substituio de importaes permaneceria restringida aos ramos leves de fcil induo. Na verdade, os limites do Plano Salte ajudam a explicar a prpria incapacidade de atrair filiais na escala desejada. Pois inexistia um plano de metas de investimento e de mercados a criar aos quais talvez pudessem integrar-se filiais internacionais, complementando investimentos locais. E inexistiam mecanismos de centralizao financeira interna que apoiassem estes investimentos locais (privados e estatais), para alm dos recursos limitados de crdito do Banco do Brasil (Draibe, 1980; Bastos, 2001). Embora reconhea que estas hipteses exploratrias devam ser aprofundadas, creio que ilustram alguns dos motivos internos do alinhamento fiel do governo Dutra poltica externa estadunidense. Cabe lembrar, porm, que a longa espera do governo Dutra no foi em vo, embora inoportuna. De fato, o esperado convite de Truman foi feito apenas em janeiro de 1949 (o chamado Ponto IV do discurso na posse do segundo mandato presidencial), e era estendido a toda periferia do capitalismo. Na prtica, a demora do convite de Truman determinou que a hiptese de aliado especial s seria testada pelo sucessor de Dutra e apenas at que o governo Eisenhower reafirmasse em 1953 o pndulo em que oscilaria a poltica financeira estadunidense para a Amrica Latina.

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