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CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

Delibera n.183/2011/SRCPIE/PRSE

La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott. ssa Dott. Dott. Dott. Dott. Enrica LATERZA Mario PISCHEDDA Giancarlo ASTEGIANO Giuseppe Maria MEZZAPESA Walter BERRUTI Presidente Consigliere Consigliere Primo referendario Relatore Referendario

Nella adunanza del 15 novembre 2011 Visto lart. 100, comma 2, della Costituzione; Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per ladeguamento

dellOrdinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico; Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: Testo unico delle leggi sullordinamento degli Enti Locali; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti; Vista la deliberazione n. 14/2000 e s.m.i. delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nelladunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per lorganizzazione delle

funzioni di controllo della Corte dei conti, come modificato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008; Vista la delibera n. 2/AUT/2011 del 29 aprile 2011 della Sezione delle Autonomie, inerente le linee guida cui devono attenersi, ai sensi dellart. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria 2006), gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul bilancio di previsione 2011 e questionari allegati; Vista la deliberazione n. 97 del 17 dicembre 2010, con la quale stata programmata lattivit di controllo per lanno 2011; Vista la relazione sul bilancio di previsione 2011 redatta dallOrgano di revisione del Comune di Torino, ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge n. 266/2005; Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore; Vista lordinanza n. 29/2011 del Presidente della Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, con la quale si stabilisce di procedere alla deliberazione della presente pronuncia in Camera di Consiglio convocata in data odierna; Udito il Primo Referendario Relatore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa; PREMESSO La legge n. 266 del 2005, allart. 1, commi 166 e 167, prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, adottino specifica pronuncia qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilit interno, cos come linosservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dallarticolo 119, ultimo comma, della Costituzione ovvero ogni altra grave irregolarit contabile e finanziaria. Da ultimo lart. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questo controllo reso dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo violazioni squilibri degli emergano della comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, finanza pubblica allargata e irregolarit contabili o

obiettivi

strutturali

del

bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto necessarie misure correttive, la

finanziario e lo stesso ente non abbia adottato le

stessa Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, tenuta a trasmettere gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza

pubblica. Trattasi in ogni caso di un controllo di tipo collaborativo (cfr. Corte Costituzionale, sentenze n. 179/2007 e n. 37/2011), le cui caratteristiche suggeriscono di segnalare agli enti, specie in sede di analisi delle relazioni dei revisori sui bilanci preventivi, anche irregolarit contabili non gravi o meri sintomi di precariet, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarit a queste connesse ovvero da sintomi di criticit o difficolt gestionale, ferma restando la gravit di tutte le irregolarit che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio. Tanto ladozione di specifiche pronunce di grave irregolarit contabile, quanto la segnalazione di irregolarit non gravi ovvero di sintomi di criticit, hanno lo scopo di riferire allorgano elettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruit potr essere valutata dalla Sezione nellambito del controllo sullintero ciclo di bilancio. In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezione di ravvisare, sulla base delle relazioni degli organi di revisione e del contraddittorio svolto, irregolarit contabili o criticit gestionali, lEnte chiamato comunque a valutare le segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonch alla possibilit che eventuali irregolarit o criticit siano gi state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure gi adottate. CONSIDERATO Dallesame della relazione redatta, ai sensi dellart. 1, commi 166 e segg., della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, dallOrgano di revisione della Citt di Torino, considerato quanto emerso dal contraddittorio svolto con lEnte e dalle risultanze dellattivit istruttoria, il Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per lattivazione della procedura prevista dallart. 1, comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005, per le ragioni di seguito evidenziate. 1. Si rilevata una differenza di parte corrente negativa (- 134,9 milioni di euro, ridotta con delibera di assestamento del 30 settembre 2011 a -129,8 milioni di euro) di importo nettamente superiore rispetto al 2010 (-46,4 milioni di euro), ripianata con mezzi

straordinari: utilizzo avanzo di amministrazione (32 milioni di euro rettificati in 38,4 milioni di euro in sede di assestamento); contributi per permessi di costruire (44 milioni di euro); plusvalenze da alienazione di beni patrimoniali (58,9 milioni di euro rettificati in 47,3 milioni di euro). Riservandosi questa Sezione un approfondimento sulla quantificazione dellavanzo di amministrazione e il relativo utilizzo in sede di analisi sul rendiconto 2010, si rileva che gli importi dei contributi per permessi da costruire e delle plusvalenze da alienazione risultano notevolmente incrementati rispetto al consuntivo 2010. In merito allattendibilit delle previsioni, per i contributi per permessi da costruire il Comune ha precisato, in sede di contraddittorio, che laccertato al 26/10/2011 pari a 38,3 milioni di euro (61,87% dello stanziato), importo superiore allaccertato definitivo relativo al 2010 (pari a 35,6 milioni di euro); dichiara inoltre di prevedere un accertamento al 31/12/2011 pari allintero importo stanziato a preventivo. Meno chiara lattendibilit della previsione delle plusvalenze, per quanto ridotte dopo lultimo assestamento di bilancio come sopra rilevato. Ad oggi risulterebbe accertato solo il 5,5%, in quanto le gare relative alle alienazioni previste sarebbero in fase di esecuzione, lEnte dichiara che gli accertamenti definitivi saranno effettuati nel mese di dicembre, ad avvenuta aggiudicazione; nullaltro si precisa in ordine allattendibilit delle previsioni. In ogni caso, il ricorso a mezzi straordinari per ripianare la rilevante differenza di parte corrente negativa supera la percentuale del 5% del valore della spesa corrente (percentuale di riferimento desunta, quale parametro, facendo riferimento al DM 24 settembre 2009 individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari sulla base di appositi parametri obiettivi per il triennio 2010-2012). Al riguardo si ritiene che gi in fase di previsione debba evitarsi, oltre certi limiti, la destinazione a spesa corrente di entrate di carattere eccezionale che denota uno squilibrio strutturale ripianato con mezzi straordinari non reiterabili nel tempo. Il Comune, in sede di contraddittorio ha dichiarato che i fattori che hanno determinato la differenza negativa di parte corrente sopra indicata, sono da ascriversi principalmente alla riduzione del trasferimento statale ordinario (per 56,6 milioni di euro) e di altri minori trasferimenti statali e regionali (per 19,4 milioni di euro) per un totale complessivo di 76

milioni di euro, nonch alla maggior spesa per elezioni amministrative (per 7 milioni di euro). Precisa, inoltre, che mentre la riduzione dei trasferimenti erariali era nota dal mese di dicembre 2010, altre riduzioni (costi della politica per 6 milioni di euro, ICI fabbricati rurali per 3 milioni di euro e altre riduzioni per 1,6 milioni di euro, per un totale di 10,6 milioni di euro) sono venute a conoscenza degli Enti nel mese di agosto 2011. Pertanto

lAmministrazione comunale, al fine di compensare le suddette minori entrate e di fronteggiare la maggiore spesa per le elezioni amministrative salvaguardando i servizi essenziali, sarebbe ricorsa, causa anche il blocco allaumento delle entrate tributarie, ad entrate di natura straordinaria, comunque consentite dalla legislazione vigente, per il finanziamento di spese correnti. Il Comune sostiene in ogni caso garantita la veridicit e attendibilit delle previsioni, attestando lassenza di alcuna compromissione degli equilibri di bilancio e richiamando a supporto il trend storico delle entrate straordinarie utilizzate per il finanziamento di spese correnti negli ultimi dieci anni. In verit, limporto totale di tali entrate (avanzo; concessioni edilizie; plusvalenze) cresce discostandosi dal valore degli anni precedenti (si riportano i valori relativi agli ultimi cinque anni: 2011: 129,8 milioni di euro; 2010: 48,3 milioni di euro; 2009: 90,6 milioni di euro; 2008: 104,6 milioni di euro; 2007: 94,8 milioni di euro). Pur costatandosi la peculiare incidenza nel 2011, rispetto agli esercizi precedenti, dellavanzo di amministrazione (38,5 milioni di euro nel 2011, assente nel 2010 e 2009, pari a 6,7 milioni di euro nel 2008 e a 28,5 milioni di euro nel 2007), resta in evidenza uno squilibrio di parte corrente notevolmente incrementato rispetto agli esercizi precedenti. Per quanto giustificato dai minori trasferimenti come sopra evidenziato e coperto con entrate straordinarie ritenute attendibili dal Comune, tale squilibrio impone comunque una programmazione tesa alla revisione ed al contenimento delle spese, per assestare il bilancio su un equilibrio di parte corrente strutturale e senza rischi per i futuri equilibri. Al riguardo appare rilevante segnalare ulteriormente lelevata differenza fra entrate e spese correnti aventi carattere non ripetitivo, non destinata a spese per investimenti. Dai dati riferiti nella relazione del Revisore emerso un importo rilevante di entrate non ricorrenti destinate

a spesa corrente ordinaria, sintomo di precariet per lequilibrio economico dellEnte, potendo determinarsi situazioni di rischio per i futuri equilibri di bilancio derivanti dal finanziamento di spese consolidate attraverso entrate non ripetitive. Sul punto, in sede di contraddittorio, il Comune, pur riconoscendo che lutilizzo di entrate straordinarie per finanziare spese di parte corrente, per quanto legittimo possa collidere con il principio di prudente gestione finanziaria, rileva che nel caso di specie ci non dipende da dimenticanze o incoerenze del nostro sistema contabile; deriva da una piena consapevolezza, temperata dalla prudenza, dalle caratteristiche di un andamento verificato nel concreto di una pluralit di gestioni. Si sostiene, inoltre che se indubbio che le entrate straordinarie sono per loro natura variabili sia per oggetto che per importo, ai fini della loro attendibilit pi che alle varie voci occorre fare riferimento alle dimensioni finanziarie del bilancio di un Ente; si potr allora constatare che in maniera quasi ricorrente nel concreto delle gestioni si manifestano entrate di natura non ricorrente, diverse per oggetti e per importo, i cui effetti finanziari, sommandosi tra di loro, sono non troppo divergenti e quindi sostanzialmente analoghi, esercizio dopo esercizio. Questultima considerazione, per quanto non del tutto priva di fondamento, deve essere conciliata con la necessit di mantenere una gestione pienamente conforme ai principi di prudenza. Acquista significato, al riguardo, evidenziare come lo stesso trend delle entrate straordinarie trasmesso dal Comune e sopra riportato, registri importi totali assolutamente variabili da un esercizio allaltro. Pertanto opportuno individuare nellambito delle varie voci in astratto straordinarie, gli importi che, in concreto, avendo riguardo anche ai trend degli esercizi precedenti, possano ritenersi di fatto consolidati, per distinguerli dalle entrate una tantum, come tali prive di alcuna garanzia di ripetizione nella stessa misura negli esercizi futuri (del resto quanto il questionario predisposto dalla Sezione delle autonomie per la relazione di cui allart. 1, comma 166 della legge finanziaria del 2006 aveva chiesto di evidenziare nella tabella di cui alla Sez. II, punto 1.2.). Il principio di prudenza impone infatti di poter destinare solo i primi a spese correnti consolidate. 2. In linea generale, la relazione trasmessa dal Revisore ha evidenziato un alto livello dellindebitamento dellEnte, destinato ad incrementarsi per la previsione di entrate derivanti

da accensione di nuovi prestiti di valore superiore a quelli rimborsati (da 3.199,9 milioni di euro del 2009 a 3.585,9 milioni di euro previsti per il 2011, 3.675,9 milioni di euro per il 2012, 3.724 milioni di euro per il 2013). Si rilevata inoltre la previsione di oneri finanziari per ammortamento prestiti in crescita e superiori al rimborso degli stessi in conto capitale. La situazione dei derivati presenta un importo del valore complessivo mark to market pari a euro 125.998.828,00 e un andamento fortemente negativo dei flussi (per quanto - stando alle previsioni riportate dallEnte - in riduzione, a partire dal 2011). Il ricorso allindebitamento, avendo riguardo ai dati riferiti nella detta relazione, implicherebbe inoltre il mancato rispetto, per lanno 2012 (10,4%) e per lanno 2013 (11,45%), dei limiti previsti dallart. 204 del D.Lgs. n. 267/2000, come modificato dallart. 2 comma 39 del D.L. n. 225/2010, convertito in L. n. 10/2011. Al riguardo preme ricordare che la disciplina appena richiamata ha previsto che gli Enti locali possano assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento, solo se limporto annuale degli interessi riferiti ai nuovi mutui sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dellart. 207 del TUEL, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non superi il 12% per lanno 2011, il 10% per lanno 2012 e l8% a decorrere dallanno 2013 delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui viene prevista lassunzione dei mutui. LEnte pertanto pu contrarre nuovi mutui solo se risultano rispettati i limiti di legge, non solo nellanno in cui viene stipulato il nuovo mutuo, ma anche negli anni successivi. Da ultimo, la legge di stabilit per il 2012 (legge 12 novembre 2011, n. 183, in vigore dal 1 gennaio 2012) ha reso ancora pi stringenti i limiti allindebitamento degli enti locali, modificando lart. 204 del TUEL sopra richiamato: da un lato si sono portate le percentuali previste per gli esercizi 2012 e 2013, rispettivamente all8% ed al 6%, dallaltro si prevista una percentuale del 4% per il 2014. LAmministrazione ha fatto sapere che provveder, con lultimo assestamento di bilancio, ad assumere una deliberazione di variazione al fine di garantire la correzione degli investimenti

programmati. In tale sede lEnte dovr tener conto anche delle nuove previsioni sopra indicate. Sulla rinegoziazione effettuata, in corso di istruttoria si precisato che: stata la prima effettuata dalla Citt dallesercizio 2007; ha riguardato uno stock di mutui Cassa Depositi e Prestiti per un importo complessivo residuo di euro 23.991.223,13; stata posta in essere in considerazione della disponibilit della Cassa Depositi e Prestiti di rinegoziare (ai sensi dellart. 5 del Decreto Legge 27 ottobre 1995, n. 444, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1995, n. 539) i finanziamenti concessi ai comuni in ammortamento a tasso dinteresse fisso; ha comportato il prolungamento della scadenza dellammortamento di venti anni, modificando il tasso di interesse applicato dal 6,5% al 5,7%. LEnte, in sede di contraddittorio, ha evidenziato come il vantaggio di una certa operazione finanziaria debba essere valutato rapportando il costo sostenuto con l'opportunit di raggiungere lo scopo aziendale consistente nel continuare ad erogare i servizi ai cittadini con la stessa qualit di sempre. Si ribadisce comunque la legittimit delloperazione anche alla luce delle contingenti necessit di bilancio emerse per ragioni non ascrivibili

allAmministrazione comunale. Al riguardo non pu non rilevarsi come i vantaggi delle operazioni di negoziazione debbano essere valutati non soltanto sotto il profilo meramente finanziario dato dalla differenza fra lattualizzazione dei flussi dei pagamenti delle passivit originarie e quelli delle nuove passivit, ma, in ossequio al principio di sana gestione, devono essere assoggettati a una valutazione complessiva, finanziaria ed economica, che tenga conto dei rischi assunti dallEnte con la nuova operazione (connessi alle situazioni di mercato; alla durata del debito; alle modalit di estinzione) e soprattutto delle conseguenze dellallungamento del periodo di debito che vincola la futura attivit dellEnte. La diminuzione delle rate di ammortamento non pu dunque essere considerata di per s un risparmio che possa consentire automaticamente di incrementare la spesa corrente, dovendosi avere presente la conseguenza principale della rinegoziazione, ovvero il vincolo dellindebitamento protratto per gli esercizi futuri (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, del. n. 1027 del 1 dicembre 2010, Sezione regionale di controllo per la Liguria del. n. 77 del 17 settembre 2008, Sezione regionale di

controllo per la Toscana, del. n. 27 del 6 aprile 2011). Pertanto, si esprimono perplessit in ordine ad operazioni volte a liberare nellimmediato risorse correnti, con aggravio degli oneri ricadenti sulle generazioni future, specie se dette risorse non vengano destinate a spese per investimento, e dunque ad incrementare il patrimonio dellEnte. Tanto rilevato in via generale, si osserva come loperazione di rinegoziazione dellEnte non abbia determinato alcuna riduzione del debito complessivo, avuto riguardo allintero arco temporale coinvolto: se da un lato nellimmediato ha provocato minori oneri, dallaltro ha prolungato (di 20 anni) il periodo di ammortamento del prestito, ponendo di fatto a carico delle generazioni future oneri per opere in conto capitale che potrebbero aver gi esaurito il beneficio derivante dagli interventi dinvestimento realizzati. 3. Con riferimento alle limitazioni previste dal D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. n. 122/2010, art. 6, comma 7 (riduzione dei costi degli apparati amministrativi), si evidenzia il mancato rispetto del limite di spesa previsto per studi e consulenze (limite di spesa: euro 135.596,12, previsione: euro 279.729). In sede istruttoria si precisato che si sarebbe applicata la possibilit prevista dallart. 6, comma 10, di effettuare variazioni compensative tra le spese di cui ai commi 7 (studi e consulenze) e 8 (per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicit e di rappresentanza) del medesimo articolo 6. Il comma 10 prevede che resta ferma la possibilit di effettuare variazioni compensative tra le spese di cui ai commi 7 e 8 con le modalit previste dall'articolo 14 del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81 convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127. Lart. 14 appena richiamato precisa che al fine di assicurare alle amministrazioni dello Stato la necessaria efficienza e flessibilit, garantendo comunque il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con decreto del Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da sottoporre al controllo degli uffici centrali di bilancio, da comunicare alle Commissioni parlamentari competenti e da inviare alla Corte dei conti per la registrazione, possono essere effettuate variazioni compensative tra le spese di cui all'articolo 1, commi 9, 10 e 11, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e successive modificazioni, assicurando l'invarianza in termini di fabbisogno e di indebitamento netto rispetto agli effetti derivanti dalle disposizioni legislative medesime. Per gli altri soggetti tenuti all'applicazione delle disposizioni di cui ai predetti

commi 9, 10 e 11 si provvede con delibera dell'organo competente, da sottoporre all'approvazione espressa del Ministro vigilante, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Si fa dunque rinvio ad una normativa applicabile esclusivamente alle Amministrazioni dello Stato specificando, peraltro, la necessaria adozione delle rigide modalit ivi prescritte. Si ritiene pertanto che la possibilit di variazioni compensative non sia applicabile anche agli Enti locali. In sede di contraddittorio lEnte ha riferito che, risultando gli impegni assunti contenuti nel limite di spesa indicato, si provveder, con lultimo assestamento di bilancio, ad assumere una deliberazione di variazione al fine di garantire, anche a preventivo, il rispetto del limite di spesa previsto per studi e consulenze, secondo linterpretazione sopra riferita. P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Regione Piemonte, invita il Comune di Torino:

ad adottare misure gestionali utili a prevenire qualsiasi compromissione dellequilibrio della situazione corrente e del pareggio finanziario complessivo, assicurando un equilibrio strutturale, senza rischi per i futuri equilibri di bilancio;

ad assumere le dovute cautele nella gestione dellindebitamento, nel rispetto del principio della sana gestione finanziaria, nonch del principio dellequilibrio

intergenerazionale;

alla corretta interpretazione ed applicazione della vigente normativa in materia di contenimento della spesa pubblica, come peraltro preannunciato dallEnte stesso.

Dispone che la presente deliberazione sia comunicata al Consiglio comunale, al Sindaco, nonch allOrgano di revisione economico-finanziaria del Comune di Torino. Cos deliberato in Torino nella adunanza del 15 novembre 2011 Il Primo Referendario Relatore F.to Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica LATERZA Depositato in Segreteria il 17 novembre 2011 Il Funzionario Preposto

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F.to Dott. Federico SOLA

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