Justicia Tributaria en América Latina

Justicia Triburaria en Amrica Latina
Estado de situacin en la regin
Justicia Triburaria en Amrica Latina

Estado de situacin en la regin
Este documento fue coordinado por Maaike Kooke, (Centro para la Investigacin de Empresas Multinacionales - SOMO), Federico Arenoso (Poder Ciudadano) y Luis Moreno (Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos - LATINDADD), en el marco del proyecto Hacia una Justicia Tributaria en Amrica Latina. Con la colaboracin Claire Kummar y Alex Cobham (Christian Aid).
Este documento ha sido elaborado con la asistencia financiera de la Unin Europea. Los contenidos de este documento son responsabilidad LATINDADD y bajo ninguna circunstancia debe considerarse como la posicin que refleja la Unin Europea
ndice
1. Introduccin ......................................................................................................................................................................................... 5 2. Una mirada a la regin ....................................................................................................................................................................... 6 2.1. El boom de la economa de Amrica Latina ............................................................................................................................. 6 2.2. La apertura al mercado externo ................................................................................................................................................. 8 2.3. El financiamiento del Estado latinoamericano ........................................................................................................................ 9 2.4. El gasto social y los niveles de vida .......................................................................................................................................... 13 3. Estudios de caso ................................................................................................................................................................................. 16 3.1. Argentina ...................................................................................................................................................................................... 16 3.2. Bolivia .............................................................................................................................................................................................22 3.3. Brasil .............................................................................................................................................................................................. 29 3.4. Colombia ........................................................................................................................................................................................ 36 3.5. Ecuador ......................................................................................................................................................................................... 44 3.6. El Salvador .................................................................................................................................................................................... 54 3.7. Nicaragua ...................................................................................................................................................................................... 64 3.8. Per ................................................................................................................................................................................................ 75 4. Estudio economtrico ...................................................................................................................................................................... 91 4.1. Una estimacin de los recursos perdidos ............................................................................................................................... 91 4.2. Metodologa tcnica y modelo economtrico ........................................................................................................................ 92 4.3. Resultados ..................................................................................................................................................................................... 94 5. Reformas fiscales en pocas de cirisis y recuperacin .......................................................................................................... 96 5.1. La bsqueda de la justicia fiscal en tiempos de crisis .......................................................................................................... 98 5.2. Los planes anticrisis y los lmites de la justicia fiscal .......................................................................................................... 98 5.3. Las nuevas polticas de deuda y la justicia fiscal: un camino empedrado ....................................................................... 99 6. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................................................................................... 101 7. Bibliografa ........................................................................................................................................................................................ 103
Justicia Tributaria en Amrica Latina
1. Introduccin
l final de la presente dcada encuentra a Latinoamrica enfrentada a una paradjica dualidad: por un lado ha disfrutado en los ltimos aos de un grado de crecimiento y estabilidad econmica pocas veces visto en el pasado, y por el otro, la regin se encuentra en una encrucijada de crecientes dudas y cuestionamientos con respecto a cmo acceder al desarrollo de manera justa, inclusiva y sostenible. En este contexto, la reciente crisis financiera y econmica global, con sus graves repercusiones para la regin, ha reforzado la necesidad de replantear las frmulas y recetas para el desarrollo que nuestros pases han venido aplicando. As, el desarrollo sostenible, la redistribucin de la riqueza, el crecimiento con inclusin, y el progreso social, son an cuestiones que estn pendientes de respuesta. Ante esta realidad, resulta ms relevante que nunca plantear el tema de la Justicia Tributaria, entendida como el establecimiento de un sistema de tributacin donde la relacin entre el Estado y el ciudadano est basada en la legalidad, la legitimidad y la neutralidad. Donde la distribucin de las cargas impositivas entre los contribuyentes responda claramente a criterios de equidad. Donde la captacin, administracin y empleo de los recursos recaudados por el Estado se d con eficiencia y transparencia. En ese sentido, el avance y consolidacin de la Justicia Tributaria en nuestros pases tiene que entenderse como un elemento previo e indispensable para establecer un proceso de desarrollo econmico, social y poltico, que sea, a la vez, legtimo, equitativo y, por sobre todo, sostenible.
La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos LATINDADD, como miembro de la Red Justicia Fiscal Amrica Latina1, pretende contribuir, a travs del presente estudio, a un debate que consideramos necesario encarar en Latinoamrica, al nivel regional y nacional. Ello implica no slo el avance de meras propuestas para incrementar los ingresos del Estado, sino que, adems, es necesario que ello vaya acompaado y complementado con medidas que aseguren; primero, que este incremento de los ingresos del Estado se base en criterios neutrales y equitativos, donde sean los sectores de mayores ingresos y mayor capacidad econmica quienes ms tributen; y segundo, que estos mayores recursos sean administrados de manera adecuada. De esta forma, los objetivos centrales del estudio son: evaluar el volumen de prdidas tributarias que los pases de la regin sufren como consecuencia de polticas erradas de administracin fiscal; analizar cmo estas perdidas estn ntimamente relacionadas con problemas de falta de transparencia, distorsiones y corrupcin, existencia de influencias y presiones de grupos de poder poltico y econmico, etc.; y estimar cmo esta prdida de ingresos fiscales viene afectando el funcionamiento de los Estados, traducindose en su incapacidad para financiarse, e impidiendo la provisin adecuada y suficiente de servicios bsicos y subsidios a la poblacin, incluyendo a los sectores ms excluidos y necesitados.
La Red Justicia Fiscal Amrica Latina es un colectivo internacional creado bajo el marco del Proyecto Hacia la Justicia Fiscal, el cual tiene como objetivo central el contribuir a la creacin de sistemas tributarios nacionales e internacionales que apoyen el desarrollo y reduzcan los delitos fiscales. Armando Mendoza fue el investigador que trabaj los captulos 1, 2 y 5.
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2. Una mirada a la regin

ras el ltimo episodio de incertidumbre y crisis que afect a algunos pases de la regin entre el 2001 y el 2002, en los aos subsiguientes, Latinoamrica disfrut de un periodo de auge econmico como pocas veces visto en el pasado, donde casi todos los pases gozaron de tasas de crecimiento positivas, estabilidad macroeconmica, mercados en expansin, etc., configurando un ambiente de dinamismo y optimismo sobre el futuro de la regin. Este auge aparentemente ha sido independiente, en buena medida, del sesgo ideolgico y de las polticas econmicas especificas asumidas por los distintos gobiernos de la regin. As, pases donde los gobiernos han adoptado y mantenido polticas econmicas ortodoxas, vinculadas al llamado Consenso de Washington y la apuesta por el libre mercado que imper durante los aos 90, registraron tasas positivas de crecimiento, al igual que aquellos pases cuyos gobiernos optaron por polticas de desarrollo alternativo y que han roto con los dictados del Consenso, apostando por un crecimiento econmico vinculado a la redistribucin y la equidad. En relacin con lo anterior, resulta innegable el impacto positivo de una serie de externalidades, que permitieron que la regin como un todo pudiera beneficiarse de dicho auge econmico. Una expansin considerable de la demanda del resto del mundo por nuestros productos y servicios, precios elevados para nuestras exportaciones de materias primas, costos asequibles de nuestras importaciones, acceso barato y abundante al financiamiento externo, fluctuaciones moderadas en el valor de nuestra monedas con respecto al dlar, son algunos de estos factores externos que alimentaron el crecimiento regional. En este contexto, gan fuerza entre los gobiernos de la regin la idea de que Latinoamrica estaba superando definitivamente las barreras y debilidades que en el pasado haban generado ciclos continuos de avances y retrocesos en lo econmico y social, y que nuestros pases estaban ahora en un sendero de crecimiento continuo sin mayores riesgos.
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Esta optimista visin del auge latinoamericano tambin se reflejo entre las instituciones multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional, la cual plante la llamada Teora del Desacoplamiento, segn la cual las economas de Latinoamrica finalmente estaban dejando atrs su tradicional dependencia de los Estados Unidos y Europa. Sin embargo, este panorama ilusorio de crecimiento general y sostenido para Latinoamrica ha sido quebrado por la crisis financiera en los pases del primer mundo, que estall a mediados del 2008, cuyas implicancias son de amplio y largo alcance para la regin, levantando dudas razonables y legtimos cuestionamientos sobre la solvencia y viabilidad de los senderos de desarrollo que nuestros pases han adoptado hasta el presente. Cuestiones como la sostenibilidad de las finanzas publicas, la expansin de los ingresos fiscales y la reforma de los sistemas impositivos; temas todos enmarcados dentro del avance de la justicia tributaria; deberan ocupar un espacio tan central como el dedicado a otros rubros de la poltica econmica, como base fundamental para la reactivacin productiva, el desarrollo sostenible y la redistribucin de la riqueza.
2.1. El boom de la economa de Amrica Latina

Como ya se ha mencionado, en lo que va de este nuevo milenio, los pases de Amrica Latina han disfrutado en general- de un crecimiento econmico sostenido; el cual tambin se ha dado a nivel mundial. Sin embargo, la crisis internacional ha interrumpido este proceso de crecimiento econmico global, y Amrica Latina no ha sido la excepcin, ya que tras haber presentado una tasa de crecimiento promedio de 3,7% entre el ao 2000 y 2008, se espera que para el ao 2009 registre una tasa de crecimiento de -1,9%, la primera tasa negativa registrada desde el 2002. Por otra parte, se espera que para el 2010 se inicie un paulatino proceso de recuperacin y que la regin crezca 3,2% (Ver cuadro N 2.1).
Cuadro N 2.1 Amrica Latina: Tasa de variacin anual del PBI real, 2000-2010 (E n Porcentajes )
P ases Amrica Latina Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblic a Dominicana Uruguay Venezuela (Repblic a Bolivariana de) 3,7 3,4 -8,9 -7,8 18,3 10,3 9,9 8,9 4,8 0,3 3,5 4,7 2,5 4,3 4,5 2,9 1,8 5,9 2,8 2,2 3,6 0,9 5,7 6,6 4,1 2,7 -3,3 3,0 5,7 -1,4 1,7 1,3 3,4 2,2 1,1 3,2 5,3 1,7 2,3 -1,0 2,7 0,0 3,0 0,6 2,1 0,2 1,8 -3,4 2,5 2,7 2,2 2,5 2,9 1,4 4,2 2,3 3,9 -0,3 3,8 0,8 0,8 2,2 0,0 5,0 5,8 -11,0 2,7 1,1 3,9 4,6 6,4 3,8 3,6 2,3 2,5 0,4 4,5 1,4 2,5 4,2 3,8 4,0 -0,3 2,2 4,2 5,7 6,0 4,7 4,3 5,8 8,0 1,9 3,2 -3,5 6,2 4,0 5,3 7,5 4,1 5,0 1,3 11,8 4,4 3,2 5,6 5,7 5,9 11,2 6,0 3,1 3,3 1,8 6,1 3,2 4,3 7,2 2,9 6,8 9,3 6,6 4,8 4,0 4,6 6,9 8,8 12,1 3,9 4,2 5,4 2,3 6,6 4,8 3,9 8,5 4,3 7,7 10,7 7,0 4,6 5,7 4,7 7,5 7,8 7,3 2,5 4,7 6,3 3,4 6,3 3,3 3,2 11,5 6,8 8,9 8,5 7,6 6,1 5,1 3,2 2,6 2,6 4,3 6,5 2,5 4,0 1,3 4,0 1,3 3,2 9,2 5,8 9,8 5,3 8,9 2,5 -0,8 -1,0 0,6 -3,0 1,0 1,0 -2,0 -1,0 2,0 -2,5 -7,0 -1,0 2,5 -3,0 2,0 1,0 1,0 3,5 3,5 3,5 3,5 3,0 3,0 2,5 2,5 2,5 2,0 2,5 2,5 2,5 5,0 3,0 5,0 2,0 3,5 3,7 3,7 4,2 4,4 4,6 6,1 4,8 2,8 3,8 0,6 5,1 2,8 3,4 6,0 2,9 5,6 5,3 3,1 2000 4,0 -0,8 2001 0,4 -4,4 2002 -0,4 -10,9 2003 2,2 8,8 2004 6,1 9,0 2005 4,9 9,2 2006 5,7 8,5 2007 5,8 8,7 2008 a/ 4,2 7,0 2009 p/ -1,9 1,5 2010 p/ 3,2 3,0 P romedio 2000-2008 3,7 3,9
Nota: el PBI est en dlares a/ cifras preliminares - b/ proyecciones Fuentes: CEPAL DYEPE, Amrica Latina series histricas de estadsticas econmicas 1990 2008. Cuadros Estadsticos. N 37, agosto 2009. CEPAL Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009 Elaboracin: propia
Producto de la recesin global, muchos de nuestros pases desaceleraron su crecimiento sensiblemente durante el 2008, y, ms aun, para el 2009 se espera que al menos nueve de los veintin pases de la regin presenten tasas de crecimiento negativo (ver cuadro N 2.1). En particular, las dos economas ms grandes Brasil (-0,8%) y Mxico (-7%) presentarn tasas negativas que afectarn sustancialmente el resultado regional. En general, los pases de la regin que crecern en el 2009, lo harn gracias a sus fortalezas macroeconmicas, tales como la diversificacin de sus productos de exportacin, o la existencia de un fuerte mercado interno. Para el ao 2010 se pronostica una recuperacin general de los pases latinoamericanos, si bien a tasas moderadas, pero que presuponen el reinicio del crecimiento econmico manteniendo las condiciones mnimas preexistentes para ello. En este nuevo escenario global, las economas en desarrollo como las latinoamericanas- tendrn que adaptarse a las nuevas condiciones, mucho menos favorables, encarando una serie de desafos que podran traducirse en una desaceleracin en su ritmo de crecimiento. La evidencia existente, indica que, en lneas generales, el crecimiento de los ltimos aos no ha sido acompaado por cambios mayores de la estructura econmica de la regin. Comparando la evolucin del valor agregado por activida-
des econmicas entre los aos 2000 y 2008, encontramos que las variaciones han sido marginales. As, el valor agregado de la produccin real de Amrica Latina se ha concentrado, principalmente, en el sector terciario. En segundo lugar viene el sector secundario (23,6%) donde predomina la industria manufacturera. El sector primario, vinculado a las industrias extractivas, viene en un distante tercer lugar, con un promedio de 10.5% del valor agregado total para el periodo 2007 2008. (ver cuadro N 2.2). Un hecho a destacar es el referente a la relativa estabilidad macroeconmica que ha disfrutado la regin, lo que ha favorecido la atraccin de la inversin y el crecimiento econmico, hasta la llegada de la crisis financiera internacional y recesin global del 2008-2009. As, muchos pases de la regin redujeron sensiblemente sus niveles de inflacin en aos recientes. Bajas tasas de inters internacionales, as como precios internacionales moderados para el petrleo y otros productos esenciales -como alimentos- para muchos pases de la regin, son algunos de los factores externos que contribuyeron en dichos aos a bajas presiones inflacionarias. En ese sentido, es importante observar cmo las tasas de inflacin se incrementaron sensiblemente a partir del ao 2006 en numerosos pases de la regin, reflejando el impacto de la considerable alza de los precios internacio[7]
Cuadro N 2.2 Amrica Latina: Distribucin del valor agregado real por actividades econmicas, 2000-2008 (En porcentaje)
Actividades econmicas Valor agregado (En millones de dlares constantes de 2000) 1.934.263,2 Total Sector terciario Servicios comunales, sociales y personales Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles y servicios prestados a las empresas Comercio al por mayor y al por menor, restaurantes y hoteles Transportes, almacenamiento y comunicaciones Electricidad, gas y agua Sector secundario Industrias manufactureras Construccin Sector primario Agricultura, caza, silvicultura y pesca Explotacin de minas y canteras 2,3 24,5 18,6 5,9 10,6 5,6 5,0 2,3 23,8 18,1 5,7 10,8 5,8 5,0 2,3 23,3 17,8 5,5 10,9 6,0 4,9 2,4 23,2 17,8 5,4 11,1 6,1 5,0 2,4 23,6 18,1 5,5 10,8 5,9 4,9 2,3 23,5 17,9 5,6 10,6 5,8 4,8 2,3 23,7 17,8 5,9 10,3 5,7 4,6 2,3 23,7 17,7 6,0 10,0 5,7 4,3 2,3 23,3 17,4 5,9 9,8 5,6 4,2 2,3 23,6 17,9 5,7 10,5 5,8 4,7 8,2 8,4 8,5 8,6 8,7 8,9 9,0 9,3 9,5 8,8 15,3 15,1 14,7 14,7 15,0 15,1 15,3 15,5 15,5 15,1 100,0 65,0 21,3 17,9 1.943.103,4 100,0 65,4 21,4 18,2 1.942.414,8 100,0 65,8 21,8 18,5 1.985.801,9 100,0 65,8 21,7 18,4 2.100.676,4 100,0 65,6 21,3 18,2 2.202.711,0 100,0 65,9 21,2 18,4 2.329.324,7 100,0 66,1 20,9 18,6 2.458.019,5 100,0 66,4 20,5 18,8 2.556.922,0 100,0 66,8 20,5 19,0 2.161.470,8 100,0 65,8 21,2 18,4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/ 2000-2008
a/ Cifras preliminares Fuentes: CEPAL CEPALSTAT Elaboracin propia
nales del petrleo y de los alimentos entre los aos 2006 y 2008, resultado de una combinacin de factores tales como creciente demanda mundial, el recorte de la oferta de estos productos esenciales, y presiones especulativas en los mercados mundiales de materias primas.
2.2. La apertura al mercado externo

En general, Amrica Latina ha experimentado en las ltimas dos dcadas un proceso de paulatina apertura comercial al mundo de la mano de las polticas econmicas ortodoxas propulsadas por el Consenso de Washington, las
cuales tenan como uno de sus ejes centrales la liberalizacin del comercio internacional. De esta forma, el volumen de las exportaciones de Latinoamrica en los aos 90 virtualmente se duplic con respecto a la dcada anterior (ver Cuadro N 2.4) en tanto que el volumen de importaciones ms que se duplic, alcanzando un acumulado de ms de US$ 2.5 trillones de dlares para finales de la dcada. A partir del ao 2000 este proceso de apertura y creciente intercambio comercial se intensific sensiblemente, as, llegndose a exportar e importar entre los aos 2000 y 2004 casi el mismo monto de lo que se comerci en toda la dcada de los 90.
Cuadro N 2.3 Amrica Latina: Exportaciones e importaciones de bienes y servicios, 1980-2008 (En millones de dlares del ao 2000)
Exportaciones e Importaciones 1980-1989 1990-1999 2000-2004 2005 2006 2007 2008 Tasa de crecimiento 2000-2008 (En porcentaje) Exportaciones de bienes y servicios Bienes fob Servicios Importaciones de bienes y servicios Bienes fob Servicios Balance comercial 1/ 1.318.937,0 1.073.014,1 245.922,8 -1.057.992,3 -720.053,1 -337.939,3 134.823,2 2.606.653,4 2.231.831,0 374.822,7 -2.561.968,3 -2.027.488,1 -534.480,1 -170.787,0 2.185.656,9 1.926.613,6 259.043,5 -2.100.755,8 -1.781.029,7 -319.725,9 48.811,2 527.183,0 463.186,7 63.996,3 -507.058,2 -430.046,9 -77.011,3 55.706,0 564.845,7 494.913,7 69.931,9 -572.094,7 -487.054,7 -85.040,0 66.167,5 588.281,0 511.474,7 76.806,3 -643.341,6 -545.714,1 -97.627,4 37.249,2 597.043,5 513.751,4 83.292,1 - 700.901,9 -591.881,7 -109.020,3 10.264,6 4,8 4,5 6,7 6,5 6,5 6,3
Nota: exportaciones de bienes y servicio FOB 1/ considera el efecto de relacin de precios de intercambio de bienes y servicios Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT
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Este favorable crecimiento, se explica en buena medida por la evolucin positiva de nuestros trminos de intercambio, con el reciente boom de los precios del petrleo y de los metales, lo que permiti que pases de la regin cuyas economas se basan en la extraccin y exportacin de materias primas, tales como Venezuela, Chile o Per, pudiesen acumular balances comerciales positivos. Asimismo, cabe mencionar que este intercambio comercial positivo y creciente de Amrica Latina tambin se sustenta en la expansin y diversificacin de los destinos para los productos de la regin, que ahora no solamente dependen de la demanda de nuestros socios comerciales tradicionales, como Estados Unidos y Europa, sino que ahora tambin cuentan con una creciente demanda proveniente del Asa, impulsada por las economas emergentes, tales como China e India. As, la balanza comercial regional ha sido positiva desde el ao 2000 a la fecha, lo que ha permitido a los pases latinoamericanos acumular reservas. Como resultado de la crisis financiera y econmica global, al primer trimestre del 2009 el volumen de exportaciones mundiales, haba cado en un 20% comparado con los niveles mximos registrados en el 2007 y 2008, retrocediendo a niveles cercanos a los registrados a inicios de la presente dcada. Debe tenerse en cuenta que paralelo a este proceso de contraccin de los volmenes comerciales, se ha dado una importante cada de los precios internacionales de las materias primas, deteriorndose significativamente los trminos de intercambio de los pases latinoamericanos. Al respecto, es importante indicar que la apuesta de diversos pases latinoamericanos por un desarrollo econmico basado en un modelo primario exportador -centrado en las industrias extractivas y la exportacin de materias primas- si bien gener significativos beneficios durante los pasados aos de auge, tambin se ha traducido en el exacerbamiento de debilidades estructurales y de la dependencia econmica.
2.3.
El financiamiento del estado latinoamericano
En aos recientes, la regin ha disfrutado de un relativo auge fiscal -comparado a pocas anteriores- mayormente por las mismas razones que explican el auge econmico: favorables condiciones externas que han estimulado el crecimiento del producto y de los ingresos de los ciudadanos y del Estado, en un marco de estabilidad macroeconmica. As, los niveles de tributacin en Amrica Latina evolucionaron favorablemente durante los 90, cuando, tras las severas crisis de los aos 80, un proceso de gradual recuperacin se inici, y, en particular, desde el ao 2000 hasta el presente, cuando el ritmo de crecimiento de los ingresos fiscales se aceler. De esta forma, en el ao 2006 las presin tributaria agregada en Latinoamrica lleg a 20.2% del Producto Bruto Interno. Es importante sealar que buena parte de este crecimiento se explica por una fuerte expansin de la recaudacin indirecta, vinculada a tributos que gravan el consumo (como por ejemplo, los impuestos a las ventas) antes que por tributos que gravan directamente los ingresos. Sin embargo, es innegable, que en el caso de algunos pases, el incremento de los ingresos tributarios tambin ha estado ligado a una mayor recaudacin del impuesto a la renta proveniente de determinados sectores productivos tales como los dedicados a la explotacin de recursos naturalesque han disfrutado de un enorme auge en estos aos.2 Finalmente, otros factores que tambin contribuyeron a este incremento de los ingresos fiscales, han sido -en el caso de algunos pases- el establecimiento de medidas dirigidas a expandir y fortalecer el sistema tributario, incluyendo la reduccin del nmero de exenciones, las mejoras en la administracin tributaria, y el aumento de la fiscalizacin. Aunque, como un todo, la regin ha visto expandir sus
Grfico No. 2.1 Amrica Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006 (En porcentaje)
21 20,2 20 19 18,2 18 17 16 15,2 15 14 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990 2003 2004 2005 2006 15,7 16,0 16,2 16,6 16,8 17,4 16,9 17,1 16,4 17,5 17,8 17,7 18,7 19,6
Nota: Cuando ha sido posible, los datos hacen referencia al gobierno general, si no, las estadsticas se restringen al gobierno central Fuente: OCDE - Perspectivas Econmicas para Amrica Latina 2009 Elaboracin: propia
Por citar algunos ejemplos, se puede mencionar a Chile y el Per (minerales) y Venezuela (petrleo).
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niveles de tributacin, tanto en trminos absolutos como en porcentaje del producto, la realidad es que el comportamiento de los ingresos tributarios por pases ha sido relativamente heterogneo. En general, esto se explica por las diferentes cargas impositivas y las diferentes polticas tributarias aplicadas en cada pas. As, mientras existen casos de pases donde un esfuerzo consciente y sostenido ha tenido lugar para incrementar los ingresos fiscales, en otros pases las polticas fiscales han sido mucho menos progresivas. Adicionalmente, otros factores que explicaran las diferencias relativas en los ingresos tributarios entre pases latinoamericanos, se relaciona en cmo dichos pases invierten su gasto pblico de manera diferente -en particular en su gasto social- reflejando las diferentes visiones, objetivos y fines que tienen cada pas en el marco de sus metas de desarrollo econmico y social, y en lnea con los compromisos aceptados a nivel internacional, como, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En suma, existen pases en la regin que estn haciendo esfuerzos por mejorar la recaudacin tributaria, mientras que otros pases con ingresos impositivos altos han tratado de hacer que esta sea ms equitativa y eficaz (reduciendo las complejidades y corrigiendo las distorsiones) de modo que se incrementen las inversiones e impulse el crecimien-
to econmico, mientras que en el caso de otros pases, las polticas de Estado han estado marcadas por el desinters y la pasividad ante la reforma tributaria3. Ante estas diferencias, lgicamente no se puede esperar que todos los pases de Amrica Latina tengan niveles de ingresos tributarios similares y uniformes. Los pases que ms han incrementado sus ingresos tributarios respecto del PBI en lo que va de la presente dcada, fueron Argentina; que pas de un 19,7% promedio a inicios de los 90, a registrar 30,6% en el 2008; Brasil (de 24,3% a 35,5%), Bolivia (de 11,5% a 21,7%), Cuba (de 30,7% a 40,7%) y Nicaragua (de 10,9% a 17,6%). Del otro lado estn los pases cuyos ingresos tributarios no se han incrementado significativamente en los ltimos 18 aos o han tenido fluctuaciones, pero terminaron sin un cambio significativo. Estos pases son Venezuela, Panam y Honduras. Si bien muchos estados latinoamericanos han incrementado sus ingresos tributarios en los ltimos aos, existen tambin pases en los que tradicionalmente sus ingresos continan dependiendo, significativamente de ingresos no tributarios (principalmente, derechos y cnones que gravan la extraccin y exportacin de recursos naturales). Estos ingresos fluctuaron entre 15% y 40% del total de ingresos entre 1990-2006 en Amrica Latina. As, tambin sabemos que algunos pases que incremen-
Cuadro N 2.4 Amrica Latina: Ingresos tributarios en porcentajes del PBI, 1990-2008
Pas Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Promedio 1990-1994 19,7 11,5 24,3 17,6 11,7 17,5 30,7 10,5 9,8 8,4 5,3 12,9 12,5 10,9 10,6 10,5 12,0 14,1 15,4 Promedio 1995-1999 20,6 17,1 27,5 18,5 15,0 18,4 34,4 10,6 10,4 10,4 7,6 13,4 11,1 13,6 10,5 12,7 13,7 11,5 15,0 13,9 21,5 18,0 30,4 18,9 14,9 18,9 37,2 13,3 10,2 11,5 7,9 13,7 11,5 14,5 9,6 12,0 12,2 12,6 16,1 12,9 20,9 17,0 31,3 19,4 16,5 19,9 36,0 14,2 10,5 11,1 7,4 13,6 12,2 12,7 8,8 12,0 12,4 14,0 16,7 11,4 19,9 17,3 31,9 19,3 16,4 20,1 36,6 14,9 11,2 12,2 8,2 13,3 12,6 13,5 8,6 11,2 12,1 13,8 16,8 10,6 23,4 17,2 31,4 18,6 16,6 20,2 36,6 13,6 11,5 11,9 8,8 13,8 12,1 15,2 8,7 11,3 12,8 12,1 17,8 11,3 26,4 19,0 32,2 18,2 17,3 20,1 35,6 14,4 11,5 11,8 8,9 14,5 10,9 15,8 8,5 12,9 13,1 12,9 17,7 12,7 26,8 20,5 33,3 19,5 17,7 20,6 41,1 14,4 12,5 11,5 9,7 14,5 10,7 16,7 8,7 13,0 13,6 14,6 17,9 15,3 27,4 19,8 33,6 19,4 18,3 21,1 44,7 ... 13,3 12,1 10,2 15,2 10,5 17,5 10,3 13,1 15,1 14,9 18,6 15,6 29,1 20,1 34,7 21,3 ... 22,5 44,0 ... 13,4 12,3 10,3 16,3 10,9 18,1 10,7 12,6 15,6 16,0 17,8 16,1 30,6 21,7 35,5 20,9 ... 23,1 40,7 ... 13,1 11,6 9,5 15,6 ... 17,6 10,6 13,7 15,6 15,0 17,3 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/
13,5
Nota 1: los ingresos tributarios de los pases que presentan ingresos tributarios del gobierno central incluyen contribuciones sociales Nota 2: Para El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Per, Uruguay, y Repblica Bolivariana de Venezuela se presentan los ingresos tributarios del Gobierno Central. Para todos los dems pases se presentan los ingresos tributarios del gobierno general. a/ premilinar Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia
Mxico (2007) y Brasil (2008) han emprendido reformas tributarias recientemente.
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Cuadro N 2.5 Amrica Latina: Ingresos tributarios totales por tipo de impuestos,promedio 2007 y 2008 (En porcentaje del PBI)
Pases de Amrica Latina Total ingresos tributarios Ingresos tributarios directos Ingresos tributarios indirectos Otros impuestos Contribuciones sociales Total ingresos tributarios (incluye contribuciones sociales) Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Cuba Mxico 25,1 19,1 26,5 19,7 16,1 38,3 8,6 4,9 10,7 8,4 5,3 11,7 16,1 13,9 15,3 10,6 9,7 25,3 0,4 0,3 0,5 0,7 1,1 1,3 4,8 1,8 8,6 1,4 6,7 4,1 29,9 20,9 35,1 21,1 22,8 42,4
9,6
5,5
4,0
0,2
1,3
10,9
Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia Nota: las cifras del ao 2008 son preliminares. La informacin corresponde a los ingresos tributarios del gobierno general, para los dems pases de Amrcia Latina no estuvo disponible en CEPALSTAT.
taron sus ingresos fiscales fuertemente en el periodo 20002008 fueron a causa, primordialmente, del incremento de los ingresos provenientes de la explotacin de los recursos naturales. Estos pases fueron Bolivia, Ecuador, Mxico y Venezuela, donde dichos ingresos representan ms del 30% de los recursos fiscales, siendo importantes tambin en Argentina, Chile, Colombia, y Per, donde su participacin promedio en los ltimos tres aos ha fluctuado entre el 14% y el 18%. En relacin con lo anterior, considerando la estructura de los ingresos tributarios en una muestra de pases, encontramos que entre los aos 2007 y 2008, el promedio de ingresos respecto del PBI en Amrica Latina se mostr desigual y altamente dependiente de los impuestos indirectos, relacionados con las ventas y consumo de bienes y servicios. Esta recaudacin indirecta representa, aproximadamente, la mitad de los ingresos tributarios de los pases de Amrica Latina, los cuales fluctan entre 10% y 35% de su PBI. Esta alta dependencia de los impuestos indirectos significa, por un lado, que debido a la desaceleracin econmica, y la consiguiente cada del comercio y consumo de bienes y servicios, los ingresos fiscales estn siendo fuertemente afectados, profundizando los problemas de financiamiento de los pases de la regin. Por otro lado, cabe mencionar, que debido a la concentracin de la recaudacin sobre impuestos indirectos, se da en consecuencia, un comportamiento regresivo del sistema tributario4. Por lo anterior, se considera que un sistema tributario equitativo y balanceado, debera sustentarse primeramente en impuestos directos. Con respecto a la recaudacin por medio de impuestos directos, sobre la renta, puede decirse que uno de los factores que contribuye a su relativa debilidad y bajo volumen en algunos pases, sera la reducida base de contribuyentes, dada la alta concentracin de titu-
lares de rentas en los niveles de ingresos de renta baja, lo que trae como consecuencia una menor base tributaria y un menor rendimiento del impuesto. Pero adems, tambin hay que considerar, en relacin con lo anterior, la existencia, en muchos de nuestros pases, de numerosas perforaciones y distorsiones del sistema impositivo, permitiendo que sectores de altos ingresos disminuyan sensiblemente -o incluso eliminen totalmente- el pago de impuestos sobre sus rentas. En general, se puede concluir que la menor base tributaria directa trae como consecuencia que la mayora de los estados de Amrica Latina sustenten sus ingresos tributarios mediante impuestos al consumo -mas all de lo regresivos que estos puedan ser- siendo otras razones que explican esta preferencia: la facilidad relativa para recaudar estos impuestos indirectos, los menores requerimientos -en comparacin a los tributos directos- de monitoreo y fiscalizacin, y el que su base contribuyente sea ms amplia que la de otros tributos. Con respecto al financiamiento pblico en Amrica Latina, - aunque con diferencias de un pas a otro-, en muchos casos los Estados han reducido paulatinamente el uso de recursos externos para financiar la inversin pblica, el gasto corriente, y para responder ante eventualidades econmicas, polticas y sociales, en el periodo 2000-2008. Cabe indicar que en los ltimos aos algunos pases como Bolivia, Chile, Costa Rica, Per, entre otros, han disfrutado de supervit globales -en buena parte gracias al auge de los ingresos por materias primas- por lo que han dispuesto de estos ahorros, ya sea para financiar un mayor gasto pblico o reperfilar el stock de su deuda externa. As, existen pases que en lo que va del nuevo milenio han logrado reducir sus dficits globales y sus requerimientos de financiamiento, tales como Bolivia, Colombia y Uruguay. Asimismo, existen
4 En efecto, los impuestos indirectos, al gravar el consumo, se aplican indiscriminadamente y sin considerar cual es la real situacin econmica del contribuyente. Diferente es la aplicacin de los impuestos directos (como el impuesto a la renta), los cuales gravan los ingresos y/o utilidades, y, por lo tanto, efectivamente reflejan la riqueza del contribuyente, siendo que los que mayores rentas tienen, son los que mas tributan.
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pases que han logrado grandes supervit como Chile en el 2006; Per y Venezuela en el 2007. Sin embargo, tambin hay pases que han recurrido al financiamiento externo ms que al interno en estos aos. Tal es el caso de Bolivia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Uruguay, quienes recurrieron, en su momento, a financiarse va prstamos externos. Mientras que por otro lado, pases como Colombia, Costa Rica, Hait, Honduras y Venezuela, tuvieron que recurrir en mayor medida al financiamiento interno. En resumen, en Amrica Latina, en general, hubo un proceso de desendeudamiento durante la dcada, en particular del sector pblico, que, en comparacin con las crisis anteriores, 5dej a la regin en mejor situacin financiera. Lo anterior se reforz por el incremento de las reservas in-
da externa (tanto con acreedores oficiales y privados) se mantuvo relativamente constante, con ciertos picos, entre 1991 y 2004. En cuanto a la composicin de la deuda pblica externa, desde los aos ochenta hasta el ao 2004 se ha notado una reduccin drstica de los prstamos bancarios, mientras se mantiene un flujo constante de deuda contrada con los prestamistas bilaterales, en tanto que las deudas con instituciones multilaterales representan una fraccin significativa, y ,adems, se ha incrementado la deuda en bonos, fruto de una serie de reestructuraciones de deuda, las cuales han creado mercados emergentes de bonos en la regin6. As, en las economas emergentes de Amrica Latina, se encuentra una tendencia hacia la sustitucin de deuda externa por interna (llamada onshorization) y la sustitucin
Cuadro N 2.6 Amrica Latina: Razn deuda total a Producto Interno Bruto, 1990-2004
Pas Promedio Nicaragua Chile Venezuela Per Panam Ecuador Honduras Guatemala El Salvador Brasil Paraguay Colombia Uruguay Argentina Bolivia Costa Rica Mxico Media 0,74 3,38 0,38 0,45 0,70 0,84 0,79 1,00 0,23 0,48 0,66 0,32 0,41 0,59 0,60 0,72 0,59 0,43 Mxima 1,23 6,85 0,69 0,64 1,07 1,27 1,18 1,29 0,42 0,60 0,89 0,52 0,66 1,24 1,43 0,80 0,83 0,57 Mnima 0,48 1,76 0,21 0,27 0,48 0,65 0,49 0,79 0,17 0,34 0,37 0,20 0,26 0,36 0,29 0,64 0,54 0,31 Desviacin estndar 0,27 1,93 0,15 0,13 0,19 0,21 0,22 0,19 0,07 0,08 0,17 0,10 0,14 0,31 0,40 0,05 0,08 0,09 Coeficiente de variacin 0,31 0,57 0,39 0,30 0,27 0,25 0,28 0,19 0,30 0,17 0,27 0,32 0,35 0,52 0,68 0,07 0,13 0,20 Mnima en el ao 2004 2004 2000 1997 1998 2004 2001 1998 1999 1995 1997 1994 1996 1994 1997 1993 1994 2000-2004/ 1991-1995 1,11 0,38 0,63 0,63 0,65 0,68 0,69 0,69 0,75 0,76 1,37 1,68 2,03 2,30 2,79 0,95 0,97 0,99 Sin tendencia definida Razn deuda/PBI CRECIENTE Razn deuda/PBI DECRECIENTE Observacin
Fuente: BID - IPES, Vivir con Deuda, 2007. Captulo 2 Elaboracin: propia
ternacionales, lo que redujo el riesgo de eventuales dificultades de liquidez. Entre los aos 1990 y 2004 en Amrica Latina, nueve pases han mostrado una tendencia decreciente en su ratio deuda-PBI, mientras que otros cinco muestran una tendencia a incrementar dicho ratio, y otros tres no han mostrado un comportamiento particularmente voltil o definido con respecto a la razn deuda-PBI. Respecto de la composicin de la deuda pblica total en la regin, esta vari considerablemente, principalmente debido al incremento de la deuda interna, ya que la deu5 6
de deuda denominada en moneda extranjera por deuda en moneda nacional (llamada desdolarizacin). Sin embargo, este fenmeno, que a primera vista parece ventajoso, presenta una serie de problemas y cuestionamientos: En primer lugar, una gran fraccin de la deuda interna emitida en moneda local tiende a ser de corto plazo o est indexada a tasas de corto plazo. En el ao 2003 tan solo el 15% de la deuda pblica interna total era tasa fija, a largo plazo y estaba en moneda nacional, lo que sigue siendo un problema por resolver, ya que muchos pases de la regin no pueden endeudarse en su propia moneda.
Crisis mexicana de 1994, la crisis asitica de 1997, la crisis brasilea del 1998, entre otras. En este anlisis solo se ha incluido a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Panam, Per, Uruguay y Venezuela.
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Esto se relaciona con el llamado el pecado original nacional7 referente al endeudamiento pblico nicamente en moneda extranjera, dado que en los aos 1990 y principios de 2000 casi toda la deuda pblica latinoamericana emitida en el exterior se daba en moneda extranjera, es decir tena un alto pecado original. De cualquier forma, algunos pases como Colombia y Uruguay (2004), Brasil (2005) y Per (2007) lograron colocar bonos en su propia moneda cuyos vencimientos estuvieron entre los 6 a 30 aos. Por otro lado, en relacin con la reestructuracin de la composicin de la deuda pblica, y el reemplazo de la deuda externa por deuda interna, existen cuestiones sobre la transparencia y legitimidad de dicho proceso de reemplazo. En ese sentido, la experiencia de algunos pases de la regin -como el Per- ha sido la cancelacin anticipada de porciones sustanciales de deuda externa usando recursos de deuda emitida en el mercado domstico. Sin embargo, esta cancelacin anticipada ha significado soslayar e ignorar reclamos de larga data con respecto a la legitimidad y legalidad de la deuda original. Considerando lo anterior, es lgico preguntar; qu les espera a los pases de la regin en la presente situacin de recesin global? Cmo serian en este contexto sus posibilidades de financiamiento? Un primer factor a considerar, es que sus ingresos fiscales regulares van a sufrir de una contraccin en el corto y mediano plazo, por lo que el volumen de los dficits fiscales y las necesidades de financiamiento se van a expandir en la regin. Pero adems, hay que considerar que en el presente escenario de recesin global y crisis de los mercados financieros internacionales, el acceso al crdito para los pases en desarrollo se ha contrado y encarecido sustancialmente. Con tasas de inters mas elevadas, en muchos casos nuestros pases vern crecer progresivamente la carga de su deuda como sucedi en el pasado. En ese sentido, si bien las instituciones multilaterales -como el FMI- han visto incrementarse nominalmente el volumen de sus recursos para crditos, ello no significa necesariamente que nuestros pases obtendrn automticamente mayores crditos multilaterales, los cuales adems -segn sugiere la experiencia de dcadas pasadas- estaran sujetos a onerosas condiciones y requerimientos.
tributario transparente y progresivo, y el disfrute garantizado de los derechos ciudadanos, son seales de un contrato social sano, lo que en los pases latinoamericanos es muy importante para la consolidacin de sus democracias. En general, hay que decir que la calidad de los bienes pblicos esenciales como la salud y la educacin en Latinoamrica no estn respondiendo a las necesidades de desarrollo de nuestros pueblos, lo que no ayuda a los ciudadanos a comprometerse con el Estado. En ese sentido, los problemas e insuficiencias del gasto publico en reas crticas como salud y educacin merecen especial anlisis.
El caso de la Educacin
El estudio de la OCDE para Amrica Latina del ao 2009 concluye que el principal desafo de Amrica Latina en el campo educativo es la mejora de la calidad de dicha educacin, medida a travs del aprendizaje y de las habilidades cognitivas del alumno. Asimismo, resulta imperativo incrementar las tasas de asistencia y finalizacin de la escolaridad, ms all de la educacin primaria universal. En los aos setenta, la inversin promedio en educacin en Amrica Latina bordeaba el 3,4% del producto, y este ratio se ha ido incrementando con el transcurrir del tiempo hasta alcanzar 4,3% en el periodo 2001-2007. Sin embargo, este avance en el gasto en educacin como porcentaje del PBI, se ha dado de forma muy irregular al interior de la regin. As, un grupo de diez pases invierten entre 4% y 6% de su PBI en educacin, mientras que otro grupo de pases apenas gast entre 1% y 3% en promedio entre los aos 2001-2007. Los pases que menos invirtieron en el nuevo milenio en educacin respecto a su PBI fueron Ecuador (que registro el mnimo absoluto con un 1% del PBI en promedio), Repblica Dominicana, Uruguay, El Salvador y Per. Por otro lado, en cuanto al gasto en educacin respecto al gasto total, hay que sealar que nuevamente existen diferencias significativas en la prioridad que se da a la educacin dentro del presupuesto pblico, ya que mientras hay pases que dedican entre 15% y 24% de su gasto publico total al rubro de educacin, otros apenas dedicaron entre 8% y 15% en el periodo 2001 - 2007. En todo caso, las evaluaciones internacionales, como las pruebas PISA, indican que la regin aun tiene un largo camino que recorrer antes de que se pueda decir que, efectivamente, en todos nuestros pases existe un acceso irrestricto y suficiente a educacin de calidad.
2.4.
El gasto social y los niveles de vida
Los Estados, generalmente se asume, recaudan e imponen una serie de impuestos, realizan gastos y gestionan la deuda pblica como la forma de maximizar el bienestar de los ciudadanos. La utilizacin eficiente y eficaz de los instrumentos fiscales con que cuenta el Estado y el resultado final de su administracin expresan cmo est establecido el contrato social firmado entre el gobierno y sus ciudadanos; qu tan transparente, equitativo e inclusivo es dicho contrato. As, la provisin pblica de bienes y servicios de razonable calidad y cantidad y una buena cobertura; un sistema
7 Hausmann y Panizza (2003)
El caso de la Salud
En el caso de Amrica Latina, hay que indicar que a pesar de las diversas crisis econmicas y fiscales de los ltimos aos, el gasto en salud ha ido incrementndose si bien muy ligeramente- entre 1970 y el 2007, a diferencia del gasto en educacin. En general, en los inicios de los aos setenta el gasto en salud como porcentaje del PBI representaba apenas el 1.3% del PBI en promedio, mientras que represent 3,2% entre los aos 2001-2007. Sin embargo nuevamente
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Cuadro N 2.7 Amrica Latina: Gasto pblico en educacin respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)
Pas Promedio Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) 4,3 5,3 4,3 5,0 ... ... ... ... ... ... ... ... 3,7 3,7 3,7 3,4 3,0 4,6 2,1 6,1 5,0 3,7 3,0 1,8 3,4 2,9 2,4 5,4 1,9 3,3 2,9 3,9 3,1 3,8 5,0 2,8 6,3 6,4 4,6 3,7 1,8 1,3 3,8 4,5 5,4 4,7 1,7 3,0 2,1 2,6 2,3 4,5 3,3 2,7 4,6 6,7 3,2 2,1 1,8 1,7 4,6 3,4 4,8 5,0 1,1 2,9 1,3 3,2 4,5 3,4 2,9 3,4 4,3 7,9 3,0 1,9 1,5 1,4 3,8 4,6 3,9 5,1 2,7 3,0 1,8 2,7 4,9 ... 3,4 4,4 5,4 6,7 3,5 2,3 1,7 ... ... ... 3,6 5,3 3,9 2,9 2,0 3,3 5,8 4,0 4,0 4,5 5,5 7,7 2,0 2,4 ... ... ... 4,5 4,0 5,1 5,1 3,4 ... 2,8 5,6 4,1 4,1 4,3 4,8 ... 1,5 2,6 ... ... ... 5,0 4,1 5,3 5,3 ... 2,4 2,8 6,1 4,0 ... 4,6 4,9 ... 1,0 2,6 ... ... ... 5,3 ... 4,6 5,0 3,0 2,4 3,2 6,4 3,9 4,4 5,3 5,3 ... ... 2,9 ... ... ... 5,4 3,3 4,5 4,8 3,1 2,4 2,6 6,6 ... 4,3 5,4 5,3 ... ... 2,8 ... ... ... 5,9 3,3 4,7 4,7 2,9 2,5 2,3 ... 4,1 3,9 5,1 5,1 ... ... ... ... ... ... 5,5 ... 4,1 4,1 3,0 ... 2,7 ... 4,7 3,7 5,0 ... ... ... 2,8 ... ... ... 5,6 ... ... ... 2,9 ... 2,9 ... 5,2 3,6 4,9 4,9 9,3 ... 3,1 3,0 ... ... 5,6 ... ... ... 2,8 ... 3,0 ... ... 3,8 5,1 4,9 13,6 ... 3,1 3,1 ... ... ... ... ... ... 2,7 2,6 ... 6,4 4,4 4,0 5,1 5,1 11,5 1,0 2,9 3,1 . 5,6 3,3 4,5 4,7 2,9 2,5 2,8 Promedio 1970-1975 3,4 1,7 Promedio 1980-1985 3,7 2,1 Promedio 1986-1990 3,2 1,3 Promedio 1991-1995 3,5 3,4 3,8 3,5 4,4 4,6 4,0 4,7 4,0 5,0 4,2 4,3 4,2 3,8 4,2 4,0 3,9 ... 4,5 4,6 4,7 ... 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Prom. 2001-2007 4,3 4,3
Fuente: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia
Cuadro N 2.8 Amrica Latina: Gasto pblico en educacin respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)
Pas Promedio Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) 1,5 1,6 1,5 1,7 1,4 1,2 1,5 1,7 1,5 1,6 ... ... ... 1,6 0,9 1,7 2,6 2,2 1,1 1,2 1,4 1,1 1,4 0,4 0,9 1,8 1,2 0,9 1,7 1,0 1,2 1,3 2,1 3,5 2,3 1,6 1,4 0,9 1,9 0,5 1,9 1,6 0,6 1,0 1,9 1,0 0,6 1,7 3,0 1,2 5,6 3,6 1,9 1,4 1,0 2,2 0,3 4,6 1,7 0,7 0,9 1,4 0,9 0,4 2,8 2,1 1,2 6,2 4,6 1,3 1,1 0,9 1,4 2,5 2,8 4,8 5,5 0,3 1,0 1,4 1,6 1,6 2,8 2,4 2,6 7,4 5,9 1,7 1,1 0,9 2,6 3,3 4,4 2,0 1,1 1,0 1,1 3,4 1,9 3,1 2,7 3,5 6,5 5,6 1,0 6,2 2,1 2,5 4,2 2,4 2,7 1,2 1,6 3,5 1,3 3,1 3,0 2,3 6,0 5,7 ... 3,6 5,4 ... ... 2,7 3,6 3,3 2,9 1,2 ... 3,0 1,5 3,3 3,0 2,4 6,0 5,7 ... 3,6 5,2 ... 2,5 2,7 3,1 3,4 2,6 1,3 2,1 3,9 1,6 3,2 3,0 2,5 6,1 5,6 2,2 3,5 5,4 ... ... 2,8 3,5 2,9 2,2 1,2 2,0 3,6 1,4 3,2 2,8 2,8 6,0 5,5 ... 3,5 5,2 ... ... 3,0 3,2 3,8 2,3 1,2 1,5 3,3 ... 3,1 2,8 3,2 5,9 7,4 ... 3,7 5,1 ... ... 3,0 3,4 2,8 2,6 1,5 1,7 3,4 ... ... 2,8 3,4 6,0 7,1 ... 4,1 ... ... ... 2,9 3,4 3,2 3,0 1,1 1,9 3,8 ... ... ... ... 6,0 9,9 ... 4,1 ... ... ... 3,1 3,7 3,5 ... 1,0 2,1 ... 1,4 3,2 2,9 2,8 6,0 6,7 2,2 3,7 5,3 2,5 2,9 3,4 3,3 2,6 1,2 1,9 3,5 1970-1975 1,3 0,4 1976-1980 1,5 0,8 1981-1985 1,9 1,5 1986-1990 2,4 4,5 1991-1995 2,7 4,6 1996-2000 3,1 4,4 2001 2002 2003 2004 2005 2006 3,4 5,1 3,2 4,5 3,2 4,3 3,2 4,4 3,6 4,5 3,6 4,6 2007 2001-2007 4,2 ... 3,2 4,6
Fuente: CEPAL - CEPALSTAT Elaboracin: propia
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existen marcadas disparidades dentro de la regin, puesto que existen pases que para el periodo 2001-2007, invirtieron en salud a un nivel muy por encima del promedio, tales como Cuba (6,7%), Costa Rica (6,0%), Guatemala (5,3%), Argentina (4,6%), entre otros. As tambin, existen pases que invirtieron muy por debajo del promedio, tales como Per (1,2%), Bolivia (1,4%), Venezuela (1,6%), Repblica Dominicana (1,9%), entre otros. Sin embargo, ms all de lo que pudiera sugerir este avance regional en los niveles de gasto, indicadores como la tasa de mortalidad materna (164 mujeres fallecidas por cada cien mil nacidos vivos, existiendo pases en donde este indicador llega a 670 mujeres), reflejan la crtica situacin de los sistemas de salud pblica. Similarmente, la tasa de mortalidad infantil latinoamericana esta en alrededor de 27 por cada mil nacidos vivos, aunque este indicador llega hasta los 80 nios fallecidos por cada mil nacidos vivos en Hait. Estas y otras deficiencias, plantean grandes retos para los pases de Amrica Latina que an mantienen niveles de pobreza altos (34,1% promedio en el ao 2007), que si bien se han reducido desde niveles de 50% aproximadamente en el ao 1990, an son significativos. En ese sentido, la pobreza rural sigue siendo un gran desafo dado que ms de la mitad de la poblacin rural de Amrica Latina se mantiene pobre an (52,1% en el 2007), con pases en los cuales las tasas de pobreza rural promedio oscila entre el 70% y 80% para los aos 2001 y 2007, en pases como Bolivia, Honduras, Nicaragua y Per. En relacin con lo anterior, una serie de lgicas cuestiones surge: Qu puede suceder con el gasto pblico ante la reciente situacin de crisis econmica global? Y cules podran ser las consecuencias en el mediano plazo de lo anterior? El riesgo de una reduccin importante del gasto pblico en rubros sociales en respuesta a restricciones fiscales es muy alto, mas all de las promesas y compromisos que los gobiernos puedan hacer, considerando los antecedentes en episodios previos de crisis econmica y fiscal, donde el ajuste presupuestal a quienes ms afect fue a los sectores ms necesitados. As, hay la posibilidad de que los avances -mas all de su insuficiencia- tan trabajosamente logrados en el campo de la reduccin de la pobreza, expansin de la cobertura educativa y mejora de los niveles de salud publica, se paralicen -o peor an- reviertan, en lo que seria equivalente a una nueva dcada perdida en el campo social.
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3. Estudio de casos
n el presente captulo, analizaremos los estudios de caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Per8. El contenido de cada estudio de caso se encuentra organizado de acuerdo al objetivo planteado en la realizacin del estudio y que parte por conocer los sistemas administrativos tributarios, las reformas que los pases han venido implementando a lo largo de estos ltimos aos, as como su influencia en los procesos de recaudacin y redistribucin de riqueza en los diversos sectores y estratos sociales. Aplicacin de polticas econmicas en cada pas ante cada escenario poltico, econmico o social en el corto y largo plazo. Sistema fiscal de cada pas; cules han sido los rasgos caractersticos en cada pas y qu factores han influido para que estas se apliquen. Influencia de las instituciones financieras internacionales en el diseo de polticas y su rol en la arquitectura financiera internacional, nacional y local.
3.1. Argentina
Jorge Gaggero y Rodrigo Lpez
Diagnstico de la economa
Los historiadores han coincidido en clasificar tres momentos importantes en el desenvolvimiento econmico de la economa argentina en funcin de los principales modos de acumulacin: el agro exportador, 1880-1930; la industria8
lizacin sustitutiva de importaciones (ISI) 1930-1976; y la hegemona financiera 1976-2001. La forma en que se desarroll la industria en la Argentina fue a travs de la produccin de bienes finales que antes se importaban, y por distintos motivos debieron ser reemplazados por produccin nacional. El pas contaba con un sector agropecuario ms productivo en trminos relativos que el industrial, el cual no poda competir con sus exportaciones en el mercado internacional. Luego de varias dcadas, y a pesar que durante esta ltima etapa (1966-1976) el desempeo en trminos de crecimiento sostenido haba sido -por fin- notable, el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) fue abandonado por el gobierno militar que toma el poder en 1976, sancionando una Ley de Entidades Financieras que transformaran radicalmente la estructura econmica del pas. La liberalizacin de las tasa de inters y la mayor permisividad para la apertura de entidades financieras alentaron las actividades especulativas por sobre las productivas. Durante esos aos se produce un importante afluente de capitales del exterior, proveniente del reciclaje de los petrodlares de los bancos de Europa y los Estados Unidos que ingresan como deuda externa. Ello dio lugar a que actores econmicos de gran porte, con capacidad de endeudarse en el extranjero a tasas menores que las locales pudieran tomar esos prstamos, depositarlos en el mercado local y sacar un cuantioso beneficio por el diferencial de tasas. Dicho proceso fue calificado como de valorizacin financiera y est estrechamente relacionado con la fuga de capitales.
Los estudios han sido coordinados por Federico Arenoso (Poder Ciudadano - Argentina), Juan Luis Espada (CEDLA - Bolivia), Rodrigo vila (Auditora Ciudadana de la Deuda - Brasil), Liubka Buitrago (CIASE - Colombia), Hugo Arias (Jubileo 2000 Guayaquil - Ecuador), Nelson Fuentes (FUNDE - El Salvador), Julia Gmez/Adolfo Acevedo (Coordinadora Civil - Nicaragua) y Carlos Bedoya/Armando Mendoza (Jubileo Per -Per), representantes de organizaciones de LATINDADD (miembro de Tax Justice Network).
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Luego del fin del gobierno militar, la dcada del ochenta estuvo signada por la deuda externa contrada en el perodo anterior, dejando a Amrica Latina atrapada en una situacin de estancamiento debiendo afrontar compromisos externos, en lo que se conoce como la dcada perdida. Argentina no es la excepcin, y tiene que cargar con una pesada deuda externa que fue estatizada al final del gobierno de facto a travs de mecanismos como los seguros de cambio, pasando de 7.000 millones de dlares a 45.000 millones de dlares en apenas siete aos. Luego vendra la aplicacin de las polticas del Consenso de Washington agravada por una convertibilidad con tipo de cambio fijo a paridad de uno a uno, provocando un aumento de la tasa de desocupacin que sera una de las caractersticas de la dcada. Luego de la crisis poltico social que atravesara la Argentina en 2001-2002, devino un perodo de recuperacin, caracterizado, entre otras cosas, por: un crecimiento del producto a tasas elevadas y sostenidas (tasas de 8% y 9% durante ms de un lustro); la inversin alcanza sus niveles histricos ms elevados de la dcada del noventa, en torno
blacin (la pobreza haba alcanzado en 2002 al 54% de la poblacin); y el control de la inflacin en niveles atendibles al grado de transformaciones llevadas a cabo. El sustento del modelo se bas en un tipo de cambio alto que permiti aumentar las exportaciones as como generar una suerte de proteccin a la industria nacional al encarecer las importaciones. El modelo presentado comienza a tener repercusiones muy tempranas de la crisis internacional iniciada en el tercer trimestre de 2007. La turbulencia financiera desat pnico en los inversores, quienes sintieron la necesidad de buscar seguridad en otros activos, ya sea financieros con menos exposicin o activos fsicos. La economa cierra el 2008 con un alto crecimiento, en medio de una fuga de capitales estimada en 23.000 millones de dlares en los dos aos. De todos modos el BCRA contina con un volumen de reservas cercano a los 46.000 millones de dlares, y aplica una poltica de depreciacin del tipo de cambio de manera gradual. En 2009 el efecto de la crisis se hace sentir en las cuentas externas. El comercio mundial se contrae, y la Argentina
Grfico 1 PBI 1993-2008 en millones de pesos a precios de 1993

400.000
350.000
300.000
250.000
200.000 150.000 1993 1994 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Indec Cuentas Nacionales.
al 19% del PIB; una reduccin significativa de la desocupacin cuya tasa de desocupacin abierta haba ascendido en a 27% en 2002, bajando en pocos aos a un dgito; una situacin indita en la economa argentina como ser la persistencia de supervit en la balanza comercial y en las cuentas pblicas; una reduccin del endeudamiento como porcentaje del PBI gracias a la reestructuracin de la deuda ms grande hecha por cualquier pas en la historia (quita del 75%) y la poltica de desendeudamiento que implic el pago anticipado de 9.500 millones de dlares al FMI y la cautela en la toma de nuevos prstamos; una acumulacin de reservas que se mantiene cercana a los 46.000 millones de dlares; una mejora en las condiciones de vida de la po-
ve caer sus niveles de exportaciones e importaciones, pero aun conservando el supervit comercial debido a la mayor cada de las importaciones, producto de la fuerte desaceleracin de la economa. Primero se contrae la construccin y luego la industria manufacturera. El gobierno despliega una serie de polticas contra cclicas, de escaso impacto, como ciertos subsidios a la compra de electrodomsticos. Finalmente, la medida ms importante vino a ser la renacionalizacin del sistema de Jubilaciones y Pensiones . Ello permiti que el Estado intervenga sobre la seguridad de los fondos expuestos ante la crisis financiera internacional, as como dot de recursos frescos al fisco para realizar polticas contra cclicas de mayor enver[ 17 ]
gadura. Entre ellas una medida significativa por su incidencia en el consumo y la mayor equidad es la universalizacin de la asignacin por hijo.
Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal

Las altas tasas de crecimiento del producto y supervit fiscal y externo, que dieron lugar a la excepcional recaudacin tributaria que desde 2003 ha permitido al gobierno desplegar polticas de incremento en el gasto social y la inversin pblica, junto con una poltica de desendeudamiento externo. El desempeo de la recaudacin ha llevado a una presin tributaria consolidada superior cercana al 30% del PIB. Estos resultados exitosos ameritan una reflexin, acerca de sus fortalezas, debilidades y potencialidades.
ante la crisis de 2001. El impuesto a las transferencias de dbitos y crditos bancarios pas a tener un lugar no despreciable gracias al crecimiento del nivel de actividad y la recuperacin de la bancarizacin luego de la crisis. Por su parte las retenciones a las exportaciones ganaron terreno al sostenerse una poltica de tipo de cambio favorable a la exportacin, la cual sera aprovechada principalmente por ciertos commodities entre los que se destaca la soja. Como puede verse en los grficos 3, la comparacin de las estructuras tributarias de los aos 1997 y 2007 muestran una clara diferencia, aunque aun se conserva una preponderancia de los impuestos indirectos por sobre los directos. Entre los impuestos indirectos sigue primando el IVA, y entre los directos el impuesto a las ganancias, cimentado sobre las sociedades, ms que sobre las personas fsicas.
Impuestos directos
Presin tributaria
Luego de la crisis de 2001 la financiacin del Estado Argentino ha recuperado una senda estable, fundada en recursos genuinos como es la tributacin. El sistema impositivo demostr capacidad de aumentar la recaudacin compatible con una poltica de desendeudamiento externo y nueva participacin del Estado en materia econmica y social. El grfico 2 muestra con claridad un cambio en la tendencia en la presin tributaria, la cual describe desde 2003 un crecimiento vertiginoso y continuo, que no se ve menguada ante los aos de la crisis 2007 y 2008.
Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital En la Argentina tiene preponderancia la imposicin sobre Sociedades ms que sobre las personas fsicas o jurdicas. Por Sociedades se recauda aproximadamente entre 5 y 6 veces lo recaudado por Personas. Las alcuotas para Personas van de 9% a 35% sobre la ganancia neta, partiendo de un rango de $10.000. El impuesto contiene las habituales exenciones como ser instituciones religiosas, entidades de beneficio pblico, remuneraciones obtenidas por diplomticos de pases extranjeros, derechos de autor hasta determinado monto, etc. Pero cuenta con otras exenciones inequitativas que eximen del pago las rentas y resultados derivados de ttulos pblicos y obligaciones negociables, los intereses por depsitos efectuados en instituciones sujetas al rgimen legal de las entidades financieras por personas fsicas residentes, sucesiones indivisas y por beneficiarios del exterior -en la medida que no se considere que existen transferencias de ingresos a Fiscos Extranjeros- y las rentas por venta de acciones con cotizacin obtenidos por personas fsicas del pas o del exterior.
Estructura tributaria
La estructura tributaria descansa en dos principales impuestos: el Impuesto a la Ganancia y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En la nueva etapa iniciada en 2003 no ha habido una reforma tributaria, sino ms bien el sistema tendi a apoyarse en tributos originados de emergencia
33,00 30,00 27,00 24,00 21,00 18,00 15,00 12,00 1991

Fuente: AFIP
Grfico 2 Presin tributaria neta 1991-2008
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
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Grfico 3 Estructura Tributaria 1997

Sobre el comercio y las transacciones internacionales 6% Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 16% Sobre la propiedad 1%
Estructura Tributaria 2007

Sobre la propiedad 9%
Contribuciones Sociales 22%
Contribuciones Sociales 18%
Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 16%
Otros 1% Otros 0% Sobre el comercio y las transacciones internacionales 14% Internos sobre bienes y servicios 36%
Internos sobre bienes y servicios 54%
Fuente: elaboracin propia en base a AFIP.
Sobre la propiedad Dicho grupo de impuestos grava la posesin de bienes personales al 31 de diciembre de cada ao. La participacin en la estructura es marginal. Aunque en los ltimos aos fue aumentando en el rubro Transferencias gracias al impuesto al cheque. Impuesto a la transferencia de bienes entre personas fsicas Transferencia a ttulo oneroso de inmuebles ubicados en el pas. Se considera transferencia todo acto de disposicin por el que se trasmite el dominio, excepto la expropiacin. La alcuota es del 15 sobre el valor atribuible a la transferencia. Impuesto sobre crditos y dbitos de cuentas bancarias Conocido como impuesto al cheque grava la entrada y salida del dinero de las cuentas corrientes. Cuenta con algunas exenciones como ser los crditos en caja de ahorro o cuentas corrientes bancarias hasta la suma acreditada en concepto de sueldos del personal en relacin de dependencia o de jubilaciones y pensiones, y los dbitos en dichas cuentas hasta el mismo importe. La alcuota es de 6 por mil para crdito y 6 por mil para dbito, pero cuenta con una variedad de alcuotas reducidas.
duccin y distribucin e impone en forma generalizada a las prestaciones de servicios con una alcuota general de 21%. Su base imponible y alcuota fueron aumentando durante la dcada del noventa. Actualmente consta de algunas Exenciones, entre ellas las exportaciones, permitindose el recupero del impuesto abonado en la adquisicin de bienes y servicios destinados a las mismas. Impuestos internos Se trata de un impuesto al consumo especfico de tasas proporcionales que tiene efectos cascada. Los principales rubros gravados son tabacos; bebidas alcohlicas; cervezas; bebidas alcohlicas, jarabes, extractos y concentrados; automotores y motores gasoleros; seguros; champaas; objetos suntuarios; telefona celular y satelital; vehculos automviles y motores, embarcaciones y aeronaves de recreo o deportes; productos electrnicos. Impuestos a la Energa Elctrica. Impuesto monofsico sobre la compra o importacin de energa elctrica en bloque realizada por grandes usuarios o distribuidores. Es un impuesto fijo por unidad de medida El valor es de 0,0054686 $/KWh. Sobre el comercio y las transacciones internacionales Derechos de Importacin: gravan la importacin de mercancas para consumo. Se aplican derechos ad-valorem sobre el valor en aduana o, en su caso, sobre precios oficiales CIF si estos fueren superiores. En parte la lista permite al
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Impuestos Internos sobre bienes y servicios

Impuesto al Valor Agregado (IVA) El gravamen recae en todas las fases de los ciclos de pro-
Otros impuestos especficos

Fondo Empresa Servicios Pblicos sociedad del Estado Provincia de Santa Cruz. Impuesto adicional de emergencia a cigarrillos Recae sobre consumidores finales, y los prestadores del servicio pblico de energa elctrica actan como agentes de percepcin. Su alcuota es del 6 por mil. Impuesto adicional aplicado sobre el precio final de venta de cada paquete de cigarrillos vendido en el territorio nacional. El monto del gravamen no forma parte de la base de clculo del impuesto Interno, del impuesto al Valor Agregado ni de los importes correspondientes al Fondo Nacional del Tabaco. Su alcuota es del 7%. Fondo especial del tabaco Impuesto a la entrada de espectculos cinematogrficos Impuesto a los videogramas gravados. Impuesto a los servicios deradiodifusin Impuesto sobre el Gasoil y el gas licuado para uso automotor El Fondo se integra con un impuesto del 7% del precio total de venta al pblico de cada paquete de cigarrillo y un adicional del 1% del precio de venta al pblico de los cigarrillos. Su alcuota es de 10% sobre le valor de la entrada. Su alcuota es del 10%. Los titulares de servicios de radiodifusin deben tributar un gravamen proporcional al monto de su facturacin bruta. El impuesto se calcular aplicando la alcuota del 5% cuando se trate de nafta sin plomo hasta 92 RON, nafta sin plomo de ms de 92 RON, nafta con plomo hasta 92 RON y nafta con plomo de ms de 92 RON, y del 9% en el caso de gas natural distribuido por redes destinado a gas natural comprimido.
DESCRIPCIN AGRICOLAS Y DERIVADOS Trigo duro, excluido para siembra Trigo, los dems. Excluido para siembra Maz los dems. En grano. Maz, los dems. Excluidos los granos Harina de trigo Habas de soja, excluido para siembra Semilla de girasol, excluido para siembra Harina de habas de soja Aceite de soja en bruto Aceite de soja refinado, envasado Aceite de soja refinado, a granel Aceite de soja, los dems Aceite de girasol envasado Aceite de girasol o crtamo refinado, los dems Mezclas de aceites refinados, envasados Mezclas, preparaciones alimenticias y dems productos que contuvieren aceite de soja Mezclas y pastas para la preparacin de productos de panadera, pastelera galletera
DERECHOS DE EXPORTACIN en % 23 23 20 20 13 35 32 32 32 32 32 32 30 30 32 20 5 5 32 32 30 30
gobierno desarrollar polticas de proteccin y fomento a la industria nacional. Derechos de Exportacin: el derecho de exportacin grava la exportacin para consumo. Las alcuotas para los principales productos se indican a continuacin: Tasa estadstica e impuesto a los pasajes areos al exterior: la categora cierra con otros tributos como la tasa de estadstica que grava las importaciones de productos no originarios del MERCOSUR (excluidos los bienes de capital, informtica y telecomunicaciones, los combustibles y otros bienes de menor significacin) con una alcuota del 0,5% sobre el valor en aduana de la mercadera; y el impuesto a los pasajes areos al exterior con una alcuota del 5%. Sobre la seguridad social Contribuyen el empleado con sus aportes y el empleador con las Contribuciones Patronales. Los empleadores gozan de un beneficio, consistente en que durante los primeros 12 meses de iniciada una contratacin laboral slo se ingresar el 50% delas citadas Contribuciones, y por los segundos 12 meses se pagar el 75% de las mismas, siempre que, no se disminuya la plantilla total de trabajadores hasta 2 aos despus de la finalizacin del rgimen (24-12-2011). Autnomos: en este rgimen aportan aquellas personas que desarrollan una actividad en forma independiente. Los aportes son de 32%, de los cuales el 27% corresponde al rgimen previsional, y el 5% al I.N.S.S.J.P. Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (A.R.T.): todas las empresas que tengan personal en relacin de dependencia se encuentran obligadas a contratar un seguro con las A.R.T.
Las dems mezclas y preparaciones a base de harina, almidn fcula Harina y pellets de soja Tortas y expellers de soja Tortas, harinas y pellets de girasol Expellers de girasol Carnes y Cueros Carnes bovinas con hueso, Carnes bovinas procesadas, conservas de carne bovina, animales vivos de la especie bovina para consumo Cueros y pieles bovinos en bruto HIDROCARBUROS Aceite Crudo de Petrleo y otros Gas Natural PRODUCTOS REGIONALES Frutas y hortalizas Miel, arroz Productos lcteos Desperdicios y desechos de metales
15 15 45 100 5 10 0 40
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Quines financian al estado

Como se ha visto, el sistema tributario argentino se apoya principalmente en los impuestos al consumo y en los impuestos a la ganancia. Pero a su vez estas categoras contienen impuestos que sobresalen ms que otros, como ser las Sociedades sobre las Personas fsicas o jurdicas en ganancia, o ciertas mercancas como cigarrillos por sobre otras. Lo mismo ocurre con otras categoras como los impuestos a la propiedad, donde aparece la imposicin a los dbitos y crditos bancarios pero no est gravada la herencia. A continuacin algunas de las definiciones ms usuales, que refieren a la rama de actividad, la regin geogrfica o el nivel de ingreso. A nivel regional el sistema se encuentra concentrado en la Ciudad de Buenos Aires. Casi el 70% de los Impuestos se cobran en el distrito porteo, as como cerca del 50% de la Seguridad Social. En cuanto a los sectores productivos, para 2007 la Industria Manufacturera contribuy con el 36,6% de lo recaudado por el Impuesto a la Ganancia de Sociedades, seguido de la explotacin minera con 20,3% y el comercio con 11,8%. Lejos queda la Agricultura, ganadera caza y silvicultura con el 4,9%. En cambio, el sector agropecuario toma la delantera en impuesto a las ganancias cuando se trata de personas fsicas. Ello se debe a las caractersticas de la explotacin propia del sector que se diferencia a la del emprendimiento industrial. En cuanto a los Derechos de Exportacin o retenciones, son progresivos desde el momento que lo pagan sectores que se encuentran en los deciles superiores de ingreso. Pero en pases como la Argentina adems son progresivos porque provocan una disminucin de los precios locales de los productos exportables, compuesto en mayor medida por alimentos. Siguiendo los anlisis habituales sobre el impacto de los impuestos en la distribucin del ingreso, al ser mayor la proporcin de gastos en consumo de los sectores de menores ingresos que de los mayores, las retenciones actan de manera progresiva en la distribucin del ingreso. Sin embargo, al igual que con la mayora de los tributos del sistema, como las ganancias de las sociedades, las retenciones se tornan regresivas al interior de los agentes alcanzados por el fisco ya que no contempla las diferencias de rentabilidad entre los productores.
Reformas fiscales de la ltima dcada: 1998 2008

El sistema tributario de los 90 se haba estructurado a base de unas polticas que buscaron eficacia recaudatoria en desmedro de la equidad, lo que termin de consolidar un sistema apoyado en el IVA y Ganancias. Y ante cada escenario desfavorable, como fue la crisis del Tequila, se recurra a medidas de emergencia, que consistan en ir ampliando las alcuotas del IVA (pasando del 18% al 21%), la ampliacin de la base imponible del Impuesto a las Ganancias y a los bienes personales, la vuelta atrs con la rebaja de contribuciones patronales, la reduccin de reintegros a la exportacin y del subsidio a los bienes de capital, el aumento de aranceles a la importacin y el incremento de
impuestos especficos como a las naftas y al gasoil. En 1998 se realiz una reforma tributaria para apuntalar el sistema. La base del IVA fue ampliada, se cre el Monotributo Impositivo y Previsional, impuesto a la Ganancia Mnima Presunta, a los intereses pagados y al costo del endeudamiento empresario, a los vehculos como automotores, motos, embarcaciones y aeronaves. El nuevo gobierno asumido en 1999 fue expandiendo el nuevo carcter del sistema, el cual se alejaba ms de su versin estructurada sobre IVA y Ganancias. Las nuevas medidas incluan la ampliacin de la base imponible del IVA derogando exenciones as como se extendi el uso de alcuotas diferenciales del 10.5%, principalmente en algunos Servicios. Lo propio se hizo con ganancias, amplindose la base del impuesto al reducir el mnimo no imponible, las deducciones por cargas de familia as como algunas exenciones. Fue creado un impuesto a las altas rentas y se aument la alcuota de Bienes Personales as como de algunos impuestos internos. De esta manera se trat de compensar la inequidad que signific el aumento de la base imponible del IVA. Ya en 2001, cuando la sustentabilidad del modelo de convertibilidad estaba siendo jaqueada se realizaron modificaciones sin mucho criterio. Se cre el impuesto a los crditos y dbitos en cuenta corriente (impuesto al cheque), y se pusieron en marca Convenios de Competitividad por lo cual se otorgaba beneficios fiscales a ciertas actividades productivas. Tras la devaluacin del peso en 2002 se inicia una nueva etapa, en la cual una de las principales reformas del sistema fue la restitucin de los Derechos de Exportacin. La medida fue anunciada como de emergencia, y durante los aos siguientes el FMI insistira con su destitucin. A pesar de haberse firmado en 2003 una carta de intencin con dicho organismo prometiendo la paulatina desaparicin del tributo sucedi todo lo contrario. La alcuota fue aumentando al igual que la base imponible. Pronto se constituy en uno de los principales pilares de la nueva estructura tributaria llegando a representar en la actualidad cerca del 10% de la misma. Inicialmente el tributo fue introducido para compensar los efectos inflacionarios de la devaluacin sobre le salario real. Pero con el correr del tiempo, el perfil exportador se fue consolidando arrojando cuantiosos recursos al erario. Efectivamente, las mejoras en el salario real as como el nuevo peso otorgado a las polticas sociales y la obra pblica fueron posibles en parte al incremento de los Derechos de Exportacin. Iniciada la crisis financiera internacional a mediados de 2007 el gobierno fue avanzando en su poltica de aumento de la alcuota de las retenciones. Cuando la crisis se mont sobre una especulacin en el precio de los alimentos (los cuales se dispararon exponencialmente), el gobierno opt por instrumentar una poltica de retenciones mviles a la soja, en la cual la alcuota aumentaba ms que proporcionalmente al incrementarse los precios del commodity, y disminua en mayor proporcin al caer los precios. A pesar del revs poltico que signific el debate en torno a las retenciones mviles y la posterior derrota en las elecciones parlamentarias de octubre, el Gobierno realiz
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una importante medida como la reestatizacin del sistema de jubilaciones, disolviendo las AFJP y pasando los fondos al ANSES (Administracin Nacional de Seguridad Social). De todos modos, otros impuestos tambin contribuyeron al aumento de la recaudacin, as como el propio crecimiento a tasas del 9%, lo que permiti explotar las posibilidades inmejorables de un sistema tributario pro cclico, arrojando niveles record de recaudacin. Si bien el resultado ha sido exitoso en materia de presin tributaria -incluso en mejoras en trminos de equidad-, el sistema pas a estructurarse en torno a dos gravmenes transitorios como son las retenciones a las Exportaciones y el impuesto al cheque. La crisis financiera puso ruidos en la economa argentina primero a travs del aumento abrupto de los precio de la soja y el petrleo, y luego, en 2008, con las consecuencias de la cada del comercio mundial. Si bien para fines de 2009 los nmeros vuelven a ser favorables, as como los pronsticos para 2010, la Argentina debe afrontar un cambio en su sistema tributario para ganar mayor previsibilidad y robustez en la recaudacin.
Conclusiones
Luego de una dcada de dficit fiscales financiados a travs de endeudamiento externo, el Estado Argentino parecera haber iniciado a partir del ao 2003, una senda de financiamiento sustentable fundada en recursos tributarios genuinos que permite compatibilizar una poltica de desendeudamiento con una mayor participacin del Estado en la economa y la sociedad en su conjunto. No obstante, desde el punto de vista del sistema tributario, no basta con lograr el crecimiento sostenido de la presin tributaria a niveles sustentables semejantes al de los pases desarrollados, sino que importa sustancialmente la forma en que se logre. Consideraciones acerca de sustentabilidad, justicia y eficiencia son necesarias a la hora de evaluar el sistema tributario de un pas. La Republica Argentina consolid durante los aos 90 un sistema tributario simplificado y relativamente eficaz, aunque muy alejado de los niveles necesarios para hacerlo sostenible, fuertemente pro-cclico, con marcada regresividad y geogrficamente concentrado. En la etapa iniciada en 2003 no se han registrado reformas tributarias de importancia en el sistema tradicional, sino que el sistema fue reforzado por la evolucin favorable del impuesto al cheque, implementado en el 2001, y por los derechos de exportacin, restituidos en el 2002. A pesar de estas modificaciones, tanto el IVA (impuesto al valor agregado) como el impuesto a las ganancias siguen siendo en el presente los componentes tributarios ms relevantes. La creciente participacin de los derechos de exportacin en el sistema tributario implica un paso adelante en el camino hacia una estructura impositiva ms progresiva. Sin embargo, su carcter no coparticipable, las tasas fijas del impuesto a las ganancias sobre las sociedades y la existencia de un valor mximo sobre las personas, as como tambin la inexistencia de impuestos a la herencia, las exenciones brindadas a las empresas mineras, y por sobre todo el elevado valor de la alcuota del IVA, dejan en evidencia un sistema tributario altamente regresivo. Una reforma es claramente necesaria pero ella no debe realizarse de manera improvisada. Existen temas que deben ser atendidos previamente. Los profesionales de las entidades recaudadoras argentinas cuentan con buena base tcnica, pero insuficiente capacidad de gestin, coordinacin y estabilidad institucional, as como tambin con un acervo tecnolgico desactualizado. En consecuencia, cualquier intento por reestructurar el sistema tributario hacia un modelo debe ser precedido por una reforma integral de sus entes reguladores.
Las mejoras en la administracin fiscal

En cuanto a la gestin tributaria nacional, han predominado los enfoques de corto plazo y los estilos autoritario-centralistas, ms que los basados en el desarrollo de capacidades gerenciales y de gestin con autonoma y responsabilidad. Los dbiles controles internos y externos han conspirado, adems, contra la necesaria depuracin de los funcionarios deshonestos. El rea de recaudacin resulta ser la mejor organizada y de mayor eficiencia relativa en contraste con el rea de fiscalizacin, que es la que ha sufrido ms cambios en la organizacin y el planeamiento durante los aos noventa (y posteriores). A pesar de ello, sigue arrastrando severos dficit de personal y atraso relativo en el nivel de conocimientos, disponibilidad y utilizacin de medios tecnolgicos modernos en relacin conductas evasivas cada vez ms complejas. La funcin de control interno tambin muestra carencias sustanciales y no existe un control externo debidamente institucionalizado y eficaz. No existe, por ejemplo, un tablero de control que permita monitorear la gestin del organismo. En cuanto a las reformas necesarias, unos primeros avances parecieron darse durante el perodo 2002-2007: la AFIP tuvo una conduccin que pudo trabajar con continuidad, a mediano plazo, con suficientes recursos para desarrollos e inversin y aparente ausencia de interferencias polticas en su gestin. En los ltimos dos aos parece haberse involucionado, sin embargo, en casi todos estos campos, plantendose serios signos de interrogacin acerca de la evolucin futura de su eficacia y credibilidad Por otro lado, sin una reforma complementaria del sistema sancionatorio judicial que atienda con urgencia y eficacia estas cuestiones, no podr cambiarse sustancialmente la percepcin del riesgo por parte de los evasores y de los contribuyentes incursos en fraude fiscal y -en consecuencia- no ser posible elevar el nivel de cumplimiento voluntario en la medida y los tiempos requeridos.
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3.2. Bolivia
Juan Luis Espada
En Bolivia histricamente se ha registrado una preponderancia del sector primario en la estructura econmica del pas, incluso se ha dado lugar a una corriente historiogrfica que vincula los diferentes periodos del desarrollo de Bolivia con la existencia preponderante de un determinado
producto no renovable de exportacin (la plata, el salitre, el caucho, el estao y el gas natural respectivamente). El denominado modelo de sustitucin de importaciones, promovido en la regin de Amrica Latina desde la dcada de los 50, que cont con el Estado como actor principal, tuvo la posibilidad de utilizar, en el caso de Bolivia, el excedente econmico que se generaba en la minera para diversificar la estructura productiva, si bien se sostiene que existieron algunos cambios en la composicin productiva del pas, estos fueron parciales. No obstante, los cambios institucionales9 registrados en los aos 50, ms las polticas econmicas tendientes a lograr la estabilizacin monetaria y presupuestaria, y la dinmica econmica que registr las principales economas del mundo, incidieron para que en el decenio 1960 -1970, el PIB registre un crecimiento promedio del 5,6%. Se registr una recuperacin de la agricultura y un importante desarrollo de la extraccin y refinacin del petrleo, asimismo se logr significativos aumentos en la produccin de estao, en el caso de la industria se registr un crecimiento promedio importante (7,4%), destacando la produccin de derivados del petrleo. Al ser una economa que esencialmente sostiene su crecimiento en la produccin de bienes primarios, algunos de ellos con un dinamismo pobre que oblig a la importacin de bienes esenciales para la poblacin, y de otros que fueron el canal de articulacin e insercin con el mercado internacional, ha ocasionado que la economa boliviana sea altamente vulnerable al comportamiento del contexto econmico mundial. En ese marco, la desaceleracin a fines de los aos 70 y principios de los aos 80, fue un ejemplo de la vulnerabilidad econmica del pas. Lo evidenciado en los aos 80 se registra como una de las ms duras crisis de la economa boliviana, con un crecimiento sostenido de la deuda externa, la crisis econmica mundial que repercuti notablemente a travs de los precios y de la contraccin de la demanda externa, se registr una salida de capital por pagos de amortizaciones e intereses de la deuda externa a consecuencia del endeudamiento externo, el proceso inflacionario al interior de la economa
nacional alcanz niveles preocupantes, y el comportamiento del dficit del gobierno central se increment entre 1970 y 1979 en ms de 37 veces. Si bien se implementaron varios paquetes de estabilizacin desde 1982, estos no tuvieron los efectos esperados. La combinacin de: una inadecuada gestin de la poltica econmica, la recesin de los pases desarrollados con los cuales Bolivia mantiene relaciones comerciales, los shocks de oferta relacionados a factores climatolgicos y a los precios internacionales de materias primas y al creciente endeudamiento externo que gener presiones fiscales, fueron elementos que condujeron a un proceso de estanflacin. Como puede notarse en la grfica No 1, entre 1981 y 1986 la actividad econmica mostr un comportamiento negativo. Frente a esto y a la inflacin desenfrenada, en agosto de 1985 el gobierno de turno lanz el decreto 21060 dando inicio a la llamada Nueva Poltica Econmica (NPE), que en lneas generales pretenda controlar y reducir el proceso inflacionario y el de reanudar el crecimiento de la actividad econmica, para tal fin, dos elementos centrales orientaban ese proceso, por un lado el de dar fin con el denominado capitalismo de Estado y el de priorizar el mercado externo, con el DS 21060 abriendo la economa al exterior. En la actualidad, las cifras oficiales hacen notar que la estructura econmica del pas no ha variado, pese a los grandes discursos de transformacin productiva que acompa la promocin del actual modelo de desarrollo. En trminos de la estructura del PIB, notamos que entre el 2000 al 2008 el sector de hidrocarburos y minera participan en el PIB con un 10,5%, cifra que comparada con la dcada de los noventa es ligeramente superior. En el caso del sector agrcola, su participacin promedio entre el 2000 al 2008 fue de 13,9%, menor a la del decenio 1990-1999, en tanto que la industria, registr un comportamiento similar al sector agrcola. Para el 2000 al 2008, en promedio anual, el sector minero explic el 26,5% del crecimiento del PIB, dato que se sostiene principalmente por el aumento en la produccin minera motivada por el aumento en los precios internacionales de
Grfica No1 Bolivia: Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB)
4,64 5,27 6,15 4,95 5,03 4,27 4,67 4,68 4,36 1,65 0,43 -0,2 -1,68 -3,94 -4,04 -2,67 2,51 1,68 2,49 2,71 4,8 4,56 4,17 4,42 3,71
2,46 2,91 0,28
3,79
Reforma Agraria, Nacionalizacin de las Minas, Voto Universal y liberacin de las condiciones de servidumbre en el campo.
19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08
Fuente: Elaboracin CEDLA en base a informacin de UDAPE.
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los minerales. En contraste, la agricultura explica alrededor del 13% del aumento del PIB, evidenciando un estancamiento de este sector. En el caso de la industria, su incidencia en el PIB habra aumentado, no obstante, la industria boliviana se caracteriza por un predominio de bienes de consumo no duradero, una muy baja diversificacin de la produccin de bienes intermedios y una inexistente industria de bienes de capital. El discurso de poltica econmica de los diferentes gobiernos hace notar que varios de los elementos mencionados anteriormente aun estn pendientes, cada gobierno ha pretendido alcanzar tasas de crecimiento superiores al 5% a fin de, diversificar la estructura econmica del pas, disminuir los ciclos de fluctuacin del producto, eliminar las asimetras regionales y fundamentalmente dar un giro al patrn de acumulacin primario exportador a partir de establecer polticas que promuevan procesos de industrializacin. A la fecha los resultados econmicos aun estn lejos de mejorar las condiciones de vida de la poblacin, e incluso, cuando se registraron tasas de crecimiento del PIB por encima del 5%, y se obtuvo un PIB per cpita superior a los $US 1.000, estas no mostraron cambios sustanciales, lo que muestra que el crecimiento boliviano no es redistributivo, y por tanto, es empobrecedor. Este breve resumen del panorama econmico, dara cuenta de dos elementos que han incidido en la poltica tributaria del pas: por un lado, hemos sido un pas que ha crecido gracias a la explotacin de minerales e hidrocarburos; y por otro, el rgimen fiscal no logr apropiarse de buena parte del excedente econmico que se gener en estas actividades. La potencialidad fiscal de este tema se expres con la Ley 3058 aprobada en 2005, que dio paso al Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), hoy en da uno de los principales rubros financiadores de la poltica pblica. Por otro lado, la apertura irrestricta de mercados nos ha llevado a establecer polticas de integracin comercial que en trminos fiscales est mermando ingresos por importaciones, y generando presiones fiscales por el lado de las exportaciones.

Histricamente la orientacin de la poltica fiscal fue el de controlar y disminuir el dficit fiscal, en ese marco, se implementaron polticas dirigidas a aumentar los ingresos pblicos y otras orientadas a disminuir o controlar el gasto pblico, aunque estas no fueron suficientes para disminuir la brecha entre ingresos y gastos, debido fundamentalmente a que la estructura de gastos es altamente inflexible, resultado del costo que ha generado las reformas estructurales (el gasto en servicios personales y el servicio de deuda externa). Por el lado de los ingresos, los recursos pblicos tambin fueron afectados por las reformas de segunda generacin y las concesiones que otorg el Estado a ciertos sectores, lo que origin que el Estado no reciba los ingresos fiscales de actividades estratgicas. Desde el 2006 notamos un giro en la orientacin de la poltica fiscal, dirigida a cmo gastar eficaz y eficientemente los cuantiosos recursos que dispone el sector pblico, pero
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ello no ha significado dejar de lado polticas dirigidas a aumentar los recursos pblicos. En la estructura de financiamiento del Estado, en los ochentas al igual que en toda la dcada de los noventa, las recaudaciones tributarias se constituyeron en la principal fuente de ingresos pblicos para el Estado. En promedio anual, la participacin de estos ingresos fue del 43%, mientras que en 2008 se registra una disminucin relativa en su participacin y se ve sobrepasada por el grupo de Otros Ingresos propios, que se explica por los ingresos provenientes de la venta de hidrocarburos y minerales que realizan las empresas estatales. En resumen, podemos decir que los ingresos que se reciben por impuestos es la principal fuente de financiamiento pblico. Un segundo elemento que ha variado es la dependencia de los recursos externos. Si consideramos los desembolsos por crdito externo y las donaciones, la participacin en promedio de este grupo llega a no menos del 27% sobre el total de ingresos, empero ello no refleja la tendencia descendente de estas variables, que se debe a la disminucin de los desembolsos de deuda. Finalmente, podemos notar una reducida participacin de las regalas petroleras, que se debe a que hay un aumento extraordinario del rubro Otros Ingresos, y porque desde el 2007 por un ajuste contable en las cifras del SPNF, las regalas petroleras no se visibilizaron en el cuadro final de las finanzas consolidadas del SPNF. No obstante, como veremos ms adelante, si consideramos los valores absolutos, es evidente que los ingresos por regalas se incrementaron resultado del favorable comportamiento de los precios de exportacin de minerales e hidrocarburos. En cuanto a la distribucin de los recursos, muestra que cuando se plantea un debate sobre cambios o ajustes en el sistema tributario, estos son discutidos y monitoreados de forma muy cercana por los Gobiernos Municipales y las Prefecturas. Para no ir muy lejos, autoridades del poder ejecutivo en la presente gestin sostienen que para llevar adelante el proceso de industrializacin en el sector de hidrocarburos se debe pensar en obtener ingresos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos y de las Regalas Petroleras; aunque este comentario dio lugar a que el comit cvico del departamento de Tarija se declare en emergencia.
Reformas fiscales de las dos ltimas dcadas

Las condiciones polticas para una estabilizacin fiscal creble se dieron recin en agosto de 1985; pero no se vieron medidas contundentes en el plano fiscal en el Decreto Supremo 21060, que contena una serie de disposiciones que conformaran el nuevo esquema de poltica econmica boliviano. Sin embargo, el anuncio de una reforma tributaria, la indexacin de tributos al dlar y la inclusin del concepto de renta presunta en el clculo de regalas mineras, sumado a una amnista tributaria, conformaron el teln de fondo para el lanzamiento de una profunda reforma que garantizara la estabilizacin macroeconmica de manera duradera. La re-estabilizacin de febrero de 1986, mucho menos publicitada y menos an analizada cientficamente hasta la actualidad, marc un punto de inflexin definitivo, donde se rescataron las condiciones polticas favorables an intac-
Grfica No2 Estructura de Ingresos del Sector Pblico (%)

54 50 43 40 30 20 10 6 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 5 6 6 6 6 39 31 24 20 20 19 9 7 7 11 6 9 10 5 9 4 7 36 28 39 34 29 34 31 26 18 15 10 3 5 7 2 34 50 46 41 44
n Ingresos tributarios n Financiamiento (Desem Ext. e Int.)
n Regalas Mineras y petroleras n Donaciones
n Otros Ingresos Propios
Fuente: elaboracin CEDLA en base a informacin de la UPF, TGN, BCB, y SIN.
tas, y se imprimi una fuerte disciplina fiscal y monetaria, facilitando la Reforma Tributaria que finalmente se promulg cuando la economa ya estaba estabilizada y requera medidas de largo plazo para ser sostenible. Se cre el Impuesto a las Transacciones (IT), que, por su caracterstica de impuesto en cascada, tena un altsimo poder de recaudacin, pero era, a todas luces, distorsionante en la generacin de valores agregados pequeos. Otra medida transitoria fue gravar el patrimonio de las empresas (Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas) como un proxy al impuesto a las utilidades que ms tarde, finalmente se implementara. La utilidad de las personas fue gravada de manera indirecta con los impuestos a la tenencia fsica de bienes, donde el concepto de renta presunta segua siendo utilizado otra vez con la misma filosofa. En el plano de recursos no renovables, se mantuvo el esquema de regalas basado en la utilidad presunta (minerales) que aos despus fue modificado hacia un sistema mixto de regala-impuesto a utilidades. Finalmente, la creacin posterior del Rgimen Simplificado pretenda excluir de manera transitoria, a aquellos generadores de pequeos valores agregados, de los impuestos centrales (IVA, IT, IRPE) en tanto se universalice el sistema. Pero la universalizacin no se dio, la formalizacin no lleg a ser satisfactoria, y gran parte de las medidas, otrora transitorias, hoy son una fuente de distorsin mayscula.
tes de la aprobacin de la mencionada Ley, el sistema tributario se organizaba en 450 impuestos; con la aprobacin de la Ley 843 la estructura tributaria se redujo a solamente 7 impuestos. Por tanto, ms all de la sorprendente simplificacin de impuestos, la nueva estructura ya avizoraba un sistema tributario basado en impuestos indirectos, y que uno de los principales sera el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Y efectivamente una mirada a la actual estructura del sistema tributaria muestra que muchos de los impuestos creados por la Ley 843 aun estn vigentes, y de aquellos que son nuevos, el ITF naci como un impuesto transitorio pero aun est vigente, otros como la Alcuota Adicional al IUE mineras se cre por las condiciones favorables de los precios de los minerales y metales, y el IDH que ha contribuido sustancialmente en las recaudaciones fiscales, la actual estructura tributaria se compone por: Impuesto al Valor Agregado (IVA). Rgimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado (RC-IVA). Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE). Impuesto a las Transacciones (IT). Impuesto a los Consumos Especficos (ICE). Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD). Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes (TGB). Impuesto a las Salidas Areas al Exterior (ISAE). Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF). Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Impuesto a las Utilidades Mineras. Alcuota Adicional al IUE mineras. Poco despus, se crearon regmenes especiales, con el fin de facilitar la administracin del sistema tributario, pero fundamentalmente con el propsito de incorporar sectores de la economa que operan en la informalidad. En el caso de
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El sistema tributario
Caractersticas del sistema tributario. La precaria situacin de las finanzas pblicas, determin la aplicacin de medidas correctivas, entre ellas la Reforma al Sistema Tributario realizada en 1986 mediante la aprobacin de la Ley 843, que tena el objetivo de incrementar la recaudacin tributaria a partir de simplificar el sistema tributario y mejorar los procesos de pago y de control. An-
Bolivia se establecieron tres regmenes especiales: el Rgimen Tributario Simplificado (RTS): el Sistema Tributario Integrado (STI): y el Rgimen Agrario Unificado (RAU): Finalmente, en el nivel regional, debido al proceso de descentralizacin impulsado en Bolivia desde mediados de la dcada de los noventa, los gobiernos municipales cuentan con los siguientes impuestos: Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles, Impuesto a la Propiedad de Vehculos Automotores, Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles y el Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehculos Automotores.
Algunas Cifras del Sistema Tributario.

Considerando los impuestos y regmenes mencionados anteriormente, cifras del Servicio Nacional de Impuestos (SIN) muestran que a fines de la dcada de los 80 la estructura tributaria se sustentaba principalmente por el IVA, que en promedio entre 1987 y 1989 represent el 39,4% de las recaudaciones tributarias, constituyndose en una de las principales fuentes de recaudacin tributaria. Asimismo, durante ese tiempo, se puede notar un gran dinamismo en la recaudacin del resto de los impuestos, dando como resultado un crecimiento en el total de recaudaciones del 47,7% en 1988, y de 25,7% en 1989. Como puede notarse en el Cuadro No2, el IVA mantiene su importancia dentro de la estructura tributaria. En el decenio de los noventa alcanz alrededor del 54%, posteriormente entre el 2000 al 2004 se redujo a 44%, resultado de una mayor participacin del IEHD, del IUE, la creacin del ITF y los resultados positivos que dieron los programas transitorios.
Entre el 2005 y 2009, la estructura vari resultado de la creacin del IDH que alcanz una participacin del 23%, situacin que evidentemente afecto en trminos relativos el peso del IVA dentro de las recaudaciones. No obstante en trminos absolutos, los recursos que se capta por el IVA siguen siendo fundamentales para el erario pblico. Por otro lado, durante este periodo se registr un aumento de la participacin del IUE en las recaudaciones tributarias, ello se debe a que en el 2008 y el 2009 el IUE creci a una tasa del 44% y 67% respectivamente, crecimiento que se explica por el dinamismo en la actividad industrial, fundamentalmente en el sector minero. Segn cifras oficiales del Servicio de Impuestos Nacionales, los ingresos tributarios en proporcin al PIB muestran una tendencia ascendente (Grfico No3), hasta alcanzar en el 2009 una relacin Impuestos/PIB del 25%.
Cuadro No 2 Estructura del Sistema Tributario (En Porcentajes)

FUENTE DE INGRESO IVA ICE IT RC-IVA IEHD ISAE Regmenes TGB IPR / RAU IUE IUE RE IRPE IUM ITF Valores utilidades mineras Programas transitorios IRPPB IDH Otros impuestos Total Prom 1990-1999 54 10 16 5 1 0 0 0 0 5 1 4 0 0 0 0 3 0 1 100 Prom 2000-2004 44 6 14 2 16 0 0 0 0 10 4 0 0 1 0 2 0 0 1 100 Prom 2005-2009 33 4 9 1 10 0 0 0 0 14 2 0 0 2 0 0 0 23 2 100
Fuente: Elaboracin CEDLA en base a informacin del SIN y del Ministerio de Economa y Finanzas.
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Amrica Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006 (En porcentaje)
30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
25,3 22,2 19,6 14,0 13,3 15,2 13,1 22,6 22,9
6,9
7,5
9,2
10,3
11,3
11,7
11,7
12,2
13,2
12,4
13,5
Fuente: Elaboracin CEDLA en base a informacin del SIN, Ministerio de Economa y Finanzas y del INE.
Polticas tributarias.
Considerando las memorias del Banco Central, notamos que entre 1986 y 1996, se evidenciaron cambios en alcuotas de varios impuestos, se crearon nuevos impuestos, se establecieron impuestos transitorios, se establecieron mejoras administrativas y operativas, medidas dirigidas a incrementar el universo tributario, etc.
La Importancia del Sector de Hidrocarburos en el Sistema Tributario.

En mayo de 2005 se reform la Ley 1689 dando paso a la nueva Ley de Hidrocarburos 3058, que incorpor al sistema tributario un nuevo impuesto denominado Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Este impuesto con una alcuota del 32% del total de la produccin de hidrocarburos medida en el punto de fiscalizacin, proporcion al Estado extraordinarios ingresos genuinos que posibilit que el balance fiscal alcanzara un supervit fiscal. Asimismo, el favorable contexto externo, contribuy a que tambin aumentara las regalas de hidrocarburos por mayores precios y volmenes de exportacin, aumentando tanto la participacin de la recaudacin por impuestos generados en el sector de hidrocarburos, como el Impuesto Especfico a los Hidrocarburos, el Impuesto al Valor Agregado y otros. En el 2003 la recaudacin por este concepto ascendi a la suma de $US 469 millones, mientras que con las modificaciones establecidas en la Ley 3058 ms el favorable contexto externo, en el 2007 y 2008 la captacin de dineros de este sector ascendi a 1.718 millones y 2.125 millones respectivamente, cifras que bsicamente estn explicadas por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y las Regalas Petroleras. Para la gestin 2009, la recaudacin por renta de hidrocarburos alcanz la suma de $us 2.299 millones. Estos ingresos captados por la explotacin de hidrocarburos fueron
los principales determinantes para que la brecha de ingresos y gastos fuera positiva del 2006 al 2009, segn cifras oficiales para el 2006 el supervit alcanzo la cifra de 4,6%, en el 2007 de 1,7%, en 2008 fue de 3,2% y en el 2009 alcanz la cifra de 2,3%. En resumen, podemos decir, que mientras no se establezca polticas de inversin intensivas, ser difcil observar nuevamente un crecimiento extraordinario de sta fuente de recursos fiscales, dejando esa situacin, al comportamiento del mercado internacional que a la fecha ha dado resultados positivos. A razn de lo anterior, parece ser que una de las formas ms pragmticas de aumentar estos ingresos, con una definicin de poltica interna, es a partir de ajustar los contratos petroleros.
Orientacin regresiva del sistema tributario.

Una mirada a la estructura tributaria de Bolivia muestra un sistema regresivo e inequitativo, debido a que las recaudaciones se basan principalmente en impuestos relacionados al consumo (IVA, IT principalmente). De igual manera, muestra que el 40% de la poblacin con menores ingresos estara pagando cerca del 85% de los impuestos sin considerar el IDH (si sumamos el IDH, este mismo porcentaje de gente paga el 82%). Por tanto, la llamada estabilidad fiscal signific mayor presin tributaria en la poblacin con reducidos ingresos. Otra forma de ilustrar lo anterior, es clasificando los tributos segn aquellos que pagan los consumidores y aquellos que pagan las empresas. Como se observa en la Grfica 4, entre 1990 y el 2004, los impuestos pagados por los consumidores representaron ms de la mitad de los ingresos tributarios, en tanto que los impuestos pagados por las empresas tuvieron una participacin reducida. No obstante, desde 1997 se va registrando una mayor participacin de los impuestos pagados por las empresas, y por ende una menor participacin de
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los impuestos pagados por los consumidores. Ello se explica por la aprobacin del nuevo cdigo tributario (2003), la creacin de programas transitorios, la nacionalizacin de vehculos, la creacin del impuesto a las transacciones financieras (2004), y las regalas petroleras. Pero el salto ms importante se explica por la creacin del IDH, es as que desde 2005 vemos casi una participacin similar en ambos grupos de impuestos.
tro de Poltica tributaria referido a una evaluacin de los ingresos tributarios en el 2008, indican que la evasin tributaria en el IVA, IT y el IUE est disminuyendo gracias a polticas tributarias para incrementar la eficiencia en la recaudacin, aunque este fin omite el carcter regresivo del impuesto. Por tanto las acciones duras de control y fiscalizacin en los hechos, representar presin sobre segmentos de poblacin con reducidos ingresos.
Grfica No4 El Sistema Tributario (%)

150 130 12,7 110 90 70 50 30 10 12 12 10
1992
17 13,7 12,2 12,6 11,9 12,3 13,3 14,1 14,1 13,6 15 13 11 87 80 77 76 72 74 70 9 63 37 57 43 30 52 50 52 47 52 47 46 28 26 27 33 3 1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
13,2 11,4
11,5 87 7,2 87 7,5 89 9,3 89 10,2 89
11,7 91
11,3 89
11,7
7 5
20 11
1993
22
24
25
28
25
29
9
1994
10
1995
12
1996
1990 1991
n IMP Pagados por consumidores n IMP Pagados por empresas sin IDH
n IMP Pagados por empresas n Donaciones
Fuente: elaboracin CEDLA en base a informacin de SIN.
En resumen, la poltica tributaria desarrollada en las gestiones anteriores no ha sido diferente a la ejecutada en otros aos; ms bien, el actual sistema tributario mostr tener aun ms aire para seguir recaudando, y lo ms probable es que reafirme su regresividad.
Pensando el impuesto a la renta de las personas desde el RC-IVA.

El Rgimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado (RC-IVA), es considerado por algunos organismos internacionales como el que ms se aproxima a un impuesto a la renta de las personas, pero tambin hay acadmicos bolivianos que sostienen que este impuesto est lejos de ser eso. Segn el texto ordenando de la Ley 843, el RC-IVA grava los ingresos de las personas naturales y sucesiones indivisas, provenientes de la inversin de capital, del trabajo o de la aplicacin conjunta de ambos factores. Pero adems indica que es un impuesto complementario al IVA, y por tanto su fin ltimo es el de servir de mecanismo de control del IVA. En ese marco los niveles de recaudacin de este impuesto no son muy relevantes. No obstante, respecto a este impuesto, en 1999 la misin del FMI sugiri: 1. Eliminar el RC-IVA y sustituirlo por un impuesto a la renta de las personas fsicas de amplia base. 2. Se considera una alcuota del 13%. 3. Debera cubrir todos los ingresos de las personas naturales, con la excepcin de dividendos y retiro de utilidades (podra generar una recaudacin adicional de 0,45% del PIB). 4. Establecer una segunda alcuota de 25% para ingresos
La evasin tributaria: una mirada desde el IVA.

Por las caractersticas del IVA, se denomina que es un impuesto de base amplia, pues grava con el 13% la venta de bienes y servicios en todas las etapas del proceso productivo, incluyendo las importaciones. Considerando cifras de recaudacin del IVA, observamos que en 1990 por este impuesto se recaud un total de $ 173 millones, en el 2000 fue de $ 472 millones y en el 2009 fue de $ 1.253 millones. Desde su creacin a la fecha, este impuesto tuvo algunas modificaciones, como: la ampliacin de los sujetos pasivos del impuesto; a partir de la reforma al cdigo tributario en 2003 se establece como delito de defraudacin tributaria el incumplimiento de la obligacin de emitir factura, nota fiscal o documento equivalente; en 1992 se increment la alcuota del impuesto pasando de un 10% al 13%, hoy en da vigente. Sin embargo, existe una alta tasa de evasin en este impuesto, la que en los ltimos aos ha estado en un promedio de 70%, por lo que la administracin tributaria ha orientado sus acciones a reducirla. Segn un informe del Viceminis[ 28 ]
superiores a 20 salarios mnimos (puede lograr una recaudacin adicional de 0,04% del PIB). En los ltimos aos, uno que otro gobierno ha intentado incorporar un impuesto a la renta de las personas planteando como base el RC-IVA, no obstante, intentos como el impuestazo fueron un fracaso pues afectaba a segmentos de poblacin con ingresos bajos, y otros grupos que no necesariamente estaban en condiciones econmicas estables. Ahora bien, lo que se requiere es que estas propuestas de reforma apunten especficamente a la acumulacin del capital y a la riqueza. Por otro lado, debido al cumplimiento de acuerdos de desgravacin arancelaria, las cifras muestran una tendencia ascendente en la recaudacin que se deja de percibir. Esa prctica ha significado que el Estado deje de recibir importantes ingresos fiscales, por ejemplo entre 1999 y el 2007 en promedio anual se dej de percibir la suma de $ 90 millones, en tanto que en el 2008 y 2009 no recibimos $ 217 millones y 277 millones respectivamente. Es interesante hacer notar, que en este comportamiento se ha registrado desde la gestin 2009 un tem de liberalizacin de impuestos por concepto del IEHD, en ese ao se dejo de recibir la suma de Bs 665 millones por ese impuesto, hecho que no se habra registrado en aos anteriores. La liberalizacin arancelaria, una forma de subvencin a la produccin, ha sido concebida por los anteriores gobiernos como una medida dirigida a reactivar el aparato productivo, no obstante, estas medidas no ha cambiado o transformado la dinmica o estructura del aparato productivo. En su lugar notamos una dependencia del mercado interno a insumos intermedios, a bienes de capital e incluso a bienes de consumo final, por lo que parece necesario plantearse una evaluacin de estos acuerdos preferenciales y sus efectos en la economa nacional.
Conclusiones
Desde el punto de vista fiscal las reformas y polticas tributarias implementadas por el Estado, han logrado aumentar las recaudaciones tributarias, no obstante, el comportamiento de estas recaudaciones aun es frgil por su correlacin con el comportamiento de la economa nacional y del mercado internacional. En ese contexto, las medidas o ajustes administrativas, operativos, de fiscalizacin y control, el de fortalecer y difundir el carcter punitivo de la reglamentacin tributaria, las innovaciones tecnolgicas, los programas extraordinarios, etc. buscan establecer en cada gestin un tipo de recaudacin tributaria que posibilite obtener un colchn financiero en caso de crisis o shocks. Por tanto, en el mediano y largo plazo no sera novedad que este tipo de acciones sigan promovindose a fin de la eficiencia tributaria. Considerando que el sistema tributario boliviano es regresivo, como tambin sucede en otros pases, las medidas mencionadas anteriormente se traduciran en mayor presin fiscal en segmentos de poblacin con reducidos e inestables ingresos. La reforma a la Ley de Hidrocarburos en 2005 tiene la virtud de evidenciar los siguientes elementos:
1. histricamente hemos renunciado al excedente econmico que se gener en este sector producto de las normas o concesiones que los gobiernos de turno han defendido por el capital transnacional, con la reforma se demostr que el Estado se puede beneficiar de ingresos extraordinarios por esta actividad. 2. Pese a la reforma implementada, ninguna de las principales petroleras ha abandonado nuestro pas, lo que muestra que esta actividad sigue proporcionando utilidades extraordinarias a este tipo de capital transnacional, por tanto, hay la necesidad de plantear otro debate nacional sobre la posibilidad de que el Estado vaya avanzando en una mayor apropiacin del excedente econmico generado en el pas. 3. Si bien en el balance global de las finanzas pblicas los recursos fiscales generados en esta actividad han contribuido a un supervit fiscal, existe el otro lado de la moneda, que muestra que estos recursos han fortalecido instancias pblicas regionales autnomas, dejando a la administracin central en un momento de fragilidad. 4. Finalmente, la explotacin de hidrocarburos como una alternativa para el desarrollo del pas coloca en la mesa la contradiccin real entre beneficiarnos por la explotacin y los efectos socio ambientales de este proceso. Hay un inters del FMI de implementar impuestos directos, no obstante, por las caractersticas estructurales de nuestra economa y sociedad estos se orientan a gravar el ingreso que se genera en el trabajo y no as a la ganancia o el capital comercial, industrial, y financiero. Se sostiene que la existencia de los mercados informales son formas que contribuyen a la evasin tributaria, ello sin duda es evidente, como fue demostrado por los ajustes realizados en el Sistema Tributario Integrado (STI). No obstante, tambin es evidente que acciones como las liberalizaciones comerciales est negando al gobierno de recursos fiscales, que si bien es cierto este puede ser un mecanismo de reactivacin y promocin econmica, en los hechos aun es difcil distinguir un impacto integral en la estructura econmica del pas. Los esquemas de distribucin vigentes en nuestro pas, donde muestra la existencia de mecanismo formales que otorgan a instancias pblicas regionales de recursos fiscales originados en los ingresos tributarios, visibiliza un lmite poltico para llevar adelante ajustes en el sistema tributario. Si hablamos del caso del IVA de una posible disminucin de su alcuota, es seguro que determinados actores regionales se declararn en emergencia, por tanto, la bsqueda de progresividad puede tambin ser resistida por determinados actores sociales.
3.3. Brasil
Rodrigo vila
Introduccin
Brasil es un pas con inmensas injusticias sociales, en gran parte debido a las grandes injusticias tributarias. Adems, la gran presin tributaria en Brasil, es soportada principalmente por los ms pobres, lo que se evidencia en los deficientes servicios pblicos, pues significativa cantidad de estos recursos son destinados para el pago de la deuda pblica.
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En las ltimas dcadas, todas las reformas tributarias aplicadas no lograron cambiar dicha estructura tributaria injusta, debido a las presiones de poderosos grupos polticos. Con la apertura financiera, en los aos 90, Brasil profundiz las exenciones tributarias para el capital financiero, y estableci tasas de inters muy altas, principalmente en las crisis financieras, para mantener el capital especulativo aplicado en los bonos de la deuda interna brasilea. Para permitir el pago de estos intereses de la deuda, FMI impuso al Brasil una reforma tributaria silenciosa, con incremento de los tributos sobre el consumo, pagados por los ms pobres. Por otro lado, los capitales financieros extranjeros fueron beneficiados por exenciones tributarias en la Bolsa de Valores, en los bonos de la deuda interna, y en otras formas de ganancias.
Hasta los aos 30, Brasil fue una economa rural basada en la agricultura. Con la crisis de 1929, Brasil empez a industrializarse, lo que hizo una gran diversificacin de la economa y hasta el da de hoy no tiene un sector preponderante que destaque en su economa. En Brasil, hubo algunas particularidades en relacin a la evolucin de la economa global. Por una parte, en la gran depresin de los aos 30, el pas tuvo una gran cada de la tasa del PBI, como lo apreciamos en el grfico. Pero, en los aos 70, Brasil no tuvo recesin, ya que aplic el II Programa Nacional de Desarrollo (II PND), en gran parte financiado por prstamos externos a tasas flotantes. El II PND posterg la crisis, que vino fuerte en los aos 80, despus de la elevacin de las tasas de inters por el FED es-
tadounidense a finales de los aos 70. Las condiciones impuestas por el FMI hicieron el ajuste estructural, con reduccin de gastos e inversiones pblicas, recesin para incrementar las exportaciones (para el pago de la deuda externa), reduccin de salarios, reduccin de los subsidios a los precios, etc. En cuanto a la participacin sectorial en Brasil, la Minera ha crecido mucho en los ltimos aos y representa hoy el 3,6% de la economa, mientras que el empleo de este sector representa al 0,42% de los trabajadores. Por otro lado, el Comercio representa solamente 12,2% del PBI, pero genera el 18% de los empleos. En los ltimos aos, Brasil increment las exportaciones de productos bsicos, debido al gran crecimiento de los precios de los commoditties agrcolas y minerales. Hay que considerar que en 1997 hubo una exencin del Impuesto sobre Circulacin de Mercaderas y Servicios (ICMS) sobre las exportaciones de los productos bsicos y semi-manufacturados, lo que perjudic inmensamente la estructura tributaria en Brasil. En los aos 80, despus del incremento de las tasas de inters internacionales, los pagos de intereses de la deuda y el supervit comercial aumentaron para permitir el pago de la deuda.
Las inmensas injusticias sociales en brasil

En Brasil, hay grandes injusticias sociales, en gran parte debido a la injusta estructura tributaria. De acuerdo con el ndice de Desarrollo Humano (ONU), Brasil se encuentra en la 75 posicin y es el 8 pas del mundo donde existe mayor desigualdad social, dejando la posicin de campen mundial en desigualdad a Guatemala y 6 pases africanos.
Brasil: Tasa de crecimiento real del PIB (%) y el PIB per cpita (miles de R$ de 2008)
20
15
10
0
1900 1902 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
-5
n PIB - var real anual (% a.a) n PIB per cpita (R$ mil de 2008)
Fuente: www.ipeadata.gov.br . Elaboracin: Auditora Ciudadana de la Deuda. Para facilitar la comparacin con otros pases, la tasa de cambio en Brasil es de alrededor de 1,7 Reales por dlar.
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En Brasil, existen 14,2 millones de personas analfabetas, que representan el 10% de la poblacin mayor de 15 aos, y la tasa de desempleo es de 14,6% en las reas metropolitanas. Si aplicamos esa tasa a la poblacin econmicamente activa del pas (99,5 millones, segn la PNAD 2008), estimamos que en Brasil existen 14,5 millones de desempleados. Los pobres sufren con la carencia de servicios pblicos bsicos como la salud pblica, y se estima que son necesarias 8 millones de viviendas y hay 11,2 millones de viviendas inadecuadas. Adems segn cifras del 2007, existen 46,2 millones de pobres y 10,7 millones de personas con hambre.

En Brasil, los tributos se imponen, sobretodo en el consumo y los salarios. Las grandes rentas y riquezas no tributan suficientemente en nuestro pas, una situacin que se refleja en el grfico siguiente. Respecto al tamao del Estado brasileo, es importante considerar que la presin tributaria bruta es muy mayor que en los dems pases de Amrica Latina, pues Brasil tiene un gran sistema de Seguridad Social, que garantiza pensiones pblicas a decenas de millones de trabajadores, y tambin para aquellos que no tuvieron condiciones de hacer sus contribuciones a la seguridad social, debido al desempleo y informalidad del mercado de trabajo brasileo, especialmente en las reas rurales. Mientras que la presin tributaria bruta en Brasil fue del 35% del PIB en 2007, la presin tributaria sin las Transferencias de Assistncia e Previdncia Social Contribucin
Social (TAPS) fue de solamente el 19,3% del PIB. Si excluimos tambin los intereses de la deuda (6,2% del PIB), solamente quedan 13,1% del PIB de presin tributaria. Brasil tiene una presin tributaria an mayor que algunos pases desarrollados (Canad, Estados Unidos), sin embargo, es el pas con mayor gasto (en % del PIB) en intereses de la deuda. En Brasil, la mayor parte de la recaudacin corresponde al Gobierno Central. Pero, una parte de estos ingresos es transferida a Estados y Municipios. El Gobierno Central ha aumentado su participacin en la recaudacin en casi 7% del PIB, mientras que la participacin de los Estados y municipios se mantuvo prcticamente estancada. Es cierto que el gobierno federal reembolsa una parte de su recaudacin a las entidades federativas, a travs de las transferencias legales y voluntarias. Sin embargo, an teniendo en cuenta estas transferencias, la participacin de los Estados en la distribucin de los recursos haba disminuido de 27,59% en 1995 a 25,75% en 2005, mientras que el Gobierno Central ha aumentado su participacin: 56,38% al 57,89%. El sector pblico tuvo una gran reduccin con las privatizaciones en los aos 90. La mayor empresa de Minera (Cia. Vale do Rio Doce - CVRD) fue privatizada en 1997, y la mayor empresa del pas, la empresa de Petrleo (Petrobrs) tuvo gran parte de sus cotizaciones privatizadas, lo que perjudica las ganancias del Estado. Pero, el principal problema no es este. La verdadera cuestin es que la Ley 9.530/1997 determina que todas las ganancias del gobierno con las empresas estatales sean destinadas para el pago de la deuda, y representan alrededor de R$ 10 mil millones por ao.
El modelo tributario brasileo

Distribucin de la presin tributaria por tipos de tributo (% de la recaudacin no pensional)
Pases ricos
Renta 46% Otros 14% Bienes y servicios 63% Bienes y servicios 16%
Brasil
Otros 7% Propiedades 4%
Renta 26%
Propiedades 7% Elaboracin: Auditora Cidad da Dvida
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Deuda pblica
En 2008, la deuda pblica (interna y externa) consumi el 30,57% del presupuesto federal, mientras que los sectores sociales fundamentales reciben partes muy pequeas, como en el caso de la salud (4,81%) y educacin (2,57%). En Brasil, el origen de la deuda pblica empieza en los aos 70, con la contratacin de prstamos externos con intereses flotantes. Con el incremento de las tasas de inters internacionales, a partir de finales de los aos 70, la deuda externa aumenta, al igual que el gran volumen de pagos. Con la liberalizacin de los flujos financieros en los aos 90, y con la desnacionalizacin de gran parte del sector bancario, la deuda interna empieza a representar una nueva fase de la deuda externa. Los bancos y otros capitales financieros nacionales y extranjeros pueden libremente comprar bonos de deuda interna y enviar sus ganancias para el exterior. Las altas tasas de inters (para mantener la atraccin de capitales extranjeros) determin la explosin de la deuda interna con un crecimiento del 80% en los ltimos 4 aos. Esta deuda inmensa, que ahora llega a alrededor de 2 millones de millones de reales (alrededor de USD 1,1 milln de millones), no es producto del gasto social excesivo, porque desde 1994 hasta hoy no hubo dficit primario. Por el contrario, los supervits primarios no fueron suficientes para compensar el verdadero motivo de la explosin de la deuda: las altas tasas de inters y las compras de dlares por el Banco Central. Desde el lado del gasto, la prioridad absoluta es el pago de la deuda. Luego vienen los llamados gastos obligatorios, es decir, los gastos que por ley deben estar dirigidos a determi-
nadas reas, como salud, educacin y pago de personal. Sin embargo, a pesar de ello, el porcentaje del presupuesto que est orientado a aquellos gastos ha disminuido. Por ltimo, en orden de prioridad, tenemos las inversiones, por ejemplo, la construccin de nuevas carreteras, escuelas, hospitales, etc. Si se reduce el nivel de contribucin, las inversiones son inmediatamente cerradas.

Impuestos Brasil tiene una de las estructuras tributarias ms injustas del mundo. La mayor parte de los tributos son indirectos, mientras que los tributos directos no son adecuadamente progresivos, penalizando la clase media, y no los ms ricos. El grfico de abajo demuestra que la mayor parte de la recaudacin en Brasil viene de tributos sobre el consumo y la renta de los trabajadores. La parte roja del grfico es formada principalmente por la contribucin para el Instituto Nacional del Seguridad Social (INSS, que garantiza las pensiones) y el Fondo de Garanta por Tiempo de Servicio (FGTS), que es un Fondo para indemnizaciones a los empleados que pierden sus empleos. Esta es la principal diferencia de Brasil frente a los dems pases de Amrica Latina. Otra importante informacin del grfico es que la mayor parte de los otros tipos de tributos son regresivos, es decir inciden sobre la facturacin total de los empresarios o el valor agregado, y son transferidos a los consumidores. Por otra parte, los tributos sobre la renta y la propiedad representan
Presin Tributaria por tipo de tributo - Gobierno Central, Estados y Municipios (% del PIB)
40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
IR (Capital e outros), CSLL Outros (includos INSS e FGTS) Imp, de Importacao IPI, IOF, CPMF, Cofins, PIS, CIDE, ICMS, ISS, IRPF, IRRF
Tributos: ITR, IPVA, ITCD, IPTU, ITBI
19 95
20 03
20 00
20 04
20 05
19 96
19 97
19 98
19 99
20 01
20 02
20 06
20 07
n Propiedad
n Otros
n Renta del Capital
Fuente: SRF, Banco Central, Confaz. Elaboracin: Auditora Cidad da Dvida.
n Consumo y renta del trabajo
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20 08
Brasil - Distribucin de la Presin Tributaria por clase de renta familiar

Renta Mensal Familiar at 2SM 2a3 3a5 5a6 6a8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 mas de 30 SM CTB, segundo CFP/IMAC Carga Tributaria Bruta - 2004 48,8 38,0 33,9 32,0 31,7 31,7 30,5 28,4 28,7 26,3 32,8 Carga Tributaria 2008 53,9 41,9 37,4 35,3 35,0 35,0 33,7 31,3 31,7 29,0 36,2 Das Destinados ao Pagamento de Tributos 197 153 137 129 128 128 123 115 116 106 132
Fuente: CargaTributaria por faixas de renda, 2004: Zockum et alli (2007); Carga Tributaria Bruta 2004 e 2008: CFP/DIMAC/IPEA/; Carga Tributaria por faixas de renda, 2008 e Deias Destinados ao Pagamento de Tributos, elaboracao prpria.
una pequea parte de los ingresos tributarios de Brasil. La siguiente tabla demuestra como los ms pobres financian ms al Estado brasileo que los ms ricos. Mientras que los que ganan hasta 2 salarios mnimos destinan 53,9% de sus ganancias para el pago de tributos, los ms ricos (ms de 30 salarios mnimos) contribuyen con solamente 29%.
La injusta tributacin sobre los salarios

Otra injusticia es la tabla del impuesto sobre la renta de las personas (IRPF). Desde enero 1996 hasta enero de 2008, la inflacin (IPCA) fue de 121%, pero al mismo tiempo, la tabla se ajust en slo el 53%, faltando un 45% para recuperar el valor real de 1996. As, las personas que ganan muy poco ya estn pagando impuesto sobre la renta. Adems, las tasas del impuesto no son suficientemente progresivas. La primera tasa es de 7,5%, y para los estratos de mayores ingresos la tasa llega slo al 27,5%. Sin embargo, las ganancias de los dueos de empresas y de los detentores extranjeros de bonos de deuda interna no estn sujetas al pago de Impuesto a la Renta.
vaciones fiscales a las grandes empresas quienes gozan de la Deduccin de intereses sobre el capital propio, y beneficia principalmente a las grandes empresas capitalizadas como los bancos. El artculo 10 de la Ley 9.249/1995 ha eliminado el impuesto a la renta sobre las ganancias y dividendos distribuidos a los accionistas brasileos y extranjeros. Segn un estudio de la Unin Nacional de Trabajadores de Recaudacin de Impuestos, estos beneficios generan una prdida anual de R$ 11,3 mil millones para el gobierno.
La no-tributacin sobre las exportaciones

Otra exencin fiscal importante fue establecida en 1996, a travs de la Ley Kandir (Ley Complementaria 87/1996), que elimin el ICMS (Impuesto sobre Circulacin de Productos y Servicios) de los productos primarios y semi-elaborados para la exportacin. Esta exencin genera una prdida de ingresos de cerca de R$ 12 mil millones al ao a los Estados.
La baja tributacin sobre la banca
Impuesto de importacin
En Brasil, el Impuesto de Importaciones representa solamente el 1,67% de la recaudacin total. Esto es reflejo de la liberalizacin comercial en las ltimas dcadas, impuesta por el FMI, y profundizada con algunos acuerdos comerciales.
Quines no financian al estado

En Brasil, el sector exportador, la banca, el sector empresarial, los ricos y los extranjeros detentores de bonos de la deuda interna son los que financian muy poco al Estado. Por eso, Brasil podra ser considerado como un paraso fiscal para estos sectores.
Hasta 1997, la tasa de contribucin social sobre la ganancia fue de 30% para los bancos, que ms tarde se redujo a 15%, a pesar de que el sector financiero muestra alta rentabilidad, debido a las tasas de inters de Brasil (la ms alta del mundo). En 2007, los bancos en Brasil ganaron 56 mil millones de reales (33 mil millones de dlares), una suma mayor que todo el gasto en salud del Gobierno Federal de aquel ao. El restablecimiento de la tasa del 30% a la banca podra dejar alrededor de 12 mil millones de reales anuales para el Estado.
La no-tributacin sobre los extranjeros que compran bonos de deuda interna

En 2006, el gobierno propuso y el Parlamento aprob la Ley 11.312/2006, que elimin el impuesto a la renta sobre las ganancias de los extranjeros con la deuda interna brasilea. Este es un gran privilegio no slo de extranjeros sino que tambin de los nacionales, pues estos pueden enviar fondos al extranjero y regresar al pas como capital extranjero,
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La no-tributacin sobre las ganancias

A finales de 1995, la Ley 9249 concedi generosas desgra-
para beneficiarse de esta exencin. Adems, esta exencin ha estimulado un enorme flujo de dlares en el pas, provocando la explosin de la deuda interna y una gran prdida para el Banco Central (R$ 93 mil millones en el primer semestre de 2009), que compra esos dlares devaluados, pagando con bonos de deuda interna con altas tasas de inters.
de la facturacin declarada. Dicho porcentaje representa R$ 1,322 mil millones. Aplicando las tasas de los distintos tributos, la evasin en 2008 fue estimada en R$ 200,29 mil millones, y viene principalmente de la industria (R$ 78,77 mil millones), comercio (R$ 74,15 mil millones) y los servicios financieros (R$ 8,43 mil millones).
La baja tributacin de los latifundios

Actualmente, el Impuesto Territorial Rural (ITR) recauda slo alrededor de $ 400 millones de reales anuales, lo que es un valor muy bajo. Esto es inaceptable en un pas que tiene una de las mayores concentraciones de tierra del mundo. Esto ocurre porque no hay suficientes fiscales para evaluar el valor de las propiedades, que son declarados por los contribuyentes, y constituyen la base para el clculo del impuesto. Por lo tanto, abogamos por el fortalecimiento de la administracin tributaria para que el ITR pueda ser recaudado adecuadamente.
Corrupcin
En Brasil, la banca y los empresarios pueden financiar, legalmente, las elecciones de los Presidentes y Parlamentarios, lo que puede favorecer el establecimiento de ventajas tributarias. Adems, hay denuncias de que el gobierno ha pagado parlamentarios para aprobar la Reforma Tributaria de 2003, que mantuvo la CPMF (Contribucin Provisoria sobre Movimientos Financieros, que no era pagada por el gran capital financiero) y la DRU (Desvinculacin de la Recaudacin de la Unin), que destina al pago de la deuda recursos legalmente destinados a reas sociales.
La no-tributacin sobre las riquezas

La Constitucin de 1988 establece en su artculo 153, VII, la creacin del Impuesto sobre las Grandes Fortunas (IGF). Sin embargo, para que el IGF pueda aplicarse, una Ley Complementaria tiene que ser aprobada, para reglamentar dicho impuesto. Sin embargo, hasta hoy, 21 aos despus, esto jams sucedi.

En Brasil, el Gobierno Federal recauda la mayor parte de los impuestos para permitir el pago de la deuda. Eso se hace con la recaudacin a travs de las Contribuciones (principalmente para la Seguridad Social), que no son compartidas con Estados y Municipios. Parte de estas contribuciones son dirigidas al pago de la deuda, debido al instrumento de la Desvinculacin de la Recaudacin de la Unin (DRU). La DRU es una gran injusticia que se ha mantenido en todas las reformas fiscales emprendidas en el pasado, pues permite al gobierno gastar como desee el 20% de los ingresos que deberan ir a los gastos sociales, como la educacin, la salud y el bienestar. Cada ao, la DRU permite al gobierno desviar miles de millones de dlares para cumplir con los objetivos del supervit primario. El gobierno central tambin es acreedor de los Estados y municipios, que pagan intereses muy altos. Dicha recaudacin del Gobierno Central con los pagos de las deudas de los Estados y municipios tambin es destinada totalmente para el pago de la deuda federal, conforme la Ley 9.496/1997. En los ltimos aos, la carga fiscal se ha incrementado para la obtencin de los recursos para el pago de la deuda, lo que represent una Reforma Tributaria Silenciosa. El crecimiento de la carga fiscal fue dirigido al supervit primario, tras el acuerdo con el FMI en 1998. Esto se logr a travs de la imposicin o el aumento de las llamadas contribuciones, que no son compartidas con los Estados y municipios. Los eventos que ms contribuyeron para esto fueron la creacin de la CPMF (Contribucin Provisoria sobre Movimientos Financieros) en 1997, el aumento de la tasa de Cofins (Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social) del 2% al 3% en 1998, La creacin de la COFINS-Importacin en 2004, y la creacin de la CIDE (Contribucin de Intervencin en el Dominio Econmico) en 2002.
Exoneraciones
Por territorio: En Brasil, hay exenciones para la industria en la regin de Manaos, en la Amazona. Por sector econmico: Hay exenciones para los exportadores y el capital financiero. Por nivel socioeconmico: La tributacin del Patrimonio en Brasil es muy pequea, por eso los ms ricos no pagan tributos de acuerdo con su capacidad contributiva.
Regimenes especiales
Por sector econmico: Para todos los sectores, la distribucin de ganancias de las empresas para sus propietarios es totalmente exenta del impuesto a la renta de las personas. Hay rgimen especial para pequeas y medias empresas, con tributacin menor y simplificada. Por nivel socioeconmico: En Brasil, ya hubo cuatro seguidas amnistas para los empresarios que no pagan tributos. Eso crea una cultura de que es mejor no pagar, pues siempre el gobierno va A perdonar o facilitar los pagos de dichas deudas.
Evasiones
Respecto a la evasin tributaria en Brasil hay un estudio muy reciente10 que hace una estimacin de la evasin tributaria en las empresas brasileas. En 2008, la facturacin no declarada de las empresas represent 25,05% del total
10 Estudio sobre evasin fiscal de las empresas brasileas - Instituto Brasileo de Planificacin Tributaria IBPT - Disponible en: http://www.ibpt.com.br/img/_publicacao/13649/175.pdf
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La reforma tributaria de 2003

En 2003, el gobierno federal present la Propuesta de Enmienda a la Constitucin (PEC) 41. Esta reforma fue presentada por el gobierno con varios puntos buenos (los impuestos sobre los ms ricos), pero dichos puntos han sido eliminados durante las negociaciones en el Congreso, mientras se aprobaron los puntos negativos, es decir, la continuidad de la DRU y de la Contribucin Provisoria sobre Movimientos Financieros (CPMF) hasta el 2007, que grava con la tasa fija del 0,38% cualquier transaccin bancaria, pero no existe una tasa para las transacciones en Bolsa de Valores. En 2008, la CPMF fue eliminada. Esta propuesta de reforma no hizo la reduccin de tributos sobre el consumo, pues no puede haber prdida de ingresos estatales, debido a los compromisos con el FMI. La carga excesiva sobre el consumo desalienta la actividad econmica que afecta a la asignacin de recursos en el sistema productivo.
Privatizaciones y concesiones
En Brasil, desafortunadamente, todas las ganancias de las empresas estatales (transferidas al gobierno) son destinadas al pago de la deuda, por la Ley 9.530/1997. As, las empresas estatales no contribuyen con los gastos sociales.
Impactos del tlc

Brasil no firm TLC con EEUU, sin embargo, en las ltimas dcadas, los acuerdos con FMI han significado la fuerte reduccin de los aranceles con la abertura comercial. Por eso Brasil hoy recauda de impuesto de importacin solamente 1,67% de todos los recursos estatales. La tarifa media de importacin en Brasil se ha reducido de 51,3% en 1985 a 32,2% en 1990. Pocos aos despus cay a 12,6% en 1995, mantenindose hasta hoy niveles de tarifas de importacin cercanos a este.
La propuesta de reforma tributaria de 2008

En 28 de febrero del 2008, el Ejecutivo remiti la propuesta de enmienda constitucional de la reforma tributaria (PEC 233/2008), la que no cambia la situacin y establece tambin un riesgo para la financiacin de la Seguridad Social y Educacin, con la transformacin de contribuciones especificas para estos sectores en impuestos, lo que genera el debilitamiento de la asignacin constitucional de los ingresos estatales. El sistema de seguridad social, que comprende las reas de Pensiones, Salud y Bienestar Social, fue un logro importante de la Constitucin de 1988, que estableci estas contribuciones especficas a la financiacin de estas polticas sociales importantes. Ahora, con la reforma propuesta por el Ejecutivo, estas contribuciones se transforman en impuestos que, por naturaleza, no tienen destino especfico. La tasa del nuevo IVA (Impuesto al Valor Agregado-Federal - IVA-F), que reemplaza las contribuciones para seguridad y educacin, se define en legislacin infra constitucional, es decir, si puede, por tanto, reducir los recursos de la Seguridad Social. La Seguridad sera financiada con una parte del monto recaudado de diversos impuestos federales. As, las constantes demandas de las empresas por una reduccin de los impuestos dejarn la Seguridad Social ms vulnerable. Adems, se pondrn los fondos del Seguro Social en el mismo grupo de recursos de las transferencias para los Estados y municipios. En la propuesta del gobierno (PEC 233), las exportaciones tambin quedan exentas del IVA, y los Estados pierden la prerrogativa de legislar sobre el ICMS. Otro problema con la propuesta de reforma fiscal es que, al proponer la incorporacin de la contribucin social en el Impuesto a la Renta de las empresas, no hay ms la posibilidad de cobrar diferentes tasas por sector econmico. Esto impide que los sectores altamente rentables, como el financiero (bancos privados) puedan pagar ms para la financiacin estatal. Debido a una gran movilizacin social, incluso de Auditora Ciudadana de la Deuda, esta propuesta no fue an aprobada por el Parlamento.

En los ltimos aos, la mayor estrategia de fiscalizacin anunciada por el gobierno fue la fusin entre la Receita Federal (que recauda los tributos en general) y la Receita Previdenciaria (que recauda la contribucin para el Instituto Nacional del Seguro Social INSS, que garantiza las pensiones). Esta idea fue propuesta por el gobierno con el argumento de que podra permitir el cruce de informaciones, entre los datos pensionales y tributarios, lo que podra ayudar en la identificacin de evasiones. Esta fusin se hizo en 2007, con la Ley 11.457/07. En Brasil, la modernizacin de la administracin tributaria ha ocurrido, pero en niveles muy menores que lo necesario. El FUNDAF (Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao) es el Fondo que financia la modernizacin de la fiscala, y sus recursos son originados principalmente de las multas fiscales. Sin embargo, los recursos de esto Fondo no son totalmente destinados a la modernizacin de la administracin tributaria, sino que van para el pago de la deuda. En 2008, con la edicin de la Medida Provisoria 435 por el Poder Ejecutivo, alrededor de USD 2,7 mil millones de este Fondo fueron destinados para el pago de amortizaciones de la deuda pblica. Por otro lado, el pas toma prstamos de las Instituciones Financieras Multilaterales para la modernizacin de la administracin tributaria. Sin embargo, dichas instituciones tambin exigen un sistema tributario basado en tributos sobre el consumo, y de esta forma no es posible incrementar la recaudacin sobre los ms ricos.
Conclusiones
La investigacin ha demostrado que la estructura tributaria brasilea es injusta, pues la mayor parte de la recaudacin tributaria viene de tributos regresivos sobre el consumo. Por otro lado, las grandes rentas y riquezas, el gran capital, principalmente el financiero, contribuyen muy poco para el financiamiento del Estado brasileo. Mientras las personas que ganan hasta dos salarios mnimos destinan 53,9% de sus ganancias para el pago de tribu[ 35 ]
tos, los ms ricos (ms de 30 salarios mnimos) contribuyen solamente con el 29%. En los ltimos aos, esta situacin se ha profundizado, como parte de las imposiciones del FMI para garantizar el pago de la deuda, con el aumento de los tributos sobre el consumo, y la reduccin de los tributos sobre el capital financiero y otros sectores relacionados al endeudamiento como la banca y el sector exportador, que garantiza los dlares necesarios al pago de los compromisos al exterior. Al mismo tiempo, como condicin para los paquetes de ayuda financiera, el FMI tambin impuso la liberalizacin comercial, con fuerte reduccin de aranceles, lo que obliga el pas a profundizar la condicin de exportador de productos bsicos y con bajo contenido tecnolgico. Para garantizar el pago de la deuda, la recaudacin se concentra en el gobierno central, mientras que los Estados y municipios se quedan con la menor parte de los recursos. Otra influencia de la deuda en la cuestin tributaria es que todas las ganancias de las empresas estatales en Brasil tienen que destinarse al pago de la deuda, de acuerdo con la Ley 9.530/1997. As se pierden importantes recursos que podran servir al desarrollo nacional. El pago de la deuda representa ms de 30% del presupuesto estatal, y por eso la presin tributaria en Brasil es fuertemente afectada por la necesidad de garantizar dicho pago. Por otro lado, los sectores que ganan con la deuda son beneficiados con exenciones y otras ventajas. En el 2006, el gobierno elimin el impuesto a la renta sobre las ganancias de los extranjeros con la deuda interna brasilea, lo que signific el mayor ejemplo de injusticia fiscal en Brasil, pues los trabajadores brasileos tienen que pagar hasta 27,5% de este impuesto. Han sido numerosos los intentos para llevar a cabo la reforma tributaria en Brasil, pero el conflicto de intereses no ha permitido que los cambios se realicen hacia el logro de la justicia fiscal. Las principales propuestas que han sido aprobadas por el parlamento no cambian la estructura tributaria brasilea. La principal conclusin del estudio es que, para cambiar la estructura tributaria en Brasil, es necesario enfrentar la cuestin de la deuda pblica, pues para pagarla, el pas tiene que aumentar los tributos sobre los ms pobres y reducir los tributos sobre los capitales financieros. Dichos capitales chantajean diariamente al gobierno, exigiendo ms ventajas, para continuar comprando bonos de la deuda interna. Todos los meses el gobierno tiene que pagar decenas de miles de millones de dlares en intereses y amortizaciones de la deuda, y para esto, necesita emitir nuevos bonos. De esta forma, el capital financiero queda en una posicin bastante privilegiada y puede imponer sus condiciones. Solamente una auditora de la deuda y la revisin de la poltica del endeudamiento podrn permitir que Brasil tenga una estructura tributaria distinta. Sobre este tema, el Parlamento de Brasil empez en agosto del 2009, la Comisin Parlamentaria de Investigacin (CPI) de la Deuda Pblica, que representa una importante iniciativa y una posibilidad de iniciar la discusin respecto a la cuestin tributaria en Brasil. De esa forma, este estudio va a ser encaminado oficialmente a los miembros de esta Comisin, para que puedan contribuir con la construccin de un sistema tributario justo en Brasil.
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3.4. Colombia
Liubka Milena Buitrago Ramrez Coordinadora e Investigadora Principal, Laura Cely Gmez, Asistente de Investigacin, lectura y comentarios a los textos preliminares: Diana Garca Salamanca, Lida Margarita Nuez y Rosa Emilia Salamanca.
Introduccin
El sistema tributario de Colombia, se considera regresivo al caracterizarse por estar soportado en una mayor participacin de impuestos indirectos, y tener crecientes exenciones a quienes tienen altos niveles de propiedad, control y acumulacin de recursos. Para el 2007 en Colombia, la tributacin indirecta aportaba cerca del 57% de los impuestos del gobierno, mientras que la directa lo haca en un 43%. Entre 1994 y 2006 se llevaron a cabo doce reformas tributarias en el pas. En general se alude a que fueron fragmentadas y no contribuyeron a dar solucin a las debilidades estructurales del esquema. Lo que se obtuvo fue un sistema inequitativo debido al nmero de exenciones; e ineficiente por la puesta en marcha de impuestos como el de las transacciones financieras. Actualmente predomina un esquema en el que prevalece el IVA, con numerosas exenciones a la renta y la riqueza, que sumadas a las regulaciones terminan retrayendo las bases gravables y contribuyendo a que persistan altos rangos de evasin y elusin tributarias, que para el 2006 constituan aproximadamente el 24%, en el caso del IVA, y 34% para el de renta. El balance hecho en relacin al esquema tributario colombiano muestra que el pago de impuestos y las polticas asociadas tienen repercusiones concretas en las cotidianidades de las personas, en ocasiones traen como consecuencia la reproduccin de las desigualdades cuando los patrones de tributacin se colocan en funcin de intereses particulares y en beneficio de quienes detentan el poder econmico y poltico, profundizando la concentracin de las propiedades, las riquezas y la ostentacin de privilegios econmicos.
Las reformas introducidas en el ordenamiento econmico durante la dcada de los noventa elevaron el nivel de tributacin a la vez que se adoptaron medidas conducentes a la reduccin de la dependencia del impuesto inflacionario, entre ellas la eliminacin de la cuenta especial de cambios y la instauracin de un Banco Central independiente cuya misin principal, segn qued estipulado por mandato constitucional, es el control de la inflacin. En Colombia, el proceso de instauracin del modelo neoliberal se profundiz hacia los aos noventa, con la idea de implementar un nuevo esquema, orientado hacia la liberalizacin de los mercados comercial, capital, y trabajo. Las reformas en el campo econmico con el Consenso de Washington, pretendan incrementar los niveles de crecimiento econmico, articular la economa al mbito internacional y modernizar el aparato productivo. Sin embargo, las transformaciones que se dieron no se restringieron a la esfera econmica, tambin conllevaron cambios profundos en lo poltico al instaurarse una nueva Constitucin en 1991. Con este acuerdo constitucional, se le otorga un nuevo pa-
pel al Estado, los gobiernos deban garantizar la proteccin de los derechos de propiedad, establecer reglas monetarias y salariales fundamentadas en las condiciones de la productividad y la competencia del mercado, abandonando su protagonismo en el fomento directo al desarrollo productivo y de industrializacin; propiciando condiciones para que la iniciativa privada tuviera un margen de accin en trminos de su internacionalizacin. Los cambios modificaron de manera radical los costos relativos de los distintos instrumentos de poltica hasta el punto de crear una nueva constitucin fiscal. Las disposiciones constitucionales estaban orientadas a limitar el margen de accin Estatal y en esta medida restringan sus posibilidades para influir en el valor de la moneda, decretar gastos y tributos sin hacer el trmite en el Congreso, y hacer caso omiso a sus obligaciones. En resumen, segn lo sostienen algunos analistas, el cambio de paradigma introducido por la Constitucin, signific un sacrificio de la estructura productiva, en detrimento de determinados sectores (agro e industria), y el favorecimiento del mercado, bajo el supuesto de que este es el mejor asignador de los recursos y canalizador de la productividad econmica. El proceso econmico de la dcada de los noventa tuvo tres etapas diferenciadas, la primera de ellas, de boom econmico y crediticio entre los aos 1992 y 1994; una etapa de recalentamiento y recuperacin entre 1995 y 1997 y cerr con la crisis en 1999. Durante la etapa del boom econmico, la expectativa de auge y de ingresos futuros producto de las bonanzas petroleras, gener que los hogares, el sector empresarial y el gobierno se endeudaran. Esto llev a que se tomaran medidas para controlar este comportamiento y reversar la tendencia revaluacionista de la tasa de cambio real. La construccin se estanc y los sectores productivo y financiero se vieron afectados. Se sumaron los impactos causados por las crisis internacionales -Asitica y Rusa-, que tuvieron como consecuencia el deterioro de los trminos de intercambio, con su efecto en el ingreso nacional, en la restriccin, encarecimiento del financiamiento externo y en la salida de capitales que generaron presiones sobre las tasas de inters. Esto signific que muchas personas experimentaron una vulneracin a sus derechos econmicos al ver disminuida su capacidad de acumulacin, reducidos el valor de sus activos y, en muchos casos, incluso la prdida de sus propiedades. La acogida de un programa econmico de mediano plazo dirigido a recuperar la estabilidad y sostenibilidad de los parmetros macroeconmicos, especialmente en el campo de las finanzas pblicas, se enmarc en un acuerdo formal con el Fondo Monetario Internacional FMI- orientado a ganar credibilidad en los mercados internacionales y a obtener el apoyo en la consecucin de nuevos recursos crediticios externos. La economa colombiana inici as una fase de estabilizacin y recuperacin del crecimiento a partir del ao 2000. En los noventa, las reformas tributarias, concentradas bsicamente en los niveles centrales de gobierno, buscaron generar recursos suficientes para las necesidades de gasto estatales y disminuir los efectos de las distorsiones originadas en la forma como estaba organizado el esquema tributario. Adicionalmente, las reformas buscaban adaptarse a los cambios que se venan implementando en los otros frentes:
el financiero y el comercial. Algunos balances al respecto sealan que a pesar de las ocho reformas tributarias implementadas durante los noventa, nicamente una, la de 1990 contribuy al aumento de los recaudos. Con la reforma de ese ao, se ampli la tasa y cobertura del IVA, se elimin la sobretasa a las importaciones y promovieron incentivos tributarios a la inversin extranjera. Estas medidas sentaron las bases para iniciar un proceso de privatizaciones de empresas pblicas cuyo recaudo no fue remplazado por otro tipo de ingresos. El balance que puede hacerse al respecto es que el Estado ha perdido capacidad de generacin de ingresos, lo que lo hace ms dependiente de los procesos de endeudamiento debido a las rigideces de generacin de recursos por la va tributaria. El estancamiento econmico experimentado a finales de los aos noventa, en lo tributario se evidenci en el comportamiento de la presin tributaria, la cual pas de ser 15.4% en 1990, a 21,8% en 1997 y declin a 18.4% en 2000. Este fenmeno seguramente restringi las posibilidades de intervencin estatal para enfrentar la situacin de crisis que tuvo un fuerte componente de reglamentacin en el mbito financiero. Ya entre los aos 2003 y 2005 de crecimiento con desempleo era el sntoma que evidenciaba que estas circunstancias no eran sostenibles y escondan otras problemticas relacionadas con la inequidad en la distribucin del ingreso y la incapacidad del aparato productivo para crear empleo de calidad y en condiciones dignas. Los efectos de la poltica laboral instaurada en el pas han ido ms en el sentido contrario, las reformas implantadas no cumplieron las expectativas en trminos de creacin de empleos y, en cambio, s han significado un detrimento de las garantas laborales y un retroceso de los derechos socialmente alcanzados, afectando de manera particular ciertas poblaciones como a las y los trabajadores que laboran horas extras y das festivos. Adicionalmente a la puesta en marcha de medidas que buscaban la reduccin de costos asociados al empleo, los incentivos a la inversin y de compensacin ante las fluctuaciones del dlar, que repercuten directamente en las actividades de exportacin, han recado en la disminucin de los aportes parafiscales dirigidos a financiar al Sena y al ICBF. Esto ha tenido impactos en la disponibilidad de recursos e infraestructura que sostienen a los programas de capacitacin laboral y cuidado infantil, los cuales estn directamente relacionados con la proteccin social y tienen efectos en poblaciones de bajos ingresos. Esta evidencia muestra cmo por la va de los beneficios tributarios otorgados a determinados sectores, se repercute en las cotidianidades de las personas y en la garanta de sus derechos. En lo territorial, el pacto poltico y social consignado en la Constitucin Nacional de 1991 quera avanzar hacia la instauracin de un pas descentralizado en el que los gastos sociales fueran prioritarios. Sin embargo, los efectos de tener criterios fiscales como lineamientos de la poltica social se han visto reflejados, por un lado en la materializacin del Estado Social de Derecho, y por otro, han recado en las condiciones que posibilitan un ejercicio efectivo de autonoma por parte de las entidades territoriales, lo cual ha sido limitado por la reduccin de las transferencias a las regiones. Se estima que a raz de las reformas instauradas en el sis[ 37 ]
tema de trasferencias durante el perodo 2002-2008, las regiones dejaron de recibir ms de 17 billones de pesos (a valor del peso del 2006). Como consecuencia de este recorte se calcula que la educacin y la salud pblicas perdieron ms de siete billones de pesos (7,35 y 7,11 respectivamente), y los otros sectores sociales (el agua potable y el saneamiento bsico) dos billones y medio (2,52) de pesos del 2006. Finalmente, en trminos de desarrollo productivo e incorporacin de tecnologa, en el ltimo tiempo los esfuerzos se han concentrado en el sector agrcola al fomento a los cultivos permanentes y de tardo rendimiento, como la palma de aceite, maderables y el caucho; y en el sector de servicios se ha favorecido al turismo.
Estructura de los Ingresos del GNC 2008

Ingresos de Capital 12,2%
Fondos especiales 1,7%
Ingresos Tributarios 86,1%

Como resultado de las sucesivas reformas tributarias adelantadas a lo largo de la dcada de los noventa y primeros aos de 2000, la carga tributaria colombiana se increment en ms de un cincuenta por ciento al pasar del 10% del PIB en 1990 al 16% en 2001. Esto situ a Colombia por encima del promedio de Amrica Latina. Entre los aos 1990 y 2003, los ingresos tributarios aumentaron su participacin en el PIB en 6.3%. Esto quiere decir que la carga tributaria del orden nacional aument 81% en el periodo referenciado, no obstante, los nuevos recursos no fueron suficientes para financiar la totalidad de los gastos, como lo evidencian los niveles sostenidos de dficit. Las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC) pueden desagregase en ingresos tributarios (que constituyen la mayor fuente de recursos), ingresos no tributarios (multas y sanciones), los provenientes de los fondos especiales, y rentas de capital. Si se toma como referente la informacin de la Contralora General de la Repblica (CGR), para el ao 2008 se tena que los ingresos del GNC ascendieron a 15.7% del PIB, 17,1% ms que el ao anterior debido al aumento del recaudo y los recursos de capital. Los impuestos nacionales renen cerca de tres cuartas partes del recaudo, entre los que se destacan el impuesto a la renta, el impuesto al valor agregado IVA, el Gravamen a los Movimientos Financieros GMF, el impuesto al patrimonio y los impuestos al comercio internacional. En lo relacionado con el impuesto de renta, las tasas aplicables a las personas naturales oscilan entre 0% y 33% y son las personas jurdicas las aportan ms del 90% del total recaudado. Con respecto al IVA, existe un complejo esquema de tarifas diferenciales, que van desde el 2% hasta el 45%. El Gravamen a los Movimientos Financiero - GMF, fue implementado en 1999 con el fin de solventar el salvamento del sector financiero, en un principio concebido con un carcter temporal, pero con el tiempo se volvi permanente. El impuesto al patrimonio, otro gravamen inicialmente creado para ser transitorio y cuya vigencia se ha ido prolongando, fue diseado para atender las crecientes necesidades del gasto militar. Los impuestos principales, en trminos de montos de recaudo son el de renta y el de valor agregado (interno) los cuales para el 2008 registraron un recaudo cercano al 5.1%
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Fuente: CGR.
del PIB (equivalentes a 42.098 millones de millones de pesos). Se estima que para el 2009, se siten en un equivalente al 5.6% (para renta) y 3.7% (IVA interno) del PIB (46.881 millones de millones de pesos). Para el ao 2003, los mayores recaudos por cuenta del impuesto de renta e IVA fueron atribuidos a la recuperacin de la actividad econmica. Para el recaudo del impuesto de renta se ubicaron como sectores claves el de carbn, petrleo y ferronquel, tambin ayud el hecho de la finalizacin del perodo de exencin tributaria a ECOPETROL, de algunas empresas estatales y al pago de anticipos por parte de las y los contribuyentes. Cada vez ms los impuestos indirectos tienen mayor protagonismo en relacin con el nivel de recaudo. Este comportamiento ha estado jalonado principalmente por las reformas al IVA, va aumento de su tarifa y ampliacin de la base tributaria. Entre los aos 1990 y 2003, la nacin en promedio recaud ms del 80% de las rentas tributarias del pas, los municipios participaron con el 11% de ellas y los departamentos con el resto. Este hecho demuestra que en Colombia, a pesar de las reformas instauradas, la descentralizacin est lejos de ser una realidad, lo que se ha traducido en que el GNC administre los impuestos que tienen las bases tributarias ms amplias y los ms dinmicos como son los de renta e IVA. Los impuestos del nivel territorial se dividen en departamentales y municipales. En los primeros se encentran los impuestos a la cerveza, los licores, los cigarrillos, y una parte de la sobretasa a la gasolina. Los municipales que tienen ms al recaudo, cercano al 2% del PIB, incluyen el predial, el de industria y comercio y un porcentaje de la sobretasa a la gasolina. El alto grado de complejidad del esquema tributario colombiano se traduce en que por ejemplo, con respecto al
Recaudo de impuestos nacionales 2008 (% PIB)

8,0% 7,0% 6,0% 5,6% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% Renta
Fuente: DIAN
7,0%
7,0%
4,0%
3,0%
mayores niveles de ingreso (empresas o personas) paguen tasas ms altas, se seala que tal como est funcionando el sistema tributario, cuando se quiere favorecer que la recaudacin sea progresiva, con medidas frente al IVA como cuando se excluye del cobro a los bienes de la canasta bsica, el efecto que se logra es distorsionado, ya que como su aplicacin es proporcional al ingreso, lo que resulta es que quienes ms se benefician son las personas que gastan ms en estos bienes, es decir quienes tienen mayores ingresos. En este sentido valdra la pena explorar acciones tributarias conducentes a exonerar de IVA ciertos bienes con el fin de compensar y sensibilizar sobre los efectos desproporcionados y discriminatorios que tienen algunas prcticas sociales muy arraigadas en la sociedad colombiana. Por ejemplo, exonerar los bienes fundamentales para la crianza de nios y nias, como medida compensatoria ante las altas tasas de inasistencia alimentaria, podra contrarrestar la carga que esto significa para quienes tienen que asumir individualmente su rol de jefatura de hogar. En relacin con la equidad horizontal, es decir, si se tiene el mismo nivel de ingresos debera pagarse la misma tasa independientemente del sector en el que se est operando, los efectos de las exenciones existentes en el esquema ocasionan que a travs del impuesto de renta y del IVA, se favorezca a unos sectores especficos.
Iva Interno
Externo
Seguridad + Patrimonio
GMF
impuesto de renta, los tratamientos diferenciales y preferenciales incentivan la elusin y la evasin que llega a casi el 35%. Para el IVA, actualmente desagregado en 8 tarifas, al sumar las exenciones, se favorecen las conductas de evasin y elusin, que de acuerdo a algunos clculos, le cuesta al fisco cerca de 8 billones de pesos, es decir 1.6 puntos porcentuales del PIB. Lo que adems trae como consecuencia que en la realidad este no sea un impuesto sobre el valor agregado sino a las ventas. En un estudio realizado por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, en el cual se divide la poblacin en veinte estratos de acuerdo al nmero de salarios mnimos y para cada estrato estima el gasto total, se concluye que el IVA es ligeramente progresivo hasta el estrato dieciocho, pero a partir de ese punto se vuelve regresivo. El estudio explica este comportamiento por la composicin de la canasta de gastos de las y los encuestados en los estratos ms bajos, gran parte del consumo es de bienes primarios que estn exentos, y en los dos ms altos una gran proporcin se va al ahorro, que tambin est exento. En relacin con el nivel de progresividad, es decir qu tanto el esquema tributario propende porque quien tenga

El recaudo de los impuestos de renta e IVA se distribuye entre: personas naturales, personas jurdicas y grandes contribuyentes. Adems de los ingresos tributarios, como parte de los ingresos del GNC se cuenta con los ingresos de capital, que para el ao 2008 por este concepto se contabilizaron, segn los reportes de la Contralora General de la Repblica CGR, ingresos por cuenta de ECOPETROL, los del Fondo de Estabilizacin Petrolera FAEP, ECOGAS, Banco Agrario y de los Establecimientos Pblicos. La industria petrolera ha jugado un rol importante para las finanzas pblicas colombianas, aunque los procesos de privatizacin de esta empresa, que se han venido adelantando y acelerando durante los ltimos gobiernos, seguramente traern consecuencias en trminos de generacin y disponibilidad de recursos. Se estima que por cuenta de este proceso, se ha dejado de percibir cerca del 0.7% del PIB (equivalente al supervit que esta empresa dejaba al balance global). La principal fuente de recursos de los que dispone el GNC
Rgimen tributario a nivel nacional segn contribuyente

Impuesto Renta IVA GMF Recae sobre Personas naturales y jurdicas Personas naturales y jurdicas Usuarios y usuarias del sistema financiero, quienes lo conforman y el Banco de la Repblica Timbre Personas naturales y jurdicas Trmites de documentos pblicos y privados De acuerdo al valor del documento Segn el documento Hecho sobre el que se basa Nivel de ingresos Compra e importacin de bienes y servicios Transacciones financieras Base gravable Renta lquida gravable Valor del bien o servicio gravable Valor de las transacciones financieras 4x1.000 Tarifa 33% 8 tarifas diferenciadas, entre 2% y 45%
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Saldo de la deuda pblica de Colombia

Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Incremento Total deuda pblica interna 58.922 68.763 83.770 92.494 106.663 127.154 133.457 126% 20 24 27 28 30 34 32 58% % del PIB Total deuda pblica externa 44.601 52.572 63.764 67.620 60.687 54.219 58.273 31% 18 22 25 25 21 17 16 -10% % del PIB
Fuentes: CGR, Base de datos CG y contraloras departamentales, distritales y municipales.
Evolucin del Gobierno Central 1995-2007 (% del PIB)

Ao 1995 Funcionamiento 3,3 Pensiones 1,3 Intereses 1,2 Transferencias ET 3,4 Inversin 2,1 Otros 2,9 Total 14,3
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
3,1 3,4 3,5 3,6 3,5 3,7 3,8 3,6 3,4 3,6 3,7 3,6
1,6 1,7 1,8 2 2,2 2,5 2,8 2,7 3,1 4 4 4,2
1,9 2 2,9 3,3 3,8 4 3,9 4,2 4 3,5 4,2 4,2
4,3 4,3 4,6 5,3 4,6 5,7 5,5 5,5 5,3 5,1 4,9 4,8
2,3 2,6 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 1,3 1,2 1,5 1,7 2,4
3 2,4 2,8 3,5 4,7 3 4 3,5 3,8 3,7 3,4 3,3
16,1 16,4 17,2 19,2 20,3 20,4 21,4 20,7 20,8 21,4 21,9 22,4
Fuentes: http://www.banrep.gov.co/documentos/seminarios/2008/Banca_central/11_Politica_fiscal.pdf, p.17.
son los ingresos tributarios, sin embargo, la insuficiencia de los recursos con relacin a los gastos se evidencia en la persistencia del dficit fiscal de GNC, que equivala a cerca del 3.7% del PIB. Este dficit es financiado con deuda pblica. La situacin de la deuda pblica se puede recrear tomando como base la informacin de la CGR. Segn esta entidad, la deuda pblica colombiana en los ltimos aos tuvo una tendencia decreciente como proporcin del PIB y de los ingresos tributarios. No obstante, cabe resaltar que en trminos nominales y en dlares, la deuda creci entre 2005 y 2006. El Gobierno ha anunciado que tiene dificultades para financiar el Presupuesto Nacional del ao 2010. Debido a la crisis, el recaudo tributario se ha visto disminuido en un valor equivalente al 10% ($ 7 billones de pesos), por lo que se prev que este faltante ser cubierto con deuda. Cuando el gasto se financia con deuda, esto tendr repercusiones en los niveles de crecimiento a mediano y largo plazo. Lo que ha venido pasando frente al gasto evidencia y corrobora lo que han sealado quienes estudian estos temas, que las condiciones que se vivieron entre los aos 2006 y 2007 no obedecan a hechos estructurales de la economa
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colombiana, sino a acontecimientos de tipo coyuntural, lo que demuestra la fragilidad de una poltica basada en situaciones temporales y asociada a factores externos. Esto se suma a que en los ltimos aos la reduccin de la deuda externa no estuvo enmarcada en una poltica del financiamiento. En la coyuntura actual de crisis econmica mundial, las soluciones desde las Instituciones Financieras Internacionales IFIS, han sido las de propiciar nuevos espacios de endeudamiento para los pases en desarrollo. En el cuadro a continuacin se ilustra, a partir de los datos del Banco de la Repblica, cmo desde la segunda mitad de la dcada de los noventa hasta la actualidad, el gasto en intereses de deuda ha cobrado cada vez ms importancia al pasar de 1.2% del PIB en 1995 a 4.2% del PIB en 2007. Esto adquiere relevancia en un momento de la presentacin del proyecto de presupuesto para el ao entrante. El Gobierno sostena que se mantena el incremento del gasto social, sin embargo ha llamado la atencin de las y los analistas, que bajo el argumento segn el cual la seguridad hace parte del capital social, se incluyan en este rubro del presupuesto gastos en seguridad. Por primera vez en la historia del pas, se destinarn ms recursos al gasto militar
que a la educacin, equivalentes al 14,2% y 13,9% del PIB, respectivamente.
Quines no financian al estado Impuesto a la renta

En materia del impuesto de renta, se han definido algunos tratamientos especiales que se traducen en beneficios fiscales para las y los contribuyentes, y estn determinados por las caractersticas del tributo o por el tipo de ingreso econmico. Los beneficios definidos por el marco regulatorio tributario pueden ser: deducciones, exenciones y descuentos. Las deducciones y las exenciones tienen accin directa sobre el ingreso o la base gravable, mientras que los descuentos impactan en el monto del impuesto que se debe pagar. La legislacin que regula los recaudos a travs del impuesto de renta contempla estos tratamientos especiales que buscan incentivar las actividades econmicas o las regiones que ostentan menores niveles de desarrollo. Las deducciones: bajo esta modalidad de trato resultan amparados los partidos y movimientos polticos y la generacin de trabajo para las personas en situacin de discapacidad. Tomando como referencia las declaraciones de renta de las personas jurdicas, para el ao 2004, este tipo de tratamiento se ubic en los sectores de servicios de minera (26%); transporte, almacenamiento y comunicaciones (13%) y electricidad, gas y vapor (10%). Para el ao 2008 se tuvo que las deducciones se concentraron en los sectores de la minera, la fabricacin de sustancias qumicas y la construccin. Las exenciones: incluyen las laborales, los aportes a las cuentas de ahorro para el financiamiento de la construccin, los intereses por financiacin de vivienda y una proporcin de los gastos en educacin o salud. El reconocimiento principal que otorga la legislacin tributaria acerca de los costos o gastos en los que incurre la o el trabajador para generar sus ingresos es la exencin otorgada sobre
aproximadamente los cinco primeros salarios mnimos de estos ingresos. Los descuentos: de acuerdo a lo que se estipula en la legislacin, son objeto de descuentos tributarios la reforestacin, los impuestos pagados en el exterior, las empresas nacionales de transporte internacional, la colocacin de bonos o acciones, y lo que es gravable por concepto de importacin de maquinaria pesada para industrias bsicas. Los descuentos pueden favorecer tanto a sociedades como a personas naturales.
IVA
El IVA recae sobre la venta e importacin de bienes y la prestacin de servicios en el territorio del pas. Las exportaciones estn exentas de este gravamen y cuentan con la opcin de devolucin por concepto de lo que se paga en los insumos involucrados en la produccin de estos bienes y servicios. La adquisicin de maquinaria industrial tiene un descuento sobre lo que se pague por cuenta de este impuesto. El IVA tiene una serie de excepciones en razn de disposiciones internacionales relacionadas con las importaciones efectuadas por diplomticos, misiones tcnicas internacionales y las importaciones efectuadas como parte de la implementacin de convenios internacionales de cooperacin. A causa de este diferencial de tarifas, para el caso del IVA se consideran tratamientos especiales las exclusiones y las exenciones. Los bienes excluidos o exentos del pago del impuesto, generalmente son aquellos que conforman la canasta bsica familiar. Segn el clculo de los costos fiscales publicados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del ao 2009, para el ao gravable 2008, el costo fiscal total de los beneficios tributarios fue de $7.4 billones de pesos. Una cifra para nada despreciable y cercana al 5% del presupuesto aprobado para el ao 2010. El costo fiscal de los beneficios para el total de declarantes del impuesto de renta ascendi a $3,8 billones que representa un incremento de 21,1% con respecto al monto
Principales beneficios tributarios - Total Declarantes (Miles de millones de pesos)

2007(1) Tipo de beneficio Personas jurdicas Deduccin del 40% Rentas exentas Descuentos Tributarios Personas naturales Deduccin del 40% Rentas exentas Descuentos Tributarios Total Deduccin del 40% Rentas exentas Descuentos Tributarios 4.914 3.100 1.572 242 1.309 70 1.227 12 6.223 3.170 2.799 254 5.994 3.763 1.883 348 1.406 75 1.318 13 7.400 3.838 3.201 361 22.0% 21.4% 19.8% 44.0% 7.4% 7.9% 7.4% 7.4% 18.9% 21.1% 14.4% 42.2% 81.0% 62.8% 31.4% 5.8 19.0% 5.3% 93.7% 0.9% 100.0% 51.9% 43.3% 4.9% 2008(2) Variacin Participacin
Fuentes: Declaraciones de renta. Coordinacin Estudios Econmicos. Subdireccin de Gestin de Anlisis Operacional -DIAN.
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registrado el ao anterior, y que se explica principalmente por el costo de los beneficios solicitados por las personas jurdicas que pas de $3.1 en 2007 a $3.7 billones en 2008 (un incremento de 21,4%). En el caso de las rentas exentas se observa un aumento del 14.4% del costo fiscal en comparacin con el ao anterior. Mientras que los descuentos tributarios tuvieron un aumento del 42,2% y una participacin como porcentaje del total de los beneficios del 4.9%.

La literatura sobre el tema es recurrente a la hora de sostener que las reformas que se han adelantado durante los ltimos aos han creado una estructura tributaria inadecuada e ineficiente, en la que algunas necesidades de gasto de largo aliento estn sostenidas en impuestos temporales que se vuelven permanentes al extenderse en el tiempo, contribuyendo a aplazar la implementacin de una reforma
Ao
Gobierno Leyes Decretos 2330 y 2331 Disposiciones Se crea el impuesto a las transacciones financieras (tarifa 2X1000). Con este impuesto se buscaba generar recursos para fortalecer el sistema financiero y a la reconstruccin del Eje Cafetero donde ocurri un terremoto en el ao 2001. Determina como nuevos contribuy a renta a: cajas de compensacin familiar y fondos de empleados de asociaciones gremiales. Determina la eliminacin de renta presuntiva bruto. Estipula la reduccin de la tarifa de 16% a 15%. Se impone la sobretasa a la Sobre el impuesto de renta, se renta lquida del contribuye nte no que resulte mayor entre el 6% de su patrimonio lquido o el 1% de su patrimonio bruto.
estructural adecuada a las necesidades de gasto y simplicidad del sistema para propiciar mayor recaudo, contrarrestar la evasin y la elusin y fomentar la transparencia de la informacin. Tal y como est operando el sistema tributario se fomenta una reduccin a la mnima expresin de la capacidad redistributiva de ingresos y riqueza por parte del esquema, reforzando los privilegios que estn en funcin de los intereses particulares y que funcionan bajo la concepcin de que el pago de impuestos es un costo que hay que evadir o eludir. Los principios gubernamentales de los ltimos aos de incentivar la confianza inversionista, han buscado promover la inversin por medio del otorgamiento de beneficios tributarios; el pilar fundamental de este tipo de medidas ha sido el rgimen de zonas francas. Las regulaciones implementadas han ido en la lnea de mantener una tasa general alta y otorgar beneficios especiales por concepto de la reinversin de utilidades y deducciones a la inversin en activos
2002 2003
lvaro Uribe Vlez Ley 863
1998
Andrs Pastrana Ley 488
2000
Ley 633 Decretos 1838
2006
Ley 1111
2007
Decreto 383
Ley 788
Impuesto sobre el sola vez sobre los declarantes del impuesto de renta del ao fiscal 2001 con patrimonio bruto superior a $169.5 millones, con una tarifa del 1.2% sobre el
Cre una sobre y los contribuyentes obligados a declarar renta equivalente al 10% del impuesto neto de renta para el ao 2003. Cre tarifas diferenciales del IVA: 2%, 7% para los bienes y servicios gravados, establecindo se que a partir del 1 de enero de 2005 pasan a ser gravados, esta ltima ser del 10%. En el mismo sentido se modifican las tarifas para los vehculos automviles.
Incorpor en el sistema un nuevo beneficio, al pernas naturales y
Se quit la sobre tasa aplicada al impuesto de renta
Se reglament el rgimen Zonas Francas. Se crearon tres tipos ZF
patrimonio por una tasa a cargo de las
entes del impuesto presume que la
mitir que las perso- y disminuy la
tarifa pasndola de (permanentes, especiales uniempresariales y transitorias).
es inferior a la cifra y complementarios impuesto sobre la
jurdicas contribuy- 35% a 34% para el permanentes entes del impuesto 2007. Se crea el de renta puedan deducir hasta el 30% del valor de las inversiones en activos fijos reales productivos ables 2004, 2005, 2006 y 2007. Se crea una impuesto al patrimonio de carcter temporal y aplicable al patrimonio lquido superior a $3.000 millones 0.3%). La tarifa del Gravamen a las Transacciones Financieras se ausobre tasa sobre el menta a 4X1.000. impuesto de Renta Con respecto al del 10%. Con respecto al IVA, se estipula la posibilidad de devolver 2 puntos del IVA a las personas naturales por transacciones pagadas con tarjeta dbito. IVA, se elimin el descuento especial por la importacin de maquinaria industrial.
sobre el patrimonio Se determina que IVA ser del 16%. El impuesto a los Movimientos Financieros, queda
la tarifa general del patrimonio lquido.
para los aos grav- (tarifa es del
gasolina y el ACPM establecido como entre el 14% y 15%. un impuesto permanente (tarifa del 3x1000).
Fuente: Fuentes: Junquito et al 2004 p.116, Rincn H, et al 2004, Snchez el al 2005 p. 30 y 31. FEDESARROLLO, 2009 p.10
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fijos o actividades especficas. Es decir que, en la prctica, estas medidas terminan favoreciendo el uso del factor capital en detrimento del factor trabajo, lo que confirma la hiptesis de quienes sostienen que el esquema econmico actual est sostenido en un estimulo a la inversin que no necesariamente conduce a la generacin de trabajo. Es por esto que en los momentos de auge econmico era posible ostentar tasas de crecimiento a la vez que el desempleo se mantena incluso en tasas de dos dgitos. En cuanto a la sostenibilidad, entendida como la continuidad en el tiempo de las reglas de juego para que las empresas y quienes consumen no se vean afectados sistemticamente ante la variacin reiterada del estatuto tributario, en el ltimo gobierno se han venido promoviendo incentivos que bajo el argumento de garantizar condiciones a quienes invierten, pretenden avanzar en este campo, y por esto se han venido impulsando los Contratos de Estabilidad Jurdica CTE11. Esto en la prctica quiere decir que quien invierte, por un monto cercano a los 7.500 SMLV (lo que equivale a cerca de USD 1,6 millones), contribuye a la generacin de empleo, al pago de una prima de 1% de la inversin y a la transferencia tecnolgica, el Gobierno le otorga la garanta de mantener inalteradas las reglas que propiciaron esa inversin. La promocin de los contratos de estabilidad, tal y como se viene dando, ha suscitado muchas reacciones en quienes estudian el tema. Uno de los aspectos que se destacan es que esta clase de incentivos pueden ser implementados toda vez que no sea a costa de la sostenibilidad fiscal y del margen de accin para el recaudo. Las reformas impulsadas en los ltimos gobiernos han ocasionado que en lugar de avanzar hacia su progresividad, simplicidad y eficiencia, se haya ido en un sentido opuesto.. Lo anterior aunado a que actualmente el recaudo est siendo sostenido por las rentas al trabajo y por el impuesto a las ventas, va en contrava de las disposiciones constitucionales que estipulan que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, haciendo evidente cmo las disposiciones gubernamentales toman ms distancia de los mandatos de la Constitucin Poltica.
Las mejoras en la administracin fiscal Administracin Andrs Pastrana (1998 2002)

El Plan de Desarrollo 1998-2002 Cambio para Construir la Paz consideraba que la corrupcin no es un problema de personas sino de sistemas y mecanismos. La corrupcin pblica se explic como un crimen de clculo cometido por quien acta en representacin del inters pblico. Se crea el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin De Frente al Pas el cual tuvo como misin disear estrategias de gobierno para enfrentar la corrup11
cin en el Estado, coordinar y evaluar su implementacin y articular su trabajo con los organismos. En materia de prevencin y control de la corrupcin fueron definidas tres lneas de accin: (i) desarrollo de herramientas para la rendicin de cuentas, el mejoramiento de la gestin, la simplificacin de trmites, y el establecimiento de estndares de calidad y pertinencia de la informacin pblica, (ii) fortalecimiento de valores ticos en la administracin pblica mediante la capacitacin y la divulgacin de informacin, y (iii) fortalecimiento de la participacin ciudadana para el ejercicio del control social al Estado. En relacin con la investigacin y sancin de actos de corrupcin fueron definidas tres lneas de accin: (i) la promocin de la cooperacin interinstitucional a travs de la creacin de la subcomisin institucional de la Comisin Nacional de Moralizacin y el sistema de recepcin de informacin sobre corrupcin, (ii) el desarrollo de acciones especiales sobre servidores pblicos, y (iii) el fortalecimiento de la transparencia en la contratacin pblica. En el marco de la Estrategia para el mejoramiento de la eficiencia de la administracin pblica, se disearon herramientas como: Transformacin de la Administracin Pblica TAP. Sistema de Informacin de la Contratacin Estatal SICE de la Contralora. Comit institucional de Apoyo para la Vigilancia de los Recursos Destinados a Salud y Educacin. Se cre el Portal del Estado colombiano Administracin lvaro Uribe Vlez (2002-2006) El Plan de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario identific la corrupcin, la politiquera y el clientelismo como factores que lesionan la legitimidad de las instituciones del Estado. Se crea la misin anticorrupcin, con la que se pretende generar una poltica de Estado que promueva el proceso de legitimacin, confianza y gobernabilidad democrtica. El Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin. Se estableci el Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de las Mediciones de Corrupcin y Transparencia en Colombia a partir del cual el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE aplic la Encuesta de Desempeo Institucional en el 2003 y en el 2004. Con la Ley 819 de 2003, se estipularon los lineamientos con los que se buscaba promover la transparencia fiscal, para lo cual era necesario que en el Marco Fiscal de mediano plazo incluyeran los clculos sobre los costos fiscales acarreados por los tratos tributarios especiales como deducciones, exenciones y descuentos. En Colombia, el rgimen poltico facilita las prcticas clientelares y corruptas, lo que a su vez legitima el uso de los recursos pblicos en beneficio propio. Las reformas que instauraron los procesos de privatizacin bajo el argumento segn el cual el sector privado era ms eficiente, condu-
Segn informacin reseada en Fedesarrollo, a febrero de 2009, se haban aprobado y firmado 42 CEJ, en los que se involucraban cerca de USD 5,400 millones por concepto de inversin.
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jeron a un desmantelamiento de los recursos del Estado y a una apropiacin particular de lo que antes era pblico, que ahora es regido por las fuerzas del mercado. No se ha logrado demostrar la supuesta neutralidad del mercado ni las mejores prcticas de lo particular, sin embargo si se ha dado un retroceso en las garantas de derechos socialmente alcanzados, el aumento de las desiguales y una polarizacin social y poltica que hace de sta una sociedad fragmentada. Las reformas hechas en materia tributaria han reforzado este ordenamiento. La bsqueda de reducciones impositivas, han servido para que el crecimiento econmico y los incentivos otorgados a ciertos sectores productivos del pas no se hayan traducido en mejores condiciones materiales para la poblacin. Los datos de la Misin para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad-MESEP, as lo revelan. Los niveles de pobreza siguen siendo altos y la desigualdad se ha incrementado. Segn la investigacin, el nivel de pobreza del 2008 se situ en 49,2 por ciento y el ndice de Gini en 0.59.
transparencia de la informacin, la participacin diversa y el fomento al reconocimiento y garanta de los derechos econmicos para todas y todos.
3.5. Ecuador
Mariela Mndez, Marlon Manya, Catherine Ricaurte
Conclusiones
1. Las razones principales del desequilibrio fiscal colombiano presentado en la dcada de los noventas y principios de siglo, tienen que ver con el nivel de ingresos, no acorde con el nivel de gastos, y con el comportamiento de las transferencias territoriales, del servicio de la deuda, del pago de pensiones y las erogaciones por concepto de otras transferencias. 2. Ser necesario trabajar en el frente de los ingresos, logrando una mejor estructura tributaria, sujeta a menores evasiones. A este respecto parece existir acuerdo tendiente a buscar una mejor estructura tributaria, fundada en menos alivios tributarios inoficiosos o tributos distorsionantes y un recaudo ms eficiente. 3. El reforzamiento de un esquema tributario regresivo se convierte en un obstculo que impide y restringe la redistribucin de los recursos y riqueza y no permite la realizacin efectiva de derechos. 4. Las exenciones, desde una lgica que promueve la inversin extranjera como pilar fundamental del crecimiento, desconocen que el empleo bajo los parmetros del trabajo decente es la va nica para combatir y erradicar la pobreza, lo que se requiere para el bien-estar de la poblacin. 5. La creciente concentracin del recaudo tributario en impuestos indirectos, como el IVA, deja entrever el escaso esfuerzo por parte del Estado para garantizar la redistribucin de la riqueza y de los recursos. 6. En Colombia, debido a las lgicas corruptas dentro de las maquinarias estatales y a una construccin socio-cultural basada en el individualismo, el oportunismo y el fomento a la ilegalidad, el pago de impuestos se considera por parte de la poblacin como un castigo o como una obligacin injusta, desconociendo las posibilidades de bien-estar colectivo de un sistema tributario progresivo. 7. Las decisiones econmicas y en particular las que tienen que ver con el tema tributario deben ser tratadas en espacios democrticos e incluyentes que propicien la
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La administracin tributaria ecuatoriana, representada por el Servicio de Rentas Internas (S.R.I.), procurando la lucha contra el fraude fiscal, la mejora de la gestin tributaria y encaminada a corregir las grandes inequidades que an persisten en la estructura impositiva, entre ellos el desarrollo de mecanismos de incentivos hacia la proteccin del mercado externo, ha logrado duplicar la presin fiscal en la ltima dcada, al pasar de un 6% a un 12%; aument el nmero de contribuyentes inscritos, a la fecha con una base de aproximadamente 1.6 millones de contribuyentes. Se ha mejorado, considerablemente, el control a los grandes grupos econmicos, identificando a los 51 grandes grupos que concentran a 1,975 empresas, y los impuestos totales recaudados han servido para sostener el Presupuesto General del Estado, donde estos ocupan ms de las 2/3 partes de los ingresos del Gobierno Central.
El anlisis de la problemtica de la situacin econmica y social del Ecuador, parte en un inicio por la alta participacin de los ingresos petroleros en los ingresos pblicos a partir de la bonanza petrolera, ocurrida a partir de la dcada del 70. Con este antecedente, el gasto pblico se vuelve procclico a los ingresos petroleros, generando una poltica de Stop and Go en el gasto pblico. Por ello, la economa ecuatoriana, en la dcada del 70, creci en un 7% producto del Boom Petrolero, situacin contraria a la dcada de los 80, en que creci en apenas un 1.9%, debido a: 1) el debilitamiento de los precios del petrleo, 2) la suspensin de los flujos financieros internacionales, 3) la reduccin de los precios de los productos de exportacin, 4) el aumento de las tasas de inters en los mercados financieros mundiales, y 5) los efectos del fenmeno del nio a principios de esos aos. En esa lnea, en la dcada de los 90, el crecimiento de la economa ecuatoriana borde el 1.8%, reflejando resultados econmicos deficientes, con una crisis bancaria local que empez a mediados de esa dcada y termin con el cierre de bancos importantes, lo que se agrav por la inestabilidad poltica y jurdica, y la presencia de capitales especulativos que incidieron directamente en este decrecimiento histrico en los ltimos 40 aos. Finalmente en la presente dcada, bajo un esquema de dolarizacin, sin posibilidad de emisin monetaria, las exportaciones debieron constituirse en la principal fuente de aprovisionamiento de monedas, incluso para las transacciones locales. En un contexto de apertura comercial, la dolarizacin impide la reaccin mediante instrumentos que s poseen las economas de los pases vecinos, frente a la prdida de competitividad de los productores locales. Los resultados alcanzados muestran un deterioro en la balanza comercial debido a: 1) El acelerado crecimiento de las importaciones, 2) El lento crecimiento de las exportaciones
Grfico No.1 Producto Interno Bruto del Ecuador (miles de dlares 2000)1965 - 2009 (p)
30% 25% 20% 5,000,000 15% 10% 5% 0
Crecimiento promedio en los 80: 1,9% Crecimiento promedio en los 90: 1,8% Variacin (%) Crecimiento promedio en los 2000: 4,4%
5,000,000
Miles de dlares 2000
Crecimiento promedio en los 70: 7,0%
5,000,000
5,000,000
-5% -10%
5,000,000
1967 1969 1971 1977 1981 1987 1989 1965 1973 1975 1979 1985 1991 1993 1995 1997 1999 2009 1983 2001 2003 2005 2007
n PIB REAL
n Donaciones
Fuente: BCE
no petroleras, y 3) La dependencia excesiva en las exportaciones petroleras, sujetas a los vaivenes de los precios en que se cotiz el barril del petrleo, a lo largo de esta dcada, 4) el efecto multiplicador de las remesas. El aumento en el precio del petrleo y el apalancamiento en las recaudaciones tributarias, han permitido que la economa ecuatoriana presente crecimientos promedios de 4.4% en los ltimos aos (grfico 1). Al respecto la CEPAL seala que la economa ecuatoriana de la ltima dcada tiene menos relacin con el desarrollo y ms con el fracaso del crecimiento. En el origen de este proceso, se encuentran las polticas de estabilizacin macroeconmica que desembocaron en la dolarizacin unilateral en Enero de 2000 y en la continuidad en el tiempo de gran parte de los soportes de la dominacin tradicional. Ello hizo que Ecuador forme parte de esta media dcada perdida que identifica la CEPAL entre 1997 y 2002 De igual forma, a lo largo de este periodo se registra una marcada concentracin del ingreso y la riqueza. Segn la CEPAL, los pases de Latinoamrica y el Caribe tienen la mayor concentracin de ingresos en los percentiles ms ricos de la poblacin, en tanto que el 80% de la poblacin que genera renta no alcanza el nivel promedio de ingresos de 3.950 dlares al ao; esto se marca especialmente al concluir la bonanza petrolera y revertirse el flujo masivo de crditos externos desde la dcada de los 80, cuyo mayor impacto social tiene que ver con un crecimiento sostenido del desempleo y la informalidad. En los aos ms recientes, debido a factores exgenos (alta vulnerabilidad y variabilidad de los precios del petr-
leo ante shocks externos) y a la poltica presupuestaria, los ingresos petroleros son difciles de planificar; Sin lugar a dudas, la actual crisis financiera internacional, ha afectado a los pases de Amrica Latina. Entre las principales razones que conllevaron a esta disminucin se encuentra el estancamiento de la demanda interna, ya que disminuyen el consumo final de hogares en un 1.42%, el consumo final del gobierno central en un 0,28%, los factores de bienes de capital fijo en un 2.57%, y las exportaciones en un 0.06%. En cuanto a la oferta final producto de las importaciones, stas tambin decrecen en un 6.32%, resaltando que las polticas arancelarias impuestas por el gobierno para tratar de reducir el dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos estn encaminadas a alcanzar su objetivo. El anuncio del gobierno de disponer de 2.555 millones de dlares, que provienen en gran parte de la Reserva Monetaria de Libre Disponibilidad, 1.782 millones de dlares, se direccionarn al sector de la construccin, con el objetivo de reactivar la economa, y reducir los ndices de desempleo y subempleo que ascienden al 9.1% y 52% respectivamente en la actualidad. Las proyecciones del propio Banco Central del Ecuador para el 2009, apuntan a un crecimiento del 0.98%, an ms optimista es la estimacin que proyecta el gobierno, indicando que el Ecuador se mantiene entre los pocos pases que cerrar el 2009 con cifras positivas (2%). Bajo este contexto, en el mbito de los ingresos pblicos, materia de anlisis, un problema fundamental generado por el aplazamiento de un anlisis de la estructura y viabilidad del sistema tributario en Ecuador, es no haber cumplido con uno de los objetivos que fundamentan su diseo:
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intentar desde la vertiente de los ingresos pblicos ajustar la distribucin de la riqueza o reducir las desigualdades entre los distintos grupos o segmentos de poblacin, disminuyendo de esta forma la concentracin del ingreso en una pequea parte de la misma, problema que acomete con dureza la realidad social y econmica del Ecuador.

La Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) es el organismo estatal encargado de coordinar, supervisar y controlar la ejecucin de las polticas de descentralizacin que tiene por objeto la delegacin del poder poltico, econmico, administrativo o de gestin de recursos tributarios del gobierno central a los gobiernos seccionales, en coordinacin con la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANME) y con el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), en lo que sea pertinente. Los gobiernos autnomos descentralizados deben generar sus propios recursos financieros, no obstante tambin participan de las rentas del Estado, en el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de endeudamiento pblico. Para la distribucin de los recursos entre los gobiernos autnomos descentralizados se deben observar los siguientes criterios: tamao y densidad de la poblacin; necesidades bsicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relacin con la poblacin residente en el territorio de cada uno de los gobiernos autnomos descentralizados; y, logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y ad-
ministrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autnomo descentralizado. Los gobiernos autnomos descentralizados en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tendrn derecho a participar de las rentas que perciba el Estado por esta actividad. El Servicio de Rentas Internas (SRI), es el ente encargado de efectuar la determinacin, recaudacin y control de los tributos internos del Estado ecuatoriano y de aquellos cuya administracin no est expresamente asignada por Ley a otra autoridad (art. 2 Ley de Creacin del SRI). La Contralora General del Estado (CGE), tiene la facultad para emitir ttulos de crdito y recaudar, incluso mediante la jurisdiccin coactiva, las obligaciones provenientes de las resoluciones ejecutoriadas expedidas por el Contralor General, por efecto de la determinacin de responsabilidad civil culposa, multas y rdenes de reintegro de pagos indebidos con recursos pblicos que establezcan obligaciones a favor del Gobierno Central, as como de las instituciones y empresas que no tengan capacidad legal para ejercer coactiva.
Cmo se financia el estado

El presupuesto general del Estado est compuesto por dos elementos; el ingreso pblico, que representa los activos de su economa y los bienes o valores que recibe el Estado en un periodo determinado, generalmente en un ao; y el gasto pblico, que representa los pasivos de la economa o los rubros que se asignan para su funcionamiento y el sostenimiento de las necesidades colectivas. El ingreso pblico est conformado por los ingresos petroleros y los no petroleros, destacando de este ltimo a
Grfico No. 2 Estructura y Funcionamiento del Sistema Fiscal del Ecuador

Estructura y Funcionamiento Sistema Fiscal ECUADOR
Gobierno Central
SENPLADES (coordina polticas descentralizacion)
Gobiernos autnomos descentralizados n Generan sus propios recursos participan del 15% de ingresos del presupuesto central. n Gobiernos provinciales y municipales tienen facultad para crear, modificar o extinguir tasas y contribuciones especiales.
n Potestad exclusiva diseo polticas econmica, tributaria, aduanera; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeudamiento. n Iniciativa para crear, modificar y extinguir tributos por ley sancionada por la Asamblea Nacional. SRI determina, recauda y controla tributos internos Ecuador.
CGE accin coactiva para el cobro de ttulos de crdito Fuente: Constitucin y dems normas pertinentes
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los ingresos tributarios: Los ingresos petroleros percibidos por la exportacin de barriles de petrleo y la venta interna de sus derivados, como la gasolina y el diesel. Los ingresos no petroleros tributarios que consisten en los impuestos administrados por el Servicio de Rentas Internas y por la Corporacin Aduanera Ecuatoriana. Los ingresos no petroleros no tributarios que son los percibidos por concepto de multas, e intereses y aquellos generados por la autogestin de las entidades y empresas estatales. El financiamiento de los desequilibrios fiscales por debajo de la lnea, puede darse a travs de tres mecanismos: incremento en la emisin de bonos en el mercado interno (deuda pblica interna), incremento de la deuda pblica externa, e incremento de la base monetaria a travs del Banco Central. El financiamiento con emisin de deuda, tanto interna como externa, es limitada. En el caso ecuatoriano, el problema es an ms grave debido a la adopcin del esquema de dolarizacin, el cual limita, si es que no elimina, el mecanismo de financiamiento monetario. Por lo antes expuesto la solucin al problema del financiamiento de los dficits fiscales debe venir por encima de la lnea, en cuyo caso existen tambin pocas alternativas. Una de ellas es la reduccin del gasto, lo que es poco viable cuando existe una marcada presin de los sectores sociales hacia el incremento del gasto del gobierno en reas bsicas como salud, educacin e inversin. En ese mismo sentido, el elevado peso de la deuda impone continuos recortes en el gasto primario generando protestas y descontento. Estos factores ocasionan que el gobierno se vea en la necesidad
de buscar el financiamiento al dficit por la va de obtener ingresos permanentes que le permitan, por una parte, hacerle frente a los requerimientos de gasto social, y por otra, soportar el servicio de la deuda.
Quines financian al estado Tributos

La recaudacin de los tributos se dan por dos fuentes: el SRI y los gobiernos seccionales. EL SERVICIO DE RENTAS INTERNAS es el ente encargado de la recaudacin de los tributos internos del Estado ecuatoriano, y cuenta con direcciones regionales y provinciales para el cumplimiento de esta funcin. Los impuestos que determina y recauda el SRI son: el impuesto a la renta (IR); el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto a los consumos especiales (ICE), el impuesto a la salida de divisas (ISD); el impuesto a los ingresos extraordinarios obtenidos por las empresas que han suscrito contratos con el Estado para la exploracin y explotacin de recursos no renovables (IIE); y, el impuesto anual sobre la propiedad o posesin de inmuebles rurales (IPPIR). Impuesto a la Renta: para efectos de este impuesto se considera renta: los ingresos de fuente ecuatoriana obtenidos a ttulo gratuito o a ttulo oneroso provenientes del trabajo, del capital o de ambas fuentes, consistentes en dinero, especies o servicios; y, los ingresos obtenidos en el exterior por personas naturales domiciliadas en el pas o por sociedades nacionales. Impuesto al Valor Agregado: grava al valor de la transfe-
Grfico No. 3 Participacin de los ingresos del Gobierno Central del Ecuador Participacin (%) de los Ingresos del Gobierno Central de Ecuador 1971 - 2008
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
1974 1976 1977 1979 1984 1986 1987 1989 1996 1997 1999 2004 2006 2000 2002 2003 2005 2007 1971 1972 1973 1975 1978 1980 1981 1982 1983 1985 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1998 2001 2008
n Petroleros
n Tributarios
n Transferencias
n No Tributarios
Fuente: BCE.
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Impuesto IR IVA ICE
% PIB 3% 8% 1%
% Ingresos tributarios 30% 57% 9%
Grfico No. 5: Participacin de los impuestos directos e indirectos como porcentaje del PIB 1986 - 2009(p) Principales Impuestos en el Ecuador (% PIB) 1986 - 2009 (p)
12 10 8
x PIB
6 4 2 0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
n Otros n Impuesto a la Renta
n Impuesto a los Consumos Especiales n Impuesto al Valor Agregado Fuente: BCE.
rencia de dominio o a la importacin de bienes muebles de naturaleza corporal, en todas sus etapas de comercializacin, y al valor de los servicios prestados. Impuesto a los Consumos Especiales: se aplica de los bienes y servicios de procedencia nacional o importados: cigarrillos, productos del tabaco y sucedneos del tabaco, cerveza, bebidas gaseosas, alcohol y productos alcohlicos distintos a la cerveza, perfumes y aguas de tocador, videojuegos, armas de fuego, armas deportivas y municiones -excepto aquellas adquiridas por la fuerza pblica-, focos incandescentes -excepto aquellos utilizados como insumos automotrices-, vehculos motorizados, servicios de televisin pagada, servicios de casinos, salas de juego (bingo - mecnicos) y otros juegos de azar y las cuotas, membresas, afiliaciones, acciones y similares que cobren a sus miembros y usuarios los clubes sociales, para prestar sus servicios, cuyo monto en su conjunto supere los US $ 1.500 anuales. Impuesto a la Salida de Divisas: sobre el valor de todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen al exterior, con o sin intervencin de las instituciones que
integran el sistema financiero. Impuesto a los ingresos extraordinarios obtenidos por las empresas que han suscrito contratos con el Estado para la exploracin y explotacin de recursos no renovables (IIE): se considera ingresos extraordinarios a aquellos percibidos por las empresas contratantes, generados en ventas a precios superiores a los pactados o previstos en los respectivos contratos. Servicio de Rentas Internas: sobre la propiedad o posesin de tierras de superficie igual o superior a 25 hectreas en el sector rural. GOBIERNOS SECCIONALES: Los impuestos se dividen en ingresos tributarios, ingresos no tributarios y emprstitos: Ingresos Tributarios: provienen de los impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras: Impuestos Municipales (impuesto sobre la propiedad urbana; el impuesto sobre la propiedad rural; el impuesto de alcabalas; el impuesto sobre los vehculos; el impuesto de matrculas y patentes; el impuesto a los espectculos pblicos; el impuesto a las utilidades en la compraventa de bienes inmuebles y plusvala de los mismos; y, el impuesto al juego). Tasas (afericin de pesas y medidas; aprobacin de planos e inspeccin de construcciones; rastro; agua potable; matrculas y pensiones escolares; recoleccin de basura y aseo pblico; control de alimentos; habilitacin y control de establecimientos comerciales e industriales; servicios administrativos; alcantarillado y canalizacin; y, otros servicios de naturaleza semejante a los antes mencionados). Contribuaciones Especiales (apertura, pavimentacin, ensanche y construccin de vas de toda clase; repavimentacin urbana; aceras y cercas; obras de alcantarillado; construccin y ampliacin de obras y sistemas de agua potable; desecacin de pantanos y relleno de quebradas; plazas, parques y jardines; y, otras obras que las municipalidades determinen mediante ordenanza).
Ingresos No Tributarios
Las rentas provenientes del patrimonio municipal segn correspondan al dominio predial, comercial o industrial, y por el uso o arrendamiento de los bienes municipales
Participacin de los Impuestos Directos e Impuestos Indirectos % PIB 1986 - 2009(p)

12 10 8
x PIB Presin Tributaria Promedio en los 80: 4.6% Presin Tributaria Promedio en los 90: 5.9% Presin Tributaria Promedio en los 2000: 10.8%
6 4 2 0
1986 1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1999 2000 2001 2002
2003
2004
2006
2007
n Impuestos Directos
n Impuestos Indirectos
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2009
1988
1995
1998
2005
2008
del dominio pblico; Las asignaciones y subsidios del Estado o entidades pblicas; El producto de la enajenacin de bienes municipales; Los ingresos provenientes de multas; y, Los ingresos varios que no pertenezcan a ninguno de los rubros anteriores. De todos estos, la mayor participacin histrica la tiene el Impuesto a la Renta, el IVA y el ICE: La recaudacin de impuestos en Ecuador corresponde mayoritariamente a impuestos indirectos, los cuales tienen un carcter regresivo por gravar al consumo y no distinguir la capacidad econmica del individuo.
Empresas estatales y mixtas

Con la entrada en vigencia de la nueva Constitucin, ha quedado reservado al Estado ecuatoriano el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos. Dichos sectores, de decisin y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental. Las empresas pblicas distintas a las que prestan servicios pblicos, que compitiendo con el sector privado, explotan actividades comerciales, industriales, agrcolas, mineras, tursticas, transporte y de servicios en general; estn obligadas a la declaracin y pago del Impuesto a la Renta y por lo tanto, deben seguir pagando la tarifa del 12% del Impuesto al Valor Agregado en la transferencia de bienes y servicios. En cuanto a la existencia de empresas mixtas, el Estado siempre debe tener la mayora accionaria, para la participacin en la gestin de los sectores estratgicos y la prestacin de los servicios pblicos. Solo de forma excepcional, el Estado puede delegar a la iniciativa privada y a la economa popular y solidaria, el ejercicio de estas actividades. Est prohibida toda forma de privatizacin del agua cuya gestin ser exclusivamente pblica o comunitaria. Segn listado referencial del Servicio de Rentas Internas, existen en el Ecuador, 4.099 organismos y entidades que integran el sector pblico.
presupuesto y el 40 % del gasto total, mientras que los gastos destinados a educacin y salud representan porcentajes poco relevantes. La deuda comercial en la dcada del 70 se desarroll con el incentivo de la riqueza petrolera que comenz a fluir en el Ecuador. Luego, en la crisis de los aos 80, el FMI, el Comit de Gestin en representacin de la banca internacional y los gobiernos del norte indujeron al gobierno ecuatoriano a estatizar las deudas privadas, decisin que an pesa en la deuda ecuatoriana; luego de que el gobierno de EEUU, a travs de la Reserva Federal, subiera de manera unilateral las tasas de inters en ms del 250% y, a este duro golpe se uni la cada estrepitosa de precios de las materias primas. La deuda se volvi insostenible, aunque los acreedores se dieron modos para exigir su pago y aumentarla significativamente mediante onerosas renegociaciones; lo que significaron nuevas deudas para pagar deudas, castigos de mora, altas tasas de inters y la revalorizacin obligada de papeles de deuda casi descartados del mercado. Respecto a la deuda bilateral (con los gobiernos), stas obedecieron, en gran parte, a los intereses de las corporaciones de los pases prestamistas, como aquellas vinculadas a la promocin de exportaciones, a la construccin de obras de infraestructura, o a la venta de armas. Por otra parte, el Club de Pars, a travs de las renegociaciones multiplic el monto de las deudas y someti a los pases deudores a las condicionalidades del FMI. El FMI y el Banco Mundial, han contribuido a este acelerado proceso de endeudamiento, vulnerando la soberana del Estado y su capacidad de autodeterminacin; han impuesto un modelo basado en los principios del consenso de Washington, para dar paso al libre mercado de los monopolios multinacionales y poner los recursos del Estado al servicio
Destino de los Ingresos acumulados del Presupuesto General del Estado 1996 - 2006
Gastos en salud 4% Gastos en educacin 12%
Otros 19%
Financiamiento externo
Desde la dcada de los aos 70 el Ecuador, como el resto de los pases de A. Latina, cuentan con niveles de endeudamiento agresivo, la deuda externa del Ecuador subi de 240 millones de dlares en 1970 a 17.400 millones en el 2007. Incluyendo la deuda pblica interna, cuyo servicio se paga en divisas por tratarse de una economa dolarizada, la deuda total sobrepasa los 20.600 millones de dlares. La deuda pblica externa (10.379 millones de dlares) tiene como acreedores a los organismos internacionales (43% de la deuda), a los tenedores de bonos y la banca (40 % de la deuda) y a los gobiernos (17%). Por el lado de los ingresos, el financiamiento con deuda pblica representa anualmente entre el 25% y 30% del presupuesto. Por el lado de los egresos, el pago de amortizaciones e intereses representa cada ao alrededor del 65% de los ingresos corrientes del
Servicios de la deuda 65%
Fuente: Ministerio de Finanzas
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de una deuda acumulada, excesiva y viciada desde su origen.
La comisin de auditora
Mediante Decreto Ejecutivo No 472 del julio 9 del 2007, el presidente Rafael Correa cre la Comisin de Auditora Integral del Crdito Pblico (CAIC) con el argumento de que los crditos pblicos, lejos de contribuir al desarrollo del pas, han sido instrumentos para saquear los recursos del pas causando pobreza, recesin econmica y destruccin ecolgica, y establecer un sistema de dominacin econmica, social, poltica y cultural, basado en el modelo neoliberal. El Ecuador conform una Comisin de Auditoria para analizar la deuda pblica de los ltimos 30 aos, llegando a resultados trascendentales que implicaron que el gobierno anuncie la moratoria tcnica de los Bonos Global (a 12 y 30 aos) a finales del 2008. El argumento central de esta decisin giraba alrededor de los criterios de ilegitimidad e ilegalidad de la deuda. En ese contexto, la poltica del Presidente Rafael Correa sobre la deuda acoge, por primera vez, la posicin y los planteamientos de los movimientos sociales como Jubileo 2000, el Centro de Derechos Econmicos y Sociales y el Grupo Nacional de Deuda, cuya estrategia se puede resumir en los siguientes puntos: 1. Dar prioridad a la inversin social y productiva dentro de un modelo de economa solidaria al servicio de las personas y no del capital, relegando a segundo plano el servicio de la deuda. 2. Ruptura con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, co-rresponsables del desastre nacional causado por el endeudamiento y las reformas estructurales. 3. El no pago de las deudas ilegtimas. 4. Renegociacin de deudas legtimas. 5. Adhesin a la creacin de una nueva estructura financiera regional: EL BANCO DEL SUR, como una estrategia de soberana frente a la reafectaciones histricas de los grupos financieros del Norte. En cuanto a la deuda comercial, luego de varios meses, el gobierno toma la decisin de anunciar a los tenedores de deuda la compra de estos bonos bajo la modalidad de subasta holandesa modificada, con un mnimo de descuento del 70% del valor nominal de los mismos. Esta subasta dio al final como resultado un descuento del 65%, alcanzado lo que persegua el gobierno, comprar a la baja estos bonos, retirando a la fecha del presente estudio el 91% de la deuda total de Bonos Global 2012 y Bonos Global 2030, que en montos representa 2.922 millones de dlares, disminuyendo de manera significativa el peso de la deuda externa pblica que a Julio del presente es de 7.503 millones de dlares.
que tiene todo ciudadano, la obligacin de pagar los tributos establecidos por la ley. Esto significa que el principio general constituye el pago de los tributos y que la excepcin es la exencin o exoneracin de dicho pago, en determinadas circunstancias. As en la misma Constitucin se dispone exenciones, en el rgimen tributario, para las personas adultas mayores (art. 37.5) y para las personas con discapacidad (art. 47.4), ya que en el Ecuador, solo a travs de la ley, puede establecerse o suprimirse exenciones de acuerdo a razones de equidad, tal como ocurre en los casos citados, o a motivaciones de tipo econmico-sociales y polticas. Lo dicho consta expresamente previsto en el art. 31 del Cdigo Tributario que dice: Exencin o exoneracin tributaria es la exclusin o la dispensa legal de la obligacin tributaria, establecida por razones de orden pblico, econmico o social.
Exoneraciones y regmenes especiales

Las cifras por estos conceptos se cuantifican a travs del Gasto Tributario, denominado as, porque es lo que deja de percibir la administracin tributaria producto de las exoneraciones, exenciones y regmenes especiales existentes. Segn cifras del SRI en su estudio sobre Medicin del Gasto Tributario, se estima que el Gasto Tributario en el Ecuador es del 2.26% del PIB en Impuesto a la Renta y 2.60% del PIB en IVA.
1.
Exoneraciones por territorio.- En esta categora se encuentran, la facultad otorgada al Presidente de la Repblica, mediante Ley para la Reforma de las Finanzas Pblicas (Disposicin General Tercera), para que mediante Decreto pueda conceder tratamientos tributarios especiales en las zonas menos desarrolladas, especialmente en las fronterizas y Galpagos. Entre las exenciones generales del impuesto a la renta, establecidas por el art. 35 del Cdigo Tributario estn las conferidas al Estado, las municipalidades, los consejos provinciales, las entidades de derecho pblico y las entidades de derecho privado con finalidad social o pblica; y, las conferidas a las empresas de economa mixta, en la parte que represente aportacin del sector pblico. Exoneraciones por sector econmico.- En la Ley de Rgimen Tributario Interno, constan las exenciones del impuesto a la renta (IR): a las instituciones de carcter privado sin fines de lucro legalmente constituidas, definidas como tales en el Reglamento; siempre que sus bienes e ingresos se destinen a sus fines especficos y solamente en la parte que se invierta directamente en ellos . El Banco Ecuatoriano de la Vivienda, las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crdito para la Vivienda y las Cooperativas de Vivienda estn exoneradas de todo impuesto, tasa o contribucin fiscal, municipal o de cualquier otro carcter. Exoneraciones por nivel socio econmico.- De acuerdo al Cdigo Tributario, en general, estn exentos exclusivamente del pago del impuesto a la renta: las
Exoneraciones

El Ecuador no es un paraso fiscal. Las ventajas tpicas que ofrece un paraso fiscal consisten en una exencin total o en una reduccin muy significativa en el pago de los principales impuestos. En el caso ecuatoriano, el art. 83.15 de la Constitucin vigente dispone, como uno de los deberes y responsabilidades
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Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos y otros organismos internacionales, de los que forme parte el Ecuador, as como sus instituciones por los bienes que adquieran para su funcionamiento y en las operaciones de apoyo econmico y desarrollo social (art. 35.5); y, bajo la condicin de reciprocidad internacional los Estados extranjeros, por los bienes que posean en el pas, las empresas multinacionales, en la parte que corresponda a los aportes del sector pblico de los respectivos Estados y, los representantes oficiales, agentes diplomticos y consulares de naciones extranjeras, por sus impuestos personales y aduaneros, siempre que no provengan de actividades econmicas desarrolladas en el pas (art. 35.6).
Evasiones
Un anlisis realizado entre el potencial de recaudacin y lo realemente recaudado, mostr los siguientes resultados: La brecha de recaudacin global del IVA sociedades es del 32%. Los sectores que estn por encima del valor global son: la industria pesada (77%), la industria mediana (61%), correo y telecomunicaciones (55%) y comercio (51%). La brecha de recaudacin del impuesto a la renta de las empresas, en trminos globales es de 66%. Las actividades econmicas que sobrepasan la tasa general son la construccin (93%), produccin primaria (93%), correo / telecomunicaciones (76%), otros servicios (75%), industria de alimentos (73%) e intermediacin financiera (70%). De la misma forma, se identificaron a grandes grupos econmicos con altos niveles de ingresos, que causan un mnimo impuesto a la renta.
2.
Por territorio.- Las empresas administradoras y los usuarios de las zonas francas, en todos sus actos y contratos realizados dentro de las zonas francas, gozarn de una exoneracin del ciento por ciento del impuesto a la renta (IR) o de cualquier otro que lo sustituya, as como del impuesto al valor agregado (IVA), del pago de impuestos provinciales, municipales y cualquier otro que se creare. (art.41 Ley de Zonas Francas). Por sector econmico.- El Cdigo Tributario, de manera general, establece exenciones del pago del impuesto a la renta (IR): a las instituciones del Estado, las municipalidades u otras entidades del gobierno seccional o local, constituidos con independencia administrativa y econmica como entidades de derecho pblico o privado, para la prestacin de servicios pblicos (art. 35.2); y, a las instituciones y asociaciones de carcter privado, de beneficencia o de educacin, constituidas legalmente, siempre que sus bienes o ingresos se destinen a los mencionados fines y solamente en la parte que se invierta directamente en ellos (art. 35.4). Por nivel socioeconmico.- La Ley de Rgimen Tributario Interno, en su artculo 49, establece que Toda persona natural o sociedad residente en el Ecuador que obtenga rentas en el exterior, que han sido sometidas a imposicin en otro Estado, se excluirn de la base imponible en Ecuador y en consecuencia no estarn sometidas a imposicin. En el caso de rentas provenientes de parasos fiscales no se aplicar la exencin y las rentas formarn parte de la renta global del contribuyente.
Regmenes especiales
Corrupcin
La evasin puede llegar a constituirse en indicador de la dimensin de la corrupcin tributaria; de hecho la evasin tributaria est tipificada como delito, la que al ser realizada en contubernio con un funcionario tributario, constituye agravante.
Reformas fiscales de las tres ltimas dcadas

Durante las dcadas de los aos 70 y 80 las principales caractersticas de los impuestos internos en Ecuador fueron las siguientes: El impuesto a la renta personal, tena tres componentes: un impuesto progresivo sobre el ingreso global neto con tasas marginales entre 8% y 40%; un impuesto proporcional cargado separadamente de acuerdo al tipo de ingreso; y, un conjunto de recargos con destino especfico. Adicionalmente exista una serie de exenciones individuales y deducciones generales que los contribuyentes podan aplicar. El impuesto a la renta renda ingresos menores a 1.4% del PIB. El impuesto a las utilidades de sociedades jurdicas, otorgaba un tratamiento diferenciado a las utilidades distribuidas y a las retenidas por parte de empresas nacionales; las utilidades retenidas eran sujetas a una tasa impositiva del 20% ms recargos con destino especfico, en tanto que las utilidades distribuidas eran gravadas con el 18% a nivel de las empresas y a la tasa correspondiente a nivel personal. El impuesto a las transacciones mercantiles (ITM) establecido en 1970 era en realidad un impuesto al valor agregado de tasa uniforme con muchos sectores exentos. En 1986, cuando su tasa fue elevada al 10%, se convirti en la principal fuente de ingresos tributarios internos. Existan adems una serie de impuestos especficos aplicados sobre los cigarrillos, cerveza, alcohol y bebidas alcohlicas que generaban en 1988 ingresos por aproximadamente 1.2% del PIB. Finalmente, existan ms de 100 impuestos menores con un ingreso global inferior a 0.5% del PIB.
[ 51 ]
3.
En la Ley de Rgimen Tributario Interno, se establece la tarifa cero a las transferencias e importaciones de bienes como: productos alimenticios, lacteos, fertilizantes, insecticidas, pesticidas, medicamentos, as como la materia prima e insumos importados o adquiridos en el mercado interno para producirlas (55.6); papel bond, papel peridico, peridicos, revistas, libros, etc. Tambin reciben beneficios y exoneraciones los bienes para las personas con discapacidad, asi como los artesanos, personas naturales o jurdicas, que se acojan al rgimen de la Ley de Fomento Artesanal.
Beneficios a importadores
Reforma administrativa
Simplificacin de los Formularios de Declaraciones.
Cuadro No. 1 Reformas administrativas y a la estructura tributaria Reforma estructura tributaria

Refuerzo de los 3 principales impuestos en trmino derecaudacin (IR, IVA, ICE). Reduccin de las tasas mxima marginal de impuesto a la renta de personas naturales. (Previamente alcanzaba un 40%). Acercamiento al concepto de Renta Global al eliminar las tasas sobre distintos ingresos. Mecanismos de integracin parcial a nivel de accionistas para evitar la doble imposicin mediante la exencin de dividendos. Introduccin del mecanismo de correccin monetaria. Creacin de un rgimen simplificado de Tributos. Implantacin del IVA en sustitucin del ITM, con la misma tasa pero una base ms amplia. Creacin del ICE donde se agruparon los impuestos a cigarrillos, gaseosas, licores, entre otros rubros.
Eliminacin de cerca de 100 impuestos menores que generaban un ingreso inferior al 0.5% del PIB de manera global. Transferencia al sistema bancario de las declaraciones. Ampliacin de los mecanismos de retencin en la fuente y de anticipos. Incremento de sanciones y multas por incumplimiento.
Fuente: Ministerio de Finanzas
Cuadro No. 2:
Cambios implementados desde la creacin del servicio de Rentas Internas 1997 1999-2000 2000-2002 2005 2005-2006 2006 2007 Fuentes:SRI Creacin del Servicio de Rentas Internas Proceso de reingeniera organizacional Enfoque en el servicio al contribuyente Especializacin de acciones ejecutadas por la Institucin Enfoque funcional. Genera mayor flexibilidad y adaptabilidad. Reformas brindan coherencia integral y facilitan la gestin institucional. Enfoque a la gestin tributaria, fortaleciendo reas de control
En este sentido, la Administracin Tributaria viene trabajando y ha tenido logros importantes como haber hecho realidad la declaracin por Internet, contar con una plataforma tecnolgica que baje los costos administrativos directos en materia de control, la adecuacin de una infraestructura que permita reforzar el cumplimiento voluntario y el buen servicio que se merece el ciudadano, el tratar de consolidar la participacin de los impuestos administrados en el Presupuesto General del Estado, la iniciativa en el fomento de la cultura tributaria como un compromiso de los ciudadanos, la confianza y reconocimiento social por hacerle bien al pas.
Desde aquella poca, los impuestos indirectos se han convertido en la principal fuente de ingresos tributarios en el pas. Debido al deterioro del sistema tributario existente, a fines de 1988, el gobierno decidi impulsar una reforma tributaria, como parte de un programa global destinado a reducir el dficit fiscal y mejorar el sistema de la poca. La reforma tributaria prevea dos fases: la reforma administrativa y la reforma de la estructura tributaria. En el siguiente cuadro se detallan los principales cambios realizados a nivel de estructura tributaria y a nivel administrativo: Transcurridos cinco aos de los cambios en el sistema de tributos, el aumento en la recaudacin no fue el esperado, pues pese a lo acertado de las reformas estructurales efectuadas, la corrupcin inherente en el sistema y la poca credibilidad de los contribuyentes en la labor efectuada por la Administracin descartaron cualquier posibilidad de xito. El desempeo del impuesto a la renta se deterior a lo largo de la dcada. Si bien las reformas que se hicieron sobre el impuesto trataron de mejorar su eficiencia, la tendencia en el Ecuador era de dar mayor importancia a los impuestos indirectos. Pese a esto se logr estabilizar la presin fiscal en un 7% del PIB y disminuir las distorsiones de altas tasas impositivas para personas naturales. En el cuadro 2 se resumen los principales cambios del modelo organizacional implantados desde su creacin:
[ 52 ]
La reforma tributaria del siglo XXI

Con la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, publicada en el tercer suplemento del Registro Oficial No. 242 del 29 de Diciembre del 2007, se plantea un conjunto de alternativas de poltica y de gestin tributaria con el objetivo de buscar solucin a los innumerables problemas que enfrenta el pas. En Ecuador, lo que se ha constatado es que este principio de equidad vertical no es tal, debido a la regresividad que presenta el sistema tributario. Sectores que presentan mayores niveles de ingresos, es decir, con una mayor capacidad contributiva, deberan pagar ms en funcin a los dems sectores: no obstante, ste recae en forma proporcionalmente mayor sobre los estratos de ingresos inferiores. La Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria propuesta, por ende busca la necesidad de fortalecer el cobro de impuestos directos como el Impuesto a la Renta, la necesidad de reactivar el sector productivo a travs de incentivos a la inversin y generacin de empleo, y la necesidad de regular la economa mediante la creacin de impuestos regulatorios. Dentro de este grupo de reformas, se encuentra la armonizacin fiscal, tanto en materia de bases imponibles, tasas, deducciones, as como la eliminacin de incentivos que afecten la neutralidad en las relaciones comerciales entre pases. Finalmente, en esa misma lnea de actuacin, el pas ha firmado algunas decisiones a nivel de la Comu-
nidad Andina CAN, que buscan armonizar fiscalmente a los pases integrantes, el afianzamiento de los convenios de doble imposicin con el principio de renta mundial, la eliminacin de escudos fiscales que erosionan la base imponible, el otorgamiento de incentivos fiscales cuyo costo es mayor al beneficio econmico que ocasiona, la regulacin al comercio electrnico, la aplicacin de impuestos duales diferenciando fuentes de ingreso como trabajo y capital, e incluso la adopcin de un impuesto a tasas constantes que plantea una cuestin emprica si se reducir o no el costo econmico total afectando la neutralidad del impuesto. Sin embargo, en este ltimo aspecto, la ampliacin de la base imponible tiene probabilidades de ser ms eficaz en trminos de la reduccin de las distorsiones tributarias y de dar mayor eficiencia al sistema que el cambio hacia una tasa nica o constante.
Por disposicin constitucional (art. 291) el presupuesto de los gobiernos autnomos descentralizados debe ajustarse a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
A nivel externo
Una de las conclusiones de un estudio del Banco Central del Ecuador sobre el posible impacto que hubiera provocado el TLC con Estados Unidos en la economa ecuatoriana, es que el TLC no ser el elemento dinamizador del aparato productivo del Ecuador y que la no firma del tratado dejara en una posicin desventajosa al Ecuador, debido fundamentalmente a la perdida del ATPDEA. Tal es as, que para el actual gobierno no est en la mira la firma de un tratado de estas caractersticas, alegando las implicaciones negativas que tendra, sobre todo en los productores locales agrcolas y en los niveles de empleo; situacin contraria a pases miembros de la CAN como Per y Colombia que contradicen la poltica de este bloque comercial.
A nivel interno
Conforme lo dispone el art. 4 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social, la descentralizacin del Estado tiene como fines lograr equidad en la participacin y distribucin de los recursos financieros, materiales y tecnolgicos; incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales para consolidar una gestin autnoma eficiente; transformar integralmente la organizacin administrativa y financiera del Estado y de las instituciones del sector pblico, entre otros. La Constitucin del 2008, pone mucho nfasis en la descentralizacin fiscal del Estado, y conjuntamente con sta, existe un amplio marco jurdico que regula legalmente la descentralizacin. El Ecuador, est conformado por la Funcin Ejecutiva y por gobiernos autnomos descentralizados. Y es la SENPLADES la entidad encargada de coordinar, supervisar y controlar la ejecucin de las polticas de descentralizacin. Los gobiernos autnomos descentralizados gozan de autonoma poltica, administrativa y financiera (art. 239 Constitucin). Deben generar sus propios recursos financieros, no obstante tambin participan de las rentas del Estado (art. 270 Constitucin), en el 15% de los ingresos permanentes y de un monto no inferior al 5% de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de endeudamiento pblico (art. 271 de la Constitucin, concordancia art. 1 Reglamento de Aplicacin de la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales). De conformidad con el art. 274 de la Constitucin, los gobiernos autnomos descentralizados en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tendrn derecho a participar de las rentas que perciba el Estado por esta actividad. Dentro de este proceso en desarrollo, las competencias que asuman los gobiernos autnomos descentralizados deben ser transferidas con los correspondientes recursos. Los costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizables en el mbito territorial de cada uno de los gobiernos autnomos se cuantificarn por un organismo tcnico, que se integrar en partes iguales por delegados del gobierno central y de cada uno de los gobiernos autnomos descentralizados (art. 273 de la Constitucin).
Mejoras en la administracin fiscal

La transformacin de la administracin tributaria ecuatoriana de organismo centralizado a ente autonmico fue el resultado de diversas iniciativas encaminadas al mejoramiento de la gestin financiera, operativa y de recurso humano de la administracin, gracias a la modernizacin de la administracin Tributaria con la creacin del Servicio de Rentas Internas. En el siguiente cuadro, se exponen los principales desafos para el 2011.
Cuadro No. 3:
Desafos del Servicio de Rentas Internas para el 2011 Presin Tributaria Brechas Tributarias Imagen Institucional Progresividad del sistema tributario Aumentar la presin tributaria del 11% al 13% Cerrar estas brechas tributarias, que oscilan la de inscripcin en 66% y la de presentacin de declaraciones 56%. Consolidar la imagen institucional, enfocando el servicio al contribuyente, Aumentar el grado de participacin de los impuestos directo en las recaudaciones tributarias.
Fuentes: Plan Estratgico del SRI
Incidencia distributiva en ecuador

Para Ecuador es necesario determinar la progresividad o regresividad del sistema tributario (IVA e Impuesto a la Renta). En ese sentido, el estudio desarrollado por el Servicio de Rentas Internas, con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Hogares de los Gastos Urbanos, comprende los anlisis separados de la incidencia distributiva del impuesto a la renta pagado por los individuos y del IVA pagado por los hogares.
1.
El impuesto a la renta en el caso del Ecuador es pro[ 53 ]
Impuesto a la renta
gresivo en la medida que aquellos que se encuentran en mejores condiciones econmicas (tomando al ingreso como parmetro comparativo de bienestar) estn absorbiendo prcticamente la totalidad de la carga fiscal de este impuesto. Sin embargo, la incidencia distributiva no es significativa, debido a que la contribucin impositiva, en trminos absolutos, no es suficiente para alcanzar una plena redistribucin. Dada la naturaleza de los impuestos indirectos al gravar a bienes y servicios de consumo, y considerando que tericamente el nivel de bienestar de los individuos puede ser modelado mediante funciones de utilidad que dependen del nivel de gasto, se realizarn anlisis comparativos de la progresividad en los impuestos indirectos segn deciles de ingreso y gasto de hogares. La participacin del IVA respecto al ingreso va disminuyendo a medida que aumenta el monto de recursos. El primer decil contribuye con el 6.8% de los ingresos, mientras que el ltimo decil llega a destinar el 2,4% del ingreso a este impuesto. La composicin del gasto de hogares entre bienes y servicios, gravados con tarifa 12% y con tarifa 0%, permite observar por deciles de gastos cuanto en proporcin estaran destinando a este tipo de bienes y servicios. Los ubicados en los ltimos deciles, destinan una mayor parte de sus gastos a bienes y servicios gravados con tarifa 12%; no obstante, esta diferencia no es tan significativa en relacin a los ubicados en los primeros deciles. La distribucin del ingreso de los hogares, es ms dispersa que la del gasto, razn por la cual los anlisis distributivos realizados sobre estos dos enfoques presentan resultados diferentes respecto a la progresividad o regresividad de la carga tributaria del IVA. El anlisis efectuado por deciles de ingreso establece al IVA como un impuesto regresivo; y, por el lado del gasto, no existe una conclusin definitiva sobre la distribucin de la carga impositiva y se podra definir a la carga tributaria del IVA segn deciles de gasto como proporcin.
2.
Impuesto al valor agregado
control tributario, la bsqueda de la equidad vertical, la generacin de la reactivacin productiva a travs de incentivos tributarios, la inclusin de impuestos reguladores como herramienta de poltica fiscal, y un endurecimiento en las sanciones tributarias. A lo largo de todo este tiempo, la crisis alimentaria desatada a mediados del ao 2008, y luego la crisis econmica mundial, que empez a dejar sentir sus efectos en la economa ecuatoriana a finales del 2008 y comienzos del 2009, motivaron que existieran modificaciones a las medidas en un inicio adoptadas. Actualmente se encuentra en la Asamblea Nacional el proyecto de la Ley Reformatoria a las leyes de Rgimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria. Las reformas tributarias propuestas apuntan especialmente a evitar la evasin fiscal; no obstante, quedan algunas reformas pendientes tanto en la normativa tributaria como en el marco institucional que pueden ir adecuando al sistema tributario ecuatoriano de cara a los procesos de globalizacin e integracin, que obliguen a ir pensando en un modelo fiscal internacional, con un gran nfasis a evitar la deslocalizacin de bases imponibles y a gravmenes enmarcados en convenios de doble imposicin privilegiando el lugar de residencia como jurisdiccin competente y con derecho al cobro. Finalmente, un aspecto a destacar es la magnitud y el sentido en que influye positivamente el sistema tributario del Ecuador, en su distribucin del ingreso, analizando el coeficiente Gini antes y despus de impuestos. En ese sentido, podemos indicar que la poltica tributaria contribuye como una herramienta para cuantificar la incidencia distributiva, a esto sumado, la poltica del gasto pblico a travs de las transferencias, que permitira observar la magnitud global en que se reduce dicho coeficiente producto de la poltica fiscal en su conjunto implementada. Por ello, como tarea pendiente resulta necesario evaluar integralmente la forma en que tanto la poltica tributaria como la poltica de gasto pblico, influye en la reduccin de la pobreza, en la medida en que esta ltima se orienta en mayor medida a la poblacin de menores recursos a travs de los programas de gasto pblico social.
Conclusiones
Pese a las mejoras de la Administracin Tributaria en el Ecuador, la presin fiscal (12%, indicador que mide las recaudaciones tributarias en relacin al PIB del pas) se encuentra an por debajo del promedio de Amrica Latina. Los altos niveles de evasin (61.3% y 30.6% en impuesto a la renta e impuesto al valor agregado respectivamente), las inequidades existentes presentando graves desigualdades en la distribucin de la riqueza, innumerables prcticas elusivas y el apalancamiento en impuestos al consumo, entre otros, son las caractersticas principales de la regresividad que presenta este sistema tributario. Para tratar de solucionar este problema, el gobierno ecuatoriano decidi efectuar una reforma integral del sistema tributario, mediante la denominada Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, que entr en vigencia el 1 de Enero del 2008, siendo sus principales aristas: el mejorar el
[ 54 ]
3.6. El salvador
Nelson Fuentes
A principios de 2009, los efectos de la crisis internacional trajeron una desaceleracin econmica que condujo a aumentar los graves problemas sociales que tiene el pas por no contar con recursos suficientes para afrontar dicha problemtica (seguridad pblica, desempleo, entre otros). Los ingresos tributarios la mayor fuente de recursos del Estado disminuyeron un 9%, lo que trajo consigo una prdida de recursos para financiar programas sociales y, por ende, el no poder fomentar la agenda de desarrollo. La situacin fiscal fue punto de mira de los Organismos Internacionales que promueven la estabilidad econmica, al punto que hubo una concesin de crditos, pero con el compromiso de que el nuevo gobierno impulsara ajustes
para mantener la estabilidad macroeconmica. Parte de los ajustes que tiene que impulsar, es disminuir el Dficit Fiscal y aumentar la carga tributaria, cerrando espacios de evasin, elusin y contrabando. El Fondo Monetario Internacional (FMI) aval en septiembre de 2009 las metas fiscales del Gobierno salvadoreo, que para 2009 plantea un dficit de 5.4% del PIB, un nivel considerablemente alto con respecto a aos anteriores, 2% y 3.7% para 2007 y 2008, respectivamente. La recaudacin tributaria ser de 13.2% para 2009, 14.2% para 2010 y 15.1% para 2011, con perspectiva de elevar la recaudacin a niveles del 17% en el 2014.
En el largo plazo, la dinmica econmica de El Salvador durante el perodo 1970-2009 se puede subdividir en diferentes etapas, caracterizadas por fases expansivas y recesivas. El Grfico 1, muestra la dinmica que la economa salvadorea ha experimentado durante los ltimos 38 aos. Asimismo, puede observarse que el patrn del comportamiento cclico del PIB real y del PIB real per cpita (por habitante) es similar a lo largo del perodo. Tal como se muestra en el Cuadro 1, el perodo en estudio inicia con una fase expansiva, la cual tuvo una duracin de 8 aos (1971-1978) y muestra que la economa salvadorea creci, en promedio, a una tasa de 5.8%. Mientras que el producto per cpita presenta una tasa de crecimiento ms moderada para los mismos aos, la cual equivale a 3.1%. Durante este perodo, se puso en marcha el modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI), sin embargo, el modelo agro-exportador continuaba siendo un eje importante dentro de la actividad econmica del pas. El Grfico 2 muestra que durante los setenta, las exportaciones evolucionaban casi al mismo ritmo que las importaciones, y a partir de 1981 la brecha entre ambas comenz a ampliarse (balanza comercial cada vez ms deficitaria). A finales de los setenta, luego de una dcada marcada por el crecimiento econmico y un progresivo descontento social, originado por una desigual distribucin de los ingresos y de la tenencia de tierras y un rgimen poltico autoritario, la economa salva-
dorea experiment una etapa recesiva (1979-1982) con una tasa de variacin negativa de 5.66% en el PIB real. Asimismo, el producto per cpita cay 6.95% en promedio. Adems, con la agudizacin de los conflictos sociales antes mencionados se dio paso a una dcada marcada por el conflicto armado. No obstante, en la dcada de los ochenta, la economa salvadorea dio muestras de recuperacin entre 1983-1985 y 1987-1989, aunque sus tasas de crecimiento fueron relativamente bajas, 1.71% y 1.83%, respectivamente. Los indicios de recuperacin econmica entre 1983-1985 se vieron frenados por el impacto del terremoto del ao 1986, ya que en ese ao la economa se contrajo fuertemente en un 33.19% (con una contraccin mayor en el producto per cpita, igual a 33.95%). En 1987 inicia otra etapa de expansin, aunque con tasas ms modestas que las de los aos setenta, la cual se ve interrumpida en 1990, ao en el que el PIB real cae de forma abrupta en 23.65%. A su vez, el producto per cpita tambin experiment una fuerte cada, con una tasa de variacin negativa de 27.94% en promedio. Esto puede explicarse por la agudizacin del conflicto armado y por los programas de estabilizacin y ajuste estructural que comenzaban a implementarse en el pas. El ajuste macroeconmico de finales de los ochenta fue impulsado por el cambio en las polticas: monetaria, cambiaria y fiscal. Dentro de ellas destacan: control monetario, privatizacin de la banca (a mediados de 1989, la banca estaba en condiciones precarias), simplificacin de la estructura tributaria y reduccin del gasto pblico, y fortalecimiento de las exportaciones. A partir de los primeros aos de los noventa, se dio un cambio en el rendimiento econmico del pas, toda la dcada estuvo marcada por tasas de crecimiento positivas del producto real, las que obedecen a un fuerte incremento en el consumo, posibilitado a su vez por el flujo de remesas provenientes de los salvadoreos radicados en el exterior (el conflicto armado como detonante de las migraciones) y por el conjunto de reformas econmicas, entre ellas la privatizacin de la banca, la apertura nacional hacia el mercado externo y la liberalizacin de precios. Finalizado el conflicto armado, los flujos externos en con-
Componente cclico del Producto Interno Bruto Real y del Producto Interno Bruto Real Per Cpita (en porcentajes)
0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 -0,05
1974 1976 1980 1982 1984 1986 1994 1996 2004 2000 2006 1970 1972 1978 1988 1990 1992 1998 2002
-0,10 -0,15 -0,20 -0,25
n PIB real
PIB real per cpita
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador y clculos propios.
2008
-0,05
[ 55 ]
Cuadro 1: Fases del ciclo econmico salvadoreo

Etapas Fases del ciclo Tasa de crecimiento promedio del PIB real Tasa de crecimiento promedio del PIB per cpita real 1971-1978 1979-1982 1983-1985 1985-1986 1987-1989 1989-1990 1991-1995 1996-2004 2005-2008 2008-2009 Fuentes: elaboracin propia.vw Expansiva Recesiva Expansiva Recesiva Expansiva Recesiva Expansiva Recesiva Expansiva Recesiva 5.80% -5.66% 1.71% -33.19% 1.83% -23.65% 6.19% 2.61% 3.62% -2.50% 3.10% -6.95% 1.02% -33.95% 0.45% -27.94% 4.67% 2.02% 3.20% Agropecuario Agropecuario Comercio Comercio Comercio Servicios Servicios Servicios Servicios 27.0% 26.1% 25.9% 28.5% 32.3% 29.5% 27.6% 29.0% 29.3% Principal aporte sectorial al PIB Sector Aporte
Evolucin de las exportaciones e importaciones, 1970-1989 (Millones de US$)

1400 1200 1000 800 400 200 0
1971 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1986 1987 1988 1984 1989 1970 1972 1973 1974 1975 1983 1985 1982
Exportaciones
Importaciones
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador y clculos propios.
cepto de donaciones que reciba el pas comenzaron a descender significativamente, mientras que el fenmeno social de las migraciones (originado por la situacin interna del pas en los ochenta) trajo una nueva fuente de recursos externos a la economa salvadorea. El aporte de las primeras al PIB en la dcada de los ochenta fue de 4.3% en promedio, por su parte, las remesas tuvieron un aporte promedio de 11.5% al mismo, durante los noventa. De acuerdo con Segovia (2002), la economa salvadorea ha sido altamente dependiente de los recursos externos, los cuales han permitido alcanzar mayores tasas de crecimiento del producto, es decir, las donaciones y las remesas como determinantes del producto en el corto plazo (Ver Cuadro 2). Por su parte, un factor externo que contribuy con la dinmica del crecimiento econmico en el pas fue el cre[ 56 ]
cimiento del resto de pases centroamericanos. Dados los lazos comerciales entre los pases de la regin, queda claro que una mayor demanda de productos extranjeros por parte del resto de pases de Centro Amrica es clave para dinamizar las exportaciones, y por ende, la produccin nacional de sus socios comerciales. Por ejemplo, en El Salvador, el aporte de las exportaciones hacia Centro Amrica al PIB aument de 3.6% en 1991 a 5.1% en 1998. Siguiendo con el anlisis de los noventa, el ao 1995 se convierte en un punto de inflexin para la economa salvadorea, ya que luego de la fase expansiva experimentada en el primer quinquenio de esta dcada, en los aos posteriores comienza a darse una desaceleracin en la economa que se extiende hasta el ao 2004. Despus de 9 aos de crecimiento frenado (1996-2004), en 2005 el ritmo en la dinmica econmica cambia, crecien-
do en promedio 3.62% de 2005 a 2008. Con un ritmo levemente inferior en el crecimiento del producto per cpita, 3.2% en el mismo perodo. Para finalizar, es preciso sealar que desde 1990, la economa salvadorea no haba experimentado tasas de variacin negativa. Sin embargo, siguiendo las proyecciones del FMI para el ao 2009, se espera que el PIB decrezca en un 2.5%, como resultado de los efectos de la crisis econmica internacional. En cuanto a la composicin por sectores del PBI por sectores para el perodo correspondiente a 1970-2008, el grfico permite apreciar que los sectores con mayor aporte al PIB han sido servicios, comercio, industria manufacturera y minas, y agropecuario. El cambio ms notorio en la estructura del PIB ha sido en el deterioro del sector agropecuario, el cual dio inicio a finales de los ochenta. Sin embargo, el deterioro en un sector se ve compensado con una mayor participacin de otro sector. As, ante un aporte cada vez menor del sector agropecuario al PIB (28.4% en 1970 a 12.2% en 2008), el sector servicios ha ido incrementando su aporte al mismo (de 18.6% a 28.6% durante el mismo perodo). Dentro de los sectores que han incrementado en menor cuanta su aporte al PIB estn: financiero, industria manufacturera, y construccin con 2.2%, 1.5% y 1.1%, respectivamente. Por el contrario, aquellos que han reducido su aporte son: comercio en 1% del PIB y servicios del gobierno en 1.4% del mismo. En cuanto a la dinmica econmica en el corto plazo, el PIB trimestral a precios constantes muestra una tendencia decreciente desde el primer trimestre del 2008 hasta el primer trimestre del 2009. A pesar de la contraccin en la
actividad econmica experimentada en el primer trimestre del 2009, para este perodo existen sectores con tasas de crecimiento anuales positivas: agropecuario, servicios del gobierno y financiero con 3.85%, 1.66% y 0.67%, respectivamente. Asimismo, el sector agropecuario ha mostrado las tasas de crecimiento ms altas durante el 2008 y el primer trimestre de 2009 (con un mximo de 7.73% en el ltimo trimestre de 2009). A partir de la segunda mitad del 2008, el ndice de Volumen de Actividad Econmica (IVAE, calculado con base en tendencia ciclo) comienza a entrar en una etapa de decrecimiento pronunciado. En julio de 2008, la variacin anual report un crecimiento de 0.89% (ltimo mes con variacin positiva), mientras que en junio de 2009 dicha variacin alcanz un -8.37%. En el primer semestre del 2009, el promedio en la variacin anual del IVAE fue de -7.5%, cifra que muestra un claro deterioro en el desempeo de la actividad econmica del pas. En este perodo, al igual que la dinmica con base en el PIB sectorial, los nicos sectores que mostraron una variacin promedio positiva con base en el IVAE fueron: agropecuario (1.7%, presentando las mayores tasas de crecimiento anual), financiero (1.01%) y servicios del gobierno (0.95%). Con relacin en el impacto social de la crisis, sta ha afectado los ingresos de los hogares salvadoreos va prdida de empleos (como se mencion anteriormente) y va reduccin de remesas familiares (desempleo de salvadoreos en el exterior). Para el mes de agosto de 2008 se registraba un monto de US$ 305.7 millones en concepto de remesas, mientras que en el mismo mes del 2009, stas alcanzaron los US$ 287.4 millones; en trminos absolutos, las remesas tuvieron una cada de
Donaciones oficiales y remesas familiares, 1980-1999 (En millones de US$ y como proporcin del PIB)
Aos Donaciones oficiales 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 32.0 17.2 115.8 166.4 176.1 196.6 209.2 347.1 275.0 318.3 229.2 179.9 226.5 220.3 284.9 197.2 64.4 55.4 31.1 49.9 Millones de US$ Remesas 20.8 58.0 87.7 97.2 121.4 102.2 134.9 169.2 194.7 204.3 322.7 790.1 858.3 864.1 962.5 1,061.4 1,086.5 1,199.5 1,338.3 1,373.8 Como proporcion el PIB% Donaciones oficiales 1.0% 0.5% 3.6% 4.5% 4.2% 3.8% 5.9% 8.4% 5.7% 5.6% 4.8% 3.4% 3.8% 3.2% 3.5% 2.1% 0.6% 0.5% 0.3% 0.4% Remesas 0.6% 1.8% 2.7% 2.6% 2.9% 2.0% 3.8% 4.1% 4.0% 3.6% 6.7% 14.9% 14.4% 12.5% 11.9% 11.2% 10.5% 10.8% 11.1% 11.0%
Fuentes: elaboracin propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador, Rivera (2000) y Segovia (2002)
[ 57 ]
Grfica 3: Composicin del PIB sectores, 1970-2008

100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1972 1974 1977 1979 1986 1989 1991 1992 1994 1996 1997 1980 1988 1984 1998 1999 1970 1971 1975 1978 1981 1985 1982 1995 1973 1976 1983 1987 1993 2003 2004 2000 2006 2001 2008 2002 2007
n Agropecuario
n Manufactura y Minas
n Construccin
n Comercio
n Financiero
n Servicios del Gobierno
n Otros
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador
US$ 18.3 millones, equivalente a una variacin relativa de -6%. Por otro lado, el panorama del sector externo durante el perodo comprendido entre julio 2008 y julio 2009 muestra una reduccin en trminos de su dficit comercial. As, en este perodo, el dficit ha pasado de US$ 465.7 millones a US$ 293.3 millones (se ha reducido en US$ 172.4 millones, equivalente en trminos relativos a un -37% respecto a julio del ao pasado). Con relacin a la situacin fiscal de El Salvador, tenemos que el 2008 cerr con un dficit equivalente al 3.1% del PIB, situacin que va deteriorndose a lo largo del 2009. Durante el perodo julio 2008-julio 2009, el flujo de ingresos del Sector Pblico No Financiero (SPNF) se ha contrado en 10.6%, al pasar de US$ 309.2 millones a US$ 276.5 millones; por su parte, el nivel de gasto pblico experiment una leve cada durante ese perodo (medio punto porcentual), en trminos absolutos pasaron de US$ 394.5 millones a US$ 392.4 millones. Lo anterior denota un aumento del dficit fiscal a julio 2009, el cual equivale a US$ 30.6 millones (variacin absoluta) y 35.9% (variacin relativa), respecto a julio 2008. Debido a la incapacidad financiera del Estado para hacer frente a sus obligaciones (prestacin de servicios pblicos) es necesario que ste recurra al financiamiento interno y/o externo. En este sentido, el endeudamiento total del SPNF a julio 2009 asciende a US$ 8,288.8 millones, desglosados en US$ 5,523.4 millones de deuda externa y US$ 2,765.4 millones en concepto de deuda interna. Al comparar estos montos con los datos registrados en julio 2008 se tiene que la deuda total del SPNF se ha incrementado en US$ 800 millones (10.7%); dicho incremento se ha dado principalmente por el aumento en el nivel de deuda interna US$ 473.6 millones (20.7%) contra US$ 326.4 millones (6.3%) de variacin en el endeudamiento externo.
[ 58 ]
En sntesis, en el mbito del sector real es preciso sealar que el crecimiento de la economa salvadorea se ha venido deteriorando desde inicios del 2008, agudizndose con ms fuerza en el ao en curso (en el primer trimestre de 2009, el producto real alcanz una tasa de variacin negativa). Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), se espera que en el ao 2009 El Salvador decrezca 2.5%; mientras que para el 2010, se proyecta un crecimiento positivo pero leve para la economa salvadorea (0.5%). Asimismo, dicho organismo internacional sostiene que la recuperacin econmica ser dbil, y durante algn tiempo, con desempleo y crdito limitado.
Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal Cmo se financia el estado

El Estado salvadoreo conduce las finanzas pblicas a travs del rgano Ejecutivo, especficamente el Ministerio de Hacienda. ste tiene como obligaciones constitucionales la direccin de las finanzas pblicas y conservar el equilibrio del Presupuesto, cumpliendo con los fines del Estado. Los Ingresos provienen de la potestad soberana del Estado para imponer cargas a la sociedad (impuestos), tasas y derechos, venta de bienes, entre otros. Se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios provenientes de los impuestos, tienen un efecto sobre la eficiencia econmica y en la conducta de las personas. Existen diferentes tipos de impuestos, los distorsionadores como el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) los no distorsionadores comprenden una cuanta fija y los correctores impuestos a
Cuadro 3: Desempeo de los Ingresos Pblicos

2008 Ingresos y Donacione Ingresos Corrientes Tributarios (netos ) Contribuciones a la Seguridad Social No Tributarios Supervit de Operacin de Emp. Pblicas Transferencias de Financieras Pblicas Ingresos de Capital Donaciones del Exterior Fuentes: elaboracin propia con base en datos de BCR 3,659.40 3,597.10 2,724.40 330.70 259.70 110.80 171.40 62.30 % PIB 18.0 17.7 13.4 1.6 1.3 0.5 0.8 0.0 0.3 Indirectos Renta Patrimonio Concepto Tributarios Directos
Cuadro 4: Composicin de los Ingresos Tributarios (%)

1990 100 28.6 22.5 3.9 2.2 71.4 22.4 31.3 15.4 2.3 1995 100 28.5 27.2 0.1 1.1 71.5 17.6 46.9 5.3 1.7 2000 100 31.9 31.1 0.0 0.8 68.1 9.7 55.1 3.4 0.0 2005 100 32.1 31.4 0.0 0.7 67.9 8.1 52.5 4.3 3.0 2008 100 34.7 34.1 0.0 0.6 65.3 5.8 52.3 3.1 4.2
Transferencia de propiedades
Derechos Arancelarios Impuesto al Valor Agregado (IVA) Impuestos selectivos al Consumo Otros (Fovial, Turismo, azcar)
las bebidas alcohlicas y al tabaco. En primer lugar, los pases han hecho esfuerzos por aumentar los niveles de gasto pblico, generando un aumento del 6.1% en relacin al PIB, pasando de 24.9% en 1990 a 31% en el 2008. En segunda instancia, el peso del gasto pblico en el PIB es distinto entre pases, lo que implica una diferencia del tamao del sector pblico. Estas discrepancias en las dimensiones se relacionan con las funciones que llevan a cabo los gobiernos al interior de sus respectivos pases. Para el caso de El Salvador, el gasto pblico en relacin al PIB pas del 15.7% en 1990 a 19.2% en 2008. Estos datos muestran que el pas tiene un sector pblico de pequeas dimensiones en comparacin al promedio de pases de Amrica Latina que, en parte, se debe a los logros econmicos y sociales que se tienen en cada pas. A partir de los noventa, el sistema impositivo tuvo una simplificacin de procesos, se llevaron a cabo reformas administrativas y de cambios en la estructura impositiva. Estas reformas tuvieron como finalidad generar una mayor eficiencia en la recaudacin y mejorar la administracin. Adems, desde inicios de la dcada de los 90, El Salvador inici una acelerada desgravacin arancelaria. En El Salvador, los ingresos pblicos del Sector Pblico no Financiero (SPNF) se componen en ingresos corrientes, de capital y donaciones del exterior. Los ingresos corrientes a su vez, son ingresos tributarios y no tributarios, las contribuciones a la seguridad social, empresas pblicas e Instituciones Financieras Pblicas. El Cuadro 6 muestra el desempeo de los ingresos pblicos para el ao 2008, que fueron de US$3,659.49 millones, correspondientes al 18% del PIB. De los cuales, los ingresos corrientes son el 17.7%, mientras que los dems ingresos fueron de 0.3%. Esto significa que el 98.33% de los ingresos pblicos corresponde a los ingresos corrientes. Los ingresos tributarios son la fuente principal de los ingresos corrientes, representando para el 2008, el 13.4% del PIB, y los ingresos no tributarios y otros representan el 4.3%.
Fuentes: elaboracin propia con base en datos de BCR
impuestos directos. En relacin con los ingresos tributarios, los impuestos directos impuesto sobre la renta y de transferencia de propiedades pasaron del 28.6% en 1990 al 34.7% en el 2008. Por su parte, los impuesto indirectos derechos arancelarios, IVA, selectivos al consumo y otros pasaron del 71.3% al 65.3%, para los mismos aos. Como se muestra en el Cuadro 4, en los ltimos quinquenios hubo un alza en los impuestos directos y un decremento relativo de los impuestos indirectos, vistos ambos como proporcin de los ingresos tributarios. De lo anterior se desprende que la estructura tributaria tiene un menor grado de regresividad. El impuesto sobre la renta y el IVA son los que tienen mayor importancia en trminos de ingresos para el pas y juegan un papel protagnico en las finanzas del Estado. De 1990 a 2008, la renta pas del 22.5% al 34.1% de los ingresos tributarios. De igual forma, y para los mismos aos, el IVA pas del 31.3% al 52.3%. Como puede observarse, para el ao 2008, el 87,3% de los ingresos los provee el IVA (52,3%) y el impuesto sobre la renta (34,1%). Mientras que el 13% restante proviene de aranceles, selectivos y otros.
Distribucin de los Ingresos

El Cuadro 5 presenta la distribucin de los recursos por reas de Gestin. En primer lugar, se puede vislumbrar que el Desarrollo Social es la partida con mayor porcentaje de participacin dentro del Presupuesto, obteniendo un 42.6%. En segunda instancia, y dado los niveles de endeudamiento para el 2008 cercanos al 40%, la Deuda Pblica es la segunda rea ms importante con un 17.9% de los ingresos que se destinan a cumplir con las obligaciones y compromisos financieros del Estado.
Estructura del Sistema Tributario

El Salvador tiene una estructura tributaria regresiva por naturaleza, es decir, segn la teora de Hacienda Pblica clsica, el peso de los impuestos indirectos es mayor a los
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Cuadro 5: Gasto pblico por reas de Gestin 2008 (en US$ millones de Dlares y %)
rea de Gestin Conduccin Administrativa Administracin de Justicia y Seguridad Ciudadana Desarrollo Social Apoyo al Desarrollo Econmico Deuda Pblica Obligaciones Generales del Estado Produccin Empresarial Pblica Total 2008 396.1 576.1 1646.6 454.8 692.0 63.0 34.2 3,862.8 % PIB 10.3% 14.9% 42.6% 11.8% 17.9% 1.6% 0.9% 100%
de endeudamiento las Letras de Tesoro (LETES), financiamiento de corto plazo que es utilizado para financiar gasto corriente. A partir del anlisis de la evolucin del endeudamiento y como afectan las polticas pblicas implementadas en esos aos, Fuentes y Rodrguez (2008) consideran que existen factores determinantes de la deuda en el pas, principalmente, las pensiones, reconstruccin y necesidades coyunturales de la economa. Es decir, que ante las necesidades de financiamiento, los fondos destinados para programas de inversin social terminan siendo utilizados para financiamiento del gasto corriente o compromisos coyunturales.
Fuentes: elaboracin propia con base en datos del Ministerio de Hacienda
Carga Tributaria
La carga tributaria se puede explicar en cuatro etapas: en la primera, de 1990 a 1995, la carga pas del 9% al 11.9%, en este periodo hubo cambios sustanciales ya que se pas del rgimen de timbres al IVA, con la finalidad de hacer ms eficiente la recaudacin. Al final de esta fase, hubo un cambio en la tasa del IVA que pas del 10% al 13%. En la segunda etapa, de 1996 a 2004, la carga tributaria vari del 11.1% al 12.2%, prcticamente no tuviendo mayores cambios, debido a que en dicho periodo no se introdujeron reformas en materia fiscal y tambin hubo un bajo crecimiento del PIB. La tercera etapa, del periodo 2005-2007, la carga tributaria pas del 13.1% al 14.1%, en esta etapa el aumento se debi a las reformas fiscales de finales de 2004 que comenzaron a impulsarse en 2005 y al alto crecimiento del PIB durante esos aos. Por ltimo, para el 2008, la carga tributaria fue de 14%, debido principalmente al impacto que tuvo y sigue teniendo la crisis internacional en la economa real y, por ende, en la recaudacin tributaria que impact en el ltimo trimestre de 2008. La tendencia de la carga tributaria se debi a la baja recaudacin. Para el 2009, con los efectos de la crisis, se planifica que siga disminuyendo hasta 13.2% y luego aumente al 14.2% para el 2010, considerando un crecimiento del PIB real de -2.5% y 0.5%, respectivamente.
Las Empresas del Estado

Actualmente, el pas cuenta con cuatro instituciones pblicas: la Comisin Ejecutiva Portuaria Autnoma (CEPA), la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Rio Lempa (CEL), la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) y la Lotera Nacional de Beneficencia (LNB). En el 2008, estas empresas generaron US$173.9 millones en concepto de ingresos al Estado. No obstante, estos niveles estn muy por debajo de lo registrado en 1996, antes de privatizar las empresas telefnicas, distribuidoras de energa y el sistema de pensiones, en total, se generaron US$230.2 millones. Sin duda alguna, estas empresas tienen una importancia social y econmica para el Estado, principalmente ANDA y LNB, que son empresas que tienen un impacto importante a nivel social. El agua potable como un servicio pblico, por tanto, debe ser una instancia del Estado la que maneje el recurso hdrico, ms all de su impacto econmico en los ingresos pblicos que es nulo. Mientras que, la LNB distribuye sus recursos a los sectores ms vulnerables del pas. Por su parte, CEPA no solo es estratgica por su generacin de ingresos y su capacidad de fondearse con recursos externos, sino por su importancia en la estrategia de desarrollo del pas, principalmente porque El Salvador puede convertirse en un centro de operaciones con infraestructura moderna. Por otra parte, CEL tienen una importancia estratgica en la generacin de energa y debe velar porque exista la infraestructura energtica para solventar las necesidades del pas.

El Salvador no cuenta con datos sobre los ingresos tributarios generados por actividad econmica, sin embargo, es importante recalcar que por la estructura impositiva que tiene actualmente el pas, son los contribuyentes por el lado de los ingresos (Renta) y los consumidores por el lado del IVA los que ms financian el Estado, tal como se mencion anteriormente. Es importante sealar que gran parte de las contribuciones registradas al Fisco provienen de las empresas, que son los entes retenedores del impuesto. Por el lado del endeudamiento externo, El Salvador ha sido financiado principalmente por emprstitos de Organismos Multilaterales, tales como BID, BCIE y BIRF. El desembolso para el ao 2008 fue de US$341.76 millones, seguido de Gobiernos y Organismos Gubernamentales por un total de US$67.6 millones.
Deuda
Los niveles de endeudamiento y los niveles de ingresos han sido los factores ms importantes que han mantenido las finanzas pblicas en su estado actual, con un dficit fiscal de 5.1% del PIB, previsto por el Estado, para terminar en diciembre de 2009. En el periodo 1991-2007, la Deuda Externa ha ido en la misma tendencia que la Deuda Total. A medida que la deuda externa aumenta o disminuye, la deuda total lo hace en la misma proporcin. Sin embargo, debido a los problema de liquidez enfrentados en el 2008 y 2009, se denota el crecimiento que ha tenido el endeudamiento interno, debido principalmente a la incapacidad por parte del Estado de endeudarse a nivel externo, y utiliza como herramienta
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Financiamiento externo
Existe un debate acerca de la eficiencia de los recursos
de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) para corregir los problemas econmicos y sociales de los pases. El Salvador ha sido uno de los pases que ha ejecutado al pie de la letra las medidas de equilibrio macroeconmico que han planteado estas instituciones. El FMI (en su boletn del 14 de marzo de 2005), menciona: la rigurosa ejecucin de variadas reformas estructurales en El Salvador ha contribuido a mejorar sustancialmente el ingreso per cpita y las condiciones sociales. Sin embargo, esto es discutible en la medida en que no se corrigen los problemas estructurales que tiene el pas, disminuir la pobreza y desigualdad, mayor crecimiento, entre otros. En septiembre de 2009, El Salvador suscribi con el FMI un Programa Precautorio por US$800 millones. Este Programa est condicionado a reducir el dficit fiscal de 5.1% en 2009 a 1.8% en 2014. Este tipo de acuerdo tiene implicaciones en la economa nacional y en lo social. Para lograr eso, se necesita contar con una reforma que genere mayores ingresos al Estado, ya que como se ha mencionado, los impuestos son la principal fuente de recursos. Por el lado del Gasto, el Programa plantea aumentar nicamente el gasto corriente, de 16.4% a 16.9%, destinado exclusivamente para gastos de consumo, lo que no coadyuva a mejorar las condiciones sociales, ya que no existe un compromiso del Estado para Inversin social ni tampoco una exigencia de FMI para incorporarlo.

En El Salvador no existe un debate crtico acerca de quines son los sectores que estn dejando de pagar sus impuestos, no importando si es por la va de la evasin, elusin o contrabando. FUNDE (2008) menciona que el nivel de ingresos tributarios es insuficiente respecto a lo que se observa en la actividad econmica real. Adems, existen sectores crticos que son los principales sujetos productivos que se consideran los ms sensibles de eludir o evadir y cumplir con todas las obligaciones tributarias que la ley les obliga. Se mencionan al menos ocho sectores que son sensibles de evasin y elusin: Empresas acogidas a regmenes de incentivos fiscales Transporte terrestre de pasajeros y de carga Instituciones financieras Exportaciones Importaciones de vehculos usados Profesionales independientes Mayoristas de mercados municipales Pequea empresa y comercio informal Los sectores antes mencionados tienen grandes repercusiones en la recaudacin del impuesto sobre la Renta y del IVA, principalmente porque son servicios y generacin de ingresos no gravados. No existe informacin primaria que muestre con exactitud los niveles de evasin que existen en El Salvador, sin embargo, los clculos de evasin presentados en FUNDE (2008), muestran que a nivel del Impuesto sobre la Renta (ISR) de empresas, para el ao 2007, rond el 47%; mientras que va IVA Operaciones Internas, la evasin fue del 37.3%. Estas cifras sin duda alguna son preocupantes para un pas como El Salvador, donde la prin-
cipal fuente de financiamiento son los ingresos tributarios. Incentivos Fiscales El Estado salvadoreo ha impulsado, desde mediados de los noventa hasta el 2004, medidas orientadas a incentivar a los sectores, principalmente incentivos fiscales, como una medida de atraccin de inversiones extranjeras y nacionales, con la premisa de que a mayor exencin, mayor crecimiento. Sin embargo, no siempre las exenciones resultan ser eficientes, para que una exencin sea utilizada de la mejor forma, se debe considerar temporal y decreciente. Al analizar los incentivos fiscales dados por los gobiernos a los sectores, casi ninguno ha sido de esta manera. Las principales medidas utilizadas como incentivos fiscales se pueden distinguir por el tipo de impuesto: las exenciones vinculadas con la Ley del Impuesto sobre la Renta, estn orientadas a la facilitacin y el desarrollo de las zonas francas, materias primas y combustibles, Depsitos para Perfeccionamiento Activo (DPA); intereses o ganancias que generen lo inversionistas con LETES, sociedades, herencias, turismo, sector financiero, entre otros. Son medidas que en general cuentan con una exencin base. En su mayora, estos sectores han gozado de los beneficios concedidos en la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la prestacin de servicios (conocida como IVA), generando as un gran porcentaje de evasin por parte de los mismos, ya que se beneficia totalmente a las empresas que utilizan sus recursos productivos en esos sectores. Existen otro tipo de incentivos que van dirigidos a favorecer al sector exportador, caso particular es la devolucin del 6% a exportaciones de productos no tradicionales fuera de Centro Amrica. Adems, otro tipo de incentivos son los estmulos al turismo, que buscan incrementar el nmero de negocios en el pas, generando inversin en este sector, la medida tiene como objetivo dar un incentivo fiscal a las nuevas inversiones tursticas mayores a US$50,000, tanto en IVA, renta e impuestos municipales. Esta medida tiene vigencia hasta el 2010.
Reformas fiscales de las dos ltimas dcadas Los cambios en el marco institucional Principales reformas
Desde la dcada de los noventa, la poltica fiscal del pas tomo un giro importante en la administracin, gestin y mtodos de recaudacin pblica. Esto, debido principalmente a dos tipos de reformas: la primera, la simplificacin de la administracin tributaria, y la segunda, la simplificacin del sistema impositivo. La primera reforma, la simplificacin de la administracin tributaria, consisti en fusionar las Direcciones de Contribuciones Directas e Indirectas a una sola institucin, la Direccin General de Impuestos Internos (DGII), con el propsito de tener procesos ms eficientes para recaudar ingresos. La segunda reforma, que tuvo como fin simplificar el sistema impositivo, fue ejecutada a partir de 1992, ao en el cual se derogaron una serie de leyes: la Ley de Timbres y papel y sellado, la Ley de Gravamen de Sucesiones, Ley de
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Impuesto sobre Donaciones y Ley de Impuesto sobre Patrimonio. Sin embargo, se cre la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestacin de Servicios, conocida como la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA). Esto condujo ciertamente a contar con un sistema de recaudacin ms simplificado, pero trajo consigo una estructura regresiva. Mientras que la Ley de Impuesto sobre la Renta mantuvo la tasa del 10%. Luego de terminada la primera etapa de reformas, desde mediados de los noventa e inicios del nuevo milenio, la poltica fiscal tuvo como propsito fomentar la inversin extranjera y nacional por medio de incentivos y exenciones fiscales, disminuyendo as la cultura fiscal y la justicia tributaria. Donde los principales beneficiarios fueron aquellos sectores o empresas que estn incluidos dentro del Rgimen de Zonas Francas como Depsitos para Perfeccionamiento Activo (DPA), exportadores, instituciones financieras no domiciliadas, turismo, entre otros. Una tercera etapa de reformas son las llamadas Reformas 2004, que implement el gobierno anterior, pero que solo se lograron cumplir en un 50%, debido principalmente a la falta de voluntad poltica del gobierno de turno. Estas reformas iban encaminadas a que la Administracin Tributaria tuviera mayor control de las operaciones de los contribuyentes, cambios al Cdigo Tributario, a la Ley de Impuesto sobre la Renta, IVA, la Ley de Bancos, intermediarios financieros no bancarios, simplificacin aduanera, entre otras. Siendo muy efectivas en los primeros dos aos. Sin embargo, hicieron falta una serie de reformas que jugaban un papel importante en la recaudacin de largo plazo, como dotar de mayor facultad de investigacin y fiscalizacin a la administracin tributaria, estimacin de la base imponible, entre otros. Algunas limitantes para realizar una mejor recaudacin son la desactualizacin del catastro municipal en la mayora de instituciones, el cobro de impuestos simblicos o desactualizados por parte de muchas alcaldas. Esto obedece a que la aprobacin de la Ley de Impuestos Municipales depende de la Asamblea Legislativa y no de la municipalidad. El Salvador no cuenta con una poltica clara de descentralizacin fiscal, principalmente en trminos de recaudacin, ya que no existe una relacin directa ni intercambio de informacin entre los contribuyentes registrados en Hacienda con los contribuyentes registrados en cada municipio, lo que puede dar lugar a evasin y elusin fiscal.
dos al comercio exterior. Por un lado, se eliminaron los impuestos a las exportaciones y, por el otro, se comenz un proceso de desgravacin arancelaria, primero a nivel de la regin centroamericana y luego con el resto de los socios comerciales del pas. El segundo momento en el que se llev a cabo la desgravacin arancelaria fue por medio de la suscripcin de los Tratados de Libre Comercio (TLC). Hasta la fecha, El Salvador cuenta con la vigencia de 6 Tratados: Mxico (2001), Repblica Dominicana (2001), Chile (2002), Panam (2003), Estados Unidos (2006) y Taiwn (2008). Asimismo, existen procesos que ya han sido aprobados y otros que an se encuentran en negociacin, estos son: TLC con Colombia, Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, TLC con Canad y el TLC entre la Comunidad del Caribe (CARICOM). La entrada en vigencia de ms Tratados Comerciales erosiona en mayor magnitud la estructura arancelaria del pas, y por ende, se afectan los ingresos tributarios que el Estado capta en concepto de aranceles a la importacin. No obstante, no existe evidencia emprica de que los beneficios e incentivos fiscales generosos y/o las cargas impositivas reducidas atraigan inversin extranjera. La entrada de estos flujos de capital no depende exclusivamente de un aspecto en particular, sino que obedece a un conjunto de factores; de modo que los incentivos fiscales y las cargas impositivas slo son una parte de ellos. Adems, la incidencia de stos es menor cuando la atraccin de inversin se ha generado, principalmente, por la mano de obra a bajo costo (como es el caso de los pases de la regin centroamericana); y no por la existencia o inexistencia de impuestos (CEPAL, 2006 citado en FUNDE, 2008). Pero sin duda alguna la eliminacin de aranceles sumado a las exenciones fiscales que tiene el sector exportados e importador, no contribuyen a generar cultura ni mayor justicia tributaria.
Implicaciones fiscales
En El Salvador, las dos fuentes bsicas de ingresos fiscales en concepto de impuestos a la importacin son los Derechos Arancelarios a la Importacin (DAI) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre las importaciones. stos han sido expresados como proporcin del total de los ingresos tributarios, para conocer el aporte de cada uno de ellos a dichos ingresos. Durante el perodo 1995-2008, los impuestos a la importacin han presentado un porcentaje relativamente alto del total de los ingresos tributarios (alrededor del 40%). Sin embargo, el aporte de estos impuestos ha cado 4.7 puntos porcentuales en el mismo perodo (al pasar de 42.8% en 1995 a 38.1% en 2008). Es importante destacar que la mayor recaudacin de ingresos en concepto de impuestos a la importacin se da por la va de los impuestos indirectos. Respecto a los ingresos provenientes del IVA importacin, desde 1995 hasta 2008, su contribucin al total de ingresos tributarios ha aumentado alrededor de 7%, como se mencion anteriormente, es probable que ante un abaratamiento en los bienes importados (reduccin o eliminacin arancelaria), el volumen de importaciones incrementa, y con ello, los ingresos obtenidos por medio de los impuestos
Impacto de los tratados de libre comercio

A partir de 1989, en El Salvador se comienza a implementar una poltica de apertura comercial (liberalizacin del comercio exterior), con la cual se buscaba convertir al sector externo en el motor del crecimiento econmico. En este sentido, se llev a cabo una estrategia que comprenda la concesin de beneficios e incentivos fiscales para atraer inversin extranjera que sirviera para dinamizar al sector externo (particularmente al sector exportador), esto amparado en un marco legal e institucional acorde con la industria que se buscaba incentivar. Se realizaron una serie de reformas al sistema tributario del pas, especficamente, en materia de impuestos aplica[ 62 ]
Cuadro 6: Derechos Arancelarios a la Importacin (DAI), IVA importacin y total de impuestos a la importacin como porcentaje de los ingresos tributarios
Aos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Promedio 1995-2000 Promedio 2001-2008 DAI 17.6% 14.2% 12.0% 11.2% 10.9% 9.7% 9.5% 9.2% 9.8% 9.1% 8.1% 7.8% 7.1% 5.8% 12.6% 8.3% IVA Importacin 25.2% 24.1% 27.2% 28.0% 27.5% 28.6% 29.6% 28.0% 28.9% 30.1% 29.5% 31.0% 31.5% 32.3% 26.8% 30.1% Total impuestos a la importacin 42.8% 38.3% 39.2% 39.2% 38.4% 38.3% 39.2% 37.2% 38.7% 39.2% 37.6% 38.8% 38.6% 38.1% 39.4% 38.4%
Fuentes: elaboracin propia con base en Direccin de Impuestos Internos y la Direccin General de Aduanas de El Salvador
indirectos. El IVA importacin ha representado en promedio el 26.8% de los ingresos tributarios, desde 1995 hasta el 2000; para el perodo 2001-2008, esta proporcin se increment a 30.1%. Como resultado de una menor recaudacin tributaria va aranceles, para el 2008, el IVA importacin es unas 5 veces superior al monto de ingresos por aranceles, esto se traduce en un aporte al ingreso tributario de 32.3% para el IVA importacin contra 5.8% de los DAI. No obstante, el aumento de ingresos provenientes de la recaudacin de IVA importacin an no logra compensar la prdida de ingresos por los impuestos en aranceles.

El deterioro de las finanzas pblicas ocasionado por los altos niveles de endeudamiento y el creciente dficit fiscal, requiere de medidas que generen mayores ingresos al Estado. No obstante, antes de aumentar las tasas es necesario optimizar el sistema impositivo actual, es decir, cerrar los espacios de evasin, elusin y contrabando. FUNDE (2008) menciona al menos cuatro factores que han impactado negativamente la recaudacin y que favorecen a generar espacios para no pagar impuestos: Fallas en la gerencia y estructura organizativa de la Administracin Tributaria y Aduanera. Fallas en las estrategias de fiscalizacin y control Fallas o vacos en la legislacin tributaria y relacionada Factores asociados a los sujetos pasivos y a la baja cultura tributaria. Estos factores inciden directamente en la recaudacin, por tanto, antes de generar nuevos impuestos es absolutamente necesario corregir con estas fallas. Para ello, se
requiere mejorar los procesos de fiscalizacin y control, polticas de formacin profesional y gerencial, y sistemas de informacin y anlisis actualizados por parte de la autoridad fiscal. Para poder generar propuestas de reformas oportunas y viables es necesario contar con un anlisis objetivo del impacto econmico y social sobre los diferentes agentes econmicos. Luego de fomentar propuestas encaminadas a disminuir los espacios de evasin, elusin y contrabando, las reformas a implementar deben ir enfocadas a generar ingresos, de tal manera que se d un cambio en la estructura del sistema impositivo, principalmente con reformas a los impuestos directos, que gravan las rentas generadas por personas naturales o jurdicas y al patrimonio. De tal manera, que exista mayor equidad horizontal y vertical, aquellos que tienen mayor renta paguen ms en concepto de impuestos que los de bajos ingresos, y quienes estn en situacin similar reciban el mismo trato en el manejo de sus obligaciones tributarias. Algunas de las propuestas en trminos de evasin y elusin, que den mejoras a la Administracin Tributaria son: Mecanismos de Ampliacin de la base tributaria, tanto en Renta como en IVA, Contar con una base de informacin nica entre instituciones pblicas, Cambiar de un sistema de incentivos fiscales a un sistema de incentivos sectoriales, Eliminacin del Rgimen de Zonas Francas y Depsitos de Perfeccionamiento de Activos (DPAs), Anticipo a cuenta de Renta para todos los sectores econmicos sin exenciones, Contar con auditores especializados para cada sector, Dotar de mayores recursos de fiscalizacin y control a la Administracin Tributaria, Incluir de hecho a todos los profesionales que generan ingresos va renta y no declaran impuestos va IVA. Con lo anterior, es necesario buscar medidas para fortalecer la Administracin Tributaria, as como medidas encaminadas a lograr un gasto ms eficiente y un manejo prudente del endeudamiento pblico. De tal manera, que se fomenten las obligaciones que tiene cada parte entendida como sociedad y Estado, desarrollando una mayor justicia tributaria, donde todas las instituciones, personas naturales y jurdicas, reconozcan la importancia de tener unas finanzas pblicas sanas, para que contribuyan al desarrollo econmico y social del pas.
Conclusiones
La dinmica econmica de El Salvador se vio fuertemente impactada por la crisis econmica internacional. En este sentido, es preciso sealar que desde 1990 la economa salvadorea no haba experimentado tasas de variacin negativa. Adems, la baja actividad econmica se tradujo en prdida de empleos, contraccin del crdito a los diversos sectores de la economa, cada de las exportaciones, prdida del poder adquisitivo por parte de las familias salvadoreas, deterioro de las finanzas pblicas creciente dficit fiscal, baja carga tributaria, alto nivel de endeudamiento. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones del Fondo
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Monetario Internacional (FMI), se espera que en el ao 2009 El Salvador decrezca 2.5%; mientras que para el 2010, se proyecta un crecimiento positivo pero leve para la economa salvadorea (0.5%). El comportamiento de las finanzas pblicas de El Salvador se mide a nivel del Sector Pblico No Financiero (SPNF). Con base en la relacin del gasto pblico-PIB se puede afirmar que el pas tiene un sector pblico de pequeas dimensiones en comparacin al Promedio Pases de Amrica Latina, en parte, las diferencias se deben a los logros econmicos y sociales que se tienen en cada pas. La captacin de impuestos es la principal fuente de ingresos pblicos. El impuesto sobre la renta y el IVA son los que tienen mayor importancia en trminos de ingresos para el pas y juegan un papel protagnico en las finanzas del Estado. Asimismo, el pas cuenta con una estructura tributaria regresiva, si bien en los ltimos aos la participacin de los impuestos directos ha aumentado, dicha estructura es tan solo menos regresiva, ya que los impuestos indirectos continan teniendo mayor peso. En el mbito de los ingresos tambin es importante mencionar el aporte de las instituciones pblicas CEPA, CEL, ANDA y LNB, el cual ha descendido a raz de las privatizaciones. No obstante, ms all del impacto econmico de estas empresas su importancia radica en la importancia social de las mismas. Los niveles de endeudamiento y de ingresos han sido los factores ms importantes que han mantenido las finanzas pblicas en su estado actual dficit fiscal de 5.1%, previsto por el Estado, para terminar en diciembre de 2009. Dados los niveles de endeudamiento para el 2008 cercanos al 40%, buena parte de los ingresos pblicos se destinan a cumplir con las obligaciones y compromisos financieros del Estado. En este sentido, ante las necesidades de financiamiento, los fondos destinados para programas de inversin social terminan siendo utilizados para financiar del gasto corriente o compromisos coyunturales. En El Salvador, el nivel de ingresos tributarios es insuficiente respecto a lo que se observa en la actividad econmica real. No obstante, existen altos niveles de evasin y elusin fiscal por parte de diversos sectores productivos, as como incumplimiento de las obligaciones tributarias. Situacin que es preocupante para un pas como El Salvador, donde la principal fuente de financiamiento pblico proviene de los ingresos tributarios. La poltica fiscal del pas ha experimentado diversos cambios y ha respondido a diferentes propsitos. En un primer momento va la administracin, gestin y mtodos de recaudacin pblica. Posteriormente, a travs del fomento a la inversin extranjera y nacional por medio de incentivos y exenciones fiscales, disminuyendo as la cultura fiscal y la justicia tributaria. La tercera etapa de reformas estaba encaminada a que la Administracin Tributaria tuviera mayor control de las operaciones de los contribuyentes, cambios al Cdigo Tributario, a la Ley de Impuesto sobre la Renta, IVA, Ley de Bancos, entre otras. El deterioro actual de las finanzas pblicas requiere de medidas que generen mayores ingresos al Estado. Sin embargo, antes de aumentar las tasas es necesario optimizar el sistema impositivo actual, es decir, cerrar los espacios de
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evasin, elusin y contrabando. Junto con estas medidas es necesario fortalecer la Administracin Tributaria, as como medidas encaminadas a lograr un gasto ms eficiente y un manejo prudente del endeudamiento pblico. De tal manera que se fomenten las obligaciones que tiene cada parte entendida como sociedad y Estado, desarrollando una mayor justicia tributaria, donde todas las instituciones, personas naturales y jurdicas, reconozcan la importancia de tener unas finanzas pblicas sanas, para que contribuyan al desarrollo econmico y social del pas.
3.7. Nicaragua
Adolfo Acevedo
En el ao 2006 el ingreso nacional bruto promedio por habitante de Nicaragua alcanz un valor de US$ 935. A partir de entonces Nicaragua dej de formar parte de los pases de menor ingreso del planeta y pas a ser catalogada como un pas de ingreso medio-bajo. Como puede apreciarse, el ingreso por habitante de Nicaragua se encuentra todava muy cercano al lmite inferior de los pases de ingreso medio-bajo. En el contexto de Amrica Latina y El Caribe slo Hait exhibe un ingreso por habitante inferior al de Nicaragua. Pese a que ya no se clasifica como pas de ingreso bajo Nicaragua contina siendo el segundo pas ms pobre de Amrica Latina. La economa nicaragense creci a una tasa promedio de 5.4% en el periodo 1994-1999, impulsada por el fuerte crecimiento de la actividad comercial y el rpido crecimiento de la industria manufacturera, debido principalmente al dinamismo de la industria maquiladora, y a una importante recuperacin de la produccin agropecuaria, motivada por la coyuntura de precios internacionales del caf al alza y la reanudacin de la expansin de la frontera agropecuaria despus que la misma se viera interrumpida durante la guerra que asol al pas en la dcada de los 80. El sector comercial contribuyo a la tasa de crecimiento promedio del valor agregado global del conjunto de sectores en un 22.78%, la Industria manufacturera con un 19.35% y el sector agropecuario con un 18.54%. El sector transporte y comunicaciones aport un 8.87% de la tasa de crecimiento promedio del periodo. Entre los cuatro sectores explican el 75.54% de la tasa de crecimiento promedio anual de la economa en este periodo. Aunque el precio internacional del caf comenz un proceso de rpida y fuerte declinacin a partir de 1998, la actividad econmica se mantuvo alta como resultado del estmulo del gasto de reconstruccin post-Huracn Mitch. Sin embargo, en 2000-2001 se produjo la liquidacin de cinco bancos comerciales - algunos de ellos clasificados entre los ms grandes del pas, fuertemente vinculados al financiamiento de la produccin cafetalera -, y esto trajo aparejado una fuerte contraccin del crdito. La actividad econmica se desaceler lo cual, en conjunto con un proceso de reduccin programada en las tasas del Impuesto Especifico al Consumo, se tradujo en una cada en la recaudacin tributaria. Al mismo tiempo, el gasto pblico se expandi a consecuencia de fuertes vencimientos de la
Ingreso Nacional Promedio por habitante 2006 (US$ por Habitante)

Hait Nicaragua Bolivia Guyana Honduras Paraguay Country Name Guatemala El Salvador Ecuador Republica Dominicana Per Colombia Jamaica Belize Suriname Brazil Costa Rica Panam Argentina Uruguay Venezuela, RB Chile Mxico Antigua and Barbuda Trinidad and Tobago 430
930 1,100 1,150 1,270 1,410
2,006
2,590 2,680 2,910 2,910 2,980 3,120 3,560 3,740
4,210
4,710 4,980 5,000 5,150 5,310
6,070
6,810
7,830
11,050
12,500
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
deuda pblica interna y como resultado, el dficit fiscal se expandi fuertemente. Como respuesta se implement una poltica de ajuste fiscal que, en el contexto de una economa debilitada, contribuy a que la economa entrara en recesin. En el periodo 2002-2007 la economa creci a una tasa promedio de solo 3.2%, inferior a la tasa de 5.4% alcanzada en el periodo precedente. Los sectores que tuvieron la mayor contribucin relativa al crecimiento de la economa en este periodo fueron la industria manufacturera, el sector comercio, la agricultura, y el sector transporte y comunicaciones. Por su parte, el crecimiento del Producto Interno Bruto por habitante valorado a precios constantes tambin se desaceler: su tasa de crecimiento promedio anual alcanz un 2.6% entre 2002 y 2007, por debajo de la tasa de 3.4% que alcanz durante el perodo 1994-1999. Aunque el ingreso disponible por habitante contina dependiendo fundamentalmente de los ingresos generados por la produccin interna de bienes y servicios, las transferencias recibidas por los residentes en el pas desde el exterior, principalmente bajo la forma de remesas familiares, han venido representando un papel cada vez ms importante en el ingreso agregado de los hogares nicaragenses. En la medida en que la demanda interna de consumo e inversin se ha orientado cada vez mas hacia las importaciones, en detrimento de la produccin destinada al mercado interno, esta ha tendido a ver frenado su crecimiento; as, la produccin o PIB para el mercado interno apenas creci como promedio un 2.7%, por debajo del crecimiento del PIB global, que fue de 3.8%. Cabe preguntarse por qu un crecimiento tan fuerte de la produccin exportable arrastra cada vez menos a la produccin para el mercado interno, esto es, porque ya no ocu-
rre lo que suceda en los 60, cuando el fuerte crecimiento exportador que se produjo en esa poca, se tradujo tambin en fuertes tasas de crecimiento del mercado interno. Las actividades exportadoras tienden a actuar cada vez mas como enclaves: las actividades exportadoras demandan cada vez menos bienes y servicios del resto de sectores. El ejemplo mas tpico lo constituye la industria maquiladora, la cual opera con una altsima proporcin de insumos importados desde Estados Unidos, motivo por el cual interrelacin con el aparato productivo local es mnima. Por consiguiente, los impulsos al crecimiento del sector maquilador han sido dbiles e indirectos. Por otra parte, la penetracin de las importaciones que sigui a la apertura comercial caus un drstico proceso de ajuste en el aparato productivo, caracterizado por la oleada de cierres de empresas locales no competitivas frente a los productores forneos y la ruptura de numerosos encadenamientos horizontales que existan entre diversos productores locales, produccin que fue sustituida por importaciones. En lo que respecta a las caractersticas del mercado laboral nicaragense es relevante destacar que solamente un 51.3% de la poblacin en edad de trabajar (PET) se convierte en poblacin econmicamente activa (PEA), mientras el 48.7% no se incorpora al mercado laboral, representando una Poblacin Econmicamente Inactiva (PEI). El mercado laboral nicaragense se caracteriza efectivamente por niveles muy altos de informalidad: el sector informal absorbe el 62.7% de la ocupacin total. A su vez, los empleos del sector informal estn ms asociados al subempleo que los empleos del sector formal. El 42% los empleos del sector informal estn catalogados como subempleo, lo cual representa un 77.4% del subempleo a nivel nacional, mientras solamente un 20.6% de los empleos formales estn
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asociados al subempleo, equivalentes al 22.6% del subempleo total.
Destructura y funcionamiento actual del sistema fiscal

Las estadsticas del Sector Publico No financiero consolidan las cuentas del gobierno central y el resto del gobierno general -Instituto Nicaragense de Seguridad Social y Alcalda de Managua, dejando fuera al resto de municipalidades- y las empresas pblicas, aunque nicamente incorpora a la Empresa Nicaragense de Transmisin Elctrica (ENTRESA) y la Empresa Nacional de Agua y Alcantarillados (ENACAL). La informacin oficial disponible del SPNF no abarca, por lo tanto, al total de entidades que en la realidad lo conforman. El Sector Publico Financiero, por su parte, comprende el Banco Central de Nicaragua (BCN) y la Financiera Nicaragense de Inversiones (FNI). En el siguiente cuadro se sintetiza la evolucin del balance financiero global del Sector Publico No Financiero (SPNF). Las principales fuentes de financiamiento de las erogaciones totales del SPNF estn representadas por los ingresos provenientes de la recaudacin fiscal, las donaciones externas y los prstamos externos netos. Como promedio, los Ingresos Fiscales financiaron el 85.2% de las erogaciones totales del SPNF, las Donaciones Externas el 12.1% y los Prstamos Externos Netos un 13.4%. Ahora bien, si los Ingresos Fiscales y las Donaciones cubren en promedio el 97.3% de las erogaciones totales en el periodo, solo se requerira contratar el equivalente a 2.7% de las erogaciones totales del SPNF en nueva deuda exter-
na neta para cubrir el 100% de dichas erogaciones. Pero en promedio, se contrat nueva deuda externa neta por el equivalente al 13.4% de la erogacin total. Este monto se destin a la amortizacin de la deuda interna y las transferencias al Banco Central, para apoyar su acumulacin de reservas. Sin embargo, a pesar de la dependencia que muestra el pas de la contratacin anual de nueva deuda externa neta, el saldo de la deuda externa como porcentaje del PIB se ha visto reducido de manera significativa debido a la implementacin de diversos procesos e iniciativas de Alivio de la Deuda, primero por parte de los pases ex socialistas, que condonaron una parte notable de la deuda externa contrada por Nicaragua en la dcada de los 80, y luego de la Iniciativa HIPC y la Iniciativa MDRI. La Constitucin Poltica reformada de 1995 fortaleci la definicin de los Gobiernos Municipales como un nivel de competencia poltica autnoma del Estado. Los Gobiernos Municipales son Gobiernos democrticamente electos, mediante voto popular, directo y secreto, y gozan de autonoma poltica, administrativa y financiera. Estos gobiernos estn facultados para el ejercicio del gobierno y la administracin local y para decidir bajo su propia responsabilidad los asuntos pblicos que han sido colocados bajo su competencia. Estn dotados de competencias y patrimonio propios, as como de la capacidad de establecer para el ejercicio de sus funciones las estructuras administrativas que mejor correspondan a la realidad de su jurisdiccin, y de disponer libremente de sus recursos y su patrimonio. La Constitucin Poltica (Arto 177) establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la Repblica a los Municipios del Pas.
Operaciones consolidadas del sector pblico no financiero 1/

Conceptos 1. Ingresos Impuestos Contribuciones Sociales Otros ingresos 2/ Donaciones externas 2. Gastos Remuneraciones a los empleados Compra de bienes y servicios Intereses Internos Externos Transferencias corrientes y de capital Prestaciones sociales Otros gastos 3/ 3. Resultado operativo neto (1-2) 4. Adquisicin neta de activos no financieros 5. Erogacion Total (2+4) 8. Supervit o dficit de efectivo despus de donaciones (5+6) 9. Financiamiento Externo neto Interno neto Del cual : BCN Ingresos de privatizacin 3,645.2 1,786.9 1,358.7 2,915.8 499.6 1,117.5 2,092.6 (1,201.7) (1,497.0) 226.6 1,404.8 3,267.7 (2,070.6) (1,373.2) 207.6 965.9 4,380.0 (4,437.6) (3,660.2) 1,023.5 790.0 3,665.1 (3,046.3) (1,716.0) 171.2 (627.6) 3,249.7 (4,101.2) (1,354.5) 223.8 (1,337.3) 3,275.8 (4,613.8) (2,986.0) 0.7 913.5 2,300.7 (1,387.6) 257.4 0.4 16,349.7 (3,645.2) 15,066.6 (1,117.5) 17,890.4 (1,404.8) 21,536.1 (965.9) 24,941.0 (790.0) 28,873.2 627.6 33,119.7 1,337.3 40,078.8 (913.5) 2001 12,704.5 7,374.2 2,095.9 1,598.0 1,636.4 13,045.1 3,611.2 2,942.8 1,220.9 558.4 662.5 3,523.5 1,057.7 688.9 (340.6) 3,304.7 2002 13,949.0 8,123.2 2,217.5 1,822.7 1,785.6 11,880.9 4,051.5 2,311.1 1,288.7 935.9 352.8 2,518.2 1,414.2 297.3 2,068.2 3,185.7 2003 16,485.7 9,878.8 2,468.4 1,788.5 2,350.0 13,781.4 4,466.6 2,392.1 1,921.4 1,521.3 400.2 3,067.9 1,597.6 335.7 2,704.3 4,109.0 2004 20,570.2 11,815.3 2,873.7 3,281.5 2,599.7 16,285.5 5,024.0 3,321.1 1,507.6 1,219.8 287.8 4,259.6 1,741.4 431.8 4,284.7 5,250.6 2005 24,151.0 14,302.3 3,362.8 3,659.7 2,826.2 19,627.1 5,959.6 3,987.2 1,586.7 1,153.1 433.5 5,348.7 1,971.2 773.7 4,523.9 5,313.9 2006 29,500.8 17,056.9 4,148.7 4,252.4 4,042.8 24,178.3 7,235.1 5,498.3 1,712.1 1,132.8 579.4 6,084.2 2,445.3 1,203.2 5,322.5 4,694.9 2007 34,457.0 19,975.7 4,920.9 5,343.6 4,216.8 27,720.6 8,447.1 6,531.8 1,592.6 1,123.0 469.5 7,157.8 2,987.1 1,004.1 6,736.4 5,399.2 2008 p/ 39,165.3 22,818.3 6,023.2 6,476.4 3,847.4 34,782.8 10,600.2 10,044.1 1,466.9 941.5 525.4 8,092.0 3,291.5 1,288.0 4,382.5 5,296.0
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Evolucin de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central (en Millones de dlares)
1200.0 1000.0 800.0 600.0 400.0
520,8 620,7 389,2 461,7 911,8 1.114,6 515,8 531,5 515,1 540,0 703,0 813,1
200.0
En Junio de 2003, en cumplimiento del mandato establecido en el Arto 177 de la Constitucin, se aprob la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios. Como resultado de la aplicacin de esta Ley, las Transferencias Municipales pasaron de representar un promedio del 0.27% del PIB en 2001-2003, antes de la vigencia de la Ley, al 0.56% del PIB en 2004, 1.1% del PIB en 2005 y 2006, 1.3% del PIB en 2007 y 1.4% del PIB en 2008. Sin embargo, casi inmediatamente despus de que la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios haba sido aprobada, el FMI cuestiono la misma, alegando que se estaban transfiriendo ingresos a los Gobiernos Municipales sin la correspondiente transferencia de responsabilidades de gasto. De acuerdo con el FMI, la transferencia de ingresos del gobierno central a los gobiernos municipales ampliara el dficit presupuestario del gobierno central, por lo cual estableci como condicionalidad que las transferencias hacia las municipalidades fuesen neutralizadas mediante el traslado de responsabilidades de gasto anteriormente asumidas por el gobierno central hacia las municipalidades. Conforme a esta condicionalidad, el gobierno central dejara de asignar recursos a estas responsabilidades de gasto, para forzar a las municipalidades a asumirlas, o establecera que las municipalidades aportarn una contraparte para el financiamiento de inversiones en el territorio de los municipios a ser desarrolladas por el gobierno central. La verdadera preocupacin del FMI, consista en que el aumento de las transferencias municipales, restringiese los recursos disponibles para el pago del abultado servicio de la deuda pblica interna, el cual, por su magnitud, estaba absorbiendo los recursos liberados por la reduccin en el servicio de la deuda externa.
los ltimos 12 aos como resultado de las reformas tributarias de 1997, 2002 y 2003 y de mejoras en la administracin tributaria. La presin tributaria era de 12.3% en 1995, alcanz un 13.4% en el 2002 y se increment a 18.1% en el 2007, cifra cercana al promedio latinoamericano, aunque todava significativamente inferior a la presin tributaria observada en los pases de la OCDE. Resulta interesante evaluar el comportamiento de la recaudacin tributaria, tanto en el periodo 1994-1999, en que la economa se expandi a una tasa promedio de 5.4%, como en el periodo 2002-2007, en la cual solo creci a una tasa promedio de 3.2%. En el primer periodo, la carga tributaria pas de representar un 11.9% del PIB en 1994 a alcanzar el 14.4% del PIB en 1998, para un incremento de la carga tributaria del 2.54% del PIB, principalmente como resultado de la implementacin de la denominada Ley de Justicia Tributaria en 1997. Los ingresos tributarios del Gobierno pasaron de representar un monto equivalente de apenas US$ 389.2 Millones en 1995, a US$ 520 Millones en 1999. Es preciso hacer notar que en el periodo1995-1998, el monto promedio pagado del servicio de la deuda externa ascendi a US$ 289.9 Millones, mientras que el monto promedio de los ingresos tributarios del gobierno fue de solo US$ 442.4 Millones. Esto significa que en promedio, el gobierno debi destinar el 65.5% de sus ingresos tributarios al servicio de la deuda externa. La recaudacin total creci en 107.9% entre 1995 y 1999, mientras el Producto Interno Bruto a precios corrientes lo hacia en 129.9%. En el siguiente periodo, 2002-2007, en el cual la economa creci a una tasa promedio del 3.2%, inferior al 5.4% del periodo precedente, la recaudacin tributaria pas del 13.4% del PIB en 2002 al 18.1% del PIB en 2007 (un incremento del 4.7% del PIB en la carga tributaria). En el periodo 2002-2007 se llevaron a cabo dos reformas al sistema tributario, a travs de las Leyes de Ampliacin de la Base Tributaria de 2002 y la Ley de Equidad Fiscal de 2003, las cuales, en conjunto con mejoras en la administracin tributaria, permitieron que el pas alcanzara una carga tributaria del 18.1% del PIB en 2007.
1996
1998
1999
1995
1.025,8
2000
2004
2006
2008
2001
2003
1997
2005
2007
2009 p/
2002
1.112,0
407,7
Principales medidas de reforma tributaria introducidas por las reformas tributarias de 2002 y 2003: reformas fiscales a principios de la dcada
Las reformas tributarias efectuadas en 2002 (Ley de Ampliacin de la Base Tributaria) y 2003 (Ley de Equidad Fiscal), se produjeron en un contexto de serias tensiones econmicas y fiscales, que se vieron complicadas por la inestabilidad poltica derivada de los conflictos entre el Poder Ejecutivo y los partidos dominantes en la Asamblea Nacional. Estos conflictos tuvieron como motivo, en gran parte, la aprobacin de dichas Leyes, que eran indispensables para lograr nuevos acuerdos con el FMI para llegar establecer con este organismo un nuevo Programa en el marco de su Facilidad para el Crecimiento y la educcin de la Pobreza (PRGF por sus siglas en ingles) orientado a los pases incluidos en la iniciativa de Pases Pobres Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en ingles). Ambas reformas tributarias, de acuerdo a las recomendaciones del FMI, se caracterizaron principalmente por un
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Principales caractersticas del sistema tributario nicaraguense

En este captulo reseamos brevemente las principales caractersticas del sistema tributario de Nicaragua y nos referimos a la disminucin reciente de las recaudaciones.
La evolucin de la presin tributaria:

La relacin ingresos fiscales /PIB se ha incrementado en
Nicaragua: evolucin de la presin tributaria media de la economa

Concepto IR INDIRECTOS Total IVA IVA interno IVA importaciones Total ISC ISC industria Fiscal ISC derivados petroleo ISC importaciones Otros Selectivos DAI y otros Otros impuestos Ingresos tributarios 1995 1.67% 10.53% 3.56% 1.70% 1.86% 4.85% 2.07% 2.39% 0.32% 0.06% 1.20% 0.92% 12.20% 1996 1.83% 10.28% 3.68% 1.85% 1.83% 4.46% 1.77% 2.38% 0.24% 0.06% 1.19% 0.94% 12.11% 1997 2.13% 11.54% 4.64% 2.20% 2.44% 4.62% 1.55% 2.69% 0.31% 0.07% 1.67% 0.61% 13.66% 1998 2.15% 12.29% 5.46% 2.46% 3.00% 4.57% 1.31% 2.91% 0.31% 0.04% 2.22% 0.04% 14.44% 1999 2.20% 11.71% 6.03% 2.68% 3.36% 4.44% 1.00% 3.03% 0.38% 0.03% 1.21% 0.03% 13.92% 2000 2.29% 11.20% 5.87% 2.79% 3.08% 4.07% 0.96% 2.72% 0.39% 0.00% 1.24% 0.02% 13.49% 2001 2.34% 10.22% 5.58% 2.76% 2.83% 3.60% 0.96% 2.29% 0.34% 0.00% 1.02% 0.02% 12.55% 2002 2.80% 10.61% 5.83% 2.58% 3.25% 3.69% 0.93% 2.44% 0.32% 0.00% 1.07% 0.02% 13.41% 2003 3.95% 11.19% 6.16% 2.58% 3.58% 4.07% 0.96% 2.53% 0.33% 0.25% 0.94% 0.02% 15.14% 2004 4.46% 11.28% 6.43% 2.61% 3.82% 3.94% 0.87% 2.27% 0.76% 0.03% 0.90% 0.02% 15.75% 2005 4.79% 11.90% 6.87% 2.63% 4.24% 3.96% 0.87% 2.15% 0.90% 0.03% 1.05% 0.02% 16.69% 2006 4.88% 12.34% 7.21% 2.83% 4.38% 4.03% 0.95% 2.02% 1.01% 0.04% 1.08% 0.02% 17.22% 2007 5.48% 12.55% 7.64% 2.96% 4.69% 3.90% 0.88% 2.01% 0.98% 0.04% 0.98% 0.02% 18.03% 2008 5.66% 11.86% 7.27% 2.54% 4.74% 3.65% 0.97% 1.70% 0.98% 0.00% 0.94% 0.00% 17.51%
Evolucin de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central (en Millones de dlares)
1200.0 1000.0 800.0 600.0 400.0
515,8 911,8 1.025,8 1.114,6
200.0
fuerte mpetu recaudatorio, motivado por el apremio de hacer frente al abultado servicio de la deuda interna. Esto conllev a que las dichas reformas enfatizaran en medidas capaces de asegurar el mayor impacto recaudatorio posible, para cubrir la fuerte expansin de las exigencias fiscales de esta deuda. La Ley de Ampliacin de la Base Tributaria aprobada en el 2002 introdujo las siguientes medidas: (a) se aument el Impuesto General al Valor (IGV) de 6.0 a 10.0% en 2002, y del 10.0 al 15.0% en 2003 para los servicios de transporte areo internacional en forma progresiva y derogar el mecanismo de ventas de facturas con tasa cero; (b) se cambi la base de aplicacin del Impuesto Especfico al Consumo (IEC) a las bebidas gaseosas, cambiando el precio al productor por el precio al detallista, eliminando a la vez el calendario de desgravacin vigente a partir de 2003; (c) se dispuso aplicar el Impuesto a la Renta (IR) a los intereses por cuentas de ahorro y a plazos de personas jurdicas en el sistema financiero, a los premios de la lotera y se aument la retencin del IR del 5.0 al 10.0 por ciento para los servicios profesionales; y (d) se dej sin efecto todo beneficio de exencin y exone[ 68 ]
racin a la importacin, excepto las otorgadas por la Constitucin Poltica. El ncleo de la Ley de Ampliacin de la Base Tributaria estuvo en la reforma siguiente: Arto 15. A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, todo beneficio de exoneracin y exencin fiscal a la importacin contemplado en la legislacin vigente, queda sin efecto, excepto en los incisos contenidos en ste artculo. Si se revisa la meta anualizada de recaudacin presentada por la DGI, a obtener mediante la Ley de Ampliacin de la Base Tributaria, queda claro que la eliminacin de un rubro denominado genricamente eliminacin de algunas exoneraciones y exenciones sobre las importaciones, corresponda al 67% de dicha meta. De esta reforma, hasta hoy no ha sido posible conocer el listado detallado de los tems taxativos que estaban sujetos a exoneraciones y exenciones con respecto a los impuestos que afectan a las importaciones, lo cual resulta indispensable para efectuar un anlisis de incidencia. Para tener siquiera una idea general de la incidencia distributiva de esta reforma, hay que considerar el hecho de que, de acuerdo con el anlisis relativo a la incidencia distributiva del sistema tributario, los impuestos arancelarios sobre las importaciones conllevan una presin tributaria que resulta superior en un 73% en relacin al promedio para el primer quintil, esto es el quintil de menores ingresos, y es superior al promedio para todos los dems quintiles, excepto el ultimo quintil, correspondiente al 20% de los hogares que concentran una proporcin muy alta del ingreso, para el cual la presin resulta ser un 20% menor al promedio. En el nterin, es decir en el periodo intermedio entre ambas reformas, se produjo una semi-reforma de emergencia, orientada a lograr un impacto recaudatorio inmediato para financiar aumentos salariales recientemente aprobados por la Asamblea Nacional, mientras se buscaba una salida ms definitiva al impasse creado por las reformas efectuadas por la Asamblea al Proyecto de Presupuesto para el ao 20003 enviado por el Ejecutivo. Esta semi-reforma combin alzas en las tasas del ISC sobre los cigarrillos (el impuesto de incidencia ms regresiva de todos) y sobre la importacin de vehculos nuevos y usados, con la reduccin del aporte de los bancos comerciales
1996
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2000
2001
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2008
1.112,0
389,2
407,7
461,7
531,5
515,1
540,0
520,8
620,7
703,0
813,1
Cuadro 3: Nicaragua: Reforma Tributaria y Medidas 2002 - 2003

Leyes / Medidas Base Anual TOTAL Reforma Tributaria: Ley de ABT y Ley de EF 1/ Impuesto sobre la Renta (IR) Impuesto General al Valor (IGV) / Impuesto al Valor Agregado (IVA) Impuesto Especfico al Consumo (IEC) / Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) Derechos Arancelarios de Importacin (DAI) Regmenes especiales a) Por impuestos b) Tasas por servicios Medidas de Aplicacin de Ley Medidas Administrativas y de Austeridad
1/
2002 Oct Dic 220.1 124.3 30.9 -43.0 5.3 131.1 9.6 86.2 Base
2003 May Dic 494.2 464.5 187.4 204.4 37.0 4.4 31.3 -0.3 31.6 11.2 18.5 Anual 723.7 679.0 269.3 303.9 53.3 6.9 45.6 -1.8 47.4 16.9 27.8
Total Base Anual 2,074.7 1,698.0 513.6 383.7 74.3 680.8 45.6 -1.8 47.4 151.7 225.0 Base Anual 2.4 1.8 0.5 0.1 1.2 0.2 0.4
2002 Octubre Dic 0.4 0.2 0.1 -0.1 0.2 0.2 Base Anual 1.2 1.1 0.4 0.5 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1
2003 Mayo Dic 0.8 0.8 0.3 0.3 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1
Total Base Anual 3.5 2.8 0.9 0.6 0.1 1.2 0.2 0.5
Millones de crdobas 1,351.0 1,019.0 244.3 79.8 21.0 673.9 134.8 197.2
Relacin con el PIB
: Ley de Ampliacin de la Base Tributaria 2002 (Ley No. 439, La Gaceta No. 177), Ley de Equidad Fiscal 2003 (Ley No. 453, La Gaceta No. 82).
al Fondo de Garanta para los Depsitos (FOGADE) y la conversin de esta reduccin en un impuesto sobre los bancos, sin una base imponible claramente identificable. Por su parte, la Ley de Equidad Fiscal, aprobada por la Asamblea Nacional en 2003, a ms reciente reforma, pretendi ser ms abarcadora e integral, y de hecho signific la modificacin total del marco legal del sistema tributario. Las principales reformas a los impuestos abarcaron: (a) un pago mnimo de IR del 1.0 por ciento sobre el total de activos brutos, excluyendo las empresas con activos menores de US$ 150 mil; (b) un gravamen a la renta financiera del 10.0 por ciento sobre los intereses devengados por depsitos de ahorro y a plazos de personas naturales mayores de US$ 5,000.0; (c) una derogacin de las exoneraciones, exenciones y tratamientos especiales aplicados al Impuesto del Valor Agregado (IVA), al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y a los Derechos Arancelarios de Importacin (DAI), excepto las establecidas por la Constitucin Poltica, tratados internacionales y a las exportaciones; y (d) una devolucin del 25.0 por ciento del impuesto conglobado de los combustibles a las empresa acogidas a la Ley de Admisin Temporal, aplicable contra pliza de exportacin. En trminos anuales, se esperaba que las dos reformas agregaran al Presupuesto General de la Repblica un estimado de C$ 2,074.7 millones (US $142.7 millones) equivalente a 3.5 por ciento del PIB.
se ha producido un cambio apreciable en la estructura tributaria del pas, a la par que aumentaba la presin tributaria. El principal rasgo de la evolucin lo ha constituido el aumento en el peso de la tributacin directa, representada por el Impuesto sobre la Renta (IR), el cual paso de representar el 13.68% de la recaudacin global de impuestos en 1995 hasta un 30.39% de dicha recaudacin en 2007. Por su parte, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) tambin ha aumentado su participacin, desde un 29.18% en 1995 hasta un 2,40% en 2007 (aunque a 2007 su peso se habra reducido desde el 43.45% alcanzado en 2002). Destaca tambin la fuerte perdida en la participacin del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el cual, de representar el principal impuesto indirecto en 1995 con un peso del 39.73% en la recaudacin total, ha visto disminuir de manera apreciable su participacin en esta, hasta un 21.66% de la recaudacin impositiva en 2007. Es importante destacar que como resultado de este sosteNicaragua: Evolucin de la estructura del Sistema Tributario
100% 80% 60% 40% 20% 0% 29,18% 13,68% 1995
n Otros Impuestos n Total IVA
0,31% 7,55% 9,86% 15,36% 31,62% 39,73%
0,16% 7,96% 27,51%
0,11% 5,44% 21,66%
42,40% 43,45% 37,80%
Persiste el predominio de los impuestos indirectos, y el carcter regresivo del sistema tributario, pese al aumento de la participacin de los impuestos directos
Sin embargo, al analizar la evolucin de la estructura del sistema tributario, es preciso indicar que en los ltimos 12 aos
14,91% 1998
n DAI y otros n IR
20,91% 2002
n Otros Selectivos
30,39% 2007
n Total ISC
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nido proceso de apertura externa de la economa, el cual ha incrementado de manera sistemtica el peso de las importaciones en el consumo y la inversin domesticas, aumento significativamente el peso del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que grava el consumo importado, dentro del IVA global, en detrimento del IVA recaudado sobre el consumo domestico. As, mientras el primero paso de representar el 52.1% de la recaudacin total del IVA en 1995 al 65% en 2008, mientras el segundo vio disminuir su participacin, pasando del 47.9% en 1995 al 35% en 2008. Al mismo tiempo, el Impuesto Selectivo al Consumo que grava las Importaciones pas de representar el 6.7% de la recaudacin total del ISC en 1995 al 27% en 2008. Asimismo, como resultado del propio proceso de apertura externa se ha reducido la participacin relativa de los impuestos arancelarios a la importacin, desde un 9.86% en 1995 hasta un 5.44% en 2007.
El sistema tributario se ha vuelto mas progresivo con la creciente participacin del impuesto sobre la renta?
Esta estructura impositiva, es indudablemente regresiva. De acuerdo al anlisis sobre la incidencia distributiva del sistema tributario nicaragense llevado a cabo por Juan Carlos Gmez Sabaini12, el coeficiente de Gini post impuestos empeora considerablemente, al compararlo con el coeficiente de Gini antes de impuestos. Esto significa que el sistema tributario empeora de manera significativa una distribucin del
Coeficiente de Gini Gini antes de Impuestos Gini post impuestos 0.5103 0.6923
ingreso que de por s ya es marcadamente desigual.
Efecto del Sistema Impositivo en la distribucin del ingreso (Coeficiente de Gini)

El impacto del sistema tributario nicaragense en trminos de empeoramiento de la distribucin del ingreso, parece no tener precedentes en la regin latinoamericana.En trminos del impacto distributivo de la reforma de 2003, el nico estudio efectuado hasta el momento es el de Artana y Gasparini13, quienes privilegian el uso del consumo corriente (en calidad de variable proxy del ingreso permanente) como indicador de bienestar, y llegan a la conclusin de que, si se utiliza el consumo como indicador de bienestar, la reforma tiene un impacto incremental moderadamente progresivo, con la mayor presin tributaria relativa recayendo sobre el quintil de mayor consumo. En cambio, si se utiliza el ingreso como indicador de bienestar, el impacto distributivo de la reforma resulta bsicamente proporcional: cada quintil ve aumentar la presin
tributaria incremental sobre su ingreso aproximadamente en la misma proporcin, por lo cual la reforma mantiene bsicamente inalterable la desigualdad distributiva previa a la reforma. En ninguno de los dos casos la carga tributaria incremental que arroja la reforma y su incidencia distributiva alteran el carcter marcadamente regresivo del sistema tributario, revelado por el estudio de Gmez Sabaini. La razn es simple. Corregir un tanto una regresividad tributaria tan absoluta, como la mostrada por el estudio de Gmez Sabaini, significara elevar fuertemente, o al menos de manera bastante significativa, la carga tributaria que recae sobre los sectores que concentran el ingreso, para acercarla un poco a la carga promedio, de la cual se encuentra bastante por debajo; y no aumentar la carga que pesa sobre la mayora menores ingresos de la poblacin. En ninguno de los casos, ocurre ninguna de ambas cosas. En el mejor de los casos, las cargas relativas se mantuvieron inalteradas, con relacin a los niveles pre-reforma. Sin embargo, a primera vista, podra parecer que el aumento de la participacin del Impuesto sobre la Renta estara representando un menor grado de regresividad del sistema tributario. Pero este no es el caso, necesariamente. En primer lugar, porque la mayor participacin dentro del impuesto sobre la renta corresponde al impuesto sobre la renta empresarial. En principio este tributo recae sobre los empresarios, quienes derivan beneficios de esas firmas y los capitalistas que obtienen rentas financieras. Sin embargo, dependiendo de la elasticidad de la oferta de capital y de la estructura del mercado es posible que parte del tributo pueda trasladarse hacia adelante, a los consumidores, y hacia atrs en forma de menores salarios. Por esta razn, la incidencia de este impuesto (es decir, quien termina asumiendo la carga del mismo) es siempre objeto de controversia. Mas all de esta indeterminacin a priori del impacto progresivo o regresivo de este tributo, es necesario agregar que parte importante del aumento en la recaudacin del mismo, a partir del 2003, obedece a la introduccin de un pago mnimo del 1% sobre los activos brutos de las empresas. La introduccin de este gravamen sui generis significa que las empresas pagan en concepto de IR el monto que sea mayor: el que corresponde al 30% del impuesto sobre la renta neta de las empresas o el pago mnimo del 1% sobre los activos brutos. El pago mnimo debe hacerse aun cuando las empresas declaren perdidas, y se introdujo como una medida antievasin, dado que, hasta entonces, alrededor del 60% de las empresas declaraba perdidas de manera sistemtica, ao tras ao, y por tanto no pagaba el IR. Pero este tipo de sistemas de pago mnimo de hecho conducen a la eliminacin o sustitucin parcial del impuesto sobre las renta de las empresas y convierten el gravamen en un pseudo-impuesto con un efecto en cascada, agravando as los problemas de asignacin y de eficiencia. La in-
12 Juan Carlos Gmez Sabaini, Desafos para la modernizacin del sistema tributario en Nicaragua, en Recaudar para Crecer, Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.
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Nicaragua: Incidencia de la Reforma Tributaria de 2003

Concepto Distribucin del consumo (% del total) Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 6.2 10.6 14.8 21.3 47.1 Ingreso equivalente (% del total) 4.1 7.6 11.5 18.4 58.5 Distribucin la carga tributaria de la reforma 3.4 7.9 10.9 18.6 59.2 Presin tributaria en distribucin del consumo 0.5 0.7 0.7 0.9 1.3 Presin tributaria en funcin de la distribucin del ingreso 0.8 1.0 0.9 1.0 1.0
cidencia del mismo es aun ms indeterminada que el propio IR empresarial o corporativo. En segundo lugar, la incidencia distributiva del IR no es tan clara porque el Impuesto sobre la Renta de las personas fsicas o naturales recae casi exclusivamente sobre los asalariados, y la mayor parte en el aumento en la recaudacin de este gravamen obedece a que el monto mnimo exento del pago del mismo se mantuvo congelado en trminos nominales en C$ 50,000 anuales desde 1997, de tal manera que, con el transcurso de los aos, al ajustarse los salarios nominales conforme a la inflacin, cada vez mas asalariados vean su ingreso nominal superar el monto mnimo exento y eran alcanzados con el gravamen.
productividad y la eficiencia de la recaudacin del principal impuesto indirecto, el IVA, en trminos generales se encuentra en lnea con los niveles regionales, a pesar de las deficiencias que todava arrastra este tributo. Las principales deficiencias del sistema tributario no se encuentras del lado de la tributacin indirecta. De hecho, cuando se buscan las razones de la diferencia entre el nivel de imposicin como porcentaje del PIB entre nuestros pases y el de los pases desarrollados, resulta llamativo que el nivel de imposicin general a los consumos (el de caractersticas ms regresivas) resulta ser muy similar entre los pases de la regin y los del mundo desarrollado. As, mientras en promedio los pases de la OCDE recaudan alrededor del 11.7% del PIB en impuestos indirectos, Nicaragua recauda el equivalente al 12.5% del PIB. La diferencia en los niveles de imposicin entre ambas regiones se encuentra, entonces, en el pobre desempeo de la imposicin a la renta que caracteriza a nuestros pases, y particularmente, en el hecho de que la imposicin personal a la renta no alcanza a los ingresos y rendimientos del capital, los cuales se encuentran altamente concentrados en los estratos de mayores ingresos de nuestros pases. Es impor-
Las principales limitaciones del sistema tributario se encuentran en el impuesto sobre la renta
Aunque los impuestos indirectos todava presentan problemas, no son, ni mucho menos, los ms ineficientes. La
Productividad y Eficiencia del IVA en pases seleccionados

Pas Argentina Bolivia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Jamaica Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela Tasa 21 14,9 19 13 12 13 12 15 15 10 18 23 16 Iva en % PBI 3,9 5,4 8,0 4,6 6,0 5,6 4,5 9,2 3,3 4,4 6,4 7,8 4,7 Productividad 0,19 0,36 0,42 0,35 0,51 0,43 0,38 0,61 0,22 0,44 0,36 0,34 0,29 Eficiencia 0,27 0,47 0,64 0,53 0,42 0,50 0,45 0,93 0,33 0,54 0,50 0,46 0,43
Nivel y composicin de la recaudacin de Impuestos en los pases de la OCDE y Nicaragua (como % del PIB)
25% 20% 15% 3,5% 10% 5% 11% 12,50% 11,70%
Fuentes: Bird y Grendon 2004
0%
Pas Nicaragua Tasa 15 Iva en % PBI 7.6 Productividad 45.9 Eficiencia 50.2 n Indirectos
OCDE
n Renta Empresas
3,40% 1,50% Nicaragua

n Renta personal
13 Daniel Artana y Leonardo Gasparini, La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal de Nicaragua, Managua, Octubre 2003.
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tante, por lo tanto, examinar lo que ocurre con el impuesto sobre la renta en Nicaragua.
La imposicin a la renta personal recae casi exclusivamente sobre los sueldos y salarios. Las rentas o rendimientos del capital prcticamente no son alcanzados.
El sistema tributario nicaragense se caracteriza tambin por la existencia de un impuesto sobre la renta que grava los ingresos personales, con una estructura progresiva de tasas aplicables a seis tramos de ingresos (la estructura es progresiva porque aplica una mayor tasa mientras mayores son los tramos de ingreso).
Tasas del Impuesto a la Renta Personal en Nicaragua (los montos estn expresados en Crdobas)
Renta gravable un mnimo de 1 a 50.000 50,001 a 100,000 100,001 a 200,000 200,001 a 300,000 300,001 a 500,000 500,001 a ms 0 0 5,000 20,000 40,000 90,000 Pagarn: ms 0 10 15 20 25 30 sobre el excedente de 0 50,000 100,000 200,000 300,000 500,000
El primer tramo est gravado a un tipo cero y llega hasta los 50.000 crdobas, mientras que al ltimo se aplica una tasa marginal del 30% a partir de 500.000 crdobas. El 78.5% de los asalariados se encuentran cubiertos por el tramo inferior, debido a que sus ingresos son inferiores a C$ 50,000, y por tanto se encuentran eximidos del pago del impuesto. Tambin se encuentran eximidos el aguinaldo navideo y la cuota laboral al INSS Pero aun con un 78% de los asalariados eximidos lo cual obedece a los salarios extremadamente bajos que devengan -, la recaudacin de este impuesto recae fundamentalmente, en un 99%, sobre las rentas o ingresos de los trabajadores asalariados. Incluso, el aumento de la recaudacin de este impuesto entre 2001 y 2006 se explica, casi en un 70%, exclusivamente por que el tramo mnimo exento de C$ 50,000 no se ajusto conforme a la inflacin, de manera que un nmero creciente de asalariados iba siendo alcanzado por este tributo a medida que sus ingresos nominales aumentaban con la inflacin. Porque debe recordarse que este impuesto, al menos en la teora, no grava solamente los ingresos de los trabajadores en relacin de dependencia o de los profesionales
Tramos renta bruta Hasta 50,000 50,001-100,000 100,001-200,000 200,001-300,000 300,001-500,000 500,001-MAS Tasas marginales 0.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0%
que trabajan por cuenta propia. En teora grava por parejo, y sin distingo, todos los tipos de ingresos o rentas personales, ya sea ingresos provenientes del trabajo, de los rendimientos o ganancias del capital, o se trate de ingresos mixtos. En este sentido las rentas, ganancias o rendimientos del capital (o sencillamente rentas del capital, tales como dividendos, rentas financieras, ganancias de capital, alquileres, regalas), las cuales normalmente se encuentran altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de nuestra sociedad, al ser gravados por las tasas marginales progresivas del impuesto las cuales gravan con mayor fuerza relativa a los tramos superiores de ingreso deberan ser gravados con especial fuerza por el mismo. Por lo tanto, su contribucin a la recaudacin del impuesto debera ser significativa. Sin embargo, en Nicaragua, los ingresos o rentas del capital estn en buena parte eximidos o no forman parte de la base gravable de este impuesto. Se hallan fuera del alcance del impuesto los dividendos que distribuyan o decreten sociedades que tributen en el impuesto sobre la renta, los intereses de cdulas hipotecarias, bonos y otros ttulos valores emitidos por el Estado y los intereses, ganancias de capital y otras rentas que perciban las personas naturales o jurdicas residentes en el exterior, provenientes de ttulos valores adquiridos a travs de las bolsas de valores autorizadas, as como los intereses devengados por los prestamos otorgados por los bancos e instituciones financieras extranjeras a instituciones financieras y empresas nacionales. Asimismo estn exentos los intereses provenientes de depsitos cuyo saldo promedio mensual sea menor o igual al valor equivalente a cinco mil US$, y de instrumentos financieros con plazo superior a cuatro aos, as como ciertas rentas de no residentes. Otros ingresos del capital estn sometidos a un tratamiento cedular (es decir a un tratamiento separado del tratamiento que se da a las dems rentas, atendiendo al origen de ingreso, y sujeto a una tasa propia, aparte de la estructura de tasas progresivas), como los intereses de los depsitos superiores a US$ 5,000.00, que estn gravados a una tasa uniforme del 10%, independientemente de cual sea su monto, y las rentas de no residentes. Es decir, este impuesto no alcanza a gravar a todos los ingresos o rentas del capital, ni los grava todos segn la escala progresiva vigente. Del mismo modo, existe escasa fiscalizacin y control administrativo sobre los ingresos del capital gravados por la Ley. Por este motivo, los ingresos del capital son escasamente alcanzados por el impuesto sobre la renta, y el mismo tiende a descansar fundamentalmente
Porcentaje de asalariados 0 78.5% 12.0% 5.9% 1.9% 1.1% 0.6% 100.0%
Asalariados por tramo 3 57,755. 54,711.0 26,725.0 8,775.0 4,995.0 2,697.0 - 455,658.0
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sobre los ingresos o rentas del trabajo. El impuesto a los ingresos de las personas fsicas puede responder al objetivo de lograr la equidad si genera una recaudacin importante, y si este ingreso proviene en su mayora del gravamen a las rentas de los deciles ms altos de la distribucin del ingreso. Como consecuencia de la desigual distribucin del ingreso en nuestros pases, es en estos niveles donde se concentra fuertemente el ingreso. Finalmente, este impuesto se basa todava en el concepto de renta territorial, de modo que no se gravan las rentas generadas en el exterior (renta mundial). Si bien resulta difcil el control de estas rentas, la adopcin del principio de renta mundial constituye una forma de cerrar vas potencialmente importantes de evasin al otorgarle a la autoridad tributaria mayores instrumentos de control.
El impuesto sobre la renta de las empresas: una fuerte evasin y un extenso sistema de exoneraciones, exenciones y tratamientos especiales.
Formando parte del mismo impuesto sobre la renta que grava la renta personal, es decir sin estar separado jurdicamente como un impuesto aparte, existe el impuesto sobre la renta que grava los beneficios empresariales, o la renta neta de las empresas, con una tasa uniforme del 30%. Existe un pago mnimo equivalente al 1% del valor de los activos brutos de las empresas excepto para aquellas empresas con activos inferiores a US$ 150 mil, las empresas durante los tres primeros aos de sus operaciones mercantiles y aquellas que, previa comprobacin de la DGI, no realizan actividades econmicas. Por otro lado, el pago mnimo para las entidades financieras es el 0.6% del saldo promedio mensual de los depsitos. Pero este Impuesto sobre la Renta empresarial se caracteriza por una tasa efectiva muy baja debido a que esta sujeto a una fuerte evasin y elusin, a regmenes especiales que otorgan un conjunto de exoneraciones subjetivas, fundamentalmente a las empresas instaladas en zonas francas, y a sectores protegidos y/o promovidos, especialmente en la agricultura, la minera y el turismo, y a la proliferacin de numerosos tratamientos preferenciales que favorecen a los grandes grupos econmicos. Segn la informacin disponible, la rentabilidad que reportan las empresas en Nicaragua para propsitos tributarios es menor al 3%, cifra inferior a la tasa de inters y la
DAI Zonas francas Turismo Sector agropecuario (IR - Especial en Bolsa) Forestal (proyectos) Pesca Pequea empresa Exportaciones (Crdito del 1.6% + Tasa Cero) Exportaciones bajo la ley de admisin temporal Inversiones en hospitales Inversiones en sector energa Transporte pblico (cooperativas) Sector industrial exento e exento exento exento exento exento no exento exento exento exento exento exenciones ISC xento exento exento exento exento exento no exento exento exento no exento exento exenciones
tasa de inflacin. Lo ms probable es que lejos de significar que los beneficios empresariales son muy reducidos, posiblemente estos datos son el reflejo de las estrategias fiscales encaminadas a la ocultacin de beneficios. Por otro lado tambin resulta extrao que los ingresos totales de las empresas sean el 83% de sus activos, parece una cifra excesivamente elevada, lo cual tambin puede deberse a la infravaloracin de estos ltimos con el fin de reducir el pago de impuestos. La renta societaria o empresarial evadida no es tampoco gravada posteriormente en la renta personal de los socios. De este modo, el argumento contra la doble imposicin pierde gran parte de validez. Dado que las rentas del capital prcticamente no tributan en el impuesto sobre la renta personal, y si tributaran deberan hacerlo, con toda probabilidad, a la tasa marginal mxima, que es equivalente a la actual tasa societaria, puede considerarse que el impuesto sobre la renta empresarial acta en todo caso un como mecanismo de retencin para las rentas del capital, pero no realiza un aporte positivo neto propio a la contribucin de estas rentas. Por lo tanto, en su conjunto, estas rentas y rendimientos del capital, que estn concentradas en los estratos de mayores ingresos de la sociedad, prcticamente no son alcanzadas por el impuesto sobre la renta personal, mientras tambin evaden en gran medida el impuesto sobre la renta societario, o se ven favorecidas por el sistema de exoneraciones y exenciones y de tratamientos preferenciales existente. En cuanto a la modernizacin en el diseo del IR sobre las empresas, de manera general la legislacin de los pases centroamericanos no ha incorporado normas que estn acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la dcada pasada. As, se observa la ausencia de principios en materia de precios de transferencia entre empresas vinculadas, criterios para la deduccin de intereses pagados o capitalizacin dbil, transferencia de utilidades desde y hacia parasos fiscales, y otros mecanismos comnmente utilizados por las empresas transnacionales para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un pas a otro.
El impacto de la crisis econmica mundial sobre la recaudacin tributaria. Propuestas gubernamentales de reforma tributaria.
IVA exento exento exento exento no exento exento no exento exento exento exento exento exenciones IR exento exento (%) no exento exento (%) no exento no exento no exento no exento exenciones exenciones exento no exento
La recaudacin de ingresos fiscales se ha desacelerado abruptamente como resultado del impacto de la crisis econmica internacional en comparacin a la observada el ao anterior. La recaudacin acumulada de Ingresos Fiscales al mes de Septiembre de 2009 mostraba un crecimiento de apenas un 1.26% por ciento en comparacin a la recaudacin fiscal acumulada a Septiembre de 2008. En marcado contraste, al mes de
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Septiembre de 2008, es decir un ao atrs, la recaudacin fiscal exhiba una tasa de crecimiento interanual del 17% en comparacin con la recaudacin acumulada a Septiembre de 2007. Como puede apreciarse, las cadas en la recaudacin se explican fundamentalmente por la reduccin en la recaudacin de los impuestos que recaen sobre las importaciones (IVA e ISC sobre importaciones, DAI). Las drsticas cadas que puede apreciarse en la recaudacin del IVA y el ISC que recaen sobre las importaciones, y en los DAI, se explican por la abrupta cada observada en el valor de las importaciones de mercancas, la cual al mes de Septiembre de 2009 fue de un -23.9% con respecto a Septiembre de 2008. Tambin caen los bienes de la industria fiscal, que se supone son considerablemente inelsticos frente a modificaciones en el ingreso. Por contraste, la recaudacin tanto del Impuesto sobre la Renta (IR) como el IVA que grava las enajenaciones y los servicios domsticos continuo creciendo. Aunque el IR crece a una tasa de 14.8%, inferior a la observada en Septiembre del 2008, cuando creci a una tasa del 21% en relacin a la recaudacin acumulada a Septiembre de 2007, el IVA domestico crece a una tasa de 17.8%, muy superior a la observada en el mismo periodo del ao anterior, de solo 5.2%. Aunque a diferencia de otros pases de la regin que muestran importantes cadas interanuales en el monto de la recaudacin global de impuestos, en Nicaragua recaudacin fiscal muestra todava un crecimiento positivo de 1.24%, el Presupuesto Nacional para 2009 se basaba en un crecimiento proyectado del 20% de la recaudacin fiscal. Por lo tanto, esta drstica desaceleracin de la recaudacin en relacin a lo proyectado, ha forzado a efectuar tres modificaciones consecutivas del Presupuesto General de la Republica, que han significado reducir en C$ 5,126.4 Millones (US$ 252 Millones) la cifra de ingresos fiscales registrada en el Presupuesto. Las perspectivas presupuestarias para 2010 son aun ms duras. Se producir una disminucin en los prstamos de apoyo presupuestario por un monto de US$ 57 Millones, en comparacin a los recibidos a 2009, al mismo tiempo que se producir un incremento de US$ 75 Millones en el servicio de la deuda interna y las transferencias al Banco Central para apoyar la acumulacin de reservas internacionales (pese a la asignacin de DEG por US$ 163 Millones, que se han destinado ntegramente a aumentar el stock de reservas). Para contrarrestar estos factores, el Gobierno acord con el FMI recortar el Gasto Primario del Gobierno en US$ 74 Millones, el 42% del cual recaer sobre los Ministerios de Educacin, de Salud y Agropecuario y Forestal, y adoptar medidas para aumentar los ingresos fiscales en US$ 53 Millones, a travs de la implementacin de una reforma tributaria. Dentro de las medidas fundamentales propuestas por el gobierno, se encuentra la introduccin de un pago mnimo sobre los ingresos brutos (esto es, sobre las ventas) de las empresas, que seria alternativo al pago del 30% de IR sobre la renta neta de las empresas. Se pagara el monto que resultase mayor: el pago mnimo sobre las ventas brutas, o el 30% del IR. Se espera que en parte importante de los casos, resultara menor el pago mnimo, y por esta razn esta sola
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medida aportara una gran parte del impacto recaudatorio de la reforma. Dado que en gran parte de los casos el Impuesto Pago Mnimo seria mayor que el 30% sobre la renta neta en la prctica sustituira, en gran medida, al propio impuesto sobre la renta neta de las empresas. Por otra parte, un impuesto que grave los ingresos brutos de las empresas equivale a una especie de impuesto sobre las ventas brutas. La base gravable de este impuesto es la misma que la del Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI) que grava con el 1% los Ingresos Brutos de las actividades econmicas. La tasa de este impuesto (IMI) fue reducida del 2% al 1%, precisamente porque el mismo equivala a un impuesto sobre las ventas con efectos en cascada. Por su parte, cada empresa trasladara hacia adelante, en el precio, tanto el impuesto sobre los insumos adquiridos, que impacta sobre sus costos, como el impuesto que recae sobre el valor bruto del bien o servicio producido o comercializado (el cual volver a gravar de nuevo el impuesto que ya recay sobre los insumos). Las empresas se trasladaran este impuesto entre si, unas a otras, a travs de los encadenamientos intersectoriales, gravando sucesivamente tanto los insumos como el valor bruto, y finalmente, con un efecto de bola de nieve o de cascada, esta acumulacin de impuesto sobre impuesto ira a recaer sobre el consumidor final, con un efecto regresivo. Al mismo tiempo, este impuesto incentivara la importacin de productos terminados de alto valor agregado, en vez de insumos para ser procesados en el pas. Esto es as porque, al estar gravados los insumos adquiridos en Nicaragua, a travs del traslado de este impuesto, y no poder deducirse el impuesto pagado por los insumos adquiridos, como en el caso del IVA, la importacin de productos terminados quedara libre de pagar el impuesto sobre los insumos, ganando una ventaja competitiva sobre los productos procesados en Nicaragua. El gobierno reconoce el carcter distorsionante, procclico y potencialmente regresivo de este impuesto, pero, por confesin propia, opt por introducir este impuesto suigeneris debido a que no estuvo dispuesto a revisar el oneroso sistema de exenciones y exoneraciones que beneficia a los sectores corporativos mas redituables del pas, que permitira expandir de manera significativa la base gravable del impuesto sobre la renta. Otra medida fundamental propuesta por el Gobierno, es la introduccin de un impuesto sobre la renta dual estilo uruguayo. En concreto, esto significara que los asalariados seguiran siendo objeto de un sistema de imposicin sobre la renta de carcter global, sujeto a tasas marginales progresivas con una tasa mxima de 30%, mientras las rentas del capital, que estn altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de nuestra sociedad, seran objeto de un tratamiento cedular y preferencial, al ser gravadas con una tasa flat o uniforme del 10%. Este tratamiento resulta discriminatorio para las rentas del trabajo. En el sistema de imposicin sobre la renta de carcter global los contribuyentes deben incluir en su renta gravable la suma total o global de sus diferentes fuentes de renta, ya sea que se trate de rentas del trabajo o del capital, para reflejar su verdadera capacidad econmica. Despus de de-
ducir un mnimo exento, a esta renta gravable global o total, se le aplica la escala de tasas marginales progresivas del IR para las personas naturales. La implementacin del sistema global de tributacin sobre la renta asegura que esta se ajuste a los principios de equidad vertical y horizontal.
Conclusiones
Segn el principio de la equidad vertical, para contribuir a reducir las desigualdades distributivas, las rentas superiores deben ser gravadas ms fuertemente, que las rentas de menor cuanta. De acuerdo con este principio, el sistema tributario (y cada tipo de impuesto) ser progresivo si la carga relativa es mayor para los estratos de mayores ingresos y menor para los estratos de menores ingresos. El principio de equidad horizontal por su parte establece, por su parte, que todos los ingresos o rentas de similar cuanta, independientemente de su origen, deben ser tratados de la misma manera. Dado que el sistema global permitira aumentar de manera significativa la recaudacin de este impuesto, al gravar con la escala progresiva las rentas de los estratos en los que se concentra el ingreso, esto permitira, junto con el inicio del desmantelamiento del sistema de exenciones y exoneraciones, que el sistema no tuviese que descansar de manera tan desproporcionada en impuestos como el denominado Impuesto Pago Mnimo Como ya lo hemos dicho un sistema global, que incorpore todas las rentas de las personas fsicas bajo la misma escala progresiva, sean estas rentas del trabajo o del capital, as como la reduccin del masivo sistema de exenciones y exoneraciones que representa cerca del 4% del PIB, permitira tornar el sistema tributario en uno equitativo, al ajustarse a los principios de equidad horizontal y vertical, y por primera vez lo tornara en un sistema progresivo, mientras su capacidad recaudatorio aumentara (adecundolo al principio de suficiencia) sin necesidad de recurrir a mega-parches recaudatorios distorsionantes, recesivos y regresivos, como el impuesto pago mnimo. El argumento de las autoridades para promover un tratamiento preferencial a las rentas del capital, discriminando en contra de las rentas del trabajo, es que, dado que el capital es el resultado del ahorro, es decir de la abstinencia de consumir, al gravar las rentas o rendimientos del capital se reducira el rendimiento post-impuestos de los activos en que se invierte el ahorro, y por tanto se reducirn los incentivos para ahorrar e invertir. Sin embargo, segn la teora del ciclo de vida la imposicin sobre los salarios disminuye el ahorro, la imposicin sobre el consumo es neutra y el impuesto sobre las rentas del capital tiene un efecto ambiguo sobre el ahorro. Por otra parte, es evidente que los sectores afectados por este gravamen en gran medida estn concentrados en los estratos de ingresos ms altos, que son los que tienen la mayor capacidad de ahorro, motivo por el cual un tratamiento diferenciado a favor de las rentas del capital implica una medida que tendra consecuencias favorables slo para los altos niveles de ingreso. Un tercer argumento indica que la alta movilidad y fungibilidad del capital requiere gravar a los ingresos del capital
a tasas bajas y proporcionales, mientras que la inmovilidad del factor trabajo hace posible imponer tasas altas y progresivas a los ingresos del trabajo. Pero la tasa neta de impuesto personal sobre dividendos es 32.7% en Francia, 22.2% en Alemania, 42% en Irlanda, 25% en el Reino Unido, 43% en Dinamarca, 29.3% en Corea del Sur, 23.3% en Canad. A contrapelo de estas tasas, el capital no aparece fugndose de estos pases, que gravan con mayor fuerza relativa las rentas del capital, corporativas y personales, hacia pases como los nuestros, que lo hacen de una manera mucho ms liviana. Por lo dems, incluso en trminos de competitividad en la atraccin de capital, carece de sentido aplicar tasas sustancialmente menores que las indicadas. En los pases de la OCDE, en trminos generales existe una distribucin del ingreso mucho mas equitativa que en nuestros pases, por lo cual el objetivo redistribuidor del sistema tributario no tiene la misma prioridad que ha de tener en economas menos igualitarias, como es el caso de los pases de Amrica latina, donde un tratamiento ms favorable a las rentas del capital versus las rentas del trabajo puede ser considerada contraproducente desde la perspectiva de la equidad. En efecto en Amrica Latina, al contrario que lo que ocurre en los pases desarrollados, la distribucin del ingreso resulta ser extremadamente desigual, y las rentas del capital como porcentaje del PIB superan el nivel que alcanzan en los pases desarrollados, en tanto que la carga del impuesto sobre la renta personal no solo alcanza una baja ponderacin en la recaudacin global, sino que descansa principalmente sobre las rentas del trabajo, mientras la carga impositiva sobre los ingresos del capital, lejos de ser muy elevada, como podra haber sido, por ejemplo, el caso de los pases nrdicos, antes de la introduccin del tratamiento separado o cedular de las rentas del capital, es casi inexistente.
3.8. Per
Armando Mendoza
Durante los ltimos aos, el Per ha sido uno de los pases latinoamericanos que mayores avances ha alcanzado en trminos de crecimiento econmico, beneficindose sensiblemente de las favorables condiciones externas que imperaron hasta mediados del 2008. En ese sentido, el incremento de los indicadores de actividades productivas, exportaciones, consumo, etc., tuvo su correlato en una significativa expansin de los ingresos fiscales. Sin embargo, las polticas econmicas aplicadas en los ltimos aos han sido ms bien reactivas que proactivas, mayormente centrndose en administrar la bonanza existente antes que en implementar las reformas necesarias para; a) extender y perpetuar dicha bonanza, y, b) procurar que dicha bonanza econmica se refleje en reales avances en el campo social. De esta manera, el Per ha disfrutado en los ltimos aos de una sorprendente paradoja: un pas donde los avances en el campo tributario -incluyendo lo referente a la justicia tributaria- o no se han dado, o se han revertido, pero en donde -gracias en buena medida a la favorable coyuntura externa- los ingresos fiscales han crecido sustancialmen[ 75 ]
te. De cualquier forma, la dramtica desaceleracin de la economa mundial durante el 2009 ha puesto nuevamente sobre la mesa la realidad de las limitaciones e insuficiencias del proceso de expansin econmica, colocando al Per ante el dilema de, o mantener una visin conformista y complaciente del manejo tributario, o, finalmente, asumir un proceso de reforma tributaria en serio que garantice el financiamiento del estado.
A grandes rasgos, el Per puede describirse como un caso tpico de un pas en vas de desarrollo, con una estructura econmica con un fuerte componente primario, donde la explotacin de los recursos naturales juega un rol clave; donde la produccin de bienes y servicios, generalmente, se caracteriza por su baja tecnologa y limitado valor agregado; con mercados internos insuficientemente desarrollados; y -asimismo- fuertemente dependiente de factores externos. Adicionalmente, otras caractersticas importantes de la economa peruana son la dicotoma existente entre un sector productivo moderno y formal -de dimensin relativamente reducida- dotado de recursos e insumos suficientes, y un sector mayoritario de naturaleza informal, con acceso precario a recursos y medios productivos. De 1950 en adelante, la economa peruana ha experimentado no menos de 6 periodos de desaceleracin/regresin, claramente identificados, de los cuales, al menos dos, por su severidad y repercusiones, pueden ser calificados como depresiones: a comienzos de los aos 80 un primer periodo de profunda cada de la actividad, fue seguido por una breve fase de recuperacin, solo para luego desembocar en una nueva -y ms severa- contraccin; entre 1988 y 1992, en la que ha sido considerada como la mayor crisis econmica que el Per ha padecido en el ltimo siglo. Durante los aos 80, cuando una combinacin de factores distorsion profundamente la marcha de la economa. Entre estos factores destacan; la violencia subversiva y contra subversiva, que por ese entonces azoto al pas; y el fenmeno natural del Nio de 1983, que causo graves daos a la infraestructura y afecto severamente al agro y a otros sectores productivos, que se reflejaron en una profunda contraccin del producto interno, el cual se redujo en ms de una cuarta parte. En periodos de crisis global, la severidad de la desace-
leracin y cada de la actividad dentro del pas fue mayor, en trminos relativos, que en el extranjero, lo cual reflejara la vulnerabilidad y dependencia del aparato productivo interno, as como el posible impacto negativo de factores netamente endgenos. La evolucin de las estructuras productivas durante las ltimas dcadas ha significado una paulatina transformacin de la economa peruana. As, desde los aos 50 se inicio un incipiente proceso de industrializacin, que en las dcadas subsiguientes gan en extensin y diversidad, acorde a las estrategias de desarrollo basadas en la sustitucin de importaciones y la proteccin de los mercados internos, que por ese entonces estaban en boga en Amrica Latina. La dcada del 80, marcada por la crisis econmica y la guerra subversiva, vio el derrumbe de esta visin de desarrollo basada en la industrializacin interna y el liderazgo del estado. De esta forma, con una economa severamente golpeada y un estado al borde del colapso, se abri el camino para la introduccin durante los 90- de profundas reformas estructurales bajo la perspectiva de las polticas del Consenso de Washington. Como resultado, para finales del siglo XX, la economa peruana haba experimentado un profundo proceso de transformacin. Las principales caractersticas de este proceso, han sido; el debilitamiento del estado y el ocaso de las empresas publicas; la liberalizacin de los mercados domsticos, con una masiva entrada de importaciones; la decadencia de buena parte de los sectores industriales, cuyo protagonismo en la economa ha sido reemplazado por los sectores financieros y de servicios; y, finalmente, la entrada de importantes flujos de inversiones y capitales forneos. El comportamiento de la economa durante la presente dcada se ha caracterizado por responder a tres momentos, o fases, diferentes. En una primera fase, el Per experimento un estancamiento en su crecimiento, reflejando, por un lado, el impacto negativo proveniente de las diversas crisis externas que afectaron a las economas emergentes desde finales de los aos 90. Por otra parte, el mediocre crecimiento registrado en dicho periodo tambin reflejo las limitaciones del modelo econmico impuesto por el Gobierno de Fujimori, as como la creciente inestabilidad poltica y social que el pas experiment en dichos aos, las cuales tambin afectaron la fase de transicin democrtica. En una segunda fase, que abarc hasta el 2008, el Per disfrut de crecimiento continuo y acelerado, principal-
GRFICO N 1. Evolucin del PBI, 1970 - 2009

15 10 5 0 -5 -10 -15
20 00 20 04 20 06 20 08 20 02 19 80 19 90 19 84 19 86 19 96 19 94 19 88 19 98 19 82 19 92 19 70 19 76 19 78 19 72 19 74
Per Mundo Latinoamrica
Fuente: BCRP, USDA
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GRFICO N 2. Evolucin de la participacin de las remuneraciones en el ingreso nacional, 1991 - 2007.

30
Participacin en el PBI Nacional.
25 20 15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Remuneraciones
Fuente: INEI
mente como resultado de una combinacin de externalidades positivas, entre las que destacaron; los altos precios para las exportaciones de materias primas, lo que mejor sensiblemente la balanza comercial y los ingresos del fisco; las bajas tasas de inters internacionales, lo cual facilit el acceso al crdito externo y estimul la llegada de capitales forneos; y, asimismo, la apreciacin de la moneda nacional ante el dlar, lo cual abarat el costo de las importaciones. As, a la luz de los buenos resultados logrados al nivel macro, el manejo de la economa se limit al disfrute pasivo de los beneficios, sin mayor esfuerzo por cuestionar los reales alcances de la prosperidad aparente e introducir reales reformas de carcter estructural. En ese sentido, es de particular preocupacin la situacin del empleo en el Per, el cual, pese al auge econmico mencionado, se caracteriza por su precariedad y baja calidad, no manteniendo correlacin con el crecimiento de la economa. As, el crecimiento focalizado en sectores especficos y, a menudo, aislados de la economa, no se ha traducido en una creacin de empleo de calidad en cantidades significativas. Por el contrario, este crecimiento ha tenido efectos perversos sobre la distribucin de la riqueza, concentrando la renta en los estratos minoritarios de la poblacin, en tanto las grandes mayoras reciben slo beneficios marginales. Como resultado, las brechas entre ricos y pobres se vienen ampliando y profundizando dramticamente, tal como refleja la evolucin de la composicin de los ingresos nacionales, donde la parte que corresponde a las remuneraciones de los trabajadores ha disminuido dramticamente durante los ltimos aos, perdiendo casi un tercio de su participacin entre 1991 y el 2007 (Vase Grfico N 2). Este modelo de crecimiento, basado en la dependencia del exterior y en la reprimarizacin de la economa, con escaso desarrollo de los mercados internos e insuficientes avances en productividad, adaptacin e innovacin tecnolgica, en la prctica viene agravando y perpetuando los problemas estructurales de la economa peruana.

Administrativamente, el poder ejecutivo ejerce funciones orientadas a mantener la prestacin de servicios y garantizar el cumplimiento y respeto de leyes y normativas. Para ello se cuenta con un organismo especifico que coordina a nivel intersectorial la funcin poltica administrativa
del Estado, llamado Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que adems establece las coordinaciones con los otros poderes del Estado, as como con los organismos autnomos y los gobiernos regionales y locales. Los organismos centrales del Poder Ejecutivo son los Ministerios, los cuales encabezan la gestin de las polticas pblicas dentro de sus respectivos sectores (defensa, agricultura, minera, comercio, etc.). A su vez los Ministerios cuentan con organismos pblicos especializados, creados para actividades especficas de gestin, con autonoma tcnica, administrativa y funcional. Finalmente, dentro de esta estructura administrativa existen las empresas estatales creadas para operar en sectores especficos (hidrocarburos, electricidad, servicios portuarios, etc.) y que cuentan con autonoma tcnica, administrativa y funcional. Las empresas donde el Estado tiene una participacin mayoritaria en su composicin accionaria pueden ser: Empresas de Derecho Pblico, Empresas de Derecho Privado, y Empresas Mixtas. Por ltimo, tambin existen determinadas entidades que desarrollan funciones especializadas: los llamados rganos Autnomos, personas jurdicas de derecho pblico, creadas por la Constitucin, entre los que se encuentran: rganos del Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil), Organismos independientes de los poderes del estado (Banco Central de Reserva del Per, Contralora General de la Repblica, Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones), Organismos reguladores de la inversin privada en los servicios pblicos (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual, Organismo Supervisor de la Inversin de Energa, Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones y Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico), y Organismos Pblicos Descentralizados, adscritos a algn Ministerio (Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores y Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria).
Cmo se financia el estado

Los recursos ordinarios se definen como los ingresos regulares del gobierno, que provienen mayormente del aporte o pago efectivo de impuestos por las personas y empre[ 77 ]
sas, y que constituyen fondos de libre disponibilidad cuya asignacin es propuesta por el poder ejecutivo. Los recursos directamente recaudados son aquellos generados directamente por las entidades pblicas como resultado de sus propias operaciones, comprendiendo tasas, tarifas por prestacin de servicios, rentas de propiedad, venta de activos. Los recursos provenientes de operaciones oficiales de crdito provienen de las operaciones de endeudamiento interno y externo del estado, ya sea con entidades pblicas o privadas, incluyendo empresas financieras, organismos multilaterales y estados soberanos. Tambin se incluyen las asignaciones de lneas de crdito y las operaciones en mercado de capitales. Finalmente, las donaciones y transferencias corresponden a aquellos recursos no reembolsables provenientes de fuentes publicas o privadas, tanto nacionales como internacionales, que son percibidos por el estado sin generar ninguna contraprestacin. El ente central recaudador de los tributos del Estado es la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT). El gobierno define una poltica fiscal para la recaudacin de ingresos y presenta ante el congreso cada ao un proyecto de ley del Presupuesto General de la Repblica para la distribucin de esos ingresos entre los diversos gastos de bienes y servicios que brinda. La Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, es el dispositivo legal central que regula la estructura del Sistema Tributario del pas, y rige desde 1994, cuando fue promulgada mediante el Decreto Legislativo No. 771. Los recursos tributarios que se recaudan a nivel gobierno central son: Impuesto a la Renta, Impuesto General de Ventas (IGV)14, Impuesto Selectivo al Consumo, y los Derechos Arancelarios sobre las importaciones. Como resultado de la desaceleracin de la economa durante el 2009, los niveles de tributacin, en montos absolutos y en relacin al PBI, descendieron significativamente. As, segn estimaciones preliminares, el total de ingresos tributarios acumulados a diciembre del 2009 ascendera a unos S/. 52,088 millones de nuevos soles, reflejando un reCuadro N 1. Ingresos del Gobierno Central (Millones de nuevos soles)
CONCEPTO I. Ingresos Tributarios Impuesto a la Renta A las Importaciones IGV ISC Otros Tributarios Devoluciones II. Ingresos No Tributarios III. Ingresos Corrientes (I+II) IV. Ingresos de Capital V. TOTAL INGRESOS (III+IV) Informacin Preliminar. Fuente: MEF SUNAT. Elaboracin: MEF Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales AGOSTO 2009 4 217 1 416 114 2 525 418 437 -692 707 4 925 3 4 928
duccin, en trminos reales, del 13.2% con respecto al 2009, tras ajustarse por la inflacin. Acorde a la SUNAT la recaudacin del impuesto a la renta en el 2009 descendi en 13.8%, en tanto que la cada en el caso del Impuesto General a las Ventas fue del 9.2%. Ante esta situacin la respuesta del gobierno fue difusa y dbil, pues prcticamente no se adopt ninguna medida significativa, que permitiera revertir esta cada en los ingresos tributarios. Para dar una idea de la importancia relativa que tiene los distintos tipos de ingresos que percibe el Estado para financiarse, en el siguiente cuadro N1 se muestra la recaudacin de ingresos del Gobierno Central que realiz la SUNAT, en el mes de Agosto del 2009. Segn los datos de la SUNAT, dentro de los tipos de ingresos, los tributarios representan el 85,6% aproximadamente del total en dicho mes, y entre los mismo, el IGV es el principal ingreso (59,9%); mientras que los Ingresos de Capital representan apenas el 0.06% del total de ingresos que recaudo el Gobierno Central. En cuanto al financiamiento de los gobiernos subnacionales, estos se sustentan en dos tipos de ingresos: a) los ingresos recaudados directamente por dichos gobiernos y, b) ingresos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras: i) los provenientes de los impuestos especficamente establecidos en favor de dichos gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y, ii) los que provienen de los impuestos generales de la nacin y que son redistribuidos por el gobierno central a los gobierno subnacionales. As, los ingresos municipales provienen de las transferencias del gobierno central y de la gestin municipal que genera sus recursos propios como: Impuesto predial, Impuesto a la Alcabala, Impuesto a los juegos, Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Patrimonio Vehicular y Derechos Municipales.
Tributos
En el pas existe un sistema de ingresos fiscales exclusivos y compartidos entre los tres niveles de gobiernos, donde el gobierno central y los gobiernos locales pueden cobrar impuestos tasas a las familias y empresas de su jurisdiccin dependiendo de lo que asigne la ley. Asimismo, los gobiernos subnacionales pueden recibir transferencias o endeudarse para completar sus ingresos. Por esto, en la cuenta de actividad gubernamental del Estado se consigna la parte del presupuesto pblico asignado a los gobiernos locales en forma de transferencias. Entre los principales recursos fiscales que se transfieren a los gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la renta de aquellas empresas dedicadas a la explotacin de riquezas naturales en las regiones, canon, que el gobierno central comparte con los gobiernos regionales y municipales, y el Impuesto de Promocin Municipal (IPM), que el gobierno nacional comparte exclusivamente con los gobiernos municipales a travs del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). El FONCOMUN es un fondo que funciona con un criterio
14 Equivalente al Impuesto al Valor Agregado o IVA de otros paises.
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CUADRO N 2. Distribucin de recursos fiscales entre niveles de gobierno (%)

Recurso Fiscal Impuesto a la renta de empresas mineras, hidronergticas, gasferas y pesqueras (canon) IGV Regalas mineras Regalas gasferas Canon petrolero Derechos de pesca Participacin en contraltos gasferos Derechos de vigencia de minas Canon forestal Rentas de aduanas Callao Otros Recursos de privatizacin y concesiones Impuesto al rodaje Impuesto a embarcaciones de recreo 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 50,0 89,5 0,0 17,0 0,0 50,0 50,0 25,0 50,0 98,0 98,0 70,0 0,0 0,0 10,0 0,0 15,0 20,8 27,0 10,0 10,0 0,0 10,0 1,0 0,0 30,0 0,0 0,0 37,5 10,5 80,0 56,0 65,0 37,5 37,5 75,0 37,5 1,0 2,0 0,0 100,0 100,0 2,5 0,0 5,0 6,2 8,0 2,5 2,5 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Total Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Universidades
Fuente: Elaborado por Vega Castro, datos del 2006.
redistributivo, priorizando la asignacin a las localidades rurales y urbano-marginales del pas, en particular las zonas ms alejadas y deprimidas. Las transferencias por concepto de Canon permiten la participacin de los gobiernos locales y regionales en las rentas e ingresos que obtiene el estado por la explotacin de los recursos naturales. El Canon de empresas mineras, hidroenergticas, gasferas y pesqueras esta constituido por el 50% del impuesto a la renta generado por las empresas afectas. As, la mitad del impuesto a la renta queda en manos del gobierno central o nacional, en tanto la mitad restante es transferida y distribuida entre los gobiernos regionales y municipales. Es importante indicar que existen otros recursos fiscales, tambin generados por la explotacin de recursos naturales, los cuales el gobierno central transfiere en su totalidad a los gobiernos subnacionales. Estos recursos son las regalas (mineras, gasferas, etc.) las cuales gravan el valor de la produccin generada por la produccin de las industrias extractivas. Adicionalmente, tambin deben mencionarse aquellos recursos que forman parte de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, (tipo Vaso de Leche), o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de maestros y personal de los centros de salud publica en las regiones. Para conocer como se descentralizan los ingresos, en el siguiente cuadro se presenta la distribucin de los principales recursos fiscales que el gobierno central comparte integra o parcialmente con los gobiernos subnacionales.
Las empresas del estado

Antes de la dcada del 90, la actividad empresarial del Estado Peruano y su participacin en la economa eran considerables, contando con un total de 190 empresas operativas, incluyendo el monopolio de la oferta de servicios bsicos. Sin embargo a partir de los inicios de la dcada del 90, como re-
sultado del establecimiento de polticas de gobierno en consonancia con los postulados del Consenso de Washington, se emprende un drstico proceso de privatizacin y liquidacin de las empresas publicas. La privatizacin de las empresas del Estado constituy el elemento central del programa de estabilizacin y reformas estructurales asumido por el Gobierno de Alberto Fujimori durante su primer periodo (1990-1995) con el declarado objetivo de liberalizar los mercados, desregular la economa y generar las condiciones para un crecimiento sostenido en base a la inversin privada, en particular aquella proveniente del extranjero. De esta forma, se transfirieron docenas de empresas estatales, incluyendo las que operaban en los llamados sectores estratgicos (transporte, hidrocarburos, servicios bsicos) a capitales privados, bajo el argumento oficial de que el carcter estratgico para un estado no radica en la produccin de petrleo, explotacin de yacimientos mineros la tenencia de aerolneas, sino ms bien en la generacin de prosperidad, contar con recursos y proporcionar educacin, salud, seguridad y justicia. En suma, a travs del programa de privatizaciones se transfiri a manos privadas cerca de 160 empresas estatales durante los aos 90, obtenindose ingresos por un valor de US$ 8,100 millones y compromisos de inversin de US$ 6,800 millones. Estos recursos deban -tericamente- dedicarse prioritariamente a inversin en rubros claves como educacin, salud, inversin, infraestructura bsica, etc. Sin embargo, la realidad es que parte considerable de estos recursos fueron dedicados a gasto no productivo como compras de armamento, o gasto corriente con fines populistas y electoreros, y, asimismo, otra parte sustancial de estos recursos simplemente se disip y desapareci a manos de la corrupcin gubernamental. Considerando los pro y contras sobre el proceso de privatizacin que se desarrollo en el Per, es importante sealar que al presente se viene dando -dentro del debate econmi[ 79 ]
co- una reconsideracin con respecto al rol que el Estado debe jugar dentro de la economa, reivindicndose un rol activo para el mismo, en oposicin a la visin que imper durante la dcada pasada, cuando la actividad empresarial directa del Estado era considerada necesariamente indeseable y perjudicial para la marcha de la economa. En ese sentido, vale la pena mencionar que aunque el Banco Mundial (1989) recomendaba la privatizacin en su conjunto de la actividad empresarial del Estado, criticando las polticas populistas y subsidiarias que descapitalizaron las empresas estatales, sin embargo, consider necesario que el Estado se reserve determinadas reas estratgicas.
Deuda
Se puede decir que durante los ltimos 10 aos la deuda pblica peruana ha mantenido dos comportamientos marcadamente opuestos. El primero, surgido a raz de las polticas anticclicas-de los ltimos aos de la dcada de los 90s y expansivas de 00s- en el cual, el dficit fiscal se mantuvo entre 3%-2% del PBI, se produce un fuerte crecimiento en la deuda pblica, la cual sube de US$ 24.2 mil millones al cierre de 1999 hasta alcanzar los US$ 31 mil millones en 2004. Sin embargo, la importancia de la Deuda Pblica como porcentaje del PBI disminuye considerablemente a partir de 2004, como resultado de una combinacin de factores, tales como: i) las altas tasas de crecimiento del PBI (en promedio de 8.3% entre 2005 y 2008); ii) el supervit del sector pblico no financiero que entre 2005 y 2008 fue de 1.7% del PBI; y iii) la relativa estabilidad de las tasas de inters interna-
cionales desde la segunda mitad de 2006 y comportamiento a la baja desde el ltimo trimestre de 2007. Asimismo, es importante sealar que durante estos mismos aos, el Ministerio de Economa y Finanzas emprendi una serie de operaciones de prepago y reprogramacin de deuda, cancelando deuda antigua, en parte a travs de la emisin de nueva deuda publica, y, en parte, utilizando los mayores recursos que el estado tenia disponible -como resultado del auge econmico mencionado- para estas operaciones de reprogramacin y cancelacin anticipada de deuda. Por otra parte, durante este mismo periodo, se ha dado el fenmeno del surgimiento de la deuda pblica interna; es decir aquella emitida por el Estado dentro del pas y -por lo generaldenominada en moneda nacional. En lnea con el proceso de reprogramacin de los pagos anuales de la deuda externa y de reducir la exposicin al riesgo cambiario, se ha ido dando, as, una gradual modificacin en la composicin de la deuda pblica, cuyo componente de deuda interna ha pasado de representar 21% en el 2000 hasta cerca del 40% en el 2008. Este cambio en la composicin de la deuda pblica se gener a travs de la implantacin del Programa de Creadores de Mercado (CDM) que mediante la participacin de los principales bancos locales ha venido colocando bonos en moneda nacional a diferentes plazos y a tasas fijas o indexadas a la inflacin. As, a partir de un dispositivo legal emitido en marzo del 2003, el gobierno aprob la emisin y colocacin de Bonos Soberanos en el mercado interno, utilizando a los bancos comerciales, seleccionados por el Ministerio de Economa y Finanzas y denominados Creadores de Mercado CDM.
Grfico 3. Evolucin de la Deuda Pblica (Millones de US$)

35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
4.786
5.068
5.785
5.788
6.128
6.439 7.688 8.518 11.789 11.411
19.500
19.205
18.967
20.715
22.768
24.466
22.279
21.972
20.081
19.237
n Deuda pblica externa
n Deuda pblica interna
Riesgos
CUADRO N 3. Principales riesgos relacionados con las operaciones de reperfilamiento y canje de deuda Efecto
El gobierno podra necesitar mayores operaciones de reperfilamiento de deuda. Riesgo de refinanciamiento. Con dficits fiscales repetidos o pequeos supervits no alcanza para financiar adecuadamente el crecimiento del pas sin deuda. No permite que se planteen alternativas como canjes de deuda por medio ambiente, condonaciones. Puede ser un factor coyunturalmente positivo si las tasas internacionales se encuentran a bajos niveles, pero si estas suben, el impacto sobre el costo de la deuda ser considerable.
Altos vencimientos de capital e intereses Resultado fiscal primario es el resultado de la agenda poltica del momento Vencimientos de Capital e Intereses con Inversionistas Privados Alta proporcin de la Deuda a Tasa Variable
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Aunque el Programa es, supuestamente, un mecanismo que contribuira a mejorar el perfil de la deuda pblica peruana; la realidad es que las operaciones de reperfilamiento y canje han incrementado el peso de la deuda interna dentro del total de la deuda pblica, lo cual trae aparejado un conjunto de riesgos: De la misma forma, entre otras criticas y cuestionamientos que se pueden hacer respecto al manejo de la deuda publica domestica durante los ltimos aos, figuran la insuficiente transparencia, la concentracin de poder de negociacin en manos de unos pocos agentes para su emisin y negociacin, su acelerado crecimiento, la ausencia de mecanismos efectivos de monitoreo y regulacin, etc. En suma, la realidad del manejo de la deuda pblica en el Per sigue marcada por cuestiones y preocupaciones sobre su crecimiento, estabilidad y costo. En ese sentido, el incremento de la Deuda Interna versus la disminucin de la Deuda Externa, resulta ser un pobre consuelo, si el efecto neto global es un crecimiento neto de la deuda pblica, que es justamente lo que esta sucediendo. As acorde a los reportes del Ministerio de Economa y Finanzas el monto total de la deuda pblica habra pasado de 30 a 33 mil millones de dlares entre el 2008 y el 2009, es decir, un incremento de 3 mil millones, un 10%, en apenas un ao. Ms preocupante aun es el que se prev que la deuda pblica seguir aumentando hasta llegar a 37 mil millones de dlares para el 2012.
Impuestos
Como resultado de las reformas estructurales emprendidas durante los aos 90, el sistema tributario peruano fue objeto de una profunda reorganizacin, lo que incluyo el reemplazo de la antigua administracin tributaria por una nueva agencia estatal: la ya mencionada SUNAT. Bajo este esquema, la recaudacin del Estado Peruano se fundamenta en tres tipos de impuestos mayores: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). El primero es el principal en montos de recaudacin y grava los ingresos tanto de empresas como de personas. Los dos ltimos gravan la produccin y el consumo. El IGV se aplica al precio final del intercambio de bienes o servicios, pero no es vlido cuando se trata de ventas al exterior; y el ISC se aplica a la produccin o importacin de determinados productos (cigarrillos, licores, cervezas, gaseosas, combustibles, etc.). A este tro de impuestos principales debe sumarse los llamados aranceles, o impuestos a la importacin, cuyo volumen e importancia ha decado significativamente en los ltimos aos como resultado de un gradual proceso de liberalizacin comercial. Segn un informe del Estudio Echecopar15, en el Per los ingresos tributarios recaen principalmente en los impuesto indirectos, as el IGV y el ISC aportaron en conjunto el 45.4% de los ingresos tributarios del gobierno nacional en el ao 2007, y el 47.6% en el 2008. Acorde a Campodnico (2009), la estructura tributaria en el Per se ha vuelto gradualmente ms regresiva porque ha aumentado el peso de los impuestos indirectos. En relacin al aporte tributario segn los sectores econmicos, se tiene que las actividades que ms aportan al total de ingresos que recauda el Estado son: servicios con el 38% de la recaudacin total, manufactura con el 28% y minera e hidrocarburos con el 16%, acorde a cifras del 2006. Es importante indicar que en ese ao y subsiguientes el aporte tributario de la minera se expandi debido al perodo de

La evidencia de aos recientes indica claramente que el Estado Peruano se financia mayormente con los ingresos provenientes de los impuestos que pagan tanto las personas naturales como jurdicas (las empresas) como resultado de sus actividades productivas, intercambios comerciales y consumos; de manera que -bajo estas condiciones- cuando la economa crece y se genera alcanzan mayores niveles de ingreso y consumo, la consecuencia natural debe -o debiera- ser un incremento equivalente en la recaudacin.
CUADRO N 4. Impuestos existentes en el sistema tributario peruano, 2004 Considerados como Ingresos Tributarios del Gobierno Central (2004) Ingresos No Tributarios y que financian a los Gobiernos Locales (a diciembre 2002)
Impuesto a la Renta Impuesto General a las Ventas Impuesto Selectivo al Consumo Impuestos a la Importacin (Aranceles) Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) Impuesto de Solidaridad con la Niez Desamparada (Pasaportes) Impuesto al Rodaje (*) Impuesto a los Casinos de Juego Impuesto a los Juegos de Mquina Tragamonedas Impuesto de Promocin Municipal (*) Impuesto Extraordinario Promocin y Desarrollo Turstico Nacional Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) Impuesto Predial Impuesto de Alcabala Impuesto Vehicular Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos Impuesto a las Embarcaciones de Recreo (*) Impuesto a las Apuestas (*)
Fuente: Extrado del Boletn CAD - Ciudadanos al Da, Enero 2004, que lo elabor en base a informacin de MEF-SUNAT, Ley de Tributacin Municipal. (*) Son recaudados por el Gobierno Central y forman parte del Fondo de Compensacin Municipal que se distribuye a los municipios.
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CUADRO N 5. Aportes de los sectores economicos a la recaudacin, 2005

ACTIVIDAD ECONMICA 1. Minera 2. Intermediacin Financiera 3. Hidrocarburos 1. Comercio al por Mayor 2. Alimentos, bebidas y tabaco 3. Refinacin de Petrleo 4. Telecomunicaciones 5. Generacin de Energa, Electricidad y agua 6. Otros servicios 7. Silvcola 8. Industria del Hierro y Acero 9. Pesca 10. Agrcola 11. Comercio Automotor 12. Turismo y Hotelera 6,968 25% 408 1% 13,912 50% 6,753 24% APORTAN (En Millones de Nuevos Soles) PORCENTAJE DE LA RECAUDACIN TOTAL
Fuente: Elaboracin en base al anlisis de la evolucin de aportes Econmicos a la Recaudacin entre 2001 y 1005, CAD SUNAT.
altos precios internacionales de los minerales, lo que se reflej en un considerable crecimiento en pago de impuestos, en particular del Impuesto a la Renta, contribuyendo con ms de un tercio (32%) del mismo y constituyndose en su principal contribuyente, seguido de la intermediacin financiera (8%). Una perspectiva del peso fiscal de las distintas actividades econmicas, tambin puede extraerse de la investigacin efectuada por la ONG Ciudadanos al Da CAD, sobre aquellos sectores que ms aportaron a la recaudacin tributaria en el 2005 (vase cuadro 5) y que ms incrementaron -en trminos relativos- su tributacin durante el periodo 2001-2005. Acorde al anlisis del CAD, el aporte fiscal del grupo de los tres primeros sectores (minera, hidrocarburos e intermediacin financiera), considerados los motores de la recaudacin, creci en ms del 100% entre el 2001 y el 2005; el siguiente grupo son las actividades bases de la recaudacin que presentaron un alto aporte pero con una tendencia poco dinmica; el tercer grupo son las actividades emergentes debido a su alto dinamismo pero un aporte poco significativo y el ltimo grupo comprende los sectores constantes de la recaudacin que tuvieron un bajo aporte y dinamismo.
empresa pblica. Es necesario sealar que debido al proceso de privatizacin iniciado en los aos 90, el estado sufri una fuerte descapitalizacin, recortndose dramticamente su capacidad para generar recursos propios. En ese sentido, como un elemento para considerar la prdida de recursos y de peso econmico que ha experimentado el Estado peruano en las ltimas dcadas, baste decir que durante los aos 80 las empresas estatales representaban aproximadamente el 20% del PBI, en tanto que al presente, tras el proceso de privatizacin y liquidacin iniciado durante la dcada de los 90, las empresas publicas apenas representan alrededor del 6% del PBI.

Debido a que el Rgimen Tributario contempla determinadas exoneraciones e Inafectaciones, existe un conjunto de personas naturales y jurdicas que se encuentran exentas de pagar tributos y no participan -por ende- o participan insuficientemente en el financiamiento del Estado. Segn Hernndez Vigueras (2005) , para que un pas sea considerado un paraso fiscal, este debe presentar una ausencia o excesiva moderacin de los impuestos sobre los beneficios empresariales y sobre las herencias y donaciones; fuertes deficiencias o carencias en materia de supervisin y control bancario y sobre las transacciones financieras; carencia de informacin y de estadsticas completas sobre las operaciones financieras; un volumen de operaciones financieras de no residentes, en moneda no local, desproporcionado con respecto al tamao de la economa; y por ltimo la ausencia de penalizacin o tolerancia en relacin con la prctica del blanqueo de dinero, y otras deficiencias normativas. Bajo estas consideraciones el Per no puede ser consi-
Empresas estatales y mixtas

Actualmente el Estado cuenta con 39 empresas de derecho pblico y derecho privado, las cules estn concentradas en el sector energa y servicios. Todas las empresas del Estado, exceptuando las dos empresas de derecho privadas, se encuentran bajo el mbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del EstadoFONAFE, entidad adscrita al Ministerio de Economa y Finanzas, encargada de normar y dirigir la actividad de la
15 Caller Ferreyros, Mara, Implementacin en el Per de las decisiones 599 y 600, Estudio Echecopar, 2009.
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derado un paraso fiscal, pues varias de las condiciones establecidas por Hernndez Vigueras no se cumplen. As el primer condicionante no existe en el Per puesto que existe un sistema de impuestos que se aplican tanto a personas naturales como jurdicas, sin embargo la imperfeccin del sistema tributario genera que muchas actividades no tributen, como por ejemplo, el servicio de transporte de pasajeros y de carga, donde la informalidad reina y muchas empresas operan virtualmente con costo tributario cero. Respecto al segundo condicionante, tampoco se cumple -al menos nominalmente- pues se encuentra vigente la Ley para la Lucha contra la Evasin y para la Formalizacin de la Economa que ha permitido reducir considerablemente estas deficiencias. En cuanto a la carencia de informacin, en el pas, la SUNAT cuenta -en general- con esta informacin, sin embargo muchas limitaciones legales o tcnicas le impiden a menudo sacar mayor provecho de la misma. Respecto a los dos ltimos rasgos, el primero est vinculado con el movimiento de dinero proveniente del narcotrfico, por lo que existe una real necesidad de que la administracin tributaria mejore su capacidad de coordinacin con otros sectores e instituciones, tales como bancos, polica, etc., a fin de mejorar su capacidad de deteccin y fiscalizacin de estos flujos de recursos, no solo como parte de la lucha contra la evasin tributaria, sino tambin como parte de la lucha contra el narcotrfico. Por ltimo, tambin existe una severa deficiencia normativa en el pas por la falta de cultura tributaria y de respeto hacia el debido cumplimiento de las obligaciones con el fisco, lo que debera ser sancionada no solo administrativamente sino penalmente.
Exoneraciones
Sorprendentemente, pese a la endmica escasez de recursos que padece el estado peruano, anualmente se pierden considerables ingresos potenciales para el fisco como consecuencia de exoneraciones tributarias otorgadas diversos sectores y actividades. As, para el ao 2009 el MiGrfico N 4. Gasto tributario del estado peruano, 2008 - 2010 (En miles de millones de Soles)
12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000
2008 Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas 2009 n Gasto tributario potencial n Gasto tributario real
nisterio de Economa y Finanzas ha estimado que el total de estos gastos tributarios ascendern a la enorme suma de S/. 7,430 millones de Soles en potenciales ingresos que por diversas razones el Estado deja de percibir, lo que equivale a casi el 2% del PBI. Ciertamente, muchas de estas exoneraciones en el pago de impuestos estn justificadas, atendiendo a determinados sectores econmicos y sociales, cuya situacin amerita un tratamiento tributario diferenciado y preferente. Sin embargo, tambin es cierto que buena parte de las exoneraciones no se justifican desde un anlisis de costo y beneficio para el estado y la sociedad, y tampoco se justifican desde un criterio de legitimidad, pues a menudo, el otorgamiento de estos beneficios slo responden a las presiones y maniobras de grupos de poder, que manipulan el sistema tributario para su propio beneficio. As, entre las exoneraciones ms cuestionables, considerando su injustificado costo econmico y social, figuran la exoneracin al IGV sobre las plizas de seguros de vida, la exoneracin del impuesto a la renta sobre las ganancias de capital en inversiones burstiles, y a las ganancias por inters sobre grandes depsitos bancarios17. De esta forma, ao tras ao, el estado peruano ha renunciado a parte considerable de la recaudacin a la que legtimamente tiene derecho. Esta perdida de ingresos fiscales resulta an ms inaceptable si tomamos en cuenta los enormes requerimientos insatisfechos de recursos para cubrir los gastos corrientes y de inversin del gobierno central y los gobiernos regionales y locales. As, los recursos no recaudados debido a exoneraciones tributarias injustificadas representan proyectos y programas que no se pueden ejecutar por falta de presupuesto, con todas las consecuencias imaginables para miles de familias que no pueden recibir del estado la atencin y los servicios debidos.
Regimenes especiales
Uno de los elementos que agrega a la complejidad del sistema de recaudacin en el Per, es la existencia de los llamados regmenes especiales, creados con el fin de alivianar y simplificar el cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria de determinados sectores. El origen inmediato de los regmenes econmicos actualmente existentes se encuentra en los aos 90, cuando mediante la Ley de Incentivos a la inversin Privada -promulgada a principios de la dcada pasada- el gobierno establece el marco para la introduccin de los Convenios de Estabilidad Tributaria entre el Estado y los inversionistas, donde el Estado se comprometa a acordar y respetar una serie de beneficios -mayormente tributarios- en respuesta a un compromiso de inversin de la contraparte privada. Para los objetivos del presente estudio, resulta relevante evaluar la situacin existente en relacin a los regmenes especiales para 3 sectores econmicos especficos: la minera, la agricultura y el sector importador.
6.946 4.476
7.430 4.849
16 Vase el documento Los Parasos Fiscales
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La minera
Los regmenes especiales para la recaudacin de las empresas mineras se explican en los Convenios de Estabilidad Tributaria, que permite a las empresas mineras acceder a sus beneficios segn la ley de promocin minera. Estos contratos fueron firmados por el Ministerio de Energa y Minas y para acceder a los mismos los requerimientos asociados implicaban un plan de inversiones. A cambio de estos compromisos de inversin las garantas que el Estado ofreca estaban asociadas a: Estabilidad del rgimen tributario al momento del contrato. Dicha estabilidad se asociaba al impuesto a la renta, a la distribucin de utilidades y/o a la transferencia de divisas. Libre disponibilidad de divisas. No trato discriminatorio Estabilidad del rgimen de contratacin laboral. Deduccin de impuestos por gastos de infraestructura pblica Bajo estas condiciones, durante el perodo de 19922006 la inversin minera experiment un aumento considerable, segn diversas compaas mineras se iban incorporando a esta poltica de promocin, de manera que el total de inversiones asociadas al sector minero fue de US$ 8,879 millones. El impacto negativo sobre la tributacin de estos convenios de estabilidad se puede inferir de un simple dato: entre 1998 y 2001 la recaudacin conjunta del Impuesto a la Renta de Tercera Categora y del IGV Interno represent, en promedio, 3.5% del total de las exportaciones mineras, porcentaje que sube a solo 6.9% durante 2002-2006 no obstante el boom de los precios internacionales, reflejando la ventaja de que disfrutan las empresas mineras ante el Estado, al haber podido congelar sus tasas de tributo, y -en determinados casos- perpetuado indefinidamente el disfrute de beneficios e incentivos tributarios, como la reinversin de utilidades, que hoy estn largamente cuestionados. Mas grave aun, estos convenios de estabilidad han sido interpretados como mecanismos que otorgan absoluta e indiscriminada inmunidad, no solo contra nuevos tributos, sino tambin contra otros tipos de contribuciones, tales como las regalas. Se ha estimado que desde junio del 2004, cuando se inicia la obligacin legal del pago de Regalas Mineras hasta 2006, el Estado Peruano dej de percibir recursos por un monto de US$ 357 millones debido a que las principales empresas mineras no pagaron regalas amparndose en la estabilidad administrativa. En reaccin a las enormes ganancias registradas por el sector minero en los ltimos aos, a consecuencia del auge de los precios internacionales de los metales, la sociedad civil peruana ha impulsado diversas iniciativas para incrementar su tributacin y aumentar la participacin del estado en las ganancias y sobreganancias del sector. Sin embargo, las autoridades peruanas se han mostrado renuentes a gravar dichas sobreganancias, de tal manera, que en el 2006 prefirieron negociar el establecimiento de un bolo Minero voluntario, que las mismas empresas mineras con-
trolaran, y que seria dedicado a proyectos de inversin en sus zonas de influencia. Dicho bolo Minero ha sido objeto de duras criticas, entre otras razones, por representar una abdicacin de la potestad tributaria del estado, al convertir lo que debera ser un ingreso fiscal en un donacin privada, y darle una naturaleza voluntaria a lo que debera ser una obligacin tributaria.
El Agro
Otro sector que tambin cuenta con significativos beneficios tributarios es el agrario, en base a la Ley de Promocin del Sector Agrario que declara de inters prioritario la inversin y desarrollo del sector agrario. As, se estableci un Rgimen Especial para las personas naturales o jurdicas que tengan al da el pago de sus obligaciones tributarias gocen de los beneficios tributarios relacionados con el IGV y otros, con excepcin del Impuesto a la Renta. Dicha Ley seala como beneficiarios a las empresas (personas naturales o jurdicas) que desarrollan las actividades siguientes: Cultivos y/o crianzas (con excepcin de la industria forestal), Agroindustrial, y Avcola. Es importante sealar en relacin a los beneficios fiscales concedidos al agro, que muchos de estos slo han beneficiado a segmentos minoritarios vinculados a la agro exportacin, conformados por empresas ubicadas mayormente en la costa, que operan sobre grandes extensiones, con abundante acceso a recursos y articuladas a los mercados internacionales. Por el contrario, los sectores mayoritarios del campo peruano, representados por millones de pequeos y medianos productores, vinculados a las comunidades campesinas, a la produccin para el mercado interno, y ubicados mayormente en la sierra, no han recibido igual atencin del estado en lo referente a medidas de promocin.
Los Importadores
Con la subscripcin y entrada en vigencia en 2009 del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, la estructura del comercio externo del Per ha sido profundamente marcada, dado los mltiples y complejos requerimientos y condiciones impuestas por dicho TLC. En este contexto, los importadores peruanos se vienen beneficiando considerablemente con la gradual rebaja y desaparicin de los aranceles y la mejora al rgimen especial del que gozan. La Ley General de Aduanas define a este rgimen especial como el que permite la devolucin de los derechos arancelarios (ad valorem y/o derecho variable adicional) que han gravado las mercancas importadas e incorporadas materialmente en el bien exportado. Antes los importadores peruanos tenan que pagar un derecho de aduanas de entre 9% y 17% del valor de la mayora de los 5,382 productos que ahora gozarn del beneficio de arancel cero. No obstante, la rebaja general de aranceles a partir del TLC tiene tambin determinados aspectos controversiales, dado su costo para el pas. En primer lugar, la reduccin/
17 La exoneracin a las ganancias burstiles fue finalmente eliminada a partir del 2010.
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desaparicin de los aranceles representa en efecto un elevado costo para el fisco peruano por la prdida permanente de ingresos, los cuales tendrn que ser compensados de alguna manera. En segundo lugar, la rebaja de aranceles no necesariamente significa una rebaja similar de los precios de los productos importados. En tercer lugar, otro factor que no ha sido debidamente sopesado, es el costo que para el pas representa la desproteccin a la cual se estn viendo sometidos los productores domsticos, ante la entrada sin restricciones y a precios competitivos de importaciones provenientes de los Estados Unidos y otros pases, tales como China.
Evasiones
El incumplimiento en el pago de tributos es uno de los mas serios problemas que encara el Estado, dado el enorme costo econmico y social que representa el incumplimiento, por accin u omisin de las leyes tributarias, lo que se refleja en el no pago, total o parcial, de los tributos debidos al Estado, a travs de diversos mecanismos: No emisin de comprobantes de pago, no declaracin de la venta o ingreso obtenido, apropiarse del IGV pagado por el comprador, entregar comprobantes falsos o utilizar comprobantes de pago de empresas inexistentes para aprovechar indebidamente del crdito fiscal, utilizar doble facturacin o llevar los libros contables de manera fraudulenta, etc. Es importante mencionar, que paralelo al problema de la evasin tributaria, tambin figura el fenmeno de la elusin tributaria, que es igualmente un problema significativo para el fisco. La elusin tributaria, a diferencia de la evasin, evita el pago de los tributos mediante figuras legales atpicas, En ese sentido, se identifica tres componentes de la estructura informal, como la evasin tributaria pura, la economa irregular, y las actividades ilegales (Dreyden y College, 1996). Un reciente estudio sobre el peso de la evasin ha estimado que en el ao 2006, la tasa de evasin en el pago del impuesto a la renta de las personas naturales habra sido del 33%, en tanto que en el caso de las personas jurdicas (empresas) el nivel de evasin en el pago habra sido del 51%.
Acorde al ms reciente Ranking Global de Competitividad desarrollado por el World Economic Forum, a nivel mundial, el Per se ubica apenas en el puesto 90 en lo referente a la solvencia de las instituciones. En relacin a lo anterior, una caracterstica saltante del fenmeno de la corrupcin en el Per, ha sido que la misma ha estado frecuentemente vinculada a algunos de los sectores econmicos que mayor dinamismo y crecimiento han experimentado en los ltimos aos. As, escndalos por trfico de influencias en la asignacin de concesiones petrolferas estallaron durante el ao 2008 y hasta el presente siguen siendo objeto de controversia. Tampoco puede dejar de mencionarse el problema de la falta de transparencia y la cuestionable legitimidad en los grandes procesos de inversin, en particular de aquellos vinculados al capital extranjero. Aunque no probadamente ilegales, desde un punto de vista estrictamente jurdico, muchos de estos procesos han estado marcados por problemas como disposiciones arbitrarias, atropello de los derechos de la ciudadana, no rendicin de cuentas, etC. (por ejemplo, las concesiones mineras de Majaz y Tambogrande).

El periodo que va de fines de los 90 a fines de la presente dcada puede ser considerado como uno de los ms crticos de la historia econmica reciente del Per, en vista del complejo contexto interno y externo que el pas encaro y bajo el cual se desenvolvi la economa; pero tambin, en consideracin a la evolucin del sistema fiscal durante esos aos, marcados por oportunidades perdidas, avances frustrados y retrocesos sustanciales, que, en consecuencia, se han traducido en ingresos publico insuficientes e irregulares, lo cual, a su vez, afecta y condiciona el manejo del estado y su contribucin al desarrollo nacional. La marcha del Estado Peruano fue, naturalmente, profundamente perturbada por este contexto, y, entre otros fenmenos, se paralizaron y revirtieron muchos de los avances que en aos anteriores se haban alcanzado en lo referente a eficiencia tributaria y reforma fiscal, lo cual se reflej en la capacidad recaudatoria del estado. As, mientras, tras el colapso de la recaudacin a fines de los 80, durante el primera mitad de la dcada de los 90, la presin tributaria, medida como un porcentaje del PBI, se haba incrementado; a partir de mediados de los 90 dicho proceso de recuperacin se estanc. Si bien durante el periodo de auge econmico, entre el 2004 y el 2008, se produjo un gradual incremento de la presin tributaria, dicho incremento tuvo carcter temporal, en respuesta a los ingresos y ganancias excepcionales de sectores claves, como la minera. En consecuencia, durante el 2009 la recaudacin, como porcentaje del producto, ha cado dramticamente, y para el 2010 y los prximos aos se espera un nuevo estancamiento de la presin recaudatoria, con solo mejoras parciales, que son insuficientes para sustentar un real proceso de Justicia Tributaria y de Justicia Fiscal (vase grfico 9). Esta situacin de estancamiento en la recaudacin, resulta an ms cuestionable si se tiene en cuenta que en el ao 2003, se estableci, mediante el Acuerdo Nacional, el
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Corrupcin
Uno de los factores de mayor preocupacin, en relacin con el desarrollo del Per y el avance de la Justicia Tributaria, es la persistencia y extensin del fenmeno de la corrupcin en el manejo de los asuntos pblicos. Aunque, tradicionalmente, el manejo del estado peruano ha estado marcado por la presencia de practicas ilegitimas e ilegales; ha sido durante los aos 90, con su drstico proceso de desregulacin y liberalizacin, que el fenmeno de la corrupcin alcanzo un grado de incidencia y transcendencia difcilmente vista en el pasado. As, acorde a una evaluacin desarrollada por Transparency International (2007), el rgimen de Fujimori esta considerado entre unos de los diez regmenes ms corruptos de las ltimas dcadas, estimndose que el monto de los recursos pblicos sustrados, tan slo directamente por Fujimori, ascendi a US$ 600 millones de dlares.
CUADRO N 6. Impacto esperado de los acuerdos comerciales suscritos por el Per al ao 2020
20 15.6 15 11.1 10 5 0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 proy. 10 proy. 11
12
12.2 13.1 13.4
13.9
14.1
13.8
12.5
12.1
12.3
12 13
13.3
13.6
14.9
15.4
13.8
14.4
14.5
8.9
% del PBI
Fuente: IFPRI
compromiso de elevar paulatinamente la presin tributaria hasta, por lo menos, el 18% del PBI, nivel que es considerado como el mnimo aceptable para asegurar que el estado cuente con recursos suficientes para funcionar adecuadamente y cumplir con sus obligaciones.
Los cambios en el marco institucional

Una caracterstica de los cambios, que al nivel institucional se han dado en el sistema tributario y fiscal en la ltima dcada, ha sido que dichos cambios han sido principalmente propulsados por factores externos, antes que como resultado de fuerzas internas a favor de la reforma. De esta forma, un elemento que ha impulsado cambios importantes en el sistema ha sido el proceso de Descentralizacin y Regionalizacin poltica que en el Per se ha venido desarrollando desde el ao 2003. Otro factor que de manera similar viene impulsando cambios es el proceso de apertura e integracin con otras economas mediante acuerdos comerciales, proceso del cual el elemento central es el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, acuerdo mediante el cual se impusieron al pas una serie de condiciones y obligaciones, las cuales implican cambios significativos al marco legal bajo el cual opera el estado peruano en los mas diversos campos; sistema tributario, tratamiento de inversiones forneas, rgimen de propiedad intelectual, proteccin a la produccin nacional, etc. En este escenario, la evolucin del sistema fiscal puede considerarse simplemente como reactiva, dando cambios y modificaciones como respuesta a los procesos antes mencionados. As, no parece existir una estrategia visible en el campo fiscal, que vaya ms all del cumplimiento las obligaciones inmediatas impuestas por los factores ya mencionados.
A nivel interno
El proceso de descentralizacin y regionalizacin poltica, iniciado en el ao 2003, y que contina hasta el presente, precisamente ha buscado enfrentar y resolver los ya citados problemas de concentracin y monopolizacin del poder de decisin sobre los asuntos y recursos del estado. En ese sentido, el citado proceso de descentralizacin, ms all de innegables problemas y deficiencia, ha registrado
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importantes avances en determinadas reas, aunque, de la misma forma, hay sustanciales retrasos y deficiencias en otras reas, entre las que cabe mencionar la descentralizacin fiscal. As, hasta el presente el proceso de descentralizacin ha estado mayormente enfocado a la constitucin de las entidades polticas las regiones- que han reemplazado el antiguo sistema de divisin y administracin territorial, basado en departamentos. As, el proceso de eleccin y establecimiento de los gobiernos regionales ha sido el eje alrededor del cual ha caminado la descentralizacin, centrndose los aspectos ms formales de la poltica, tales como los procesos electorales al nivel de las regiones. De la misma forma, se han dado un avance relativamente importante en el campo de la descentralizacin administrativa con determinadas potestades y responsabilidades, en algunos casos de carcter nominal o limitado, que han sido transferidas a las jvenes regiones; como por ejemplo, la responsabilidad en el pago de las planillas de los servidores pblicos, o de atencin al pblico en determinados tramites. Por el contrario, el avance en otras reas de las descentralizacin, de fono, ha sido muy limitado, particularmente en el caso de reas en donde se concentra el real poder de manejo y control sobre los asuntos pblicos, tal como es el caso en lo referente a la recaudacin de los ingresos y distribucin y asignacin de dichos ingresos entre los diversos rubros de gasto. En esa rea, el centro del estado peruano mantiene hasta el momento un frreo control habiendo transferido a las regiones apenas una parte menor de la capacidad de decisin y administracin de dichos recursos. As, las regiones actualmente juegan un papel secundario y subordinado, limitndose, por un lado, a ser meras receptoras de los recursos que el gobierno central recauda y distribuye, y, por otro lado, tambin limitndose a ser meras administradoras funcionales de partidas de gasto sobre las cuales no tienen poder de decisin, puesto que las mismas han sido asignadas previamente por el mismo gobierno central. Un factor crtico, en ese sentido, es el insuficiente avance en la descentralizacin fiscal, entendida como la transferencia a las regiones de efectivo poder para recaudar tributos directamente, y, a su vez, asignar dichos recursos con autonoma. La realidad es que mientras el gobierno nacional tiene potestad sobre la aplicacin de los impuestos generales; tales como el impuesto a las ventas, impuesto a
la renta, etc.; y sobre el uso de los recursos recaudados, y los municipios o gobiernos locales tienen prerrogativa sobre las llamadas tasas, o tributos locales, como el impuesto predial sobre las propiedades inmuebles; los gobiernos regionales, por el contrario, carecen de tributos propios que puedan administrar directamente. Otras distorsiones en lo referente al centralismo tributario, tienen que ver con el domicilio fiscal de muchas empresas; incluyendo grandes empresas mineras y de hidrocarburos; las cuales aunque operan en provincias, extrayendo y explotando sus recursos naturales, sin embargo tienen su domicilio fiscal en la capital, por lo que su pago de tributos corresponde a dicha jurisdiccin. Esto produce una artificial concentracin de los ingresos tributarios en la capital en desmedro de las provincias, cuyo aporte tributario es as subvaluado. De esta forma, hasta el presente, no se ha dado una plena descentralizacin fiscal, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, pues el gobierno central sigue ejerciendo en la prctica un grado importante de discrecionalidad y control sobre los recursos, en particular de aquellos que, como el gasto de inversin, tiene un mayor impacto tanto en trminos polticos como sociales. As, en el Presupuesto Pblico del ao 2009, mientras los recursos para gasto de capital asignado a las regiones apenas sobrepaso los S/. 3,000 millones de soles, el monto asignado por ese mismo rubro al gobierno central fue dos veces y media mayor: S/. 7,250 millones de soles.
que el Per sufrir al ao 2020 una reduccin de ms del 29% en los ingresos fiscales sobre importaciones de los Estados Unidos, y de 27.7% y 8.4% sobre aquellas provenientes de la Unin Europea y de China, respectivamente. Estas considerables reducciones en los ingresos fiscales significan miles de millones de dlares que anualmente el estado peruano dejara de percibir, con el impacto negativo que puede esperarse sobre las cuentas pblicas, las cuales tendrn que ajustarse a estos menores ingresos. En efecto, dicho impacto ya se esta sintiendo, siendo que como resultado de importantes reducciones en las tasas de aranceles durante los ltimos aos, incluso previamente a la entrada en vigor de los acuerdos. As, acorde a fuentes oficiales, el costo para el fisco peruana de las rebajas arancelarias realizadas entre el 2005 y el 2008 equivaldra a no menos de US$ 1,000 millones de dlares.

Una caracterstica de la administracin del estado en el Per, particularmente en el campo tributario, en las ultimas dcadas, ha sido la forma como intentos incipientes de llevar a cabo reformas o emprender procesos de transformacin han sido frecuentemente bloqueados o descarrillados como resultado del juego de intereses e influencias que es consustancial al sistema poltico peruano. As, un claro ejemplo de esta clase de situaciones fue el proceso de establecimiento y desarrollo de la entidad encargada de centralizar el manejo tributario, la SUNAT, a la cual, en una fase inicial, al inicio de los 90, se le dio la autonoma y capacidad necesarias para poder reformar efectivamente el sistema de impuestos e incrementar la recaudacin. Sin embargo, en una siguiente fase, a partir de la segunda mitad de los aos 90, este proceso de desarrollo de la SUNAT y de perfeccionamiento del sistema fiscal fue sustancialmente bloqueado, incluyendo la prometida segunda fase de reformas del sistema de impuestos, que en particular consideraba al rgimen del impuesto a la renta, y, como resultado de presiones y cabildeos, el sistema tributario comenz a ser objeto de perforaciones y concesiones que han disminuido su eficacia. Como ejemplo de lo anterior, puede mencionarse el intento de reforma tributaria del ao 2003. En un contexto de dificultades de la caja fiscal y fuertes demandas sociales, el entonces rgimen gobernante de Alejandro Toledo estableci un nuevo gabinete a cargo de Beatriz Merino, ex superintendente de la SUNAT, con el expreso propsito de llevar a cabo una serie de reformas al sistema impositivo a fin de obtener recursos que las arcas pblicas requeran urgentemente. Para ello se le otorg a dicho gabinete poderes legislativos extraordinarios en materia tributaria.
A nivel externo
El avance de la globalizacin y apertura comercial en que el Per se encuentra inmerso, es un proceso que, a diferencia de lo que dice el mensaje oficial, no trae slo beneficios, sino tambin perjuicios, ms an considerando que en estos aos, las negociaciones de los acuerdos comerciales con otros pases se han caracterizado frecuentemente por el apresuramiento, la falta de visin critica, y el poco empeo en defender los puntos mas sensibles para el pas en lo econmico y lo social. Ejemplo de lo anterior es el estudio recientemente publicado por el International Food Policy Research Institute - IFPRI (2009), que evala el impacto esperado de la implementacin de los 3 principales acuerdos comerciales suscritos por el Per en los ltimos aos; con Estados Unidos, China y la Unin Europea. Dicho estudio concluye que en muchas reas crticas, tales como crecimiento econmico, salarios reales, e ingresos fiscales, el resultado ser negativo. En ese sentido, la reduccin en los ingresos fiscales por concepto de tarifas y aranceles, como resultado de la entrada en vigor de estos acuerdos, es considerable, estimndose
CUADRO N 6. Impacto esperado de los acuerdos comerciales suscritos por el peru al ao 2020
Rubro Producto Bruto Interno Ingresos reales Ingresos fiscales por importaciones Fuente: IFPRI TLC con EE.UU. -0.12% -0.19% -29.10% TLC con la Unin Europea -0.04% -0.23% -27.70% TLC con China 0.12 0.11% -8.40%
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Incluso considerando la tibieza e insuficiencia de las reformas propuestas por el gabinete Merino en materia tributaria, es indudable que algunas de ellas, tales como la propuesta para gravar las ganancias burstiles, las ganancias por intereses sobre grandes depsitos bancarios o gravar las operaciones financieras, tenan indudable sentido desde una perspectiva de Justicia Tributaria. Inevitablemente, tales propuestas levantaron una feroz oposicin por parte de los sectores afectados, y dicha oposicin, contribuy indudablemente a la cada del gabinete a los pocos meses, sin haber podido llevar a cabo las reformas propuestas. En efecto, una de las pocas medidas que se logr establecer fue la introduccin del Impuesto a las Transacciones Financieras, el cual incluso fue objeto de distorsiones, ya que originalmente propuesto como un impuesto especial cuya recaudacin seria destinada exclusivamente a la inversin en educacin y otros rubros sociales prioritarios, sin embargo fue introducido como un impuesto genrico ms, cuyos recursos son destinados a la caja nica fiscal, sin un fin determinado. Otro ejemplo notorio y reciente de lo anterior es lo sucedido con los intentos por establecer un impuesto a las sobreganancias mineras y petrolferas durante los aos de bonanza de estos sectores, lo cual habra permitido al estado contar con recursos adicionales para inversin en las zonas donde se explotan recursos naturales, muchas de las cuales figuran entre las ms pobres y aisladas del pas. En efecto, se ha estimado que el acumulado de las sobreganancias mineras slo para el ao 2007 oscil entre los US$ 5,000 y US$ 8,000 millones de dlares. Sin embargo, las iniciativas para el establecimiento de dicho impuesto a las sobreganancias, fueron objeto de una intensa oposicin meditica y poltica, llevando, a la larga al establecimiento de un sucedneo distorsionado y desnaturalizado del proyecto de impuesto original: el llamado bolo Minero Voluntario, acordado directamente por el gobierno de Alan Garca con los empresarios mineros. Dicho bolo Minero, ha sido justamente criticado, entre otras razones, por su manejo poco transparente, por su compleja condicionalidad y aplicacin, por dejar en manos de las empresas mineras el poder para determinar y asignar recursos, y, por sobre todo, por generar apenas una fraccin de los ingresos que hubiera generado un real impuesto a las sobreganancias, siendo adems que dichos ingresos ni siquiera ingresan a las arcas fiscales, sino que son mantenidos
y manejados como si fueran recursos privados, sobre los que el Estado no tiene poder. Otro tema que refleja la falta de voluntad poltica para encarar una reforma fiscal, es el referente a las deudas tributarias y deudas directas al Estado peruano (cuentas por cobrar). Al ao 2009 se estimaba que la deuda tributaria recuperable ascenda a no menos de S/. 5,000 millones de soles de un universo de deudores conformado por 87,000 personas naturales y 72,000 empresas. De la misma forma, las cuentas por cobrar del Estado peruano presentan una situacin similar, pues al ao 2007 ascendan a cerca de S/. 10,000 millones de soles, provenientes de deudas asumidas por personas y empresas por una multitud de conceptos, desde cargos por servicios y multas, hasta pagos pendientes de la privatizacin de empresas pblicas. Sin embargo, tambin el cobro de estas deudas al Estado peruano ha enfrentado repetidas trabas y retrasos, en no poca medida por las presiones e influencias de algunos de los principales deudores. Sin embargo, algunos avances parciales se han dado a lo largo de la dcada en relacin a la racionalizacin y ordenamiento del sistema de tributos y contribuciones, a fin de lograr mayor eficiencia. As, en el ao 2002 se acord la absorcin de la Superintendencia Nacional de Aduanas por la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, convirtiendo en una, lo que hasta entonces haban sido dos instituciones separadas, que tenan competencias y funciones que a menudo se superponan y entrechocaban. Desde su introduccin, las regalas mineras han estado sometidas a una constante crtica y oposicin por parte de las grandes empresas mineras, las cuales han buscado mediante los ms diversos mecanismos, eliminar o minimizar su pago, incluyendo su denuncia por supuesta inconstitucionalidad. Aunque estos intentos por anular las regalas mineras han sido derrotados, existen an serios problemas en su rgimen de aplicacin. Pese a todo, casos como el de las regalas mineras demuestran que si es posible realizar reformas en el sistema fiscal con un autentico enfoque de justicia y equidad. Sin embargo, es innegable que los intentos de reforma enfrentan una nutrida red de intereses creados alrededor de los beneficios generados en favor de determinados sectores y grupos de poder, los cuales aprovechan las imperfecciones e insuficiencias del sistema tributario. Este tinglado de intereses, que opera en
Grfico N 6. Aplicacin de la Regala Minera, 2004 - 2013. Porcentaje de la Produccin Afecto a Regalas (Universo aplicable)
70% 61% 60% 53% 50% 40% 30% 39%
2004 2005
54%
54%
46% 39%
2006 2007
46%
47%
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Ministerio de Energa y Minas
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lo econmico, pero tambin en lo poltico, es un factor real e ineludible que tendr que ser tomado en consideracin en cualquier estrategia que desde los movimientos polticos y sociales pretenda avanzar en el tema de la Justicia Tributaria y Fiscal en el Per. En ese sentido, desde la sociedad civil peruana se han venido promoviendo una serie de medidas que deberan ser consideradas en el corto y mediano plazo a fin de avanzar en el campo de la Justicia Tributaria. Entre dichas medidas merecen mencin las siguientes: Revisin y renegociacin de los contratos de estabilidad tributaria Mayor esfuerzo en la formalizacin Eliminacin de exoneraciones injustificables en el pago de tributos Cobro de las deudas al Estado Optimizacin de la recaudacin tributaria a las industrias extractivas Mayor transparencia en los manejos tributarios y fiscales Estas, y otras medidas, deberan, idealmente, formar parte de un programa urgente de fortalecimiento del sistema tributario peruano, para ponerlo a la par de otros pases, donde el pago de impuestos es eficiente y transparente, siendo la base para el adecuado funcionamiento del Estado.
Conclusiones
La economa peruana ha disfrutado durante la mayor parte de la ltima dcada, de tasas de crecimiento considerables y sostenidas, alimentadas por favorables condiciones externas. En este escenario, el auge en los niveles generales de ingreso y renta de los agentes econmicos se vio, a su vez, reflejado en una expansin paralela de los ingresos fiscales. Como consecuencia, el impulso por reformas estructurales para garantizar la sostenibilidad de las finanzas publicas ha sido dbil, as, el Per ha experimentado la paradoja de ser un pas donde el ingreso por impuestos ha crecido aunque el sistema impositivo no se ha fortalecido. As, los niveles de presin tributaria, en relacin al producto bruto interno, estn muy por debajo de los promedios regionales y de lo considerado como necesario para garantizar el debido financiamiento del Estado. Por otra parte, debe resaltarse que el proceso de privatizacin de los activos del Estado emprendido durante la dcada de los 90, ha significado la renuncia a una significativa fuente de ingresos, en particular en relacin a la renta proveniente de la explotacin de los recursos naturales. De la misma forma, el proceso de liberalizacin comercial que el Per ha emprendido durante la presente dcada, ha tenido como resultado el deterioro de los ingresos aduaneros, contribuyendo a la volatilidad fiscal. Aunque la recesin econmica del 2009 se ha visto reflejada en una cada considerable de los ingresos del Estado, ello no se ha traducido en un mayor esfuerzo por expandir y perfeccionar la tributacin. De esta manera, en lo referente a la Justicia Tributaria y la Justicia Fiscal, el Per aun arrastra una pesada deuda. En ese sentido, debe destacarse el hecho de que en el Per, los impuestos indirectos, que castigan pro-
porcionalmente ms a los sectores de menos recursos, constituyen una parte considerable de la tributacin. El alto grado de informalidad de la economa peruana, que acorde a diversas fuentes equivale aproximadamente al 50% del PBI, es otro factor a considerar en relacin a la debilidad de los ingresos fiscales. En una economa en donde apenas la mitad de la produccin es registrada y gravada, es de esperarse que los ingresos del Estado no alcancen niveles aceptables, siendo que slo una fraccin de todos los potenciales contribuyentes tiene que cargar con la totalidad de la tributacin. Adicionalmente, la existencia de todo un tinglado de exoneraciones que perforan y debilitan el sistema tributario, es otro problema mayor que hasta el presente no es debidamente encarado como resultado de las presiones y el cabildeo ejercido por aquellos grupos que se benefician de tales exoneraciones. Como consecuencia de esta incapacidad para incrementar los ingresos fiscales, la deuda pblica ha experimentado recientemente un incipiente pero significativo resurgimiento en respuesta a las presiones presupuestales que el Estado viene experimentando, presiones que no podrn resolverse en tanto se carezca de la voluntad poltica para emprender una reforma tributaria integral y cohesiva, que expanda y reparta de forma equitativa las obligaciones, de tal forma que sean los sectores que mayores ganancias tienen los que ms paguen en impuestos. En ese sentido, los ejes para una autntica reforma tributaria en el Per, con un criterio de Justicia Fiscal, deberan ser; entre otros; la revisin y renegociacin de los convenios de estabilidad tributaria establecidos con inversionistas extranjeros; el redoblamiento de esfuerzos para expandir el universo de contribuyentes y reducir la informalidad; la eliminacin de las exoneraciones tributarias que no se justifiquen ni econmica ni socialmente; y un esfuerzo decidido en el cobro de las deudas al Estado, muchas de las cuales se vienen arrastrando desde hace aos.
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4. Estudio economtrico
Luis Moreno / en colaboracin con Alex Cobham
4.1. 4.1.1
Una estimacin de los recursos perdidos Introduccin
4.1.2
Los precios de transferencia19
l presente captulo estima la relacin entre las prdidas en la recaudacin de recursos mediante la manipulacin en los precios de transferencia en los flujos de capitales y la prdida de vidas infantiles a consecuencia de la aplicacin de estas prcticas. Los cules de haber podido ser recaudados, hubiese podido ser destinado a mejorar las condiciones de vida infantil (mejoras en salud, alimentacin, etc.) y evitar estas prdidas. Para realizar este anlisis, se ha aplicado el anlisis del filtro de precios; metodologa que estaremos explicando lneas adelante. Tambin se ha realizado un anlisis economtrico mediante el uso de una base de datos (ver anexo 1 de este captulo), y en la cul se buscaba medir el grado de relacin de las prdidas de vidas menores de 5 aos debido a la prdida en la recaudacin por la manipulacin de los precios de transferencia (una prctica comn de las empresas para evadir impuestos). La metodologa de este captulo ha sido tomada de los informes, Muerte e Impuestos y Falsas Ganancias, ambas publicaciones de Christian AID. Finalmente sealar que este captulo ha sido trabajado estrechamente con el apoyo de los compaeros de Christian Aid y de quines nos encontramos profundamente agradecidos.
Se le ha llamado el captulo ms vergonzoso en los asuntos econmicos globales desde la esclavitud20. Y al igual que la esclavitud antes de ser abolida, es tan ampliamente aceptada que durante aos ha suscitado poco o ningn comentario. A primera vista, la prctica puede parecer simplemente un asunto de contadores o abogados empresariales. Por ello preocupa la manera en que empresas, particularmente corporaciones multinacionales, trasladan miles de millones de libras esterlinas de ganancias entre jurisdicciones para reducir, o incluso evadir completamente, el pago de impuestos. En las multinacionales, un sistema denominado precios de transferencia (transfer pricing en ingles) cubre la venta entre subsidiarias de la misma empresa matriz de prcticamente todo, desde reactores nucleares hasta hojuelas de maz. Tambin se incluyen intangibles, que tienen un precio, tales como derechos de propiedad intelectual, servicios administrativos y seguros. Mientras las subsidiarias de la misma multinacional se cobren entre ellas un precio equitativo de mercado conocido en los crculos normativos como precio de libre competencia, tales transacciones son perfectamente legtimas. Sin embargo, en las condiciones actuales en que 60% del comercio mundial se lleva a cabo dentro, y no entre, las corporaciones multinacionales21, la forma en que se determinan las imposiciones es cada vez ms oscura, a medida que se olvida
19 Tomado del informe Falsas Ganancias: robar a los pobres para librar de impuestos a los ricos, Christian AID, Marzo 2009. 20 Raymond W Baker, The ugliest chapter in global economic affairs since slavery, discurso ante el Global Financial Integrity Program, 28 junio 2007. 21 J Neighbour, Transfer pricing: keeping it at arms length, OECD Observer, enero 2002, www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/670/Transfer_p
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el precio de libre competencia y se manipulan las cifras para reducir impuestos. Lo que hace de esto un asunto preocupante para todos nosotros es el impacto que la evasin tributaria tiene sobre la economa global. Los pases pobres en particular son privados de ingresos tributarios sumamente necesarios; Christian Aid ha estimado que estn en torno a US$160 mil millones al ao22. Si ese dinero estuviera disponible para ser asignado de acuerdo con los actuales patrones de gasto, el monto destinado a servicios de salud podra salvar anualmente la vida de 350,000 nios menores de cinco aos23.
4.2. 4.2.1.
Metodologa tcnica y modelo economtrico Metodologa tcnica
Este informe usa el mtodo de anlisis de filtro de precios para estimar cunto de las importaciones a la UE y Estados Unidos provenientes de pases no pertenecientes a la UE tiene precios subvaluados, y cunto de las exportaciones de la UE y Estados Unidos tiene precios sobrevaluados, para facilitar la transferencia ilcita de capitales desde pases no pertenecientes a la UE27.
4.2.1.1. Descripcin y fuente de datos

El estudio usa las estadsticas comerciales ms detalladas disponibles pblicamente para los pases de la UE y Estados Unidos: Pases de la UE: las estadsticas que muestran el comercio en bienes son publicadas por la Oficina Estadstica de las Comunidades Europeas (Eurostat) Estados Unidos: los datos del comercio de exportaciones e importaciones de mercancas de Estados Unidos son publicados por la Oficina del Censo de Estados Unidos. Las estadsticas sobre el comercio de la UE con pases no miembros publicadas por Eurostat incluyen la cantidad y valor mensual de las importaciones y exportaciones desde 1988. Las estadsticas estn detalladas por cada clasificacin de productos para cada pas miembro de la UE, y para cada pas socio24. El precio implcito (o valor por unidad) para cada registro puede ser calculado usando el valor y cantidad de la unidad de medida definida (por ejemplo, toneladas de maz o terajulios de electricidad). Al calcular la manipulacin de precios en el comercio, algunos registros de productos son excluidos cuando la categora de producto particular no tie-
ne una medida definida de unidades. El nmero de registros en los datos sobre comercio va de 5 millones a ms de 7 millones al mes durante el periodo 2005-2007. El nmero total de registros en 2007, por ejemplo, es 83.7 millones. Este estudio estima la manipulacin de precios en el comercio anualmente para los pases de la UE como grupo usando los datos mensuales desde 2005 hasta fines de 2007. La manipulacin de precios para el Reino Unido e Irlanda es estimada anualmente usando los datos mensuales para diez aos de 1998 a 2007, aunque en este informe slo se presentan datos desde 2005 hasta 2007. La manipulacin de precios en el comercio de mercancas de Estados Unidos se estima usando los datos del comercio de exportaciones (e importaciones) de mercancas de Estados Unidos publicados mensualmente por la Oficina del Censo de Estados Unidos. Los datos del comercio de Estados Unidos estn disponibles mensualmente desde 1989 para cada clasificacin de productos, para cada pas socio, y para cada distrito de aduanas. Como en el caso de los datos del comercio de la UE, algunos registros de productos son excluidos al calcular la manipulacin de precios en el comercio cuando la categora particular del producto no tiene medida definida de unidades. La manipulacin de precios en el comercio en los datos del comercio de Estados Unidos se estima anualmente para 2005, 2006 y 2007. El nmero de registros en los datos del comercio es ms de 10 millones por ao durante el periodo 2005-2007.
4.2.1.2. Mtodo del anlisis de filtro de precios

Un mtodo de anlisis de filtro de precios25 intenta evaluar cada transaccin en relacin con un rango de precios de libre competencia. El precio de libre competencia es el rango de precios que un producto obtendra en el mercado abierto26 . Se calculan precios de cuartil superior e inferior para cada clasificacin de mercancas entre pases que comercian entre s. Luego, cada registro de la base de datos comercial es evaluado para encontrar si su precio ha sido manipulado en relacin con el rango intercuartil para la clasificacin de mercanca correspondiente (NC8 para la UE y HS10 para Estados Unidos). El rango de precios entre un precio del cuartel superior y un precio del cuartil inferior es asumido como el rango de precios de libre competencia. Si el precio declarado de una transaccin particular cae dentro del rango de precios intercuartiles, se asume que es una transaccin de libre competencia, es decir, es considerado normal. Si un precio est por encima del precio del cuartil superior, se asume que el monto sobrevaluado es la desviacin del
22 Death and Taxes: the True Toll of Tax Dodging, Christian Aid, 2008. 23 Ibd 24 Todas las categoras comerciales estn tomadas del Sistema Armonizado de Clasifcacin y Codifcacin de Mercancas, elaborado bajo los auspicios de la Organizacin Mundial de Aduanas y aceptado internacionalmente. Las categoras bsicas son designadas HS2. Las categoras ms detalladas suben hasta HS10. Para los propsitos de este informe, nuestras constataciones son presentadas usando las categoras HS2. 25 Esta seccin est adaptada de Simon Pak, Estimating capital transfers from trade mispricing and double invoicing (Estimacin de transferencias de capital de manipulacin de precios en el comercio y doble facturacin), un borrador manuscrito indito presentado en la Convencin Anual de 2009 de las Allied Social Science ssociations, San Francisco, 3 enero 2009 26 El precio al que un comprador y un vendedor no relacionado acordaran libremente realizar una transaccin o intercambio comercial como si no estuvieran relacionados, de modo que no haya ningn conficto de inters en la transaccin.
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precio a partir del precio del cuartil superior. De igual modo, si un precio est por debajo del precio del cuartil inferior, se asume que el monto subvaluado es la desviacin del precio a partir del precio del cuartil inferior . Este enfoque estima el monto del precio manipulado para cada registro de transaccin, lo cual permite un estimado del total de flujos de capital que ingresan a los pases de la UE y a Estados Unidos. El flujo total de capital hacia los pases de la UE y Estados Unidos es el total de todos los montos de importaciones sobrevaluadas y los montos de exportaciones subvaluadas de todo el intercambio comercial por parte de los pases no pertenecientes a la UE. La ventaja del mtodo de anlisis de filtro de precios es que el monto del precio manipulado de cada transaccin es estimado directamente usando datos del comercio de la UE y datos del comercio de Estados Unidos. En consecuencia, el nivel de precisin no depende de los datos de comercio de pases no pertenecientes a la UE. Los montos sobrevaluados de las exportaciones de la UE y Estados Unidos son agregados para cada clasificacin de mercanca (HS2) y pas no perteneciente a la UE, tal como los montos subvaluados de las importaciones de la UE y Estados Unidos. La recaudacin impositiva perdida sobre los flujos de capital como resultado de la manipulacin de precios en el comercio es calculada pas por pas multiplicando el flujo de capital por la tasa tributaria empresarial marginal para cada pas en cuestin28. Cuando no se dispuso de tasas tributarias empresariales marginales (la tasa aplicable de impuesto sobre las ganancias), no se calcul la recaudacin impositiva perdida. Aunque este estimado es limitado en la medida en que no distingue entre tasas tributarias para diferentes sectores industriales, o no toma en cuenta las disposiciones sobre reduccin impositiva dentro de cada pas, s proporciona un amplio estimado del monto de la recaudacin perdida. Los datos europeos producen cifras de traslado de capital en euros (EUR), mientras que los datos de Estados Unidos producen cifras en dlares estadounidenses (USD). Cuando las cifras son convertidas a libras (GBP), los clculos usan el promedio de las tasas interbancarias diarias para el ao en cuestin.
4.2.1.3. Limitaciones del mtodo de anlisis de filtro de precios

El mtodo de anlisis de filtro de precios da el monto neto de ingreso de capital a la UE y Estados Unidos, en vez del monto total, pues los datos de comercio de la UE y Estados Unidos incluyen registros agrupados (registros con mltiples transacciones), algunos sobrevaluados y otros subvaluados. Estos registros agrupados subvalorarn el monto de mani-
pulacin de precios puesto que las transacciones sobrevaluadas y las transacciones subvaluadas en un registro agrupado pueden compensarse entre s al estimar el ingreso de capital. Algunas clasificaciones de productos incluyen diversos productos en varios subgrupos, lo cual produce amplios rangos de precios intercuartiles. Esto puede llevar a clasificar transacciones legtimas de productos de alta calidad como sobrevaluadas, transacciones legtimas de productos de baja calidad como subvaluadas, y transacciones anormalmente valuadas de productos de rango medio como legtimas. Sin embargo, las clasificaciones erradas de transacciones de los productos de alta calidad y de baja calidad como normalmente valuadas pueden hacer que se compensen entre s, as como las clasificaciones erradas de transacciones de los productos de rango medio. Es posible no detectar transacciones en grandes cantidades con precios declarados slo marginalmente diferentes de los precios de libre competencia si los precios anormales declarados caen dentro del rango intercuartiles. Sin embargo, el total de montos de precios manipulados puede ser sustancial. Esto tendr el efecto de subvalorar los montos estimados de precios manipulados (subvaluados o sobrevaluados). Otras limitaciones del mtodo de anlisis de filtro de precios son: Que los datos detallados de transacciones de un pas de inters no estn incluidos en este anlisis Que la estimacin de un rango de precios intercuartiles puede requerir especial atencin en el caso de productos con precios altamente voltiles durante el periodo en cuestin, como ocurri con el precio del petrleo crudo con precios al contado que oscilaron entre 36/bbl y 145/ bbl durante 2008. Para ciertos casos con alta volatilidad de precios, los rangos de precios intercuartiles pueden ser estimados por un lapso de tiempo ms breve, por ejemplo, mensualmente. El estudio actual ha usado rangos intercuartiles para cada ao calendario. Las mercancas con alta volatilidad de precios pueden ser examinadas en un estudio futuro Que aqu el anlisis asume que los datos sobre cantidades y precios reportados en la UE y Estados Unidos son coherentes con los datos reportados en el pas socio correspondiente. Este ltimo punto slo puede verificarse comparando datos del pas socio, y se esperara que este ejercicio revele disparidades cuando se ha producido falsa facturacin. Baker29 estima que esta forma de abuso en la fijacin de precios comerciales incrementa significativamente los flujos ilcitos de capital provenientes de los pases en desarrollo, de modo que los estimados generales presentados aqu pueden subvalorar sustancialmente la verdadera escala del problema.
27 El anlisis de pas socio de Bhagwati (1964) es una propuesta alternativa para estimar la manipulacin de recios en el comercio. Esto se basa en datos del comercio bilateral, tales como los datos de la Direccin de Comercio del Fondo Monetario Internacional. En vez de estimar el precio de libre competencia, su capacidad para estimar con precisin la manipulacin de precios en el comercio se basa en la presuncin de que los valores declarados en los pases socios representan los valores de mercado correctos. Sin embargo, no es raro que los valores declarados por el pas socio sean diferentes del valor de mercado. 28 Tasas tributarias empresariales marginales obtenidas de Doing Business Indicators, del Banco Mundial, complementada por investigacin tributaria para 2008 de KPMG, www.lowtax.net, y www.heritage.org para pases no cubiertos en los datos del Banco Mundial 29 Raymond W Baker, Capitalisms Achilles Heel, Dirty Money and how to Renew the Free-Market System, Wiley, 2005.
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4.3.
Resultados
4.3.1 Prdida de capitales y de recaudacin en la manipulacin del comercio

Del anlisis realizado mediante la metodologa del filtro de anlisis de precios, aplicado a 13 pases de Amrica Latina en su interaccin con el flujo de capitales en el comercio con la Unin Europea y Estados Unidos para el perodo 2005 2007, podemos interpretar que, del total del Flujo de Capitales con estos bloques econmicos, la prdida total de recaudacin tributaria anual promedio para el conjunto de los 13 pases por estas prcticas ha sido de aproximadamente US$ 10,425 millones30 (o US$ 10.5 billones), lo que representa aproximadamente el 2.75% de impuestos que se recaud en estos pases. Para este mismo perodo de tiempo en estos 13 pases de estudio, el estimado de prdida de vidas de nios menores a 5 aos ha sido de 271,606 vidas (como veremos en el siguiente acpite). El mayor flujo de capitales mediante la manipulacin de precios del comercio con la Unin Europea y Estados Unidos se dio en el ao 2007 (US$ 44 mil millones), y en los cules Mxico absorba aproximadamente US$ 25.5 mil millones (el 56% aproximadamente del flujo total). Esto signific para este ao una prdida en la recaudacin de US$ 14.4 mil millones en estos 13 pases. Esta prdida durante ha representado casi 2.4 veces el PBI de Hait durante el 2007. Mxico fue tambin el pas que tuvo las mayores prdidas en la recaudacin en unos US$ 8.4 mil millones aproximadamente. Brasil no se qued atrs y la prdida que tuvo que asumir fue de aproximadamente US$ 4 mil millones en un contexto de flujo de capitales mediante la manipulacin de precios de transferencia de unos US$ 11.7 mil millones. Porcentualmente hablando, el pas que mayor prdida ha tenido en la relacin flujo de capital vs. prdida en recaudacin tributaria ha sido Colombia, en una relacin del 38.5%
(el flujo de capital fue de US$ 734 millones y su prdida en la recaudacin de US$ 283 millones). Les siguen de cerca Brasil y Venezuela con un 34% aproximadamente. Entre los pases que menos prdida en la recaudacin tributaria por la manipulacin de estos precios, se encuentran Paraguay y Bolivia, con US$ 2.6 y US$ 5.5 millones respectivamente, esto representa (a comparacin con el flujo de capitales manipulados) un 25 % y 10% respectivamente; siendo en el caso de Paraguay, el porcentaje ms bajo en estos 13 pases (mediante el comercio con estos dos bloques econmicos) ver cuadro 1. Sin embargo, estas prdidas por mnimas que sean, pudieron representar un aporte efectivo que pudo haber sido destinado hacia los sectores menos favorecidos de nuestra sociedad. Cmo veremos en el siguiente acpite, la manipulacin de estos recursos pudo haber salvado a ms de 2,500 vidas de nios menores de 5 aos en estos 3 aos. De igual manera, en los cuadros N. 2 y 3, podemos apreciar que el flujo de capitales mediante la manipulacin de precios de transferencia hacia la UE para el periodo de tiempo 20052007 entre los 13 pases de estudio, ha sido en promedio de US$ 2.8 mil millones anuales; mientras que el flujo de capitales hacia los EEUU, ha sido de aproximadamente US$ 30 mil millones, siendo las prdidas anuales promedio de recaudacin de US$ 899 y US$ 9.52 mil millones respectivamente. Es decir, que la prdida en la recaudacin de estos pases es ms significativa en el flujo de capitales con los EEUU, con quin mayor flujo comercial an tienen. El pas que mayor flujo de capitales que ha dirigido hacia la Unin Europea en estos 3 aos ha sido Brasil, con un promedio anual de US$ 1,200 millones, pero al mismo tiempo, la prdida por el flujo de capitales con manipulacin de precios, ha sido de US$ 409 millones (aproximadamente la tercera parte de su flujo de capitales). Por otro lado, el pas con mayor flujo de capitales que ha dirigido hacia Estados Unidos en estos 3 aos de estudio, ha sido Mxico, con un promedio anual de US$ 19, 400 millones,
Cuadro 1: Prdida de capitales y prdidas de ingresos fiscales derivados de la manipulacin de los precios de transferencia del comercio bilateral de los pases de Amrica Latina hacia la UE-27 y EE.UU. (en US$ dlares)
Pas 2005 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela TOTAL 529.66 31.75 3,271.62 789.14 631.76 429.47 256.83 116.09 211.18 188.25 16,244.23 50.02 97.92 37.32 488.95 29.77 1,313.01 24,716.97 Flujo de Capitales (mill US$) 2006 485.84 14.72 4,035.74 717.13 599.13 420.87 154.71 116.4 187.29 163.53 18,721.14 65.14 123.27 115.48 243.28 41.02 784.96 26,989.65 2007 529.47 21.94 11,660.1 963.7 734.57 1,767.03 191.82 128.75 263.14 253.47 25,464.04 234.5 203.49 26.53 452.5 35.92 1,131.17 44,062.14 2005 185.39 7.94 1,112.35 134.16 243.22 128.84 64.2 29.02 65.47 56.47 5,360.59 15.01 29.38 3.73 146.69 8.93 446.43 8,037.82 Prdidas en la recaudacin (mill USD) 2006 170.04 3.68 1,372.16 121.92 230.66 126.26 38.67 29.09 58.06 49.06 6,177.97 19.55 36.98 11.55 72.98 12.31 266.88 8,797.82 2007 185.31 5.49 3,964.44 163.82 282.82 530.11 47.95 32.19 81.58 76.03 8,403.13 70.35 61.05 2.66 135.76 10.77 384.6 14,438.06
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Cuadro 2: Prdida de capital, proporcin del comercio total y prdida de recaudacin fiscal derivados de la manipulacin de los precios de transferencia del comercio bilateral de los pases de Amrica Latina hacia la UE-27
Pas 2005 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela 172.98 18.44 1045.77 161.69 110.80 46.04 46.15 8.12 10.03 11.54 589.83 4.06 18.92 5.26 47.23 8.51 97.58 Flujo de Capitales (mill US$) 2006 191.54 4.08 1150.09 260.97 92.32 41.38 41.22 6.34 21.44 6.08 677.47 13.19 27.47 7.14 48.75 15.36 92.94 2007 167.34 2.89 1416.58 415.68 95.44 28.11 27.87 13.98 12.99 82.04 698.95 149.83 46.1 4.77 83.5 13.31 137.98 Porcentaje del Comercio Total (%) 2005 1.4 5.0 2.2 1.1 1.6 1.0 1.5 1.1 1.0 1.5 1.9 1.6 0.7 1.0 1.1 0.7 1.2 2006 1.3 1.1 2.1 1.3 1.2 0.8 1.3 0.6 1.7 0.7 1.9 4.8 0.8 1.2 0.8 0.8 0.8 2007 0.9 0.6 2.0 1.8 1.0 0.5 0.8 1.4 1.0 7.9 1.6 42.2 1.0 0.6 1.1 0.7 1.1 Prdidas en la recaudacin (mill USD) 2005 60.55 4.61 355.56 27.49 42.65 13.81 11.53 2.03 3.11 3.46 194.64 1.22 5.68 0.52 14.17 2.55 33.18 2006 67.04 1.02 391.04 44.37 35.54 12.41 10.30 1.58 6.65 1.82 223.56 3.96 8.24 0.72 14.62 4.61 31.59 2007 58.57 0.73 481.64 70.66 36.75 8.43 6.96 3.5 4.03 24.60 230.65 44.95 13.83 0.48 25.06 3.99 46.91
Cuadro 3: Prdida de capital, proporcin del comercio total y prdida de recaudacin fiscal de la manipulacin de los precios de transferencia del comercio bilateral de los pases de Amrica Latina hacia EEUU
Pas 2005 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela 356.68 13.31 2225.85 627.45 520.96 383.43 210.68 107.97 201.15 176.71 15,654.40 45.96 79.00 32.06 441.72 21.26 1215.43 Flujo de Capitales (mill US$) 2006 294.30 10.64 2885.65 456.16 506.81 379.49 113.49 110.06 165.85 157.45 18,043.67 51.95 95.80 108.34 194.53 25.66 692.02 2007 362.13 19.05 10,243.52 548.02 639.13 1738.92 163.95 114.77 250.15 171.43 24,765.09 84.67 157.39 21.76 369.00 22.61 993.19 Porcentaje del Comercio Total (%) 2005 4.1 2.6 5.6 5.3 3.7 5.5 2.7 2.8 3.4 2.5 5.4 2.6 3.2 3.4 6.0 2.0 3.0 2006 3.4 1.8 6.3 2.8 3.2 4.8 1.2 2.7 2.5 2.1 5.4 2.3 3.1 11.2 2.2 2.6 1.5 2007 3.5 3.0 20.4 3.2 3.6 20.4 1.8 2.6 3.5 2.0 7.1 3.4 3.8 1.7 4.0 2.0 2.0 Prdidas en la recaudacin (mill USD) 2005 124.84 3.33 756.79 106.67 200.57 115.03 52.67 26.99 62.36 53.01 5165.95 13.79 23.70 3.21 132.52 6.38 413.25 2006 103.00 2.66 981.12 77.55 195.12 113.85 28.37 27.51 51.41 47.24 5954.41 15.59 28.74 10.83 58.36 7.70 235.29 2007 126.74 4.76 3482.80 93.16 246.07 521.68 40.99 28.69 77.55 51.43 8172.48 25.40 47.22 2.18 110.70 6.78 337.69
pero que al igual que Brasil en su comercio con la Unin Europea, la prdida en la recaudacin tributaria ha ascendido a US$ 6,430 millones, es decir casi la tercera parte del flujo comercial entre ambos pases.
4.3.2
Prdida de vidas que pudieron evitarse de aplicar una poltica efectiva de recaudacin y distribucin eficiente de los recursos.
Cmo habamos mencionado anteriormente, del anlisis aplicado para los 2 aos (2005-2007) de prdida de recur-
sos por la manipulacin en los precios de transferencia, el estimado de prdida de vidas de nios menores a 5 aos ha sido de 271,606 vidas. Es decir, si el dinero dejado de recaudar (US$ 10.5 billones) en estos 2 aos en estos 13 pases, hubiera sido utilizado para atender el gasto en salud y nutricin infantil en estos pases, pudisemos haber podido salvar aproximadamente estas 271 mil vidas infantiles. Cabe recordar que el Banco Mundial estima que alcanzar los Objetivos del Milenio de la ONU (a nivel mundial) costara entre 30.000 y 50.000 millones de euros, asumiendo que mejoren las polticas y las instituciones de los pases en desarrollo. Si se pagaran los impuestos que se evaden, habra dinero de
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sobra para cumplir estos objetivos. Hay que recordar que el tomar el indicador de la mortalidad infantil como impacto directo de las prdidas tributarias sigue el camino ms o menos claro de que lo que el Estado deja de recaudar tiene un impacto directo en un menor gasto social. Menor gasto social en general en Amrica Latina tiene un impacto directo en los programas de salud, educacin y alimentacin. Mientras que el impacto en la educacin representa una prdida en el largo plazo, los de salud y alimentacin tienen un potencial impacto en el corto/mediano plazo: la desnutricin y la mortalidad infantil antes de los 5 aos (el cul es parte de nuestro anlisis). Introducindonos en los resultados del anlisis realizado para el periodo 1990 2007 en estos 13 pases de estudio, el estimado mnimo y mximo anual de prdida de vidas de nios menores a 5 aos ha oscilado entre las 7,082 y 13,450 vidas en promedio anual perdidas. Es decir, para el estimado mnimo tomado (7,082 vidas anuales), en promedio fallecen 19.4 nios por da, 0.8 (casi 1) por hora; es decir, que la vida de un nio se perder cada 72 minutos. Mientras que si tomamos los estimados mximos (13,450 vidas perdidas anuales) tendremos que en promedio fallecen 37 nios menores de 5 aos por da, 1.5 por hora; es decir que un nio morir cada 39 minutos. Durante la ltima dcada (2000 2009), las prdidas de vidas de nios menores de 5 aos han promediado entre 70,284 y 134,498. Para el periodo de las Metas de Desarrollo del Milenio, se estima que la prdida de vida de nios menores de 5 aos en estos 13 pases estar en el rango de entre 113,319 y 215,198 vidas perdidas. Estos resultados han sido plasmados como consecuencia de la prdida en la recaudacin por la evasin en impuestos producto de la manipulacin en los precios de transferencia. Esto nos muestra cun importante es empezar ha aplicar polticas fiscales que asegure una eficaz y eficiente recaudacin tributaria (que entre otros regule la manipulacin en el flujo comercial mediante los precios de transferencia) y que esta sean correspondida con un efectivo destino de los recursos hacia quines ms desfavorecidos y desantendidos se encuentran en nuestra sociedad. Es tiempo de parar esta prdida injustificada de vidas haciendo que quienes ms tienen, ms contribuyan.
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5. Reformas fiscales en pocas de crisis y recuperacin
a informacin presentada en este reporte, expresa un claro mensaje: en general, los Estados latinoamericanos estn aun lejos de alcanzar un equilibrio entre lo que demandan de la sociedad y lo que ofrecen a cambio- a la misma, a la vista de las enormes carencias y necesidades que nuestros pases han arrastrado a lo largo de su historia, antigua y reciente. As, esta falta de equilibrio en la estructura y funcionamiento de los Estados latinoamericanos se manifiesta en las diversas reas; insuficiente oferta de servicios de educacin, salud, etc.; ineficiencia y corrupcin endmicas, falta de transparencia y rendicin de cuentas; ausencia de dialogo, apertura y participacin ciudadana, exclusin y discriminacin en contra de amplios sectores de la sociedad; son algunas de las formas ms comunes en que nuestros estados reflejan sus graves limitaciones; las cuales al final siempre desembocan en y son padecidas por el ciudadano. En ese sentido, es necesario recalcar, que entre las limitaciones ms importantes que afectan a nuestros Estados, destaca la incapacidad para financiarse adecuadamente, asegurando los recursos necesarios y suficientes para cubrir los gastos que demandara un pleno y correcto funcionamiento. As, el desbalance entre ingresos y gastos pblicos se ha reflejado, en el pasado, en repetidos episodios de ajuste fiscal a rajatabla, en la imposibilidad de emprender esfuerzos coherentes de reforma y modernizacin de las estructuras estata-
les, y en una crnica incapacidad para mejorar la cobertura y calidad de los servicios a la poblacin. Ciertamente, el Estado latinoamericano, a menudo, arrastra una imagen de lentitud, ineficiencia y alienacin con respecto a las reales necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, es tambin una innegable realidad que a estados pauperizados, con recursos limitados, presupuestos minimizados, y capacidades recortadas, mal puede exigrseles que sean un modelo de eficiencia y eficacia. Lo anterior es an ms relevante, si recordamos, que desde los aos 90, en muchos pases de la regin las estructuras estatales han sido sometidas a un proceso de desmantelamiento y debilitamiento en el nombre de ideologas y doctrinas que, desde el centro del poder poltico y econmico, han hecho de la satanizacin del estado paradjicamente- la base de las polticas pblicas. En el actual contexto de crisis econmica global, reflejado en una fuerte cada de los niveles de actividad e ingresos en Latinoamrica y el mundo, hay un significativo riesgo de que los problemas de financiamiento que aquejan a los estados de la regin se multipliquen debido a la aplicacin de polticas econmicas que se concentren en soluciones cortoplacistas y superficiales de los desequilibrios macroeconmicos causados por la crisis, sin considerar debidamente las repercusiones sobre el estado y la sociedad. En otras palabras, la tentacin de balancear las cuentas pblicas y encarar la reduccin de los ingresos con una mera
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reduccin de gastos sin mayor anlisis ni perspectiva resulta evidente. Un ajuste de cinturn a las cuentas fiscales basado, como en el pasado, en una visin sesgada y sin criterio, multiplicara y profundizara problemas ya existentes, con el riesgo de llevar a un crculo vicioso, donde los problemas y dificultades del estado se veran agravados por la reduccin de sus recursos, lo que a su vez conllevara a recortar su funcionamiento y capacidades incluyendo su capacidad recaudatoria- lo que, asimismo, se reflejara en una mayor contraccin de sus ingresos y subsiguientemente en ms recorte de capacidades, en un proceso cclico, donde los grandes perdedores serian los ciudadanos, en particular, aquellos en mayor situacin de vulnerabilidad socioeconmica, que son quienes mas requieren del apoyo del estado. Ante este riesgo, es necesario replantear e impulsar en la regin el tema del manejo y sustento del estado, con una visin abierta, que asuma al gasto pblico no como una onerosa carga, sino como la indispensable inversin que debe hacerse para asegurar a todos los ciudadanos el acceso y disfrute de derechos inalienables, en un marco econmico, social y poltico, que sea estable y que promueva el desarrollo con equidad e inclusin. Debe recordarse que si bien la presin tributaria ha crecido en Amrica Latina, sin embargo esto no ha generado los recursos suficientes para atender las demandas sociales, con solo algunos pases -como Brasil- que han mejorado continuamente su desempeo tributario. As tambin, la imposicin fiscal a la renta ha crecido menos que otros, y, adicionalmente, se ha notado poca ampliacin de las bases imponibles, fuerte presencia de la evasin tributaria, primordialmente de los impuestos directos (renta y patrimonio); siendo los efectos distributivos de escasa relevancia. Por otro lado, la reforma tributaria tiene sus propias condicionantes ya que los grupos de presin buscan transferir la carga impositiva a otros sectores; y las entidades tributarias no han evolucionado acorde con los objetivos distributivos, careciendo -a menudo- de la independencia y capacidad necesaria para operar eficientemente. Lo que se requerira en Amrica Latina, es que se ample la base tributaria donde se aplican los impuestos directos, que sera una prioridad, sobre todo, de elevar el balance renta personal-sociedades; se mantenga las tasas a niveles internacionales; incorporar a los sistemas tributarios las mejores prcticas internacionales en cada uno de los tributos aplicados; mejorar la capacidad de administracin de los sistemas de administracin tributarios de los pases; aumentar el cumplimiento en el sentido de reducir la evasin; y, menor morosidad y prioridad en los impuestos directos.
ra apuntan a que nuestros pases tendrn que convivir con bajas tasas de crecimiento econmico durante algn tiempo. El escenario que se plantea entonces, es uno con niveles de actividad, ingresos y consumo moderados, donde los recursos del estado estarn sometidos a fuertes presiones y demandas. En este contexto, surge la tentacin de ajustar los presupuestos pblicos mediante el recorte de gastos, a menudo de forma precipitada e irreflexiva, sin sopesar debidamente los perjuicios econmicos y sociales especialmente de largo plazo- enfocndose nicamente en el balance de las cuentas en el corto plazo. En relacin con la justicia tributaria - elemento fundamental para expandir los recursos pblicos- un argumento repetido es que, en estas circunstancias de desaceleracin de la economa, resulta inoportuna e inadecuada la aplicacin de polticas dirigidas a expandir, incrementar y perfeccionar la tributacin, pues se alega que dichas polticas no haran ms que profundizar y dilatar la crisis econmica, al gravar las actividades econmicas, castigando a los agentes productivos y desalentando la inversin. As, muchos pases de la regin han estado viviendo bajo una viciosa dualidad: en pocas de auge econmico, se impide el avance de iniciativas en pro de la justicia tributaria bajo el argumento de que su aplicacin frustrara el proceso de crecimiento. Por otro lado, en pocas de desaceleracin de la economa, nuevamente se bloquean dichas iniciativas, esta vez bajo el pretexto de que su aplicacin agravara la crisis y perjudicara la recuperacin. De esta forma, aparentemente nunca es el momento adecuado para asumir debidamente el tema de la justicia tributaria, y su aplicacin resulta, en efecto, pospuesta indefinidamente, con todas las consecuencias que ello implica para nuestros pases en trminos de oportunidades perdidas.
5.2. Los planes anticrisis y los lmites de la justicia fiscal
5.1. La bsqueda de la justicia fiscal en tiempos de crisis

Como se ha visto, la regin latinoamericana y el mundo vienen atravesando por un proceso de severa desaceleracin econmica, como consecuencia de la crisis financiera global desencadenada durante el ao 2008. Este fenmeno ha resultado ser un balde de agua fra para las sobre optimistas expectativas sobre el futuro de la regin, las que fueron generadas por varios aos de crecimiento sin problemas aparentes. Al presente, las perspectivas han cambiado de tono, y aho[ 98 ]
Una vez conocida la crisis financiera internacional en toda su dimensin, para mediados del 2008, los gobiernos de Latinoamrica empezaron a asumir una serie de medidas de poltica dirigidas a reducir y contener su impacto. Aunque dichas medidas han sido diversas, estas, en general, se han concentrado en estabilizar y restaurar la confianza en los mercados financieros; y, en incrementar la demanda agregada, afectada debido a la reduccin de las inversiones privadas y el consumo. Esta diversidad en las polticas adoptadas para contrarrestar la crisis dentro de la regin, se explica, principalmente, por las profundas diferencias existentes entre nuestros pases en lo referente a sus niveles de desarrollo, a la fortaleza de sus sistemas financieros individuales, a sus distintos grados de estabilidad macroeconmica y resultados fiscales, y al xito de las medidas adoptadas en los ltimos para promover la equidad y el desarrollo. As, aunque la crisis ha afectado a todos los pases de la regin, algunos han sido ms afectados que otros. En el campo monetario un objetivo primordial en la mayora de pases ha sido inyectar liquidez al sistema financiero, con el fin de mantener en funcionamiento el mercado de crditos y la dinmica de inversiones. Sin embargo, es la poltica fiscal la que viene siendo objeto de mayor atencin por parte de los gobiernos, dado que resulta la ms efectiva en estos
casos, donde una crisis financiera y econmica proveniente del exterior repercute en la economa domestica31. La ventaja de una poltica fiscal basada en fortalecer el gasto del estado, antes que en incrementar los ingresos privados va reduccin de impuestos- se explica, porque esta ltima medida podra generar, en un ambiente de incertidumbre, un incremento del ahorro antes que un aumento del consumo y la inversin del sector privado. De esta forma, en este momento de necesidad, los pases de la regin han re descubierto al tan vilipendiado estado como el agente clave para la reactivacin econmica. No obstante, bajo las actuales condiciones, muchos pases podran preferir implantar una reduccin de impuestos o subsidios focalizados en vez de un incremento del gasto pblico en el corto plazo. Esto porque, en algunos casos, el gobierno central y los gobiernos subnacionales, regionales, local etc. no tienen la capacidad para formular y ejecutar proyectos de inversin y expandir programas de manera efectiva y en plazos aceptables. Es as que, debido a la insuficiente experiencia en el uso de polticas contracclicas, en nuestros pases tambin se han implementado polticas sucedneas, tratando de sostener e impulsar el desarrollo de determinados sectores, beneficiarios de las polticas anticrisis. De esta forma, en cuanto a las polticas fiscales ms usadas por los gobiernos de Amrica Latina, tenemos la disminucin de impuestos -pese a todos los interrogantes sobre su real efectividad- el aumento de subsidios y de otros beneficios tributarios, los cuales, frecuentemente, van a beneficiar a una elite econmica y poltica antes que al grueso de la poblacin. En efecto, varios pases han aplicado a la vez la reduccin de impuestos y el incremento del gasto pblico. Los resultados de esta mixtura de polticas contrapuestas, que reducen los ingresos pblicos al mismo tiempo que expanden los desembolsos, con todas sus implicancias en materia de justicia fiscal y sostenibilidad de las finanzas pblicas, aun estn por verse.
5.3. Las nuevas polticas de deuda y la justicia fiscal: un camino empedrado
La crisis financiera internacional constituye un desafo para los pases de Amrica Latina, en el sentido de que es necesario enfrentarla con ajustes en el corto plazo, pero en un marco de estrategia proactiva de transformacin productiva32 y fortalecimiento de la insercin internacional en el mediano y largo plazo, que, a su vez vaya acompaado de avances tangibles en el campo social. As, los pases latinoamericanos no deben perder la perspectiva debido a la crisis, sobre cmo alcanzar el desarrollo sostenible e inclusivo, y preservar lo que haban ganado en trminos de crecimiento econmico antes de la crisis. Ciertamente, en periodos recientes muchos pases latinoamericanos lograron reducir su vulnerabilidad a las turbulen-
cias externas, gracias al mejor comportamiento fiscal y de las cuentas comerciales, lo que redund en menores niveles de deuda pblica y de deuda externa en trminos del producto y de las reservas internacionales, respectivamente. El dinamismo de las exportaciones de los ltimos 20 aos ha permitido as, recuperar parte de la participacin en el comercio mundial perdida en las tres dcadas anteriores. La inversin extranjera directa en la regin alcanzo un nuevo rcord en 2007 y se han registrado disminuciones del desempleo y la pobreza, aunque ambos indicadores muestran todava valores excesivamente elevados, y el problema de la desigualdad en la distribucin de ingresos y creciente concentracin de la riqueza no ha sido an encarado. En general, los pases de la regin tienen un cierto margen de maniobra en comparacin con pasados episodios de crisis, que, con las disparidades pertinentes, les permite implementar polticas destinadas a moderar los efectos de la crisis sobre la produccin y el empleo. Esto se debe a que muchos pases redujeron los niveles de endeudamiento, refinanciaron los plazos y tasas pactadas, as como acumularon reservas internacionales. Otra contribucin a la reduccin de la deuda en los pases pobres de Amrica Latina fue la Iniciativa para la reduccin de deuda de los pases ms pobres y ms endeudados que tuvo lugar en aos recientes33. Si bien existe dicho margen de maniobra, hay pocos recursos para adoptar polticas pblicas sostenidas, que vayan mas all de lo inmediato, por lo que se esperara que los organismos financieros internacionales jueguen un rol activo en la provisin de recursos para financiar las polticas contracclicas y de compensacin del impacto de la crisis. Al respecto, resulta preocupante que aunque los gobiernos latinoamericanos han logrado financiarse a pesar de la crisis y aunque los mercados financieros estn funcionando, los trminos de madurez de la deuda han empeorado, debido principalmente a la emisin de deuda de corto plazo y al deterioro del ranking de solvencia en algunos casos. En este contexto negativo, cules deberan de ser los lineamientos centrales de las polticas de endeudamiento de nuestros pases? Algunos de los puntos centrales que deberan conformar tales polticas serian: 1. Mantener y elevar el grado de transparencia y rendicin de cuentas sobre el endeudamiento pblico, a fin de garantizar la legitimidad en el destino y uso de los recursos obtenidos. 2. Poner limites claros a los niveles de endeudamiento, para prevenir episodios como los registrados en dcadas pasadas, donde determinados gobiernos endeudaron en exceso a sus pases, legndoles una pesada carga. 3. Establecer claramente la finalidad de las operaciones de endeudamiento, a fin de que los recursos captados sean destinados a fines apropiados, que generen un real beneficio econmico y social, previniendo lo sucedido en el
31 CEPAL (2009), La reaccin de los gobiernos de las Amricas frente a la crisis internacional, 31 julio, Santiago de Chile. 32 Pases en desarrollo que han logrado cerrar la brecha de diferencias en ingresos per cpita con pases desarrollados, muestran unas caractersticas comunes como poseer una visin estratgica de su futuro, tener alianzas pblico-privadas y una organizacin institucional eficaz del sector pblico que pueda implementar la estrategia coordinada. Ver Revista CEPAL N 97, abril 2009. 33 Heavily Indebted Poor Countries, o HIPC, en ingles.
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pasado, cuando mucha de la deuda contrada por los gobiernos latinoamericanos fue dedicada a rubros cuestionables, tales como compras de armas, sostenimiento de burocracias partidarias, proyectos elefantisicos, gasto proselitista con fines electorales, etc. 4. Rechazar la imposicin unilateral y arbitraria de condiciones ms onerosas para el acceso al crdito externo, como resultado de una crisis que no fue generada por nuestros pases. En ese sentido es particularmente importante rechazar la supremaca de las agencias internacionales de ranking de deuda, las cuales -segn se ha visto a partir de la crisis financiera internacional- manejan sus ranking de forma poco transparente. 5. Finalmente, reiterar y mantener un compromiso de revisin y legitimacin de la deuda pblica, lo que implica la promocin de mecanismos tales como la auditoria de la deuda pblica y el establecimiento de tribunales internacionales sobre ese particular, as como la difusin de mecanismos alternativos como el canje de deuda por inversin social y ambiental. Los puntos mencionados deberan de ser los elementos bsicos que guen las polticas de endeudamiento de nuestros pases para los prximos aos. En el presente escenario de recesin global y contraccin de los mercados financieros internacionales, el riesgo del deterioro de las condiciones de la deuda pblica en nuestros pases y de un incremento excesivo en sus volmenes, constituye un tema crucial de cara a nuestras perspectivas de desarrollo. Al respecto, la experiencia de dcadas pasadas, indica claramente que la falta de transparencia, la ausencia de objetivos claros, y la ineficiencia en el manejo de los recursos provenientes del endeudamiento publico, se tradujo en un terrible costo para el Estado y la sociedad. As, al presente, nuestras naciones enfrentan un renovado dilema: repetir los errores del pasado en el manejo de los ingresos y de la deuda pblica, o establecer nuevas polticas y visiones que asuman las finanzas del Estado con una perspectiva de justicia redistributiva y progreso en comn.
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6. Conclusiones y recomendaciones
ntre los aspectos ms relevantes que podemos sealar de la presente investigacin tenemos: En el Largo plazo, una caracterstica comn de los pases de estudio es que implementaron entre las dcadas del 80 y del 90, polticas de ajuste estructural (guiadas por el FMI-BM). Estas, buscaban estabilizar las economas (debido a los altos niveles de endeudamiento de los pases latinoamericanos y el aumento de las tasas de inters de la banca internacional) en base a la aplicacin de ciertas polticas fiscales y monetarias promovidas por estos organismo que consistieron en drsticos procesos de ajuste, basados generalmente en masivas devaluaciones y medidas dirigidas a reducir la absorcin domstica, en particular el gasto pblico, con nfasis en la austeridad del Estado y en mantener polticas fiscales estrictas (incluyendo las privatizaciones y liberalizacin del comercio de capitales, entre otros). Luego de algunos aos de implementadas estas, si bien impulsaron en algn sentido el crecimiento econmico en ciertos sectores, tambin hicieron incrementar los niveles de pobreza, desempleo y subempleo, afectaron negativamente los sectores sociales bsicos, dirigiendo el recaudo tributario hacia el pago de la deuda y ampliando la brecha de desigualdad. En el corto plazo, la caracterizacin no ha sido diferente. La crisis se acentu desde fines del 2008, traducindose en un deterioro en los niveles de crecimiento de estos pases, como consecuencia de la reduccin de exportaciones, remesas, flujos de inversiones, entre otros. Desde el punto de vista fiscal, las reformas y polticas tributarias implementadas por los Estados, en gran parte de los pases de anlisis han logrado aumentar las recaudaciones tributarias, no obstante, el comportamiento de estas recaudaciones aun son frgiles por su correlacin
con el comportamiento de la economa nacional y del mercado internacional. Del mismo modo, tenemos que los sistemas tributarios en Amrica Latina siguen siendo regresivos. La recaudacin tributaria sigue siendo sostenida en mayor medida por segmentos de la poblacin con reducidos e inestables ingresos; y pese a que en algunos pases los impuestos directos han aumentado en los ltimos aos, tambin es cierto que se han ido dando dado un mayor nmero de exenciones y otras ventajas y beneficios tributarios a manera de incentivar las inversiones en nuestros pases. El reforzamiento de un esquema tributario regresivo se convierte en un obstculo que impide y restringe la redistribucin de los recursos y riqueza y no permite la realizacin efectiva de derechos Sigue siendo el gran capital, principalmente financiero el que contribuye poco a los Estados. Se grava al ingreso al trabajo (principalmente en un porcentaje elevado a quines menos ganan), pero no as a las ganancias de capital comercial, industrial o financiero. Si bien es cierto que en gran parte de los pases se grava un impuesto a la renta sobre los beneficios empresariales o a la renta neta de las empresas, es cierto tambin que este se caracteriza por tener una tasa efectiva baja debido a las evasiones y elusiones producto de regmenes especiales que se otorgan. Las exenciones, desde una lgica que promueve la inversin extranjera como pilar fundamental del crecimiento, desconocen que el empleo bajo los parmetros del trabajo decente es la va nica para combatir y erradicar la pobreza, lo que se requiere para el bienestar de la poblacin. En los ltimos aos, para garantizar el pago de la deuda, se han ido aumentando los impuestos indirectos (prin[ 101 ]
cipalmente el tributo sobre el consumo) y reduciendo el tributo sobre el capital. El FMI impuso una fuerte liberalizacin comercial que trajo consigo una reduccin en aranceles lo que oblig a profundizar la condicin de pases primarios exportadores con bajo niveles de valor agregado y contenido tecnolgico. Esto ha provocado que el pago de la deuda siga siendo el principal destino de los recursos tributarios captados. En ese sentido, para cambiar la estructura tributaria en nuestros pases, es necesario tambin enfrentar la cuestin de la deuda pblica, pues para pagarla, los pases han dio aumentando los tributos que recaen sobre los ms pobres y reduciendo los tributos sobre los grandes capitales financieros. Dichos capitales chantajean diariamente a los gobiernos, exigiendo ms ventajas, para continuar comprando bonos de la deuda interna. Los gobiernos tienen que pagar miles de millones de dlares en intereses y amortizaciones de la deuda, y para esto, necesita emitir nuevos bonos. De esta forma, el capital financiero queda en una posicin bastante privilegiada para imponer sus condiciones. A estos problemas se anan los elevados niveles de informalidad, problemas en el nivel de gasto, mala distribucin de los ingresos, corrupcin, etc. Por ello como tarea pendiente, resulta necesario evaluar integralmente la forma en que tanto la poltica tributaria como la poltica de gasto pblico, influye en la reduccin de la pobreza, en la medida en que esta ltima se orienta en mayor medida a la poblacin de menores recursos a travs de los programas de gasto pblico social. Ser necesario trabajar en el frente de los ingresos, logrando una mejor estructura tributaria, sujeta a menores evasiones y exenciones. A este respecto parece existir acuerdo tendiente a buscar una mejor estructura tributaria, fundada en menos alivios tributarios inoficiosos o tributos distorsionantes y un recaudo ms eficiente.
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7. Bibliografa
BID, Vivir con Deuda, 2007 CEPAL, Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009, 2009 CEPAL, La Actual Crisis Financiera Internacional y sus efectos en Amrica Latina y el Caribe, enero 2009 CEPAL (2009), La Reaccin de los Gobiernos de las Amricas frente a la Crisis Internacional, julio 2009 FFRENCH-DAVIS, Ricardo, Crisis Global, Flujos Especulativos y Financiacin Innovadora para el desarrollo, Revista CEPAL N 97, abril 2009 GRIFFITH-JONES, S. y OCAMPO J.A., The Financial Crisis and its Impact on Developing Countries, abril 2009 OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina, septiembre 2008 REINHART, C. y ROGOFF, K., The Forgotten History of Domestic Debt, 2008 WORLD BANK, Swimming Against the Tide: How Developing Countries are Coping with the Global Crisis, marzo 2009
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33,00 30,00 27,00 24,00 21,00 18,00 15,00 12,00 1991

Grfico 2 Presin tributaria neta 1991-2008

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Grfico 3 Estructura Tributaria 1997

Estructura Tributaria 2007

Contribuciones Sociales 22%

Contribuciones Sociales 18%

Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 16%

Internos sobre bienes y servicios 54%

Fuente: elaboracin propia en base a AFIP.

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2,46 2,91 0,28

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Grfica No2 Estructura de Ingresos del Sector Pblico (%)

n Ingresos tributarios n Financiamiento (Desem Ext. e Int.)

n Regalas Mineras y petroleras n Donaciones

n Otros Ingresos Propios

Fuente: elaboracin CEDLA en base a informacin de la UPF, TGN, BCB, y SIN.

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25,3 22,2 19,6 14,0 13,3 15,2 13,1 22,6 22,9

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