Transcendência Dos Motivos Determinantes Da Decisão Do Supremo Tribunal Federal No Controle Concreto de Constitucionalidade Prof UNIP Julianoescoura

UNIVERSIDADE DE RIBEIRO PRETO
JULIANO FERNANDES ESCOURA
TRANSCENDNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES DA DECISO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO CONTROLE CONCRETO DE CONSTITUCIONALIDADE
RIBEIRO PRETO 2010
Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Faculdade de Direito Universidade de Ribeiro Preto, como exigncia parcial para obteno do grau de Mestre em Direito, sob orientao do Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld.
RIBEIRO PRETO 2010
Ficha catalogrfica preparada pelo Centro de Processamento Tcnico da Biblioteca Central da UNAERP - Universidade de Ribeiro Preto -
E74t
Escoura, Juliano Fernandes, 1978 Transcendncia dos motivos determinantes da deciso do Supremo Tribunal Federal no controle concreto de constitucionalidade / Juliano Fernandes Escoura. - - Ribeiro Preto, 2010. 127 f. Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld. Dissertao (mestrado) - Universidade de Ribeiro Preto, UNAERP, Direito, rea de concentrao: Proteo e Fundamentos Constitucionais dos Direitos Coletivos. Ribeiro Preto, 2010.
1. Direito. 2. Controle de constitucionalidade. 3. Abstrativizao do controle concreto de constitucionalidade. I. Ttulo. CDD: 340
Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Faculdade de Direito - Universidade de Ribeiro Preto, rea de concentrao Proteo e Fundamentos Constitucionais dos Direitos Coletivos, sob orientao do Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld. rea de Concentrao: Direitos Coletivos, Cidadania e Funo Social do Direito. Data da defesa: 12 de fevereiro de 2010 Resultado: Aprovada
_________________________________________ Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld. Universidade de Ribeiro Preto - UNAERP
__________________________________________ Prof. Dr. Juventino de Castro Aguado Universidade de Ribeiro Preto - UNAERP
__________________________________________ Prof. Dr. Wendell Domingues Ugatti IEPRS/UNICOC
Dedico ao meu amado, querido e saudoso pai Wilson (in memoriam), que me legou valores de trabalho, garra, determinao, superao, profissionalismo, honestidade, carter e justia. Muito obrigado pelas lies! A minha me Yara, pessoa mais importante da minha vida, que, diariamente, concede-me todo seu amor e carinho. A minha irm Mayara, esprito nobre e elevado, verdadeira beno na minha vida, por compartilhar comigo diariamente todas as dificuldades e alegrias. Aos meus irmos Juliane, Walner e Jssica, pessoas maravilhosas que me proporcionam sentimentos de muito orgulho e afeto. Ao meu saudoso amigo Paulo Eduardo Morato Pinto de Almeida (in memoriam), irmo espiritual, pela beno divina de ter compartilhado momentos inesquecveis. Levo sua amizade no meu corao eternamente. Aos meus jovens e lindos sobrinhos Clara, Lucas e Gabriel, fontes de luz e esperana por dias melhores. A todos os meus brilhantes alunos, especialmente Caio Fornari, Alexandre Borges, Felipe Scavazzini e Mariana
Batizoco que sempre me fazem romper a barreira do conhecimento. Aos meus demais amigos, inclusive, da AdvocaciaGeral da Unio, pela tolerncia e pacincia de me suportarem em momentos difceis, bem como por toda colaborao e compreenso.
Agradeo a Deus e ao meu anjo da guarda que iluminam meu caminho, diariamente, ajudando-me sempre a destrinch-lo. Ao meu orientador, professor e amigo Dr. Lucas de Souza Lehfeld, pessoa que me inspira, ensina e estimula na rea docente, pelo incentivo e valorizao deste
trabalho em especial. Que Deus continue guiando vossa sabedoria e rigor cientfico e didtico. Ao Dr. Olavo Alves Ferreira, expoente mpar do Direito Constitucional ptrio, pela contribuio imprescindvel para a consecuo deste trabalho.
Senhores, os que madrugam no ler, convm madrugarem tambm no pensar. Vulgar o ler, raro o refletir. O saber no est na cincia alheia, que se absorve, mas, principalmente, nas idias prprias, que se geram dos conhecimentos absorvidos, mediante a transmutao, por que passam, no esprito que os assimila. Um sabedor no o armrio de sabedoria
armazenada, mas transformador reflexivo de aquisies geridas. J se v quanto vai do saber aparente ao saber real. O saber de aparncia cr e ostenta saber tudo. O saber de realidade, quanto mais real, mais desconfia, assim do que vai apreendendo, como do que elabora. Rui Barbosa
Resumo O controle de constitucionalidade brasileiro adota o sistema jurisdicional misto, composto pelas vias difusa e concentrada. Esta realizada perante o Supremo Tribunal Federal, em que a declarao de inconstitucionalidade, em regra, possui eficcia ex tunc, erga omnes e vinculante. Aquela, atualmente, mostrando tendncia doutrinria e jurisprudencial de que a declarao de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal possui eficcia erga omnes e vinculante, independentemente da resoluo do Senado Federal prevista no art. 52, X, da Constituio Federal, passando este dispositivo por verdadeiro processo de mutao constitucional, cuja funo visa a dar to-somente publicidade s decises do STF. Como justificativas tm-se o princpio da supremacia constitucional, os inconvenientes da discricionariedade do Senado em expedir a resoluo, o contexto do controle de constitucionalidade quando foi criado o mecanismo de ampliao dos efeitos pelo Senado, os aspectos processuais que demonstram a importncia da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal em casos concretos e o cabimento de reclamao constitucional e ao indenizatria no caso de desrespeito da declarao incidental de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
Palavras-chave: controle de constitucionalidade. via difusa efeitos. resoluo do Senado Federal. eficcia erga omnes. eficcia vinculante. declarao de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
Abstract The Brazilian control of constitutionality adopts the mixed jurisdictional system which consists of the diffused and the concentrated methods. The latter is accomplished before the Supreme Court, where, as a rule, the declaration of unconstitutionality has ex tunc, erga omnes, and binding effectiveness. The former nowadays presents a doctrinarian and jurisprudential tendency stating that the declaration of unconstitutionality by the Supreme Court has erga omnes and binding effectiveness, independently of the Senates resolution foreseen in article 52, X, of the Federal Constitution, this provision going through an actual process of constitutional mutation, whose function solely aims at giving publicity to the Supreme Courts decisions. Some justifications are mentioned, such as the principle of constitutional supremacy, the inconveniences of the Senates discretionality in dispatching the resolution, the context of control of constitutionality when the mechanism of amplification of the effects by the Senate was created, the procedural aspects which demonstrated the importance of the Supreme Court jurisprudence in concrete cases, and the pertinence of constitutional claim and action for damages in case of disrespect of the incidental declaration of unconstitutionality by the Supreme Court.
Keywords: judicial review. via diffuse - effects. resolution of the Senate. erga omnes - effect. binding - effect. declared unconstitutional by the Supreme Court.
LISTA DE SIGLAS
ADC - Ao Declaratria de Constitucionalidade
ADI - Ao Direta de Inconstitucionalidade genrica
ADIN - Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADO - Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso
ADPF - Arguio de descumprimento de preceito fundamental
CCJ - Comisses Permanentes de Constituio e Justia
CF - Constituio Federal
CF/88 - Constituio Federal de 1988
CPC - Cdigo de Processo Civil
DF - Distrito Federal
EC - Emenda Constitucional
PDT - Partido Democrtico Trabalhista
PGR - Procurador-Geral da Repblica
PP - Partido Progressista
STF - Supremo Tribunal Federal
STJ - Superior Tribunal de Justia
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TSE - Tribunal Superior Eleitoral
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SUMRIO
INTRODUO ..................................................................................................................... 12
1 GNESE E HISTRICO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE .......... 19 1.1 1.2 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 CONSTITUCIONALISMO ........................................................................................ 19 SUPREMACIA CONSTITUCIONAL ........................................................................ 22 SISTEMAS DE CONTROLE ..................................................................................... 25 ESCORO HISTRICO ............................................................................................ 29 Estados Unidos da Amrica ......................................................................................... 29 Brasil ............................................................................................................................ 31
1.4.2.1 Constituio Imperial de 1824 ..................................................................................... 31 1.4.2.2 Constituio de 1891 ................................................................................................... 32 1.4.2.3 Constituio de 1934 ................................................................................................... 34 1.4.2.4 Constituio de 1937 ................................................................................................... 36 1.4.2.5 Constituio de 1946 ................................................................................................... 37 1.4.2.6 Constituio de 1967 ................................................................................................... 39 1.4.2.7 Constituio de 1988 ................................................................................................... 40
2 CLASSIFICAES DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ................... 44 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.1.1 2.3.1.2 2.3.1.3 2.3.1.4 2.3.1.5 2.3.1.5.1 2.3.1.5.2 APONTAMENTOS DE CRITRIOS DIVERSOS .............................................. 44 QUANTO AO MOMENTO DE CONTROLE ..................................................... 46 Controle preventivo ............................................................................................... 47 Controle repressivo ................................................................................................ 49 QUANTO PRETENSO ALMEJADA ............................................................ 53 Controle abstrato ................................................................................................... 53 Conceito e denominaes ...................................................................................... 53 Modalidades .......................................................................................................... 55 Competncia, quorum de julgamento e legitimidade ............................................ 58 Objeto .................................................................................................................... 61 Efeitos da deciso .................................................................................................. 63 Sntese legislativa ps Constituio de 1988 ......................................................... 63 Classificao dos efeitos ........................................................................................ 64
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2.3.1.5.2.1 Efeitos objetivos .................................................................................................... 65 2.3.1.5.2.2 Efeitos subjetivos ................................................................................................... 66 2.3.1.5.2.3 Efeitos temporais ................................................................................................... 69 2.3.2 2.3.2.1 2.3.2.2 2.3.2.3 2.3.2.3.1 2.3.2.3.2 2.3.2.3.3 2.3.3 Controle concreto .................................................................................................. 72 Conceito e denominaes ...................................................................................... 72 Competncia, quorum de julgamento e legitimidade ............................................ 74 Efeitos da deciso .................................................................................................. 75 Efeitos objetivos .................................................................................................... 75 Efeitos subjetivos................................................................................................... 77 Efeitos temporais ................................................................................................... 79 Resoluo do Senado Federal ................................................................................ 80
3 ABSTRATIVIZAO DO CONTROLE CONCRETO DE CONSTITUCIONALIDADE ............................................................................................. 84 3.1 PRECEDENTE: RECLAMAO N 4335-5/AC AJUIZADA CONTRA VIOLAO DECISO PROFERIDA NO HABEAS CORPUS N 82.959/SP.......... 84 3.2 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO GUARDIO DA CONSTITUIO FEDERAL ........................................................................................................................ 87 3.3 REFLEXOS DA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ........... 88 3.4 APROXIMAO DO CONTROLE CONCRETO AO ABSTRATO ............................. 92 3.5 DISCRICIONARIEDADE DA EDIO DE RESOLUO PELO SENADO FEDERAL E INCONVENIENTES .................................................................................. 97 3.6 MUTAO CONSTITUCIONAL .................................................................................. 100 3.7 QUESTES POLMICAS ............................................................................................. 106
CONCLUSO....................................................................................................................... 111
REFERNCIAS ................................................................................................................... 116
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INTRODUO
A tendncia da abstrativizao, abstrao, objetivizao do controle concreto de constitucionalidade ou transcendncia dos motivos determinantes da deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) na via difusa-concreta constitui, atualmente, um dos temas mais controversos, complexos e polmicos do direito constitucional contemporneo no qual se discute a possibilidade da concesso da eficcia erga omnes e vinculante deciso que declara definitivamente, no caso concreto, a inconstitucionalidade da lei proferida pelo rgo de cpula do Poder Judicirio independentemente de resoluo suspensiva do Senado Federal. A denominao abstrativizao, abstrao ou objetivizao decorre do fato de que a eficcia erga omnes apangio do controle abstrato de constitucionalidade, e no do controle concreto que necessita da resoluo do Senado para tanto, portanto, ao se dispensar esse ato normativo para a atribuio da eficcia geral das decises do STF, abstrativiza-se o controle concreto. Por sua vez, a expresso transcendncia dos motivos determinantes proveniente de que, no controle concreto, a anlise da inconstitucionalidade da lei feita na fundamentao da deciso e no produz coisa julgada, mas, ao se acolher tal tendncia, a declarao de inconstitucionalidade do ato normativo pelo STF passa a servir como parmetro para outras causas. Para o deslinde do tema mister se faz uma abordagem acerca da origem, requisitos, desenvolvimento e sistemas mundiais de controle de constitucionalidade, demonstrando-se aqui a tendncia de convergncia entre os sistemas norte-americano ou difuso-concreto e o europeu-kelseniano ou concentrado-abstrato, bem como a anlise histrico-evolutiva de todas as Constituies brasileiras. O direito constitucional brasileiro adota, inicialmente, com a Constituio de 1891, influenciado pelo direito norte-americano, o sistema concreto-difuso de constitucionalidade, conferindo a qualquer rgo jurisdicional a verificao da
inconstitucionalidade da lei ou ato normativo na anlise do caso concreto. Contudo, o modelo norte-americano era baseado na commow law, cujas fontes eram os usos, costumes e precedentes jurisprudenciais, com a presena da fora
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vinculativa (stare decisis) das decises da Suprema Corte, e o modelo brasileiro filiava-se ao direito romano-germnico, cuja fonte primria era a lei, no existindo pelos demais juzes tradio de se respeitar a deciso declaratria de inconstitucionalidade tomada pelo STF. Com o fito de suprir a ausncia da eficcia erga omnes at ento existente, a Constituio Federal de 1934 institui a competncia do Senado Federal para suspender a execuo, no todo ou em parte, da lei ou ato normativo declarado inconstitucional pelo STF, evitando-se, assim, possveis decises contraditrias entre este rgo e os demais magistrados. A escolha do Senado Federal para o exerccio de tal atribuio na poca justifica-se pelo fato de constitucionalmente ser o rgo de coordenao dos demais poderes estatais, propiciando harmonizao do princpio da separao dos poderes. Sob a gide da Constituio Federal de 1946, com a aprovao da Emenda Constitucional n 16, de 1965, introduz-se no direito ptrio, sem prejuzo do controle concreto-difuso e da competncia do Senado Federal para suspender a lei inconstitucional, o controle concentrado-abstrato, oriundo do direito europeu-continental, caracterizado pela discusso da inconstitucionalidade da lei em tese no mbito do STF, cujo nico legitimado ativo era o Procurador-Geral da Repblica. No regime da Constituio de 1988, o controle abstrato-concentrado ganha destaque em detrimento do controle difuso em razo da ampliao dos legitimados para a propositura da ao, pondo termo ao monoplio do Procurador-Geral da Repblica. Tambm criada a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, ao declaratria de constitucionalidade e a arguio de descumprimento de preceito fundamental, sem prejuzo da ao direta de inconstitucionalidade genrica e ao direta de inconstitucionalidade interventiva j existentes. As Leis n 9.868/99 e n 9.882/99 disciplinam tais aes inovando no direito ptrio ao prever as tcnicas da interpretao conforme a Constituio e declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto; a previso da eficcia erga omnes e vinculante da deciso do STF que aprecie a constitucionalidade da lei para os demais rgos do Poder Judicirio e da Administrao Pblica federal, estadual e municipal, inclusive, com a possibilidade de manipular os efeitos da deciso visando atender ao interesse pblico. De igual modo, permite a concesso de liminar pelo relator para suspender a execuo da lei inconstitucional com o respectivo efeito da repristinao e
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admite-se a participao da sociedade na discusso da inconstitucionalidade da lei por meio do amicus curiae. Por outro lado, subsiste, no texto constitucional de 1988, a via concretadifusa conjugada com a competncia do Senado Federal para editar resoluo que suspenda a lei declarada inconstitucional pelo STF, com o fito de ampliar os efeitos dessa deciso para todas as pessoas. Analisado o contexto histrico das Constituies brasileiras e verificada a adoo do sistema jurisdicional de controle de constitucionalidade misto, abrangendo as vias concreta-difusa e abstrata-concentrada, cada qual com suas caractersticas, legitimidade, objeto e efeitos especficos, adentra-se na anlise de diversos critrios de classificao do controle de constitucionalidade, com nfase para os controles preventivo e repressivo e abstrato e concreto. Nota-se, contudo, inmeras mudanas legislativas e jurisprudenciais que rompem com os paradigmas tradicionais do controle concreto-difuso, desembocando numa aproximao deste com o controle abstrato-concentrado, o que demonstrado pormenorizadamente. Assim, num primeiro momento, o Cdigo de Processo Civil e a legislao extravagante sofrem alteraes que privilegiam a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal formada a partir do controle concreto-difuso de constitucionalidade j que no controle abstrato-concentrado a deciso j dotada de efeito vinculante. Aponta-se a possibilidade de o relator negar seguimento a qualquer recurso em confronto com smula do STF ou dar provimento a ele, caso a deciso recorrida contrarie smula do STF (art. 557, caput e 1-A, acrescentado no Cdigo de Processo Civil pela Lei n 9.756/98). No procedimento do recurso extraordinrio interposto no mbito dos Juizados Especiais Federais, a deciso do STF dotada de fora vinculante para as turmas recursais (art. 14, 4 a 9 da Lei n 10.259/01). Torna-se despiciendo o reexame necessrio quando a sentena estiver fundada em jurisprudncia do plenrio do STF ou smula deste (art. 475, 3, introduzido no Cdigo de Processo Civil pela Lei n 10.352/01). Ademais, considera-se inexigvel o ttulo judicial fundado em lei ou ato normativo declarado inconstitucional pelo STF, ou fundado em aplicao ou interpretao da
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lei ou ato normativo considerado por esta Corte como incompatvel com a Constituio Federal (art. 475-L, 1 e art. 741, pargrafo nico, ambos do Cdigo de Processo Civil, acrescentados pela Lei n 11.232/05). Por ltimo, o recurso de apelao deixa de ser conhecido quando a sentena estiver em conformidade com smula do STF (art. 518, 1, do Cdigo de Processo Civil, inserido pela Lei n 11.276/06). No plano constitucional, a Emenda n 45/04 incorpora ao direito brasileiro a figura da smula vinculante consistindo na jurisprudncia consolidada do STF na via concreta que deve ser seguida obrigatoriamente pelos demais rgos do Poder Judicirio e do Poder Executivo com o fito de desafogar o Poder Judicirio, proporcionar celeridade na tramitao dos processos e dirimir quaisquer decises conflitantes. Traz tambm ao mundo jurdico o pressuposto de admissibilidade especfico do recurso extraordinrio da repercusso geral, o que faz com que esse recurso deixe de ser visto como processo de natureza subjetiva, e passe a ser caracterizado como processo objetivo, tpico do controle abstrato-concentrado. Como consequncia disso, sob a tica jurisprudencial, o prprio Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justia comeam a aplicar institutos prprios do controle abstrato de constitucionalidade para o controle difuso como a manipulao dos efeitos da deciso; o entendimento de que a causa de pedir aberta, permitindo ao tribunal decretar a inconstitucionalidade com base em fundamento diverso constante da petio inicial; dispensando da clusula de reserva de plenrio, prevista no art. 97 da Constituio Federal (CF), quando o STF j se manifestou sobre a inconstitucionalidade da lei, incorporado na legislao pelo art. 481, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil (CPC) inserto pela Lei n 9.756/98. Operam-se, portanto, nas ltimas duas dcadas, significativas evolues do controle de constitucionalidade e institutos afins nos mtodos abstrato-concentrado e concreto-difuso, as quais merecem ser analisadas com profundidade para que seja possvel verificar sua influncia nos efeitos da deciso do STF que declara a inconstitucionalidade da lei na via concreta e o correspondente papel do Senado Federal. Questiona-se, assim, se a resoluo do Senado Federal, que suspende a lei declarada inconstitucional pelo STF na via concreta, ainda tem o papel de conceder eficcia erga omnes ou se houve um processo de alterao silenciosa da norma contida no texto do art.
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52, X, da Constituio Federal de 1988, em decorrncia de todas as mudanas histricas, fticas, legislativas e jurisprudenciais ocorridas. Como marcos referenciais, tem-se a doutrina de Gilmar Mendes j ratificada no voto na reclamatria acima mencionada e dos constitucionalistas Andr Ramos Tavares e Lus Roberto Barroso. A quaestio juris encontra-se no bojo da Reclamao n 4335-5/AC, ajuizada em 2006, no STF, em que se analisa a abrangncia dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade proferida por este Tribunal no Habeas Corpus n 82.959/SP, e, por conseguinte, por se tratarem de questes umbilicalmente ligadas, o papel do Senado Federal previsto no art. 52, X, da Constituio Federal de 1988 (CF/88), ressaltando que o julgamento ainda no foi concludo em virtude do pedido de vista do Ministro Ricardo Lewandowski. Os Ministros Gilmar Mendes e Eros Grau votaram no sentido de que declarao de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal na via difusa j suficiente para gerar efeito geral, independentemente da edio de resoluo senatorial, enquanto que os Ministros Seplveda Pertence e Joaquim Barbosa manifestaram-se pelo no conhecimento da reclamao, mas enfatizando que somente com a edio da smula vinculante seria possvel cogitar-se no efeito pamprocessual. Alguns julgados do Superior Tribunal de Justia tambm se inclinam para a aplicao da abstrativizao do controle concreto das decises de inconstitucionalidade proferidas pela Suprema Corte conforme se extrai nos Recursos Especiais ns 741.737 SP (2005/0059450-5)1, relatora Ministra Denise Arruda; 744.937 SP (2005/0067699-3)2,
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. EDcl no RECURSO ESPECIAL N 741.737 - SP (2005/0059450-5). Processual Civil. Embargos de Declarao no recurso especial. Confins. Lei 9.718/98. Omisso. Majorao da alquota. Acrdo decidido por fundamentos constitucionais. A Turma, por unanimidade, rejeitou os embargos de declarao da contribuinte e acolheu os da Fazenda Nacional, alterando o resultado do julgamento para dar parcial provimento ao recurso especial. Relatora: Ministra Denise Arruda. DJ, 31 agosto 2006. Revista Eletrnica da Jurisprudncia, Braslia, DF. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=2502407&sReg=20050059 4505&sData=20060831&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 26 nov. 2009. 2 Id. Supremo Tribunal Federal. EDcl no RECURSO ESPECIAL N 744.937 SP. (2005/0067699-3). Assim, deve-se adotar a orientao firmada pela Excelsa Corte, para negar provimento ao recurso especial, mantendo-se para a contribuio em referncia a aplicao da base de clculo prevista no art. 2 da Lei Complementar 70/91, ou seja, o conceito de faturamento ali indicado equivalente ao de receita bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e servios e de servios de qualquer natureza. Fazenda Nacional e Benteler Estamparia Automotiva LTDA. Relatora: Ministra Denise Arruda. Revista Eletrnica da Jurisprudncia, Braslia, DF. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=2550852&sReg=200500676 993&sData=20060914&sTipo=51&formato=PDF>. Acesso em: 26 nov. 2009.
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relatora Ministra Denise Arruda e 828.106SP (2006/0069092-0)3, relator Ministro Teori Albino Zavascki. Constata-se, assim, que parte da doutrina e jurisprudncia ruma para uma nova interpretao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade na via difusa pelo Supremo Tribunal Federal, e, por consequncia, da resoluo suspensiva do Senado Federal. Perfilham o entendimento de que o novo papel do Senado Federal no contexto do controle de constitucionalidade difuso to somente dar publicidade deciso do Supremo Tribunal Federal que declara a inconstitucionalidade da lei incidenter tantum, a qual por si s j produz eficcia erga omnes. Indaga-se que a discricionariedade atribuda ao Senado Federal para suspender a lei declarada inconstitucional pelo STF pode gerar uma srie de inconvenientes e injustias causando violao a uma gama enorme de princpios constitucionais. Como compatibilizar a aplicao de uma lei definitivamente declarada inconstitucional pelo guardio da Constituio na via concreta com o princpio da supremacia constitucional e fora normativa da Constituio em razo da inrcia do Senado Federal em no editar a resoluo suspensiva? Da mesma forma, a no edio da resoluo do Senado Federal coaduna-se com as clusulas ptreas dos princpios da celeridade processual e isonomia, haja vista que os demais jurisdicionados que no foram parte no processo tero necessariamente que ajuizarem aes para obterem seu direito baseado em no incidncia de lei declarada definitivamente inconstitucional pelo STF? E se os juzes entenderem de forma diferente do Pretrio Excelso, quanto tempo e dispndio financeiro se exigir do jurisdicionado para que a questo chegue at o Supremo Tribunal Federal? Como possvel, ainda, atribuir eficcias distintas s decises proferidas pelo mesmo rgo de cpula do Poder Judicirio, observado o mesmo quorum de aprovao, to somente em virtude da natureza do processo em que proferida?
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Especial N 828.106 - SP (2006/0069092-0). Decide a Egrgia Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, dar parcial provimento ao recurso especial. Vilar Comrcio de Bebidas LTDA e Fazenda Nacional. Relator: Ministro Teori Albino Zavascki. DJ: 15 maio 2006. Revista Eletrnica da Jurisprudncia, Braslia, DF. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=2394303&sReg=200600690 920&sData=20060515&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 26 nov. 2009.
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E como justificar a prevalncia da deciso liminar proferida pelo relator no processo abstrato que suspende a eficcia da lei inconstitucional dotada de eficcia erga omnes e vinculante em detrimento da deciso do pleno que declara definitivamente por maioria absoluta dos seus membros a inconstitucionalidade da lei no caso concreto? Cumpre verificar, tambm, se a tendncia da transcendncia dos motivos determinantes do controle concreto de constitucionalidade pelo STF compatibiliza-se com o instituto da smula vinculante, tendo em vista que aqui o texto constitucional outorga efeito vinculante questo constitucional. Pode-se afirmar que a smula vinculante definitivamente tornou despicienda a expedio de resoluo pelo Senado Federal suspendendo a lei, ou parte dela, declarada definitivamente inconstitucional pelo STF, tendo em vista que aquela j vincula os demais rgos do Poder Judicirio? Acaso admitida a abstrativizao do controle concreto e haja o desrespeito da deciso do STF cabvel a reclamao constitucional? Pode-se, ainda, falar nesse caso em responsabilidade do Estado? Essas so algumas das questes que se procura analisar na presente dissertao, as anlises sero pautadas em material doutrinrio, nacional e internacional, jurisprudencial e legislativo, com a adoo do mtodo dedutivo, tendo como escopo trazer maiores reflexes sobre o tema. Portanto, a transcendncia dos motivos determinantes definida como a tendncia adotada pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia (STJ), legislao e parte da doutrina em conferir eficcia erga omnes s decises proferidas pelo STF no controle difuso-concreto independentemente da resoluo do Senado Federal.
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1 GNESE E HISTRICO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
1.1 CONSTITUCIONALISMO
Para uma melhor compreenso do fenmeno da abstrativizao do controle concreto-difuso mister se faz, ab ovo, volver origem do controle de constitucionalidade, isto , ao constitucionalismo, merecendo, portanto, uma abordagem sucinta. Loewenstein1 apregoa que a palavra constitucionalismo equvoca e comporta quatro significados:
[...] numa primeira acepo, emprega-se a referncia ao movimento polticosocial com origens histricas bastante remotas que pretende, em especial, limitar o poder arbitrrio. Numa segunda acepo, identificado com a imposio de que haja cartas constitucionais escritas. Tem-se utilizado, numa terceira concepo possvel, para indicar os propsitos mais latentes e atuais da funo e posio das constituies nas diversas sociedades. Numa vertente mais restrita, o constitucionalismo reduzido evoluo histricoconstitucional de um determinado Estado.
O constitucionalismo, sob a tica do movimento constitucional que restringe o poder arbitrrio, classificado por Jos Joaquim Gomes Canotilho2, de acordo com o momento cronolgico, em antigo e moderno, denotando seu avano no decorrer do tempo. O constitucionalismo antigo abrange os movimentos ocorridos entre a Idade Antiga e a Idade Mdia que medeiam do comeo da histria at meados do sculo XVIII. Tem como bero a civilizao hebraica em decorrncia das limitaes impostas aos governantes pela adoo do Estado Teocrtico em que se conferia legitimidade aos profetas para fiscaliz-los quando se afastassem dos preceitos bblicos.
LOEWENSTEIN, 1970, p. 154 apud TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 4. 2 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 51-52.
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Os gregos, por meio das Cidades-Estados, no sculo V a.C., tambm contriburam para esse movimento com a prtica da democracia direta em que os governantes eram os prprios governados. Na Idade Mdia (sculo V at o sculo XV com o fim do Imprio Romano ocorrido com a queda de Constantinopla em 1453) e Idade Moderna (1453 at 1789 Revoluo Francesa), caracterizados pela existncia de regimes despticos, absolutistas e autoritrios, viu-se a prtica de diversos atos arbitrrios como o direito de pernada3, a morte do devedor inadimplente e a escravido4. Nesse cenrio, a Inglaterra foi proeminente na tutela dos direitos fundamentais como se verifica do contedo da Carta Magna no reinado de Joo Sem Terra de 1215; a Petition of Rights de 1628; a Guerra Civil Inglesa de 1648; a Revoluo Gloriosa de 1688; o Bill of Rights de 1689 e o Act Settlement de 1701. No incio do sculo XVII, o juiz ingls Sir Edward Coke assegurou a prevalncia da Commow Law contra as arbitrariedades da dinastia Stewart, constituindo grande marco no constitucionalismo. Os Estados Unidos da Amrica tambm contriburam de maneira mpar para o constitucionalismo atravs da Declaration of Rights do Estado de Virgnia de 1776, e a Constituio da Confederao dos Estados Americanos, de 1781. Infere-se, assim, que a ideia propugnada por alguns no sentido de que o constitucionalismo somente surgiu com o advento dos Estados Modernos, no sculo XVIII, equvoca. Por sua vez, o constitucionalismo moderno abarca movimentos constitucionais ocorridos ps Revoluo Francesa at os dias hodiernos. Funcionaram como marcos divisores as Constituies norte-americana de 1787, e a francesa, de 17915. Esta teve como prembulo a Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, cujos ideais se espalharam para o resto do mundo.
Direito dos senhores de manterem relao sexual com as jovens aldes de seu feudo na noite em que elas se casassem. TRINDADE, Joo Damio de Lima. Anotaes sobre a histria social dos direitos humanos. In: SO PAULO (Estado). Procuradoria Geral do Estado. Grupo de Trabalho de Direitos Humanos. Direitos humanos: construo da liberdade e da igualdade. So Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 1998. (Srie estudos, 11). p. 26, nota n. 40. 4 FERREIRA, Olavo Alves. Controle de constitucionalidade e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2005. p. 15. 5 A primeira Constituio francesa pautou-se pelo lema da liberdade, igualdade e fraternidade ensejando a derrubada da monarquia e da nobreza.
22
Assim, como reao aos Estados absolutistas as constituies tornam-se escritas com a caracterstica de limitar o poder estatal e instituir direitos e garantias fundamentais. Andr Ramos Tavares6 explana que:
Em resumo, a proteo da Lei Maior, em especial contra o prprio legislador, representa um dos consectrios do constitucionalismo, tendo sido atribuda essa misso a uma das instituies constitucionais, no caso brasileiro, o Poder Judicirio, e com particular deferncia ao Supremo Tribunal Federal.
Ganha vida o princpio da separao das funes estatais, cujo mentor foi Aristteles7, que viveu entre 384 a.C. a 322 a.C., em sua obra denominada Poltica, composta por oito livros, na qual se vislumbrava a existncia de trs funes distintas exercidas pelo poder soberano, aprimorada depois pela viso precursora do Estado liberal burgus desenvolvida por Charles de Montesquieu8 em O esprito das leis, de 1748. Santi Romano9 pontifica que do constitucionalismo moderno brotaram importantes institutos como:
[...] (a) universalizao dos direitos individuais concebidos como limitaes ao poder soberano, atribudos apenas aos cidados, passam a ser direitos de todos os homens; (b) diviso dos poderes; (c) princpio da soberania nacional a soberania deixa de ser um poder pessoal do prncipe para tornar-se um atributo da Nao e, aps, do Estado; (d) o princpio da igualdade que se traduz na mudana mais importante de todas, permitindo o estabelecimento de novas instituies polticas.
Dessarte, as sementes para o surgimento do controle de constitucionalidade das leis foram lanadas com o advento das primeiras Constituies escritas no final do sculo XVIII ao descreverem a diviso de funes do Poder Soberano e o rol dos direitos e garantias basilares da pessoa humana.
6 7
TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 242. ARISTTELES. Poltica. 4. ed. So Paulo: Martins Claret, 2008. (Obra-prima de cada autor, 61). 8 MONTESQUIEU, Charles de Secondat. (Baron de). O esprito das leis. Traduo de Cristina Murachco. So Paulo: Martins Fontes, 2000. 9 ROMANO, 1977, p. 49-50 apud TAVARES, op. cit., p. 13-14.
23
1.2 SUPREMACIA CONSTITUCIONAL
Como consequncia da existncia de normas constitucionais escritas elaboram-se os conceitos de supremacia e rigidez constitucional. Em 1803, o Chief of Justice of the United States, John Marshall no julgamento do Marbury contra Madison, j lana as primeiras ideias acerca desses institutos ao afirmar:
Ou havemos de admitir que a Constituio anula qualquer medida legislativa, que a contrarie, ou anuir que a legislatura possa alterar a Constituio por medidas ordinrias. No h por onde se contestar o dilema. Entre as duas alternativas no se descobre meio-termo. Ou a Constituio uma lei superior, soberana, irreformvel mediante processos comuns, ou se nivela com os atos da legislao usual, e, como estes, reformvel a vontade da legislatura. Se a primeira verdadeira, ento o ato legislativo contrrio Constituio no ser lei; se verdadeira a segunda, ento as Constituies escritas so esforos inteis do povo para limitar um poder pela sua prpria natureza ilimitada. Ora, com certeza, todos os que tm formulado Constituies escritas, sempre o fizeram no objetivo de determinar a lei fundamental e suprema da nao; e conseguintemente, a teoria de tais governos deve ser a da nulidade de qualquer ato da legislatura ofensivo da Constituio. Esta doutrina est essencialmente ligada s Constituies escritas, e, assim, deve-se observar como um dos princpios fundamentais da nossa sociedade. (cf. The Writings of John Marshall, late Chief-Justice of the United States upon the Federal Constitution, Boston, 1839, p. 24-5, apud Pinto Ferreira.).10
Hans Kelsen11, em sua obra intitulada Teoria Pura do Direito, explica com maestria que o ordenamento jurdico deve ser visto como uma pirmide e que, no seu pice, encontram-se as normas constitucionais12, fundamento de validade para todas as outras normas jurdicas.
10 11
Apud VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999. p. 38-39. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Traduo de Joo Baptista Machado. 5. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1996. p. 246-247. 12 Acima da norma constitucional ter-se-ia a norma hipottica fundamental (NHF ou Grundnorm).
24
Ensina o mestre vienense13:
A ordem jurdica no um sistema de normas jurdicas ordenadas no mesmo plano, situadas umas ao lado das outras, mas uma construo escalonada de diferentes camadas ou nveis de normas jurdicas. A sua unidade produto da conexo de dependncia que resulta o fato de a validade de uma norma, que foi produzida de acordo com outra norma, se apoiar sobre essa outra norma; e assim por diante, at abicar finalmente na norma fundamental [...] fundamento de validade ltimo que constitui a unidade desta interconexo criadora.
Consiste, portanto, o princpio da supremacia constitucional no atestado de superioridade de determinadas normas do ordenamento jurdico, funcionando como requisito indispensvel para a existncia do controle de constitucionalidade. Aludido princpio encontra-se implcito no texto constitucional vigente conforme se verifica da leitura dos arts. 25, 29, 32, 60, 85, 102, 103, 121, 3 e 4 e 125. Salienta Jos Afonso da Silva14:
[...] a constituio se coloca no vrtice do sistema jurdico do pas, a que confere validade, e que todos os poderes estatais so legtimos na medida em que ela os reconhea e na proporo por ela distribudos. , enfim, a lei suprema do Estado, pois nela que se encontram a prpria estruturao deste e a organizao de seus rgos; nela que se acham as normas fundamentais de Estado, e s nisso se notar sua superioridade em relao s demais normas jurdicas.
Pelo fato das normas constitucionais gozarem de primazia no ordenamento jurdico no podem ser alteradas da mesma forma que as outras normas ensejando a ideia de rigidez. Por rigidez constitucional entende-se a maior dificuldade de se modificar o texto constitucional do que as leis comuns, ou seja, o processo legislativo da emenda constitucional (EC) mais solene e dificultoso do que das demais normas jurdicas. Na Constituio vigente, a rigidez constitucional extrada do processo comparativo do disposto no art. 60, incisos I, II e III, versus art. 61; art. 60, 2 versus art. 47;
13
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Traduo de Joo Baptista Machado. 5. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1996. p. 247. 14 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 45.
25
e art. 60, 5, versus art. 67, referente, respectivamente, iniciativa parlamentar, quorum de aprovao e possibilidade de reapresentao do projeto rejeitado. Entretanto, de nada adiantaria alar certas normas como supremas de um Estado, se no houvesse a construo de um sistema complexo e amplo de proteo, com a cominao de sano, contra qualquer ato normativo que as ofendesse, visando a sua noentrada ou retirada do ordenamento jurdico. Vem tona o conceito de controle da constitucionalidade consistente na verificao da adequao das leis e atos normativos ao prprio fundamento do ordenamento jurdico, ou seja, s normas fundamentais previstas na Constituio Federal ou em Tratados Internacionais que versem sobre direitos humanos aprovados com quorum de emenda constitucional15, podendo desembocar nos fenmenos da constitucionalidade,
inconstitucionalidade, recepo e no recepo. Jos Joaquim Gomes Canotilho16 denomina controle de constitucionalidade de processo constitucional, in verbis:
O processo constitucional reconduz-se a um complexo de actos e formalidades tendentes prolaco de uma deciso judicial relativa conformidade ou desconformidade constitucional de actos normativos pblicos. Neste sentido, o processo constitucional o processo de fiscalizao da inconstitucionalidade de normas jurdicas (cfr. CRP, artigo 223./1).
Caracteriza-se a constitucionalidade ou inconstitucionalidade quando se analisa a norma (em elaborao ou j existente), tendo como paradigma a ordem constitucional vigente. Caso a norma seja reputada constitucional, reafirma-se o direito j vigente. Ao revs, verificada a incompatibilidade entre o ato normativo e a Constituio surge a inconstitucionalidade e a imposio da sano (nulidade, anulabilidade ou efeito pro futuro, conforme o caso). J a anlise da compatibilidade entre o direito produzido sob o manto de Constituio revogada e a nova constituio ocasiona os institutos da recepo e no recepo. Recepo o recebimento de norma infraconstitucional vigente produzida sob a gide de Constituio anterior revogada pelo novo texto constitucional em razo da
15 16
A Emenda Constitucional n 45/04, ao introduzir o 3 no art. 5, criou um novo bloco de constitucionalidade. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 965.
26
compatibilidade entre este e aquela, enquanto que no recepo a ausncia de compatibilidade entre a norma infraconstitucional produzida antes da nova Constituio com as novas regras constitucionais, resultando na sua no recepo. Conforme Marcelo Novelino17,
O surgimento de uma nova Constituio faz com que toda a legislao anterior perca sua vigncia. No entanto, diante da impossibilidade ftica de uma elaborao instantnea de todas as leis necessrias, as normas infraconstitucionais anteriores materialmente compatveis com a nova Constituio, ganham um novo fundamento de validade e so recepcionadas por ela. Caso haja uma incompatibilidade formal, estas normas ganham uma nova roupagem (novo status) e passam a ter a forma exigida pela nova Constituio, como ocorreu com o Cdigo Tributrio Nacional que, elaborado como uma lei ordinria (Lei n. 5.172/66), foi recepcionado com o status de uma lei complementar.
Reconhecido mundialmente como um dos mais eficientes mecanismos jurdicos aptos a dar concretude aos direitos fundamentais, consistindo no s numa garantia, mas tambm num direito fundamental, indissocivel do estgio de desenvolvimento da humanidade, imprescindvel perquirir quais so os sistemas, formas e meios desenvolvidos para o controle de constitucionalidade.
1.3 SISTEMAS DE CONTROLE
Jos
Afonso
da
Silva18
classifica
os
sistemas
de
controle
de
constitucionalidade, quanto ao rgo incumbido de sua realizao, em poltico, jurisdicional e misto. No sistema poltico outorga-se o controle da constitucionalidade a um rgo poltico, seja o Poder Legislativo ou qualquer rgo distinto dos demais poderes estatais, o qual pode ser realizado antes ou depois do nascimento do ato normativo.
17 18
NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2008. p. 82. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 49.
27
Regina Maria e Macedo Nery Ferrari19 explicam acerca da origem e inconvenincia do sistema poltico:
Este sistema originrio dos pases da Europa, estribados no mau conceito que gozavam os juzes, sobretudo ao tempo da Revoluo Francesa, e inspirados pelas concepes desenvolvidas por Locke e, posteriormente, por Montesquieu acerca da separao dos poderes do Estado. [...] O que se tem verificado, na prtica, a ineficincia deste tipo de controle por um rgo poltico, pois o que vemos apenas a opinio poltica do rgo que elaborou o ato substituda pela opinio do rgo controlador, tornando-se, assim, o rgo controlador um outro Legislativo, j que, na prtica, no se atm apenas a analisar a concordncia dos atos legislativos frente Constituio, mas, ao contrrio, atm-se apreciao da sua convenincia ou oportunidade.
No direito estrangeiro, so exemplos o Presidium do Soviete Supremo, da extinta Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, e o vigente Conseil Constitutionnel, da Constituio Francesa de 1958, na qual o art. 62 afirma que as decises deste Conselho so irrecorrveis e impem-se a todos os poderes pblicos e a todas as autoridades administrativas e jurisdicionais.20 Nota-se que na Frana o controle poltico-concentrado sempre preventivo, visando a afastar o quadro de insegurana jurdica oriunda de uma deciso de inconstitucionalidade com efeitos retroativos.21 A experincia brasileira no se filiou a tal sistema; existindo, entretanto, resqucios na Constituio Imperial de 1824, bem como na tentativa fracassada de sua introduo Constituio de 1934, pelo Deputado Federal Nilo Alvarenga, que, influenciado pelo modelo kelseniano, apresentou proposta para criao do Tribunal Constitucional, com a previso, inclusive, de uma ao popular de inconstitucionalidade a ser manejada por qualquer pessoa mesmo quando no tivesse interesse.22
19
20
21
22
MACEDO, Regina Maria; FERRARI, Nery. Efeitos da declarao de inconstitucionalidade. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 81-82. O art. 62 da Constituio Francesa de 1958 determina que Les dcisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles. FRANCE. Texte intgral de la Constitution de 1958. Disponvel em: <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-de-1958.5074.html>. Acesso em: 25 nov. 2009. APPIO, Eduardo. Controle difuso de constitucionalidade: modulao, dos efeitos, uniformizao de jurisprudncia e coisa julgada. Curitiba: Juru, 2008. p. 50. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 218, 220.
28
Contudo, no se olvide de que o Poder Legislativo em certas situaes descritas no prximo captulo atua no controle de constitucionalidade dos atos normativos. J no sistema jurisdicional ou jurdico, atribuda ao Poder Judicirio a tarefa de controlar a constitucionalidade dos atos normativos, pode exerc-la da forma exclusivamente difusa, puramente concentrada e mista.23 Nasceu nos Estados Unidos da Amrica, no incio do sculo XIX, como criao jurisprudencial oriunda da ausncia de previso constitucional expressa e adotado em quase todos os pases variando, entretanto, o seu modo de exerccio. Em alguns pases como os Estados Unidos da Amrica e Argentina (art. 11624 da Constituio), o controle de constitucionalidade conferido a qualquer juiz ou tribunal no exerccio de sua funo jurisdicional comum. Uma diferena marcante, entretanto, entre os sistemas norte-americano e argentino, que no primeiro a deciso a respeito da inconstitucionalidade da lei proferida pela Suprema Corte tem efeito erga omnes e vinculante e no segundo o mesmo no ocorre.25 J em outros pases, somente determinado tribunal criado para tal desiderato pode realizar o controle das leis como, verbi gratia, na Europa Continental a ustria, Itlia, Alemanha e Turquia. 26 Na Amrica Latina, so exemplos de pases que adotam a jurisdio constitucional exclusivamente concentrada Honduras (Corte Suprema de Justia art. 184 da Constituio de 1982); Panam (Corte Suprema de Justia art. 103 da Constituio de 1972), Repblica Dominicana (Corte Suprema de Justia art. 67, I, da Constituio de 2002), dentre outros.27 correto afirmar, portanto, que, tradicionalmente, h a dicotomia dos modelos de jurisdio constitucional norte-americano ou difuso-concreto e europeucontinental ou concentrado-abstrato.
23
SILVA, Jos Afonso. Um pouco de direito constitucional comparado: trs projetos de Constituio. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 128-129. 24 O art. 116 da vigente Constituio Argentina tem a seguinte redao: Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin [...].ARGENTINA. Constitucion de la Nacion Argentina. 22 de agosto de 1994. Disponvel em: <http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_nacional.pdf>. Acesso em: nov. 2009. 25 VELOSO, Zeno Veloso. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999. p. 40-41. 26 MACEDO, Regina Maria; FERRARI, Nery. Efeitos da declarao de inconstitucionalidade. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 83. 27 SILVA, 2009, op. cit.,. p. 133.
29
Por sua vez, alguns ordenamentos jurdicos, como ocorre, - ilustrativamente -, no Brasil -, desde a entrada em vigor da Emenda Constitucional n 16, de 26 de novembro de 1965, Mxico, Chile, Venezuela, Colmbia e Guatemala -, adotam modelos jurisdicionais mistos em que o controle de constitucionalidade realizado na forma difusa e concentrada.28 No obstante, constata-se uma tendncia mundial de superao da tipologia binria ou dual dos sistemas de jurisdio constitucional, existindo um movimento de aproximao entre eles. Roger Stiefelmann Leal29 colaciona os seguintes fundamentos de cunho tcnico-processual apontados pela doutrina de convergncia entre os modelos clssicos de jurisdio constitucional:
(a) a introduo do procedimento de reenvio ou incidente de inconstitucionalidade como mecanismo processual assemelhado ao controle incidental, pois admitem em pases de sistema europeu-kelseniano, a participao dos rgos judiciais no controle de constitucionalidade das leis a partir das controvrsias instauradas em processos ordinrios. (b) a similitude entre o stare decisis e a eficcia erga omnes, conferindo s decises proferidas no sistema estadunidense efeito impositivo contra todos, a exemplo do que ocorre no modelo europeu. (c) a flexibilidade no arbitramento das eficcias ex tunc e ex nunc [...] (d) a configurao da Suprema Corte, mediante o uso do writ of certiorari, como rgo de justia constitucional, assemelhado, portanto, s Cortes Constitucionais, pois limita-se a examinar os casos de maior relevncia, geralmente questes de ndole constitucional. (e) a superao, nos pases de sistema europeu-kelseniano, do perfil de legislador negativo, uma vez que as Cortes Constitucionais passaram a emitir provimentos de natureza positiva, mediante a adoo, dentre outras solues, de sentenas aditivas ou substitutivas, de instrumentos de modulao da eficcia temporal de suas decises e de variadas tcnicas interpretativas. (f) a instituio, em vrios pases, de modelos hbridos, que combinam caractersticas e instrumentos de ambos os modelos clssicos.
Derradeiramente, o controle misto ou ecltico significa que certas leis esto submetidas ao controle poltico e outras ao controle jurisdicional, como ocorre na Sua, pas em que leis federais esto sob o crivo do controle poltico da Assemblia Nacional e as leis locais, sob o juzo do controle jurisdicional.
28
SILVA, Jos Afonso. Um pouco de direito constitucional comparado: trs projetos de Constituio. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 128-141. 29 LEAL, Roger Stiefelmann. A convergncia dos sistemas de controle de constitucionalidade: aspectos processuais e institucionais. Revista de Direito Constitucional e Internacional, So Paulo, ano 14, n. 57, p. 64, 2006.
30
1.4 ESCORO HISTRICO
1.4.1 Estados Unidos da Amrica
Assenta Slaibi Filho30 que a Constituio ianque, de 18 de setembro de 1787, foi, historicamente, a primeira norma constitucional de um pas compilada em texto nico, [...] embora algumas das antigas colnias j dispusessem de documentos escritos com esta denominao. Contudo, antes mesmo de promulgada aludida Constituio, os juzes j se manifestavam no sentido de que deixariam de aplicar nos casos concretos que lhes fossem submetidos leis de importncia inferior dissonantes com leis de importncia superior, conforme registros de New Jersey, em 1780, Virginia, 1782, e North Carolina, 1787, como demonstra Slaibi Filho31. Tal relao de importncia (superior e inferior) se dava pelo fato de que, no perodo colonial, aos primeiros colonos, aos fundadores, fora concedida pela Inglaterra autorizao normatizadora sobre aquele territrio, com a condio de que as normas elaboradas colonialmente no tolhessem aquelas emanadas da metrpole inglesa e que dispusessem acerca de sua prpria formao. Percebe-se, ento, o surgimento da noo de hierarquizao normativa que provavelmente culminou na edio da Constituio Norte-Americana e, consequentemente, no controle de constitucionalidade das leis. Logo em seguida aprovao da Constituio norte-americana, Alexander Hamilton, John Jay e James Madison escreveram vrios ensaios sobre este documento, ensejando o livro The Federalist -, apontado como grande marco da literatura constitucional e precursor do princpio da supremacia constitucional.32
30
SLAIBI FILHO, Nagib. Breve histria do controle de constitucionalidade. Disponvel em <http://www.nagib.net/artigos_texto.asp?tipo=2&area=1&id=40>. Acesso em: 17 nov. 2009. 31 Ibid. 32 VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999. p. 39-40.
31
Em 1803, no clebre caso William Marbury vs. James Madison, pelo Chief Justice John Marshall33, a Suprema Corte Norte-Americana produziu o precedente de deixar de dar aplicabilidade lei infraconstitucional que subtrasse competncia exclusiva da Paramount Law, dispondo de matria estritamente constitucional. Diante do princpio vinculativo oriundo do sistema britnico stare decisis quieta movere, que significa continuar decidindo as coisas da mesma maneira e no mover as quietas , [...] tal precedente tornou-se obrigatrio no s para a prpria Suprema Corte como tambm para os demais tribunais.34 Paulo Bonavides35 salienta, dada a fora normativa dos julgados da Suprema Corte, que:
[...] nenhum juiz ou tribunal se abalanaria a aplicar ali uma lei j inquinada de vcio de inconstitucionalidade por deciso do mais alto rgo da Justia americana, em consequncia do que [...] a histria constitucional dos Estados Unidos h mais de um sculo tem sido em larga parte a histria da Suprema Corte e de seus arestos em matria de controle de constitucionalidade.
Foi um relevante marco, visto que um pronunciamento ocorrido no caso concreto pela Suprema Corte produziria efeito vinculante consistente no princpio do stare decisis. Ademais, autorizou que todos os juzes verifiquem, no caso concreto, a compatibilidade de normas e demais atos do Poder Pblico com a Norma Maior.
33
Derrotado pelo Presidente Thomas Jefferson, o ento Presidente John Adams nomeou diversos de seus correligionrios do partido federalista como juzes federais, entre os quais se encontrava Willian Marbury. O prprio Marshall, secretrio de Estado de Adams, havia sido nomeado com a aprovao do Senado, Chief Justice da Suprema Corte. O ttulo de nomeao de Marbury no lhe foi entregue a tempo, sendo sua nomeao suspensa por determinao do novo Presidente ao seu secretrio de Estado James Madison. Marbury acionou Madison exigindo informaes. No sendo fornecida nenhuma explicao, impetrou um writ mandamus, similar ao nosso mandado de segurana, com o objetivo de alcanar a nomeao. O Tribunal adiou por dois anos a deciso o que gerou uma forte reao contra os juzes. Finalmente, ao anunciar a deciso da Suprema Corte, Marshall destacou duas questes: Jefferson no tinha direito de negar posse a Marbury. Porm a Suprema Corte no poderia conceder o writ mandamus, porque esta competncia que lhe havia sido atribuda pela seo 13 do Judcial Act de 1789 era contrria Constituio, na medida em que alargava as competncias originais da Suprema Corte. Com isso, a Corte no poderia utilizar-se de uma atribuio ainda que conferida pelo Parlamento, incompatvel com a Constituio. De acordo com a Constituio Federal de 1787 as competncias originrias da Suprema Corte so restritas e, somente poderiam ser aumentadas por emenda constitucional. VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremo Tribunal Federal: jurisprudncia poltica. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 63. 34 SLAIBI FILHO, Nagib. Breve histria do controle de constitucionalidade. Disponvel em <http://www.nagib.net/artigos_texto.asp?tipo=2&area=1&id=40>. Acesso em: 17 nov. 2009. 35 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 305.
32
A partir da, passou a apreciar tambm aspectos materiais de inconstitucionalidade, [...] chegando a deixar de aplicar a lei que se entendeu contrria, dita desarrazoada, aos princpios implcitos que se extraem do texto da Lei Maior.36
1.4.2 Brasil
1.4.2.1 Constituio Imperial de 1824
A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, primeira Constituio brasileira, foi outorgada pelo Imperador Dom Pedro II, em 25 de maro de 1824, aproximadamente, dois anos aps a declarao de independncia do Brasil de Portugal, ocorrida em 07 de setembro de 1822. Foi caracterizada pela existncia da quadripartio das funes estatais encarnada nos Poderes Legislativo, Executivo, Judicirio e Moderador; - no conferindo, entretanto, nenhum mecanismo concreto e efetivo de controle de constitucionalidade das leis e atos normativos. Demais disso, tratava-se de uma constituio semirrgida ou semiflexvel, pois certas normas constitucionais poderiam ser alteradas de acordo com o processo legislativo comum e outras mediante um processo legislativo especial, conforme se depreende do seu art. 178 37. Pautada no dogma da soberania do Parlamento, atribuiu ao prprio Poder Legislativo, por meio da Assembleia Geral, a competncia para [...] fazer leis, interpret-las,
36 37
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 312. BRASIL. Constituio Politica do Imperio do Brazil de 1824. Coleo das Leis do Imprio do Brasil, Rio de Janeiro, 1824, p. 7. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm> Acesso em: nov. 2009. Art. 178. E' s Constitucional o que diz respeito aos limites, e attribuies respectivas dos Poderes Politicos, e aos Direitos Politicos, e individuaes dos Cidados. Tudo, o que no Constitucional, pde ser alterado sem as formalidades referidas, pelas Legislaturas ordinarias.
33
suspend-las e revog-las38, bem como [...] velar pela guarda da Constituio39, consoante se extrai do disposto em seu art. 15, VIII e IX, propiciando parcialidade e o cometimento de abusos, conforme exemplifica Slaibi Filho40,
[...] legislar sem receio de que a lei fosse dita "irrazovel", como foi no caso da Lei da Maioridade, tambm de 1840, que declarou que o jovem Pedro de Alcntara, ento com 14 anos, passava a ser maior, assim preenchendo o requisito constitucional de que o Imperador deveria contar, ao menos, com 18 anos para que subisse ao Trono e, desta forma, cessando a anarquia que caracterizou os perodos de Regncia.
Clmerson Merlin Clve41 aponta como justificativas para a inexistncia do controle de constitucionalidade, [...] o dogma da soberania do Parlamento, a previso de um Poder Moderador e mais a influncia do direito pblico Europeu, notadamente o ingls e francs, sobre os homens pblicos brasileiros, inclusive os operadores jurdicos.
1.4.2.2 Constituio de 1891
O Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889, ao instituir, no direito ptrio, a forma federativa de Estado e a forma republicana de Governo, imps a feitura da Constituio de 189142. Com o fim do Imprio, extinguiu-se tambm o Poder Moderador. Denominada de Constituio dos Estados Unidos do Brasil foi idealizada por Rui Barbosa, que, sob a influncia do direito norte-americano, aps oitenta e oito anos de
38
BRASIL. Constituio Politica do Imperio do Brazil de 1824. Coleo das Leis do Imprio do Brasil, Rio de Janeiro, 1824, p. 7. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm> Acesso em: nov. 2009. 39 Ibid. 40 SLAIBI FILHO, Nagib. Breve histria do controle de constitucionalidade. Disponvel em <http://www.nagib.net/artigos_texto.asp?tipo=2&area=1&id=40>. Acesso em: 17 nov. 2009. 41 CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 63-64. 42 BRASIL. Constituio da Republica dos Estados Unidos do Brazil de 1891. Dirio Oficial, Rio de Janeiro, 24 fev. 1981. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm>. Acesso em: nov. 2009.
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atraso43, implementou, talvez como efeito da rigidez constitucional (art. 9044), o controle jurisdicional difuso de constitucionalidade. Apesar disso, o art. 58, 1, a e b, da Constituio Provisria de 1890, e o art. 3 do Decreto n 848, de 11 de outubro de 1890 criao da Justia Federal -, j estabeleciam regras acerca do controle difuso. Os arts. 59, 1, b, e 60, a, da Constituio da Repblica Nova fincavam:
Art. 59. Ao Supremo Tribunal Federal compete: [...] 1 Das sentenas das justias dos Estados em ltima instncia haver recurso para o Supremo Tribunal Federal: [...] b) quando se contestar a validade de leis ou de atos dos governos dos Estados em face da Constituio, ou das leis federais, e a deciso do tribunal do Estado considerar vlidos esses atos, ou essas leis impugnadas. Art 60 - Compete aos Juzes ou Tribunais Federais, processar e julgar: a) as causas em que alguma das partes fundar a ao, ou a defesa, em disposio da Constituio federal;
A Lei Federal n 221, de 20 de novembro de 1894, ao dispor que aos juzes e tribunais era atribuda a competncia para analisar a validade das leis e regulamentos, deixandoos de aplicar aos casos concretos, caso verificada a incompatibilidade com a Constituio, conforme art. 13, 10 45, apenas reiterou o sistema difuso de constitucionalidade.
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A via difusa nasceu, historicamente, nos Estados Unidos da Amrica, em 1803, no caso William Marbury versus James Madison, julgado pelo Juiz John Marshall. 44 Art. 90 - A Constituio poder ser reformada, por iniciativa do Congresso Nacional ou das Assemblias dos Estados. 1 - Considerar-se- proposta a reforma, quando, sendo apresentada por uma quarta parte, pelo menos, dos membros de qualquer das Cmaras do Congresso Nacional, for aceita em trs discusses, por dois teros dos votos em uma e em outra Cmara, ou quando for solicitada por dois teros dos Estados, no decurso de um ano, representado cada Estado pela maioria de votos de sua Assemblia. 2 - Essa proposta dar-se- por aprovada, se no ano seguinte o for, mediante trs discusses, por maioria de dois teros dos votos nas duas Cmaras do Congresso. 3 - A proposta aprovada publicar-se- com as assinaturas dos Presidentes e Secretrios das duas Cmaras, incorporar-se- Constituio, como parte integrante dela. 4 - No podero ser admitidos como objeto de deliberao, no Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa, ou a igualdade da representao dos Estados no Senado. 45 A Lei Federal n 221, de 20.11.1894, em seu art. 13, 10, estabelecia: Os juzes e Tribunais apreciaro a validade das leis e regulamentos e deixaro de aplicar aos casos ocorrentes as leis manifestamente inconstitucionais e os regulamentos manifestamente incompatveis com as leis ou a Constituio. BRASIL. Lei n. 221, de 20 de novembro de 1894. Completa a organizao da Justia Federal da Republica. Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, 31 dez. 1894, v. 1, p. 16. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codigoBase=2&codigoDocumento=62633>. Acesso em: nov. 2009.
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Como bem esclareceu Adhemar Ferreira Maciel:
Nos Estados Unidos, [...], a fonte do direito estava praticamente nas decises judiciais (judge-made law). No Brasil, ao contrrio, nosso direito tinha como fonte a lei. L, no Norte, o juiz se orientava, obrigatoriamente, pelos precedentes das cortes superiores. Aqui, no Sul, ainda que os precedentes superiores tivessem fora moral, no eram vinculantes. Dentro da tradio romano-germnica, o juiz era livre e estava preso somente sua conscincia e lei. A fonte do direito no estava nos casos (cases), estava na lei. 46
Curioso notar, portanto, que o direito brasileiro, inspirado no direito europeu continental, cuja fonte primria a lei, adotou, em 1891, o sistema de controle de constitucionalidade do direito norte-americano, que tem como fonte primordial a jurisprudncia e os costumes, mas olvidou-se de atribuir fora jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Esta Constituio trouxe elevado progresso no mbito do controle de constitucionalidade das leis e atos normativos apesar da sua curta durao em razo da supervenincia da Constituio de 1937. No seu bojo, criou-se a ao direta de inconstitucionalidade interventiva ou representao interventiva, ajuizada, perante a Corte Suprema48, - pelo ProcuradorGeral da Repblica, possibilitando a interveno da Unio nos Estados-membros quando houvesse ofensa aos princpios constitucionais sensveis previstos no art. 7, I, alneas a a h, bem como para assegurar o cumprimento das decises judiciais, nos termos do seu art. 12, 2.
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MACIEL, Adhemar Ferreira. Observaes sobre o controle de constitucionalidade das leis no Brasil. Revista de Informao Legislativa, Braslia, DF, ano 35, n. 140, p. 268, out./dez. 1998. 47 BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934. Dirio Oficial, Rio de Janeiro, 16 jul. 1934. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: nov. 2009. 48 O art. 63 dessa Constituio denominou o Supremo Tribunal Federal de Corte Suprema.
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O recurso extraordinrio de competncia da Corte Suprema institudo, nos termos do art. 76:
Art -76 A Corte Suprema compete: III - em recurso extraordinrio, as causas decididas pelas Justias locais em nica ou ltima instncia: a) quando a deciso for contra literal disposio de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicao se haja questionado; b) quando se questionar sobre a vigncia ou validade de lei federal em face da Constituio, e a deciso do Tribunal local negar aplicao lei impugnada; c) quando se contestar a validade de lei ou ato dos Governos locais em face da Constituio, ou de lei federal, e a deciso do Tribunal local julgar vlido o ato ou a lei impugnada; d) quando ocorrer diversidade de interpretao definitiva da lei federal entre Cortes de Apelao de Estados diferentes, inclusive do Distrito Federal ou dos Territrios, ou entre um deste Tribunais e a Corte Suprema, ou outro Tribunal federal;
J o art. 179 fez meno clusula de reserva de plenrio, determinando que somente pelo voto da maioria absoluta dos membros do Tribunal seria possvel a declarao de inconstitucionalidade, possibilitando maior segurana jurdica na declarao de inconstitucionalidade no mbito dos pretrios. Por derradeiro, cumpre registrar a insero feita no art. 91, IV, c/c art. 96, acerca da atribuio atribuda ao Senado Federal, rgo de coordenao dos Poderes, apartado do Poder Legislativo, para suspender a execuo, no todo ou em parte, de qualquer lei, ato, deliberao ou regulamento declarados inconstitucionais por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal, verbis:
Art. 91 Compete ao Senado Federal: [...] IV - suspender a execuo, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberao ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judicirio; Art. 96 - Quando a Corte Suprema declarar inconstitucional qualquer dispositivo de lei ou ato governamental, o Procurador-Geral da Repblica comunicar a deciso ao Senado Federal para os fins do art. 91, n IV, e bem assim autorizao legislativa ou executiva, de que tenha emanado lei ou o ato. 49
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal: Regimento Interno [atualizado at agosto de 2009]. Braslia, DF, 2009. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegSFVolI.pdf>. Acesso em: nov. 2009.
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Registre-se que o Senado Federal no integrava nenhum dos Poderes Estatais, mas funcionava como rgo coordenador deste consoante o art. 8850:
Art. 88 - Ao Senado Federal, nos termos dos arts. 90, 91 e 92, incumbe promover a coordenao dos Poderes federais entre si, manter a continuidade administrativa, velar pela Constituio, colaborar na feitura de leis e praticar os demais atos da sua competncia.
Joo Bosco Marcial de Castro51 esclarece acerca da natureza do Senado Federal: Situado acima dos demais Poderes, a sua participao no controle de
constitucionalidade das leis no colidia com o sistema de controle exercido pelo Poder Judicirio, nem com o princpio da separao de Poderes.
A anlise mais detida dos inconvenientes da resoluo senatorial suspensiva far-seno captulo 3, tendo em vista a relao direta com a existncia, ou no, da eficcia geral da deciso do Supremo Tribunal Federal que declara incidenter tantum a inconstitucionalidade da lei.
A Constituio de 193752, chamada de Constituio dos Estados Unidos do Brasil, foi outorgada por Getlio Vargas no interregno da 2 Guerra Mundial; e, consoante seu prembulo, teve como justificativas a existncia de uma suposta agravao de dissdios partidrios (oriundos da ao integralista brasileira e do partido comunista) contra o atual governo, bem como o estado de apreenso criado no Pas pela infiltrao comunista.
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BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. (1934). Dirio Oficial, Rio de Janeiro, 16 jul. 1934. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: nov. 2009. 51 CASTRO, Joo Bosco Marcial de. O controle de constitucionalidade das leis e a interveno do Senado Federal. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2008. p. 57. 52 BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1937. Dirio Oficial, Rio de Janeiro, 10 nov. 1937. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao37.htm>. Acesso em: nov. 2009.
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Tambm conhecida como Constituio Polaca, eis que inspirada na Constituio ditatorial Polonesa de 1935, ensejou a criao de um regime autoritrio e, no plano do controle de constitucionalidade, foi vista como um retrocesso, pois previu, no pargrafo nico do art. 96, a possibilidade do Presidente da Repblica submeter novamente a anlise da inconstitucionalidade de uma lei declarada pelo Poder Judicirio -, ao reexame do Poder Legislativo, que, em caso de no aprovar a inconstitucionalidade, pelo voto de dois teros em cada uma das Cmaras, tornaria ineficaz o julgamento da matria pelo Poder Judicirio, bem como a impossibilidade de apreciao de atos governamentais pelo Poder Judicirio em estado de exceo, conforme se depreende do art. 170. Por outro lado, suprimiu a possibilidade do Senado Federal53, que mal chegou a ser preenchido e convocado, de editar resoluo, suspendendo os efeitos da lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
Com o trmino da 2 Guerra Mundial e a vitria dos pases democrticos (Estados Unidos da Amrica e Frana, dentre outros) contra os pases nazistas e fascistas (Alemanha e Itlia, dentre outros), instaurou-se novo cenrio mundial com a necessidade de elaborao ou reformulao de novas constituies ante a queda dos regimes ditatoriais e a preocupao maior com os direitos humanos. Assim, no Brasil, sob o influxo da redemocratizao, surge a Constituio dos Estados Unidos, promulgada em 18 de setembro de 1946, pondo termo ao excesso de poder conferido ao Presidente da Repblica pela Carta de 1937.
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Na Constituio de 1937, o Senado Federal era denominado de Conselho Federal, de acordo com o art. 38, 1. BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1946. Dirio Oficial, Rio de Janeiro, 19 set. 1946, p. 1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao46.htm>. Acesso em: nov. 2009.
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Para Celso Ribeiro Bastos:
Pela prpria circunstncia em que se d a aprovao da Constituio de 1946, no poderiam restar dvidas de que ela tinha um endereo muito certo: tratava-se de pr fim ao Estado Autoritrio que vigia no Pas sob diversas modalidades desde 1930. Era, pois, a procura de um Estado democrtico que se tentava fazer pelo incremento de medidas que melhor assegurassem os direitos individuais. 55
As disposies constitucionais relativas ao controle de constitucionalidade extirpadas pela Carta Magna anterior foram restabelecidas, especialmente, a possibilidade de edio de resoluo pelo Senado Federal (art. 64), o qual se apresenta agora como rgo integrante do Poder Legislativo, nos moldes do seu art. 2956. Com a tomada do poder pelo Comando Militar Revolucionrio e a expedio de vrios atos institucionais pelo Presidente da Repblica Castello Branco, aprovada a Emenda Constitucional n 16, de 26 de novembro de 1965, grande marco divisor do controle de constitucionalidade ptrio, que inspirado nas ideias de Hans Kelsen implanta, no Brasil, o controle abstrato de constitucionalidade adotado na Europa Continental, prevendo a possibilidade de representao da ao direta de inconstitucionalidade57 pelo Procurador-Geral da Repblica, nomeado e exonerado ad nutum pelo Presidente da Repblica -, perante o Supremo Tribunal Federal. Impende tambm esclarecer o disposto no art. 124, XIII, que abriu brecha para o controle abstrato de constitucionalidade no plano estadual, verbis:
Art. 124 [...] XIII - a lei poder estabelecer processo, de competncia originria do Tribunal de Justia, para declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato do Municpio, em conflito com a Constituio do Estado.
55 56
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Celso Bastos, 2002. p. 200. Art. 29 - O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. BRASIL. Constituio do Brasil. (1967). Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 24 jan. 1967, p.1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: nov. 2009. 57 A ao direta de inconstitucionalidade foi denominada de representao de inconstitucionalidade em seu art. 101.
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Deveras, o direito brasileiro passou a contemplar um sistema de constitucionalidade jurisdicional misto, proveniente do direito norte-americano e do direito europeu continental, ou seja, o controle difuso realizado perante qualquer juzo e o controle concentrado realizado perante o Supremo Tribunal Federal. Nada obstante, saliente-se o fato de que o governo militar, como forma de garantir a maioria de votos, por meio do Ato Institucional n 2, editado em 27 de outubro de 196558, ampliou o nmero de ministros do Supremo Tribunal Federal de onze para dezesseis59, o que gerou um quadro extremante poltico no manejo dessa ao.
Sob os auspcios do golpe militar em 1964, caracterizado por intensa represso poltica, restrio de direitos fundamentais, endividamento externo, sob pretexto de restaurar a disciplina e a hierarquia nas Foras Armadas e deter a ameaa comunista que supostamente pairava sobre o Brasil, outorgada, em 24 de janeiro de 1967, pelos Ministros da Marinha de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica Militar, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil. A Carta ditatorial de 1967 manteve o controle repressivo jurisdicional misto de constitucionalidade, ampliando, entretanto, o objeto da ao direta de inconstitucionalidade interventiva, para abarcar, alm da inobservncia dos princpios constitucionais sensveis, o desrespeito execuo de lei federal, nos moldes dos arts. 10, VI, in limine; inciso VII, -, e art. 11, 2. Na esfera estadual, o controle de constitucionalidade concentrado foi suprimido pela Constituio de 1967, contudo, novamente incorporado pela Emenda n. 1, de 1969, em seu art. 15, 3, d.
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ATO Institucional nmero dois. In: WIKIPDIA: A enciclopdia livre. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Ato_Institucional_N%C3%BAmero_Dois>. Acesso em: nov. 2009. 59 O ato institucional n 06, de 1969, restabeleceu a composio do STF para 11 ministros. 60 BRASIL. Constituio do Brasil de 1967. Dirio Oficial, Braslia, DF, 24 jan. 1967, p.1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: nov. 2009.
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Acrescenta Clmerson Clve61:
A Emenda Constitucional 7/77 trouxe algumas novidades. Em primeiro lugar, atribuiu ao Supremo Tribunal Federal competncia para a interpretao com efeito vinculante, de ato normativo. De fato, diante do art. 119, I, XXX, I, da Constituio de 1967/69, com a Emenda 7/77, competia Suprema Corte julgar a representao do Procurador-Geral da Repblica, por inconstitucionalidade ou para interpretao de lei ou ato normativo federal ou estadual. A representao para interpretao foi abolida pela Constituio de 1988. A segunda novidade consiste na previso expressa de medida cautelar (liminar), solicitada pelo Procurador-Geral da Repblica, nas representaes encaminhadas por essa autoridade (art. 119, I, p).
Esse era, portanto, o cenrio do controle de constitucionalidade brasileiro at o advento da Constituio Federal de 1988, ou seja, um controle jurisdicional repressivo misto com predomnio do controle concreto, tendo em vista as graves limitaes impostas ao controle abstrato, especialmente, a legitimidade ativa exclusiva do Procurador-Geral da Repblica nomeado e exonerado livremente pelo Presidente da Repblica.
Com o fim da ditadura militar e a realizao de eleies diretas, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n. 26, de 27/11/85, determinando a convocao de Assemblia Nacional Constituinte a ser composta por deputados federais e senadores que exerciam o mandato poca, para deliberao e votao de uma nova Constituio63, dando azo vigente Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 05/11/88, sob a presidncia de Ulysses Guimares.
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CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 88. 62 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. (1988). Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil: Poder Executivo, Braslia, DF, 5 out. 1988, p. 1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: nov. 2009. 63 Art. 1 Os membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o, unicameralmente, em Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional; Art. 3. A Constituio ser promulgada depois da aprovao de seu texto, em dois turnos de discusso e votao, pela maioria absoluta dos membros da Assemblia Nacional Constituinte.
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Apesar de ter corroborado a adoo do controle jurisdicional combinado da constituio pretrita, trouxe significativo avano na via concentrada. Inicialmente, cria-se dentro da estrutura do Poder Judicirio o Superior Tribunal de Justia (art. 92, II, c/c art. 103 da CF/88), como defensor e unificador do direito federal64, propiciando, assim ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, nos termos do art. 102, caput65, da CF. Na ao direta de inconstitucionalidade genrica, existe ampliao do rol dos legitimados para sua propositura perante o STF, com espeque no art. 103 (ratificado depois pelo art. 2 da Lei 9.868/99), a saber:
Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa; V - o Governador de Estado; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Portanto, o monoplio para o ajuizamento da ADI genrica exercido pelo Procurador-Geral da Repblica foi suprimido pela atual Carta Magna. Pode este, assim, ajuizar a ao ou funcionar como fiscal da lei, emitindo parecer sobre a constitucionalidade ou no da lei, nos termos do art. 103, 1, da CF/8866.
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Inobstante isso, a Emenda Constitucional n 45/04 inseriu, como hiptese de cabimento de recurso extraordinrio, a deciso que julga vlida lei local em face de lei federal, nos termos do art. 103, III, d, da CF. 65 A Emenda Constitucional n 45/04, transferiu competncia do STF para o STJ em relao homologao de sentena estrangeira e a concesso de exequatur s cartas rogatrias, de acordo com a nova redao do art. 105, I, i, da CF. 66 1 O Procurador-Geral da Repblica dever ser previamente ouvido nas aes de inconstitucionalidade e em todos os processos de competncia do Supremo Tribunal Federal.
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Confere-se ao Advogado-Geral da Unio67, chefe da Advocacia-Geral da Unio, instituda no art. 131 da CF/88, a atribuio de defender o ato inconstitucional impugnado perante o Supremo Tribunal, com cerne no art. 103, 3, da CF/8868, funcionando, assim, como curador especial do princpio da presuno de constitucionalidade. A arguio de descumprimento de preceito fundamental foi prevista, originariamente, no pargrafo nico do art. 102 da CF/8869, como nova modalidade de ao na via concentrada, vindo se concretizar com a edio da Lei n 9.882/99, eis que se tratava de norma constitucional de eficcia limitada.70 Outro ponto que merece aplauso a introduo do controle de constitucionalidade por omisso no texto constitucional. Na via difusa, insere-se o Mandado de Injuno previsto no art. 5, LXXI, da CF/88, enquanto que, na via concentrada, cria-se a ao direta de inconstitucionalidade por omisso encetada no art. 103, 2, da CF/88, regulamentada pela Lei 12.063/09, que acrescentou o captulo II-A na Lei n 9.868/99. Por sua vez, a Emenda Constitucional n 3/93, ensejou a implantao da ao declaratria de constitucionalidade (ADC), acrescentando o 4 ao art. 103 da CF/88. A ADC tinha como legitimados o Presidente da Repblica, o ProcuradorGeral da Repblica, a Mesa da Cmara dos Deputados e a Mesa do Senado Federal, entretanto, com o advento da Emenda Constitucional n 45/04, houve equiparao dos legitimados desta ao com os da ao direta de inconstitucionalidade genrica. Demais disso, previu-se a concesso de efeito erga omnes e vinculante deciso que declara a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, nos termos do art. 103, 3, da CF, confirmada na Lei n 9.868/99. Derradeiramente, a Emenda Constitucional n 45/04, conhecida como reforma do Poder Judicirio, sem prejuzo das modificaes citadas anteriormente, ampliou os casos de cabimento da ao direta de inconstitucionalidade interventiva, para abranger o caso
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Atualmente, o cargo de Advogado-Geral da Unio exercido por Luiz Incio Lucena Adams. 3 Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a constitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente o Advogado-Geral da Unio, que defender o ato ou texto impugnado. 69 A Emenda Constitucional n 3/93 renumerou o pargrafo nico em 1. 70 A primeira argio de descumprimento de preceito fundamental somente foi ajuizada em 27/01/00, no STF, pelo Partido Comunista do Brasil. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF/1 - Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental. Partido Comunista do Brasil e Prefeito do Municpio do Rio de Janeiro. Dirio da Justia, Braslia, DF, v. 1, f. 17. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoDetalhe.asp?incidente=1804019>. Acesso em: nov. 2009.
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de recusa a execuo de lei federal (art. 36, III), bem como trouxe a previso de efeitos erga omnes e vinculante para a ao direta de inconstitucionalidade genrica e ao declaratria de constitucionalidade (art. 102, 2).71 Impende salientar, ainda, que essa Emenda atribuiu competncia ao Supremo Tribunal Federal para edio de smula vinculante, nos termos do art. 103-A, regulamentada pela Lei n 11.417/06, e, instituiu como pressuposto de admissibilidade especfico do recurso extraordinrio, perante o Supremo Tribunal Federal, a repercusso geral das questes constitucionais, nos moldes do art. 102, 3, disciplinado pela Lei n 11.418/06. Resta, agora, verificar os principais critrios de classificao apontados pela doutrina para o controle de constitucionalidade a fim de se saber o perfil do direito constitucional ptrio.
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Conforme dito alhures, a Emenda Constitucional n 3/93, - j havia feito meno a tais efeitos para a ao declaratria de constitucionalidade. Da mesma forma, a Lei n 9.868/99 -, tambm j mencionava estes efeitos na ao direta de inconstitucionalidade genrica (art. 28, pargrafo nico).
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2 CLASSIFICAES DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
2.1 APONTAMENTOS DE CRITRIOS DIVERSOS
A doutrina classifica o controle de constitucionalidade sob variadas formas, cada qual levando em conta determinado critrio. Referente natureza ou filiao do rgo encarregado de realizar o controle, divide-se em poltico e o jurisdicional.1 O primeiro realizado por rgos estatais alheios ao Poder Judicirio e o segundo por rgos seus. Como exemplo daquele, tem-se o veto jurdico do Presidente da Repblica sobre projeto de lei fundado em inconstitucionalidade. Quanto ao nmero de rgos, pode ser concentrado, difuso ou combinado.2 O controle difuso feito por qualquer juiz ou tribunal, ao passo que o controle concentrado realizado apenas por um rgo jurisdicional; -, no Brasil, pelo Supremo Tribunal Federal.3 Ensina, ainda, com assento em Garca Belaunde4, que equivocada a expresso controle jurisdicional misto, sem maiores mincias, para expressar a coexistncia dos mtodos difuso e aberto, afirmando que o correto a denominao modelo dual, paralelo ou combinado, haja vista que o Supremo Tribunal Federal no direito ptrio exerce tanto o controle abstrato quanto o concreto. No mesmo sentido leciona Jos Afonso da Silva5:
A designao de misto no boa, porque no se trata, propriamente, de uma mistura de sistemas, ainda que alguns o conceituem como uma mescla de dois mtodos. Na verdade, no h mistura, nem competncia geral para o exerccio de ambos os mtodos [...] Mas a denominao de sistema misto j se tornou correntia, por no se ter encontrado expresso melhor. [...].
1 2
TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 223-224. Ibid., p. 228-229. 3 No controle concentrado estadual o rgo encarregado de realiz-lo o Tribunal de Justia de cada Estado. 4 BELAUNDE, 2001, p. 132-133 apud TAVARES, 2009, op. cit., p. 228. 5 SILVA, Jos Afonso. Um pouco de direito constitucional comparado: trs projetos de Constituio. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 142.
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Em relao participao de pessoa interessada, surge o controle com ou sem participao.6 Nesta, a legitimidade outorgada a certas autoridades ou rgos como acontece no controle concentrado de constitucionalidade. Naquela, qualquer pessoa interessada tem legitimidade para provocar o controle de constitucionalidade como ocorre no controle difuso. Do prisma da tendncia ideolgica perseguida, fala-se em controle de constitucionalidade para tutela dos direitos fundamentais ou para a estabilidade do governo.7 O primeiro encontra-se mais presente no controle difuso marcado pela subjetivizao e o segundo, no controle concentrado caracterizado pela objetividade. Por outro lado, a doutrina tambm classifica a inconstitucionalidade, como ser apresentado a seguir. Relativo ao tipo de conduta praticada ou no pelo Poder Pblico, diz-se inconstitucionalidade por ao ou omisso.8 Na primeira, existe um comportamento positivo do Estado, ao passo que na inconstitucionalidade por omisso, a inrcia do Estado em editar ato normativo provoca a violao de norma constitucional. Do ponto de vista da norma ofendida, separa-se a inconstitucionalidade em formal, tambm conhecida como nomodinmica, ou material, cunhada tambm de nomoesttica.9 A inconstitucionalidade formal est relacionada inobservncia do processo legislativo da lei ou ato normativo, sendo subdividida em subjetiva (o desrespeito ocorre na fase de iniciativa do processo legislativo) e objetiva (a violao efetiva-se na fase constitutiva e complementar do processo legislativo - quorum de votao, sano ou veto, promulgao e publicao). J a inconstitucionalidade material ocorre quanto contrariedade do ato normativo ao contedo da norma constitucional, como, por exemplo, uma lei que institua a pena de morte no direito brasileiro fora dos casos de guerra declarada10. No que tange extenso da inconstitucionalidade em relao norma questionada, classifica-se em total ou parcial.11 Na total, comum na inconstitucionalidade formal, o ato normativo declarado inconstitucional em sua inteireza, enquanto que, na parcial, regra da inconstitucionalidade material, apenas um ou alguns dispositivos do ato so
6
VANOSSI, 1984 apud TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 229-230. 7 ROTHENBURG, 2001 apud TAVARES, op. cit., p. 230-231. 8 NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2008. p. 99. 9 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 161. 10 Art. 5, XLVII no haver penas: a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84, XIX; 11 NOVELINO, op. cit., p. 100.
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reputados inconstitucionais, nada impedindo que apenas uma palavra ou fragmento os sejam, desde que no haja modificao do sentido da norma. Referente ao momento em que o ato normativo criado, pode-se elencar inconstitucionalidade originria e superveniente.12 Na primeira, o ato normativo j nasce inconstitucional. Na segunda, entretanto, o ato nasce constitucional, mas, em face da entrada em vigor de uma emenda constitucional contrria a ele, torna-se inconstitucional. Sob a tica de apurao, menciona-se inconstitucionalidade direta, antecedente ou indireta, subdividindo-se esta em consequente ou reflexa/oblqua.13 A direta efetua-se quando a inconstitucionalidade resulta do confronto direto entre a lei e a Constituio; e a indireta, quando h uma norma intermediria entre o ato normativo analisado e a Constituio, por exemplo, em um decreto que regulamenta uma lei inconstitucional (consequente) ou decreto regulamentar que excede o contedo da lei (reflexa ou oblqua) .
2.2 QUANTO AO MOMENTO DE CONTROLE
Merece destaque o critrio de classificao referente ao momento de realizao do controle de constitucionalidade. Em relao ao critrio do ingresso, ou no, da lei ou do ato normativo no ordenamento jurdico, o controle de constitucionalidade pode ser preventivo ou repressivo, feitos, em ambos os casos, por qualquer um dos Poderes Estatais14 (Legislativo, Executivo e Judicirio).
12 13
NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2008. p. 101-102. Ibid., p. 102-103. 14 Na verdade, o poder estatal uno e indivisvel, existindo as funes estatais legislativa, executiva e jurisdicional.
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2.2.1 Controle preventivo
No controle preventivo, a prpria acepo semntica do vocbulo preventivo traz a idia de se evitar, acautelar, impedir ou obstar o fenmeno da inconstitucionalidade. Percebe-se, assim, que a lei ou ato normativo ainda no nasceu, recaindo, portanto, na fase do processo legislativo sobre projeto de lei, emenda constituio ou a qualquer ato normativo. O trs poderes estatais realizam este tipo de controle, como se pode observar no detalhamento que segue. O Poder Legislativo, que tem como funo tpica elaborar as leis, exerce o controle prvio de constitucionalidade, por meio das Comisses Permanentes de Constituio e Justia (CCJ)15, -, sobre projetos de lei ou emenda constitucional -, na fase constitutiva do processo legislativo. As comisses de constituio e justia esto previstas no art. 58, 2, da Carta Magna, entretanto, tal funo encontra-se definida no Regimento Interno da Cmara dos Deputados16 e do Senado Federal17. Pedro Lenza18 observa, ainda, que o plenrio das respectivas casas parlamentares tambm pode verificar a inconstitucionalidade do projeto de lei durante a sua discusso e votao. J o Poder Executivo, cuja funo primria administrar o Estado em prol do interesse coletivo, realiza controle preliminar de constitucionalidade, por intermdio do Presidente
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Tambm realiza controle repressivo de constitucionalidade sobre medidas provisrias, conforme ser exposto adiante. Art. 53. Antes da deliberao do Plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requerimentos, sero apreciadas: [...]. III - pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, e, juntamente com as comisses tcnicas, para pronunciar-se sobre o seu mrito, quando for o caso; 17 Art. 101. Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania compete: I opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matrias que lhe forem submetidas por deliberao do Plenrio, por despacho da Presidncia, por consulta de qualquer comisso, ou quando em virtude desses aspectos houver recurso de deciso terminativa de comisso para o Plenrio. BRASIL. Supremo Tribunal Federal: Regimento Interno [atualizado at agosto de 2009]. Braslia, DF, 2009. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegSFVolI.pdf>. Acesso em: nov. 2009. 18 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 116.
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da Repblica, atravs do veto jurdico incidente sobre projeto de lei, embasado em inconstitucionalidade -, de acordo com o art. 84, V, e art. 66, 1, todos da Constituio Federal. O veto jurdico pode ser total ou parcial, ocasio em que somente pode recair sobre texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea, ficando excludo o veto sobre palavras isoladas (art. 66, 2, CF). O Poder Judicirio, diferentemente do que ocorre no controle repressivo, exerce, em carter excepcional, o controle preventivo de constitucionalidade. Tal controle se d por meio da impetrao de Mandado de Segurana19 por parlamentar contra ato da Mesa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal que admitam o processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir quaisquer das clusulas ptreas descritas no artigo 60, 4, da CF/88. Luiz Alberto David Araujo e Vidal Nunes Jnior20 esclarecem que:
O Supremo Tribunal Federal [...] tem entendido que o controle preventivo pode excepcionalmente ocorrer pela via jurisdicional quando existe vedao na prpria Constituio ao trmite da espcie normativa. Cuidase, em outras palavras, de um direito-funo do parlamentar de participar de um processo legislativo juridicamente hgido. Assim, o 4. do art. 60 da Constituio Federal veda a deliberao de emenda tendente a abolir os bens protegidos em seus incisos. Portanto, o Supremo Tribunal Federal entendeu que os parlamentares tm direito a no ver deliberada uma emenda que seja tendente a abolir os bens assegurados por clusula ptrea. No caso, o que vedado a deliberao, no momento do processo legislativo [...].
Andr Ramos Tavares21 prodigaliza, tambm, ao afirmar a possibilidade de controle prvio pelo Poder Judicirio na hiptese de arguio de preceito fundamental:
A sua lei regulamentadora (Lei n. 9.882/99), em seu art. 1, caput, expressamente admite-a em face de atos do Poder Pblico (e no apenas em face de atos normativos do Poder Pblico). Ora, sendo o projeto de lei ou a proposta de emenda Constituio atos resultantes do Congresso Nacional,
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Vide Mandado de Segurana n 20.257, relator Ministro Moreira Alves, DJ DE 8-10-1980. RTJ, 99 (3)/1040. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 4. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 1127. 20 ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 9. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 27. 21 TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 227.
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sua anlise poderia ser viabilizada por esse importante instrumento do controle de constitucionalidade do Brasil.
O princpio da presuno relativa de constitucionalidade da lei ou ato normativo consequncia do aval dado pelo controle preventivo, contudo, quando este se mostra falho para impedir o ingresso no ordenamento jurdico da lei inconstitucional, surge o controle repressivo de constitucionalidade como segundo filtro de anlise.
2.2.2 Controle repressivo
O controle corretivo, sucessivo ou a posteriori tem como condo expurgar do mundo jurdico uma lei ou ato normativo elaborado em descompasso com a norma fundamental, afastando a presuno relativa de constitucionalidade da lei. O Brasil adota, como regra, o controle repressivo jurisdicional, e -, excepcionalmente -, o legislativo e executivo. O controle corretivo realizado pelo Poder Legislativo recai, em regra, sobre atos normativos editados atipicamente pelo Poder Executivo quando exerce funo legislativa, ou seja, quando adota medidas provisrias, elabora leis delegadas ou edita decretos para a regulamentao de leis. Referida forma de controle de constitucionalidade nada mais do que um dos exemplos do sistema de freios e contrapesos em que um poder controla outro poder estatal que exerce mal determinada competncia constitucional. No campo da medida provisria, o controle exercido por intermdio da comisso temporria mista de deputados e senadores que tem como funo, dentre outras, aferir a constitucionalidade das medidas provisrias editadas pelo chefe do Poder Executivo, com fulcro no art. 62, 5 e 9, da CF 22, e art. 5
22 23
23
da Resoluo n 1, de 08 de maio de 2002, expedida
Aludidos pargrafos foram introduzidos pela Emenda Constitucional n 32, de 11.09.2001. A comisso ter o prazo improrrogvel de 14 (quatorze) dias, contado da publicao da Medida Provisria no Dirio Oficial da Unio para emitir parecer nico, manifestando-se sobre a matria, em itens separados, quanto aos aspectos constitucional, inclusive sobre os pressupostos de relevncia e urgncia, de mrito, de adequao financeira e oramentria e sobre o cumprimento da exigncia prevista no 1 do art. 2.
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pelo Congresso Nacional, que integra o Regimento Comum do Congresso Nacional. Assim, o parecer dessa Comisso enviado ao plenrio da Cmara dos Deputados para votao da medida provisria que poder ser rejeitada por inconstitucionalidade, o mesmo sucedendo no Senado Federal em caso de aprovao do ato normativo em questo pela Cmara dos Deputados. No que tange ao poder regulamentar ou normativo do Poder Executivo, trazse baila o disposto no art. 84, IV, da CF, consequncia imediata do princpio administrativo da legalidade insculpido no art. 37, caput, tambm da CF/88:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] IV [...] fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; [...]
Dessarte, em caso de desrespeito ao comando constitucional ora citado, pode o Congresso Nacional expedir decreto legislativo com o escopo de sustar decreto regulamentar que exceda os limites de execuo da lei, com fulcro no art. 49, V, da CF. Abre-se, ainda, a possibilidade, apesar de incomum, de o Presidente da Repblica solicitar ao Congresso Nacional autorizao para elaborar lei delegada, o qual emitir uma resoluo especificando o contedo e os termos de seu exerccio, de acordo com o art. 68, 2, da CF. Na hiptese do Chefe do Poder Executivo extrapolar os limites da delegao legislativa efetuada pelo Congresso Nacional, ensejar a edio por parte deste decreto legislativo, que vise a sustar lei delegada, conforme art. 49, V, da CF. Averbou Andr Ramos Tavares24, que o Poder Legislativo, por intermdio do Senado Federal, participa do controle de constitucionalidade repressivo ao editar resoluo suspendendo, no todo ou em parte, lei declarada definitivamente inconstitucional em sede de controle difuso pelo STF. Acrescente-se, tambm, que o Tribunal de Contas, rgo auxiliar do Poder Legislativo, poder, no exerccio de suas atribuies constitucionais arroladas no art. 71 da
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TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 227.
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CF, apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico, conforme enuncia a Smula 347 do STF25. No que tange ao Poder Executivo consabido que a administrao pblica est jungida ao princpio da legalidade coroado no art. 37, caput, da CF, segundo clssica lio do mestre Hely Lopes Meirelles26:
A legalidade, como princpio da administrao (CF, art, 37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. [...] Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza.
Assim sendo, dever do administrador pblico zelar pela legalidade e, por conseguinte, pela constitucionalidade, razo pela qual, com base no princpio da autotutela, deve reconhecer a inconstitucionalidade de seus atos ex officio, anulando-os; o reconhecimento ter efeito ex tunc. 27 Lus Roberto Barroso28 aponta como faceta do controle de
constitucionalidade repressivo, a possibilidade de descumprimento de lei inconstitucional por parte do Poder Executivo, com fundamento no art. 23, I da CF:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, [...].
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O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico. 26 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p 86. 27 Smula 346 do STF. A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 443. 28 BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 62-72.
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Nesse sentido, a 1 Turma do Superior Tribunal de Justia j se posicionou: Lei inconstitucional Poder Executivo Negativa de eficcia. O poder executivo deve negar execuo a ato normativo que lhe parea inconstitucional -.29 Por ltimo, resta a anlise do controle repressivo jurisdicional, regra no Brasil e na maioria dos pases, que d azo ao exerccio da jurisdio constitucional ou justia constitucional. Paulo Bonavides30 enfatiza as virtudes de realizao de controle pelo Poder Judicirio:
No h dvida de que exercido no interesse dos cidados, o controle jurisdicional se compadece melhor com a natureza das Constituies rgidas e sobretudo com o centro de sua inspirao primordial a garantia da liberdade humana, a guarda e proteo de alguns valores liberais que as sociedades livres reputam inabdicveis. A introduo do sobredito controle no ordenamento jurdico coluna de sustentao do Estado de direito, onde ele se alicera sobre o formalismo hierrquico das leis
Desde o prembulo do Decreto n 848, de 11 de outubro de 1890, instituidor da Justia Federal, j havia enaltecimento da funo do Poder Judicirio31, seno vejamos:
A magistratura que agora se instala no pas, graas ao regime republicano, no um instrumento cego ou mero intrprete na execuo dos atos do poder legislativo. Antes de aplicar a lei, cabe-lhe o direito de exame, podendo dar-lhe ou recusar-lhe sano se ela parecer conforme ou contrria lei orgnica.
No Brasil, o controle jurisdicional de constitucionalidade feito sob a via difusa-concreta e a via concentrada-abstrata, perante qualquer juiz, tribunal ou pelo Supremo Tribunal Federal.
29
Resp 23121/GO, rel. MIn. Humberto Gomes de Barros; 1 T., j. 06.10.93, DJ, 08.11.1993, p. 23521, LEXSTJ 55/152. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Especial N 23.121-1 GO. Por unanimidade, dar provimento ao recurso. Estado de Gois e associao dos Procuradores do estado de Gois. Relatores: Ministro Humberto Gomes de Barros. Dirio da Justia, Braslia, DF, 8 nov. 1993. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/ita/listarAcordaos?classe=&num_processo=&dt_publicacao=08/11/1993&nu m_registro=199200134602>. Acesso em: nov. 2009. 30 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 301. 31 SILVA, Paulo Napoleo Nogueira. A evoluo do controle da constitucionalidade e a competncia do Senado Federal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 26-27.
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Cumpre registrar que todos os meios de controle de constitucionalidade ora apontados apresentam caractersticas prprias, ganhando relevo o confronto entre o controle repressivo jurisdicional concreto realizado pelo Supremo Tribunal Federal e a incumbncia do Senado Federal em suspender a eficcia da lei declarada inconstitucional por este Tribunal quando no o faz. Como se analisar a seguir, o Poder Judicirio realiza o controle por meio da via concentrada, que, em regra, abstrato e possui eficcia erga omnes, bem como por intermdio da via difusa mediante a presena de um caso concreto cujos efeitos limitam-se as partes.
2.3 QUANTO PRETENSO ALMEJADA
Com base na finalidade, objetivo ou pretenso almejada estabelece-se o controle concreto, subjetivo ou abstrato, direto, principal.32 O controle abstrato no depende da soluo de um caso concreto. J o controle concreto realizado num processo jurisdicional em que a anlise da constitucionalidade da lei questo prejudicial para o deslinde da lide.
2.3.1 Controle abstrato
2.3.1.1 Conceito e denominaes
O nascedouro do controle abstrato de constitucionalidade foi a Constituio Austraca, de 1920, cujo principal expoente foi Hans Kelsen, e, no Brasil, conforme visto
32
TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 224-225.
55
alhures, somente foi introduzido pela Emenda Constitucional n 16, de 26 de novembro de 1965, ganhando maior relevncia aps o advento da Constituio Federal vigente. O mtodo abstrato consiste na outorga a um determinado tribunal para declarar a (in)constitucionalidade da lei como pedido principal da ao, desprendido da anlise de um caso concreto, caracterizado pela existncia de um processo objetivo. Nas palavras do mestre portugus Jos Joaquim Gomes Canotilho33:
Relacionado com o controlo concentrado e principal, o controlo abstracto significa que a impugnao da constitucionalidade de uma norma feita independentemente de qualquer litgio concreto. O controlo abstracto de normas no um processo contraditrio de partes; sim, um processo que visa sobretudo a defesa da constituio e do princpio da constitucionalidade atravs da eliminao de actos normativos contrrios constituio. Dado que se trata de um processo objectivo, a legitimidade para solicitar este controlo geralmente reservada a um nmero restrito de entidades [...].
Esse controle tambm nomeado de concentrado, principaliter, centralizado, reservado, via de ao, via principal ou via direta. Concentrado ou reservado pelo fato de ser realizado apenas pelo rgo jurisdicional supremo (Supremo Tribunal Federal)34, pontificando que todo controle abstrato concentrado, mas nem todo controle concentrado abstrato, como, por exemplo, a ao direta de inconstitucionalidade interventiva que ajuizada perante o STF (controle concentrado), mas que pressupe a existncia de um conflito de interesses entre entes federativos (controle concreto). Para se chegar a tal concluso basta cotejar os critrios distintos de classificaes existentes para os conceitos de controle abstrato e concentrado, no se olvidando que o controle abstrato se ope ao controle concreto, ao passo que o controle concentrado se antagoniza com o difuso. Conforme o magistrio de Olavo Alves Ferreira35:
[...] o controle concentrado exercido diretamente no Supremo Tribunal Federal, e nem sempre abstrato, abrangendo: a ao declaratria de constitucionalidade; a ao direta de inconstitucionalidade por ao e
33 34
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 900. No controle de constitucionalidade de mbito estadual efetuado pelo Tribunal de Justia. 35 FERREIRA, Olavo Alves. Controle de constitucionalidade e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2005. p. 36.
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omisso; a ao direta interventiva; e a argio de descumprimento de preceito fundamental autnoma. Conforme se pode verificar, a ao direta interventiva no pertence ao rol das aes do controle abstrato porque no desencadeia um processo objetivo, j que o objeto do processo no a declarao da inconstitucionalidade em tese de um ato estadual, mas antes a soluo de um conflito entre a Unio e o Estadomembro que pode desembocar numa interveno. O objeto da ao a decretao da interveno federal, no a declarao da nulidade de lei ou ato do Poder Pblico; apenas incumbe ao Supremo Tribunal Federal resolver o conflito federativo. Da o carter concreto do julgado.
A expresso sinnima via de ao justifica-se pelo fato de que a declarao de inconstitucionalidade ou constitucionalidade ocorre mediante a propositura de ao prpria e no por incidente processual. Por sua vez, via principal ou direta traz a idia de que se dispensa qualquer outra fundamentao que no seja a anlise da (in)constitucionalidade do ato normativo.
2.3.1.2 Modalidades
O controle abstrato comporta as seguintes espcies de aes: a) ao direta de inconstitucionalidade genrica (ADI); b) ao direta de inconstitucionalidade por omisso (ADO); c) ao declaratria de constitucionalidade (ADC); e d) arguio de descumprimento de preceito fundamental autnoma (ADPF).
A Lei n 9.868/9936, com a redao alterada pela Lei n 12.063/09, dispe sobre o processo e julgamento das trs primeiras modalidades de ao mencionadas no
36
O Supremo Tribunal Federal disponibiliza em seu site o servio de legislao anotada. BRASIL. Lei n 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil: Poder Executivo, Braslia, DF, 11 nov. 1999, p. 1. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/legislacaoAnotadaAdiAdcAdpf/verLegislacao.asp?lei=259>. Acesso em: 14 nov. 2009.
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pargrafo anterior. J a Lei n 9.882/99 dispe sobre o processo e julgamento da arguio de descumprimento de preceito fundamental37. A ao direta de inconstitucionalidade (ADI) genrica tem como objetivo expurgar do ordenamento jurdico a lei ou ato normativo federal ou estadual elaborada em desacordo com o texto constitucional. Por sua vez, a ao declaratria de constitucionalidade (ADC) o lado reverso da ao direta de inconstitucionalidade, eis que visa a afastar o quadro de insegurana jurdica ou incerteza sobre a validade ou aplicao de lei ou ato normativo federal38, transformando, se julgada procedente, a presuno juris tantum em juris et de jure. Insta apontar que a ADI e a ADC tem carter dplice ou ambivalente, pois declarada a inconstitucionalidade da lei, pelo STF, julga-se procedente a ADI ou improcedente a ADC, ao passo que se decretada sua constitucionalidade julga-se improcedente a ADI e procedente a ADC.39 Como instrumento residual40 do controle abstrato de constitucionalidade, temse a arguio de descumprimento de preceito fundamental regulamentada pela Lei n 9.882/99, que tem como finalidade expungir do ordenamento jurdico ato do Poder Pblico violador de preceito fundamental constitucional. Demais disso, o inciso I do pargrafo nico do art. 1 da mencionada Lei, extrapolando a vontade do constituinte originrio, inseriu uma forma equiparada de ADPF, acrescentando direito municipal e pr-constitucional como objeto desta ao. Contudo, foi ajuizada ao direta de inconstitucionalidade n 2.231-DF, pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, contra a Lei 9.882/99, posicionando-se o ento relator Ministro Nri da Silveira contra a arguio incidental, conforme exposto:
[...] em face da generalidade da formulao do pargrafo nico do art. 1, considerou que esse dispositivo autorizaria, alm da argio autnoma de carter abstrato, a argio incidental em processos em curso, a qual no
37
BRASIL. Lei n 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Dispe sobre o processo e julgamento da argio de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do 1 do art. 102 da Constituio Federal. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil: Poder Executivo, Braslia, DF, 6 dez. 1999, p. 1. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/legislacaoAnotadaAdiAdcAdpf/verLegislacao.asp?lei=1>. Acesso em: 14 nov. 2009. 38 Um dos requisitos para a propositura da ADC a comprovao da existncia de divergncia jurisprudencial, consoante preceitua artigo 14, III, da Lei 9.868/99. 39 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 235. 40 1o No ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
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poderia ser criada pelo legislador ordinrio, mas, to-s, por via de emenda constitucional, e, portanto, proferiu voto no sentido de dar ao texto interpretao conforme CF a fim de excluir de sua aplicao controvrsias constitucionais j postas em juzo. 41
O Supremo Tribunal Federal tambm j se manifestou no sentido de que O objeto da arguio de descumprimento de preceito fundamental h de ser ato do Poder Pblico, [...] normativo ou no. 42 Derradeiramente, a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, importada da Constituio Lusitana43, tem como escopo o combate sndrome da inefetividade das normas constitucionais44 de eficcia limitada45. Verifica-se, assim, que a inconstitucionalidade pode se dar tanto por um comportamento positivo (facere), contrrio ao texto constitucional, quanto por um comportamento negativo (non facere), quando a Constituio determina que o Poder Pblico adote determinada providncia legal ou administrativa e este se mantm inerte. Constitui requisito para o ajuizamento dessa ao a mora legislativa, ou seja, o transcurso de tempo razovel para que o poder competente elabore a norma.46 Segundo a lavra do Ministro Seplveda Pertence, no julgamento do Mandado de Injuno 361/RJ:
[...] mora - que pressuposto da declarao de inconstitucionalidade da
http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nphbrs?d=INFO&s1=omiss%E3o+e+mora+legislativa&u=http://www.stf. gov.br/noticias/informativos/default.asp&Sect1=IMAGE&Sect2=TH ESOFF&Sect3=PLURON&Sect6=INFON&p=1&r=1&f=G&l=20 h5#h5http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nph41 42
INFORMATIVO STF. Braslia, DF: STF, n. 253, dez. 2001. Supremo Tribunal Federal Pleno, ADPF n 1/RJ, Questo de ordem, Rel. Min. Nri da Silveira, Dirio da Justia , 03 de fevereiro de 2000. 43 Art. 283. 1. A requerimento do Presidente da Repblica, do Provedor de Justia ou, com fundamento em violao de direitos das regies autnomas, dos presidentes das assembleias legislativas regionais, o Tribunal Constitucional aprecia e verifica o no cumprimento da Constituio por omisso das medidas legislativas necessrias para tornar exequveis as normas constitucionais. 2. Quando o Tribunal Constitucional verificar a existncia de inconstitucionalidade por omisso, dar disso conhecimento ao rgo legislativo competente. PORTUGAL. Constituio Portuguesa: Parte IV Garantia e Reviso da Constituio: TTULO I - Fiscalizao da constitucionalidade. Disponvel em: <http://bo.io.gov.mo/bo/I/pt/crppt/crpp4t1.asp#Artigo%20283>. Acesso em: nov. 2009. 44 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 257. 45 So aquelas que possuem aplicabilidade mediata ou diferida, necessitando de ulterior complemento infraconstitucional para sua efetivao. 46 CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 326-327.
59
brs?d=INFO&s1=omiss%E3o+e+mora+legislativa&u=http://www.stf. gov.br/noticias/informativos/default.asp&Sect1=IMAGE&Sect2=TH ESOFF&Sect3=PLURON&Sect6=INFON&p=1&r=1&f=G&l=20 h7#h7omisso legislativa -, de ser reconhecida, em cada caso, quando,
dado o tempo corrido da promulgao da norma constitucional invocada e o relevo da matria, se deva considerar superado o prazo razovel para a edio do ato legislativo necessrio efetividade da Lei Fundamental; vencido o tempo razovel, nem a inexistncia de prazo constitucional para o adimplemento do dever de legislar, nem a pendncia de projetos de lei tendentes a cumpri-lo podem descaracterizar a evidncia da inconstitucionalidade da persistente http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nph-
brs?d=INFO&s1=omiss%E3o+e+mora+legislativa&u=http://www.stf. gov.br/noticias/informativos/default.asp&Sect1=IMAGE&Sect2=TH ESOFF&Sect3=PLURON&Sect6=INFON&p=1&r=1&f=G&l=20 h6#h6http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nphbrs?d=INFO&s1=omiss%E3o+e+mora+legislativa&u=http://www.stf. gov.br/noticias/informativos/default.asp&Sect1=IMAGE&Sect2=TH ESOFF&Sect3=PLURON&Sect6=INFON&p=1&r=1&f=G&l=20 h8#h8omisso de legislar.47
A Lei n 12.063/09, que entrou em vigor no dia 28 de outubro de 2009, acrescentou Lei n 9.868/09 os arts. 12-A a 12-H, consolidando, praticamente, o entendimento da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Inovou-se quanto possibilidade do relator solicitar manifestao do Advogado-Geral da Unio, nos termos do seu art. 12-E, 2, e no que tange concesso de medida cautelar, em caso de excepcional urgncia e relevncia da matria, podendo consistir na suspenso da aplicao da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omisso parcial, bem como na suspenso de processos judiciais ou administrativos ou ainda em outra providncia a ser fixada pelo Tribunal. O Poder Legislativo perdeu a oportunidade, com a elaborao dessa lei, de dar efetividade a ADI por Omisso, talvez por ser o principal destinatrio, ao apenas estabelecer em seu art. 12-H, que, no caso de declarada a inconstitucionalidade por omisso, o STF dar cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias, e, em se tratando de rgo administrativo para faz-lo no prazo de trinta dias ou em prazo razovel a ser fixado pelo Tribunal.
47
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 361-1. Rio de Janeiro. Deferir em parte, o mandado de injuno, para que se comunique ao Congresso Nacional a mora em que se encontra, afim de que sejam adotadas as providncias necessrias para o suprimento da omisso. Sindicato das Microempresas e Empresas de Pequeno porte do Comrcio do Estado do Rio de Janeiro e Congresso Nacional. Relator: Ministro Seplveda Pertence. Dirio da Justia, Braslia, DF. 17 jun. 1994. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=361&classe=MI>. Acesso em: nov. 2009.
60
2.3.1.3 Competncia, quorum de julgamento e legitimidade
No direito ptrio, o controle abstrato realizado pelo pleno do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, a, da CF, e 1:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; [...] 1 A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
No obstante -, requisito indispensvel para o julgamento da declarao de inconstitucionalidade do ato normativo que estejam presentes no mnimo oito ministros, isto , estabelece-se quorum de votao de maioria qualificada, nos termos do art. 22 da Lei n 9.868/99. Entrementes, traa o art. 23, dessa mesma lei, um quorum de aprovao de maioria absoluta dos membros da Corte Suprema para a decretao da inconstitucionalidade, ou seja, imprescindvel o voto de seis ministros neste sentido, com fulcro nos arts. 97 e 101, caput, da CF, corroborado pelo art. 23 da Lei n 9.868/99. Ademais, como reflexo da clusula ptrea estatuda no art. 60, 4, I, da CF, relativa forma federativa de Estado, o constituinte originrio permite o controle de constitucionalidade abstrato no plano estadual, ou seja, a verificao da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal e estadual em face da Constituio Estadual efetuado perante o Tribunal de Justia do respectivo Estado, vedado a atribuio da legitimidade a um nico rgo, de acordo com o art. 125, 2, da CF.48
48
Em sentido contrrio Jos Afonso da Silva afirma que No tem ela por objeto a verificao da constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual nem municipal, nem est prevista a possibilidade de sua
61
Conforme consignado acima, at o advento do atual texto constitucional, a legitimidade para a propositura da ADI era conferida, monopolisticamente, ao ProcuradorGeral da Repblica (PGR). Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes49 esclarecem que a atribuio da legitimidade ao Chefe do Ministrio Pblico da Unio remonta, mutatis mutandi, possivelmente a Hans Kelsen, na conferncia proferida por este, em 1928, perante a Associao dos Professores Alemes de Direito Pblico:
Um instituto completamente novo, mas digno de ser experimentado seria a criao de um Advogado da Constituio (Verfassungsanwalt) perante a Corte Constitucional, que em analogia com promotor pblico no processo penal instaurasse de ofcio o controle de normas em relao aos atos que reputasse inconstitucionais. Evidentemente, esse advogado da Constituio deveria ser dotado de todas as garantias de independncia tanto em face do governo, como em face do Parlamento [...].
Hodiernamente, com a promulgao em 05 de outubro de 1988 da Constituio Federal, alterada pelas Emendas Constitucionais ns 03/93 e 45/04, regulamentadas pelas Leis n 9.868/99 e n 9.882/99, passaram a ter legitimidade concorrente para o ajuizamento da ADI, ADO, ADC e ADPF, perante o STF, o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador de Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido poltico com representao no Congresso Nacional, confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. Nesse diapaso, fincam o disposto no art. 103 da CF, arts. 2 e 12-A da Lei n 9.868/99, e art. 2, I, da Lei n 9.882/9950. Deve-se, entretanto, analisar se a legitimao universal, neutra ou especial, interessada, ou seja, se o legitimado precisa, ou no, comprovar interesse ligado sua finalidade institucional.
criao nos Estados. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 59. 49 MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 63. 50 Art. 2 Podem propor arguio de descumprimento de preceito fundamental: I - os legitimados para a ao direta de inconstitucionalidade;
62
O Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e partido poltico51 com representao no Congresso Nacional possuem legitimidade universal ou neutra, ou seja, no precisam comprovar nenhum interesse no ajuizamento da ao. De forma contrria, a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador de Estado ou do Distrito Federal, confederao sindical e entidade de classe de mbito nacional so reputados legitimados interessados ou especiais, exigindo-se a demonstrao da pertinncia temtica, isto , a comprovao do interesse na propositura da ao relacionado sua finalidade institucional.
2.3.1.4 Objeto
A ADI genrica tem como objeto, em princpio, lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a, da CF). Em relao lei ou ato normativo distrital, somente possvel o controle de constitucionalidade se forem resultantes do exerccio da competncia legislativa estadual, de acordo com o verbete da Smula 642 do STF52, isso porque houve um silncio eloquente por parte do constituinte originrio referente lei ou ato normativo municipal que no podem ser contrastados em face da Constituio Federal53 no bojo da ADI. O termo lei mencionado no dispositivo constitucional supracitado abrange todas as espcies normativas elencadas no art. 59 da Carta Maior (emendas constituio54,
51
O STF entende que, se o partido poltico com representao no Congresso Nacional, no momento do ajuizamento da ao, perder a representao no curso da ADI, a ao prosseguir normalmente, conforme ADI 2159 AgR/DF, rel. orig. Min. Carlos Velloso, rel. p/acrdo MIn. Gilmar Mendes, 12.08.2004. LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 226. 52 No cabe ao direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competncia legislativa municipal. 53 Ressalve-se, entretanto, o cabimento de ADI de lei ou ato normativo municipal em face da Constituio Estadual, conforme visto acima. 54 possvel, portanto, a declarao de inconstitucionalidade uma norma constitucional, desde que manifestao do Poder Constituinte Derivado Reformador, tendo em vista que se sujeita s limitaes materiais e formais impostas pelo Poder Constituinte Originrio.
63
leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues). Como exemplo de atos normativos tem-se as resolues administrativas e os regimentos internos dos Tribunais. imprescindvel, contudo, para o controle de constitucionalidade que a lei seja dotada de generalidade, abstrao e imperatividade, o que exclui do campo material da ADI os atos estatais de efeitos concretos. O decreto regulamentar ou de execuo sujeitar-se- a ADI quando no houver lei a ser regulamentada. Nesse caso, apresentando-se como decreto autnomo h a possibilidade de anlise da compatibilidade direta com a CF para se verificar a observncia do princpio da legalidade apregoado no art. 5, II, da CF. Os tratados e convenes internacionais tambm esto sujeitos a ADI, mesmo que ingressem no ordenamento jurdico ptrio com status de norma constitucional.55 Restam excludos do campo da ADI, alm dos casos acima consignados, o direito pr-constitucional56; as normas constitucionais originrias, por representarem manifestao do Poder Constituinte Originrio; a lei revogada ou que tenha perdido vigncia aps a propositura da ao; projeto de lei ou proposta de emenda constituio e smulas. Para a ao declaratria de constitucionalidade, todas as consideraes supracitadas so vlidas, no se olvidando, entretanto, que somente as leis e atos normativos federais esto sujeitos ao seu mbito de controle. Na ao direta de inconstitucionalidade por omisso, o pedido do legitimado para que determinado rgo pblico tome cincia da sua inrcia e adote as providncias necessrias para sanar a lacuna normativa. Ensina Lus Roberto Barroso57, com a maestria que lhe peculiar:
55
O art. 5, 3, da CF, introduzido pela Emenda Constitucional n 45/04, prescreve que os tratados internacionais que versarem sobre direitos humanos e forem aprovados pelo quorum da emenda constituio sero equivalentes a esta, logo, submetidos aos limites impostos ao Poder Constituinte Derivado Reformador. 56 As normas infraconstitucionais elaboradas antes da carta magna vigente passam pelo fenmeno da recepo ou no recepo, conforme sua compatibilidade com esta, tratando-se de questo de direito intertemporal. 57 BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 229-230.
64
Por certo so impugnveis, no controle abstrato da omisso, a inrcia legtima em editar quaisquer dos atos normativos primrios suscetveis de impugnao em ao direta de inconstitucionalidade (v., supra). O objeto aqui, porm, mais amplo: tambm caber a fiscalizao da omisso inconstitucional em se tratando de atos normativos secundrios, como regulamentos ou instrues, de competncia do Executivo, e at mesmo, eventualmente, de atos prprios dos rgos judicirios.
Por ltimo, como j afirmado, a ADPF tem objeto mais amplo, podendo consistir em qualquer ato do Poder Pblico, de carter normativo ou no, desde que em contrariedade com preceito fundamental da Constituio, inclusive, com a possibilidade de recair sobre direito pr-constitucional e direito municipal na questionada forma incidental ou equiparada do inciso I do pargrafo nico do art. 1 da Lei n 9.882/99.
2.3.1.5 Efeitos da deciso
2.3.1.5.1 Sntese legislativa ps Constituio de 1988
Os efeitos da declarao de inconstitucionalidade no controle abstrato passaram por profundas mutaes aps a entrada em vigor da CF/88. Num primeiro momento, a Emenda Constitucional n 03/93, previu para a ADC no art. 102, 2, da CF 58, os efeitos erga omnes e vinculante. Posteriormente, a Lei 9.868/99, equiparou os efeitos da ADI genrica e da ADC ao prever os efeitos erga omnes e vinculante para ambas, bem como estabelecer a possibilidade do STF manipular os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 e art. 28, pargrafo nico:
58
As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes declaratrias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e ao Poder Executivo.
65
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Art. 28 [...] Pargrafo nico. A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, tm eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder Judicirio e Administrao Pblica federal, estadual e municipal.
Da mesma forma, estabelece o art. 10, 3
59
, e art. 11
60
, da Lei n
9.882/99, em relao aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade na arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). Por ltimo, a Emenda Constitucional n 45/04, alterou a redao do 2 do art. 102 , da Corte Suprema, confirmando a previso do efeito erga omnes e vinculante para a ADI genrica j mencionada no art. 27 da Lei n 9.868/99.
61
2.3.1.5.2 Classificao dos efeitos
A deciso judicial do STF que aprecia o mrito da constitucionalidade da lei no controle abstrato, aps seu trnsito em julgado, propicia a ocorrncia de efeitos jurdicos. A coisa julgada62 define-se como um especial predicado da imutabilidade ou estabilidade dos efeitos da deciso judicial.
59 60
Art. 10. 3 A deciso ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Pblico. Art. 11. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de argio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. 61 "As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
66
No mbito do processo civil subjetivo, a coisa julgada tem, como limite objetivo, o dispositivo da sentena63 e, como limite subjetivo, as partes64 entre as quais a deciso proferida. Segundo sistematizao proposta por Lus Roberto Barroso65, os efeitos da deciso, que declara a inconstitucionalidade, podem ser classificados em objetivos, subjetivos e temporais, aplicando-se tanto para ADI, ADC ou ADPF. 2.3.1.5.2.1 Efeitos objetivos
Na hiptese de procedncia da ao direta de inconstitucionalidade, ou seja, de lei julgada inconstitucional, o acrdo faz coisa julgada material. Assim, torna-se incabvel o ajuizamento de outra ADI para nova apreciao da inconstitucionalidade do ato impugnado, por fora da eficcia preclusiva da coisa julgada, seja por falta de interesse de agir ou pelo fato da lei j ter sido eliminada do ordenamento jurdico. A lei inconstitucional, em princpio, nula, repercutindo sobre a legislao que havia sido por ela afetada. Surge, assim, a possibilidade da repristinao da lei revogada por lei revogadora inconstitucional. O art. 11, 2, da Lei n 9.868/99, ao disciplinar os efeitos da concesso da cautelar na ADI, estabeleceu:
Art. 11 [...] 2 A concesso da medida cautelar torna aplicvel a legislao anterior acaso existente, salvo expressa manifestao em sentido contrrio.
Tambm no pode ser olvidada a presena do efeito repristinatrio na Ao Direta de Inconstitucionalidade (se julgado Genrica, o na Ao e Declaratria na Arguio de de
Constitucionalidade
improcedente
pedido)
Descumprimento de Preceito Fundamental (se se tratar de ato normativo), quanto s

62
Art. 472. Denomina-se coisa julgada material a eficcia, que torna imutvel e indiscutvel a sentena, no mais sujeita a recurso ordinrio ou extraordinrio 63 Conforme interpretao contrria do art. 469 do Cdigo de Processo Civil (CPC). 64 Neste sentido dispe o art. 472 do CPC. 65 BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 172.
67
decises de mrito, significando que a norma pretensamente revogada pela norma inconstitucional se mantm em vigor. Segundo o ensinamento de Olavo Ferreira66, os conceitos de efeito repristinatrio e repristinao no se confundem. Este constitui [...] efeito automtico da deciso que declara a nulidade de um ato normativo, que no revogou validamente outro, e envolve duas leis e uma deciso judicial no controle abstrato.67Aquele envolve necessariamente trs leis e somente permitido quando houver previso legislativa expressa, nos termos do disposto no art. 2, 3 68 , da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. J no caso de improcedncia da ao direta de inconstitucionalidade, isto , do aresto entender que a lei constitucional, inexiste a formao da coisa julgada material, permanecendo o ato perfeito, vlido e eficaz. Lus Roberto Barroso e Lenio Luiz Streck69 fundamentam a possibilidade de STF analisar novamente a lei tida por constitucional.
[...], no congela (engessa) de modo definitivo a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, j que no Brasil, como nos demais pases (EUA, por exemplo), a alterao das circunstncias fticas pode autorizar o deslocamento da compreenso constitucional de dada matria. Assim, declarada a constitucionalidade de uma determinada lei, em virtude de sentena que julga improcedente a ao direta, no est impedido o Supremo Tribunal Federal de, mais tarde, uma vez alterado o sentido da norma paramtrica ou mesmo da normativa-objeto, e quando devidamente provocado, decretar a inconstitucionalidade do dispositivo atacado. 70
2.3.1.5.2.2 Efeitos subjetivos
66 67
FERREIRA, Olavo Alves. Controle de constitucionalidade e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2005. p. 86. Ibid. 68 Art. 2, 3 A lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido a sua vigncia. BRASIL. Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro. Dirio Oficial, Rio de Janeiro, 9 set. 1942, p. 1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del4657.htm>. Acesso em: nov. 2009. (grifo nosso). 69 Neste diapaso o posicionamento de BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 176; STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 565-569, dentre outros. 70 CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 240.
68
Sob esse enfoque, analisa-se o alcance subjetivo da deciso declaratria de inconstitucionalidade da lei, na via abstrata, pelo STF. O art. 472 do Cdigo de Processo Civil, que regula relaes intersubjetivas, pontifica que a sentena somente faz coisa julgada entre as partes as quais prolatada, no beneficiando, nem prejudicando terceiros, entretanto, no se coaduna com o processo objetivo do controle abstrato de constitucionalidade.71 Neste a eficcia da deciso erga omnes ou contra todos, diferentemente do que ocorre no controle difuso em que a deciso produz efeitos inter partes. Por corolrio, dispensa-se a expedio de resoluo senatorial prevista no art. 52, X somente tem aplicao para o controle difuso. No obstante, desde o nascimento do controle abstrato at abril de 1977, era praxe do Supremo Tribunal Federal comunicar o Senado Federal para que efetuasse a suspenso da lei declarada inconstitucional, havendo a dispensa em razo de posicionamento ulterior daquele, conforme recorda Paulo Napoleo Nogueira da Silva73:
72
, da CF, que
Em 25.10.71, a Mesa de Matria Constitucional do STF provocara consulta do Diretor-Geral do Tribunal, sua Comisso de Jurisprudncia sobre o procedimento a ser adotado em relao ao que dispunha o art. 180 do Regimento Interno da Corte. Embora formulada em 1971, a consulta s logrou receber parecer da Comisso em 11.11.1975 (Min. Moreira Alves, com manifestao em separado dos Mins. Xavier de Albuquerque, em 24.11.75, e Thompson Flores, em 25.11.75). Em 18 de abril de 1977, em recesso forado o Congresso, o ento Ministro-Presidente Thompson Flores proferiu despacho naquele expediente, determinando que o tribunal deixasse de comunicar ao Senado a inconstitucionalidade declarada em ao direta; o entendimento foi o de que, passada em julgado, a deciso do Supremo dotada de eficcia erga omnes, no havendo por que ser suspensa pelo Senado a lei ou o ato normativo nulos em relao a todos
Lus Roberto Barroso74 sustenta que os legitimados atuam em substituio processual ou legitimao extraordinria, agindo em nome prprio na defesa
71
O art. 472 do CPC tambm nas aes coletivas da ao popular e ao civil pblica, consoante prescreve o art. 18 da Lei 4.717/65 e art. 16 da Lei 7.347/85. 72 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...] X suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal. 73 SILVA, Paulo Napoleo Nogueira. A evoluo do controle da constitucionalidade e a competncia do Senado Federal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 58. 74 BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 179.
69
de interesse da coletividade e, assim sendo, os efeitos devem se irradiar para a prpria coletividade. J o efeito vinculante relaciona-se necessidade de observncia por parte de todos os rgos do Poder Judicirio e da Administrao Pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, da deciso prolatada pelo Pretrio Excelso em sede de controle abstrato, nos termos do suprarreferido pargrafo nico do art. 28 da Lei n 9.868/99. Como o Poder Legislativo no foi mencionado na redao desse dispositivo legal, o STF j sedimentou posicionamento que [...] a declarao de inconstitucionalidade no impede o legislador de promulgar lei de contedo idntico ao do texto anteriormente censurado75, constituindo, assim, exceo eficcia geral e vinculante. A doutrina no unssona a respeito da diferena entre efeito erga omnes e vinculante. Adiante-se que os prprios diplomas legais que versam sobre os efeitos da declarao de inconstitucionalidade empregam vocbulos distintos, podendo-se questionar se a lei teria empregado inutilmente tais palavras. Jos Afonso da Silva e Ada Pellegrini Grinover76 conferem o mesmo sentido para eficcia erga omnes e efeito viculante.
[...] parece claro que efeito erga omnes e efeito vinculante so nomes diferentes de uma mesma coisa. Com efeito, se a deciso possui efeito contra todos, isso inclui os poderes constitudos, pois a manifestao da Suprema Corte d a medida da legalidade com que podem se mover as autoridades e rgos estatais que devem observar incontinenti o que foi decidido, desconsiderando a lei ou ato normativo declarado nulo. Da mesma forma se a deciso vincula os demais rgos vincula tambm os particulares, de modo que no h diferena entre um caso e outro. 77
75
Supremo Tribunal Federal Pleno, ADI n 907, Rel. Min. Ilmar Galvo. Idem ADI n 864, Relator Ministro Moreira Alves. 76 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 60-61 e GRINOVER, Ada Pellegrini. Controle da constitucionalidade. Revista Forense, Rio de Janeiro, n. 341, p. 7, abr./jun., 1998. 77 ANDRADE FILHO, Edmar Oliveira. Controle de constitucionalidade de leis e atos normativos. So Paulo: Dialtica, 1997. p. 94-95.
70
A posio majoritria, entretanto, aponta vrias diferenas entre tais efeitos. Gilmar Mendes sustenta:
78
[...] efeito vinculante [...] instituto jurdico desenvolvido no Direito Processual alemo, que tem por objetivo outorgar maior eficcia s decises proferidas por aquela Corte Constitucional, assegurando fora vinculante no apenas parte dispositiva da deciso, mas tambm aos chamados fundamentos ou motivos determinantes (tragende Grnde). A declarao de nulidade de uma lei no obsta sua reedio, ou seja, a repetio de seu contedo em outro diploma legal. Tanto a coisa julgada quanto a fora de lei (eficcia erga omnes) no lograriam evitar esse fato. Todavia, o efeito vinculante, que deflui dos fundamentos determinantes (tragende Grnde) da deciso obriga o legislador a observar estritamente a interpretao que o tribunal lhe conferiu.
Regina Maria e Macedo Nery Ferrari79 apontam outra diferena na poca em que a legislao s contemplava o efeito vinculante para a ADC:
[...] a partir da adoo do efeito vinculante da deciso de mrito (previsto para as aes declaratrias de constitucionalidade), possvel, no caso de seu descumprimento por parte dos rgos inferiores do Judicirio, a provocao do Supremo Tribunal Federal pelo prejudicado, por meio da reclamao, a fim de que seja garantida a autoridade de sua deciso. Porm, quando a deciso do Supremo Tribunal Federal, proferida em aes diretas de inconstitucionalidade, no for observada por parte dos rgos inferiores do Judicirio, em decorrncia de seus efeitos apenas erga omnes, cabe ao prejudicado s a interposio de um recurso extraordinrio.
2.3.1.5.2.3 Efeitos temporais
Com relao aos efeitos temporais da deciso que julga as aes no controle abstrato, as leis supracitadas, inspiradas no direito portugus80 e no direito
78
79
80
MENDES, Gilmar Ferreira. O efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas. Revista Jurdica Virtual, Braslia, DF, n. 4, ago. 1999. Disponvel em: <http:///www.planato.gov.br/ccivil/revista/rev04/efeitovinculante.htm>. Acesso em: nov. 2009. MACEDO, Regina Maria; FERRARI, Nery. Efeitos da declarao de inconstitucionalidade. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 238-239. Conforme art. 282.1 da Constituio Portuguesa. PORTUGAL. Constituio Portuguesa: Parte IV Garantia e Reviso da Constituio: TTULO I - Fiscalizao da constitucionalidade. Disponvel em: <http://bo.io.gov.mo/bo/I/pt/crppt/crpp4t1.asp#Artigo%20283>. Acesso em: nov. 2009.
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alemo81,
estabeleceram
possibilidade
da
manipulao,
modulao,
graduao,
dimensionamento, restrio ou limitao dos seus efeitos. Como regra, a deciso que declara a inconstitucionalidade da norma tem efeito ex tunc, isto , retroage desde o seu nascimento, sendo considerada, portanto, nula. Para Olavo Alves Ferreira82, - [...] o efeito ex tunc decorre, outrossim, do sistema de controle adotado, tpico da sano nulidade, que consagra o princpio da supremacia da Constituio, bem como o Texto Supremo que dispe que a inconstitucionalidade (vcio) declarada. Excepcionalmente, entretanto, por razes de segurana jurdica ou excepcional interesse social, pelo quorum qualificado de 2/3 dos seus membros, o Supremo Tribunal Federal pode manipular os efeitos da declarao de inconstitucionalidade para qualquer outro momento entre data posterior ao dia que tem incio a vigncia da norma ou outra data qualquer, a seu critrio. Assim, exempli gratia, poder conceder efeito ex nunc, isto , a deciso que decreta a inconstitucionalidade passa a ser constitutiva, s possuindo eficcia a partir do seu trnsito em julgado, o que faz com que a norma inconstitucional se torne anulvel. Finalmente, poder atribuir efeito pro futuro ou prospectivo diverso da publicao da deciso. Daniel Sarmento83 critica a amplitude da inovao trazida pelas Leis n 9.868/99 e n 9.882/99:
[...] o que nos parece merecedor de crticas foi a amplitude com que se admitiu a eficcia pro futuro, sem estipulao de qualquer limite temporal. Pela interpretao literal do art. 27, o Supremo estaria autorizado a manter em vigor, por dez ou vinte anos, uma lei inconstitucional, cuja aplicao, at l, seria obrigatria para todos os juzes e tribunais. Contudo, pensamos que possvel, a partir da interpretao teleolgica da norma em questo e do princpio da razoabilidade, traar alguns limites para a subsistncia, na ordem jurdica, de norma cuja inconstitucionalidade j tenha sido definitivamente reconhecida. Na verdade, a eficcia pro futuro visa impedir que o expurgo da norma inconstitucional gere um buraco negro legislativo, que, em certas situaes pode se revelar mais danoso ordem constitucional do que a manuteno provisria do diploma legal questionado.
81 82
De acordo com o 31 da Lei Orgnica da Corte Constitucional Alem. FERREIRA, Olavo Alves. Controle de constitucionalidade e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2005. p. 77. 83 SARMENTO, Daniel. A eficcia temporal das decises no controle de constitucionalidade, hermenutica e jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 33.
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Insta, ainda, apontar que a manipulao dos efeitos pode incidir sobre a eficcia erga omnes e vinculante, bem como sobre o efeito repristinatrio, ante a expresso genrica utilizada pelo art. 27 da Lei n 9.868/99 restringir os efeitos daquela declarao. Nesse sentido, Walter Claudius Rothenburg84 pontifica que a modulao dos efeitos pode ocorrer:
(i) quanto eficcia subjetiva da deciso (alcance da deciso em relao ao universo das pessoas afetadas); [...] (iii) quanto eficcia vinculante da deciso (alcance da deciso em relao a outros rgos aplicadores do direito; e (iv) quanto eficcia material da deciso (alcance do contedo da deciso).
Alm disso, conforme se analisar adiante, o Supremo Tribunal Federal vem admitindo, na via difusa, a modulao temporal da declarao de inconstitucionalidade em situaes extremas.85 Foroso concluir que, a partir da CF/88, o controle abstrato ganhou significativo avano e papel de destaque com a ampliao dos seus legitimados, a instituio de novas modalidades de combate inconstitucionalidade, a possibilidade do amicus curiae e a previso dos efeitos ex tunc, erga omnes e vinculante para as decises do STF, com a possibilidade, ainda, da modulao de tais efeitos nos casos de excepcional interesse social e segurana jurdica Resta, agora, analisar o controle concreto de constitucionalidade, primognito, com suas caractersticas, nuances, efeitos e como deve ser interpretado com as modificaes feitas pelo legislador em relao sua objetivizao, culminando com o novo papel a ser desempenhado pelo Senado Federal em relao competncia para suspender a execuo da lei ou parte dela declarada definitivamente inconstitucional pelo STF.
84
85
ROTHENBURG, Walter Claudius. Argio de descumprimento de preceito fundamental. In: ______. ; TAVARES, Andr Ramos. Argio de descumprimento de preceito fundamental: anlises luz da Lei n 9.882/99. So Paulo: Atlas, 2001. p. 227. Supremo Tribunal Federal Pleno, AI-AGg n 907, Rel. Min. Joaquim Barbosa. Dirio da Justia, 16 de fevereiro de 2007, p. 61.
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2.3.2 Controle concreto
2.3.2.1 Conceito e denominaes
A via ou mtodo difuso, incidental, aberto, concreto, descentralizado, de exceo ou de defesa, tem como precedente histrico, como j dito outrora, o clebre caso William Marbury versus James Madison, julgado pelo Ministro da Suprema Corte norteamericana, John Marshall, em 1803, -, e, no direito nacional, a primeira Constituio da era republicana de 1891. Aqui o controle de constitucionalidade da lei ou ato normativo feito por qualquer rgo do Poder Judicirio, ante um caso concreto, em qualquer tipo de processo86, ao ou procedimento, seja de conhecimento, execuo, cautelar ou mandamental, de jurisdio voluntria ou contenciosa, na instncia inferior ou superior87, inclusive, pelo Supremo Tribunal Federal quando no se tratar de controle abstrato (art. 102, I, a, e 1, da CF). A denominao via concreta ou subjetiva proveniente da existncia de um caso concreto que envolvem partes litigando em juzo. Ocorre como pano de fundo de uma questo de direito posta entre duas partes Por esta razo, incabvel a impetrao de mandado de segurana contra lei inconstitucional em tese, isto , desprendida de uma situao concreta88, haja vista no constituir substitutivo da ADI.
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Na ao civil pblica, o controle de constitucionalidade incidental somente pode ser realizado caso no constitua sucedneo da ao direta de inconstitucionalidade em virtude da presena do efeito erga omnes naquela. 87 Em sede de recurso especial e recurso extraordinrio, deve ser observado o pr-questionamento (STF, DJU, 27 ago. 1993, p 17022, RE 117.805-PR, rel. Min. Seplveda Pertence; STF, DJU, 24 JUN. 1994, AgRg no AI 145.589-RJ, rel. Min. Seplveda Pertence. 88 Neste diapaso, Smula 266 do STF: No cabe mandado de segurana contra lei em tese.
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J a utilizao da expresso via de defesa ou exceo deve ser interpretada com temperamento, haja vista que, apenas em regra, a arguio de inconstitucionalidade suscitada como meio de defesa do ru para se eximir de determinada obrigao imposta por lei inconstitucional, entretanto, nada impede que seja levantada pelo autor, em sua petio inicial ou em momento posterior, a questo prejudicial da inconstitucionalidade, ou at mesmo reconhecida ex officio pelo juzo.89 Demais disso, via incidental porque constitui incidente do julgamento principal, ou seja, a declarao de inconstitucionalidade uma questo prejudicial ao pedido principal da ao. Como consequncia, apreciada na fundamentao da sentena, e no no seu dispositivo. Olavo Alves Ferreira90 salienta acerca da diferena entre via difusa e via incidental:
[...] no se pode confundir controle incidental com controle difuso. H possibilidade de controle incidental no controle concentrado, como por exemplo na Ao Declaratria de constitucionalidade n 1-1/DF. Antes de abordar o mrito da ao (constitucionalidade ou no de determinada norma), o Supremo Tribunal Federal declarou, em sede de controle incidental, a constitucionalidade da ao declaratria [...] contudo o controle difuso ser sempre incidental, j que a questo principal no poder ser a questo constitucional, sob pena de ausncia de interesse de agir [...].
Destaque-se, tambm, que a via difusa tem largo campo material podendo recair sobre qualquer lei ou ato normativo, seja federal, estadual, distrital ou municipal, primrio ou secundrio, inclusive os anteriores Constituio vigente. Referida via possibilita a concretizao do princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional insculpido no art. 5, XXXV, da CF, ao permitir que qualquer pessoa questione, em qualquer processo, a (in)constitucionalidade de ato normativo aplicado no caso concreto, em respeito ao princpio.
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Sob um outro enfoque Luiz Alberto David de Araujo e Vidal Serrano Nunes Jnior sustentam que se chama via de exceo em razo dos efeitos da deciso se operar apenas entre as partes, excepcionado apenas o interessado dentre toda a comunidade. ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 12. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. 2005. p. 28. 90 FERREIRA, Olavo Alves. Controle de constitucionalidade e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2005. p. 38-39.
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2.3.2.2 Competncia, quorum de julgamento e legitimidade
Como j dito a declarao de inconstitucionalidade na via difusa pode ser suscitada por qualquer pessoa e proferida por qualquer juzo monocrtico ou tribunal desde que respeitados os limites de competncia de cada rgo judicirio. Os arts. 480 a 482 do Cdigo de Processo Civil disciplinam a declarao de inconstitucionalidade pelos tribunais, enquanto que os arts. 176 a 178 do regimento interno do STF o regramento para este tribunal. Assim, salvo no STF, arguida a inconstitucionalidade nas razes do recurso ou em ao de competncia originria, o relator, depois de ouvir o membro do Ministrio Pblico, submeter a questo turma, cmara ou seo, de acordo com o respectivo regimento interno, para anlise. Caso acolhida a alegao de inconstitucionalidade suscitada dever o rgo fracionrio lavrar acrdo e encaminhar os autos para o plenrio ou rgo especial91 do Tribunal para julgamento desta, que dever observar a clusula de reserva de plenrio elencada no art. 97 da Carta Poltica: Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo do Poder Pblico. No obstante, o art. 481, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil, introduzido pela Lei 9.756/98, seguindo linha iterativa da jurisprudncia do STF92, pautada
91
O art. 93, XI, da CF/88, elenca que nos tribunais com nmero superior a vinte e cinco julgadores, poder ser constitudo rgo especial, com o mnimo de onze e o mximo de vinte e cinco membros, para o exerccio das atribuies administrativas e jurisdicionais delegadas da competncia do tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigidade e a outra metade por eleio pelo tribunal pleno; 92 O artigo 481, pargrafo nico, introduzido no Cdigo de Processo Civil pela L. 9.756/98 que dispensa a submisso ao plenrio, ou ao rgo especial, da argio de inconstitucionalidade, quando j houver pronunciamento destes ou do plenrio do Supremo Tribunal Federal sobre a questo alinhou-se construo jurisprudencial j ento consolidada no Supremo Tribunal, que se fundara explicitamente na funo outorgada Corte de rbitro definitivo da constitucionalidade das leis. (RE 433.101-AgR, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 6-12-05, 1 Turma, DJ de 3-2-06). No mesmo sentido: AI 481.584-AgR, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 30-6-09, 1 Turma, DJE de 21-8-09. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A
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em motivos de racionalidade, economia e celeridade, afasta a aplicao do art. 97 da CF, quando o plenrio deste pretrio ou o plenrio ou rgo especial de qualquer tribunal j houver declarado a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado. Interessante registrar, ainda, que se opera, em regra, uma ciso funcional de competncia, pela qual o plenrio ou rgo especial julga a questo constitucional e o rgo fracionrio o caso concreto.93 Acerca do tema em comento, o STF expediu, em 19 de junho de 2009, o verbete da smula vinculante n 10: Viola a clusula de reserva de plenrio (cf, artigo 97) a deciso de rgo fracionrio de tribunal que, embora no declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder pblico, afasta sua incidncia, no todo ou em parte. Portanto, a clusula do art. 97 da CF, que contm quorum de aprovao de maioria absoluta, expressa uma condio de eficcia jurdica da prpria declarao de inconstitucionalidade pelos tribunais.94 Anote-se que a deciso do pleno ou do rgo especial acerca do acolhimento ou rejeio da inconstitucionalidade irrecorrvel, conforme os verbetes das smulas 29395 e 51396 do STF.
2.3.2.3 Efeitos da deciso
2.3.2.3.1 Efeitos objetivos
Constituio e o Supremo. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/constituicao.asp>. Acesso em: nov. 2009. 93 BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 86. 94 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 687. 95 So inadmissveis embargos infringentes contra deciso em matria constitucional submetida ao Plenrio dos Tribunais. 96 A deciso que enseja a interposio de recurso ordinrio ou extraordinrio, no a do plenrio que resolve o incidente de inconstitucionalidade, mas a do rgo (Cmaras, grupos ou turmas) que completa o julgamento do feito.
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Por se tratar, em princpio, de processo subjetivo, somente o dispositivo faz coisa julgada -, nos moldes da interpretao contrario sensu do art. 469 do CPC, portanto, a declarao de inconstitucionalidade por no ser alvo da ao, mas apenas seu subsdio justificao do direito vindicado, no acobertada pela res judicata. Porm, surge uma nova tendncia jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal, denominada de teoria da transcendncia dos motivos determinantes 97 -, que empresta fora vinculante aos fundamentos determinantes da deciso que declara, no caso concreto, a inconstitucionalidade da lei. Segundo magistrio de Jos Miguel Garcia Medina98:
Entrementes, a jurisprudncia do STF vem mitigando o papel do Senado Federal, bem como atribuindo transcendncia ao decisum proferido sem sede de controle difuso. [...] Esta tendncia foi inaugurada pela fixao do entendimento, junto ao STF, de que os tribunais no teriam a necessidade de encaminhar a questo constitucional para anlise do Pleno em cumprimento ao disposto pelo art. 97 da CF/1988 (princpio da reserva do plenrio) quando o Supremo j tivesse se manifestado sobre a questo em controle difuso. A deciso proferida pelo STF seria transcendente, o que tornaria dispensvel a convocao do Pleno perante os tribunais inferiores.
Alm da hiptese da dispensa do envio ao pleno ou rgo especial do Tribunal da questo constitucional j apreciada na via difusa pelo STF, tem-se, como exemplos de transcendncia, os casos em que o relator nega seguimento a recurso em confronto com smula ou jurisprudncia dominante do STF ou quando se dispensa o reexame necessrio em razo da sentena estar em conformidade com jurisprudncia do plenrio ou smula do STF. Registre-se que o prprio STF, por meio de deciso monocrtica do relator, com fulcro no art. 557, 1-A, do Cdigo de Processo Civil, vem, reiteradamente, aplicando a
97
98
Nesse diapaso: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Rcl. 1987 / DF - Distrito Federal. No mrito, o Tribunal, por maioria, julgou procedente a reclamao e prejudicado o agravo regimental. Governador do Distrito Federal e Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 10 Regio. Relator: Ministro Maurcio Corra. Dirio da Justia, Braslia, DF, 25 maio 2004, p. 33. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(Rcl$.SCLA.%20E%201987.NUME.)%2 0OU%20(Rcl.ACMS.%20ADJ2%201987.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: nov. 2009. MEDINA, Jos Miguel Garcia; ARAJO, Fbio Caldas de; GAJARDONI, Fernando da Fonseca. Procedimentos cautelares e especiais. So Paulo: RT, 2009. v. 4 . p. 411.
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casos similares a deciso do plenrio do Tribunal que incidentalmente declarou a inconstitucionalidade da lei.
Gilmar Mendes99 assinala acerca da presena do efeito vinculante:
Tal procedimento evidencia, ainda que de forma tmida, o efeito vinculante dos fundamentos determinantes da deciso exarada pelo Supremo Tribunal Federal no controle de constitucionalidade do direito municipal. Evidentemente, semelhante orientao somente pode vicejar caso se admita que a deciso tomada pelo Plenrio seja dotada de eficcia transcendente, sendo, por isso, dispensvel a manifestao do Senado Federal.
Em muitos casos, verifica-se que os fundamentos determinantes de um nico julgado que servem de paradigma para outros casos, como ocorreu com a declarao de inconstitucionalidade da legislao municipal de Belo Horizonte/MG, que disciplinava a cobrana de taxa de limpeza pblica e imposto predial territorial urbano na modalidade progressiva no recurso extraordinrio n 345.048/MG100, e teve como fundamento a deciso j prolatada nos recursos extraordinrios ns 199.969 e 229.692.
2.3.2.3.2 Efeitos subjetivos
A via concreta segue a regra geral dos litgios subjetivos, ou seja, tem efeito inter partes, incidindo o disposto no art. 472 do Cdigo de Processo Civil: A
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MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 279. 100 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio 345.048 Minas Gerais. Na linha dos precedentes, nos termos do art. 557, 1 -A, Cd. Proc. Civil, conheo do recurso extraordinrio e lhe dou provimento. Fernando Luiz da Silva Santiago e Municpio de Belo Horizonte. Relator: Ministro Seplveda Pertence. Dirio da Justia, Braslia, DF, 8 abr. 2003. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/verDiarioProcesso.asp?numDj=67&dataPublicacaoDj=08/04/2003 &incidente=2021609&codCapitulo=6&numMateria=45&codMateria=3>. Acesso em: dez. 2009.
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sentena faz coisa julgada s partes entre as quais dada, no beneficiando, nem prejudicando terceiros [...]. Para o surgimento da eficcia erga omnes, requisito indispensvel que o STF aprecie o processo em que se discute, incidentalmente, a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, seja por meio de competncia originria (verbi gratia, a impetrao de mandado de segurana contra ato Presidente do Tribunal e Contas da Unio art. 102, I, d, da CF/88), ou recursal (interposio de recurso ordinrio art. 102, II, da CF/88 - ou interposio de recurso extraordinrio art. 102, III, da CF/88), e haja a declarao definitiva de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, restando a anlise da necessidade da expedio de resoluo por parte do Senado Federal para suspender a lei definitivamente declarada inconstitucional pelo STF. Para determinada corrente, dentre os quais, Alexandre de Moraes101 , Jos Afonso da Silva102, Michel Temer103, Luiz Alberto David de Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior104, Pedro Lenza105, Olavo Alves Ferreira106 e Lenio Luiz Streck107, imprescindvel a expedio de resoluo suspensiva pelo Senado Federal para existir a ampliao dos efeitos para todos efeito erga omnes -, com espeque no artigo 52, X, da Carta Poltica. Para outros, como Lcio Bittencourt108, Teori Albino Zavascki109, Luiz Flvio Gomes110, Dirley da Cunha Jnior111, Lus Roberto Barroso112, Andr Ramos Tavares113, Fredie
101 102
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 690. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 53-54. 103 TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 47. 104 ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 9. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 29-30. 105 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 185-189. 106 FERREIRA, Olavo Alves. Controle de constitucionalidade e seus efeitos. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2005. p. 63. 107 STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. 2. ed. So Paulo: Forense, 2004. p. 479. 108 BITTENCOURT apud ALENCAR, Ana Valderez Ayres Neves de. A competncia do Senado Federal para suspender a execuo dos atos declarados inconstitucionais. Revista de Informao Legislativa, Braslia, DF, ano 15, n. 57, p. 236, jan./mar. 1978. 109 No Recurso Especial n 828106/SP, 1 Turma, DJ 15.05.2006, o Ministro Teoria Albino Zavascki, em seu voto, firmou o entendimento acerca da declarao de inconstitucionalidade de lei pelo STF no mtodo difuso que [...] embora tomada em controle difuso, deciso de incontestvel e natural vocao expansiva, com eficcia imediatamente vinculante para os demais tribunais, inclusive o STJ (CPC, art. 481, nico (...)) (CPC, art. 741, nico; art. 475-L, 1, redao da Lei 11.232/05...). Sob esse enfoque h idntica fora de autoridade nas decises do STF em ao direta quanto nas proferidas em via recursal. Merece aplausos essa aproximao, cada vez mais evidente, do sistema de controle difuso de constitucionalidade ao do concentrado, que se generaliza tambm em outros pases. (...) No atual estgio de nossa legislao , de que so exemplos dos dispositivos acima transcritos, inevitvel que se passe a atribuir simples efeito de publicidade s resolues do Senado previstas no art. 52, X, da Constituio [...]. ZAVASCKI, Teori Albino. Eficcia das sentenas na jurisdio constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.p. 33-34. (grifo nosso). 110 GOMES, Luiz Flvio. Progresso de regime: efeitos do controle de constitucionalidade difuso abstrativizado. Revista Jurdica Consulex, Braslia, DF, ano 10, n. 221, p. 47, mar. 2006.
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Didier Jnior e Leonardo Jos Carneiro da Cunha114, a eficcia geral j nasce com a deciso definitiva do STF que declara a inconstitucionalidade da lei, e o Senado Federal to somente concede publicidade a essa deciso em razo de um processo de mutao constitucional. 2.3.2.3.3 Efeitos temporais
Sob a tica temporal, como regra, a decretao de inconstitucionalidade da lei tem efeito ex tunc para as partes, ou seja, desfaz-se o ato desde a sua origem juntamente com todas as consequncias dele derivadas. Aplica-se a mxima de que lei inconstitucional lei nula, no produzindo quaisquer efeitos jurdicos. Ocorre, porm, que o Supremo Tribunal Federal vem aplicando na via concreta o instituto da manipulao dos efeitos temporais previsto, originalmente, para o controle abstrato, consoante os supracitados arts. 27 e 28 da Lei n 9.868/99. Cite-se, por exemplo, o julgamento pelo Plenrio do STF do Recurso Extraordinrio n 197.917, publicado no Dirio Oficial da Unio em 27.02.2004, em que se concluiu que a lei municipal de Mira Estrela/SP, no observou a clusula de proporcionalidade estabelecida no art. 29, IV, da CF, para a fixao do nmero de vereadores. Apesar do reconhecimento da inconstitucionalidade da lei municipal, ficou assentado que esta teria aplicao at o trmino da legislatura (efeito pro futuro), com cerne no princpio da segurana jurdica, bem como no fato de que a decretao de efeito retroativo traria maiores prejuzos populao. Como consequncia desse julgado, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resoluo n 21.702/2004, com eficcia erga omnes, regulamentando as eleies ocorridas no
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CUNHA JNIOR, Dirley da. Controle de constitucionalidade: teoria e prtica 3. ed. rev., atual e ampl. Salvador: Jus Podivm, 2008. p. 152-154. 112 BARROSO, Lus Roberto Barroso. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 111. 113 TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 388-393. 114 DIDIER JNIOR, Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de direito processual civil: meios de impugnao s decises judiciais e processo nos tribunais. 6. ed. Salvador: JusPodivm, 2008. v. 3. p. 332-338.
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ano de 2004, atacadas pelas aes diretas de inconstitucionalidade ns 3.345 cujo relator foi o Ministro Celso de Mello.
115
e 3.365
116
Referidas aes foram julgadas improcedentes sob o fundamento de que o TSE, ao expandir a interpretao constitucional concedida pelo STF, submeteu-se ao princpio da fora normativa da Constituio.
2.3.3 Resoluo do Senado Federal
A Constituio de 1934, sob o influxo exclusivo do controle difuso-concreto de constitucionalidade117, trouxe para o cenrio jurdico brasileiro a competncia privativa do Senado Federal, rgo estranho ao Poder Legislativo, para suspender a execuo de lei ou ato governamental declarado inconstitucional pela Suprema Corte, nos termos dos arts. 91, IV e 96. Lus Roberto Barroso118 aponta os fundamentos da introduo do Senado Federal no controle incidental de constitucionalidade na Carta Poltica de 1934:
A razo histrica e tcnica da interveno do Senado singelamente identificvel. No direito norte-americano, de onde se transplantara o modelo de controle incidental e difuso, as decises dos tribunais so vinculantes para os demais rgos judiciais sujeitos a sua competncia revisional. Isso vlido inclusive, e especialmente, para os julgados da Suprema Corte. Desse modo, o juzo de inconstitucionalidade por ela formulado, embora relativo a
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STF mantm resoluo do TSE que reduziu nmero de vereadores. 25 ago. 2005. Disponvel em: <http://agencia.tse.gov.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch.do?acao=get&id=13887#arquivos>. Acesso em: nov. 2009. Direto do plenrio: Mantida Resoluo do TSE sobre nmero de vereadores. Por dez votos a um, o plenrio do Supremo manteve a resoluo do TSE sobre o nmero de vereadores, declarando a improcedncia do pedido formulado pelo PP e PDT na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3345. Os ministros Eros Grau, Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Carlos Ayres Britto, Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Ellen Gracie, Seplveda Pertence e Nelson Jobim acompanharam o voto do ministro Celso de Mello. O voto divergente foi proferido pelo ministro Marco Aurlio. 116 Notcias STF. Quinta-feira, 25 de Agosto de 2005. O Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou improcedentes as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADI 3345 e 3365) ajuizadas pelo Partido Progressista (PP) e Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra a Resoluo 21.702/04 do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). A deciso mantm a validade da norma que estabeleu critrios para fixao do nmero de vereadores nos municpios brasileiros. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp>. Acesso em: 18 set. 2009. 117 A nica hiptese existente de controle concentrado existente referia-se a ao direta de inconstitucionalidade interventiva. 118 BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 109-110.
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um caso concreto, produz efeitos gerais. No assim, porm, no caso brasileiro, onde a tradio romano-germnica vigorante no atribui eficcia vinculante s decises judiciais, nem mesmo s do Supremo Tribunal. Desse modo, a outorga ao Senado Federal de competncia para suspender a execuo da lei inconstitucional teve por motivao atribuir eficcia geral, em face de todos, erga omnes, deciso proferida no caso concreto, cujos efeitos se irradiam, ordinariamente, apenas em relao s partes do processo.
Infere-se, assim, que a suspenso, pelo Senado Federal, da execuo da lei declarada incidentalmente inconstitucional pelo STF nada mais foi do que o mecanismo utilizado no Brasil, fundado no civil law, para se adequar ao sistema difuso norte-americano fundado na common law, em que a deciso da Suprema Corte por si s j produzia eficcia erga omnes e vinculante decorrente do stare decisis. Com a resoluo senatorial, os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, que somente alcanavam as partes litigantes ampliam-se para todas as pessoas, afastando sua aplicao do campo do controle abstrato de constitucionalidade em que a declarao j dotada automaticamente de efeito geral. A participao do Senado Federal no bojo do controle de constitucionalidade difuso foi mantida pelas Constituies de 1946 (art. 64), 1967/69 (art. 42, VII) e pela atual no art. 52, X, da CF/88:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...] X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal;
Num primeiro momento, era incumbncia do Procurador-Geral da Repblica a comunicao, ao Senado Federal, da lei ou ato governamental declarado inconstitucional pelo STF. Hodiernamente, o conhecimento da declarao da lei inconstitucional ao Senado pode ocorrer por meio de comunicao do Presidente do Supremo Tribunal Federal -,
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por representao do Procurador-Geral da Repblica ou de ofcio por intermdio de projeto de resoluo da Comisso de Constituio e Justia do prprio Senado.119 O termo lei mencionado no art. 52, X, da CF/88, deve ser tomado em sentido amplo, abrangendo qualquer normativo declarado inconstitucional pelo STF, incluindo os de natureza federal, estadual, distrital ou municipal. Ademais, a competncia senatorial para a suspenso da lei inconstitucional imprescritvel, podendo ser realizada a qualquer tempo, e, uma vez exercida, no pode ser revogada. Quanto extenso da suspenso, o dispositivo constitucional afirma que a lei inconstitucional pode ser suspensa no todo ou em parte, devendo, pois, guardar correlao com a deciso do STF. Ressalve-se, contudo, que quando a lei considerada totalmente inconstitucional por essa Corte, entende-se que o Senado pode suspender apenas uma parte da lei.120 No que tange aos efeitos temporais da deliberao do Senado acerca da suspenso, h dissenso entre eficcia retroativa (ex tunc) ou prospectiva (ex nunc), prevalecendo o entendimento que so ex nunc, ou seja, a partir de publicao da suspenso que se pode considerar o efeito erga omnes121. No obstante, no mbito da Administrao Pblica Federal direta e indireta os efeitos so ex tunc, conforme se extrai dos 1 e 2 do art. 1 do Decreto n 2.346/97:
1 Transitada em julgado deciso do Supremo Tribunal Federal que declare a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, em ao direta, a deciso, dotada de eficcia ex tunc, produzir efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional, salvo se o ato praticado com base na lei ou ato normativo inconstitucional no mais for suscetvel de reviso administrativa ou judicial. 2 O disposto no pargrafo anterior aplica-se, igualmente, lei ou ao ato normativo que tenha sua inconstitucionalidade proferida, incidentalmente, pelo Supremo Tribunal Federal, aps a suspenso de sua execuo pelo Senado Federal.
119
Nesse sentido, dispe o art. 386, incisos I a III, do Regimento Interno do Senado Federal. BRASIL. Supremo Tribunal Federal: Regimento Interno [atualizado at agosto de 2009]. Braslia, DF, 2009. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegSFVolI.pdf>. Acesso em: nov. 2009. 120 CUNHA JNIOR, Dirley da. Controle de constitucionalidade: teoria e prtica 3. ed. rev., atual e ampl. Salvador: Jus Podivm, 2008. p. 150. 121 CAETANO, Marcelo. Direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1987. v. 2. p. 275 e CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 123, dentre outros, afirmam que os efeitos so retroativos.
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Por fim, cumpre indagar se o Senado age de forma vinculada ou discricionria deciso do STF que declara a inconstitucionalidade da lei. Paulo Napoleo Nogueira da Silva122 demonstra a divergncia doutrinria existente no interregno da Constituio de 1946 at o final da vigncia da Constituio de 1967 acerca da natureza da resoluo do Senado Federal:
[...] Themstocles Brando Cavancanti, Pontes de Miranda, Afonso Arinos, Alfredo Buzaid, Seabra Fagundes, Lcio Bittencourt e Roberto Rosas, entre outros, sustentavam o papel meramente homologatrio do Senado; Jos Affonso da Silva, Pinto Ferreira, Ataliba Pereira Viana, Francisco S Filho, Josaphat Marinho, Jos Luiz Anhaia Mello, Aliomar Baleeiro, Luiz Galloti, Gonalves de Oliveira, Victor Nunes Leal, Mario Guimares, Paulo Brossard, e Marcello Caetano, entre outros, sustentavam a competncia efetiva do Senado para apreciar a convenincia e oportunidade poltica de suspender a execuo da lei ou decreto declarados inconstitucionais.
Com efeito, o posicionamento majoritrio no sentido de que o Senado Federal no est obrigado a suspender essa lei, eis que se pauta em critrios de convenincia e oportunidade, haja vista o princpio da separao das funes estatais previsto no artigo 2 da CF.123
122
SILVA, Paulo Napoleo Nogueira. A evoluo do controle da constitucionalidade e a competncia do Senado Federal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 85. 123 TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 48.
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3 ABSTRATIVIZAO DO CONTROLE CONCRETO DE CONSTITUCIONALIDADE
3.1 PRECEDENTE: RECLAMAO N 4335-5/AC AJUIZADA CONTRA VIOLAO DECISO PROFERIDA NO HABEAS CORPUS N 82.959/SP 1
Em primeiro de abril de 2003, Oseas de Campos impetrou Habeas Corpus n 82.959, no Supremo Tribunal Federal, contra acrdo do Superior Tribunal de Justia, que indeferiu a progresso de regime de cumprimento de pena prisional, pela prtica do crime hediondo de atentado violento ao pudor2, com fulcro no art. 2, 1, da Lei n 8.072/90, que estabelecia o regime integralmente fechado para condenados por crimes hediondos. Assim, em 23 de fevereiro de 2006, o plenrio do Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Marco Aurlio de Mello, declarou, incidentalmente, a inconstitucionalidade do art. 2, 1, da Lei dos Crimes Hediondos, por violao aos princpios da individualizao da pena, razoabilidade e dignidade da pessoa humana, concedendo, portanto, o direito de progresso ao paciente, bem como assentando que a declarao incidental no geraria consequncias jurdicas para as penas j extintas.3 Boa parte da magistratura continuou obstaculizando a progresso de regime para crimes hediondos, mesmo aps a declarao de inconstitucionalidade da vedao da progresso pela Excelsa Corte pelo STF, tendo em vista o entendimento tradicional no sentido de que os efeitos da deciso eram inter partes, inexistindo resoluo senatorial que os ampliasse. Na tentativa de pacificar a divergncia, o magistrado da Vara de Execuo Penal em Rio Branco/AC, afixou nas dependncias do frum aviso do seguinte teor:
Relembre-se que, nos julgamentos das ADIs ns 3.345 e 3.365, o STF declarou a constitucionalidade da Resoluo n 21.702/04, do Tribunal Superior Eleitoral, que conferia eficcia erga omnes ao entendimento consubstanciado no julgamento do Recurso Extraordinrio n 197.917/SP, no sentido de inconstitucional lei municipal que no respeita a clusula de proporcionalidade prevista no art. 29 da CF para a fixao do nmero de vereadores. 2 Com a entrada em vigor da Lei 12.015/09, o atentado violento ao pudor transformou-se no crime de estupro. 3 HC 82959, Rel. Min. MARCO AURLIO, Tribunal Pleno, julgado em 23/02/2006, DJ 01-09-2006 PP-00018 EMENT VOL-02245-03 PP-00510 RTJ VOL-00200-02 PP-00795.
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Comunico aos senhores reeducandos, familiares advogados e comunidade em geral a recente deciso Plenria do Supremo Tribunal Federal proferida nos autos do Habeas Corpus n. 82.959, a qual declarou a inconstitucionalidade do dispositivo da Lei dos Crimes Hediondos que vedada a progresso de regime prisional (art. 2, 1, da Lei 8.072/90), somente ter eficcia a favor de todos os condenados por crimes hediondos ou a eles equiparados que estejam cumprindo pena, a partir da expedio, pelo Senado Federal, de Resoluo suspendendo a eficcia do dispositivo de lei declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 52, inciso X, da Constituio Federal. 4
Com base nisso, a Defensoria Pblica da Unio ajuizou, em 04 de maio de 2006, Reclamao n 4335, relator Ministro Gilmar Mendes, contra deciso do Juzo da Vara de Execuo Penal em Rio Branco/AC, que inadmitia a progresso de regime para condenados por crimes hediondos, alegando descumprimento da deciso do STF proferida no Habeas Corpus n 82.959/SP. Os Ministros Gilmar Mendes e Eros Grau proferiram seus votos julgando procedente a reclamao, sob o fundamento de que a deciso do STF que declara a inconstitucionalidade da lei na via concreta possui efeito erga omnes, independentemente da expedio de resoluo pelo Senado Federal. Aduziram que o art. 52, X, da CF, que atribui ao Senado Federal suspender a execuo da lei inconstitucional, visa to-s conceder publicidade deciso do STF. Ficou assentado no voto do Ministro Gilmar Mendes que:
Preliminarmente, quanto ao cabimento da reclamao, o relator afastou a alegao de inexistncia de deciso do STF cuja autoridade deva ser preservada.[...] e, depois, superada essa questo, examinar o argumento do juzo reclamado no sentido de que a eficcia erga omnes da deciso no HC 82959/SP dependeria da expedio da resoluo do Senado suspendendo a execuo da lei (CF, art. 52, X). Para apreciar a dimenso constitucional do tema, discorreu sobre o papel do Senado Federal no controle de constitucionalidade. Aduziu que, de acordo com a doutrina tradicional, a suspenso da execuo pelo Senado do ato declarado inconstitucional pelo STF seria ato poltico que empresta eficcia erga omnes s decises definitivas sobre inconstitucionalidade proferidas em caso concreto. Asseverou, no entanto, que a amplitude conferida ao controle abstrato de normas e a possibilidade de se suspender, liminarmente, a eficcia de leis ou atos normativos, com eficcia geral, no contexto da CF/88, concorreram para infirmar a crena na prpria justificativa do instituto da suspenso da
4
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio, Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 1140.
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execuo do ato pelo Senado, inspirado numa concepo de separao de poderes que hoje estaria ultrapassada. Ressaltou, ademais, que ao alargar, de forma significativa, o rol de entes e rgos legitimados a provocar o STF, no processo de controle abstrato de normas, o constituinte restringiu a amplitude do controle difuso de constitucionalidade. Considerou o relator que, em razo disso, bem como da multiplicao de decises dotadas de eficcia geral e do advento da Lei 9.882/99, alterou-se de forma radical a concepo que dominava sobre a diviso de poderes, tornando comum no sistema a deciso com eficcia geral, que era excepcional sob a EC 16/65 e a CF 67/69. Salientou serem inevitveis, portanto, as reinterpretaes dos institutos vinculados ao controle incidental de inconstitucionalidade, notadamente o da exigncia da maioria absoluta para declarao de inconstitucionalidade e o da suspenso de execuo da lei pelo Senado Federal. Reputou ser legtimo entender que, atualmente, a frmula relativa suspenso de execuo da lei pelo Senado h de ter simples efeito de publicidade, ou seja, se o STF, em sede de controle incidental, declarar, definitivamente, que a lei inconstitucional, essa deciso ter efeitos gerais, fazendo-se a comunicao quela Casa legislativa para que publique a deciso no Dirio do Congresso. Concluiu, assim, que as decises proferidas pelo juzo reclamado desrespeitaram a eficcia erga omnes que deve ser atribuda deciso do STF no HC 82959/SP. 5
No mesmo diapaso, o voto do Ministro Eros Grau:
Passamos em verdade de um texto [pelo qual] compete privativamente ao Senado Federal suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal, a outro texto: compete privativamente ao Senado Federal dar publicidade suspenso da execuo, operada pelo Supremo Tribunal Federal, de lei declarada inconstitucional, no todo ou em parte, por deciso definitiva do Supremo. [...] Pouco importa a circunstncia de resultar estranha e peculiar, no novo texto, a competncia conferida ao Senado Federal --- competncia privativa para cumprir um dever, o dever de publicao [= dever de dar publicidade] da deciso, do Supremo Tribunal Federal, de suspenso da execuo da lei por ele declarada inconstitucional. Essa peculiaridade manifesta-se em razo da circunstncia de cogitar-se, no caso, de uma situao de mutao constitucional.6
J o Ministro Seplveda Pertence, apesar de ter concedido habeas corpus ex officio, julgou improcedente a reclamao, argumentando, todavia, que o mecanismo de outorga ao Senado Federal para suspender a execuo da lei tem se tornado cada vez mais
INFORMATIVO STF. Braslia, DF: STF, n. 454, fev. 2007.ou Rcl 4335, Rel. Min. GILMAR MENDES, Deciso Monocrtica, Tribunal Pleno, julgado em 21/08/2006, publicado em DJ 25/08/2006 PP-00076. (grifo nosso). 6 Reclamao. 4335/AC.
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obsoleto, mas combat-lo por meio de mutao constitucional j no seria mais necessrio, tendo em vista a existncia da smula vinculante.7 Por fim, o Ministro Joaquim Barbosa no conheceu da reclamao, mas conheceu do pedido como habeas corpus e tambm o concedeu de ofcio. Aduziu, ainda, que no se trata de mutao constitucional em razo da falta do decurso de espao de tempo maior e o consequente e definitivo desuso do art. 52, X, da CF/88, bem como da presena da smula vinculante.8 Informe-se que o julgamento da reclamao em questo foi suspenso -, em razo do pedido de vista dos autos pelo Ministro Ricardo Lewandowski, em 19 de abril de 2007.
3.2 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO GUARDIO DA CONSTITUIO FEDERAL
O Supremo Tribunal Federal, rgo de cpula do Poder Judicirio, com jurisdio em todo territrio nacional, o guardio mximo e intrprete ltimo da CF/88, nos moldes do seu art. 1029, incumbindo-lhe preserv-la, interpret-la e uniformizar a jurisprudncia nacional em matria constitucional. Para tanto, pode executar tais funes por meio do controle concreto ou abstrato de constitucionalidade. Eduardo Appio10 ensina que:
Ao fixar a competncia do Supremo Tribunal (CF/88, art. 102) para a guarda e proteo da Constituio, no se pode admitir que os juzes das instncias inferiores novamente decidam a mesma e idntica questo constitucional, inclusive com a possibilidade de negar observncia do entendimento do Supremo.
7 8
INFORMATIVO STF. Braslia, DF: STF, n. 463, abr. 2007. Ibid.. 9 Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio [...] 10 APPIO, Eduardo. Controle difuso de constitucionalidade: modulao, dos efeitos, uniformizao de jurisprudncia e coisa julgada. Curitiba: Juru, 2008. p. 43.
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Deveras, no h motivos suficientes para se falar em nveis ou graus de inconstitucionalidade da lei, e, a fortiori, da prevalncia da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal no mtodo concentrado em detrimento da deciso proferida pelo pleno desse mesmo rgo no mtodo difuso, sob pena de violao aos princpios da supremacia constitucional e fora normativa da Constituio. Nesse sentido a posio de Joo Bosco Marcial de Castro11:
No admissvel que em virtude da tipologia do procedimento adotado para a prestao jurisdicional seja permitida a prevalncia da lei ordinria sobre a Constituio ou o convvio de normas constitucionais em paralelo com a legislao ordinria declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal. No possvel relegar a fora normativa da Constituio ao secundrio. Conservar o mesmo olhar vesgo preservar o estabelecimento de dicotomia dos efeitos do decisum a partir do procedimento em que declarada a inconstitucionalidade.
Portanto, o Supremo Tribunal Federal tem o dever de combater o fenmeno da inconstitucionalidade no podendo ficar no mbito do controle concreto dependente de resoluo do Senado Federal para se ampliar os efeitos de sua deciso.
3.3 REFLEXOS DA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Vrios dispositivos legais atribuem fora s decises proferidas pelo mais alto Pretrio do pas, inclusive, trazendo escalonamento entre julgamento individual; jurisprudncia dominante; smula de uniformizao da jurisprudncia ou de jurisprudncia dominante, smula de repercusso geral e smula vinculante. Resta, pois, saber a imbricao com a deciso tomada pelo STF em sede de controle difuso que declara a inconstitucionalidade da lei e a existncia da eficcia erga omnes e vinculante independentemente da resoluo do Senado Federal.
11
CASTRO, Joo Bosco Marcial de. O controle de constitucionalidade das leis e a interveno do Senado Federal. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2008. p. 45.
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Prima facie, o art. 557 do Cdigo de Processo Civil, introduzido pela Lei n 9.756/98, dispe:
Art. 557. O relator negar seguimento a recurso manifestamente inadmissvel, improcedente, prejudicado ou em confronto com smula ou com jurisprudncia dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior. (Redao dada pela Lei n 9.756, de 17.12.1998) 1o-A Se a deciso recorrida estiver em manifesto confronto com smula ou com jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior, o relator poder dar provimento ao recurso. (Includo pela Lei n 9.756, de 17.12.1998)
Cumpre assinalar que o art. 38 da Lei n 8.038/90 j fazia meno a faculdade do relator nos recursos especial e extraordinrio negar seguimento a recurso manifestamente intempestivo, incabvel, improcedente ou prejudicado ou que contrariasse smula do STF ou STJ. Gilmar Ferreira Mendes12 obtempera acerca dos poderes do relator:
Tambm aqui parece evidente que o legislador entendeu possvel estender de forma geral os efeitos da deciso adotada pelo Tribunal, tanto nas hipteses de declarao de inconstitucionalidade incidental de determinada lei federal, estadual ou municipal hiptese que estaria submetida interveno do Senado [...] certo que o legislador ordinrio, com base na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, considerou legtima a atribuio de efeitos ampliados deciso proferida pelo Tribunal, at mesmo em sede de controle de constitucionalidade incidental.
Por sua vez, o art. 518, 1 do Cdigo de Processo Civil, no contexto do recurso de apelao, prescreve:
Art. 518 [...] 1o O juiz no receber o recurso de apelao quando a sentena estiver em conformidade com smula do Superior Tribunal de Justia ou do Supremo Tribunal Federal. (Renumerado pela Lei n 11.276, de 2006)
12
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 277.
91
De acordo com o art. 475, 3, do Cdigo de Processo Civil, o reexame necessrio dispensando:
Art. 475 [...] 3o Tambm no se aplica o disposto neste artigo quando a sentena estiver fundada em jurisprudncia do plenrio do Supremo Tribunal Federal ou em smula deste Tribunal ou do tribunal superior competente. (Includo pela Lei n 10.352, de 26.12.2001)
Desses trs dispositivos, extrai-se a preocupao do legislador na compatibilidade vertical das decises judiciais ao afirmar que os juzes devero observar os entendimentos consignados em smulas e jurisprudncia dominante do plenrio do STF. A respeito desses conceitos, explica Eduardo Arruda Alvim:
O conceito de jurisprudncia dominante um conceito vago, elstico, que haver de ser sedimentado com o tempo. Evidentemente, se a matria j tiver sido objeto de deliberao do STJ, por exemplo, em julgamento de embargos de divergncia, pode-se, sem receio, dizer que se trata da jurisprudncia dominante do STJ. Deciso de uma das turmas, todavia, no reflete esse requisito. [...] o conceito de smula extremamente objetivo, no gerando maiores dvidas.
Apesar disso, necessrio saber se tais precedentes tm ou no carter vinculativo aos demais juzes na apreciao dos recursos interpostos. Fredie Didier Jnior e Leonardo Jos Carneiro da Cunha13 sustentam positivamente pela vinculao: Trata-se de mais um dispositivo que decorre do sistema de fora vinculativa dos precedentes dos tribunais superiores, notadamente daquelas teses j consagradas na smula da sua jurisprudncia dominante. Com fundamento na interpretao literal dos dispositivos expostos possvel afirmar tambm a existncia da vinculao. O grande bice ao efeito vinculativo consiste na existncia da smula vinculante, sob pena de existir equiparao entre esta e a smula de jurisprudncia dominante.
13
DIDIER JNIOR, Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de direito processual civil: meios de impugnao s decises judiciais e processo nos tribunais. 6. ed. Salvador: JusPodivm, 2008. v. 3. p. 127.
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Assim, em princpio, as smulas, jurisprudncia dominante e jurisprudncia do plenrio do STF so meros indicativos para os demais juzes julgarem os processos e respectivos recursos somente havendo efeito vinculante na hiptese de expedio de smula vinculante, consoante dico do art. 103-A da CF. Contudo, caso as smulas, jurisprudncia dominante e jurisprudncia do plenrio do STF declarem a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, repete-se, no bojo do controle concreto, novos ingredientes so somados com alterao do desfecho. sabido que, somente pelo voto da maioria absoluta dos membros de qualquer Tribunal ou do seu rgo especial, possvel a declarao da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em respeito ao art. 97 da CF/88. Assim, arguida a questo da inconstitucionalidade da lei ou ato normativo no mbito do STF, em regra, por meio de recurso extraordinrio, indispensvel a remessa dos autos ao plenrio, o qual poder declarar a inconstitucionalidade da lei. Como efeito imediato, os rgos fracionrios dos demais tribunais no precisaro submeter ao plenrio ou rgo especial destes a arguio de inconstitucionalidade, haja vista a existncia de precedente do STF, guardio mximo da CF/88, acerca da inconstitucionalidade da lei ou ato normativo. Eduardo Appio conclui que:
Existe, por conseguinte, competncia remanescente para o controle de constitucionalidade, na modalidade difusa, em relao aos casos ainda no decididos pelo Supremo, o que denota a prevalncia do entendimento do Supremo Tribunal, mesmo ante a inexistncia de smula vinculante sobre o tema. O controle (incidental) de constitucionalidade a ser exercido pelo juiz de primeiro grau ou mesmo pelo Tribunal/Turma Recursal deve ter os olhos voltados para a jurisprudncia do Supremo Tribunal sobre o tema, pois incumbe quele rgo poltico garantir a supremacia da Constituio, o que se d, inclusive, atravs da uniformizao das interpretaes judiciais acerca das questes constitucionais.14
Transparece, assim, a transcendncia da deciso tomada em sede de controle concreto de constitucionalidade corroborada pela sua aproximao ao controle abstrato de constitucionalidade, sem prejuzo da edio da smula vinculante pelo STF que impe que as decises proferidas em sede de controle concreto sejam observadas em casos futuros por terceiros
14
APPIO, Eduardo. Controle difuso de constitucionalidade: modulao dos efeitos, uniformizao de jurisprudncia e coisa julgada. Curitiba: Juru, 2008. p. 42.
93
que no fizeram parte do processo na qual foi editada, cumprindo papel fundamental nas lides de massa ao assegurar o respeito ao princpio da celeridade, economia processual e segurana jurdica. indiscutvel, portanto, que a competncia do Senado Federal em ampliar os efeitos da declarao definitiva de inconstitucionalidade pelo STF perdeu fora com o advento da smula vinculante com a Emenda Constitucional n 45/04, haja vista que esta j se impe aos demais rgos do Poder Judicirio.
3.4 APROXIMAO DO CONTROLE CONCRETO AO ABSTRATO
No meio acadmico, sempre se estudou o controle jurisdicional difusoconcreto, precedente na sua existncia, e concentrado-abstrato, protagonista desde a CF/88, de forma separada e estanque, cada qual com suas caractersticas, predicados e efeitos prprios. Hodiernamente, o tratamento jurdico dos controles concreto e abstrato quando realizado no mbito do Supremo Tribunal Federal, comea a guardar pontos de similitude. Inicialmente, aponte-se, como j afirmado alhures, a possibilidade do STF manipular os efeitos temporais da deciso que declara no caso concreto a
inconstitucionalidade da lei, com base no emprego analgico do art. 27 da Lei 9.868/99, que disciplina o controle abstrato de constitucionalidade. Nesse sentido, no julgamento do Recurso Extraordinrio n 442.683/RS15, cujo relator foi o Ministro Carlos Velloso, ficou assentado que a tcnica de modulao dos efeitos temporais no controle difuso prtica mundial e deve ser utilizada da seguinte forma:
A tutela da boa f exige que, em determinados circunstncias, notadamente quando, sob a lei ainda no declarada inconstitucional, se estabeleceram relaes
15
BRASIL. Supremo tribunal federal. Recurso Extraordinrio 4442.683-8 Rio Grande do Sul. Vistos, relatos e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigrficas, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso extraordinrio e negar-lhe provimento nos termos do voto do Relator. Ministrio Pblico Federal e Unio, Sebastio Borges de Lima e outros (as), Carla Nbia Pereira Elmir, Amaro Danilevicz Cabral, Helosa Helena Faleiro Balardin e outros (as). Relator: Ministro Carlos Velloso. Dirio da Justia, Braslia, DF, 24 mar. 2006. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=442683&classe=RE>. Acesso em: nov. 2009.
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entre o particular e o poder pblico, se apure, prudencialmente, at que ponto a retroatividade da deciso, que decreta a inconstitucionalidade, pode atingir, prejudicando-o, o agente que teve por legtimo o ato e, fundado nele, operou na presuno de que estava procedendo sob o amparo do direito objetivo.
No mbito do Recurso Extraordinrio, principal instrumento utilizado pelo STF para o controle de constitucionalidade concreto, nota-se que o legislador e o prprio STF atribui-lhe atributos originrios do controle abstrato. Fredie Didier Jnior e Leonardo Jos Carneiro da Cunha16 trazem o entendimento do eminente Ministro Gilmar Mendes constante do Processo Administrativo n 318.715, que culminou na publicao da Emenda n 12, de 17 de dezembro de 2003, ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal:
O recurso extraordinrio deixa de ter carter marcadamente subjetivo ou de defesa de interesses das partes, para assumir, de forma decisiva, a funo de defesa da ordem constitucional objetiva. Trata-se de orientao que os modernos sistemas de Corte Constitucional vm conferindo ao recurso de amparo e ao recurso constitucional [...] A funo do Supremo nos recursos extraordinrios ao menos de modo imediato no a de resolver litgios de fulano ou beltrano, nem a de revisar todos os pronunciamentos das Cortes inferiores. O processo entre as partes, trazido Corte via recurso extraordinrio, deve ser visto apenas como pressuposto para uma atividade jurisdicional que transcende os interesses subjetivos.
Prova cabal disso a introduo pela Emenda Constitucional n 45/04, do 3

17
, no art. 103 da CF,
acerca do
pressuposto de
admissibilidade
especfico da
repercusso geral18 no recurso extraordinrio, o qual foi regulamentado pela Lei n 11.418/06.
16
DIDIER JNIOR, Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de direito processual civil: meios de impugnao s decises judiciais e processo nos tribunais. 6. ed. Salvador: JusPodivm, 2008. v. 3. p. 333-334. 17 3 No recurso extraordinrio o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admisso do recurso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros dos seus membros. BRASIL. Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004. Altera dispositivos dos arts. 5, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituio Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 31 dez. 2004, p. 9. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc45.htm>. Acesso em: 2009. 18 Id. Decreto-Lei n 5. 452, de 1 de maio de 1943. Aprova a Consolidao das Leis do Trabalho. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil: Poder Executivo, Braslia, DF, 9 ago. 1943, p. 11937. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/Decreto-Lei/Del5452.htm>. Acesso em: nov. 2009. Cumpre observar que o art. 896-A da Consolidao das Leis do Trabalho, introduzido pela Medida Provisria n 2.226, de 4 de setembro de 2001, j faz meno a necessidade da causa oferecer transcendncia com relao aos reflexos gerais de natureza econmica, poltica, social ou jurdica para o conhecimento do recurso de revista.
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Criado com o intento de desafogar a avalanche de recursos extraordinrios interpostos no STF, o 1, do art. 543-A19 do Cdigo de Processo Civil dispe:
Art. 543 [...] 1 Para efeito da repercusso geral, ser considerada a existncia, ou no, de questes relevantes do ponto de vista econmico, poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
Portanto, alm do preenchimento dos pressupostos comuns e especiais j existentes, estabeleceu-se um novo filtro para o conhecimento do recurso extraordinrio, o que denota ainda mais o seu carter de excepcionalidade. Segundo o ensinamento de Teresa Arruda Alvim Wambier, Luiz Rodrigues Wambier e Garcia Medina20 acerca da repercusso geral da abstrao do controle concreto de constitucionalidade:
Pensamos, assim, que havendo jurisprudncia firme do pleno no sentido de que dada questo no tem repercusso geral, recursos extraordinrios futuros que veiculem questes jurdicas idnticas podero ser rejeitados por uma das turma do STF ou at pelo prprio relator do recurso (cf. art. 557 do CPC) e no necessariamente por dois teros do pleno.
Questo que merece destaque o julgamento por amostragem consignado no art. 543-B e seus pargrafos do Cdigo de Processo Civil no caso de multiplicidade de recursos com fundamento em idntica controvrsia. Nessa hiptese, lcito ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvrsia e encaminh-los ao Supremo Tribunal Federal, suspendendo os demais at o pronunciamento definitivo da Corte. Na hiptese do STF negar existncia de repercusso geral, os recursos sobrestados considerar-se-o automaticamente no admitidos e, por outro lado, caso admitido tal requisito especfico e julgado o mrito do recurso extraordinrio, d-se a oportunidade para o Tribunal de origem exercer o juzo de retratao ou declar-lo prejudicado. Por ltimo, se
19
20
BRASIL. Lei n 5. 869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo Civil. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 17 jan. 1973, p. 1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L5869.htm>. Acesso em: nov. 2009. WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; WAMBIER, Luiz Rodrigues; MEDINA, Jos Miguel Garcia. Breves comentrios nova sistemtica processual civil. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 105.
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isto no ocorrer, os autos sobem para o STF, que poder cassar ou reformar liminarmente o acrdo contrrio sua orientao firmada. Explicam Fredie Didier Jnior e Leonardo Jos Carneiro da Cunha 21 que:
possvel concluir, sem receio, que o incidente para a apurao da repercusso geral por amostragem um procedimento de carter objetivo, semelhante ao procedimento da ADIN, ADC e ADPF, e de profundo interesse pblico, pois se trata de exame de uma questo que diz respeito a um sem-nmero de pessoas, resultando na criao de uma norma jurdica de carter geral pelo STF. mais uma demonstrao do fenmeno de objetivizao do controle difuso de constitucionalidade das leis [...].
Ressalte-se que idntico procedimento aplica-se ao recurso extraordinrio interposto contra deciso da turma recursal do Juizado Especial Federal, nos termos do art. 15 c/c art. 14, 4 a 9 da Lei n 10.259/01. Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes22 expem sobre a nova tica do recurso extraordinrio que:
Esse novo modelo legal traduz, sem dvida, um avano na concepo vetusta que caracteriza o recurso extraordinrio entre ns. Aludido instrumento deixa de ter carter marcadamente subjetivo ou de defesa de interesse das partes, para assumir, de forma decisiva, a funo de defesa da ordem constitucional objetiva. Trata-se de orientao que os modernos sistemas de Corte Constitucional vm conferindo ao recurso de amparo e ao recurso constitucional.
Admite-se, ainda, a manifestao do amicus curiae ou friends of court em sede de controle difuso, de acordo com art. 14, 7, da Lei n 10.259/01 e art. 543-A, 6, do Cdigo de Processo Civil, que tem como objetivo democratizar a discusso travada no mbito do STF, exigindo-se representatividade do postulante e pertinncia temtica quanto matria debatida, no se confundindo com a figura do assistente, eis que no possui poderes e faculdades processuais. Em regra, limita-se a participar de audincias pblicas.
21
DIDIER JNIOR, Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de direito processual civil: meios de impugnao s decises judiciais e processo nos tribunais. 6. ed. Salvador: JusPodivm, 2008. v. 3. p. 329. 22 MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 631-632.
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Peter Hberle23 averba:
Os instrumentos de informao dos juzes constitucionais [...] devem ser ampliados e aperfeioados, especialmente no que se refere s formas gradativas de participao e a prpria possibilidade de participao no processo constitucional (especialmente nas audincias e nas intervenes). Devem ser desenvolvidas novas formas de participao das potncias pblicas pluralistas enquanto intrpretes em sentido amplo da Constituio.
Cumpre notar, assim, que mais uma vez h aplicao de um instituto tpico do controle abstrato previsto no art. 7, 2, da Lei n 9.868/99, para o controle concreto de constitucionalidade. No mesmo caminho de aproximao, cite-se o entendimento posto no Recurso Extraordinrio n 298. 694/SP24, relator Ministro Seplveda Pertence, no sentido de que a causa de pedir recursal, no mbito do recurso extraordinrio, aberta, ou seja, o STF pode declarar a inconstitucionalidade da lei com base em fundamento diverso daquele consignado pelo tribunal de origem, mesmo que no enfrentado por este, haja vista ser o guardio da Constituio. J no julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 375.011/RS25, a eminente Ministra Ellen Gracie dispensou o preenchimento do requisito do pr-questionamento de determinado recurso extraordinrio, aduzindo que este se transformou em remdio de controle abstrato de constitucionalidade, e que para dar efetividade a posicionamento do STF, sobre questo constitucional adotado em julgamento de outro recurso extraordinrio.
23
HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio: contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio. Traduo de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 2002. p. 46-48. 24 BRASIL. Supremo tribunal federal. Recurso Extraordinrio 298.694-1 So Paulo. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em plenria, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigrficas, por maioria de votos, em conhecer do recurso extraordinrio e negar-lhe provimento. Municpio de So Paulo e Edna Maria Locatelli e outros. Relator: Ministro Seplveda Pertence. Dirio da Justia, Braslia, DF, 23 abr. 2004. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=298694&classe=RE>. Acesso em: nov. 2009. 25 Id. Supremo Tribunal Federal. Ag. Reg. no Agravo de Instrumento 375.011-0 Rio Grande do Sul. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigrficas, por unanimidade de votos, dar provimento ao agravo regimental e, apreciando o recurso extraordinrio, dele conhecer e, ao mesmo, dar provimento, nos termos do voto da Relatora. Municpio de Porto Alegre e Tito dos Santos. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Dirio da Justia, Braslia, DF, 28 out. 2004. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=375011&classe=AIAgR>. Acesso em: nov. 2009.
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3.5 DISCRICIONARIEDADE DA EDIO DE RESOLUO PELO SENADO FEDERAL E INCONVENIENTES
Relembre-se que a resoluo do Senado para suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada definitivamente inconstitucional pelo STF foi criada pela Constituio Federal de 1934 para colmatar lacuna existente da importao do controle difuso norte-americano cuja deciso da Suprema Corte vinculava os demais rgos judicirios. Como o direito brasileiro provm do direito escrito em que as decises do STF no tinham fora vinculativa, confere-se ao Senado Federal a competncia de conceder eficcia erga omnes deciso do STF para que declarasse incidentalmente a inconstitucionalidade da lei. Posteriormente, com a Emenda Constitucional n 16, de 26 de novembro de 1965, incorpora-se ao direito brasileiro o controle concentrado de constitucionalidade, o qual ganha efetividade com a Constituio de 1988, alterada, particularmente, pelas Emendas Constitucionais n 3/93 e 45/04, que preveem a eficcia erga omnes e vinculante das decises de inconstitucionalidade tomadas pelo STF contra lei em tese. Ao lado do controle concentrado-abstrato, perdura o controle difusoconcreto com suas caractersticas originais, inclusive, com a possibilidade da Casa Legislativa, j citada, suspender a execuo da lei inconstitucional. Parte da doutrina, dentre os quais, Lucio Bittencourt26, Lenio Luiz Streck27, Zeno Veloso28, Dirley da Cunha Jnior29 sustenta que o Senado est obrigado a editar resoluo suspendendo a lei declarada inconstitucional pelo STF.
26
BITTENCOURT apud ALENCAR, Ana Valderez Ayres Neves de. A competncia do Senado Federal para suspender a execuo dos atos declarados inconstitucionais. Revista de Informao Legislativa, Braslia, DF, ano 15, n. 57, p. 236, jan./mar. 1978 27 STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 483. 28 VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999. p. 65. 29 CUNHA JNIOR, Dirley da. Controle de constitucionalidade: teoria e prtica 3. ed. rev., atual e ampl. Salvador: Jus Podivm, 2008. p. 152.
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Nesse sentido, Manoel Gonalves Ferreira Filho30 afirma:
Note-se que essa suspenso no posta ao critrio do Senado, mas lhe imposta como obrigatria. Quer dizer, o Senado, vista da deciso do Supremo Tribunal Federal, tem de efetuar a suspenso da execuo do ato inconstitucional. Do contrrio, o Senado teria o poder de convalidar ato inconstitucional, mantendo-o eficaz, o que repugna ao nosso sistema jurdico.
Dessa forma, para quem entende que se trata de competncia vinculada do Senado, a discusso acerca da abstrativizao do controle concreto de constitucionalidade realizado pelo Supremo Tribunal Federal, na verdade, perde efeito, tendo em vista que o Senado tem o dever jurdico-constitucional de suspender a execuo da lei declarada inconstitucional por este Tribunal. Na rbita do controle de constitucionalidade estadual, a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul inova ao estabelecer prazo de trinta dias para a Assembleia Legislativa suspender lei estadual ou municipal, ou parte delas, declarada definitivamente inconstitucional pelo Tribunal de Justia, em sede de controle difuso, de acordo com o art. 53, XII31, sem, entretanto, estabelecer qualquer tipo de sano em caso de desrespeito. Nada obstante, prevalece a posio de que o Pretrio Excelso no est obrigado a comunicar que declarou, em sede de controle difuso, a inconstitucionalidade da lei, tampouco o Senado Federal (ou a Assemblia Legislativa no caso de controle difuso no mbito estadual) est compelido a suspender a execuo da referida lei, agindo, assim, ao seu talante, com base em critrios de convenincia e oportunidade. Como visto alhures, o Senado exerce funo de cunho poltico estribado no princpio fundamental da separao dos poderes previsto no art. 2 da Carta Maior. Contudo, a discricionariedade da Casa Poltica ocasiona desrespeito ao prprio art. 52, X, da CF, sem existir qualquer cominao de sano. De outro lado, provoca uma srie de inconvenientes e injustias s pessoas que no ingressaram em juzo vindicando ou protegendo o seu direito com base, em lei j declarada inconstitucional pelo STF, o que causa afronta, dentre outros, aos princpios da
30 31
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 34. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 43. RIO GRANDE DO SUL. Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. 3 de outubro de 1989. Porto Alegre. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/frameset.asp?txtURL=Prop/Legislacao/constituicao.htm>. Acesso em: 26. nov. 2009.
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supremacia constitucional, segurana jurdica, economia processual, celeridade processual e isonomia. Segundo o esclio de Lnio Luiz Streck32:
[...] a no-suspenso pelo Senado da lei declarada inconstitucional acarreta serissimos problemas no sistema, na medida em que citadas leis podem, e continuam a ser, aplicadas pelos demais tribunais, acarretando mais e mais Recursos Extraordinrios, que vo entulhando as prateleiras do Supremo Tribunal.
A movimentao da mquina do Poder Judicirio demanda vultosos gastos financeiros, tendo em vista a necessidade de uma infra-estrutura sustentvel para a efetiva prestao jurisdicional. Assim, contrasta com a economia processual o ajuizamento de milhares de demandas quando o guardio maior da CF, por meio da maioria absoluta dos seus membros, j se pronunciou incidenter tantum sobre a inconstitucionalidade de determinada lei. Zeno Veloso33 aponta alguns dados sobre a discricionariedade dessa competncia do Senado Federal:
[...] at o dia 28 de outubro de 1997, estavam pendentes 69 processos remetidos pelo STF, para efeito de suspenso de normas declaradas inconstitucionais, alguns da dcada de 70, outras da dcada de 80, os restantes mais recentes. O campeo da longevidade, aguardando pronunciamento h mais de 25 anos, o referente ao Recurso Extraordinrio n 60.302, que tem por objeto a Lei n 8.478/64, de So Paulo, comunicado ao Senado em 26 de maio de 1970.
E, ainda, como justificar o tratamento jurdico diferenciado entre os jurisdicionados, em que alguns conseguem atingir seus desideratos com base em decises de declarao de inconstitucionalidade da lei nos moldes da proferida pelo STF na via difusa, enquanto que outros, na mesma situao, no logram xito pelo fato de no ingressarem em juzo ou, at mesmo, do juiz no se escorar no posicionamento do STF.
32
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 484. (grifo do autor). 33 VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999. p. 64.
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3.6 MUTAO CONSTITUCIONAL
A sociedade encontra-se em constante evoluo de maneira que o seu dinamismo intrnseco enseja novas exigncias sociais e, por reflexo, exige adaptaes no plano normativo. No pice do ordenamento jurdico, a Constituio de um Estado pretende-se eterna, mas no imutvel; -, especialmente, para que possa se adequar evoluo da realidade ftica que pretende disciplinar. Com efeito, a modificabilidade presenciada na maioria das Constituies, inclusive nas rgidas, que se preocupam de maneira especial com o valor da segurana jurdica, apontando a doutrina como mecanismos de alterao constitucional os processos formais e informais. O processo formal denominado de reforma constitucional e consiste na possibilidade de reviso consignada expressamente na prpria Constituio, com alterao do seu texto, abrangendo a reviso e a emenda constitucional. Na Constituio de 1988, esto previstas no art. 3
34
do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias e art. 60, 1 a 5, existindo, at a presente data, seis emendas constitucionais de reviso e sessenta e duas emendas constitucionais35. J o processo informal refere-se mutao no disciplinada expressamente no texto constitucional em que se muda o sentido da norma sem modificao do texto escrito, sendo denominado de mutao constitucional, processo oblquo, processo no formal, processo de fato, reviso informal, transio constitucional ou mudana material.36 Surge como um fenmeno que visa ao redimensionamento da realidade normativa da Carta Magna, uma vez que adapta seus preceitos aos casos concretos da vida em sociedade.
34
Art. 3 A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. 35 A Emenda Constitucional n 62, que versa sobre regime especial de pagamento de precatrio, foi publicada no Dirio Oficial da Unio em 9 de dezembro de 2009 36 ZANDONADE, Adriana. Mutao constitucional. Revista de Direito Constitucional e Internacional, So Paulo, ano 9, n. 35, p. 201, abr./jun. 2001.
102
Traduz-se, assim, como o conjunto de alteraes materiais e silenciosas do texto constitucional, produzidas pela atuao do poder constituinte difuso, sem vulnerar a sua letra expressa, atingindo, portanto, to somente o significado, sentido ou alcance de suas disposies. Num conceito preliminar, Uadi Lammgo Bulos37 esclarece que mutao constitucional :
[...] processo informal de mudana da constituio, por meio do qual so atribudos novos sentidos, contedos at ento no ressaltados letra da constituio, quer atravs da interpretao, em suas diversas modalidades e mtodos, quer por intermdio da construo (construction), bem como dos usos e dos costumes constitucionais.
As modificaes informais ocorrem de modo difuso e inorganizado, no estando adstritos a quaisquer formalidades legais previamente estabelecidas, manifestando-se de diversas formas. Conforme classificao trazida por Paolo Biscaretti di Ruffia, as mutaes dividem-se em dois grupos: alteraes por foras estatais, possuindo carter normativo ou jurisdicional, -, e alteraes em virtude de fatos, dotadas de carter jurdico ou poltico social, derivadas de prticas constitucionais.38 Uadi Lammgo Bulos, por sua vez, cria a seguinte classificao: mutaes constitucionais operadas em virtude da interpretao constitucional, nas suas diversas modalidades e mtodos; mutaes decorrentes das prticas constitucionais; mutaes atravs da construo constitucional e mutaes inconstitucionais.39 Conclui-se que a mutao constitucional desencadeada de diversas formas, nas vrias esferas da sociedade, seja por meio de rgos estatais, das prticas costumeiras reiteradas ou da atividade interpretativa. A interpretao constitui importante instrumento para a efetiva mudana oblqua do texto constitucional medida que garante a funcionalidade e o carter operativo dos preceitos da Carta Magna. Trata-se de ideologia dinmica, que adapta as normas s relaes scio-polticas.
37 38
BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 22. Id. Mutao constitucional. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 63. 39 Ibid., p. 71.
103
Acerca da importncia da interpretao, ensina Konrad Hesse40:
[...] a interpretao tem significado decisivo para a consolidao e preservao da fora normativa da constituio. [...] A interpretao adequada aquela que consegue concretizar, de forma excelente, o sentido (Sinn) da proposio normativa dentro das condies reais dominantes numa determinada situao. Em outras palavras, uma mudana das relaes fticas pode ou deve provocar mudanas na interpretao da Constituio. Ao mesmo tempo, o sentido da proposio jurdica estabelece o limite da interpretao e, por conseguinte, o limite de qualquer mutao normativa.
Consoante ensinamento de Anna Cndida da Cunha Ferraz41 tem-se que:
A mutao constitucional por via interpretativa claramente perceptvel numa das situaes seguintes: a) quando h um alargamento do sentido do texto constitucional, aumentando-se-lhe, assim, a abrangncia para que passe alcanar novas realidades; b) quando se imprime sentido determinado e concreto ao texto constitucional; c) quando se modifica interpretao anterior e se lhe imprime novo sentido, atendendo evoluo da realidade constitucional; d) quando h adaptao do texto constitucional nova realidade social, no prevista no momento da elaborao da Constituio; e) quando h adaptao do texto constitucional para atender exigncias do momento da aplicao constitucional; f) quando se preenche, por via interpretativa, lacunas do texto constitucional.
H de se ressaltar, ainda, que a atividade interpretativa feita pelos diferentes Poderes, identificando-se a interpretao constitucional poltico-legislativa, administrativa e jurisdicional. Por meio da primeira modalidade, o Poder Legislativo tem a funo de completar o sentido da norma constitucional, preenchendo-lhe, desenvolvendo ou precisando o seu contedo, com vistas a dar-lhe aplicabilidade. Exemplo dessa tarefa encontra-se quando o legislador interpreta normas gerais da Carta Magna para editar uma lei especfica. , outrossim, hiptese de incidncia de mutao interpretativa a efetivao dos fins colimados pelo constituinte originrio mediante a previso das chamadas normas programticas.
40
41
HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Traduo de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1991. p. 22-23. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana da Constituio: mutaes constitucionais e mutaes inconstitucionais. So Paulo: Max Limonad, 1986. p. 38-39.
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A interpretao constitucional administrativa est a cargo do Poder Executivo, quer seja na criao de normas ou na sua aplicao para pautar sua prpria conduta, devendo observar a Constituio Federal, interpretando-a. Os atos a serem empreendidos pelo Poder Pblico devem ser balizados pela Carta Magna, fazendo-se, para tanto, um juzo de prelibao acerca da constitucionalidade da medida tomada. A elaborao de polticas governamentais, o cumprimento de atos normativos que efetivem os fins constitucionais, alcanando as resolues, deliberaes administrativas, atos administrativos qualificados de polticos devem ser pautados na interpretao constitucional administrativa, desencadeando-se, em alguns casos, a mutao constitucional. Conforme preleciona Anna Cndida da Cunha Ferraz42, existem inmeros mecanismos de interpretao judicial que podem deflagrar mutao constitucional, seno vejamos:
Fala-se, assim, em interpretao evolutiva, ou adaptadora e adequadora quando se procura, por intermdio da interpretao judicial, adaptar o contedo, alcance ou significado da disposio constitucional (a) mudana de sentido da linguagem nela inserida, (b) a novas situaes, (c) evoluo dos valores positivados na Constituio, (d) mudana da inteno dos intrpretes (vlida porque dentro dos limites impostos pela Constituio aos poderes constitudos), (e) a resolver obscuridades do texto constitucional. Menciona-se, ainda, a construo jurisprudencial quando se cogita de aplicar a norma constitucional a situaes no previstas expressamente no texto constitucional, mas que dele decorrem ou emanam por imperativos lgicos ou do prprio sistema constitucional. Fala-se em interpretao criativa e analgica quando a atividade jurisprudencial preenche lacunas ou corrige omisses do texto constitucional, previstas ou no pelo constituinte.
Anote-se que, a partir do momento em que se atribui um novo sentido para a regra contida no artigo 52, X, da CF/88, qual seja -, o de que a resoluo do Senado tem como funo primordial dar, apenas, publicidade deciso proferida pelo Pretrio Excelso - j que esta j dotada de efeitos erga omnes -, est-se diante de uma mutao constitucional. Essa nova interpretao perfeitamente possvel, com fulcro no processo informal de mudana no texto constitucional, uma vez que acompanha, sem sombra de dvidas, os anseios da sociedade.
42
FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana da Constituio: mutaes constitucionais e mutaes inconstitucionais. So Paulo: Max Limonad, 1986. p. 128-130.
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Relembre-se, inicialmente, que referida resoluo suspensiva da lei declarada inconstitucional foi criada na Constituio Federal de 1934, em que vigia exclusivamente o controle concreto de constitucionalidade por um rgo Senado Federal-, no integrante do Poder Legislativo, que tinha como funo to somente coordenar e harmonizar a atuao dos demais Poderes, visando suprir a lacuna do stare decisis do direito norte-americano. Apesar disso, essa competncia do Senado Federal foi mantida em todas as constituies posteriores, salvo na de 1937, vivenciando todas as mudanas fticas, legislativas e jurisprudenciais ocorridas at o presente momento. Assim, o texto constitucional, em 1965, presenciou a introduo tmida no direito brasileiro do controle abstrato de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, cujo legitimado era o Procurador-Geral da Repblica. Ademais, o Senado Federal, no interregno de 1965 a 1977, suspendeu leis declaradas definitivamente inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal tanto no controle abstrato quanto no controle concreto at que este tribunal por meio da deciso proferida pelo Ministro-Presidente Thompson Flores. A partir da Constituio Federal de 1988, entretanto, que a competncia do Senado Federal vivencia profundas transformaes ocorridas no controle de constitucionalidade brasileiro. Aponta Lus Roberto Barroso43:
A verdade que, com a criao da ao genrica de inconstitucionalidade, pela EC n. 16/65, e com o contorno dado ao direta pela Constituio de 1988, essa competncia atribuda ao Senado tornou-se um anacronismo. Uma deciso do Pleno do Supremo Tribunal Federal, seja em controle incidental ou em ao direta, deve ter o mesmo alcance e produzir os mesmos efeitos. Respeitada a razo histrica da previso constitucional, quando de sua instituio em 1934, j no h mais lgica razovel em sua manuteno.
Passa-se prevalncia de um controle abstrato-concentrado em detrimento de um controle difuso-concreto, com a ampliao dos legitimados ativos, das modalidades da
43
BARROSO, Lus Roberto. Controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 111.
106
ao, dos efeitos erga omnes e vinculante, da possibilidade do relator conceder liminar suspendendo a eficcia da lei reputada inconstitucional e da deciso do STF dar interpretao conforme a Constituio ou declarar a inconstitucionalidade sem reduo de texto. Fora isso, constatam-se inmeras mudanas tambm no controle concreto de constitucionalidade realizado pelo STF como a objetivizao do recurso extraordinrio por meio da exigncia da repercusso geral e o julgamento por amostragem. Ademais, a jurisprudncia do STF no controle concreto passa a ter papel decisivo no julgamento dos recursos pelos demais Tribunais, consoante se verificam das mudanas na legislao processual civil. Vem tona a smula vinculante que j confere eficcia erga omnes e efeito vinculante ao entendimento consubstanciado pelo STF, independentemente de resoluo do Senado Federal. Inegvel, portanto, que os pressupostos da mutao constitucional esto presentes ante todas as mudanas ocorridas desde 1934. Ensina Zeno Veloso44 que:
Devemos convir, entretanto, que no h razo para manter em nosso Direito Constitucional legislado a norma do art. 52, X, da Constituio Federal, originria da Carta de 1934, quando s havia o controle incidental, e o princpio da separao dos poderes se baseava em critrios e valores absolutamente ultrapassados, ancorados numa velha e rgida concepo oitocentista. Uma reforma necessria, para que se estabelea, de uma vez por todas, que as decises do Supremo Tribunal Federal, no controle de constitucionalidade, por qualquer de suas vias, sejam finais e definitivas, tenham eficcia erga omnes e efeito vinculante.
Ao trazer a competncia do Senado para a mera publicidade, atende-se ao princpio da supremacia constitucional, uma vez que se exclui a possibilidade de outras decises serem prolatadas com base em uma lei j declarada inconstitucional, bem como o principio da isonomia. Em decorrncia, prima-se pela segurana jurdica considerada caracterstica intrnseca a CF/88 -, bem como pela economia processual.
44
VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belm: Cejup, 1999. p. 63.
107
Por fim, evidente que o novo significado dado ao texto constitucional gera o desafogamento do Poder Judicirio, evitando-se os gastos com a movimentao da mquina estatal. Lcio Bittencourt, citado por Ana Valderez Alencar45, ao comentar a Constituio de 1946, j consignava que:
Se o Senado no agir, nem por isso ficar afetada a eficcia da deciso, a qual continuar a produzir todos os efeitos regulares, que, de fato, independem da colaborao de qualquer dos outros poderes. O objetivo do art. 64 da Constituio apenas tornar pblica a deciso do tribunal, levando-a ao conhecimento de todos os cidados. Dizer que o Senado suspende a execuo` da lei inconstitucional positivamente, impropriedade tcnica, uma vez que o ato, sendo inexistente`ou ineficaz`, no pode ter suspensa sua execuo.
Em suma, a incidncia da mutao constitucional sobre o preceito constitucional do art. 52, X, da CF/88, atende aos requisitos e propsitos desse processo oblquo de mudana, j que tende a trazer benefcios para a coletividade que anseia pela efetiva prestao jurisdicional isonmica, num tempo razovel.
3.7 QUESTES POLMICAS
Mister se faz, ainda, o enfrentamento de certas consequncias na adoo da abstrao do controle concreto de constitucionalidade, em regra, no questionadas pela maioria da doutrina. O primeiro questionamento que se faz refere-se amplitude da abstrativizao do controle concreto de constitucionalidade, isto , a concesso do efeito vinculante ocorre em qualquer processo que o STF declare no caso concreto a inconstitucionalidade da lei ou apenas em determinados processos paradigmticos que o prprio tribunal imponha a concesso desse efeito?
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ALENCAR, Ana Valderez Ayres Neves de. A competncia do Senado Federal para suspender a execuo dos atos declarados inconstitucionais. Revista de Informao Legislativa, Braslia, DF, ano 15, n. 57, p. 236, jan./mar. 1978.
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Com efeito, em determinadas situaes, o STF pode entender conveniente no estender os efeitos da declarao de inconstitucionalidade tomada no caso concreto para outros processos, ou porque a questo posta seja indita ou at mesmo porque os Ministros ainda no se achem suficientemente seguros para a concesso do efeito vinculante. Ademais, como compatibilizar a concesso do efeito vinculante em uma nica deciso do STF que decreta a inconstitucionalidade da lei na via concreta-difusa com a smula vinculante editada por esse mesmo tribunal? Fredie Didier Jr. e Leonardo Jos Carneiro da Cunha46 classificam as decises do STF em matria de controle de constitucionalidade e interpretao da constituio em quatro graus, de acordo com a sua fora vinculante, so eles:
a) proferidas por uma turma, em controle difuso; b) proferidas pelo Pleno, em controle difuso, e ainda no consagradas em enunciado de smula vinculante; c) posicionamentos j consagrados em smula vinculante; d) decises em controle abstrato de constitucionalidade. A primeira espcie (a) s tem eficcia inter partes e se constitui em precedente jurisprudencial de menor importncia [...] A segunda espcie (b), como vimos, pode produzir efeitos ultra partes, como precedente jurisprudencial vinculativo, mas pode ser revista pelo Pleno do STF, surgindo novos fundamentos e tendo em vista a evoluo do pensamento a respeito do assunto. [...] A smula vinculante (c) tem eficcia erga omnes e somente pode ser revista de acordo com os pressupostos previstos no 2 do art. 103-A da CF/88. Revelam um estdio bem mais avanado de estabilidade do posicionamento do STF, que, porm, ainda pode ser revisto, pois tomado a partir de decises proferidas em controle difuso, em que a questo constitucional aparece incidenter tantum, inepta para ficar imune pela coisa julgada material. As decises proferidas em controle concentrado d [...] ficam imunes pela coisa julgada material, no podendo ser revistas sequer por ao rescisria [...] Trata-se do nvel mais elevado de estabilidade a que se pode chegar um posicionamento do STF em tema de interpretao da Constituio Federal.
Com a adoo da smula vinculante trazida pela Emenda Constitucional n 45/04, que introduziu o art. 103-A da CF/88, inconteste de dvida que o STF impe seu posicionamento, aps reiteradas discusses, a todos os demais membros do Poder Judicirio e da administrao pblica direta e indireta, inclusive, com a possibilidade de reclamao constitucional em caso de desrespeito, demonstrando, claramente, a tendncia da
46
DIDIER JNIOR, Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de direito processual civil: meios de impugnao s decises judiciais e processo nos tribunais. 6. ed. Salvador: JusPodivm, 2008. v. 3. p. 338.
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abstrativizao do controle concreto de constitucionalidade e a dispensa da resoluo do Senado Federal para a concesso do efeito erga omnes. Ensina Gilmar Mendes47:
No resta dvida de que a adoo de smula vinculante em situao que envolva a declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo enfraquecer ainda mais o j debilitado instituto da suspenso pelo Senado. que a smula vinculante conferir interpretao vinculante deciso que declara a inconstitucionalidade sem que a lei declarada inconstitucional tenha sido eliminada formalmente do ordenamento jurdico [...] Mais uma razo para que se reveja a interpretao que se confere, tradicionalmente, ao disposto no art. 52, X, da Constituio, de modo a assegurar o efeito s decises do Supremo Tribunal Federal, independentemente de terem sido proferidas em sede de controle abstrato, direto ou incidental [...].
Portanto, a grande discusso acerca da caracterizao da abstrativizao do controle concreto ocorre no interregno entre o momento da deciso singular do pleno do STF que declara a inconstitucionalidade da lei na via concreta at o momento da edio da smula vinculante por este mesmo tribunal. Assim, a smula vinculante ter o seu papel diminudo caso se adote o entendimento de que uma deciso do pleno do STF, que declara a inconstitucionalidade, opera efeitos ultra partes, pois esse precedente assumiria feio vinculante sem a necessidade do procedimento da edio da smula vinculante. Na verdade, to somente serviria para casos em que o STF no declara a inconstitucionalidade da lei, mas a interpretao sobre determinado assunto como, por exemplo, a smula vinculante n 1148, que trata do uso de algemas. Por conseguinte, resta saber, neste perodo controverso, o cabimento do instituto da reclamao constitucional no caso do desrespeito pelos demais membros do Poder Judicirio da deciso do STF que declarou a inconstitucionalidade da lei na via concreta.
47
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MENDES, Gilmar Ferreira. Organizao dos poderes In: BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 1012-1013 . S lcito o uso de algemas em caso de resistncia e de fundado de receio de fuga ou de perigo integridade fsica prpria ou alheia, por parte do preso ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilizar disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade da priso ou do ato processual a que se refere, sem prejuzo da responsabilidade civil do Estado. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Debates e aprovao da Smula Vinculante n 11. Dirio da Justia Eletrnico, Braslia, DF, n. 215, 11 nov. 2008, p. 19. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/DJE_11.11.2008.pdf>. Acesso em: dez. 2009.
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Fredie Didier Junior e Leonardo Jos Carneiro da Cunha49 perfilham o seguinte entendimento:
[...] tudo isso conduz a que se admita a ampliao do cabimento da reclamao constitucional, para abranger os casos de desobedincia a decises tomadas pelo Pleno do STF em controle difuso de constitucionalidade, independentemente da existncia de enunciado sumular de eficcia vinculante. certo, porm, que no h previso expressa nesse sentido (fala-se de reclamao por desrespeito a smula vinculante e a deciso em ao de controle concentrado de constitucionalidade). Mas a nova feio que vem assumindo o controle difuso de constitucionalidade, quando feito pelo STF, permite que se faa essa interpretao extensiva, at mesmo como forma de se evitar decises contraditrias e acelerar o julgamento das demandas.
No mesmo diapaso, Luiz Flvio Gomes50, aventando, ainda, a responsabilidade civil por atos estatais que contrariem a posio tomada pelo STF em sede de controle difuso-concreto:
O descumprimento da deciso do STF, por qualquer rgo judicirio brasileiro, para alm de retratar uma convico ideolgica conflitiva com o Estado constitucional e democrtico de direito, dar ensejo a uma dupla conseqncia jurdica: a) em primeiro lugar, cabe a interposio de Reclamao junto ao STF (contra a deciso do juiz que est violando a declarao de inconstitucionalidade mencionada). Em outras palavras, pode o prejudicado, via Reclamao, bater s portas desta Corte para que reconhea seu direito de ver o pedido de progresso examinado concretamente pelo Judicirio; b) em segundo lugar, no se pode, de modo algum, afastar a possibilidade de ao indenizatria contra o Estado, por estar o juiz afetando direitos fundamentais do condenado, na medida em que se recusa a acolher declarao de inconstitucionalidade proferida pelo STF ao mesmo tempo em que continua aplicando texto legal reconhecido com invlido. O descumprimento intencional e irracionalmente ideolgico da deciso do STF, j anunciado por alguns juzes, pode indiscutivelmente implicar em responsabilidade civil do Estado (porque ningum est obrigado a se sujeitar a determinada forma de execuo reconhecidamente inconstitucional).
Registre-se que a responsabilidade civil por atos judiciais matria extremamente controvertida na doutrina no comportando o presente trabalho um estudo mais aprofundado do tema.
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DIDIER JNIOR, Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Curso de direito processual civil: meios de impugnao s decises judiciais e processo nos tribunais. 6. ed. Salvador: JusPodivm, 2008. v. 3. p. 337-338. 50 GOMES, Luiz Flvio. Progresso de regime nos crimes hediondos: efeitos do controle de constitucionalidade abstrativizado. Revista Jurdica Consulex, Braslia, DF, ano 10, v. 9, n. 221, p. 47, mar. 2006.
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Um dos riscos oferecidos pela abstrativizao do controle concreto de constitucionalidade consiste na atribuio de um superpoder ao STF, na qual seus membros podem julgar de acordo com a sua prpria convenincia, ultrapassando os limites constitucionais. Alguns ordenamentos jurdicos adotam certos mecanismos controladores da atuao do rgo de cpula do Poder Judicirio como o recall, referendum, ou, ainda, a aprovao de emenda constitucional, que assim se organiza segundo Adriana Zanconade51, com assento em Anna Cndida da Cunha Ferraz:
O primeiro atribui ao povo a capacidade de cassar decises judiciais, traduzindo-se em verdadeiro controle popular, acolhido por vrias Constituies de Estados norte-americanos, como meio para superar obstculos aplicao de leis sociais, opostos pela magistratura eletiva pressionada por grupos econmicos que decidiam as eleies. O referendum, segundo a autora, funciona com xito na Sua, relativamente s leis federais, importando na submisso a consulta popular, pelo prprio Poder Judicirio, de lei que considera inconstitucional. A ltima alternativa de controle indicada, isto , a promulgao de emenda constitucional, encontra exemplo tpico no que aconteceu nos Estados Unidos, com a promulgao da Emenda XVI Constituio de 1787.
Contudo, inexiste no Brasil qualquer mecanismo coibitivo das decises do STF, a no ser a sua reviso por esse mesmo tribunal, o que leva a concluso de que este rgo estatal assumiu, definitivamente, um papel de maior responsabilidade e destaque perante todos os demais.
51
ZANDONADE, Adriana. Mutao constitucional. Revista de Direito Constitucional e Internacional, So Paulo, ano 9, n. 35, p. 217-218, abr./jun. 2001.
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CONCLUSO
A presente dissertao pretende contribuir com a discusso existente no seio doutrinrio e jurisprudencial, especialmente, no STF, acerca dos prs e contras da generalizao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade por este tribunal no controle concreto-difuso independentemente da resoluo suspensiva do Senado Federal. Depois de quase trs quartos de sculo da entrada em vigor no ordenamento jurdico ptrio da competncia do Senado Federal para suspender a execuo de lei ou ato normativo declarado definitivamente inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, na via concreta, inquestionvel a necessidade de releitura do significado do disposto do art. 52, X, da CF/88, em face de todas as mudanas histricas, fticas, legislativas e jurisprudenciais ocorridas at o presente momento. A competncia do Senado Federal foi criada pela Carta Constitucional de 1934 com o escopo de elastecer os efeitos da deciso de inconstitucionalidade do Supremo Tribunal Federal numa poca que vigia exclusivamente o controle jurisdicional difusoconcreto de constitucionalidade. No transplante do mtodo difuso-concreto de constitucionalidade do direito norte-americano para o direito ptrio, foi olvidado que a deciso daquela Suprema Corte constituia precedente obrigatrio para os demais juzes, o que no ocorria no Brasil, por fora da diversidade dos modelos jurdicos adotados entre estes. Ento, como forma de suprir tal lacuna, outorgou-se ao Senado Federal, rgo alheio ao Poder Legislativo, cuja incumbncia era coordenar os poderes estatais na Constituio Federal de 1934, a competncia para suspender a lei declarada inconstitucional pelo STF, visando a evitar decises contraditrias entre os demais juzes e tribunais, o que foi repetido pelas demais Constituies, salvo a Constituio Federal de 1937. A partir da Emenda Constitucional n 16, de 11 de novembro de 1965, Constituio Federal de 1946, o controle de constitucionalidade brasileiro filia-se ao controle jurisdicional misto, haja vista a introduo do controle concentrado-abstrato, oriundo da Europa continental, que atribua ao Supremo Tribunal Federal a competncia para julgar em tese a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, cujo nico legitimado era o Procurador-
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Geral da Repblica, o que fez com que houvesse um predomnio do controle difuso-concreto sobre este. Demais disso, viu-se o Senado Federal, agora como rgo do Poder Legislativo Federal, exercendo seu papel constitucional de suspender a lei declarada definitivamente inconstitucional pelo STF tanto na via difusa-concreta quanto na concentradaabstrata. Em 1977, todavia, o Supremo Tribunal Federal dispensou a comunicao ao Senado Federal prevista no art. 42, VII, da Constituio de 1967/1969 quando a declarao de inconstitucionalidade fosse proferida na via concentrada-abstrata, haja vista que a deciso j possua efeito erga omnes, restringindo sua participao no mbito do controle de constitucionalidade ao controle difuso-concreto. Com o advento da Constituio Federal de 1988 nota-se uma inverso acerca da prevalncia dos mtodos de fiscalizao de constitucionalidade, ganhando proeminncia o controle concentrado-abstrato em detrimento do controle difuso-concreto. H em relao ao primeiro uma ampliao do rol dos legitimados ativos; a criao de novas modalidades de ao; a instituio de um defensor da constitucionalidade da lei, dentre outros aspectos, perdurando a competncia do Senado Federal para suspender, discricionariamente, a lei declarada inconstitucional pelo STF na via incidental. Institui-se o efeito vinculante das decises proferidas pelo STF na ao declaratria de constitucionalidade, ao direta de inconstitucionalidade genrica e arguio de descumprimento de preceito fundamental, respectivamente, pela Emenda Constitucional n 3/93, Lei n 9.868/99, Lei n 9.882/99 e Emenda Constitucional n 45/04. Verifica-se, assim, que o STF, guardio por excelncia da Constituio, atua no combate inconstitucionalidade da lei ou ato normativo sob as frentes da via abstrataconcentrada e a via concreta-difusa. Na primeira, por meio do processo objetivo, utiliza-se de uma gama variada de instrumentos para expurgar do ordenamento jurdico a lei contrria Constituio como a manipulao dos efeitos da deciso de inconstitucionalidade, inclusive com o efeito erga omnes e vinculante e as tcnicas de interpretao conforme a constituio e declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto; a participao do amicus curiae e a concesso de liminar pelo relator suspendendo a lei declarada inconstitucional.
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A segunda, em regra por meio do recurso extraordinrio, comea a se despir de suas caractersticas clssicas de efeitos inter partes e apresentar a transcendncia dos motivos determinantes da deciso declaratria de inconstitucionalidade. Nesse sentido, a legislao infraconstitucional confere fora s smulas e jurisprudncia dominante do plenrio do Supremo Tribunal Federal consubstanciada em decises de inconstitucionalidade em casos concretos como a permisso do relator negar seguimento a qualquer recurso ou dar-lhe procedncia; dispensa do reexame necessrio; no conhecimento do recurso de apelao; inexigibilidade do ttulo judicial fulcrado em lei ou ato normativo inconstitucional, a dispensa da clusula de reserva de plenrio para remessa do processo ao plenrio ou rgo especial dos tribunais; a participao do amicus curiae; a exigncia da repercusso geral no recurso extraordinrio e a possibilidade de julgamento por amostragem deste. Cedendo a essa aproximao ao controle abstrato-concentrado o prprio Supremo Tribunal Federal comea a utilizar mecanismos prprios desta via ao controle concreto como o entendimento da causa de pedir aberta, a manipulao dos efeitos temporais, a anlise do processo com base em deciso paradigmtica e, por fim, a concesso de efeito erga omnes e vinculante independentemente da resoluo suspensiva do Senado Federal. Como derrocada final da funo do Senado Federal trazido pelo art. 52, X, da CF/88 de suspender a lei, ou parte dela, declarada definitivamente inconstitucional pelo STF na via concreta e, por conseguinte, a extenso da deciso a todas as demais pessoas, temse o instituto da smula vinculante trazida pela Emenda Constitucional n 45/04. Portanto, a abstrativizao do controle concreto de constitucionalidade uma realidade jurdica por meio da alterao formal do texto constitucional consubstanciada na edio de smula vinculante dotada de efeito vinculante conjugada com a mudana constitucional silenciosa do art. 52, X, da CF/88. A discricionariedade do Senado Federal em editar a resoluo suspensiva da lei inconstitucional para gerar efeitos erga omnes no se coaduna com o princpio da supremacia constitucional e fora normativa da Constituio que exige do STF todos os esforos para aniquilar a lei inconstitucional, alm de no se compatibilizar com as tcnicas da interpretao conforme a Constituio de declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo do texto.
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Dessa forma, a mitigao do papel do Senado Federal no controle de constitucionalidade assegura tambm o respeito ao princpio constitucional da celeridade processual trazido pela Emenda Constitucional n 45/04 ao evitar a necessidade de ajuizamento de aes desnecessrias ou mesmo julgamentos rpidos com base no entendimento firmado pela mais alta corte judiciria. Resta, ainda, preservado o princpio da isonomia e segurana jurdica ao se coibir tratamentos desiguais entre jurisdicionados, para no se falar na concretizao do princpio da mxima efetividade dos direitos fundamentais e no princpio da eficincia que rege a administrao pblica. O princpio da isonomia passa a ter como amplitude no s a igualdade perante a lei, mas tambm perante o juiz. O ponto que ainda resta controverso e que ser objeto de anlise pelo prprio STF na Reclamao n 4335/AC diz respeito ao momento em que a abstrao ocorre, ou seja, a partir da deciso nica do pleno em relao inconstitucionalidade da lei ou to somente com a aprovao da smula vinculante por 2/3 dos seus membros aps reiteradas discusses sobre a matria constitucional. Sob o ponto de vista do sistema constitucional vigente somente a smula vinculante dotada de efeito vinculante na via concreta e admite como instrumento de defesa o ajuizamento de reclamao constitucional. Tem como pressuposto para sua edio a maturao do posicionamento da corte acerca da inconstitucionalidade da lei, propiciando uma maior valorizao da segurana jurdica. Por outro lado, partindo da premissa de que o rgo de cpula do Poder Judicirio que julga a inconstitucionalidade da lei o mesmo nas vias abstrata e concreta, inclusive com o mesmo quorum de aprovao de maioria absoluta, no seria possvel cogitar a distino de efeitos entre as decises de inconstitucionalidade do STF. dizer que na via concreta-difusa tambm deve o STF atuar como guardio mximo da Constituio e prestigiar o princpio da supremacia constitucional, fora normativa e unidade, independentemente da edio da smula vinculante. Tambm no permite situaes contraditrias como que a deciso do relator, em uma ADI genrica, que concede a liminar, suspendendo a eficcia da lei declarada inconstitucional, com eficcia erga omnes e vinculante, se sobreponha a deciso do plenrio que declara a inconstitucionalidade da lei na via concreta por maioria absoluta.
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Caso se adote este posicionamento a consequncia imediata a reduo do campo de alcance da smula vinculante, subsistindo to somente para os casos de interpretao constitucional de lei, ato normativo ou conduta do Poder Pblico que no se refira declarao de inconstitucionalidade. Num sentido ou noutro inegvel uma tendncia de unificao da atividade do controle de constitucionalidade pelo STF qualquer que seja a via que se manifeste, e, por conseguinte, a atuao do Senado Federal na via concreta passa a ser de conferir mera publicidade deciso do STF que declara a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, cientificando formalmente os entes responsveis pela elaborao da lei ou ato normativo quanto necessidade de saneamento do ordenamento jurdico. Assim, o rgo de cpula do Poder Judicirio em cumprimento a sua funo constitucional de intrprete-mor da Constituio passa a exercer uma tarefa fundamental na proteo efetiva dos direitos fundamentais, constituindo-se numa verdadeira corte constitucional. Caso adotada a teoria da abstrativizao em sua inteireza surgir um controle de constitucionalidade sui generis, peculiar, verdadeiramente brasileiro, eis que funde no mbito do STF os sistemas norte-americano e europeu-continental.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. EDcl no RECURSO ESPECIAL N 744.937 SP. (2005/0067699-3). Assim, deve-se adotar a orientao firmada pela Excelsa Corte, para negar provimento ao recurso especial, mantendo-se para a contribuio em referncia a aplicao da base de clculo prevista no art. 2 da Lei Complementar 70/91, ou seja, o conceito de faturamento ali indicado equivalente ao de receita bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e servios e de servios de qualquer natureza. Fazenda Nacional e Benteler Estamparia Automotiva LTDA. Relatora: Ministra Denise Arruda. Revista Eletrnica da Jurisprudncia, Braslia, DF. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=2550852&sRe g=200500676993&sData=20060914&sTipo=51&formato=PDF>. Acesso em: 26 nov. 2009.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio 298.694-1 So Paulo. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em plenria, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigrficas, por maioria de votos, em conhecer do recurso extraordinrio e negar-lhe provimento. Municpio de So Paulo e Edna Maria Locatelli e outros. Relator: Ministro Seplveda Pertence. Dirio da Justia, Braslia, DF, 23 abr. 2004. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=298694&classe=RE>. Acesso em: nov. 2009.
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Transcendência Dos Motivos Determinantes Da Decisão Do Supremo Tribunal Federal No Controle Concreto de Constitucionalidade Prof UNIP Julianoescoura

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UNIVERSIDADE DE RIBEIRO PRETO

JULIANO FERNANDES ESCOURA

RIBEIRO PRETO 2010

JULIANO FERNANDES ESCOURA

RIBEIRO PRETO 2010

JULIANO FERNANDES ESCOURA

__________________________________________ Prof. Dr. Wendell Domingues Ugatti IEPRS/UNICOC

ADC - Ao Declaratria de Constitucionalidade

ADI - Ao Direta de Inconstitucionalidade genrica

ADIN - Ao Direta de Inconstitucionalidade

ADO - Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso

ADPF - Arguio de descumprimento de preceito fundamental

CCJ - Comisses Permanentes de Constituio e Justia

CF/88 - Constituio Federal de 1988

CPC - Cdigo de Processo Civil

PDT - Partido Democrtico Trabalhista

PGR - Procurador-Geral da Repblica

STF - Supremo Tribunal Federal

STJ - Superior Tribunal de Justia

TSE - Tribunal Superior Eleitoral

REFERNCIAS ................................................................................................................... 116

1 GNESE E HISTRICO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

1.2 SUPREMACIA CONSTITUCIONAL

Ensina o mestre vienense13:

1.3 SISTEMAS DE CONTROLE

1.4 ESCORO HISTRICO

1.4.1 Estados Unidos da Amrica

1.4.2.1 Constituio Imperial de 1824

1.4.2.2 Constituio de 1891

Como bem esclareceu Adhemar Ferreira Maciel:

1.4.2.3 Constituio de 193447

1.4.2.4 Constituio de 1937

1.4.2.5 Constituio de 194654

Para Celso Ribeiro Bastos:

1.4.2.6 Constituio de 196760

Acrescenta Clmerson Clve61:

1.4.2.7 Constituio de 198862

2 CLASSIFICAES DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

2.1 APONTAMENTOS DE CRITRIOS DIVERSOS

2.2 QUANTO AO MOMENTO DE CONTROLE

2.2.1 Controle preventivo

2.2.2 Controle repressivo

da Resoluo n 1, de 08 de maio de 2002, expedida

2.3 QUANTO PRETENSO ALMEJADA

2.3.1 Controle abstrato

2.3.1.1 Conceito e denominaes

[...] mora - que pressuposto da declarao de inconstitucionalidade da

http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nphbrs?d=INFO&s1=omiss%E3o+e+mora+legislativa&u=http://www.stf. gov.br/noticias/informativos/default.asp&Sect1=IMAGE&Sect2=TH ESOFF&Sect3=PLURON&Sect6=INFON&p=1&r=1&f=G&l=20 h5#h5http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nph41 42

2.3.1.3 Competncia, quorum de julgamento e legitimidade

2.3.1.5 Efeitos da deciso

2.3.1.5.1 Sntese legislativa ps Constituio de 1988

Da mesma forma, estabelece o art. 10, 3

2.3.1.5.2 Classificao dos efeitos

Descumprimento de Preceito Fundamental (se se tratar de ato normativo), quanto s

2.3.1.5.2.2 Efeitos subjetivos

2.3.1.5.2.3 Efeitos temporais

2.3.2 Controle concreto

2.3.2.1 Conceito e denominaes

2.3.2.2 Competncia, quorum de julgamento e legitimidade

2.3.2.3 Efeitos da deciso

2.3.2.3.1 Efeitos objetivos

Gilmar Mendes99 assinala acerca da presena do efeito vinculante:

2.3.2.3.2 Efeitos subjetivos