Revista ppp37

jul. dez.
2011
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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil
Andr Nunes
Criao da Agncia Reguladora e Leis de Incentivo Cultura: evidncias empricas para o mercado de cinema brasileiro
Marcos Vinicio Wink Junior Enlinson Mattos
Abrir as Escolas Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violncia? Uma Anlise de Contrafactual Utilizando Mnimos Quadrados Ponderados pelo Propensity Score
Rogrio Allon Duenhas Marco Tlio Aniceto Frana Flvio de Oliveira Gonalves
Determinantes Socioeconmicos na Probabilidade de Aprovao no Exame Vestibular: uma anlise entre os campi da Universidade Federal de Pernambuco
NG Haig Wing Luiz Honorato
Municipalizao e Qualidade de Ensino Fundamental no Municpio de Ponte Nova, Minas Gerais

Francisco Carlos Cunha Cassuce Fernanda Rosado Correa Coelho Joo Eustquio de Lima
Regularizao Fundiria Sustentvel: alguns desafios

Regina Bienenstein Roberto Bousquet Paschoalino Daniela Vieira do Amaral Correia Marcus Csar Martins Cruz Fbio Roberto de Oliveira Santos
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranho, Brasil: contexto histrico, obstculos e estratgias de superao
Jhonatan Uelson Pereira Sousa
Ensaio Jurdico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro

Adriano Celestino Ribeiro Barros
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
PPP: PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS Publicao semestral do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada cujo objetivo promover o debate e a circulao de conhecimento em planejamento e polticas pblicas, representando o esforo do instituto de disseminar pesquisas, avaliaes e proposies neste campo. E-mail: ppp@ipea.gov.br Corpo Editorial
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Membros
Boaventura de Souza Santos (Universidade de Coimbra) Cllio Campolina (UFMG) David Kupfer (IE/UFRJ) Fernando Rezende (Ebape-FGV-BSB/RJ) Gilberto Bercovici (USP) Guilherme Delgado (Ipea pesquisador aposentado/UFU) Raquel Rolnik (USP) Ricardo Paes de Barros (Ipea) Yves Vaillancourt (Universidade do Quebec, LAREPPS/ESSBE/ARUC)
Editora Liana Maria da Frota Carleial (Ipea/UFPR) Coeditor Bruno de Oliveira Cruz (Ipea) Secretrio executivo Francisco de Souza Filho Apoio tcnico Simone Aparecida Lisniowski Apoio administrativo Edineide Pedreira Ramos
nmero 37 | jul./dez. 2011
planejamento e polticas pblicas ppp
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
Planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. n. 1 (jun. 1989)- .Braslia : Ipea, 1989 Semestral. Editor anterior: de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento Econmico e Social. ISSN 0103-4138 1. Economia. 2. Polticas Pblicas. 3. Planejamento Econmico. 4. Brasil. 5. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
NOTA DOS EDITORES

O presente nmero 37 da revista Planejamento e Polticas Pblicas (PPP) apresenta nove artigos na temtica da revista. Estes artigos cobrem desde avaliao de polticas pblicas at desafios para o planejamento e a formulao de novas polticas. Cinco artigos abrangem o tema da poltica social, analisando a atuao da agncia reguladora no mercado de cinema, passando por questes de justia e equidade no sistema de sade e cobrindo tambm a avaliao de aspectos da poltica educacional. O primeiro artigo sobre o tema educacional avalia a reduo da violncia a partir da abertura de escolas nos fins de semana. Um segundo artigo estuda os determinantes socioeconmicos do acesso ao ensino superior via exame de vestibular nos campi da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Um terceiro avalia a qualidade do ensino fundamental, tomando como exemplo o municpio de Ponte Nova, Minas Gerais. Desafios e propostas para a formulao de polticas pblicas tambm esto presentes em dois artigos deste nmero. A regularizao fundiria e seus principais impactos o tema de um artigo, enquanto outro, neste amplo espectro de desafios e propostas de poltica, analisa o caso do estado do Maranho, levando em conta o contexto histrico e elencando estratgias para o desenvolvimento deste estado. Outro tema discutido neste nmero a questo ambiental e, em especial, o impacto do dano nuclear e a responsabilizao do Estado no Direito brasileiro. Desta forma, o nmero 37 cumpre mais uma vez o papel da revista, qual seja o de publicar artigos que contribuam para a formulao e o aprimoramento das polticas pblicas. Agradecemos mais uma vez a todos os autores e os pareceristas da revista. Ao fim, publicamos a lista dos pareceristas. Eles contriburam decisivamente para resposta rpida aos autores e para reduzido tempo de deciso editorial. O comit editorial e a equipe da revista tm envidado esforos a fim de que o processo de reviso double-blind seja o mais clere possvel; neste sentido, a contribuio dos pareceristas de inestimvel valor. Fica aqui o reconhecimento a todos que colaboraram neste processo. Os Editores
SumRIO
AS TEORIAS DE JuSTIA E A EQuIDADE NO SISTEmA NICO DE SADE NO BRASIL ................ 9

Andr Nunes
CRIAO DA AGNCIA REGuLADORA E LEIS DE INCENTIVO CuLTuRA: EVIDNCIAS EmPRICAS PARA O mERCADO DE CINEmA BRASILEIRO .................................... 39
ABRIR AS ESCOLAS COmuNIDADE NOS FINAIS DE SEmANA REDuZ QuE TIPO DE VIOLNCIA? umA ANLISE DE CONTRAFACTuAL uTILIZANDO mNImOS QuADRADOS PONDERADOS PELO PROPENSITY SCORE .......................................................... 77
DETERmINANTES SOCIOECONmICOS NA PROBABILIDADE DE APROVAO NO EXAmE VESTIBuLAR: umA ANLISE ENTRE OS CAMPI DA uNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAmBuCO ..................................................................... 97
muNICIPALIZAO E QuALIDADE DE ENSINO FuNDAmENTAL NO muNICPIO DE PONTE NOVA, mINAS GERAIS .......................................................................................... 133
REGuLARIZAO FuNDIRIA SuSTENTVEL: ALGuNS DESAFIOS ......................................... 153

ALGuNS DESAFIOS AO PLANEJAmENTO E DESENVOLVImENTO DO mARANHO, BRASIL: CONTEXTO HISTRICO, OBSTCuLOS E ESTRATGIAS DE SuPERAO ................................. 185
ENSAIO JuRDICO SOBRE O DANO NuCLEAR NO DIREITO BRASILEIRO ................................. 231

SummARY
THEORIES OF JuSTICE AND EQuITY IN HEALTH SYSTEm IN BRAZIL ........................................... 9

Andr Nunes
ESTABLISHmENT OF REGuLATORY AGENCY AND INCENTIVE LAWS TO THE CuLTuRE: EmPIRICAL EVIDENCE FOR THE BRAZILIAN mARKET CINEmA................................................. 39
OPENNING SCHOOL TO COmmuNITY DuRING THE WEEKENDS REDuCES WHAT KIND OF VIOLENCE? A COuNTERFACTuAL ANALYSIS uSING PROPENSITY SCORE WEIGHTED LEAST SQuARES..................................................................................................... 77
SOCIAL AND ECONOmIC DETERmINANTS IN APPROVAL PROBABILITY IN THE VESTIBuLAR EXAmINATION: AN ANALYSIS BETWEEN uFPE CAmPuS...................................... 97
muNICIPALIZATION AND QuALITY OF ELEmENTARY EDuCATION IN THE muNICIPALITY OF PONTE NOVA, mINAS GERAIS .................................................................. 133
SuSTAINABLE LAND TENuRE REGuLAIZATION: SOmE CHALLENGES ..................................... 153

THE SOmE CHALLENGES PLANNING AND DEVELOPmENT OF THE mARANHO, BRAZIL: HISTORICAL CONTEXT, OBSTACLES AND STRATEGIES ........................................................... 185
JuRIDICAL ARTICLE ABOuT THE NuCLEAR DAmAGE IN THE BRAZILIAN RIGHT ..................... 231
SumARIO
LAS TEORAS DE LA JuSTICIA Y LA EQuIDAD EN EL SISTEmA DE SALuD EN BRASIL................. 9

Andr Nunes
CREACIN DELEYES DE INCENTIVOSCuLTuRALES Y LA AGENCIA REGuLADORA: EVIDENCIA EmPRICA PARAEL mERCADO DEL CINEBRASILEO ........................................... 39
ABRIR LAS ESCuELAS A LA COmuNIDAD LOS FINES DE SEmANA REDuCE QuE TIPO DE VIOLENCIA? uN ANLISIS DE CONTRA FACTuAL uTILIZANDO mNImOS CuADRADOS PONDERADOS POR PROPENSITY SCORE................................................................................. 77
DETERmINANTES SOCIOECONmICOS EN LA PROBABILIDAD DE APROBACIN EN EL EXAmEN DE ADmISIN EN LA uNIVERSIDAD: uN ANLISIS ENTRE LOS CAmPuS DE LA uFPE ............................................................................................................... 97
muNICIPALIZACIN Y CALIDAD DE LA EDuCACIN BSICA EN EL muNICIPIO DE PONTE NOVA, mINAS GERAIS .......................................................................................... 133
REGuLARIZACIN SOSTENIBLE DE LA TIERRA: ALGuNOS RETOS .......................................... 153

ALGuNOS DESAFOS A LA PLANIFICACIN Y AL DESARROLLO DEL mARANHO, BRASIL: CONTEXTO HISTRICO, OBSTCuLOS Y ESTRATEGIAS .......................................................... 185
ARTCuLO JuRDICO SOBRE EL DAO NuCLEAR EN EL DERECHO BRASILEO ...................... 231

SOmmAIRE
LES THORIES DE LA JuSTICE ET LQuIT DANS LE SYSTmE uNIQuE DE SANT Au BRSIL ................................................................................................................. 9
Andr Nunes
CRATION DE LA RGLEmENTATION ET DES LOIS DINCITATION CuLTuRELLE: LES DONNES EmPIRIQuES POuR LE mARCH Du CINmA BRSILIEN ................................. 39
QuELS TYPES DE VIOLENCE SONT RDuITS PAR LOuVERTuRE DES COLES muNICIPALES LE WEEK-END? uNE ANALYSE CONTREFACTuELLE BASE SuR LA mTHODE DES mOINDRES CARRS PONDRS PuR PROPENSITY SCORE................................................ 77
DETERmINANTSSOCIO-CONOmIQuES DANSLA PROBABILIT DERuSSITE DE LEXAmEN DENTRE DANS LuNIVERSIT: uNE COmPARAISONENTRE LES CAmPuSDE LuFPE ............. 97
muNICIPALISATION ET QuALIT DENSEIGNEmENT FONDAmENTAL DANS LA muNICIPALIT DE PONTE NOVA, mINAS GERAIS................................................................... 133
RGuLARISATION DuRABLE DES TERRES: QuELQuES DFIS ................................................. 153

LE PEu DE PLANIFICATION DFIS ET LE DVELOPPEmENT Du mARANHO, Au BRSIL: CONTEXTE HISTORIQuE, LES OBSTACLES ET LES STRATGIES .............................................. 185
ARTICLE JuRIDIQuE Au SuJET Du DGT NuCLAIRE DANS LE DROIT BRSILIEN ................ 231
AS TEORIAS DE JUSTIA E A EQUIDADE NO SISTEMA NICO DE SADE NO BRASIL

Andr Nunes*
Neste artigo contrapem-se as teorias de justia que embasaram a construo do modelo de proviso de sade universal no Brasil. O argumento central que os critrios de justia postulados no so atingidos na prtica, uma vez que no h como se pensar em justia sem considerar as restries impostas pela escassez de recursos econmicos. Essa a questo fundamental a ser tratada pela justia. Neste contexto, questiona-se a viabilidade do modelo de proviso de sade pblica, universal e gratuita, proporcionar ateno sade com a qualidade e a tecnologia demandadas pela medicina atual. Duas opes se apresentam. A mais confortvel continuar com o atual modelo, mesmo sem tornar factvel o princpio da universalizao equitativa. A outra repensar o modelo de ateno pblica e gratuita, criando-se critrios de acessibilidade, priorizao do atendimento e coparticipao dos custos. Palavras-chave: Teorias de Justia; Equidade; Equidade em Sade.
THEORIES OF JUSTICE AND EQUITY IN HEALTH SYSTEM IN BRAZIL

This essay compares the theories of justice that founded the set up of a universal health care supply model with the particular way in which the public health sector provides care for the population in Brazil. The main argument states that none of the criteria for postulated justice is reached in practical terms. In fact, there is no way to think about justice without considering the restrictions imposed by the shortage of economic resources. Within this context, the feasibility of the universal and free public health care model to produce health services according to quality and technology required by nowadays medicine is questioned. Therefore, two options appear. The first one is more comfortable, namely to carry on with the current model, which is a fallacy regarding universality. The other option is to reassess the public and free health care model, creating thereby criteria for access, consumer service priority and co-participation. Key-words: Theories of Justice; Equity; Health Equity.
LAS TEORAS DE LA JUSTICIA Y LA EQUIDAD EN EL SISTEMA DE SALUD EN BRASIL

En este artculo se contraponen las teoras de la justicia que han sustentado la construccin del modelo de prestacin universal de salud en Brasil. El argumento central es que los criterios postulados de la justicia no se logran en la prctica, ya que no hay manera de pensar la justicia sin tener en cuenta las limitaciones impuestas por la escasez de recursos econmicos. Este es un tema fundamental que debe ser tratado por la justicia. En este contexto, cuestionase la viabilidad del modelo de prestacin de salud pblica, universal y gratuita, ofrecer atencin a la salud con la calidad y tecnologa exigida por la medicina moderna. Dos opciones se presentan. La ms confortable es continuar con el modelo actual, aunque sin hacer viable el principio de la
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Doutor em Economia pela Universidade de Braslia (UnB) e professor do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB). E-mail: andre.nunes@uniceub.br
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planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
universalizacin equitativa. El otro es el de repensar el modelo de atencin pblica y gratuita, crendose criterios de accesibilidad, priorizacin del atendimiento y co-participacin de los costos. Palabras-clave: Teoras de la Justicia; Equidad; Equidad en la Salud.
LES THORIES DE LA JUSTICE ET LQUIT DANS LE SYSTME UNIQUE DE SANT AU BRSIL

Cet article cherche a contraster les thories de la justice qui ont servit de base pour la construction du modle de prestation de soins de sant universel au Brsil. Largument central est que les critres de justice postuls ne sont pas relement atteints dans la pratique, car ce nest pas possible de penser la justice sans tenir compte des contraintes imposes par le manque de ressources conomiques, qui est la question fondamentale qui doit tre trait par la justice. Dans ce contexte, la viabilit du modle de prestation de sant publique universel et gratuit est question en tant que rponse aux exigences de qualit et de technologie compatibles avec la mdecine moderne. Deux options se prsentent. La plus confortable est de continuer avec le modle actuel, mme sans atteindre le principe de la rpartition universelle. Lautre consiste repenser le modle de soin public gratuit, en crant des critres daccessibilit, dassistance prioritaire et de co-participation des cots. Mots-cls: Thories de la justice; Lquit; Lquit en Sant.
1 INTRODUO
A reduo das desigualdades socioeconmicas o foco das discusses em polticas pblicas nesse incio de sculo. As polticas pblicas caracterizam-se por transferncia de renda monetria ou pela proviso de servios que dependam, ou no, da insero socioeconmica dos indivduos, capazes de criar as condies do Estado de bem-estar. Entende-se por Estado de bem-estar o regime especfico de transferncias sociais, de base fiscal, cujo objetivo promover condies de vida digna ao cidado, mediante esquemas de distribuio de renda ou de bens e servios pblicos, notadamente os da sade, educao e segurana. A anlise da proviso pblica da ateno e servios de sade passa pela percepo de que o acesso sade um direito e, portanto, aspecto fundamental do processo de promoo do bem-estar dos cidados. Neste contexto de abordagem, faz-se necessria a discusso de questes de base, como as desigualdades e as injustias do modelo de proviso de sade no Brasil. O modelo brasileiro foi construdo sob o princpio de que a sade um direito de todos e dever do Estado, portanto alicerado no pressuposto do acesso universal e igualitrio s aes e aos servios de sade para sua promoo, proteo e recuperao Art. 196 da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Para Mattos (2009) comum designar por princpios e diretrizes do Sistema nico de Sade (SUS) as linhas delineadas na CF/88: a universalidade, a equidade, a integralidade, a descentralizao, a participao da populao e a organizao
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da rede de servios de modo regionalizado e hierarquizado. Para o autor, estes princpios e diretrizes foram forjados no interior de um processo de luta travada pelo movimento da Reforma Sanitria, desde o final dos anos setenta. A reivindicao de direitos fundamentais, defendida pela corrente dos direitos humanos e mais especificamente o movimento sanitrio, produziram um consenso em torno de princpios norteadores da atuao do Estado na sade, sendo o principal: a sade deveria ser considerada como um direito de todos e um dever do Estado. Mattos (2009) acredita, tambm, que foi o movimento sanitrio que engendrou os elementos centrais que chamamos de princpios e diretrizes do SUS. Ocorre que os princpios da universalizao e da incluso, presentes nos movimentos dos quais se originou o SUS, desenvolveram-se em um contexto de crise fiscal profunda. A universalizao, por no ter definido outras fontes e formas de financiamento, de certo modo acabou por reforar ainda mais a deficincia da ateno sade do setor pblico, o que, de forma no intencional, acabou por fortalecer a sade privada suplementar. Em vez de o princpio funcionar como mecanismo de incluso social, passou funo de excludente (FAVERET; OLIVEIRA, 1989) por incorporar apenas os segmentos mais necessitados da populao e de forma discriminatria, mediante a oferta de um servio de qualidade questionvel. O objetivo central deste trabalho contrapor as teorias de justia que embasaram a construo do modelo de proviso de sade universal com o fato concreto de que a forma como a sade fornecida populao no Brasil no possibilita que os critrios de justia e equidade postulados sejam atingidos. O problema fundamental que tipo de igualdade em sade se busca no SUS? Como se pensar em justia sem considerar as restries impostas pela escassez de recursos econmicos? Quais as possibilidades, em um ambiente de restries fiscais, de engendrar um modelo de proviso de sade pblica, universal e gratuito, que produza sade com a qualidade e a tecnologia demandadas pela medicina atual? Na verdade, estas so as questes fundamentais a serem tratadas pela justia. Duas alternativas se apresentam. A primeira continuar com o atual sistema de sade, que traz na sua concepo o pressuposto do ideal e no do real, o modelo da falcia da universalizao. Nesse desenho, prepondera a crena de que possvel a existncia de um modelo de sade pblica, universal e gratuita. A segunda opo seria repensar o modelo de sade pblica no pas, criando critrios de acessibilidade, priorizao do atendimento e coparticipao no pagamento. Atente-se que o fundamental na questo da justia, que aqui se coloca, em razo da escassez de recursos e no porque deva prevalecer na sociedade o sentimento de altrusmo e o desejo da reduo das desigualdades. importante lembrar que a assertiva de que a sade no tem preo deve ser ponderada, quando
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pensamos em critrios de justia. Se h uma cesta de bens e servios que os indivduos podem escolher e entre as escolhas de consumo esto includos a sade e outros bens prejudiciais sade como cigarro, lcool, sedentarismo , fica clara a interao com outros consumos, que devem ser relativamente valorados. Ento, a sade no um bem absoluto e o bem-estar da sociedade deve ser atingido, alocando recursos para diversos bens e no, exclusivamente, para a sade (FIGUEIRAS, 1991). Considerando um ambiente de limitao de recursos, estaria a sociedade disposta a alocar mais recursos para a sade e menos para a educao e a segurana? De quanto seria esse limite? Encaminhar alternativas para se pensar essas questes, utilizando-se das teorias de justia, o propsito deste artigo, que se divide em cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo 2, apresenta-se a discusso sobre o alcance das teorias de justia. Na seo 3, agregam-se s teorias de justia s ideias de igualdade e de equidade em sade. Na seo 4, apresenta-se o reflexo das teorias de justia e sua (no) aplicabilidade ao modelo de sade pblica no Brasil. Finalmente, na seo 5, conclui-se este trabalho.
2 AS TEORIAS DE JUSTIA
A cincia econmica estuda a produo, a alocao e a distribuio de recursos para atender s necessidades humanas. O atender a essas necessidades deve ser percebido e analisado como uma questo de justia. A justia econmica constitui-se em uma das partes mais significativas da justia na sociedade, vez que as necessidades, os interesses e os desejos das pessoas podem ser expressos em termos econmicos.
A justia uma questo central a toda a vida em sociedade. Convm lembrar que, por sua prpria natureza, social e distributiva. Lidar com a questo da justia constitui, na verdade, uma condio para a prpria existncia de uma sociedade. Assim, em todas as sociedades a reflexo mais elaborada aplicada soluo, dissoluo ou deslocao da questo da justia (...). preciso, portanto, contar com a soluo, e, portanto com a racionalidade, uma vez que a justia deve ser justificada isto , sustentada por razes vlidas. Assim, a teoria da justia um problema da mais extrema importncia, que normalmente mobiliza os melhores avanos de nossa compreenso de sociedade. (KOLM, 2000, p. 4).
Em termos normativos, a justia est relacionada ao modo como a distribuio dos bens e recursos feita e ao modo como deveria ser feita. Ela nos remete a necessidades, interesses e desejos dos cidados que deveriam ser atendidos pelo modelo econmico vigente na sociedade, ou ento, por um arranjo estatal capaz de promover condies para uma sociedade mais justa. A promoo das polticas sociais significa encontrar solues distributivas distintas daquelas produzidas pelo mercado. Inserida neste contexto, est a questo da equidade, que se configura como princpio bsico de justia social.
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Entre os princpios que norteiam as polticas sociais, em especial, as de sade, o da equidade o que mais tem alcanado consenso entre os pesquisadores. Mesmo assim, as polticas implementadas no tm garantido seu efetivo exerccio, terminando, muitas vezes, por restringir sua validade condio formal de um direito. Para Porto (2004), a elaborao de propostas de justia social no pensamento contemporneo est relacionada necessidade de se definir qual igualdade se procura que desigualdades so aceitveis e quais seriam, inclusive, desejveis.1 A soluo remete a uma questo mais ampla: o que uma sociedade justa? Ou, o que uma poltica social justa? Ou, especificamente, o que uma poltica de sade justa? Uma resposta poderia ser: dar mais aos que tem menos. Entretanto, se a questo da justia se apresenta, em termos de se importante o que cada um tem o direito de esperar e o que temos direito de esperar de cada um, porque os recursos so escassos e no vivemos em uma situao de abundncia. Para Parijs (1997) ocorre abundncia quando o nvel de recursos da sociedade e a estrutura de preferncias de seus membros so tais que possvel a cada um deles ter acesso a tudo o que deseja. Em uma sociedade perfeitamente altrusta, cada um de seus membros leva a srio o interesse de todos os outros, no mesmo grau de intensidade que os seus prprios, pois a maneira como esses interesses so concebidos idntica para todos. Ento, independentemente do tamanho da escassez, a distribuio dos recursos no afetaria o bem-estar de ningum, pois a sociedade seria indiferente a dar mais a um e menos a outro. A partir do momento que o princpio do altrusmo enfraquecesse ou a homogeneidade se alterasse, a questo da justia voltaria a adquirir sentido. Em sociedades como a nossa, tanto a primeira, quanto a segunda condio no so facilmente satisfeitas, o que implica dizer que as circunstncias da justia se fazem necessrias. Nesses termos, a tica econmica e social contempornea outorga lugar privilegiado teoria da justia social, entendida como o conjunto de princpios que regem a distribuio equitativa de direitos e deveres entre os membros da sociedade. Considerando essa tica, pode se pensar em uma soluo centrada nas instituies sociais e no no comportamento individual, por meio de modelos de proviso de bens e servios pelo Estado, nas reas consideradas essenciais, como no caso da sade. Com base em Parijs e Arnsperger (2002) e Parijs (1997) aborda-se as teorias da tica econmica social: utilitarista, libertariana, marxista e igualitarista liberal de Rawls, analisando os juzos de valor que enceram, ao se articularem com a realidade.
1. Para aprofundar o assunto, ver Klein (1988), Pinker (1988) e Culyer (1988).
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2.1 O utilitarismo
Criado por Benthan (1789), popularizado por Mill (1962) e sistematizado por Sidgwick (1874), o utilitarismo constituiu-se, por muito tempo, o marco exclusivo da reflexo tica dos economistas. Para o utilitarismo, as questes fundamentais de nossa sociedade no se resolvem luz de um pretenso direito natural ou de interesses particulares de grupos organizados. Como resolver questes como: Qual o critrio que deve reger a deciso coletiva? Qual a natureza de uma sociedade justa? Para a concepo utilitarista, as respostas consistem em proceder anlise objetiva, cientfica e neutra da situao. A ideia bsica do utilitarismo reside nas utilidades dos respectivos indivduos e consiste em maximizar a utilidade da sociedade. Importante entender o que maximizar a utilidade. Para Benthan (1789) maximizar a utilidade reduzir tanto quanto possvel os males que sofrem os indivduos e faz-los atingir o mximo de prazer. A proposta original parece bastante idealista e de natureza hedonista. Uma verso mais ampla caracteriza a utilidade como um indicador de satisfao das preferncias de uma pessoa, no a associando necessariamente a experincias de prazer ou dor. Ento, a soluo do utilitarismo passa a ser a maximizao da preferncia (utilitarismo clssico) ou da mdia das preferncias (utilitarismo mdio) de toda coletividade. Para tanto, necessrio comparar a soma ou a mdia de nveis de bem-estar individuais para escolher a distribuio que maximize o bem-estar coletivo. Entretanto, a no comparabilidade das utilidades individuais dificulta a soluo apontada pelo utilitarismo clssico. O utilitarismo ordinal da new welfare economics utiliza o conceito de eficincia para decidir qual a melhor alocao, pretendendo introduzir um formato de neutralidade e objetividade regra da deciso escolhida. Arrow (1951) ofereceu uma contribuio ao utilitarismo marginal, mostrando que este se encontra limitado em dois aspectos: 1. Indeterminao do critrio de timo de Pareto.2 2. Possibilidade de irracionalidade coletiva inerente a qualquer procedimento de agregao ordinal das preferncias individuais que se afaste do simples critrio de Pareto, para romper com a sua indeterminao. As discusses, em torno desse dilema, produziram o que se chama de teoria da escolha social, ou da escolha coletiva. O teorema da impossibilidade de Arrow3 produziu dois efeitos:
2. Um estado da economia Pareto-timo se no existe nenhum outro estado possvel no qual um agente possa desfrutar de um nvel de bem-estar superior, sem que para isso outro agente no tenha seu bem-estar reduzido. 3. O teorema da impossibilidade de Arrow diz que no podemos garantir que uma escolha realizada por meio dos critrios de votao democrticos conduza a economia para pontos de maior eficincia (Pareto-superiores).
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1. Conduziu a uma explorao sistemtica dos procedimentos de deciso coletiva, tentando eleger os que parecessem satisfazer algumas condies bsicas de aceitabilidade. 2. Introduziu uma ampliao considervel no campo da economia normativa, abrindo espao para que outras vozes Sen e Rawls , distintas das que pensavam que o bem-estar dos indivduos fosse a nica informao pertinente para guiar a escolha pblica. A regra de deciso do utilitarismo exige: especificao das consequncias das escolhas associadas s diversas opes; avaliao das consequncias do ponto de vista da utilidade dos indivduos e escolha de uma das opes possveis, desde que a soma das utilidades a ela associada seja ao menos igual a qualquer outra opo possvel. Para Parijs (1997) a soma das utilidades apresenta trs aspectos que merecem considerao: i) definir quem so os indivduos que tero as utilidades somadas, podendo se limitar a um grupo ou sociedade humana como um todo; ii) tomar a soma das utilidades no sentido estrito e exigir a maximizao da utilidade total, como recomenda o utilitarismo clssico de Benthan, ou dividir a soma pelo nmero de indivduos, como sugere o utilitarismo mdio; e iii) considerar a natureza das utilidades, em termos de prazer e sofrimento em sentido estritamente material. Trata-se de prazeres do intelecto e dos sentimentos morais? Trata-se da satisfao de qualquer desejo racional dos indivduos? O autor considera a ltima alternativa como a mais adequada. Neste caso, as preferncias dos indivduos no so submetidas a nenhuma censura que no cognitiva e sua intensidade determina o que os indivduos recebem, o utilitarismo preferencial. A aplicao da teoria utilitarista requer a converso das preferncias individuais em funes de utilidade, para depois definir a utilidade agregada. Para isso necessrio que as preferncias individuais sejam completas e transitivas, e, que haja a no saciedade do consumidor. Preferncias completas significam que os indivduos so racionais, sabem o que preferem e atentam para uma ordem na escolha racional. Preferncias transitivas significam que se o indivduo prefere comer carne de peixe de frango e prefere frango bovina, ele sempre preferir peixe carne bovina. No saciedade significa que o consumidor, quando pode escolher um bem, ele o prefere em mais quantidade que menos do referido bem oferecido. O que nos interessa so as questes ligadas dimenso distributiva do utilitarismo. Para tal, necessrio lembrar que o ponto fundamental desta teoria a ideia de utilidade marginal, considerada como a utilidade que o indivduo tem pelo consumo adicional de uma unidade do bem considerado. Os consumidores esto dispostos a consumir at o ponto em que sua utilidade marginal seja igual a zero, ou seja, quando no h mais utilidade no consumo. As funes de
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utilidade so caracterizadas pela hiptese de uma utilidade marginal decrescente em funo da renda. Uma pessoa que tem renda elevada obtm menos utilidade de um real adicional que outra de renda mais modesta. O utilitarismo manifesta assim um forte vis em favor da reduo das desigualdades de renda, pois um tributo sobre os mais ricos com transferncias para os mais pobres aumentaria o somatrio das utilidades. Quanto relao do utilitarismo com as instituies, pode-se dizer que o utilitarismo inclui na noo de bem-estar o que cada pessoa considera importante, inclusive igualdade e liberdade, com as prioridades e ponderaes determinadas de modo soberano promovendo, com imparcialidade, o maior nvel de bem-estar possvel. Entretanto, se a maximizao prevista pelo utilitarismo for de encontro questo moral, devem-se manter as regras do jogo. So as instituies que devem ser julgadas e moldadas pelas regras do utilitarismo e no este que deva ceder s presses e alterar as regras para atender a uma preocupao moral. Essas consideraes possuem fora considervel quando defrontadas com demandas dispersas, no defensveis por nenhuma teoria articulada que se oponha ao utilitarismo.
2.2 O libertarismo
O libertarismo4 a doutrina que pretende colocar a liberdade em seu centro. Sua premissa bsica a dignidade fundamental de cada pessoa, que no pode ser violada em nome de nenhuma necessidade coletiva. A dignidade reside no direito ao exerccio soberano da liberdade, baseado em um marco coerente de direitos estabelecidos. Uma sociedade justa uma sociedade livre. Sendo a liberdade um direito fundamental, no h espao para ingerncias do Estado no funcionamento do mercado. O mercado uma interao de transaes voluntrias de indivduos livres. O importante definir um sistema coerente de direitos de propriedade. A inspirao dos libertaristas vem de Locke (1924), passando por Hayek (1998), Hospers (1971) e mais recentemente por Nozick (1974) e Steiner (1977). Uma sociedade justa no aquela em que existe uma preocupao especfica com a repartio da renda, mas a dotada de um marco legal com um conjunto de normas sociais, que garantam a liberdade e permitam sua coordenao espontnea. Para os libertaristas a coordenao econmica de uma sociedade pode ser assegurada pelo mercado, ainda que de forma imperfeita, mas, ao no violar a liberdade dos indivduos, mais eficaz que a regulao do Estado. Ocorre que o laisser faire pode conduzir a distribuies de renda injustas. Em princpio, isto no preocupa os libertaristas, pois a justia de uma distribuio particular de
4. O termo liberalismo poderia ser utilizado para nomear essa escola de pensamento. Entretanto, o amplo emprego deste termo, que serve para nomear desde a esquerda moderada nos Estados Unidos aos economistas ortodoxos no Brasil, produz inmeras ambiguidades. Por este motivo optou-se pelo termo libertarismo.
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rendimentos no tem relao com uma estrutura ideal preestabelecida, igualitria ou no. O importante verificar se ela foi produto de transaes voluntrias entre os membros da sociedade, que dispem de liberdade plena. Parijs e Arnsperger (2002) elencam trs princpios libertrios: autopropriedade, transferncia justa e apropriao original. O primeiro dispe que todo indivduo mentalmente capaz tem o direito absoluto de dispor de seus talentos para fazer o que lhe convier, desde que, no o faa para renunciar a prpria liberdade. A transferncia justa acredita que a justia de um direito de propriedade se estabelece no momento em que ocorre sua transferncia voluntria, com ou sem contrapartida material ou monetria, com a pessoa que era anteriormente a proprietria legtima. A apropriao original diz que cada um pode apropriar-se legitimamente de alguma coisa, se no pertencente a ningum, desde que o bem-estar de outro indivduo no seja diminudo por isso. No h um consenso entre os libertrios quanto ao princpio da apropriao original. Para Kirzner (1979), o primeiro que chega se serve primeiro. Ento, se um recurso natural no foi apropriado por ningum, se o dono de um bem morrer sem deixar herdeiros, ou se h uma ideia que no tenha sido patenteada, o primeiro que reivindicar sua propriedade o legtimo dono. A maioria dos libertrios expressa algum escrpulo para ratificar as implicaes dessa concepo. Para Nozick (1974), essa clusula deve ser suavizada, pois, se a apropriao de um recurso natural faz com que os que se veem privados da capacidade de se apropriar do deste se encontrem em situao pior do que a teriam em um estado da natureza, isento de qualquer direito de propriedade, onde tudo acessvel a todos, h de se fazer uma compensao aos no proprietrios. No parece fcil determinar quem ter direito a essa compensao e qual seu valor adequado. Para Vallentyne (1998), no princpio da apropriao original deve-se considerar que todo ser humano possui um mesmo direito s riquezas da terra. A apropriao s pode ser legtima, se o proprietrio paga uma taxa cujo montante reflete o valor dos recursos por ele apropriados. Sob este ponto de vista, os deserdados do sistema, os que no podem encontrar emprego, aqueles cujos servios valem pouco no mercado, cuja venda no lhes permite uma vida digna, so vtimas de injustia, de violao de seus direitos naturais, pois o livre jogo do mercado incapaz de compens-los adequadamente. Ento, todos que a apropriao privada do que era comum deteriorou a sorte, tm direito ao menos a uma compensao que os faam elevar-se ao nvel de bem-estar no qual eles se encontravam na ausncia dessa apropriao, bem como a uma participao nos benefcios de que desfrutam aqueles que o mercado remunera de forma generosa (BRODY, 1983).
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Os libertarianos atribuem importncia crucial liberdade, entendida como a liberdade na transao econmica realizada pelo agente, sem qualquer violao ao direito de propriedade. A liberdade requer o direito de fazer o que se deseja consigo mesmo e com tudo de que se legtimo proprietrio. Parijs (1997, p. 190), ao criticar o pensamento libertariano, pergunta:
Mas o que liberdade? dizem vocs, a ausncia de coero por outro ou pelo Estado, ou de maneira mais precisa a ausncia de qualquer usurpao dos direitos de propriedade legtimos que temos sobre ns mesmos e os bens exteriores. Isso requer (...) uma especificao da maneira como podemos nos tornar proprietrios legtimos de bens (...) que antes no eram propriedade de ningum um recurso natural. (...). E vocs esto profundamente divididos em relao maneira de definir as condies nas qual um recurso natural pode ser legitimamente apropriado. Mas no queremos revolver a faca nesta ferida para faz-los confessar. A posio de vocs, com efeito, est viciada por um mal muito mais profundo (...). A liberdade no uma questo de direito de fazer o que se deseja. Ela tambm uma questo de meios.
Esse parece ser o ponto fraco do libertarismo: a no percepo de que o exerccio da liberdade est diretamente relacionado questo dos meios de que as pessoas dispem para alcan-la. O foco da justia deve ser antes a promoo de condies mnimas dos meios, para que todos os indivduos pertencentes sociedade possam atingi-la. Em outras palavras, a justia que produza a igualdade equitativa de oportunidades. Encerrando a discusso sobre libertarismo cabe ressaltar que este no representa uma uniformidade de pensamento. A corrente real-libertria, ou libertarismo de esquerda, apesar de possuir algumas semelhanas com a posio apresentada por Nozick (1974), possui algumas caractersticas bastante distintas. O libertarismo de esquerda no fundamenta a distribuio dos direitos de propriedade sobre os objetos externos. Os direitos de propriedade so fundamentados em um princpio de maximizao da liberdade real para todos. Para Parijs (1997) a diferena central entre as duas vertentes que para a corrente real-libertria: no pois pela exortao de um compromisso com outros valores, como a igualdade ou a eficincia, mas em nome da prpria liberdade que essa posio pode ser defendida da crtica dos libertarianos.
2.3 O marxismo
Se para os libertarianos, o utilitarismo no deixa espao para a liberdade e para o direito dos indivduos, para a tradio marxista, os conceitos libertarianos no so adequados e s o marxismo apresenta uma concepo ideal de igualdade e justia social. A questo central para os marxistas que no so as relaes econmicas que esto reguladas por conceitos jurdicos, mas, ao contrrio, so as relaes
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jurdicas que emergem dos conceitos econmicos. A justia das transaes entre os agentes produtivos se baseia no fato de que estas so resultados naturais das relaes de produo (PARIJS; ARNSPERGER, 2002). A sntese aqui apresentada no tem a inteno de explorar toda a contribuio terica de Marx, atm-se apenas s ideias sobre teoria da justia. A aplicao do marxismo na tica econmica e social contempornea reside na tentativa de abolir a alienao, entendida como o fato de as atividades humanas no terem um fim em si mesmo e de no existir uma relao equitativa entre a produo do trabalhador e a renda por ela proporcionada, bem como de no ocorrer qualquer vnculo com o atendimento s necessidades materiais do trabalhador. A alienao toma forma quando se vende a fora de trabalho por um salrio. Para elimin-la no basta acabar com o capitalismo, h que se instaurar um regime de abundncia, que seria atingido quando o desenvolvimento das foras produtivas satisfizesse as necessidades materiais de cada pessoa, sem que fosse necessrio remunerar ningum pelas atividades produtivas que exera. Nesse estgio, poder-se-ia utilizar a famosa frase de Marx: de cada um segundo suas capacidades, a cada um segundo suas necessidades. O ponto central da tica econmica e social do marxismo baseia-se na explorao paradigmtica, que consiste na extrao do sobre trabalho do trabalhador pelo capital. A injustia fundamental reside no fato de que os trabalhadores no esto dispostos a deixar, livremente, uma parte do que produzem para o capitalista. Eles s o fazem por no terem acesso aos meios de produo. A explorao paradigmtica injusta porque implica em uma troca desigual. A pergunta ento seria: O que torna a explorao paradigmtica eticamente aceitvel?
Uma economia pode ser considerada como uma forma complexa de cooperao ou de troca qual os indivduos trazem contribuies e da qual retiram vantagens. Supondo que possamos medir as contribuies e as vantagens de tal modo que a soma das primeiras seja igual soma das segundas. Um princpio de troca igual poderia enunciar que as vantagens que cada um retira da cooperao devem ser iguais a sua contribuio. vtima de uma troca desigual pessoa que fornece mais trabalho socialmente necessrio do que recebe, incorporado nos bens que compra com o seu rendimento. Ao contrrio, beneficiria de uma troca desigual pessoa que fornece menos trabalho socialmente necessrio do que incorporado na parte do produto lquido que lhe atribudo. (PARIJS, 1997, p. 87).
Se a troca desigual injusta, o capitalismo tambm o ser. Roemer (1982) considera uma pessoa vtima da explorao capitalista, se sua situao material pode ser melhorada caso se reparta em partes iguais propriedade dos meios de produo. O explorador, pelo contrrio, teria sua situao material piorada, caso esta repartio ocorresse. A vantagem dessa definio, segundo Parijs e Arnsperger (2002), que ela aplicvel no caso em que cada um combina em graus diversos,
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rendas de capital e de trabalho. Ela permite utilizar a definio de explorao em termos de intercmbio desigual de valor-trabalho. Roemer (1990) amplia a definio de explorao, considerando o ambiente no quais os trabalhadores possuem grandes diferenciais de qualificao. Ele mostra que as dotaes iniciais, influenciadas por inmeros fatores educao, esforo, desutilidade so importantes indutores de desigualdade, acabando com a ideia de que as injustias so produzidas, apenas, pela relao entre trabalhadores e capitalistas. Parijs (1997) acredita que a explorao paradigmtica, entendida como a extrao do sobre o trabalho, no possui qualquer injustia, pois considera que algumas pessoas se apropriam do produto lquido sem fornecer nenhum trabalho e isto, no , intrinsecamente, injusto. Dois argumentos ratificam essa ideia: No so apenas os trabalhadores que criam o produto. Os capitalistas tambm participam no processo de criao, pois a produo corrente no seria possvel sem o estoque corrente de capital. Aqui, a diferena entre o trabalho e o capital que este pressupe uma espera, uma poupana prvia e o risco inerente ao investimento. As trocas que os indivduos fazem so baseadas em contribuies e vantagens e nem sempre so trocas desiguais, para tanto basta mensurar as contribuies e vantagens de tal modo que a soma das primeiras seja igual a das segundas. O princpio de troca igual deveria ser que cada um retira um produto igual a sua contribuio. vtima de uma troca desigual a pessoa que fornece mais trabalho socialmente necessrio do que recebe sob forma de vantagens (mais-valia). Em razo da unidade escolhida para medir as contribuies, somente os trabalhadores trazem contribuio positiva e assim os no trabalhadores vo se beneficiar de uma troca desigual, pois estes no contribuem, apenas recebem as vantagens. Ou seja, a explorao paradigmtica implica uma troca desigual no sentido especificado. Entretanto, a troca igual do valor-trabalho indefensvel, enquanto princpio tico da distribuio de renda. Se os valores de troca cessam de ser determinados pela quantidade de trabalho socialmente necessrio (valor-trabalho), nada mais justifica o valor-trabalho para medir as vantagens que cada indivduo obtm. A quantidade de valor-trabalho incorporada aos bens que um trabalhador compra com seu trabalho depender de suas escolhas. Se comprar bens cujo valor de troca muito menor, relativamente, ao seu valor-trabalho, ele pode se revelar um beneficirio de trocas desiguais. Em outras palavras, desde que o trabalho vivo no mais o nico fator produtivo escasso, os preos concorrenciais so muito mais apropriados que o valor-trabalho para avaliar as vantagens que cada pessoa tira da cooperao econmica.
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Sintetizando, pode-se dizer que a explorao no foi adequadamente caracterizada, podendo-se consider-la como uma desigualdade de oportunidades. Desta forma, utilizando-se de ideias paralelas s idealizadas pelo marxismo, como a apontada por Parijs (1997), pode-se dizer que um bom critrio de justia seria, mais uma vez, de uma justia que deve ter na igualdade de oportunidades e na equidade o ponto central de suas preocupaes.
2.4 O igualitarismo liberal de Rawls
A teoria da justia de Rawls foi a que mais influenciou os tericos no fim do sculo passado. Sua ideia de igualitarismo ganhou fora com publicao de Theory of Justice, em 1971. A proposta do autor, assim como o utilitarismo, diferente do marxismo, no pretende constituir-se em um modelo de sociedade. Ela se destina construo de um critrio de avaliao de modelos de sociedade, que exige ser completada por anlises empricas de seu funcionamento. A ideia central que os princpios da justia para a estruturao bsica da sociedade so objeto do consenso original, emanados de pessoas livres e racionais, preocupadas em promover seus prprios interesses, que aceitariam uma posio inicial de igualdade. Esses princpios passariam a regular todos os demais acordos subsequentes. A essa maneira de considerar os princpios da justia, Rawls chama de justia com equidade. A situao original puramente hipottica. Ela formulada de modo a conduzir a uma concepo de justia, tendo como caracterstica essencial situao de que ningum, a priori, conhece o seu lugar na sociedade, seu status social, suas habilidades, inteligncias ou sua condio de sade.
Os princpios da justia so escolhidos sob um vu de ignorncia. Isso garante que ningum favorecido ou desfavorecido na escolha dos princpios (...). Uma vez que todos esto numa situao semelhante e ningum pode designar princpios para favorecer sua condio particular, os princpios da justia so resultado de um consenso ou ajuste equitativo. Pois dadas as circunstncias da posio original, a simetria das relaes mtuas, essa situao original eqitativa entre os indivduos tomados como pessoas ticas, isto , como seres racionais com objetivos prprios e capazes, na minha hiptese, de um senso de justia. A posio original , poderamos dizer, o status quo inicial apropriado, e assim os consensos fundamentais nela alcanados so eqitativos. (RAWLS, 2002, p. 13).
Elaborada a concepo da justia como equidade, uma das principais tarefas a determinao dos princpios da justia que seriam escolhidos na posio original. Os dois princpios formulados por Ralws (2002, p. 64) so:
(i) Cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema de liberdades bsicas iguais que seja compatvel com o sistema semelhante de liberdade para as outras (princpio da igual liberdade);
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(ii) As desigualdades sociais e econmicas devem ser ordenadas de tal modo que sejam ao mesmo tempo (a) consideradas como vantajosas para todos dentro dos limites do razovel, e (b) vinculadas a posies e cargos acessveis a todos.
O princpio da igual liberdade5 garante aos cidados as liberdades fundamentais: liberdade de expresso, de conscincia, de associao, de direito ao voto. O princpio da igualdade equitativa6 divide-se nos subprincpios das oportunidades e da diferena. O primeiro garante que todos os cidados devem ter a mesma oportunidade de acesso s diversas posies sociais, para que pessoas com o mesmo talento tenham condies equitativas de competitividade. O segundo garante que as desigualdades devem contribuir para elevar ao mximo o benefcio dos membros mais pobres da sociedade. Para tal, deve-se atender s expectativas associadas aos diversos nveis sociais, principalmente ao nvel dos bens primrios, atendendo aos mais pobres, e, ainda, que as possibilidades de desigualdade entre os nveis socioeconmicos tenham efeito positivo sobre a soma dos benefcios totais a partilhar. Tais princpios devem ser utilizados para a distribuio dos bens primrios, definidos pelo autor como os tipos de bens que todos os indivduos preferem ter mais que menos, por exemplo: riqueza, posio social, oportunidades, habilidades, liberdade e at mesmo autorrespeito. Para Rawls (2002), a garantia de que os princpios escolhidos sejam equitativos est determinada pelas circunstncias especiais de constituio da posio original, na qual devem existir relaes simtricas entre as partes. Os resultados equitativos so assegurados pela caracterstica equitativa da situao inicial. Para a implementao dos critrios de justia necessria a interveno governamental por meio de suas instituies, para assegurar um mnimo social, a partir da distribuio dos bens primrios. Parijs e Arnsperger (2002) acreditam que, admitindo como justas algumas desigualdades, o princpio da diferena busca conciliar igualdade e eficincia. assim que Rawls concebe o maximn, que consiste em escolher, entre todas as disposies institucionais possveis, aquela que eleve ao mximo o bem-estar dos mais pobres. importante observar a distino entre o conceito de equidade como maximn para Ralws e o da maximizao do bem-estar para os utilitaristas. De um modo geral, o utilitarismo se prope a maximizar o nvel mdio de bem-estar. Podemos utilizar a ideia utilitarista de uma forma equitativa, substituindo a mdia simples por uma mdia ponderada, atribuindo um peso mais significativo queles cujo nvel de bem-estar mais baixo. O proble5. Liberdade igual pode consistir nos direitos civis e humanos iguais (liberdades bsicas), na renda igual, na igualdade de oportunidades, em outras palavras, os bens primrios de Rawls. O significado tico depende da natureza especfica das alocaes, das situaes ou das esferas de liberdades consideradas. (KOLM, 2000, p. 190). 6. O papel do princpio da igualdade equitativa de oportunidades assegurar que o sistema de cooperao seja um sistema de justia procedimental pura. (RAWLS, 2002, p. 89-95).
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ma que qualquer ponderao incorpora um grau de arbitrariedade e parte da soluo consiste em considerar apenas a elevao do bem-estar dos indivduos de menor bem-estar da sociedade. Para Parijs (1997), esse princpio do bem-estar mnimo corresponde maneira segundo a qual alguns economistas interpretaram o princpio da diferena de Rawls. Esta interpretao d origem a uma questo instigante, chamada de gostos dispendiosos. Suponha que um paciente esteja extremamente infeliz por estar internado em um quarto compartilhado com outro paciente, enquanto outro paciente, mais acostumado s vicissitudes e supostamente de menor renda, estaria feliz se conseguisse um quarto compartilhado. O princpio da diferena exige que se reduza um pouco o nvel de satisfao do paciente de menor renda, internando-o em uma enfermaria com mais pacientes, de modo a proporcionar ao primeiro paciente um quarto individual. Este o motivo pelo qual Ralws no formulou seu princpio da diferena em termos de utilidade ou de bem-estar, mas em termos de bens sociais primrios. Bens sociais primrios podem ser definidos como condies indispensveis que permitam a cada indivduo perseguir a realizao de sua concepo de vida renda, sade, educao e as bases sociais do autorrespeito. Essa soluo evita o problema dos gostos dispendiosos e fornece um critrio para arbitrar a tenso entre eficincia e igualdade. Retornando a questo do consenso original da teoria da justia, Kolm (2000) acredita que a posio original constri uma teoria dedutiva moralmente independente com trs objetivos: 1. Suprimir os efeitos de meios individuais diferentes sobre a escolha coletiva, de modo que ningum seja favorecido ou desfavorecido pelas contingncias naturais ou pelas circunstncias sociais. 2. No adaptar os princpios s circunstncias de um caso pessoal, mas garantir que aspiraes pessoais no afetem os princpios adotados. Um homem rico acharia racional vetar impostos que elevem a tributao sobre o patrimnio, por consider-lo injusto, mas provvel que o pobre tivesse achado justa a elevao desses tributos. Rawls exclui o conhecimento dessas contingncias que criam divergncias entre os homens. 3. Representar um mtodo de pensamento e um recurso expositivo para testar ou ampliar as convices ponderadas sobre a justia, at que possam chegar a um equilbrio reflexivo. Kolm apresenta algumas questes sobre a teoria da posio original, que fazem com que ela no possa ser considerada uma teoria da tica social. O indivduo egosta da posio original estabelece as leis da sociedade que vo determinar
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as situaes especficas dos indivduos reais. Ele no tem informao nenhuma sobre o que ele vai ser, sobre o que ele desejar ser, nem tampouco sobre o que ele ir fazer ou o que ter. O indivduo leva essa ignorncia em considerao na sua escolha egosta das regras sociais. Ele pode correr o risco de sacrificar alguns dos possveis indivduos reais futuros, caso isso permita uma melhora da situao de um nmero razovel de outras pessoas, pois h uma probabilidade de ele tornar-se um individuo beneficirio. Quando os indivduos reais se materializam nessas categorias, o resultado pode ser muito parcial ou injusto. Portanto, a escolha na posio original no pode, a priori, ser chamada de justa para os indivduos reais. (KOLM, 2000, p. 239). O fato de o interesse pessoal imaginrio no ser influenciado pelo interesse pessoal no implica que a escolha seja justa ou equitativa com relao aos indivduos reais futuros. A justia no pode ser resultante da ignorncia egosta, agindo em seu interesse prprio. Para Kolm (2000), a teoria da posio original produz justia para os indivduos na posio original (ex ante), mas no a produz entre os indivduos reais (ex post). Ocorre que o mundo real ex post.
A justia objetividade, no incerteza. imparcialidade, no ignorncia. abstrair-se do interesse pessoal, no da informao sobre si mesmo. O esquecimento do prprio interesse no relativo informao. As duas coisas so muito diferentes e, certamente, levam a concluses muito diversas. A introduo da incerteza um convite a se confundirem as questes, e faz-la ocupar o lugar da moral e da imparcialidade vem completar a confuso. A justia provm do maior conhecimento de fatos e razes relevantes, no da maior ignorncia. A justa escolha decorre da abstrao do interesse pessoal, no de se favorec-lo avidamente, ainda que por trs do vu da ignorncia. Justia objetividade informada e vigilante, no egosmo cego. (KOLM, 2000, p. 243).
Mesmo consideradas as crticas de Kolm, a teoria da justia de Rawls aporta bases fundamentais busca de uma conceituao do termo equidade. Basta destacar a incorporao de interesses coletivos como resultado do contrato original entre indivduos, o papel do Estado na distribuio dos bens primrios e a preocupao com a diminuio das desigualdades por intermdio de polticas que, em alguma medida, melhorem a situao dos menos favorecidos.
3 AS TEORIAS DE JUSTIA, A IGUALDADE E A EQUIDADE
A definio clara de equidade tem sido preocupao recorrente na rea da sade. Uma primeira sugesto a diviso de equidade em horizontal e vertical (WEST; CULLIS, 1979; WAGFTAFF; VAN DOORSLAER, 1993). Para estes autores, a equidade horizontal consiste no tratamento igualitrio igual para iguais e a equidade vertical implica em tratamentos distintos que considerem as caractersticas dos pacientes resultando em tratamento desigual para desiguais.
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Para Jardanovski e Guimares (1993), a equidade horizontal vista como um tratamento igualitrio para as mesmas necessidades de sade. So consideradas distines de gnero, idade e condies socioeconmicas. O conceito de equidade horizontal torna-se um pouco mais amplo, tendo em vista o agrupamento de necessidades semelhantes para produzir resultados semelhantes. Na equidade vertical, supem-se tratamentos diferenciados para necessidades tambm diferenciadas. Os autores incorporam preocupaes alocativas no seu conceito de equidade vertical que poder ser utilizado para definir prioridades sobre que tipo de ao tomar, considerando a escassez de recursos. Por exemplo, escolher, alternativamente, entre investir para elevar o nmero de leitos em UTI neonatal ou priorizar uma campanha nacional de aleitamento materno. A viso de equidade vertical dos autores criticada pelos defensores da universalizao, que a veem como um anncio de polticas hierarquizadas com o risco de focalizao. Entretanto, a ideia de equidade vertical produz a viso da necessidade de priorizao, que poderia ser dada aos bens primrios em sade. Outra tipificao que define equidade em sade utiliza diversos tipos de igualdade. Turner (1986) relaciona trs tipos a serem consideradas para atingir a equidade. So elas: a igualdade de oportunidades, a de condies e a de resultados. Por no terem igualdade de oportunidades as pessoas no atingem a igualdade de condies, no chegando igualdade de resultados. Artells (1983 apud PORTO et al., 2001) apresenta definies operacionais de equidade baseadas em critrios prvios de igualdade: Igualdade de despesa per capita. Igualdade de recursos per capita. Realizada em base populacional, incorpora correes distribuio de recursos em funo das diferenas de preo observadas em cada regio. Igualdade de recursos para necessidades iguais. Para obter distribuies equitativas, leva em conta as diferentes necessidades sanitrias existentes e efetua correes com base no perfil demogrfico e epidemiolgico. Igualdade de oportunidade de acesso para necessidades iguais. Reconhece, alm das diferentes necessidades determinadas pelo perfil demogrfico e epidemiolgico, a existncia de desigualdades no custo social do acesso por exemplo, a distncia aos servios. Igualdade de utilizao para iguais necessidades. Considera no s a distribuio da oferta e os custos sociais, mas tambm os fatores condicionantes da demanda.
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Igualdade de satisfao de necessidades marginais. Parte do pressuposto que as necessidades mantm a mesma ordem de prioridade nas diferentes regies. Alcana-se a equidade quando um incremento ou corte nos recursos, com o aumento ou a diminuio na cobertura das necessidades, for o mesmo em todas as regies. Igualdade nas condies de sade. Tem por objetivo a igualdade nos indicadores de sade. As duas primeiras definies de Artells (1983 apud PORTO et al., 2001) relacionam-se igualdade per capita e no equidade. As quatro seguintes preocupam-se com o atendimento a algum tipo de equidade especfica: de recursos, de acesso, de necessidade. Apenas a ltima definio incorpora um conceito de equidade mais amplo, cuja preocupao est voltada para o resultado da ao de sade. Le Grand (1988) afirma que os tipos de equidade representam variaes de uma mesma ideia e podem ser sintetizados em trs pontos: tratamento igual para necessidades iguais, igualdade de acesso e igualdade de sade. A igualdade de acesso entendida como igualdade de custos pessoais para a obteno de tratamento, incluindo variveis como distncia dos servios e tempo de espera para o atendimento. Travassos (1992) observa que mesmo tendo igualdade no uso de servios de sade, no h garantia na igualdade de resultados, referindo-se s distines de capacidade de Sen (1992). Entende que deve ser dada prioridade igualdade de utilizao de servios de sade, em funo das necessidades em sade e ao uso dos servios de sade dado pelas necessidades e caractersticas da oferta. Para Whitehead (1991) as intervenes nas desigualdades devem ser realizadas com o intuito de obter a igualdade dos estados sanitrios. Nesse sentido, a partir da identificao dos fatores que do origem s desigualdades em sade se estabelece uma classificao destes, em termos de injustos e evitveis. Ento, a equidade entendida como a superao de desigualdades evitveis e consideradas injustas, implicando que necessidades distintas sejam atendidas por aes diferenciadas. Tema igualmente importante na discusso entre justia e equidade diz respeito a como tratar os pacientes que tem alguma responsabilidade pela sua condio de sade. Os exemplos mais comuns na literatura so o do motorista embriagado e o do fumante inveterado. Segall (2010) levanta a discusso de que tratamento a sociedade deve dispensar a esses pacientes. A tese de Segall est relacionada que concepo de justia distributiva deve ser aplicada a pessoas que tem responsabilidade individual pela situao de desigualdade em sade. A ideia de que a justia equitativa deve corrigir as desvantagens oriundas da sorte bruta parece no se coadunar com os casos em que a responsabilidade individual determinante para a condio de sade. Nesse contexto, as principais perguntas
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passam a ser: Como tratar pacientes que de alguma forma so responsveis por suas prprias condies de sade? Podem as desigualdades em sade ser determinadas apenas pela sorte bruta genes e fatores exgenos fora de controle ou elas so influenciadas pela responsabilidade individual? Como reduzir as disparidades em sade, empregando critrios de justia, sem levar em conta as inter-relaes entre responsabilidade individual e os custos impostos aos sistemas de sade, financiados com oramentos sociais? Para Porto (2004), existe consenso de que as variaes biolgicas naturais como os comportamentos perigosos livremente escolhidos7 e as vantagens temporrias em matria de sade de um grupo em relao a outro8 no podem ser consideradas injustas. Entretanto, h fatores considerados injustos e evitveis, por isso, constituem objetos de intervenes na reduo das iniquidades, como: Comportamentos perigosos para a sade em situaes em que os indivduos tm pouca escolha, em termos de modo de vida. Exposio a condies de vida e de trabalho insalubres ou que gerem estresse. Acesso insuficiente aos servios de sade e a outros servios pblicos fundamentais. Retornando a discusso da justia, Sen (1992) acredita que os valores centrais da justia social so a igualdade e a liberdade. A liberdade no no conceito dos libertarianos, mas entendida em sentido amplo, no qual, alm da possibilidade de escolha individual, inclui-se o requisito de segurana social e econmica. Porto (2004, p. 49) resume essas ideias:
Sen considera que a vida pode ser vista como um conjunto de funes inter-relacionadas e que as realizaes pessoais podem ser entendidas como o vetor resultante dessas funes. Como exemplo de funes relevantes, menciona ser bem nutrido, ter boa sade, bem como algumas mais complexas, como ser feliz, ter auto-estima. Mas, o ponto central est na capacidade de os indivduos exercerem essas funes, na capacidade de as pessoas transformarem bens em funes. O conjunto de capacidades do indivduo representa sua efetiva oportunidade de consecuo do bem-estar, assegurando a liberdade de escolha entre formas de vida escolha entre o conjunto de vetores de funcionamentos possveis.
Uma poltica pblica que pretenda ser equitativa deve ater-se a duas questes propostas, respectivamente, por Rawls e Sen: os bens primrios e as capacidades. Rawls (2002) concentra sua ateno na distribuio de bens primrios,
7. Por exemplo, a prtica de esportes associados a elevados riscos de sade. 8. Essa vantagem pode ocorrer pelo primeiro grupo adotar um comportamento favorvel sade. Sendo que os outros grupos podero adotar o mesmo comportamento em um curto espao de tempo.
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incluindo direitos, oportunidades, renda e sade. Sen (1992, p. 134-135) acredita que os bens primrios no so constitutivos da liberdade como tal, sendo melhor concebidos como meios para liberdade. Uma soluo rawlsiana centraria seus esforos no sentido de garantir a equidade na distribuio dos bens primrios. Na compreenso de Sen (1992), isso no suficiente para assegurar tratamento equitativo, h de se cuidar de outra questo: a desigualdade de capacidades. esta desigualdade que impede a obteno da equidade. Importa distinguir capacidades, bens primrios e realizaes. Por exemplo, uma pessoa pode ter mais bens primrios que outra, entretanto, pode ser portadora de algum tipo de incapacitao. Duas pessoas podem ter igualdade de capacidades e chegarem a estados de bem-estar diferentes, simplesmente como resultado da liberdade de escolha. O estado de sade depende ento da capacidade de funcionar que as pessoas tm a sua disposio. Devem ser incorporados a esse conceito de capacidades diferentes fatores determinantes das necessidades, tanto os relacionados s caractersticas biolgicas e sociais dos indivduos, quanto os decorrentes da oferta existente, produto das polticas sociais. Em outras palavras, tal capacidade determinada pelos bens por exemplo, cuidados de sade, educao, alimentao e pelas caractersticas dos bens eficcia clnica, conhecimentos, composio protica da dieta. Por sua vez, as caractersticas dos bens religam-se aos fatores ambientais disponibilidade de cuidados mdicos, de boa educao, de alimentao nutritiva e a caractersticas pessoais idade, nvel socioeconmico, dimenso da famlia. Ento, a equidade deve ser entendida como igualdade de oportunidades e que, para sua efetiva consecuo, torna-se necessrio compensar as desigualdades de capacidade. Nesse contexto, os bens primrios de Rawls (2002) so apenas meios para qualquer propsito ou recursos teis para a busca de diferentes concepes do bem que os indivduos podem ter.
A converso destes bens primrios e recursos em liberdade de escolha entre combinaes alternativas de funcionamento e outras realizaes pode variar de pessoa para pessoa, a igualdade de parcelas de bens primrios ou de recursos pode seguir lado a lado com srias desigualdades. (SEN, 1992, p. 136).
Essa discusso de grande importncia para a equidade em sade. Admitindo que a proviso de sade seja um bem primrio e que, por hiptese, no houvesse desigualdades relevantes de acesso e oferta de servios de sade e, ainda, que o servio oferecido de forma idntica a todos os cidados, mesmo assim, a ateno sade no seria equitativa, pois, as capacidades das pessoas para realizar vrias combinaes alternativas de funcionamentos so diferentes. Para Sen necessrio distinguir a capacidade, que representa a liberdade desfrutada de bens primrios, da capacidade de realizaes.
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Uma pessoa que com alguma deficincia pode dispor de mais bens primrios (na forma de renda, riqueza, liberdades), mas tem menos capacidade, devido a sua deficincia. (...) uma pessoa pode ter uma renda maior e ingerir mais nutrientes, mas ter menos liberdade para viver bem nutrida devido a sua taxa maior de metabolismo basal, maior vulnerabilidade a doenas, ou simplesmente por estar grvida. (...) Nem os bens primrios, nem os recursos, definidos de modo abrangente, podem representar a capacidade que uma pessoa realmente desfruta. Ilustrando a segunda distino, uma pessoa pode ter a mesma capacidade que outra, mas ainda assim escolher um pacote diferente de funcionamentos, de acordo com suas metas particulares. Alm disso, duas pessoas com as mesmas capacidades reais e ate mesmo com as mesmas metas, podem terminar com resultados diferentes devido a diferenas nas estratgias ou tticas que seguem respectivamente ao usar sua liberdade. (SEN, 1992, p. 137).
O conceito de capacidade fundamental. Ele reflete a liberdade de uma pessoa para escolher entre alternativas ou combinaes de funcionamentos. importante distinguir entre liberdade, refletida pela capacidade e realizao e pelos funcionamentos realizados. Para Sen (1992), a igualdade de liberdade que busca fins no pode ser gerada pela igualdade na distribuio de bens. necessrio examinar as variaes intertemporais na transformao de bens primrios e recursos, mais genericamente, em respectivas capacidades para buscar nossos fins e objetivos. Tomando por base os conceitos de justia apresentados, pode-se construir uma definio mais ampla de equidade em sade, em termos de: equidade de Rawls, equidade de Sen e equidade plena. A equidade de Rawls a equidade na entrega do bem primrio. Haver equidade de Rawls se todos os cidados receberem sade de acordo com suas necessidades. Pressupe redistribuies no igualitrias de recursos, produto de ajustes efetuados em funo dos fatores biolgicos, sociais e poltico-organizacionais, determinantes das desigualdades existentes. Essa conceituao guarda um pouco do esprito das definies concebidas pela OPS (1998) de que a equidade implica receber ateno, segundo suas necessidades e por Porto et al. (2001) em que a equidade o princpio que rege funes distributivas, com o objetivo de compensar ou superar as desigualdades socialmente injustas e evitveis. A equidade de Sen a que considera no as necessidades do indivduo, mas sua habilidade (capacidade) de transformar o bem recebido em bem-estar. No basta receber o bem primrio, preciso saber o que fazer com ele. Haver equidade de Sen, quando todos os indivduos tiverem a mesma capacidade bsica para utilizar de um mesmo bem recebido. A soluo s possvel corrigindo as incapacidades bsicas. O atendimento a essa equidade exige um nvel de interveno maior que o da equidade rawlsiana. As pessoas devem ter condies mnimas para receber o bem ou servio, ou ateno sade. O nvel de interveno extrapola o campo da sade, atingindo outras necessidades como
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sade alimentar, educao bsica, nvel de renda mnimo e diversos fatores que possibilitam ao indivduo ter as mnimas capacidades de cuidar do bem recebido. A equidade plena corresponde ocorrncia conjunta da equidade rawlsiana e da equidade de Sen. H equidade de Sen, quando a sade recebida pelas pessoas de acordo com suas necessidades, no influenciada pelo seu diferencial de capacidades. A equidade rawsiana no garante a equidade plena, torna-se necessrio passar pela equidade de Sen.
4 TEORIAS DE JUSTIA, PROVISO UNIVERSAL E EQUIDADE NO SUS
A atual forma de proviso de sade pelo SUS no atende aos critrios de justia e equidade tratados anteriormente. Admitindo-se a hiptese de que o atual modelo de sade pretenda atingir a equidade de Rawls, dever-se-ia tratar a sade como um bem social primrio. Sendo o bem oferecido a todos, atende-se, parcialmente, ao princpio da teoria da justia de igual liberdade. Para garantir o atendimento pleno do princpio, devem-se considerar as desigualdades, elevando ao mximo o benefcio dos membros mais pobres da sociedade utilizando o maximn rawsiano. A utilizao do conceito de bem primrio em sade consiste em definir com preciso o que bem primrio. A ateno plena s necessidades de sade pode ser considerada como um bem primrio? As campanhas de vacinao, atendimentos em pronto socorro, cirurgias de reduo do estmago, cirurgias de vasectomia, tratamentos de infertilidade, distribuio de remdios para farmcia bsica e para tratamento da AIDS so bens primrios em sade? Todas estas categorias devem ser oferecidas indistintamente a todos na sociedade? A pergunta : Que justia se quer para o SUS? O atendimento integral do princpio de igual liberdade no ocorre porque, dada a atual forma de alocao de recursos, economicamente invivel oferecer ateno integral de sade a toda populao. Em um ambiente de restrio fiscal, essa alternativa parece ser pouco provvel. O atendimento integral possvel apenas para aqueles bens que podem ser facilmente caracterizados como bens pblicos: vacinao, erradicao de endemias, sade pblica. Quando se trata de ateno mdico-hospitalar, como consultas, exames de diagnstico, atendimento ambulatorial e internaes, o atendimento a toda populao configura um ideal pouco provvel de ocorrer. Como a escassez se faz presente no cotidiano dos hospitais e ambulatrios do SUS, gestores locais mdicos, enfermeiros, atendentes que recebem as demandas da populao elegem as prioridades de ateno e criam critrios de justia prprios. Ento, o que se faz nos postos de atendimento e hospitais do SUS nada mais que resolver o problema da escassez.
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O que se questiona se, na falta de recursos para atender a todos, no seria melhor estabelecer critrios de justia aplicveis ao mundo real? Divulgao recente na mdia sobre possvel normatizao do Ministrio da Sade (MS) a respeito de procedimentos para eleger prioridades de internao em UTI, de pacientes em nmero superior quantidade de leitos, mostrou que a sociedade no est amadurecida para discutir critrios de justia. Prefere-se fazer de conta que todos sero atendidos, como se no houvesse custos envolvidos nesse processo, do que analisar com profundidade as priorizaes na questo da alocao de recursos em sade. evidente que no se postula aqui a tese do trmino da sade pblica no pas. O SUS a nica forma de acesso sade para milhes de brasileiros. Tambm no se trata da entrega da ateno sade ao mercado, sem qualquer tipo de regulao, pois o mercado de sade caracterizado por inmeras imperfeies, que justificam a interveno do Estado. O que se prope a necessidade de uma nova discusso em torno de critrios de justia capazes de desenhar um novo modelo de ateno sade. Questes como atendimento preferencial e copagamento no podem ser tratadas de forma dogmtica, ignoradas, consideradas como questes fora de cogitao em nome da universalizao do sistema. O atendimento ao segundo princpio de Rawls, de que as desigualdades devem contribuir para elevar o bem-estar dos mais carentes da sociedade, est ainda mais distante. Para atingi-lo, a entrega do bem primrio deve elevar o benefcio dos mais pobres. Cumprir o segundo princpio objetivo mais complexo. Implicaria desenhar um modelo que direcione maior parcela de recursos aos mais pobres, ou aos mais necessitados, ou aos mais doentes. Uma questo de ordem prtica e de natureza tica caracteriza bem esse problema: Como devemos ordenar, por meio de um critrio de justia, a fila9 para transplantes de rgos? Os mais antigos da fila ou os mais necessitados? Os mais idosos e depois os mais jovens, ou vice-versa? A questo da renda deve constituir-se em um critrio na priorizao? Certamente, a resposta ir variar dependendo do critrio de justia utilizado. Tome como exemplo a fila para transplante de fgado. Se os critrios de inscrio no so muito claros, pode-se produzir um efeito indesejvel: a inscrio preventiva de pacientes para guardar lugar em uma eventual necessidade. Tal atitude poderia provocar um inchao da fila. Quanto ordem de atendimento, em termos humanitrios, parece lgico dar prioridade aos pacientes mais graves. Entretanto, quanto ao custo-efetividade, j que se trata de um recurso escasso e dispendioso, seria mais racional determinar qual paciente
9. A discusso sobre a fila de espera bastante ampla e no objeto desse ensaio. Para alguns a fila nada mais que uma alterao de direitos de propriedade sobre rgos humanos baseada no consenso presumido (SHIKIDA; ARAJO JR., 2004).
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tem maior probabilidade de sobrevida. Este um exemplo claro de uma questo de justia decorrente de um problema de escassez. A opinio de dois hepatologistas deixa ntida a controvrsia.
Existe na medicina o que chamamos de tratamento ftil: a utilizao de recursos caros com resultados pfios. Se passarmos a operar s os pacientes graves, eles deixaro de morrer na fila para morrer depois do transplante. E vamos desperdiar os poucos rgos disponveis. (MIES, 2005, p. 65).
Opinio bastante diferente a de Sette (2005, p. 66) que acredita que no temos o direito de escolher quem vai viver. Deixar sobreviver apenas os mais capazes um extermnio. Alterando-se apenas o grau de gravidade do problema, essa mesma deciso de justia tomada nos hospitais, ambulatrios, postos de sade do SUS, quando se decidem as prioridades para atendimento nas UTIs, nas cirurgias eletivas, nos exames de diagnstico, no fornecimento de frmacos e demais procedimentos no se definindo um critrio de justia. No caso brasileiro, optou-se pela utilizao da fila como critrio mais comum de justia.10 A fila, admitindo-se a hiptese de que no h furo de fila, tipicamente um critrio de igualdade e no de equidade, pois no considera as necessidades diferenciadas. A fila viola claramente o segundo princpio de Rawls. Ento, discutir a teoria de justia como equidade fundamental para se pensar que tipo de igualdade/equidade se busca no SUS. Busca-se a justia rawlsiana? Sua implantao se apresenta vivel ou a soluo passa por um critrio como a fila, que privilegia a igualdade e no a equidade. Para Medeiros (1999), o princpio da igualdade tem base na ideia de que todos os indivduos so iguais e possuem os mesmos direitos, portanto, devem receber tratamento igual. Assim, uma pessoa rica deve receber o mesmo tratamento dispensado a uma pobre, ou seja, a mesma frao de recursos pblicos. Assim, a igualdade baseada no direito de cidadania. O princpio da equidade reconhece que os indivduos so diferentes entre si e, portanto, merecem tratamento diferenciado, de modo a reduzir as desigualdades existentes. Indivduos pobres necessitam de uma parcela maior de recursos pblicos que a destinada aos ricos. O autor acredita que igualdade e equidade fundamentam, respectivamente, estratgias de universalizao e de focalizao. A adoo de uma ou outra estratgia produz implicaes distintas na estrutura de desigualdades da sociedade, no custo de implementao e no controle das polticas pblicas. A separao entre estes princpios no se d na distino de direitos entre os indivduos, pois todos tm igualdade de direitos em ambas as ticas. A separao ocorre na forma como esses direitos so atendidos, que resulta em perspectivas diferentes em relao s regras distributivas.
10. A partir de 2006, o transplante de fgado no SUS passou a obedecer tambm aos critrios de necessidade ou gravidade do caso.
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Tratando-se especificamente do que Sen (1992) chamou de equidade e olhando para as capacidades ou habilidades das pessoas, o imbrglio mais complicado. O objetivo para este autor atingir resultados iguais. Ter acesso igualitrio ao bem primrio no resolve o problema. A soluo s possvel corrigindo as incapacidades, de modo que o tratamento das pessoas produza resultados equivalentes. Entre dois pacientes com o mesmo diagnstico e a mesma renda, porm em distintas condies fsicas, provvel que aquele em melhores condies reaja mais rapidamente ao tratamento. Para Sen, seria mais equitativo maximizar os cuidados do paciente em piores condies fsicas. A noo de capacidade de Sen, levada ao extremo, no admite o conceito de equidade horizontal, pois, considerando-se que no existem duas pessoas iguais, a cada uma delas dever ser dispensado um tratamento diferenciado. Apenas a equidade vertical atenderia a essa ideia de justia elaborada pelo autor. O conceito de equidade vertical produz uma interessante viso da necessidade de priorizao que poderia ser dada aos bens primrios em sade. Sen (1992) mostrou que o foco responder: igualdade de qu. Ou seja, a valorao depende do que se defina como necessidade. O grau de diferenciao das necessidades passa a ser o elemento central na discusso entre igualdade e equidade. Se alguns indivduos tm mais necessidades insatisfeitas que outros, mais forte a diferenciao entre igualdade e equidade. Caso contrrio, quando as necessidades so semelhantes, igualdade e equidade sero tambm semelhantes. Quando responder a igualdade de qu, se reflete em alocao de recursos, fundamental considerar as necessidades diferenciadas para direcionar as decises alocativas. Ento, a questo que se coloca a dicotomia entre a ateno integral da sade e a eleio dos bens primrios. Quais as necessidades em sade que podem e devem ser contempladas com polticas pblicas? Se todas as necessidades podem ser contempladas, se no h o problema da escassez, ento a deciso pblica simples: tudo para todos. Nesse caso, a questo da justia no se apresenta. Entretanto, no essa a realidade vivida pelo SUS, portanto, refletir sobre os critrios de justia que devem ser aplicados ao Sistema nico de Sade parece indispensvel quando se objetiva atingir um sistema de ateno sade que seja equitativo.
5 CONSIDERAES FINAIS
Entender a noo de justia engendrada pela sociedade brasileira para a proviso dos bens e servios de sade pelo SUS um passo importante para construo de um sistema mais justo. Compreender o modelo de financiamento pblico ajuda a traar a caminho que se deve percorrer para alcanar um modelo de financiamento que seja equitativo. Antes da implementao de polticas que busquem reduo das desigualdades, deve-se definir qual igualdade se procura alcanar.
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O princpio de equidade a ser considerado aproxima-se de um conceito de justia que deve ter na desigualdade de oportunidade e na iniquidade o ponto central de suas preocupaes. Tomando como referncia os conceitos de equidade disponveis na literatura e as concepes de justia e equidade de Raws e Sen, construiu-se uma classificao de equidade em trs grupos: a equidade de Rawls, a equidade de Sen e a equidade plena. A equidade de Rawls a equidade na entrega do bem primrio. Haver equidade rawlsiana se todos os cidados receberem sade de acordo com suas necessidades. Ela pressupe redistribuies no igualitrias de recursos, produto de ajustes efetuados em funo dos fatores biolgicos, sociais e poltico-organizacionais determinantes das desigualdades existentes. A equidade de Sen a que considera no apenas as necessidades do indivduo, mas a sua habilidade de transformar o bem recebido em bem-estar. No basta receber o bem primrio, preciso saber o que se fazer com ele. Haver equidade de Sen, quando todos os indivduos tiverem a mesma capacidade bsica para utilizar um mesmo bem recebido. A soluo s possvel corrigindo as incapacidades bsicas. O atendimento a essa equidade exige um nvel de interveno maior que quele da equidade ralwsiana. O nvel de interveno extrapola o campo da sade, atingindo a questo da sade alimentar, da educao bsica, de um nvel mnimo de renda e outros fatores que possibilitam ao indivduo ter as mnimas capacidades de cuidar do bem recebido. A equidade plena corresponde ocorrncia conjunta da equidade rawsiana e da equidade de Sen. O SUS vigente no Brasil no pode ser enquadrado em nenhuma das classificaes de equidade supracitadas. Nele, no h a identificao do que seria o bem primrio de Rawls. A interpretao poderia ser de que a sade um bem primrio e de que todas as necessidades em sade devam ser atendidas. Entretanto, atender essa ampla gama de necessidades, utilizando a tecnologia disponvel na medicina moderna, produz um custo que no pode ser financiado no atual arcabouo fiscal brasileiro. Desenhar um sistema que produza justia no significa fechar os olhos fingir que o atual modelo atende s necessidades da populao. Pelo contrrio, agir com justia admitir as atuais inconsistncias do SUS e pensar em um modelo que se adapte realidade do financiamento. O sistema deve pactuar a priorizao da ateno s necessidades dos mais carentes, admitindo a criao de critrios de acessibilidade, priorizao do atendimento e, se for o caso, modalidades de copagamento. A construo de uma poltica que se pretenda equitativa deve considerar como referenciais de justia proposio dos bens primrios de Rawls e as capacidades de Sen. Para Sen, a converso dos bens primrios depende das capacidades individuais de funcionamento e pode variar de pessoa para pessoa. A igualdade
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de parcelas de bens primrios ou de recursos pode seguir, lado a lado, com srias desigualdades. Ento, para assegurar efetiva igualdade de oportunidades deve-se garantir a liberdade de escolha e compensar as desigualdades entre as correspondentes capacidades bsicas, determinadas por fatores biolgicos, socioeconmicos e pela disponibilidade de oferta existente. A escolha do espao, bem como a seleo de medidas particulares de desigualdade seria feita luz desse propsito. Por exemplo, pode-se saber qual o efeito que a desigualdade de renda tem sobre as condies de sade da populao. Pode-se identificar que tipo de bens primrios, que tipo de ateno sade: postos de sade, hospitais, distribuio de remdios, ou de distribuio de recursos um pas est tentando alcanar. Estas avaliaes so fundamentais para compreender o papel das polticas pblicas, em geral, e das polticas pblicas de sade, em particular.
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Originais submetidos em abril de 2010. ltima verso recebida em julho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
CRIAO DA AGNCIA REGULADORA E LEIS DE INCENTIVO CULTURA: EVIDNCIAS EMPRICAS PARA O MERCADO DE CINEMA BRASILEIRO
Marcos Vinicio Wink Junior* Enlinson Mattos**
O objetivo do presente trabalho investigar se a criao da Agncia Nacional de Cinema (Ancine), com as leis de incentivo, est relacionada s mudanas na renda proveniente da execuo dos filmes nacionais, na participao no consumo destes filmes no total de filmes consumidos no Brasil, bem como no bem-estar dos consumidores de cultura (excedente do consumidor). Usando um conjunto particular de dados combinados Ancine e Filme B , no perodo de 1995 at 2008, nossas estimaes sugerem que a criao desta agncia reguladora apresenta uma relao positiva com a renda dos filmes nacionais e tambm com o excedente do consumidor. Em particular, a criao da Ancine est associada a aumentos de renda dos filmes em mdia em cerca de R$ 2 milhes. No entanto, verificase tambm que esta criao no contribui estatisticamente para ampliao da participao de um filme no total de expectadores de cinema, contando filmes nacionais e internacionais. Palavras-chave: Cinema Nacional; Leis de Incentivo; Anlise de Eficincia.
ESTABLISHMENT OF REGULATORY AGENCY AND INCENTIVE LAWS TO THE CULTURE: EMPIRICAL EVIDENCE FOR THE BRAZILIAN MARKET CINEMA
The goal of the paper is to investigate whether the establishment of regulatory agency named Ancine along with the incentive laws is statistically related to the income from the national films exe8cution, participation in the consumption of those films in Brazil, as well the culture consumers welfare (consumer surplus). Using a particular dataset Ancine and Filme B from 1995 to 2008, our results suggest that this establishment suggest a positive relation with national films income and consumer surplus. In particular, Ancines establishment is associated with increases in films income about to two million reais. However, we do not find any effect on the share of national films consumed. Key-words: National Cinema; Laws of Incentive; Efficiency Analysis.
CREACIN DELEYES DE INCENTIVOSCULTURALES Y LA AGENCIA REGULADORA:EVIDENCIA EMPRICA PARAEL MERCADO DEL CINEBRASILEO
El objetivo del trabajo es evaluar (investigar) si la creacin del rgano regulador Ancine, conjuntamente con las leyes de incentivo est relacionada con los cambios en los ingresos (impuestos) que proviene de la ejecucin de las pelculas nacionales, y en la participacin en
Mestre em economia pela Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV), doutorando em economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador da Fundao de Economia e Estatstica (FEE/RS). E-mail: mvwwink@hotmail.com ** Professor da EESP/FGV. E-mail: enlinson.mattos@fgv.br
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el consumo nacional de estas pelculas del total de las que son realizadas en Brasil, as como el bienestar de los usuarios de cultura (el excedente del consumidor). A travs del uso de un determinado conjunto de datos combinados Ancine e Filme B realizados desde 1995 a 2008, nuestras estimaciones sugieren que esta creacin representa una relacin positiva entre el ingreso (impuestos) de las pelculas nacionales y el excedente al consumidor. En particular, la creacin de Ancine, est asociada a los aumentos del ingreso promedio de las pelculas que son cerca de dos millones de reales. Sin embargo, contando las pelculas nacionales e internacionales, se ha verificado que la creacin de la Agencia Nacional del Cine no contribuye estadsticamente para aumentar la participacin de una pelcula del total de los espectadores del cine. Palabras-clave: Cine Nacional; Leyes de Incentivos; Anlisis de la Eficincia.
CRATION DE LA RGLEMENTATION ET DES LOIS DINCITATION CULTURELLE: LES DONNES EMPIRIQUES POUR LE MARCH DU CINMA BRSILIEN
Lobjectif de ltude est de dterminer si la cration dorganisme de rglementation dsign Ancine avec les lois dincitation est statistiquement lie au revenu de lexcution nationale des films, la participation la consommation de ces films au Brsil, ainsi le bien-tre du consommateur culture (surplus du consommateur). Lutilisation dun ensemble de donnes particulier (Ancine et Filme B) de 1995 2008, nos rsultats suggrent que cet tablissement suggrent une relation positive avec le revenu des films nationaux et surplus du consommateur. En particulier, ltablissement Ancine est associe laugmentation du revenu des films au sujet de deux millions de reais. Cependant, nous ne trouvons pas deffet sur la part des films nationaux consomms. Mots-cls: Cinma Nationaux; Lois Dincitation; Analyse Defficacit.
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, tem sido frequente a participao do Estado na oferta de bens culturais. Essas polticas de apoio a obras culturais so realizadas com o objetivo de aumentar a quantidade desses bens em relao quela que o setor privado conseguiria ofertar. Segundo Throsby (2001), os bens culturais apresentam caractersticas que se enquadram em falhas de mercado, por isso a necessidade de atuao do Estado em sua proviso, pois a oferta por parte do setor privado se daria em um ponto subtimo. Com a atuao do Estado, portanto, possvel que a sociedade tenha um ganho de bem-estar. Uma das reas culturais que cresceu muito de importncia ao longo dos ltimos anos foi a rea que contempla o audiovisual. Para dar dimenso da evoluo do setor, segundo dados fornecidos pelo Ministrio da Cultura (MinC), em 1995 o valor captado por meio das leis de incentivo a cultura para o cinema nacional foi de R$ 2,2 milhes, o que correspondia a 5,25% do total de renncia fiscal para a cultura nacional nesse ano. J em 2008, o total de valores captados por meio da renncia fiscal para o cinema nacional foi de R$ 114,5 milhes, o que correspondeu a 11% dos valores de renncia fiscal para obras culturais.
Criao da Agncia Reguladora e Leis de Incentivo Cultura...
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Com a crescente participao do cinema nacional no total dos valores captados por meio de renncia fiscal no Brasil, criou-se um rgo regulador para o setor audiovisual, a Ancine, com o objetivo de promover a cultura mediante o desenvolvimento do cinema nacional. Segundo dados do portal da transparncia, o oramento da Ancine tambm evoluiu no perodo. O primeiro dado disponvel o de 2004, que aponta um oramento para Ancine de R$ 14,6 milhes, correspondente nesse ano a 5,5% do oramento total do MinC. J em 2009, o oramento da Ancine foi de R$ 134,3 milhes, o que nesse ano significou 17,6% do oramento do MinC. Vale notar tambm que o nmero de filmes nacionais cresceu muito nos ltimos anos. Segundo dados da Filme B portal sobre o mercado de cinema no Brasil , em 1992 o Brasil produziu apenas trs filmes por ano, em 2008, por exemplo, esse nmero j era 79. Neste sentido, o objetivo deste trabalho investigar se a criao desse rgo regulador, a Ancine, com as leis de incentivo, est relacionada s mudanas na renda proveniente da execuo dos filmes nacionais, na participao no consumo destes filmes no total de filmes consumidos no Brasil, bem como no bem-estar dos consumidores de cultura (excedente do consumidor). A literatura internacional aponta os eventuais benefcios que a cultura pode trazer para uma sociedade, assim como as melhores formas de promover cultura em um pas. Alguns impactos econmicos de curto prazo associados aos bens culturais so: aumento de emprego, renda e consumo, ou mesmo arrecadao do governo por taxas e impostos. Destacam-se nessa rea Throsby (2001), Baumol e Bowen (1966), Frey (1999) e Schuster (1999). Outra vertente aponta que o objetivo da cultura seria enriquecer os indivduos de cidadania e, dessa forma, a mensurao de seus benefcios externos ao mercado torna-se difcil (BILLE, 1994, 1995; FREY; POMMEREHNE, 1989). Entretanto, o consenso nessa literatura que economia da cultura a rea da Economia que analisa a melhor alocao de recursos para a atividade econmica relacionada a bens culturais e a indivduos que possuem valores culturais, sendo seu objetivo fornecer aos gestores de polticas pblicas um forte instrumental analtico capaz de indicar a racionalidade da interveno estatal na oferta de bens culturais. Este trabalho busca preencher essa lacuna ao tentar desenvolver uma anlise emprica com dados do mercado de cinema brasileiro. Este trabalho est organizado em quatro sees, alm desta breve introduo e do anexo. A seo 2 apresenta as caractersticas do mercado de cinema. A seo 3 traz as variveis, a metodologia utilizada e os principais resultados das estimaes referentes renda e participao do filme nacional e ao excedente do consumidor, uma medida de bem-estar econmico. E, por fim, a seo 4 faz as consideraes finais.
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2 MERCADO DE CINEMA
Um bem considerado pblico se ele no disputvel e no excludente. Bens no disputveis so aqueles cujo custo marginal de produo zero para um consumidor adicional. Bens no excludentes so aqueles que as pessoas no podem ser impedidas de consumir. Bens culturais so no disputveis, uma vez que ao aumentar o acesso, na maioria dos casos, no resulta em um maior custo adicional, porm so excludentes por ter a necessidade de pagamento ao se consumir esse tipo de bem. Bens culturais, por exemplo o cinema, no apresentam custo adicional para um consumidor a mais. O custo de um filme no varia se a quantidade de telespectadores se alterar, no entanto o consumidor necessita fazer o pagamento para usufruir desse bem, por isso ele exclusivo. J o mercado cinematogrfico, em sua cadeia produtiva, composto por trs setores distintos, mas dependentes entre si. So eles: produo, distribuio e exibio. Apesar da dependncia entre os mercados, Salvo (2008) afirma haver uma assimetria entre eles, dados pelo descompasso existente entre a oferta e a demanda. Dessa forma, a produo no garante a exibio e a competio com produtos internacionais, desencadeia em uma pequena demanda por filmes nacionais. Portanto, mesmo que a produo seja realizada, a distribuio e a exibio podem no garantir o retorno que o produtor desejava, visto que ele no responsvel pelos demais elos da cadeia produtiva, e o setor de exibio, por exemplo, racionalmente, tem preferncias pelas indstrias internacionais, j que esses filmes, na maioria dos casos, so mais aceitos pelo pblico. A oferta de cinema nacional, dessa forma, torna-se dependente da participao do Estado, sem ele poucos produtores arcariam com os custos de produo e o risco do filme no ser exibido nas salas de cinemas. Nessa expectativa, o Estado tem duas possibilidades de incentivar a produo de cultura: direta ou indiretamente. A primeira feita simplesmente com transferncias de recursos pblicos para o setor cultural. J a forma indireta feita por meio de renncia fiscal. No Brasil, grande parte da captao de recursos feita pelas empresas produtoras de cultura se d por meio de incentivos indiretos. Para 2005, segundo dados da Ancine, o investimento de forma indireta respondeu a 98,4% do total do investimento brasileiro em cultura. Os mecanismos de incentivo fiscal fazem com que pessoas fsicas ou jurdicas possam reduzir, ou at mesmo eliminar o nus dos impostos sobre a renda, repassando esse montante a algum setor produtivo com o objetivo de incentiv-lo. Essa a principal forma de ao do Estado na proviso de bens culturais. Assim, atuando de maneira indireta, o governo age como uma espcie de regulador da atividade, diminuindo os riscos de produo e tornando interessante,
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do ponto de vista financeiro, o investimento em obras culturais por parte das empresas, j que elas tm liberdade de investimento e, assim, podem utilizar esses recursos tambm como publicidade para sua marca. As principais leis de incentivo, em relao ao montante arrecadado, que atuam no mercado audiovisual so as de carter federal. So elas: a Lei do Audiovisual (Lei no 8.685/1993) e a Lei Rouanet (Lei no 8.313/1991). A Lei Rouanet introduziu o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC). Esta lei tem por objetivo criar recursos para o desenvolvimento cultural, estimulando a oferta, a distribuio e a demanda por bens culturais. Esse mecanismo de incentivo fiscal viabiliza benefcios para investidores que desejam patrocinar, ou apenas fazer doaes s atividades culturais. Empresas e pessoas fsicas podem utilizar a iseno em at 100% do valor no Imposto de Renda e investir em projetos culturais. A renncia fiscal, alm de possibilitar a reduo dos tributos para as empresas, viabiliza a venda de sua marca. J a Lei do Audiovisual foi criada com o objetivo de garantir o equilbrio e a concorrncia da obra audiovisual brasileira, estimulando a produo, a divulgao e a exibio, tanto no Brasil como no exterior. A Lei do Audiovisual age por meio da renncia fiscal, de forma semelhante a da Lei Rouanet e , atualmente, a principal forma de incentivo a produes cinematogrficas nacionais. Das produes audiovisuais existentes, o cinema o de maior impacto econmico, tanto pela gerao de emprego e renda, como pelo grande volume de recursos captado por meio da renncia fiscal. Os mecanismos de captao de recursos da Lei do Audiovisual esto basicamente ligados aos seus Arts. 1o e 3o. A deduo permitida pelo Art. 1o est limitada a 3% do imposto devido, tanto para pessoas fsicas quanto para jurdicas. O limite mximo de incentivos por projeto de R$ 3 milhes. O Art. 3o permite ainda o abatimento de 70% do imposto incidente na remessa de lucros e dividendos decorrentes da explorao de obras audiovisuais estrangeiras no territrio nacional, desde que os recursos sejam investidos na coproduo de obras audiovisuais cinematogrficas brasileiras de produo independente, em projetos previamente aprovados pelo MinC. A Medida Provisria no 2228-1, de 6 de setembro de 2001, criou o rgo regulador para o cinema nacional, a Ancine, que entrou em operao a partir de 2002. Este rgo nasceu com o objetivo de executar polticas de fomento s obras cinematogrficas, fiscalizar o cumprimento da legislao e regular o setor de cinema. No mbito da regulao, o papel da Ancine consiste em criar mecanismos de fomento e produo atividade cinematogrfica nacional e facilitar a participao de obras cinematogrficas no mercado interno e externo.
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3 DESCRIO DAS VARIVEIS E METODOLOGIA
Para realizarmos nossas estimaes, utilizamos dados1 fornecidos pelo Sindicato do Audiovisual de So Paulo (SIAESP), pela Ancine e pela Filme B sobre o cinema nacional para o perodo 1995-2008. As variveis utilizadas so: renda de cada filme nacional produzido no perodo (Renda), preo mdio do ingresso de cada filme da amostra (PMI), nmero de captaes que o filme teve, pblico de cada filme (Pblico), valor captado por meio das leis de incentivo para cada filme (Valor captado) e salas de cinema no Brasil por ano (Salas), a diferena entre a renda do filme e de seus valores captados aqui chamaremos de lucro hiptese plausvel j que o custo do filme acaba sendo exatamente o que o filme conseguiu captar de recursos e a participao de um filme nacional no total do pblico de cinema tanto nacional como internacional (Share). A tabela 1 mostra um comparativo das estatsticas descritivas das variveis antes e depois da criao da Ancine. Podemos notar que tanto pelo lado do produtor quanto pelo do consumidor esta agncia reguladora parece ter melhorado os indicadores do cinema nacional.
TABELA 1
Estatsticas descritivas da amostra para o perodo 1995-2008
Antes da Ancine (1995-2001) Mdia (erro-padro) 989.693,30 (2.152.754,00) PMI (R$) 4,92 (0,85) Nmero de captaes 0,93 (0,71) Pblico 209.021,30 (468.599,20) Valor captado (R$) 1.430.351,00 (1.792.106,00) Salas de cinema 1.349,98 (190,01) Share 0,038 (0,09) Depois da Ancine (2002-2008) Mdia (erro-padro) 1.514.521,00 (4.336.724,00) 6,91 (1,48) 1,28 (0,97) 222.598,30 (644.234,40) 1.733.152,00 (1.933.214,00) 2.020,64 (137,50) 0,018 (0,06) Diferena de mdias (teste t bicaudal) Estatstica t (erro-padro) -1.8525* (283309.5) -19,423*** (0.10273) -4.4533*** (0.0794) -0.2709 (50113.21) -1.7413* (173896.2) -40.1182*** (16.716) 2.628*** (0.0074) (Continua)
Varivel
Renda (R$)
1. Os dados dos filmes encontram-se no anexo deste texto (tabela 1A).

(Continuao) Antes da Ancine (1995-2001) Mdia (erro-padro) -449.826,40 (2.436.114,00) Nmero de filmes 157 Depois da Ancine (2002-2008) Mdia (erro-padro) -261.539,40 (3.808.939,00) 382 Diferena de mdias (teste t bicaudal) Estatstica t (erro-padro) -0.674 (277565.7)
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Varivel
Lucro (R$)
Fontes: Ancine, Filme B e SIAESP. Notas: * Significativo a 10%. ** Significativo a 5% nenhum dado desta tabela se enquadra nesta classificao. *** Significativo a 1%.
A diferena das mdias da renda dos filmes antes e depois da Ancine se mostrou significante a 10%, indicando que aps a criao desta agncia, os filmes nacionais tiveram maior bilheteria. Este resultado pode ter sido gerado, principalmente, pelo aumento do preo mdio do ingresso que ocorreu no perodo, como aponta o teste de diferena de mdias que para o PMI foi significante a 1%. Dessa forma, o preo do ingresso aumentou com a criao da Ancine, mesmo o pblico se mantendo constante em mdia. Nota-se, tambm, que as mdias tanto do valor captado por filme quanto do nmero de captaes cresceram no perodo. Assim, a criao da agncia reguladora parece ter facilitado a captao de recursos pelas empresas produtoras de cinema, o que aumentou tanto o nmero de captaes quanto o montante do valor captado por filme. A Ancine tambm parece ter criado um ambiente propcio ao investimento em novas salas de cinema. A tabela 1 tambm mostra evidncias de desconcentrao do mercado de cinema, j que o share do pblico por filme caiu, indicando menor participao de um filme no total de pblico de cinema. Tal fato pode ter ocorrido pelo grande aumento no nmero de produes cinematogrficas nacionais aps 2002. Por fim, a diferena entre a renda dos filmes e seus valores captados, o lucro, em mdia parece ter se mantido constante ao longo do perodo, j que a diferena entre as mdias no estatisticamente diferente de zero. Para verificarmos o comportamento dos principais indicadores de cinema nacional durante o perodo e o impacto da criao de um rgo regulador para o cinema nacional utilizaremos como estratgia emprica a estimao das variveis dependentes Renda e Share, todas elas como funo de PMI, Valor captado, Salas de cinema e dummies para filmes cariocas, de gnero fico, de gnero documentrio (o outro gnero possvel animao) e para filmes exibidos depois da criao da Ancine.2
2. A varivel Rendimento mdio no se mostrou significativa em nenhuma das regresses e, por isso, no ser usada como varivel explicativa.
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As estimaes das equaes da Renda e Share so feitas por meio do mtodo de seemingly unrelated regression (SUR), conforme o modelo a seguir:
A vantagem da utilizao do mtodo SUR o fato de estimar um sistema de equaes e possibilitar possveis correlaes entre os erros dessas equaes.3
3.1 Resultados
A tabela 2 mostra os resultados das regresses por SUR, em que o primeiro valor o coeficiente da regresso e o nmero entre parnteses (abaixo do coeficiente) o erro padro do coeficiente. Nota-se a importncia dos valores captados para todas as variveis dependentes. O coeficiente para equao da renda nos diz que R$ 1,00 a mais de valores captados para um filme, aumenta em mdia sua renda em R$ 0,86. O coeficiente dos valores captados para a equao do Share indica que o aumento de R$ 1,00 nos valores captados de uma produo aumenta a participao do filme em relao ao total de pblico de cinema em 0,00000024%. Outro resultado relevante trazido pelo coeficiente dummy da criao da Ancine. Ela se mostra positivamente relacionada com a renda dos filmes. Segundo nossos resultados a criao da agncia reguladora aumentou a renda dos filmes em quase R$ 2 milhes em mdia. Deste modo, a Ancine parece ter conseguido o que se props em sua criao, ou seja, desenvolveu uma indstria de cinema nacional com maior eficincia na captao de recursos, o que gerou maiores bilheterias aos filmes nacionais. O fato de ter uma Agncia Nacional de Cinema parece ter gerado um ambiente propcio para a produo cinematogrfica nacional de qualidade, o que resultou em benefcios para os participantes do mercado, gerando aumento de bem-estar tanto para ofertantes quanto para demandantes. No entanto, a criao da Ancine no parece ter impacto sobre a participao de um filme nacional, (share) no total de pblico de cinema. Tal fato pode estar relacionado ao aumento no nmero de produes de cinema, o que reduz o poder de mercado de uma produo individual. Por fim, os resultados sugerem que as produes cariocas tm renda superior em R$ 652.497,00 em mdia, comparando com os demais filmes. Isto ocorre porque a maior parte da produo de filmes da produtora Globo Filmes acontece na cidade do Rio de Janeiro. Como se sabe, a Globo tem forte fonte de publicidade e de artistas reconhecidos, o que faz de seus filmes, normalmente, sucessos de bilheterias. Para o perodo 1995-2002, por exemplo, segundo dados da Ancine,
3. Para mais detalhes sobre o mtodo, ver Zellner (1962).
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filmes produzidos ou coproduzidos pela Globo Filmes concentraram 90% da renda total do setor. O nmero de salas de cinema por ano se relaciona negativamente com a renda dos filmes. Cabe ressaltar aqui, no entanto, que no existe um dado disponvel que mostre em quantas salas de cinema um filme foi exibido. No entanto, como nmero de salas de cinema altamente correlacionado com o nmero de filmes produzidos (coeficiente de 0,86), e como o nmero de filmes produzidos aumentou no perodo analisado, o pblico de cinema por filme declinou. Portanto, quando se controla pelo preo mdio do ingresso, o coeficiente do nmero de salas de cinema deve ser negativo em mdia para a estimao da renda por filme. Para se exemplificar a queda do pblico de cinema por filme no perodo notamos, por exemplo, com base nos dados da Ancine, que o pblico de cinema por filme caiu pela metade entre 2003 e 2004 e se analisarmos o perodo entre 2003 e 2007, o pblico mdio de cinema por filme caiu cerca de 85%.
TABELA 2
Estimaes por SUR
Variveis dependentes Variveis explicativas Renda coeficiente (ep) 2.364.578,0 (2.159.886) PMI -88.013,72 (133984.5) Carioca 652.497,5* (355683.6) Fico 157.551,6 (1.401.822) Documentrio -280.171,5 (1.455.562) Valor captado 0,8672731*** (0,1005561) Salas -2.045,66* (1.188,89) Ancine 1.977.247,00** (834.514,4) R-sq (ajustado) Observaes Notas: * Significativo a 10%. ** Significativo a 5%. *** Significativo a 1%. Obs.: Os coeficientes e os erros-padro da equao do Share foram multiplicados por 100 mil. 0,2038 Share coeficiente (ep) -1268 (882,9) 4,3 (54,7) 141 (145,4) 222 (573) 57 (595) 0,00024*** (0,00004) 0,442 (0,486) -158 (341,13) 0,1117 457
Constante
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3.2 Clculo do excedente do consumidor e avaliao do bem-estar
Para avaliar o impacto da criao da Ancine sobre o bem-estar dos indivduos, buscou-se, nesta subseo, verificar como se comportou o excedente do consumidor com esta agncia. Supe-se aqui que a criao da Ancine no alterou o gosto das pessoas por cinema nacional e, portanto, no h deslocamento da demanda no perodo. Dessa forma, para que a criao desta agncia reguladora tenha aumentado o excedente do consumidor, necessariamente houve um deslocamento da oferta, como ilustrado no grfico 1. Apenas para facilitar a anlise, supomos ainda que a demanda e a oferta sejam lineares. Se a Ancine efetivamente deslocar a curva de oferta, espera-se que os consumidores tenham ganho de bem-estar (rea PP QQ). Para realizar o clculo do excedente, o processo utilizado foi estimar a demanda de cinema nacional para o perodo 1995-2008. Como o coeficiente do preo a inclinao da curva de demanda (Q/P), podemos encontrar o preo do ingresso que zere a demanda (P0) e, assim, calcular a rea do grfico que nos fornece o excedente do consumidor, descrito na subseo 3.2.1.
GRFICO 1
P o P0 o
Oferta e demanda de filmes nacionais
P P D
Q Fonte e elaborao dos autores.
3.2.1 Modelo de oferta e demanda de filmes nacionais
Estimaes de demanda e oferta de bens geralmente levam ao problema de equaes simultneas. Para estimarmos a demanda, portanto, temos que realizar um procedimento que nos permita recuperar os parmetros da funo original.
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Assumimos que as equaes na forma estrutural so as seguintes: Funo de demanda: Funo de oferta: em que: = pblico de cinema do filme nacional = preo mdio do ingresso do filme nacional = rendimento mdio da populao brasileira no ano foi exibido, conforme dados do Ipea em que o filme (1) (2)
= pblico de cinema nacional no ano anterior a exibio do filme = valor captado por meio das leis de incentivo para a produo do filme Como os produtores de cinema no elaboram o filme no mesmo perodo que este exibido, razovel supor que o rendimento da populao neste perodo no interfira na oferta de cinema, apenas na demanda. Da mesma forma, o pblico no perodo anterior serve de base para o produtor decidir lanar um filme no perodo, embora parea sensato supor que isso no afete a demanda. Assim, temos como variveis endgenas apenas a quantidade e o preo. Neste caso, tanto a equao da demanda como a da oferta podem ser exatamente identificadas e, portanto, estimadas de acordo com o procedimento a seguir. Pelo mecanismo de ajuste dos mercados temos que a quantidade ofertada igual quantidade demandada e, portanto: (3) e depois substituindo na equao da demanda Resolvendo (3) para ou da oferta, chega-se as equaes da forma reduzida (variveis endgenas em funo de variveis exgenas): (4)
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em que:
Dessa forma, estimando as equaes da forma reduzida pode-se recuperar os parmetros das equaes da forma estrutural. A tabela 3 apresenta os coeficientes estimados da regresso na forma reduzida, assim como em parnteses seus respectivos erros-padro robustos.
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TABELA 3
Regresses das equaes na forma reduzida

Variveis independentes Variveis explicativas PMI coeficiente (ep robusto) 609.394*** (6.300) Pblico t-1 0,00253*** (0,0004) Valor captado 0,007** (0,003) Rendimento mdio -12,75*** (1,67) Teste de Hausman Observaes Notas: * Significativo a 10%. ** Significativo a 5%. *** Significativo a 1%. Obs.: Os coeficientes e os erros-padro da equao do PMI foram multiplicados por 100 mil. Pblico coeficiente (ep robusto) -38.225 (292.727,2) -0,0000559 (0,0023195) 0,1325322*** (0,0216996) 2.469,856 (6,13) p-valor = 0,79 530
Constante
Observa-se que quanto maior o pblico de cinema no perodo anterior, maior o preo mdio do ingresso no perodo t. Este coeficiente significativo e indica que se o pblico no perodo anterior aumentar em uma pessoa, o preo mdio do ingresso aumenta em mdia em R$ 0,0000000253. O valor captado parece tambm influenciar significativamente o preo mdio do ingresso e, ainda, o pblico de cinema. O aumento de R$ 1,00 do valor captado, aumenta em mdia R$ 0,00000007 o preo mdio do ingresso e aumenta o pblico em 0,13 pessoas. Por fim, o rendimento mdio das pessoas parece ser negativamente relacionado com o preo mdio dos ingressos, indicando que o aumento de R$ 1,00 no rendimento mdio das pessoas reduz o preo mdio do ingresso de cinema em R$ 0,00012. Este resultado pode ser explicado porque com o aumento da renda das pessoas, aumenta a demanda por diversidade cultural e, aumentou tambm no perodo (1995-2008), o nmero de filmes nacionais exibidos. Dessa forma, o pblico de cinema por filme cai, como j evidenciado na seo 2, e consequentemente o preo do ingresso deve cair. Como o que interessa nesse resultado a inclinao da curva de demanda, temos por meio das estimaes que , ou seja, (-0,0000559/0,0000000253) que igual a -2.209. Esse resultado indica que o aumento de R$ 1,00 no preo do ingresso de cinema reduz a demanda em 2.209 pessoas em mdia por filme. Para
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confiarmos no resultado e termos certeza de que no estamos enfrentando o problema da simultaneidade, utilizamos o teste de especificao de Hausman. Como no se rejeita a hiptese de estimadores consistentes (valor p = 0,79), verificamos que o regressor endgeno no est correlacionado com o erro e, assim, as estimaes de mnimos quadrados ordinrios (MQO) podem ser consideradas vlidas.
3.3 Estimao do excedente do consumidor
Para verificarmos o comportamento do excedente do consumidor a partir de nossas variveis explicativas, estimamos o seguinte modelo:
A tabela 4 mostra os resultados da estimao do excedente do consumidor. Observe que este excedente foi calculado como a rea do grfico 1 e conforme a explicao dada na subseo 3.2. O excedente uma medida de uma rea, o que torna a interpretao dos coeficientes desta regresso complicada. Por isso, o foco desta seo avaliar o sinal e a significncia estatstica das variveis do modelo. A equao do excedente (1) estima o excedente do consumidor por mnimos quadrados, utilizando erros-padro robustos. No entanto, o excedente do consumidor, varivel dependente, uma varivel gerada. Dessa forma, precisa-se corrigir os erros-padro dessa varivel. A equao (2) corrige os erros-padro pelo mtodo de Bootstrap. Nota-se que o preo mdio do ingresso apresenta coeficiente significativo a 1% e com sinal esperado para a equao excedente (2). Ele negativamente relacionado com o excedente do consumidor. Este resultado demonstra que aumentos de preos reduzem em mdia o bem-estar dos consumidores. Com base na tabela 4 percebe-se que produes cariocas no parecem ser relevantes para explicar excedente do consumidor, visto que seu coeficiente no estatisticamente significativo. Dos diferentes gneros de produo, apenas fico parece ampliar o excedente do consumidor de forma significativa a 10%. Isto ocorre devido ao fato de que os filmes de fico apresentam mdias de pblico superiores do que, por exemplo, documentrios. Enquanto a mdia de pblico de um filme de fico no perodo (1995-2008) de cerca de 290 mil pessoas, documentrios apresentam mdia de 18 mil pessoas no mesmo perodo. Vale ressaltar tambm que o preo mdio do ingresso entre os gneros no apresentam diferenas significantes. J os valores captados por meio das leis de renncia fiscal, em mdia, so positivamente relacionados com o excedente do consumidor e com o alto grau de significncia. Esses resultados sugerem que o valor captado para a produo
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cinematogrfica parece estar cumprindo papel importante, tanto para a oferta quanto para a demanda de cinema. Desse modo, expande-se a oferta e tanto os produtores quanto os consumidores so beneficiados. Estes resultados sugerem que a renncia fiscal pode ter trazido benefcio ao cinema nacional. Na equao do excedente (2), percebe-se uma relao negativa e significativa entre o excedente do consumidor e o nmero de salas de cinema. Ocorre que, como existe uma correlao forte entre nmero de salas de cinema e nmero de filmes (coeficiente de correlao de 0,86), e como o aumento do nmero de filmes leva, como j explicado, a uma reduo do pblico de cinema por filme, logo, por construo, o excedente do consumidor deve ser negativamente relacionado com o nmero de salas de cinema a um dado preo. Por fim, nota-se que a criao da Ancine est associada positivamente nossa medida de bem-estar. Se interpretarmos como uma relao causal o que difcil com esse banco , os resultados sugerem que a criao desta agncia reguladora proporcionou melhora do bem-estar na sociedade. Vale reforar aqui, no entanto, que esta interpretao no apropriada, pois nosso modelo no permite fazer inferncias causais.
TABELA 4
Estimao excedente
Varivel dependente Variveis explicativas Excedente (1) Coeficiente (ep robusto) Constante 265000 (208000) PMI -22800** (8979,4) Carioca 28300 (50000) Fico 115000* (61100) Documentrio 103000 (76000) Valor captado 0,076*** (0,025) Salas -251,2 (152,5) Ancine 245000** Excedente (2) Coeficiente (ep bootstrap) 265000 (181000) -22800*** (8892,3) 28300 (51200) 115000* (61200) 103000 (78300) 0,076*** (0,025) -251,2* (146,2) 245000** (Continua)
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(Continuao) Varivel dependente Variveis explicativas Excedente (1) Coeficiente (ep robusto) (118000) R-sq (ajustado) Observaes Nota: * Significativo a 10%. ** Significativo a 5%. *** Significativo a 1%. Obs.: Todos os coeficientes e erros-padro esto em milhares. 0,0998 Excedente (2) Coeficiente (ep bootstrap) (119000) 0,0858 457
O objetivo deste trabalho realizar uma anlise emprica associando as leis de incentivo medida pelo valor captado e a criao da Agncia Nacional de Cinema medida pela varivel Ancine com a renda dos filmes, a participao do cinema nacional e o bem-estar dos consumidores de filme no Brasil. As variveis participao (share) da bilheteria e renda capturam uma dimenso do impacto dessa criao sobre a produo de cinema nacional enquanto que por meio de nosso clculo do excedente do consumidor, procuramos ter uma medida de bem-estar dos consumidores. Os resultados sugerem que o incentivo ao cinema nacional pode ter favorecido no somente os produtores, mas tambm os consumidores de cinema. Dessa forma, existe uma relao positiva entre os valores captados por meio das leis de incentivo (valores captados) e da participao (share) do filme nacional, bem como a renda destes filmes. Os resultados ainda apontam a existncia de uma relao positiva entre a varivel valores captados e a nossa varivel calculada excedente do consumidor. No que diz respeito criao da Ancine, nossas estimaes sugerem que este fato apresenta uma relao positiva com a renda dos filmes nacionais e tambm com o excedente do consumidor. A criao desta agncia reguladora est associada a aumentos da renda dos filmes, em mdia, de aproximadamente R$ 2 milhes. No entanto, verifica-se que esta criao no contribui estatisticamente para ampliao da participao de um filme no total de expectadores de cinema, contando filmes nacionais e internacionais (share). Tal fato pode ocorrer porque a criao desta agncia aumentou o nmero de filmes produzidos, reduzindo o poder de mercado de cada filme e, como visto na tabela 1, o pblico por filme nacional no aumentou no perodo, indicando uma reduo na participao de cada filme no pblico total de filme.
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Este trabalho apresenta, no entanto, diversas limitaes. As principais delas so geradas em funo da agregao da base de dados. Isto torna algumas interpretaes complicadas, pois no temos informaes detalhadas de cada filme e de cada regio em que o filme foi exibido. Outra possvel limitao do trabalho surge no mtodo de clculo do excedente do consumidor. Como foi calculado, assume-se uma demanda linear e constante ao longo do tempo, o que pode no ser verdade. Por fim, este texto tambm no apresenta uma anlise de custo-benefcio da criao da Ancine e, por consequncia, das leis de incentivo. Evidencia-se aqui, apenas a associao de eventuais benefcios econmicos com a criao desta agncia reguladora e com as medidas de incentivo a produo de cinema nacional sobre os participantes do mercado. No entanto, este artigo busca preencher a ausncia de anlises empricas sobre e economia da cultura no Brasil, sendo pioneiro neste sentido. Busca-se identificar associaes estatsticas entre as leis de incentivo, a criao da Ancine e algumas variveis econmicas. Apesar das limitaes j citadas do trabalho, no caso do cinema nacional brasileiro, a parceria entre o setor pblico e o privado parece estar associada a resultados positivos para os participantes do mercado de cinema nacional. Espera-se que a partir deste trabalho, outros possam contribuir com a literatura de economia da cultura, no s para o caso do cinema, mas para as mais diversas reas culturais. Ainda necessria a disponibilizao de dados do setor em nveis mais desagregados, o que pode melhorar a avaliao das polticas de incentivos e tambm em diferentes regies para contribuir com futuras polticas sociais adotadas pelos gestores de polticas pblicas.
REFERNCIAS
BAUMOL, W. J.; BOWEN, W. G. Performing Arts: the economic dilemma. Reino Unido: Cambridge University, 1966. BILLE, H. T. The Economic Dimension of Culture with Specific Focus on the Use of Impact Studies. The World Commission on Culture (WCCD), 1994. Expert paper for Unesco. ______. Measuring the value of culture. International Journal of Cultural Policy, v. 1, p. 309- 322, 1995. FREY, B. State Support and Creativity in the arts: some new considerations. Journal of Cultural Economics, Holanda, v. 23, p. 71-85, 1999. FREY, B. S.; POMMEREHNE, W. Muses and Markets: Explorations in the Economics of the Arts. Oxford: Basil Blackwell, 1989.
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Originais submetidos em fevereiro de 2011. ltima verso recebida em maio de 2011. Aprovado em maio de 2011.
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ANEXO TABELA 1A
Ano
Base de dados do cinema nacional 1995-2008

Ttulo do filme PMI (R$) 5,85 5,82 5,00 5,00 4,76 5,00 4,62 3,86 4,60 4,04 6,06 3,27 4,43 5,00 5,00 3,69 4,24 4,77 4,44 4,34 4,54 4,85 4,99 5,16 4,45 4,58 5,30 4,29 Pblico 155.000 15.470 1.286.000 3.000 1.575 3.000 12.991 397.023 7.616 1.117.154 9.077 154.762 112.840 3.000 3.000 13.527 14.224 41.945 13.525 13.809 2.866 72.133 2.403 1.647 26.984 26.190 11.817 16.824 Renda (R$) 906.750,00 90.000,00 6.430.000,00 15.000,00 7.500,00 15.000,00 60.000,00 1.532.509,00 35.000,00 4.513.302,00 55.000,00 506.027,00 500.000,00 15.000,00 15.000,00 49.957,00 60.359,00 200.000,00 60.000,00 60.000,00 13.000,00 350.000,00 12.000,00 8.500,00 120.000,00 120.000,00 62.630,00 72.173,00 Valor captado total (R$) 283.001,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.130.553,00 0,00 595.807,00 180.001,00 0,00 0,00 493.501,00 335.521,00 249.701,00 244.773,00 82.401,00 0,00 745.980,00 0,00 358.101,60 0,00 2.998.825,00 0,00 0,00 Salas de cinema 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.033 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 1.365 Share 0,001824 0,000182 0,015129 0,000035 0,000019 0,000035 0,000153 0,004671 0,000090 0,013143 0,000107 0,001821 0,001328 0,000035 0,000048 0,000218 0,000229 0,000677 0,000218 0,000223 0,000046 0,001163 0,000039 0,000027 0,000435 0,000422 0,000191 0,000271 Lucro (R$) 623.749,00 90.000,00 6.430.000,00 15.000,00 7.500,00 15.000,00 60.000,00 1.532.509,00 35.000,00 3.382.749,00 55.000,00 -89.780,00 319.999,00 15.000,00 15.000,00 -443.544,00 -275.162,00 -49.701,00 -184.773,00 -22.401,00 13.000,00 -395.980,00 12.000,00 -349.601,60 120.000,00 -2.878.825,00 62.630,00 72.173,00 (Continua)
1995 Sbado Banana is my 1995 Business 1995 Carlota Joaquina, princesa do Brasil
1995 Causa secreta 1995 Cinema de lgrimas
1995 Efeito ilha 1995 Louco por cinema Menino malu1995 quinho 1995 O mandarim 1995 O quatrilho 1995 Perfume de gardnia
1995 Super colosso 1995 Terra estrangeira 1995 Yndio do Brasil 1996 A felicidade ... 1996 As meninas 1996 Cassiopia 1996 Como nascem os anjos
1996 Corisco e Dada 1996 Doces poderes 1996 Fica comigo 1996 Jenipapo 1996 Mil e uma 1996 O cego que gritava luz
1996 O corpo 1996 O guarani 1996 O judeu 1996 O monge e a filha do carrasco
58 (Continuao) Ano 1996 Ttulo do filme Quem matou pixote? PMI (R$) 4,61 6,52 9,42 3,79 4,30 3,76 4,47 3,53 4,96 5,00 4,16 3,37 5,18 4,59 5,41 4,39 6,07 4,01 5,56 3,73 4,78 5,22 4,82 4,69 5,44 4,79 4,99 4,81 5,03 4,95 4,92 5,43
Pblico 32.220 767 511.954 265.017 86.616 131.000 73.062 10.674 2.134 74.195 655.016 33.894 7.616 170.929 5.877 140.932 74.188 1.501.035 321.450 11.874 27.014 402.430 3.110 4.560 13.307 1.587 38.957 2.703 47.179 33.192 1.037 68.151
Renda (R$) 148.534,00 5.000,00 4.820.381,77 1.004.415,00 372.814,00 492.560,00 326.879,00 37.654,00 10.585,00 370.809,00 2.725.130,00 114.351,00 39.451,00 784.214,00 31.816,00 618.692,00 450.321,00 6.019.150,00 1.787.262,00 44.290,00 128.998,00 2.100.685,00 15.000,00 21.386,00 72.390,00 7.594,00 194.330,00 13.000,00 237.310,00 164.418,00 5.107,00 370.060,00
Valor captado total (R$) 1.039.323,72 274.172,00 3.349.569,35 0,00 1.344.696,01 1.545.508,00 50.000,00 2.334.538,78 0,00 485.806,00 5.544.738,36 1.855.526,56 91.793,00 2.202.218,87 1.191.971,98 2.585.233,10 774.001,00 1.083.235,00 3.836.051,62 0,00 461.728,03 358.210,00 0,00 297.252,50 0,00 388.797,00 1.240.501,00 552.372,00 2.501.155,44 503.517,00 8.000,00 4.249.879,60
Salas de cinema 1.365 1.365 1.365 1.365 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.075 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300
Share 0,000520 0,000012 0,008257 0,004274 0,001666 0,002519 0,001405 0,000205 0,000041 0,001427 0,012596 0,000652 0,000146 0,003287 0,000113 0,002710 0,001427 0,028866 0,006182 0,000228 0,000520 0,007739 0,000060 0,000088 0,000256 0,000008 0,000207 0,000014 0,000251 0,000176 0,000006 0,000362
Lucro (R$) -890.789,72 -269.172,00 1.470.812,42 1.004.415,00 -971.882,01 -1.052.948,00 276.879,00 -2.296.884,78 10.585,00 -114.997,00 -2.819.608,36 -1.741.175,56 -52.342,00 -1.418.004,87 -1.160.155,98 -1.966.541,10 -323.680,00 4.935.915,00 -2.048.789,62 44.290,00 -332.730,03 1.742.475,00 15.000,00 -275.866,50 72.390,00 -381.203,00 -1.046.171,00 -539.372,00 -2.263.845,44 -339.099,00 -2.893,00 -3.879.819,60 (Continua)
1996 Sombras de julho 1996 Tieta do agreste 1996 Todos os coraes do mundo
1997 A ostra e o vento 1997 Anahy de las misiones
1997 Baile perfumado 1997 Buena sorte 1997 Crede-mi 1997 Ed Mort 1997 Guerra de canudos 1997 Lua de outubro 1997 Miramar 1997 Navalha na carne 1997 O amor est no ar 1997 O cangaceiro 1997 O homem nu 1997 O novio rebelde 1997 O que isso companheiro?
1997 O velho 1997 Os matadores 1997 1997 1997 Pequeno dicionrio amoroso Serto das memrias Silvino Santos: o cineasta da selva
1997 Um cu de estrelas 1998 A grande noitada 1998 Ao entre amigos 1998 Al 1998 Amor e cia. 1998 Amores Bahia de todos os 1998 sambas 1998 Bella donna

(Continuao) Ano 1998 Ttulo do filme Bocage: o triunfo do amor PMI (R$) 4,41 5,00 5,07 5,63 5,47 5,20 5,57 4,88 5,00 2,45 5,07 2,39 3,69 4,96 5,38 2,80 5,32 5,56 4,65 4,18 5,02 4,99 5,13 5,06 5,30 4,72 3,90 Pblico 16.621 60.000 1.593.967 32.000 150.778 17.850 62.604 8.197 50.000 367.456 2.368 76.761 1.658.136 1.531 37.572 1.910 5.999 43.815 14.646 725.329 649 38.017 8.248 11.157 2.249 195.790 23.217 Renda (R$) 73.281,00 300.000,00 8.087.276,00 180.000,00 825.101,00 92.892,00 348.628,00 40.000,00 250.000,00 898.496,00 12.000,00 183.538,00 6.118.522,00 7.596,00 202.207,00 5.348,00 31.891,00 243.629,00 68.060,00 3.031.875,00 3.257,00 189.716,00 42.349,00 56.465,00 11.929,00 923.684,00 90.530,00 Valor captado total (R$) 314.804,63 1.398.822,53 3.072.417,70 0,00 457.518,24 9.209.284,60 4.182.531,99 1.112.572,16 330.539,10 4.017.783,43 1.162.202,00 3.168.293,32 0,00 0,00 820.490,88 292.291,00 1.143.019,00 3.679.982,00 1.431.001,00 6.266.955,22 0,00 1.835.262,00 558.413,00 450.000,00 240.005,48 4.935.001,00 1.155.477,48 Salas de cinema 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.300 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 Share 0,000088 0,000319 0,008467 0,000170 0,000801 0,000095 0,000333 0,000044 0,000266 0,001952 0,000013 0,000408 0,008808 0,000008 0,000200 0,000010 0,000032 0,000233 0,000078 0,003853 0,000003 0,000202 0,000044 0,000059 0,000012 0,001040 0,000123 Lucro (R$)
59
-241.523,63 -1.098.822,53 5.014.858,30 180.000,00 367.582,76 -9.116.392,60 -3.833.903,99 -1.072.572,16 -80.539,10 -3.119.287,43 -1.150.202,00 -2.984.755,32 6.118.522,00 7.596,00 -618.283,88 -286.943,00 -1.111.128,00 -3.436.353,00 -1.362.941,00 -3.235.080,22 3.257,00 -1.645.546,00 -516.064,00 -393.535,00 -228.076,48 -4.011.317,00 -1.064.947,48
1998 Boleiros 1998 Central do Brasil 1998 Cinderela bahiana 1998 Como ser solteiro 1998 Corao iluminado 1998 For All: o trampolim da vitria
1998 Kenoma 1998 1998 La serva padrona: o filme Menino maluquinho 2
1998 O toque do obo Policarpo quares1998 ma: heri do Brasil 1998 Simo, o Fantasma trapalho
1998 Terra do mar 1998 Traio 1998 Tudo Brasil 1999 A Hora mgica At que a vida nos 1999 separe 1999 1999 1999 Caminho dos sonhos Castelo r-tim-bum: o filme Contos de Lgia e morte
1999 Dois crregos 1999 F Histrias do 1999 flamengo 1999 Mrio Mau o imperador 1999 e o rei 1999 No corao dos deuses
Ns que aqui 1999 estamos por vs esperamos
4,87
58.577
285.130,00
0,00
1.350
0,000311
285.130,00 (Continua)
60 (Continuao) Ano 1999 Ttulo do filme O trapalho e a luz azul PMI (R$) 3,82 5,00 4,16 4,63 5,00 4,74 5,43 5,36 5,40 5,02 5,54 4,57 5,30 4,31 3,94 3,80 4,93 5,74 5,25 6,08 5,45 4,30 5,75 5,91 5,82 5,11 5,34 4,47 5,33 5,51 3,26 5,77
Pblico 771.831 1.000 5.970 961.961 1.000 21.515 3.596 22.109 64.383 18.313 5.000 7.489 58.337 36.727 2.074.461 911.394 2.330 24.431 10.271 520.614 69.443 3.608 11.532 695.682 40.368 46.646 1.639 10.222 2.157.166 43.531 22.577 38.755
Renda (R$) 2.947.356,00 5.000,00 24.809,00 4.455.409,00 5.000,00 102.060,00 19.516,00 118.411,00 347.917,00 91.883,00 27.722,00 34.253,00 309.094,00 158.373,00 8.173.376,00 3.463.297,00 11.497,00 140.283,00 53.960,00 3.165.333,00 378.287,00 15.510,00 66.325,00 4.111.481,00 234.781,00 238.389,00 8.751,00 45.733,00 11.496.994,00 239.708,00 73.489,00 223.608,00
Valor captado total (R$) 2.350.002,00 2.488.754,80 3.281.414,00 6.702.478,99 943.252,00 2.738.750,99 457.221,00 1.244.569,99 2.317.001,00 0,00 76.001,00 2.295.256,41 677.170,00 3.000.001,00 3.043.336,97 0,00 237.855,00 3.453.081,00 1.325.931,00 4.264.067,37 1.206.678,07 0,00 3.731.762,07 4.293.300,68 265.001,00 1.269.219,35 535.793,00 1.495.839,00 0,00 3.805.465,10 488.001,00 3.316.158,00
Salas de cinema 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.350 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480
Share 0,004100 0,000005 0,000032 0,005110 0,000005 0,000114 0,000019 0,000117 0,000342 0,000097 0,000027 0,000040 0,000310 0,000195 0,011020 0,004841 0,000017 0,000180 0,000076 0,003831 0,000511 0,000027 0,000085 0,005119 0,000297 0,000343 0,000012 0,000075 0,015872 0,000320 0,000166 0,000285
Lucro (R$) 597.354,00 -2.483.754,80 -3.256.605,00 -2.247.069,99 -938.252,00 -2.636.690,99 -437.705,00 -1.126.158,99 -1.969.084,00 91.883,00 -48.279,00 -2.261.003,41 -368.076,00 -2.841.628,00 5.130.039,03 3.463.297,00 -226.358,00 -3.312.798,00 -1.271.971,00 -1.098.734,37 -828.391,07 15.510,00 -3.665.437,07 -181.819,68 -30.220,00 -1.030.830,35 -527.042,00 -1.450.106,00 11.496.994,00 -3.565.757,10 -414.512,00 -3.092.550,00 (Continua)
1999 O tronco 1999 O viajante 1999 Orfeu 1999 Os carvoeiros 1999 Outras estrias 1999 Paixo perdida 1999 Por trs do pano 1999 Primeiro dia 1999 Santo forte 1999 So Jernimo 1999 Tiradentes 1999 Um copo de clera Uma aventura 1999 do Zico 1999 Xuxa requebra 1999 Zoando na tv 2000 A terceira morte de Joaquim Bolvar
2000 Amlia 2000 Atravs da janela 2000 Bossa nova Cronicamente 2000 invivel 2000 Cruz e Sousa: o poeta do desterro
2000 Estorvo 2000 Eu tu eles 2000 Gmeas 2000 Hans Staden 2000 Iremos a Beirute 2000 2000 Minha vida em suas mos O auto da compadecida
2000 O dia da caa O rap do pequeno 2000 prncipe contra as almas sebosas 2000 Oriundi

(Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 5,01 0,00 5,98 5,88 5,06 6,07 4,02 4,82 5,61 6,07 5,84 6,71 4,30 4,09 5,65 4,50 5,44 4,42 5,36 6,10 5,06 6,08 4,62 4,72 6,08 4,59 4,77 4,53 5,61 5,58 3,81 Pblico 6.760 3.400 10.691 84.620 2.076 143.981 2.394.326 4.297 16.441 1.449.411 353.713 396.224 1.498 3.645 15.301 6.989 401.565 23.170 47.017 246.023 15.262 234.014 91.488 216.611 143.860 186.380 4.381 41.479 8.761 4.535 12.232 Renda (R$) 33.899,00 ND 63.937,00 497.953,00 10.509,00 874.453,00 9.625.191,00 20.707,00 92.213,00 8.797.925,00 2.063.956,00 2.658.663,00 6.436,00 14.922,00 86.496,00 31.427,00 2.184.514,00 102.507,00 251.836,00 1.500.740,00 77.169,00 1.422.805,00 422.675,00 1.022.404,00 874.018,00 855.484,00 20.881,00 187.837,00 49.126,00 25.316,00 46.561,00 Valor captado total (R$) 379.081,00 0,00 584.228,00 1.493.166,48 452.290,00 3.931.439,98 1.902.356,00 0,00 1.865.996,21 1.789.367,71 5.741.299,82 1.982.699,82 346.924,00 300.000,00 0,00 0,00 940.631,00 1.191.758,00 2.708.934,50 0,00 1.929.508,33 2.243.144,93 950.105,00 2.869.181,00 2.722.001,00 4.074.882,90 457.564,49 2.781.518,00 230.518,00 0,00 350.000,00 Salas de cinema 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.480 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 Share 0,000050 0,000025 0,000079 0,000623 0,000015 0,001059 0,017617 0,000057 0,000219 0,019325 0,004716 0,005283 0,000020 0,000049 0,000204 0,000093 0,005354 0,000309 0,000627 0,003280 0,000203 0,003120 0,001220 0,002888 0,001918 0,002485 0,000058 0,000553 0,000117 0,000060 0,000163 Lucro (R$)
61
2000 Os trs zuretas 2000 Pierre Verger: Mensageiro...
-345.182,00 0 -520.291,00 -995.213,48 -441.781,00 -3.056.986,98 7.722.835,00 20.707,00 -1.773.783,21 7.008.557,29 -3.677.343,82 675.963,18 -340.488,00 -285.078,00 86.496,00 31.427,00 1.243.883,00 -1.089.251,00 -2.457.098,50 1.500.740,00 -1.852.339,33 -820.339,93 -527.430,00 -1.846.777,00 -1.847.983,00 -3.219.398,90 -436.683,49 -2.593.681,00 -181.392,00 25.316,00 -303.439,00 (Continua)
2000 Quase nada 2000 Tolerncia Um certo Dorival 2000 Caymmi 2000 Villa Lobos uma vida de paixo
2000 Xuxa pop star 2001 2000 nordestes 2001 A hora marcada 2001 A partilha 2001 Abril despedaado 2001 Amores possveis 2001 Ansia: um vo no tempo
2001 As feras 2001 Babilnia 2000 2001 Barra 68 2001 2001 Bicho de sete cabeas Brava gente brasileira
2001 Bufo & Spallanzani 2001 Caramuru 2001 Condenado liberdade
2001 Copacabana 2001 Domsticas 2001 Grilo feliz 2001 Lavoura arcaica 2001 Memrias pstumas 2001 Nelson Gonalves 2001 2001 2001 Netto perde sua alma O casamento de Louise O chamado de Deus
2001 O sonho de rose
62 (Continuao) Ano 2001 Ttulo do filme O xang de baker street PMI (R$) 6,21 5,97 3,58 5,76 4,08 4,40 5,78 4,67 5,91 5,55 4,99 5,66 5,73 6,28 7,00 6,83 6,21 5,61 6,45 5,63 5,87 5,70 7,08 4,88 6,15 5,43 4,67 5,06 4,67 6,45 3,75 4,41
Pblico 366.353 13.181 853.210 8.020 125.913 2.657.091 35.290 146.062 13.003 310.260 60.073 3.370.871 15.017 6.374 86.483 823 3.812 68.487 103.810 141.360 2.639 7.867 163.161 3.237 15.295 3.786 4.495 5.929 36.304 200.853 7.683 34.837
Renda (R$) 2.275.052,00 78.756,00 3.054.492,00 46.159,00 513.632,00 11.691.200,00 203.962,00 682.110,00 76.819,00 1.722.883,00 300.000,00 19.066.087,00 85.993,00 40.056,00 605.243,00 5.621,00 23.660,00 384.212,00 669.762,00 795.856,00 15.504,00 44.829,00 1.155.180,00 15.789,00 94.037,00 20.543,00 20.972,00 30.000,00 169.438,00 1.295.502,00 28.797,00 153.644,00
Valor captado total (R$) 9.387.584,99 287.500,00 6.153.111,18 432.280,00 0,00 3.700.001,98 200.000,00 5.892.278,57 2.011.489,62 270.000,00 1.939.533,59 7.584.938,26 0,00 763.476,00 0,00 870.001,00 275.001,00 173.001,00 430.002,00 820.730,17 3.969.634,79 767.240,00 3.336.217,40 0,00 1.594.001,00 465.121,00 600.001,00 183.791,94 1.646.972,27 944.132,21 697.240,80 1.430.846,17
Salas de cinema 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.620 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635 1.635
Share 0,004885 0,000176 0,011376 0,000107 0,001679 0,035428 0,000388 0,001607 0,000143 0,003414 0,000661 0,037097 0,000165 0,000070 0,000952 0,000009 0,000042 0,000754 0,001142 0,001556 0,000029 0,000087 0,001796 0,000036 0,000168 0,000042 0,000049 0,000065 0,000400 0,002210 0,000085 0,000383
Lucro (R$) -7.112.532,99 -208.744,00 -3.098.619,18 -386.121,00 513.632,00 7.991.198,02 3.962,00 -5.210.168,57 -1.934.670,62 1.452.883,00 -1.639.533,59 11.481.148,74 85.993,00 -723.420,00 605.243,00 -864.380,00 -251.341,00 211.211,00 239.760,00 -24.874,17 -3.954.130,79 -722.411,00 -2.181.037,40 15.789,00 -1.499.964,00 -444.578,00 -579.029,00 -153.791,94 -1.477.534,27 351.369,79 -668.443,80 -1.277.202,17 (Continua)
2001 Senta a pua Tain: uma aventu2001 ra na Amaznia 2001 Tnica dominante 2001 Um anjo trapalho 2001 Xuxa e os duendes 2002 nibus 174 A paixo de 2002 jacobina 2002 As trs marias 2002 Avassaladoras 2002 Bellini e a esfinge 2002 Cidade de Deus 2002 2002 Dias de Nietzsche em Turim Duas vezes com Helena
2002 Edifcio master Eu no conhecia 2002 tururu 2002 2002 Gregrio de Mattos Houve uma vez dois veres
2002 Invasor 2002 Janela da alma 2002 Lara 2002 Latitude zero 2002 Madame sat Nem gravata nem 2002 honra 2002 O prncipe 2002 Onde a terra acaba 2002 Poeta de sete faces 2002 Rocha que voa 2002 Sonhos tropicais 2002 Surf adventures 2002 Timor lorosae 2002 Uma onda no ar

(Continuao) Ano 2002 Ttulo do filme Uma vida em segredo PMI (R$) 6,03 6,20 4,99 3,60 6,29 5,33 5,97 6,52 Pblico 14.279 7.092 2.301.152 108.499 690.709 837.695 129.021 12.176 Renda (R$) 86.160,00 43.963,00 11.485.979,00 390.784,00 4.346.394,00 4.466.393,00 769.750,00 79.348,00 Valor captado total (R$) 1.586.359,00 780.000,00 5.524.252,00 2.930.525,00 4.512.002,00 5.177.057,67 400.770,00 2.268.667,00 Salas de cinema 1.635 1.635 1.635 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 Share 0,000157 0,000078 0,025325 0,000575 0,003660 0,004439 0,000684 0,000065 Lucro (R$)
63
-1.500.199,00 -736.037,00 5.961.727,00 -2.539.741,00 -165.608,00 -710.664,67 368.980,00 -2.189.319,00
2002 Viva So Joo Xuxa e os duen2002 des 2 2003 Dom A taa do mundo 2003 nossa: casseta e planeta, o filme 2003 Acquaria 2003 Amarelo manga Apolnio Brasil: 2003 campeo da alegria 2003 2003 As alegres comadres Banda de Ipanema: folia de Albino
7,22 4,92 6,31 6,75 7,03 6,52 4,03 6,95 7,10
2.977 2.004 4.693.853 113.208 98.514 1.635.212 43.780 58.543 64.264
21.486,00 9.854,00 29.623.481,00 764.230,00 692.921,00 10.655.438,00 176.541,00 406.930,00 456.022,00
2.704.336,79 221.000,00 6.445.173,00 2.463.226,78 4.276.405,62 5.499.001,66 276.310,00 1.380.995,00 982.598,40
1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817
0,000016 0,000011 0,024871 0,000600 0,000522 0,008664 0,000232 0,000310 0,000341
-2.682.850,79 -211146,00 23.178.308,00 -1.698.996,78 -3.583.484,62 5.156.436,34 -99.769,00 -974.065,00 -526.576,40
2003 Carandiru 2003 Cristina quer casar 2003 Desmundo 2003 Deus brasileiro Dois perdidos 2003 numa noite suja 2003 Durval discos Histria do jorna2003 lismo brasileiro: Nelson Freire Histria do jorna2003 lismo brasileiro: Paulinho da Viola 2003 Histrias do olhar 2003 Ilha r-tim-bum Lisbela e o 2003 prisioneiro 2003 2003 Maria, me do filho de Deus O caminho das nuvens
6,64 6,97 5,29 6,27 5,50 7,94 5,11 6,94 7,06 6,63
54.025 1.511 187.297 3.174.643 2.332.873 214.830 1.758.579 104.659 664.651 2.996.467
358.726,00 10.524,58 991.184,00 19.915.933,00 1.2842.085,00 1.705.750,00 8.984.535,00 726.383,00 4.692.436,00 19.874.866,00
982.598,40 672.302,00 500.001,00 4.148.073,93 3.824.949,00 5.630.002,00 3.275.537,00 3.540.322,00 1.937.425,91 1.500.001,00
1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817
0,000286 0,000008 0,000992 0,016821 0,012361 0,001138 0,009318 0,000555 0,003522 0,015877
-623.872,40 -661.777,42 491.183,00 15.767.859,07 9.017.136,00 -3.924.252,00 5.708.998,00 -2.813.939,00 2.755.010,09 18.374.865,00 (Continua)
2003 O cupido trapalho 2003 O homem do ano 2003 O homem que copiava
2003 Os normais
64 (Continuao) Ano 2003 2003 Ttulo do filme Rua seis sem nmero Seja o que Deus quiser PMI (R$) 4,50 6,28 7,45 6,40 5,27 5,00 5,00 7,01 6,61 7,10 7,15 8,16 7,92 7,73 7,38 6,89 5,97 7,25 5,17 7,40 6,62 5,68 6,71
Pblico 1.315 16.254 69.697 9.069 2.214.481 1.000 11.500 11.572 36.094 1.271.415 1.728 38.341 17.960 98.301 25.315 3.082.522 305.752 53.545 13.010 25.358 11.419 982.175 18.096
Renda (R$) 5.918,00 102.038,00 519.101,00 58.000,00 1.1677.129,00 5.000,00 57.500,00 81.156,00 238.667,00 9.025.423,00 12.354,00 313.023,00 142.211,00 759.726,00 186.823,00 21.230.606,00 1.823.899,00 388.309,00 67.205,00 187.641,00 75.632,00 5.583.242,00 121.469,00
Valor captado total (R$) 250.001,00 572.634,97 965.061,00 0,00 3.619.952,00 1.296.501,00 0,00 898.313,00 719.271,21 4.896.362,00 300.001,00 1.040.001,00 1.040.001,00 1.750.002,00 0,00 4.174.502,00 847.533,80 417.240,00 2.764.002,00 1.529.760,00 750.701,00 3.503.753,00 1.920.001,00
Salas de cinema 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.817 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997
Share 0,000007 0,000086 0,000369 0,000048 0,011734 0,000005 0,000098 0,000099 0,000307 0,010825 0,000015 0,000326 0,000153 0,000837 0,000216 0,026245 0,002603 0,000456 0,000111 0,000216 0,000097 0,008362 0,000154
Lucro (R$) -244.083,00 -470.596,97 -445.960,00 58.000,00 8.057.177,00 -1.291.501,00 57.500,00 -817.157,00 -480.604,21 4.129.061,00 -287.647,00 -726.978,00 -897.790,00 -990.276,00 186.823,00 17.056.104,00 976.365,20 -28.931,00 -2.696.797,00 -1.342.119,00 -675.069,00 2.079.489,00 -1.798.532,00
2003 Separaes 2003 Um passaporte hngaro
2003 Xuxa abracadabra 2003 Zico, o filme 2004 33 1,99: um 2004 supermercado que vende palavras 2004 A cartomante 2004 A dona da histria margem da 2004 imagem 2004 Batalha: entreatos 2004 Batalha: pees 2004 Benjamim 2004 Cama de gato 2004 Cazuza 2004 2004 Cine gibi da turma da Mnica Como fazer um filme de amor
2004 Concerto campestre 2004 Contra todos 2004 De passagem 2004 Didi quer ser criana Espelho dgua: 2004 uma viagem no rio so francisco Evandro Teixeira: 2004 instantneos da realidade 2004 Fbio fabuloso 2004 Fala tu 2004 Filme de amor 2004 Garotas do ABC 2004 Glauber o filme, labirinto do Brasil
6,71 7,62 6,83 6,59 6,70 6,33
875 12.458 10.526 10.742 10.746 13.456
5.874,00 94.961,00 71.929,00 70.761,00 71.962,00 85.179,00
0,00 0,00 220.001,00 150.000,00 2.265.354,71 150.000,00
1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997
0,000007 0,000106 0,000090 0,000091 0,000091 0,000115
5.874,00 94.961,00 -148.072,00 -79.239,00 -2.193.392,71 -64.821,00 (Continua)

(Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 5,85 4,85 8,25 8,43 6,93 0,00 7,08 4,80 7,18 5,64 7,18 6,62 8,08 6,81 7,18 6,75 6,77 6,20 7,59 6,75 5,58 7,11 5,39 6,90 7,37 5,34 8,32 6,22 6,38 8,72 5,73 7,70 Pblico 966.021 28.635 11.943 2.398 591.120 ND 25.268 5.355 92.165 27.848 30.683 3.078.030 50.958 67.004 257.932 2.920 18.103 19.420 247.893 8.284 1.330 2.219.423 137.507 3.507 206.568 1.331.652 187.296 24.475 2.746 52.022 4.669 28.620 Renda (R$) 5.652.025,00 138.770,00 98.562,00 20.214,00 4.095.008,00 ND 178.834,00 25.704,00 661.465,00 156.931,00 220.274,00 20.375.397,00 411.530,00 456.307,00 1.851.866,00 19.720,00 122.520,00 120.366,00 1.880.401,00 55.948,00 7.418,00 15.775.132,00 741.047,00 24.187,00 1.522.763,00 7.108.730,00 1.557.698,00 152.261,00 17.530,00 453.503,00 26.754,00 220.339,00 Valor captado total (R$) 4.358.965,00 135.000,00 509.960,00 2.292.242,00 3.950.001,00 0,00 2.039.615,00 415.301,00 3.000.001,00 654.151,49 4.880.001,00 6.649.218,81 3.009.131,55 2.934.338,00 4.549.530,61 374.001,00 1.544.643,85 930.885,40 4.767.117,00 0,00 150.000,00 3.619.763,04 3.049.733,00 2.014.752,00 2.102.444,00 3.357.097,80 6.952.602,00 579.215,00 430.000,00 429.610,00 835.477,00 882.002,00 Salas de cinema 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 1.997 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 Share 0,008225 0,000244 0,000102 0,000020 0,005033 0 0,000215 0,000046 0,000785 0,000237 0,000261 0,026207 0,000434 0,000570 0,002196 0,000025 0,000154 0,000165 0,002111 0,000071 0,000011 0,018896 0,001171 0,000030 0,001759 0,011338 0,002001 0,000261 0,000029 0,000556 0,000050 0,000306 Lucro (R$)
65
2004 Irmos de f 2004 Justia Lngua: vidas em 2004 portugus 2004 Lost zweig Meu tio matou 2004 um cara 2004 Motoboys: vida loca
1.293.060,00 3.770,00 -411.398,00 -2.272.028,00 145.007,00 0 -1.860.781,00 -389.597,00 -2.338.536,00 -497.220,49 -4.659.727,00 13.726.178,19 -2.597.601,55 -2.478.031,00 -2.697.664,61 -354.281,00 -1.422.123,85 -810.519,40 -2.886.716,00 55.948,00 -142.582,00 12.155.368,96 -2.308.686,00 -1.990.565,00 -579.681,00 3.751.632,20 -5.394.904,00 -426.954,00 -412.470,00 23.893,00 -808.723,00 -661.663,00 (Continua)
2004 Nina 2004 Noite de So Joo O outro lado 2004 da rua 2004 O prisioneiro da grade de ferro
2004 O vestido 2004 Olga 2004 Onde anda voc Os narradores do 2004 vale de Jav 2004 Pel eterno 2004 Procuradas 2004 Querido estranho 2004 Razes do Brasil 2004 Redentor 2004 Rio de Jano 2004 Samba Riacho Sexo, amor e 2004 traio 2004 Um show de vero 2004 Viva sapato 2004 Viva voz 2004 Xuxa e o tesouro da cidade perdida
2005 A casa de areia 2005 A pessoa para o que nasce
2005 As vidas de Maria 2005 Bendito fruto 2005 Bens confiscados 2005 Cabra cega
66 (Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 4,87 7,97 8,36 7,22 8,90 5,90 6,57
Pblico 4.965 128.134 105.526 98.963 35.861 2.081 12.685
Renda (R$) 24.175,00 1.021.626,00 882.373,00 714.666,00 319.251,00 12.278,00 83.387,00
Valor captado total (R$) 215.001,00 3.038.584,73 1.426.570,00 2.831.002,00 2.044.321,00 332.401,00 787.301,00
Salas de cinema 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
Share 0,000053 0,001369 0,001127 0,001057 0,000383 0,000022 0,000136
Lucro (R$) -190.826,00 -2.016.958,73 -544.197,00 -2.116.336,00 -1.725.070,00 -320.123,00 -703.914,00
2005 Celeste & estrela 2005 Cidade baixa Cinema, aspirina e 2005 urubus 2005 Coisa de mulher 2005 Coisa mais linda 2005 Confronto final 2005 Dirio de um novo mundo
Dois filhos de Francisco: a histria de 2005 Zez Di Camargo & Luciano 2005 2005 Doutores da alegria Eliana e o segredo dos golfinhos
6,90
5.319.677
36.728.278,00
5.746.002,00
2.045
0,056832
30.982.276,00
8,07 6,12 6,98 6,79 8,96 7,08 7,35 6,74 7,83 7,27 4,44 8,12 4,80 7,54 7,14 7,25 8,39 7,27 8,08 0,00 5,95 7,81
26.294 330.742 7.877 13.571 7.091 16.578 52.898 1.261 20.928 228.567 2.680 4.943 7.792 969.278 654.983 7.247 9.674 1.255 177 65 32.863 58.928
212.313,00 2.022.729,00 54.977,00 92.149,00 63.556,00 117.448,00 388.800,00 8.499,00 163.781,00 1.662.516,00 11.911,00 40.124,00 37.424,00 7.303.657,00 4.678.543,00 52.512,00 81.146,00 9.130,00 1.430,50 ND 195.672,00 460.087,00
1.613.245,15 2.891.202,00 1.730.001,00 1.420.225,66 0,00 660.500,00 7.682.586,48 235.001,00 4.870.002,00 3.262.057,00 707.536,00 457.001,00 310.451,00 6.750.002,00 7.594.121,28 1.808.589,74 892.650,00 80.000,00 0,00 0,00 2.527.001,00 1.420.001,00
2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
0,000281 0,003533 0,000084 0,000145 0,000076 0,000177 0,000565 0,000013 0,000224 0,002442 0,000029 0,000053 0,000083 0,010355 0,006997 0,000077 0,000103 0,000013 0,000002 0,000001 0,000351 0,000630
-1.400.932,15 -868.473,00 -1.675.024,00 -1.328.076,66 63.556,00 -543.052,00 -7.293.786,48 -226.502,00 -4.706.221,00 -1.599.541,00 -695.625,00 -416.877,00 -273.027,00 553.655,00 -2.915.578,28 -1.756.077,74 -811.504,00 -70.870,00 1.430,50 0 -2.331.329,00 -959.914,00 (Continua)
2005 Estrela solitria 2005 Extremo sul 2005 Feminices 2005 Filhas do vento 2005 Gaijin II 2005 Harmada 2005 2005 Jogo subterrneo: underground games Mais uma vez amor
2005 Moro no Brasil 2005 Morro da Conceio 2005 O crcere e a rua O casamento de 2005 Romeu e Julieta 2005 O coronel e o lobisomem
2005 O diabo a quatro 2005 O fim e o princpio 2005 O signo do caos 2005 Preto e branco 2005 Preto no branco 2005 Quanto vale ou por quilo?
2005 Quase dois irmos

(Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 7,22 7,48 7,97 5,85 7,60 8,75 7,59 7,48 7,14 8,58 7,00 6,83 0,00 7,20 7,86 3,15 Pblico 17.289 2.528 5.575 788.442 27.648 271.979 3.283 1.995 596.218 6.756 20.827 5.676 9.486 5.240 56.088 2.191 Renda (R$) 124.880,00 18.919,00 44.447,00 4.612.264,00 210.049,00 2.378.985,00 24.902,00 14.914,00 4.259.097,00 57.994,00 145.883,00 38.784,00 ND 37.729,00 440.711,00 6.892,00 Valor captado total (R$) 2.023.005,80 0,00 0,00 6.537.502,00 2.473.044,00 2.100.002,00 0,00 772.406,78 5.531.016,50 3.320.002,00 200.000,00 1.182.534,43 0,00 1.925.816,94 4.994.451,00 799.828,87 Salas de cinema 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 Share 0,000185 0,000027 0,000060 0,008423 0,000295 0,002906 0,000035 0,000021 0,006370 0,000039 0,000120 0,000033 0,000055 0,000030 0,000323 0,000013 Lucro (R$)
67
2005 Sal de prata 2005 Soldado de Deus Sou feia mas t na 2005 moda 2005 Tain 2: a aventura continua
-1.898.125,80 18.919,00 44.447,00 -1.925.238,00 -2.262.995,00 278.983,00 24.902,00 -757.492,78 -1.271.919,50 -3.262.008,00 -54.117,00 -1.143.750,43 0 -1.888.087,94 -4.553.740,00 -792.936,87
2005 Vida de menina 2005 Vincius de Moraes Vlado: 30 anos 2005 depois 2005 Vocao do poder Xuxinha e Guto 2005 contra os monstros do espao 2006 1972 2006 A concepo 2006 2006 2006 A conspirao do silncio A festa de Margarette A ilha do terrvel rapaterra
2006 A mquina 2006 A mochila do mascate
A odissia 2006 musical de Gilberto Mendes 2006 2006 A oitava cor do arco-ris Achados e perdidos
0,00
ND
ND
0,00
2.045
8,36 7,61
274 14.328
2.292,00 109.076,00
0,00 1.608.248,30
2.045 2.045
0,000002 0,000082
2.292,00 -1.499.172,30
Acredite! um 2006 esprito baixou em mim 2006 Anjos do sol 2006 rido movie 2006 Boleiros 2 2006 Braslia 18 por cento
6,93 7,81 13,13 9,09 8,79 6,15 5,54 7,96
30.458 79.800 21.729 10.316 15.587 1.581 33.534 4.236
211.042,00 623.063,00 285.246,00 93.786,00 136.947,00 9.720,00 185.707,00 33.727,00
0,00 150.000,00 740.002,00 2.729.001,00 4.401.055,02 0,00 3.920.569,00 150.000,00
2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
0,000175 0,000459 0,000125 0,000059 0,000090 0,000009 0,000193 0,000024
211.042,00 473.063,00 -454.756,00 -2.635.215,00 -4.264.108,02 9.720,00 -3.734.862,00 -116.273,00 (Continua)
2006 Brilhante 2006 Cafund 2006 Cafun
68 (Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 7,22 8,49
Pblico 7.949 6.955
Renda (R$) 57.359,00 59.041,00
Valor captado total (R$) 4.204.441,95 0,00
Salas de cinema 2.045 2.045
Share 0,000046 0,000040
Lucro (R$) -4.147.082,95 59.041,00
2006 Canta maria 2006 Carnaval, bexiga, funk e sombrinha
Casseta e planeta: 2006 seus problemas acabaram 2006 Crime delicado Depois daquele 2006 baile 2006 Dia de festa Didi, o caador de 2006 tesouros 2006 Do luto luta Do outro lado 2006 do rio Dom Hlder 2006 Cmara: o santo rebelde 2006 Estamira 2006 Eu me lembro 2006 Famlia Alcntara 2006 2006 2006 2006 Fica comigo esta noite Gato de meia idade Ginga: a alma do futebol brasileiro Helena Meireles: a dona da viola
7,14 8,29 8,58 6,16 6,07 8,69 0,00
596.624 21.891 28.869 1.620 1.024.732 3.107 ND
4.262.366,00 181.460,00 247.791,00 9.975,00 6.220.016,00 26.991,00 ND
0,00 2.041.102,00 1.296.914,09 100.000,00 3.101.108,90 100.000,00 0,00
2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
0,003435 0,000126 0,000166 0,000009 0,005899 0,000018 0
4.262.366,00 -1.859.642,00 -1.049.123,09 -90.025,00 3.118.907,10 -73.009,00 0
6,52 7,74 8,24 7,64 7,72 9,17 3,10 3,77 7,69 0,00 9,05 6,28 7,47 7,78 7,65 5,77 10,10 5,36
3.592 40.992 15.094 307 249.248 81.947 1.266 2.495 1.871 ND 247.325 4.208 2.271 509.098 48.293 2.133 21 1.030
23.410,00 317.423,00 124.394,00 2.345,00 1.925.083,00 751.249,00 3.925,00 9.394,00 14.382,00 419,00 2.239.090,00 26.415,00 16.966,00 3.960.788,00 369.464,00 12.317,00 212,00 5.517,00
505.308,00 580.001,00 400.001,00 428.629,00 4.009.052,00 3.636.290,83 0,00 0,00 100.000,00 720.102,61 6.080.412,38 978.382,50 0,00 5.700.942,00 1.712.306,00 1.190.089,00 419.193,00 16.452,00
2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
0,000021 0,000236 0,000087 0,000002 0,001435 0,000472 0,000007 0,000014 0,000011 0 0,001424 0,000024 0,000013 0,002931 0,000278 0,000012 0,000000 0,000006
-481.898,00 -262.578,00 -275.607,00 -426.284,00 -2.083.969,00 -2.885.041,83 3.925,00 9.394,00 -85.618,00 -719.683,61 -3.841.322,38 -951.967,50 16.966,00 -1.740.154,00 -1.342.842,00 -1.177.772,00 -418.981,00 -10.935,00 (Continua)
2006 Incurveis Intervalo clan2006 destino 2006 Irma vap: o retorno 2006 Meninas 2006 Moacir arte bruta Muito gelo e dois 2006 dedos dgua 2006 Mulheres do Brasil 2006 No meio da rua 2006 Nzinga 2006 O amigo invisvel

(Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 8,59 Pblico Renda (R$) 3.169.763,00 Valor captado total (R$) 5.309.002,00 Salas de cinema 2.045 Share Lucro (R$)
69
O ano em que 2006 meus pais saram de frias 2006 O cavaleiro Didi e a princesa Lili
368.986
0,002124
-2.139.239,00
6,29 3,07 8,18 6,81
742.340 6.252 73.892 778
4.672.418,00 19.195,00 604.614,00 5.300,00
3.839.503,00 1.540.331,00 1.745.176,67 630.001,00
2.045 2.045 2.045 2.045
0,004273 0,000036 0,000425 0,000004
832.915,00 -1.521.136,00 -1.140.562,67 -624.701,00
2006 Cerro do Jarau 2006 O cu de Suely O dia em que o 2006 Brasil esteve aqui O homem pode 2006 voar: a saga de Santos Dumont 2006 O maior amor do mundo
8,54
1.912
16.332,00
969.001,00
2.045
0,000011
-952.669,00
8,22 7,14 5,21 7,67 4,47 9,53 7,93 6,92 7,94 7,72 5,41 8,31 7,25 7,82
209.741 4.750 9.401 3.639 976 135 3.644.956 4.301 13.613 16.556 50.955 2.398 481.006 1.148
1.723.672,00 33.928,00 49.026,00 27.907,00 4.363,00 1.287,00 28.916.137,00 29.765,00 10.8151,00 127.740,00 275.515,00 19.935,00 3.486.329,00 8.978,00
6.150.207,00 200.001,00 580.001,00 5.602.903,82 0,00 200.001,00 4.298.173,32 3.700.001,00 2.993.726,51 150.000,00 1.364.381,00 0,00 3.280.002,00 760.000,00
2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
0,001207 0,000027 0,000054 0,000021 0,000006 0,000001 0,020983 0,000025 0,000078 0,000095 0,000293 0,000014 0,002769 0,000007
-4.426.535,00 -166.073,00 -530.975,00 -5.574.996,82 4.363,00 -198.714,00 24.617.963,68 -3.670.236,00 -2.885.575,51 -22.260,00 -1.088.866,00 19.935,00 206.327,00 -751.022,00
2006 O olhar estrangeiro O sol: caminhando 2006 contra o vento 2006 O veneno da madrugada
2006 Outra memria 2006 Parteiras da Amaznia
2006 Se eu fosse voc 2006 Solo Dios sabe 2006 Sonhos e desejos 2006 Soy Cuba, o mamute siberiano
2006 Tapete vermelho 2006 Tow in surfing Trair e coar s 2006 comear 2006 Um craque chamado divino
Veias e vinhos, 2006 uma histria brasileira 2006 Vestido de noiva 2006 Vinho de rosas Wood & Stock: 2006 sexo, organo e rockn roll 2006 Xuxa gmeas 2006 Z pureza 2006 Zuzu Angel
7,03 7,73 3,86 7,99 5,76 3,92 7,48
1.649 5.871 23.817 55.231 1.007.490 415 774.318
11.591,00 45.380,00 91.817,00 441.039,00 5.801.734,00 1.625,00 5.789.238,00
1.209.889,00 1.392.001,00 1427202,98 384.001,00 4.803.503,00 0,00 6.036.002,00
2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045
0,000009 0,000034 0,000137 0,000318 0,005800 0,000002 0,004458
-1.198.298,00 -1.346.621,00 -1.335.385,98 57.038,00 998.231,00 1.625,00 -246.764,00 (Continua)
70 (Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 5,66 9,32 6,91 8,77 7,61 0,00 6,57 8,59 6,85 7,56 5,65 7,41 7,12 8,48 8,65 4,99 8,51 7,74 6,02 7,34 8,14 7,93 4,90 8,03 3,13 6,18 6,69 5,57 8,34
Pblico 1.358 6.873 3.833 18.276 2.035.576 ND 718 9.610 857 79.428 546 48.844 56.535 4.981 19.090 7.732 247.292 31.231 3.508 5.778 63.924 282.085 2.248 37.182 579 2.693 16.209 241 23.515
Renda (R$) 7.690,00 64.086,00 26.489,00 160.333,00 15.482.240,00 ND 4.717,00 82.550,00 5.870,00 600.698,00 3.086,00 361.846,00 402.345,00 42.249,00 165.184,00 38.583,00 2.105.386,00 241.780,00 21.120,00 42.388,00 520.400,00 2.236.643,00 11.013,00 298.600,00 1.810,00 16.646,00 108.437,00 1.343,00 196.117,00
Valor captado total (R$) 0,00 0,00 1.163.501,00 2.168.287,00 0,00 180.321,00 500.609,90 754.204,55 60.000,00 2.764.091,40 1.151.600,00 80.000,00 4.350.002,00 0,00 1.749.027,00 763.201,00 3.080.003,00 2.500.003,00 72.000,00 173.694,06 1.339.385,00 5.610.153,00 0,00 914.591,60 368.260,00 292.251,00 600.001,00 240.001,00 0,00
Salas de cinema 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120
Share 0,000015 0,000076 0,000042 0,000202 0,022523 0 0,000008 0,000106 0,000009 0,000879 0,000006 0,000540 0,000626 0,000055 0,000211 0,000086 0,002736 0,000346 0,000039 0,000064 0,000707 0,003121 0,000025 0,000411 0,000006 0,000030 0,000179 0,000003 0,000260
Lucro (R$) 7.690,00 64.086,00 -1.137.012,00 -2.007.954,00 15.482.240,00 0 -495.892,90 -671.654,55 -54.130,00 -2.163.393,40 -1.148.514,00 281.846,00 -3.947.657,00 42.249,00 -1.583.843,00 -724.618,00 -974.617,00 -2.258.223,00 -50.880,00 -131.306,06 -818.985,00 -3.373.510,00 11.013,00 -615.991,60 -366.450,00 -275.605,00 -491.564,00 -238.658,00 196.117,00 (Continua)
2007 3 efes 2007 3 irmos de sangue
2007 500 almas 2007 A casa de Alice A grande famlia: 2007 o filme 2007 2007 A histria das trs marias margem do concreto
2007 A via lctea 2007 Aboio 2007 Antnia As tentaes do 2007 irmo Sebastio 2007 Baixio das bestas 2007 Batismo de sangue 2007 Bem-vindo a So Paulo
2007 Brasileirinho 2007 Brichos 2007 Caixa 2 2007 Co sem dono 2007 Capara 2007 Carreiras 2007 2007 2007 Cartola: msica para os olhos Cidade dos homens: o filme Conceio: autor bom autor morto
2007 proibido proibir 2007 Em trnsito 2007 Esses moos 2007 Fabricando Tom Z 2007 Faixa de areia Gigante: como o 2007 inter conquistou o mundo

(Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 8,92 5,86 8,34 2,63 0,00 8,10 8,89 6,42 6,90 7,37 9,04 8,17 8,98 6,13 8,31 5,44 9,27 8,26 7,08 5,33 7,66 9,28 7,99 9,22 7,82 7,60 3,00 7,48 5,65 6,67 Pblico Renda (R$) 24.479,00 69.270,00 16.594,00 566,00 ND 481.334,00 263.786,00 21.433,00 24.281,00 118.826,00 177.993,00 980.022,00 338.058,00 13.398,00 1.437.254,00 22.101,00 35.490,00 9.827,00 2.992.203,00 5.443,00 1.130.988,00 507.392,00 3.172.654,00 1.601.885,00 42.880,00 6.376.703,00 330,00 23.951,00 119.716,00 408.229,00 Valor captado total (R$) 997.516,00 812.000,00 899.000,00 0,00 0,00 3.650.004,00 90.001,00 621.261,00 4.774.031,00 449.293,00 3.388.322,00 4.756.152,00 2.510.001,00 1.687.334,00 449.959,00 5.945.702,00 40.001,00 125.000,00 5.689.546,22 0,00 4.251.778,00 2.318.158,25 2.615.003,00 6.689.273,54 2.446.002,61 6.825.003,00 1.709.001,00 0,00 1.614.715,61 2.900.002,00 Salas de cinema 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 Share Lucro (R$)
71
Grupo corpo 30 2007 anos: uma famlia brasileira 2007 Hrcules 56 Histrias do rio 2007 negro 2007 I hate So Paulo Inacreditvel: a 2007 batalha dos aflitos 2007 Inesquecvel 2007 Jogo de cena 2007 Mestre Bimba: a capoeira iluminada
2.743 11.820 1.990 215 ND 59.397 29.680 3.336 3.518 16.118 19.682 119.973 37.652 2.185 172.959 4.062 3.827 1.190 422.855 1.022 147.592 54.683 397.075 173.821 5.481 838.726 110 3.204 21.173 61.212
0,000030 0,000131 0,000022 0,000002 0 0,000657 0,000328 0,000037 0,000039 0,000178 0,000218 0,001327 0,000417 0,000024 0,001914 0,000045 0,000042 0,000013 0,004679 0,000011 0,001633 0,000605 0,004393 0,001923 0,000061 0,009280 0,000001 0,000035 0,000234 0,000677
-973.037,00 -742.730,00 -882.406,00 566,00 0 -3.168.670,00 173.785,00 -599.828,00 -4.749.750,00 -330.467,00 -3.210.329,00 -3.776.130,00 -2.171.943,00 -1.673.936,00 987.295,00 -5.923.601,00 -4.511,00 -115.173,00 -2.697.343,22 5.443,00 -3.120.790,00 -1.810.766,25 557.651,00 -5.087.388,54 -2.403.122,61 -448.300,00 -1.708.671,00 23.951,00 -1.494.999,61 -2.491.773,00 (Continua)
2007 Meteoro Milton Santos ou o 2007 mundo global visto do lado de c 2007 Mutum 2007 No por acaso 2007 Noel, poeta da vila 2007 Nossa senhora de Caravaggio
2007 O cheiro do ralo 2007 O dono do mar O engenho de 2007 Z Lins 2007 O fim do sem fim O homem que 2007 desafiou o diabo 2007 O longo amanhecer 2007 O magnata 2007 O mundo em duas voltas
2007 pa, 2007 O passado 2007 O passageiro: segredos de adulto
2007 O primo Baslio 2007 O quinze 2007 diqu? 2007 Os 12 trabalhos 2007 Os porralokinhas
72 (Continuao) Ano 2007 Ttulo do filme Oscar Niemeyer: a vida um sopro PMI (R$) 5,82
Pblico 10.281
Renda (R$) 59.884,00
Valor captado total (R$) 456.300,00
Salas de cinema 2.120
Share 0,000114
Lucro (R$) -396.416,00
Pampulha ou a 2007 inveno do mar de Minas Pedrinha de 2007 Aruanda: Maria Bethnia 2007 Person 2007 Podecrer! 2007 Porto Alegre: meu canto no mundo
0,00
ND
ND
150.001,00
2.120
8,86 6,48 8,25 5,76 4,34 6,36 7,18 7,20 7,44 7,72 8,90 7,85 8,58 8,44 7,45
12.065 1.518 43.833 1.356 2.881 51.140 20.178 298 1.072 190.656 48.339 23.598 273 2.417.754 531.656
106.940,00 9.834,00 361.507,00 7.812,00 12.495,00 325.211,00 144.823,00 2.147,00 7.979,00 1.472.475,00 430.422,00 185.307,00 2.341,00 20.395.447,00 3.961.558,00
0,00 132.187,00 2.580.001,00 314.000,00 31.001,00 955.001,00 3.292.009,00 400.001,00 0,00 2.602.003,00 0,00 1.872.902,00 386.001,00 6.214.003,00 5.435.154,00
2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120
0,000133 0,000017 0,000485 0,000015 0,000032 0,000566 0,000223 0,000003 0,000012 0,002110 0,000535 0,000261 0,000003 0,026751 0,005883
106.940,00 -122.353,00 -2.218.494,00 -306.188,00 -18.506,00 -629.790,00 -3.147.186,00 -397.854,00 7.979,00 -1.129.528,00 430.422,00 -1.687.595,00 -383.660,00 14.181.444,00 -1.473.596,00
2007 PQD 2007 Pro dia nascer feliz 2007 Quer 2007 Remisso Sambando nas 2007 brasas, mor? 2007 Saneamento bsico, o filme
2007 Santiago 2007 Sem controle 2007 Serras da desordem 2007 Tropa de elite Turma da Mnica 2007 em uma aventura no tempo 2007 2007 2008 2008 Viva rica solteira no fica Xuxa em um sonho de menina Meu nome no Johnny Ensaio sobre a cegueira
8,73 6,23 8,68 8,63 8,04 7,34 7,11 7,98 8,40
1.494 126.499 2.075.431 892.272 565.258 525.035 523.987 443.143 419.991
13.039,00 788.700,00 18.019.978,00 7.703.078,00 4.542.398,00 3.852.415,78 3.723.809,00 3.534.245,00 3.527.053,00
0,00 3.412.162,00 5.804.842,30 6.900.000,00 5.153.000,46 3.258.712,00 3.902.500,00 0,00 4.984.034,59
2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120
0,000017 0,001400 0,257713 0,110796 0,070190 0,065195 0,065065 0,055026 0,052152
13.039,00 -2.623.462,00 12.215.135,70 803.078,00 -610.602,46 593.703,78 -178.691,00 3.534.245,00 -1.456.981,59 (Continua)
2008 Era uma vez... A casa da me 2008 Joana 2008 ltima parada 174 Bezerra de Mene2008 zes: o dirio de um esprito 2008 Sexo com amor?

(Continuao) Ano 2008 2008 Ttulo do filme A guerra dos Rocha O guerreiro Didi e a ninja Lili PMI (R$) 6,89 6,22 6,70 8,57 8,43 8,77 8,31 7,57 8,92 8,41 8,24 7,40 6,06 4,56 8,68 8,27 7,00 7,16 4,93 7,50 9,33 6,01 7,01 5,85 7,08 3,44 10,47 9,41 8,94 7,66 Pblico 345.964 329.106 295.470 194.043 179.005 163.666 132.414 141.218 90.464 94.048 66.743 55.329 63.277 72.222 33.574 32.769 26.826 25.762 36.417 21.192 16.048 24.404 17.360 16.462 10.094 19.200 5.017 5.396 5.478 6.159 Renda (R$) 2.382.939,00 2.048.541,00 1.980.728,00 1.663.446,78 1.509.907,00 1.434.833,00 1.100.615,00 1.069.344,00 807.005,00 790.640,00 550.184,00 409.671,00 383.223,00 329.482,00 291.543,40 270.962,00 187.888,00 184.403,00 179.690,00 159.031,45 149.767,00 146.764,00 121.684,00 96.290,00 71.509,00 66.112,00 52.531,00 50.752,00 48.984,00 47.149,70 Valor captado total (R$) 3.985.000,00 4.936.903,00 4.800.255,00 6.898.044,51 5.038.324,00 0,00 479.414,37 3.443.651,00 250.000,00 5.670.000,00 0,00 3.983.000,00 4.098.000,00 1.485.963,26 1.200.000,00 0,00 0,00 1.431.958,96 1.642.290,00 1.970.000,00 150.345,55 2.300.255,00 1.509.217,00 1.304.290,96 2.117.540,00 476.477,00 861.365,98 300.000,00 0,00 157.388,65 Salas de cinema 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 Share 0,042959 0,040866 0,036689 0,024095 0,022228 0,020323 0,016442 0,017535 0,011233 0,011678 0,008288 0,006870 0,007857 0,008968 0,004169 0,004069 0,003331 0,003199 0,004522 0,002631 0,001993 0,003030 0,002156 0,002044 0,001253 0,002384 0,000623 0,000670 0,000680 0,000765 Lucro (R$)
73
-1.602.061,00 -2.888.362,00 -2.819.527,00 -5.234.597,73 -3.528.417,00 1.434.833,00 621.200,63 -2.374.307,00 557.005,00 -4.879.360,00 550.184,00 -3.573.329,00 -3.714.777,00 -1.156.481,26 -908.456,60 270.962,00 187.888,00 -1.247.555,96 -1.462.600,00 -1.810.968,55 -578,55 -2.153.491,00 -1.387.533,00 -1.208.000,96 -2.046.031,00 -410.365,00 -808.834,98 -249.248,00 48.984,00 -110.238,95 (Continua)
2008 Romance 2008 Os desafinados 2008 Chega de saudade 2008 Linha de passe 2008 Entre lenis A mulher do meu 2008 amigo 2008 Estmago 2008 Polarides urbanas 2008 O banheiro do Papa
2008 O signo da cidade 2008 Orquestra dos meninos
2008 Pequenas histrias 2008 O mistrio do samba
2008 Nome prprio 2008 Show de bola Encarnao do 2008 demnio 2008 Garoto csmico 2008 Feliz Natal 2008 2008 Mulheres sexo verdades mentiras Mar, nossa histria de amor
2008 Juzo 2008 Bodas de papel 2008 Falsa loura Nossa vida no 2008 cabe num Opala 2008 Juventude 2008 Caf dos maestros 2008 Dot.com 2008 Ainda orangotangos
74 (Continuao) Ano 2008 Ttulo do filme 5 fraes de uma quase histria PMI (R$) 7,10 7,56 6,56 6,92 8,83 6,05 7,94 8,58 5,61
Pblico 6.420 5.818 6.395 5.919 4.366 5.287 3.951 3.585 5.140
Renda (R$) 45.554,00 43.996,73 41.967,80 40.956,00 38.550,27 31.986,00 31.377,50 30.746,00 28.837,50
Valor captado total (R$) 1.450.553,00 0,00 1.378.000,00 3.354.019,99 699.999,98 689.000,00 200.000,00 2.921.858,18 2.098.559,40
Salas de cinema 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120
Share 0,000797 0,000722 0,000794 0,000735 0,000542 0,000657 0,000491 0,000445 0,000638
Lucro (R$) -1.404.999,00 43.996,73 -1.336.032,20 -3.313.063,99 -661.449,71 -657.014,00 -168.622,50 -2.891.112,18 -2.069.721,90
2008 Dias e noites 2008 Deserto feliz 2008 Clepatra 2008 Terra vermelha 2008 Corpo 2008 Panair do Brasil Onde andar Dulce 2008 Veiga? 2008 Valsa para Bruno Stein
1958, o ano em 2008 que o mundo descobriu o Brasil 2008 Fim da linha 2008 Devoo Pan-cinema perma2008 nente 2008 O aborto dos outros
7,13 4,25 7,15 5,62 7,44 7,92 7,39 5,68 6,30 10,58 8,13 6,39 5,44 7,22 4,77 5,66 7,93 3,91 4,00 8,55
3.450 4.900 2.608 2.684 1.899 1.475 1.512 1.943 1.636 930 1.140 1.320 1.506 876 1.286 1.010 687 1.008 809 364
24.607,00 20.803,00 18.643,00 15.081,83 14.137,00 11.685,90 11.168,00 11.044,46 10.307,16 9.840,50 9.273,00 8.437,50 8.194,00 6.322,00 6.130,00 5.717,80 5.451,00 3.941,75 3.232,00 3.113,00
868.000,00 948.211,71 600.000,00 0,00 585.256,26 751.000,00 700.000,00 0,00 0,00 0,00 152.187,00 521.000,00 0,00 291.937,33 170.000,00 600.000,00 0,00 0,00 0,00 679.926,00
2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120
0,000428 0,000608 0,000324 0,000333 0,000236 0,000183 0,000188 0,000241 0,000203 0,000115 0,000142 0,000164 0,000187 0,000109 0,000160 0,000125 0,000085 0,000125 0,000100 0,000045
-843.393,00 -927.408,71 -581.357,00 15.081,83 -571.119,26 -739.314,10 -688.832,00 11.044,46 10.307,16 9.840,50 -142.914,00 -512.562,50 8.194,00 -285.615,33 -163.870,00 -594.282,20 5.451,00 3.941,75 3.232,00 -676.813,00 (Continua)
2008 Fronteira 2008 O tempo e o lugar 2008 Vingana Pindorama: a 2008 verdadeira histria dos 7 anes 2008 A outra margem 2008 Iluminados 2008 Andarilho 2008 Pretrito perfeito 2008 Otvio e as letras 2008 Olho de boi 2008 2008 O romance do vaqueiro voador O mistrio da estrada de Sintra
2008 Meu Brasil 2008 L.A.P.A. 2008 O retorno

(Continuao) Ano Ttulo do filme PMI (R$) 8,08 Pblico Renda (R$) 3.094,50 Valor captado total (R$) 100.000,00 Salas de cinema 2.120 Share Lucro (R$)
75
Castelar e Nelson 2008 Dantas no pas dos generais 2008 O demoninho de olhos pretos
383
0,000048
-96.905,50
10,81 5,65 6,55 4,71 9,12 6,51 4,55 3,06 4,85 3,38
264 458 356 334 157 197 270 354 162 163
2.853,50 2.586,00 2.332,00 1.574,50 1.432,50 1.283,00 1.228,92 1.084,00 786,00 550,50
600.000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 289.600,00 0,00 0,00 0,00 0,00
2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120 2.120
0,000033 0,000057 0,000044 0,000041 0,000019 0,000024 0,000034 0,000044 0,000020 0,000020
-597.146,50 2.586,00 2.332,00 1.574,50 1.432,50 -288.317,00 1.228,92 1.084,00 786,00 550,50
2008 Meu nome Dindi 2008 Quarta B 2008 A dana da vida 2008 A margem da linha 2008 Musicagen 2008 2008 2008 As filhas de Chiquita Memria para uso dirio Brigada paraquedista
2008 Cana quente
Fontes: Ancine, SIAESP e Filme B. Obs.: ND = no disponvel.
ABRIR AS ESCOLAS COMUNIDADE NOS FINAIS DE SEMANA REDUZ QUE TIPO DE VIOLNCIA? UMA ANLISE DE CONTRAFACTUAL UTILIZANDO MNIMOS QUADRADOS PONDERADOS PELO PROPENSITY SCORE*
Rogrio Allon Duenhas** Marco Tlio Aniceto Frana** Flvio de Oliveira Gonalves***
O artigo mostra o impacto da abertura de escolas da primeira fase do ensino fundamental comunidade nos finais de semana sobre dimenses de violncia percebidas pelos diretores. Dois contrafactuais so utilizados: escolas que aguardavam a entrada no programa e as que no demonstraram interesse. Por um lado, o programa mostrou impacto positivo sobre as relaes intraescolas, como a melhoria do relacionamento entre o corpo discente, reduo de crimes contra a propriedade e o trfico de drogas na escola. Por outro, aumentou a percepo de diretores sobre os conflitos externos s escolas, como ao de gangues e vandalismo. Palavras-chave: Violncia; Escola; Contrafactual.
OPENNING SCHOOL TO COMMUNITY DURING THE WEEKENDS REDUCES WHAT KIND OF VIOLENCE? A COUNTERFACTUAL ANALYSIS USING PROPENSITY SCORE WEIGHTED LEAST SQUARES
This paper tests the impact of Comunidade Escola Program on some violence aspects obtained by the primary school principals answers to Prova Brasil 2007. This program showed positive result according to some characteristics such as the improvement of the relationship among pupils, decreasing crime against propriety and occurrence of drug dealing into school. There is a rise in principal sensitivity about out of school violence such as gangs and vandalism. Key-words: Violence; Schools; Counterfactual.
O trabalho foi desenvolvido no mbito do Ncleo de Avaliao de Polticas Pblicas Educacionais (NAPPE) da Universidade Federal do Paran (UFPR). Os autores agradecem ao Programa Observatrio da Educao da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) pelo apoio financeiro pesquisa. Agradecem tambm cooperao da Secretaria Municipal de Educao de Curitiba, Fundao Ita Social e aos dois pareceristas annimos pelas sugestes. Possveis erros e omisses so da responsabilidade dos autores. ** Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico da UFPR. E-mails: allonduenhas@ hotmail.com e tulio_franca@yahoo.com *** Professor adjunto do Departamento de Economia da UFPR. E-mail: f.goncalves@ufpr.br
*
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ABRIR LAS ESCUELAS A LA COMUNIDAD LOS FINES DE SEMANA REDUCE QUE TIPO DE VIOLENCIA? UN ANLISIS DE CONTRA FACTUAL UTILIZANDO MNIMOS CUADRADOS PONDERADOS POR PROPENSITY SCORE
El artculo muestra el impacto de la apertura de las escuelas de la primera etapa de la educacin bsica a la comunidad los fines de semana en suya contribucin para la reduccin en algunas formas de la violencia percibida por los directores. Dos contrafactuales se utilizan, las escuelas en espera de la entrada en el programa y las escuelas que no han mostrado inters en ingresar en el programa. El programa mostr efectos positivos sobre las relaciones dentro de las escuelas como la mejora de la relacin entre el cuerpo estudiantil, la reduccin de delitos contra la propiedad, trfico de las drogas en la escuela. Por otro lado, aumenta la percepcin de los directores sobre los conflictos en las escuelas como la accin de las pandillas y el vandalismo. Palabras-clave: Violencia; Escuelas; Contrafactual.
QUELS TYPES DE VIOLENCE SONT RDUITS PAR LOUVERTURE DES COLES MUNICIPALES LE WEEK-END? UNE ANALYSE CONTREFACTUELLE BASE SUR LA MTHODE DES MOINDRES CARRS PONDRS PUR PROPENSITY SCORE
Larticle montre limpact de louverture, pour la communaut et durant les week-ends, des coles de la premire phase de lenseignement fondamental sur le type de violences perues par les directeurs. Ltude a t faite en comparant les coles participant au programme avec les coles qui attendent dy entrer et les coles qui ne dmontrent pas dintrt pour celui-ci. Le programme montre limpact positif sur les liens intra-coles avec notamment lamlioration des relations entre les professeurs et les lves, la rduction des crimes contre la proprit, et la baisse du trafic de drogues au sein de lcole. Dun autre ct, cela permet aussi aux directeurs, de mieux connatre les conflits externes lcole tels que les actions lies aux gangs et au vandalisme. Mots-cls: Violence; coles; Contrefactuelle.
1 INTRODUO
A violncia uma das maiores fontes de desconforto nas sociedades modernas. O problema da violncia no Brasil grande, sobretudo para a faixa etria compreendida entre 15 e 24 anos, que evoluiu entre 1998 e 2008, de 47,7 para 52,9 mortes para cada 100 mil jovens. No estado do Paran, para a mesma faixa etria, em 1998, registrou-se 28,5 mortes provocadas para cada 100 mil habitantes e, em 2008, houve um salto para uma taxa de 73,3. A cidade de Curitiba que registrava 22,7 mortes em 1998 passa a 52,5 em 2008, para uma populao de 15 a 24 anos. Acredita-se que solues para a minimizao da violncia e criminalidade pode estar alm das estratgias tradicionais de represso, como o aumento de policiamento ou das guardas municipais. possvel que aes alternativas como a interveno em reas sociais possam surtir efeitos positivos no combate
Abrir as Escolas Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violncia...
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violncia.1 Nesse sentido algumas cidades adotaram a poltica de abertura de escolas pblicas nos finais de semana em comunidades vulnerveis violncia. A medida colocar disposio da populao um espao alternativo para realizao de atividades esportivas e socioculturais, criando ou fortalecendo o capital social local e reduzindo a violncia. Esta iniciativa visa fortalecer os laos entre a comunidade e a escola por meio de atividades esportivas, culturais e sociais nos finais de semana como alternativa de lazer em um ambiente seguro e respeitado pela sociedade. Nesse contexto, foi criado na cidade de Curitiba, em 2005, o Programa Comunidade Escola (PCE). Em linhas gerais, o programa visaria reduo dos episdios de violncia por meio do aumento do capital social da comunidade na medida em que reduziria a exposio dos alunos a situaes de riscos, como desigualdades, discriminaes e outras vulnerabilidades sociais. O objetivo central do trabalho verificar se a implantao do PCE na cidade de Curitiba, em 2005, contribuiu para a reduo da violncia, representada pela delinquncia prtica, ou seja, depredao, pichaes, venda e consumo de drogas, violncia fsica e verbal, contra professores e entre os alunos. A estratgia emprica utilizada foi o emprego dos mnimos quadrados ponderados (MQP) pelo propensity score (PS) a fim de captar sob quais dimenses o PCE logra sucesso na reduo da violncia, mensurado por intermdio da percepo dos dirigentes das escolas municipais de Curitiba de educao de primeiro nvel (1a a 4a srie). A estratgia considerar grupo de tratamento as escolas participantes do programa. O contrafactual ser dividido em dois. O primeiro diz respeito s escolas que estavam na Fila para participar do Programa Comunidade Escola (FPCE) em 2007 e o segundo grupo corresponde s escolas municipais restantes que No participa do Programa Comunidade Escola (NPCE). O programa mostra um impacto positivo e significante na reduo das violncias internas escola. Por outro lado, o programa traz a violncia externa para a escola ao mostrar um significativo aumento da percepo dos diretores em relao violncia juvenil. O artigo est estruturado da seguinte forma: na seo 2 buscam-se evidncias na literatura sobre programas de abertura das escolas nos finais de semanas.
1. A violncia pode ser definida como uma situao de interao, em que um ou vrios atores agem de maneira direta ou indireta causando danos a uma ou mais pessoas, seja em sua integridade fsica, seja em sua integridade moral, em suas posses ou em suas participaes simblicas e culturais (MICHAUD, 1989). Minayo (1994) prope a classificao da violncia em trs formas: violncia estrutural, de resistncia e da delinquncia. A estrutural se refere tanto s estruturas organizadas e institucionalizadas da famlia como s do sistema econmico e poltico que conduzem a opresso de grupos, negando-os o direito de conquistas sociais, deixando-os mais vulnerveis ao sofrimento e at morte. Por sua vez, a contrapartida da violncia estrutural a de resistncia, em que os grupos oprimidos respondem de diferentes formas a opresso estrutural profundamente enraizada na economia, poltica e cultura. Em relao violncia clssica socialmente conhecida como delinquncia, faz-se necessrio entender a violncia estrutural, pois so as estruturas, econmica e social, que corrompem e levam os indivduos a cometerem atos de delinquncia.
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Adicionalmente explica-se o que o PCE. Na seo 3 apresentar-se- a metodologia adotada e na seo 4 as fontes de dados e as estatsticas descritivas das variveis utilizadas. Na seo 5 sero delineados os resultados do trabalho e, finalmente na seo 6, as consideraes finais.
2 EVIDNCIAS (RELATOS) SOBRE PROGRAMAS DE ABERTURA DE ESCOLAS NOS FINAIS DE SEMANA E A REDUO DA VIOLNCIA
A concepo de programas de abertura de escolas nos finais de semana para a reduo da violncia foi estruturada em estudos tericos e empricos, internacionais e nacionais, destacando: i) os debates promovidos pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e Cultura (Unesco) sobre temas sociais envolvendo a educao2 e cultura de paz; ii) preocupao com o direito da juventude no Brasil; e iii) o acmulo de conhecimento sobre o jovem e ambincia escolar no Brasil. Em sua essncia o programa foca prioritariamente os jovens em situao de vulnerabilidade,3 e prope uma redefinio da relao deles com a escola e a comunidade em que vivem. A preocupao centrada nos jovens justificada por serem, na maioria das vezes, as vtimas de atos violentos, sobretudo nos finais de semana. Nos ltimos 20 anos a violncia e a vitimizao juvenil nos finais de semana aumentaram em mdia 80% (NOLETO, 2004). No primeiro momento o programa foi implementado, fruto de parcerias estaduais com a Unesco, em trs estados brasileiros: Rio de Janeiro e Pernambuco, em 2000, e na Bahia, em 2001, sob diferentes denominaes.4 As avaliaes feitas sobre os programas so, no geral, de natureza qualitativa e apontaram resultados positivos nos trs estados. As estimaes do impacto do projeto nas escolas pernambucanas5 que participam do programa atestam a sua validade. Na tica dos diretores das escolas participantes, houve melhora nas unidades de ensino com relao aos interesses da comunidade pela escola, na relao entre alunos e professores e na relao entre os prprios alunos. Ademais, diminuio do vandalismo e da depredao, e nas ofensas pessoais e em outros
2. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, no Art. 26, estabelece que toda pessoa tem direito educao, que tem como objetivo o pleno desenvolvimento da personalidade. Tal direito colabora para o respeito ao conjunto de diversos direitos humanos e das liberdades fundamentais. A educao voltada para cultura da paz inclui a promoo da compreenso, da tolerncia, da solidariedade e do respeito s identidades nacionais, raciais, religiosas, por gnero e gerao, entre outras, enfatizando a importncia da diversidade cultural. 3. Vulnerabilidade entendida como as dificuldades econmicas, educacionais e o difcil acesso aos programas culturais e de lazer, bem como sua suscetibilidade a situaes violentas. 4. Escola da Paz, Escola Aberta Cultura de Paz e Lazer nas Escolas nos Finais de Semana, e Educao e Cultura para Paz, respectivamente. 5. Em 2004, o projeto contava com a participao de 450 escolas no estado de Pernambuco, beneficiando aproximadamente 360 mil pessoas por ms.
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tipos de violncia. Da mesma forma, anlises feitas aps dois anos e cinco meses do programa nas escolas da Bahia6 apresentaram balano positivo, como a abertura ininterrupta das escolas sem registro de pichaes, depredaes, roubos ou conflitos entre as pessoas nos finais de semana. Adicionalmente, os diretores e professores fornecem depoimentos e relatrios de aumento de frequncia e motivao dos alunos nas salas de aula, demonstrando outro resultado positivo do programa (NOLETO, 2004). Portanto, na percepo dos diretores das escolas participantes de dois dos trs estados pioneiros na adoo do programa, a abertura das escolas pblicas nos finais de semana contribuiu, de forma geral, para a melhoria da relao da comunidade com a escola e tambm na melhoria das relaes interpessoais. No estado do Rio Grande do Sul, o programa foi lanado em 2003 e batizado com o nome de Escola Aberta para a Cidadania. A avaliao feita indica melhora nos nveis de violncia. Os professores e diretores relatam a melhoria do comportamento dos alunos participantes, demonstrando maior zelo pelos equipamentos escolares e maior respeito entre os colegas e com os professores. Na cidade de Curitiba, as experincias de outras capitais, e em particular da Unesco, foram tomadas como ponto de partida para a construo do programa chamado de Comunidade Escola sob a responsabilidade da Secretaria Municipal7 de Educao (SME). O objetivo geral do programa o de valorizar as escolas municipais como espaos abertos de conhecimento, contribuir para a melhoria da qualidade da educao e promover o desenvolvimento da comunidade local com atividades socioeducativas nos finais de semana. A poltica pblica desenvolvida pela prefeitura municipal guarda uma diferena importante com relao s polticas implementadas pelos estados. Enquanto nestes as escolas abertas so, em geral, de nvel mdio, a prefeitura tem sob sua responsabilidade apenas escolas do nvel fundamental, sendo que, em sua maioria, so escolas da primeira fase deste nvel, cujo alunado tem faixa etria entre os 7 e 10 anos. Todavia, o programa no fica restrito populao da escola, atendendo s mais diversas faixas de idade, o que pode trazer novos problemas de violncia percepo pelos diretores. Na seo seguinte ser apresentada a estratgia emprica.
6. O estado contava com 57 escolas abertas e atendia aproximadamente 50 mil pessoas. 7. H uma diferena na administrao do programa de Curitiba em relao aos demais que foram citados no trabalho. Nestes a administrao feita pelos governos estaduais, ou seja, envolvem escolas estaduais que, em geral, so responsveis pelo ensino mdio; naquele feita pelo governo municipal e envolve escolas municipais de ensino fundamental.
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3 MNIMOS QUADRADOS PONDERADOS PELO PROPENSITY SCORE
Caliendo e Kopening (2005) destacam que quando se trata de estudos microeconomtricos de avaliao de polticas pblicas, preciso superar o problema relacionado ao vis de seleo. Isso decorre da impossibilidade de se observar, ao mesmo tempo, sobre a unidade de ensino, dois resultados de uma determinada poltica. Para isso elabora-se nesses estudos um grupo denominado de contrafactual, isto , constri-se um grupo de controle cuja principal diferena est relacionada a no participao do tratamento controlado por todas as caractersticas observveis. O mtodo constitui em encontrar um grupo que no seja participante do tratamento, isto , escolas que no participam do PCE, porm com caractersticas similares s unidades de ensino participantes. Nesse sentido, ao comparar os dois grupos escolares com base em caractersticas observveis, as diferenas nos nveis de violncia entre eles podero ser atribudas somente ao tratamento. preciso ressaltar que a entrada de uma escola no PCE est condicionada a alguns critrios. Primeiramente, preciso que a comunidade escolar (pais, professores ou o diretor) tenha o interesse em fazer parte dele. Posteriormente, necessrio que a localidade onde se encontra a escola tenha altos ndices de dficits sociais e econmicos. Alm disso, preciso ter uma infraestrutura mnima para o recebimento do programa e, para isso, o indicador utilizado a existncia de quadra coberta. Por fim, existe restrio incluso de novas escolas ao programa, uma vez que no pode haver outras escolas participantes em um raio de at 1 km. Assim, para a estratgia de identificao, sero utilizadas como grupo de tratamento as 55 escolas participantes da Comunidade Escola. O contrafactual ser dividido em dois diferentes grupos. O primeiro ser denominado FPCE, composto por 28 escolas e consiste nas que estavam na fila8 para entrar no programa. O segundo grupo, denominado NPCE, formado por 85 escolas e ser composto pelas restantes, isto , que no mostraram interesse em ingressar-se no programa. importante destacar que o contrafactual FPCE melhor em comparao ao NPCE, pois so escolas que em algum momento faro parte do programa e, por algum motivo, isso ainda no ocorreu. Logo, exclui o vis na seleo das escolas que no tm interesse. Os efeitos do PCE sobre a percepo de violncia dos diretores das escolas participantes segundo caractersticas observveis9 sero estimados por intermdio de mnimos quadrados ponderados pelo propensity score.10 Estes mtodos so denominados
8. As escolas comearam a fazer parte do programa aps 2007. 9. Pressupe que as variveis que afetam a escola e os potenciais resultados so simultaneamente observados pelo pesquisador e as no observveis afetam igualmente os grupos de tratamento e controle. Para a estratgia de avaliao, quando a seleo est baseada em caractersticas no observveis, ver Blundell e Costa Dias (2002) ou Caliendo e Hujer (2006). 10. Para usar o propensity score preciso assumir uma forma funcional que retrate como as caractersticas observveis afetam a probabilidade de tratamento, assim como os resultados do PCE. Uma das principais crticas relativas ao PS diz respeito inflao na varincia do estimador de matching decorrente do no conhecimento do verdadeiro propensity score. A consequncia que os erros-padro dos estimadores possam no ser confiveis.
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como duplamente robustos e foram propostos por Robins e Rotnitzky (1995) no contexto de dados faltantes. A combinao da ponderao com a regresso, de acordo com Imbens e Wooldridge (2008), contornaria o problema de m especificao quando a equao de PS ou de regresso estiverem mal especificadas Todavia, a m especificao no pode ocorrer para ambos ao mesmo tempo. Dessa forma, o mtodo duplamente robusto removeria o efeito direto das variveis omitidas (regresso) e reduzira a correlao entre as variveis omitidas e includas (reponderao). importante destacar que a ponderao no afeta a consistncia desses estimadores. O procedimento de clculo se divide em duas etapas, sendo que a primeira diz respeito estimao do propensity score, p(X), que, segundo Becker e Ichino (2002), podem ser realizadas por meio de qualquer modelo de probabilidade padro (logit/probit). Assim,
p( X ) = pr( Di = 1 | X i ) ,,
^
(1)
em que o PS estimado, p ( X ) , a probabilidade de ser tratado (D) de acordo com as caractersticas observveis (X). Na etapa seguinte, estima-se por MQP pelo propensity score, a percepo da violncia escolar, com base na opinio do diretor, , em relao dummy de participao no programa, Di, e o vetor de caractersticas observveis, Xi, ponderado pelo inverso da probabilidade de tratamento. Assim, encontramos o impacto do PCE sobre a percepo da violncia no que tange s escolas participantes. O estimador do efeito do tratamento ponderado pelo propensity score sem empregar a normalizao, segundo Hirano e Imbens (2001) : , (2)
a proporo de tratados na amostra e N o nmero de escolas parsendo ticipantes do programa. O PS estimado ser dividido em quatro estratos com o objetivo de fazer o teste de balanceamento. O procedimento visa verificar se h diferenas significantes entre os grupos de tratamento (PCE) e contrafactuais (FPCE e NPCE) no que tange s caractersticas observveis que afetam a participao no programa e os resultados potenciais. Caso as covariadas no se mostrem balanceadas nos estratos, sero feitas interaes e/ou ser modificada a forma funcional a fim de que todas as variveis mostrem-se balanceadas.
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As variveis observveis empregadas sero o nvel socioeconmico mdio da escola, as caractersticas relativas infraestrutura fsica escolar, como o nmero de computadores para os alunos, a existncia de internet, biblioteca e a presena de quadra ou ginsio coberto.
4 AS FONTES DOS DADOS
As informaes referentes s caractersticas das escolas municipais participantes e no participantes do Programa Comunidade Escola sero extradas do Censo Escolar e da Prova Brasil de 2007. O Censo Escolar o mais importante instrumento de coleta de informaes da educao bsica e consiste em um levantamento de dados realizado em mbito nacional e, em todos os anos, por intermdio da colaborao das secretarias municipais e estaduais de educao. A Prova Brasil se restringe s escolas urbanas e aplicada nas escolas do sistema pblico de ensino. As sries de referncia submetidas ao exame correspondem s sries iniciais e finais do ensino fundamental. Os resultados desta avaliao vm acompanhados de informaes a respeito das caractersticas familiares dos estudantes, professores, diretores e escolas. Todas as escolas com mais de 20 estudantes so submetidas ao exame. Apesar do incio do PCE ter ocorrido em meados de 2005, as informaes a respeito da violncia na tica dos diretores por parte da comunidade escolar e de seu entorno comeou a ser coletada a partir da Prova Brasil de 2007. Para analisar a percepo da violncia dos diretores sero empregadas as questes relativas a roubo e furtos de equipamentos e materiais pedaggicos, as depredaes das dependncias internas e externas da escola, trfico e consumo de drogas e violncias interpessoais, como agresso fsica e verbal. As aes podem ter sido cometidas por pessoas da prpria escola ou estranha a ela, sendo que essas ocorrncias podem ter acontecido em suas dependncias ou no entorno. Cabe destacar que de acordo com Grogger (1997), as informaes da violncia por parte do diretor apresentam algumas limitaes. Os indicadores podem representar uma subestimao da violncia ocorrida na escola, pois evidenciaria certa inabilidade do diretor ao lidar com o problema da violncia. Por outro lado, os indicadores podem ser superestimados como forma de justificar o maior recebimento de recursos materiais e financeiros. Assim, poder haver erros de medida nas variveis dependentes de forma a influenciar as estimativas. As caractersticas observveis que dizem respeito infraestrutura escolar como a presena de biblioteca, internet, quadra de esportes ou ginsio, laboratrio de cincias e o nmero de computadores para uso dos discentes sero
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extradas do Censo Escolar. As variveis relativas ao nvel socioeconmico11 da comunidade escolar sero construdas por intermdio das informaes oriundas dos estudantes submetidos Prova Brasil. Para a sua elaborao utilizou-se anlise fatorial12 com a extrao de duas componentes principais. Alm de constituir-se como proxy do nvel socioeconmico mdio da escola, tambm uma forma de captar o peer effects.
4.1 Estatsticas descritivas
Esta subseo apresenta as estatsticas descritivas dos grupos de tratamento (PCE) e contrafactuais (NPCE e FPCE). As estatsticas so apresentadas antes da ponderao pelo propensity score.
TABELA 1
Estatsticas descritivas das caractersticas observveis
Variveis Biblioteca Quadra de esportes Laboratrio de cincias Computadores para alunos Internet Capital material mdio Capital humano mdio PCE N 55 55 55 53 55 42 42 m 0,84 0,09 0,11 20,2 0,93 0,08 0,08 s 0,37 0,29 0,31 5,16 0,26 0,27 0,33 N 28 28 28 25 27 22 22 m 0,79 0,07 0,07 20,76 0,93 -0,06 -0,01 FPCE s 0,42 0,26 0,26 5,23 0,27 0,26 0,28 t1 -0,53 -0,32 -0,62 0,44 0,00 -2,02 -1,15 N 85 85 85 80 83 78 78 m 0,49 0,00 0,02 18,4 0,98 0,05 0,07 NPCE s 0,5 0,00 0,15 5,33 0,15 0,22 0,28 t1 4,75 2,30 2,01 1,94 -1,29 0,62 0,17
Fonte: Censo da Educao e Prova Brasil/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) 2007. Elaborao dos autores. Nota: 1 O teste t refere-se hiptese nula de igualdade entre as mdias em relao s escolas do PCE.
De acordo com as mdias apresentadas na tabela 1, percebe-se que as escolas que participam do PCE tm diferena significante apenas no capital material mdio, se comparada com as escolas FPCE, uma vez que as famlias das escolas FPCE tm menos recursos materiais que as das escolas do PCE. Nesse mesmo sentido, as escolas do PCE possuem estrutura fsica mdia maiores, estatisticamente significante, que escolas NPCE. Acesso internet e capital humano mdio no apresentam diferena significante entre os trs tipos de escolas.
11. Bourdieu (1977) destaca que existem trs capitais que esto sob influncia da famlia. O capital humano corresponde aos ttulos escolares. O capital material diz respeito aos recursos financeiros para a compra de livros, equipamentos e para o pagamento das mensalidades escolares. Por ltimo, o capital social corresponde ao conjunto de relaes mantidas pelas famlias dos estudantes. 12. As questes relativas presena de carro, DVD, rdio, o nmero de pessoas que dividem residncia com o estudante, o nmero de quartos e de banheiro, alm da escolaridade do pai e da me foram utilizadas para a construo dos capitais material e humano familiares mdios da escola por meio da tcnica de anlise fatorial com a extrao das componentes principais.
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A tabela 2 apresenta as estatsticas descritivas das variveis dependentes representam violncia que sofreram um impacto estatisticamente significante do programa. A pergunta basicamente a seguinte: Nesse ano aconteceram os seguintes fatos na escola? So 61 perguntas que abrangem diversos tipos de violncia. Devido ao grande nmero de perguntas, os tipos de violncia sero reunidos em trs grupos: i) violncia contra pessoa (atentado vida, agresses fsicas e verbais); ii) violncia contra patrimnio pessoal (furtos e roubos); e iii) violncia contra o patrimnio escolar (quebra intencional de equipamentos, roubo de equipamentos, pichaes etc.). As respostas so dadas de acordo com a percepo dos diretores e so binrias, estando limitadas a sim, igual a 1, ou no, igual a 0. Em outras palavras, capta a ocorrncia do evento no ano ou no. Vale ainda lembrar que os agentes que cometem violncia podem ser internos estudantes, professores ou funcionrios e/ou agentes externos pessoas de fora da escola. Conforme exemplo no quadro 1.
QUADRO 1
Violncia na escola, de acordo com a percepo dos diretores, causada por agente externo ou interno
Agente caudador externo (estranho escola) Sim Atentados vida de professores ou funcionrio dentro da escola Atentado vida de alunos dentro da escola Furto a professores ou funcionrios dentro da escola (A) (A) (A) Agente causador interno (da prpria escola) Sim (C) (C) (C)
|
99 101 103
No (B) (B) (B)
|
100 102 104
No (D) (D) (D)
Fonte: Dicionrio de variveis da Prova Brasil/INEP/Ministrio da Educao (MEC) 2007.
Os resultados esperados so de que o PCE consiga reduzir a violncia, representada nos trs grupos anteriores, praticada pelos agentes internos na medida em que os estudantes passam a considerar a escola como alternativa de lazer nos finais de semana. Por exemplo, espera-se que os alunos no furtem ou danifiquem os equipamentos escolares, pois estes sero utilizados por eles. Por outro lado possvel que a violncia, oriunda de agentes de fora da escola e percebida pelos diretores, aumente. Com a abertura das escolas nos finais de semana o contato dos diretores com a comunidade externa ampliado. Os diretores passam a conviver com um pblico de faixa etria maior do que a das crianas matriculadas na escola, 7 a 10 anos de idade, o que pode trazer novos tipos de violncia para dentro da escola, como pichao de muros, porte de armas e trfico de drogas. Ademais, a escola tornar-se-ia ponto de encontro dos mais diversos grupos e, em ltima instncia, local de resoluo de conflitos.
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TABELA 2
Estatsticas descritivas das variveis dependentes

PCE Pichao nas dependncias externas da escola agente externo Pichao nas dependncias internas da escola agente interno Trfico nas proximidades da escola agente interno Trfico nas dependncias da escola agente externo Consumo de drogas nas dependncias da escola agente interno Consumo de drogas prximo a escola agente interno Aes de gangues nas dependncias externas da escola Membros da comunidade portando arma branca Atentado vida do aluno dentro da escola agente interno Furto de equipamento e material didtico agente interno Furto a professores e funcionrios dentro da escola agente interno Agresso verbal aos professores agressor aluno Agresso verbal aos professores agressor professor Agresso verbal aos professores agressor funcionrio N 46 21 23 44 23 22 47 46 20 21 24 47 44 44 m 0,65 0,14 0,09 0,02 0,09 0,18 0,34 0,19 0,05 0,14 0,29 0,68 0,13 0,14 s 0,48 0,36 0,29 0,15 0,29 0,39 0,48 0,4 0,22 0,36 0,46 0,47 0,35 0,35 N 23 11 9 21 12 11 24 24 12 12 14 24 22 21 m 0,65 0,18 0,11 0,14 0,17 0,27 0,17 0,08 0,00 0,25 0,36 0,54 0,09 0,05 FPCE s 0,49 0,4 0,33 0,36 0,39 0,47 0,38 0,28 0,00 0,45 0,5 0,51 0,29 0,22 t
1
NPCE N 68 37 36 67 40 35 79 79 38 42 49 79 76 76 m 0,45 0,03 0,03 0,01 0,02 0,06 0,15 0,09 0,00 0,17 0,35 0,4 0,05 0,04 s 0,5 0,16 0,17 0,12 0,16 0,23 0,36 0,28 0,00 0,38 0,48 0,49 0,22 0,2 t1 2,15 1,33 0,90 0,37 1,07 1,31 2,35 1,50 1,02 -0,31 -0,52 3,18 1,37 1,74
0,00 0,28 0,16 1,47 0,63 0,55 -1,63 -1,34 -1,02 0,72 0,43 -1,12 -0,49 -1,26
Fonte: Prova Brasil/INEP 2007. Elaborao dos autores. Nota: 1 O teste t refere-se hiptese nula de igualdade entre as mdias em relao s escolas do PCE.
As estatsticas so apresentadas antes da ponderao pelo propensity score e pode-se observar que no existem diferenas significantes nas variveis de violncia na comparao entre as respostas dos diretores das escolas do PCE com o contrafactual FPCE. Isto , seriam escolas com realidades semelhantes no que tange violncia. Em relao ao segundo contrafactual, NPCE, observam-se diferenas significantes nas dimenses da violncia no que concerne s pichaes e aes de gangues nas dependncias externas da escola e agresses verbais a professores cujo agressor foi o aluno. Em relao s demais dimenses no houve diferenas estatisticamente significantes.
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Na seo 5, analisaremos por intermdio de MQP pelo propensity score se o PCE logrou efeitos positivos na reduo dos episdios de violncia na tica dos diretores.
5 RESULTADOS
O passo inicial foi a estimao de um modelo probit a fim de mensurar a probabilidade de a escola fazer parte do PCE. Os critrios para a entrada no Programa Comunidade Escola dizem respeito presena de quadra de esportes ou ginsio, e ao nvel socioeconmico mdio do entorno da escola; a iniciativa de entrar no PCE deve partir da escola. Alm desses critrios, inserimos outras caractersticas observveis, como a presena de biblioteca, internet e o nmero de computadores para os alunos. Na tabela 3 a seguir, so mostradas as probabilidades marginais calculadas sobre a escola com caractersticas mdias.
TABELA 3
Efeitos marginais (DY/DX) calculados sobre a mdia (X) por meio de estimativas probit
Variveis dy/dx Biblioteca Quadra de esportes Laboratrio de cincias Computadores para alunos Internet Capital material mdio Capital humano mdio -0,027 -0,0087 0,1889 -0,0099 -0,0473 0,4112 -0,1080 Escolas fila (FPCE) X 0,7857 0,0714 0,0714 5,2383 0,9259 -0,0602 -0,0097 dy/dx 0,2594*** 0,3429 0,2862 0,0003 -0,0534 0,4367* -0,1375 Escolas restantes (NPCE) X 0,5663 0,0176 0,0353 18,9333 0,9636 0,2354 0,0559
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do software stata 9. Elaborao dos autores. Notas: * 10% estatisticamente significativo. ** 5% estatisticamente significativo. *** 1% estatisticamente significativo.
A insignificncia estatstica das variveis revela que as escolas, em geral, so bastante semelhantes. Quando comparado ao NPCE, os resultados mostram que a existncia de biblioteca aumenta em 26% a probabilidade de ter o programa e uma unidade a mais no ndice de capital material mdio das famlias aumenta em 44% as chances de a escola participar do PCE. Todavia, a presena de diversas variveis no significativas no sinaliza que devemos exclu-las do modelo, pois, na opinio de Caliendo e Kopening (2005), a manuteno dessas variveis no tornar as estimativas viesadas ou inconsistentes. Ademais, Rubin e Thomas (1996) destacam que a excluso deva ocorrer apenas se as variveis constantes no modelo no tiveram relao com o resultado.
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Na subseo seguinte, mostramos o impacto do PCE sobre a percepo dos diretores no que concerne violncia na escola e no entorno.
5.1 Impactos sobre a percepo de violncia
Nesse primeiro exerccio, a estimao do efeito do PCE sobre a percepo de violncia dos diretores Average Treatment Effect on The Treated (ATT) ser calculada sobre o contrafactual FPCE. Um segundo exerccio utilizar o contrafactual NPCE, formado pelas escolas restantes. A metodologia utilizada ser a de mnimos quadrados ponderados pelo propensity score e os resultados so mostrados nas tabelas 4 e 5 a seguir.
TABELA 4
Efeitos do PCE sobre a percepo da violncia tendo o FPCE como contrafactual MQP pelo propensity score
Variveis Furto a professores ou funcionrios dentro da escola pessoas da prpria escola Pichao de muros ou paredes nas dependncias da escola pessoas de fora da escola Trfico de drogas nas dependncias da escola pessoas de fora da escola Membros da comunidade portando arma branca faca, canivete etc. Ao de gangues nas dependncias externas da escola ATT -0,25* (0,14) 0,32*** (0,13) -0,15* (0,08) 0,16* (0,10) 0,21** (0,11)
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do software stata 9. Elaborao dos autores. Notas: * 10% de significncia. ** 5% de significncia. *** 1% de significncia. Obs.: Erro-padro entre parnteses.
Observa-se que o efeito de abrir as escolas pblicas nos finais de semana mostrou-se significativo na percepo do diretor na reduo dos episdios de furto a professores e funcionrios da escola cometidos por indivduos da escola, alm da reduo das ocorrncias de trfico de drogas nas dependncias da escola. Nesse caso, o crime seria cometido por pessoas estranhas escola. Nas demais dimenses, houve um aumento na percepo da violncia no que tange pichao de muros das dependncias externas da escola, ao de gangues, assim como membros da comunidade portando arma branca nas escolas, quando comparados aos grupos compostos pelas escolas do PCE e FPCE. Como esperado, aps a abertura das escolas para a comunidade nos finais de semana, tornar-se-ia mais recorrente a violncia oriunda de indivduos estranhos escola contra o patrimnio escolar representado pelas pichaes, assim como a ao de
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gangues e pessoas portando armas brancas. So indcios de que a escola se tornou ponto de encontro e, em muitos casos, transformou-se em local para a resoluo de conflitos por parte da comunidade local.
TABELA 5
Efeitos do PCE sobre a percepo da violncia tendo o NPCE como contrafactual MQP pelo propensity score
Variveis Atentado vida de alunos dentro da escola pessoa da prpria escola Furtos de equipamentos e materiais didticos ou pedaggicos da escola pessoa da prpria escola Pichao de muros ou paredes das dependncias externas da escola pessoa de fora da escola Pichao de muros ou paredes das dependncias internas da escola pessoa da prpria escola Consumo de drogas nas proximidades da escola pessoa da prpria escola Trfico de drogas na proximidade da escola pessoa da prpria escola Ao de gangues nas dependncias externas da escola Agresso verbal a professores o agressor foi um aluno Agresso verbal a professores o agressor foi um professor Agresso verbal a funcionrios o agressor foi um funcionrio Elaborao dos autores. Notas: * 10% de significncia. ** 5% de significncia. *** 1% de significncia. Obs.: Erro-padro entre parnteses. ATT -0,219*** (0,08) -0,154** (0,08) 0,341** (0,11) 0,239** (0,11) 0,169** (0,08) 0,141* (0,08) 0,222*** (0,09) 0,208** (0,11) 0,125* (0,07) 0,132* (0,08)
As escolas que compem o PCE registraram uma reduo nos atentados contra a vida de alunos dentro da escola, alm de diminuio no furto de equipamentos e materiais didticos quando comparado ao contrafactual NPCE. Cabe destacar que ambas as aes eram, anteriormente, cometidas por pessoas da escola. Logo, um indicativo de que o programa conseguiu reduzir a violncia contra a pessoa e o patrimnio escolar cometidos por pessoas da escola. Todavia, no se esperava uma elevao nos casos de vandalismo, trfico e consumo de drogas cometidos por pessoas da escola. Por outro lado, era esperado o aumento das aes de gangues e pichaes de muros cometidas por pessoas estranhas escola. Em todos esses casos, a percepo dos diretores sobre trfico e ao de gangues mostra maior interao entre os ambientes externos e internos da escola. As escolas municipais de ensino fundamental, apesar de desempenharem papel im-
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portante em algumas dimenses da violncia, no se deparam diretamente com a violncia dos jovens. Interessante notar que houve uma elevao nos casos de agresso verbal ocorrida no staff, isto , aumentou o clima de conflito entre professores e funcionrios, embora o programa parea melhorar o clima entre os alunos, professores e funcionrios ainda no afetados positivamente pelo programa, sendo uma evidncia de falha em sua concepo.
O objetivo do artigo foi avaliar o efeito do Programa Comunidade Escola da cidade de Curitiba sobre a reduo da violncia. Para isso, utilizamos a percepo da violncia dos diretores das escolas pblicas que participam do PCE em contraste com as escolas que ainda no ingressaram no programa, mas possuam data marcada para ingressar a partir de 2007 (FPCE), e as que no ingressariam, ou pelo menos no tinham interesse no ingresso ao programa (NPCE). O emprego de dois diferentes contrafactuais visou excluir o vis de seleo decorrente das escolas que no tm interesse no ingresso ao programa e, portanto, o FPCE melhor que o NPCE. Os critrios para a entrada no PCE consideram o desejo por parte da comunidade escolar, a presena de infraestrutura escolar quadra coberta e se a escola encontra-se em rea de vulnerabilidade social. Embora possam existir caractersticas no observveis que influenciam o desejo das escolas de participarem do programa e que podem no ter sido controlados, podendo afetar os resultados, a entrada neste tambm est condicionada a uma varivel observvel que a no existncia de escolas participantes em um raio de 1 km. O uso do mtodo de mnimos quadrados ponderados pelo propensity score visou reduzir o problema decorrente de variveis omitidas e da correlao entre variveis omitidas e includas. Assim, verificamos que o Programa Comunidade Escola contribuiu para reduo de algumas violncias especficas no que tange esfera pessoal e escolar cometidas, em geral, por pessoas pertencentes escola. Por outro lado, a adoo do programa parece ter deixado a escola vulnervel violncia cometida por pessoas estranhas escola, como a ocorrncia de pichaes de muros e aumento de aes de gangues. Intuitivamente, acredita-se que o aumento de aes de gangues foi estimulado devido ao programa ter se tornado um ambiente de ponto de encontro dos adolescentes e jovens, atraindo a ateno das gangues. Esses resultados podem dar indcios Prefeitura Municipal de Curitiba no sentido de redesenhar, ou melhorar o PCE. A presena deste novo pblico traz oportunidades de atuao em reas de esporte e cultura para melhor incorporar os jovens ao programa. Por exemplo, firmando parceiras com os atores sociais
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locais, comrcios, associao de moradores, para conter ou desestimular as aes das gangues, ou, melhor ainda, estimular as aes das gangues no sentido de fazer que seus integrantes participem do programa realizando atividades esportivas e educativas. Isso poderia ajudar a transformar a realidade desses jovens, que so muitas vezes marginalizados.
REFERNCIAS
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Originais submetidos em junho de 2010. ltima verso recebida em junho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
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ANEXO
TABELA 1A
Caractersticas observveis usadas na estimao dos efeitos do PCE sobre a percepo da violncia tendo o FPCE como contrafactual MQP por PS duplamente robusto
Variveis Biblioteca Quadra de esportes Laboratrio de cincias Computadores para alunos Internet Capital material mdio Capital humano mdio Constante
Furto a professores ou funcionrios dentro da escola pessoas da prpria escola Pichao de muros ou paredes nas dependncias da escola pessoas fora da escola Trfico de drogas nas dependncias da escola pessoas fora da escola Membros da comunidade portando arma branca (faca, canivete etc.) Ao de gangues nas dependncias externas da escola
-0,183
0,104
0,843 ***
0,001
-0,083
-0,193
-0,056
0,508
-0,058
-0,187
-0,370
0,017
0,560
-0,411
-0,281
-0,267
-0,047
-0,272
0,125
0,022**
0,181
0,042
0,026
-0,396
-0,212
-0,186
0,060
0,009
0,126
-0,373
0,456**
-0,106
0,29**
0,18
0,24
-0,03 ***
-0,52**
-0,35
0,41
1,06 ***
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do Software Stata 9. Elaborao dos autores. Notas: * 10% de significncia. ** 5% de significncia. *** 1% de significncia.
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TABELA 2A
Caractersticas observveis usadas na estimao dos efeitos do PCE sobre a percepo da violncia tendo o NPCE como contrafactual MQP por PS, duplamente robusto
Variveis Atentado vida de alunos dentro da escola pessoas da prpria escola Furtos de equipamentos e materiais didticos ou pedaggicos da escola pessoas da prpria escola Pichao de muros ou paredes das dependncias externas da escola pessoas fora da escola Pichao de muros ou paredes das dependncias internas da escola pessoas da prpria escola Consumo de drogas nas proximidades da escola pessoas da prpria escola Trfico de drogas na proximidade da escola da prpria escola Ao de gangues nas dependncias externas da escola Agresso verbal a professores o agressor foi um aluno Agresso verbal a professores o agressor foi um professor Agresso verbal a funcionrios o agressor foi um funcionrio Biblioteca Quadra de esportes Laboratrio de cincias Computa-dores para alunos Internet Capital material mdio Capital humano mdio Constante
-0,187
0,056
0,871***
-0,004
0,073
-0,084
-0,163
0,463**
-0,062
0,088
0,213
0,01
0,183**
-0,181
0,062
-0,122
-0,007
-0,227
0,04
-0,004
0,275
-0,550*
-0,061
0,304
-0,116
0,318
0,85
0,007
0,372
-0,088
-0,002
-0,437
-0,177**
0,29
0,589***
0,024**
-0,014
0,062
-0,139
-0,329
-0,097
0,334
0,191
0,015*
0,028
0,117
-0,092
-0,254
0,099
-0,023
0,192
-0,017**
-0,56***
-0,285
0,335**
0,915***
-0,003
-0,098
0,604***
-0,011
0,184
-0,041
0,015
0,474**
0,03
-0,214
0,157
0,002
0,182*
0,02
0,162
-0,208
-0,023
0,226
0,076
-0,012
0,106
-0,116
0,151
0,168
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do Software Stata 9. Elaborao dos autores. Notas: * 10% de significncia. ** 5% de significncia. *** 1% de significncia.
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TABELA 3A
Variveis Capital material mdio Capital humano mdio Internet Laboratrio de cincias Quadra de esportes Biblioteca
Estatsticas descritivas teste de balanceamento do p-score

Mdia PCE antes do balanceamento 0,23 0,26 0,86 0,17 0,08 1,00 20,11 Mdia FPCE antes do balanceamento 0,13 -0,02 0,84 0,46 0,32 0,94 24,79 t antes do balanceamento 0,92 2,51 0,40 -1,55 -1,40 1,00 -1,61 t aps o balanceamento 0,78 1,90 0,14 -1,32 -1,32 0,79 -1,41
Computadores para alunos
Fontes: Microdados do Censo Escolar e Prova Brasil 2007. Elaborao dos autores. Obs.: O teste de balanceamento foi realizado por intermdio da diviso do p-score em quatro estratos. As estatsticas da tabela 1A correspondem ao quarto quartil. Os resultados para os quartis restantes seguem padro semelhante.
TABELA 4A
Variveis Capital material mdio Capital humano mdio Internet Laboratrio de cincias Quadra de esportes Biblioteca
Estatsticas descritivas teste de balanceamento do p-score

Mdia PCE antes do balanceamento 0,28 0,20 0,92 0,31 0,15 0,77 20,69 Mdia NPCE antes do balanceamento 0,37 0,25 1,00 0,50 0,00 1,00 25,00 t antes do balanceamento 0,47 0,41 1,00 0,37 -1,48 1,90 0,81 t aps o balanceamento 0,37 0,36 0,97 0,37 -1,33 1,68 0,79
Computadores para alunos
Fontes: Microdados do Censo Escolar e Prova Brasil 2007. Elaborao dos autores. Obs.: O teste de balanceamento foi realizado por intermdio da diviso do p-score em quatro estratos. As estatsticas da tabela 1A correspondem ao quarto quartil. Os resultados para os quartis restantes seguem padro semelhante.
DETERMINANTES SOCIOECONMICOS NA PROBABILIDADE DE APROVAO NO EXAME VESTIBULAR: UMA ANLISE ENTRE OS CAMPI DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
NG Haig Wing* Luiz Honorato**
O objetivo deste trabalho avaliar quais os principais fatores que influenciam no sucesso dos candidatos que almejam ingressar por meio de vestibular na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) entre os campi Recife e Agreste. Pretende-se verificar as similaridades e diferenas que caracterizam cada campus e curso escolhido. Para a concretizao de tais objetivos, utilizam-se dos questionrios socioeconmicos e da nota final do candidato para a realizao de uma anlise emprica da razo das chances de aprovao. Na anlise so utilizados dados de 2009 compostos por 2.992 observaes, fornecidos pela Comisso de Processos Seletivos e Treinamentos (COVEST), e o mtodo utilizado para a anlise o logit binrio. Verifica-se que os alunos que possuem maior probabilidade de xito no vestibular fizeram cursinho pr-vestibular, residem na mesorregio onde se localiza o campus em que pretendem estudar e tentaram mais de uma vez o concurso vestibular. Alm disso, os estudantes possuem pais com maior nvel de educao formal e elevada renda familiar. Palavras-chave: Vestibular; Interiorizao; Ensino Superior; UFPE.
SOCIAL ANDECONOMICDETERMINANTSIN APPROVAL PROBABILITY IN THEVESTIBULAREXAMINATION: AN ANALYSISBETWEENUFPE CAMPUS

This paper has as objective to evaluate the main factors that influence the students success who are entering at vestibular of University Federal of Pernambuco in Recife comparatively to the new Agrestes campus and Recife, as well the differences between each course chosen. Intends to examine the similarities and differences that characterize each campus and course chosen. To achieve these goals, we use the socioeconomic questionnaire and the final score of the candidate to carry out an empirical analysis of the odds ratio of approval. Are used in the analysis of 2009 data consists of 2992 observations, provided by COVEST and the method used for the analysis is the logit. It appears that students are more likely to have success in the vestibular entrance exam preparatory course, lie in the city which UFPE campus is located and who wishes to study and tried more than once the exam. In addition, students have parents with higher levels of formal education and high family income Key-words: Vestibular; College Internalization; Higher Education; UFPE.
Bacharel em Economia pelo Centro Acadmico do Agreste (CAA) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). E-mail: haigwing@gmail.com ** Doutor em Economia e professor do Programa de Ps-Graduao em Economia do Centro Acadmico do Agreste (PPGECON/CAA)/UFPE. E-mail: lula_honorato@hotmail.com
*
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DETERMINANTES SOCIOECONMICOS EN LA PROBABILIDAD DE APROBACIN EN EL EXAMEN DE ADMISIN EN LA UNIVERSIDAD: UN ANLISIS ENTRE LOS CAMPUS DE LA UFPE
El objetivo de este trabajo es evaluar los principales factores que influyen en el xito de los estudiantes que aspiran a entrar a travs de examen de ingreso en la Universidad Federal de Pernambuco, en Recife, entre los campus de Recife e de la Regin Agreste de Pernambuco. Se propone examinar las similitudes y diferencias que caracterizan a cada escuela y el curso elegido. Para alcanzar estos objetivos, se utiliza el cuestionario socioeconmico y la puntuacin final del candidato para llevar a cabo un anlisis emprico de la razn de posibilidades de aprobacin. Se utilizan en el anlisis, los datos de 2009 que consta de 2.992 observaciones, proporcionado por COVEST y el mtodo utilizado para el anlisis es el logit binario. Parece que los estudiantes tienen ms probabilidades de tener xito en el examen se hicieran curso preparatorio para el vestibular, se encuentran en la misma regin donde se queda el campus donde desean estudiar y hicieran ms de una tentativa en el examen de admisin del concurso. Adems, los estudiantes tienen padres con niveles ms altos de educacin formal y el ingreso familiar ms alto. Palabras-claves: Vestibular; Interiorizacin; La Educacin Superior; La UFPE.
DETERMINANTSSOCIO-CONOMIQUES DANSLA PROBABILIT DERUSSITE DE LEXAMEN DENTRE DANS LUNIVERSIT: UNE COMPARAISONENTRE LES CAMPUSDE LUFPE
Lobjectif principal est dvaluer les principaux facteurs qui influencent le succs des candidats qui aspirent entrer lUniversit Fdrale de Pernambouc parmi les campus de Recife et dAgreste. Lintention dexaminer les similitudes et les diffrences qui caractrisent chaque campus et cours choisie. Pour atteindre ces objectifs, nous utilisons le questionnaire socio-conomique et le score final du candidat effectuer une analyse empirique de lodds ratio dapprobation. Sont utiliss dans lanalyse des donnes de 2009 qui se compose de 2992 observations, fournies par COVEST et la mthode utilise pour lanalyse est le logit. Il semble que les tudiants sont plus susceptibles davoir du succs on faite le cours prparatoire de vestibulaire, se trouvent dans la rgion ou ville qui se situe proche du campus qui souhaitent tudier et a essay plus dune fois lexamen dentre au concours. En outre, les tudiants ont des parents des niveaux levs dducation formelle et un revenu familial lev. Mots-cls: Vestibulaire; Internalisation; Lenseignement Suprieur; UFPE.
1 INTRODUO
Em anos recentes o Brasil passou pela maior expanso da oferta de vagas no ensino superior pblico de sua histria, e, no bojo dessa expanso, est a poltica de interiorizao das universidades federais. Em 2006 foi inaugurado o primeiro campus avanado da UFPE. A interiorizao do ensino da UFPE consistiu na criao do campus avanado no Agreste de Pernambuco. O novo campus tinha a proposta de levar os cursos de Administrao, Economia, Design, Pedagogia e Engenharia Civil para os alunos daquela regio. Com a nova oferta se questiona quais os diferenciais entre os campi no que diz respeito ao acesso universidade? Quais as influncias das variveis socioeconmicas relacionadas s caractersticas pessoais que ocorreriam da mesma
Determinantes Socioeconmicos na Probabilidade de Aprovao no Exame Vestibular...
99
maneira para os novos campi em relao aos antigos? Existem diferenas nas caractersticas que influenciam os estudantes de acordo com os cursos escolhidos? O desempenho de um estudante o reflexo do conhecimento acumulado ao longo de sua vida escolar, que pode ser potencializado por fatores externos. Empiricamente, muitas variveis podem ser estudadas para explicar o desempenho educacional de um indivduo e as mais comumente usadas so: tipo de escola em que o indivduo realizou o ensino fundamental e mdio se pblica ou privada , renda familiar, escolaridade dos pais, gnero, etnia, religio, influncias regionais, habilidades inatas dos indivduos, idade, cursos preparatrios e experincias em concursos passados. Estas caractersticas parecem importantes para o desempenho do estudante no vestibular da UFPE. O objetivo principal deste trabalho avaliar quais os principais fatores que influenciam no sucesso dos alunos que esto ingressando no vestibular da Universidade Federal de Pernambuco nos campus Recife e Agreste, bem como as diferenas que caracterizam todos os campi e curso escolhido, por meio da anlise das variveis, que estariam relacionadas com uma maior possibilidade de xito no exame do vestibular. O trabalho se utiliza de um modelo logit binrio, que visa ao clculo da probabilidade de passar no vestibular comparando quatro cursos comuns dos campi UFPE. Tal pesquisa pode auxiliar na tomada de deciso dos candidatos que buscam ingressar na UFPE, alm de sinalizar prpria instituio e ao governo os fatores suscetveis para as polticas pblicas que visem democratizar o acesso e garantir aos indivduos com menores chances de sucesso maior probabilidade de ingressar nas universidades pblicas.
2 BREVES CONSIDERAES ACERCA DO RECENTE PROCESSO DE EXPANSO E INTERIORIZAO DO ENSINO SUPERIOR NO BRASIL
O processo de interiorizao do ensino superior no Brasil relativamente recente. Historicamente, o ensino superior, assim como a atividade econmica dinmica do pas, esteve regionalmente concentrado nos centros dinmicos do Brasil. Sabe-se que o processo de interiorizao no simples, nem barato para o pas. Alm do mais, questionam-se os custos em funo dos benefcios: h quem acredite que as aglomeraes trazem benefcios externos que superam os custos, assim sendo, a interiorizao no seria socialmente vivel. A recente intensificao do processo de interiorizao do ensino superior no Brasil, segundo Barreyro (2008), intensifica-se a partir de 1988 com a nova Constituio Federal (CF/88). Ocorre aumento do processo de interiorizao das instituies de ensino superior nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil o processo ocorreu, principalmente, em funo da elevao do nmero de instituies de ensino superior privadas. A maior autonomia do Conselho Federal de Educao,
100
a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e a nova Constituio Federal propiciaram que muitas instituies privadas se tornassem universidades, possibilitando maior flexibilidade por parte destas instituies na abertura de novos cursos. Como consequncia desta expanso, houve reduo na relao entre nmero de inscritos versus nmero de vagas. O grfico 1 apresenta a relao entre o total de candidatos ao ensino superior e o nmero de vagas disponveis nas Instituies de Ensino Superior (IES) no Brasil, de 1985 at 2007. Observa-se por meio do referido grfico uma contnua diminuio desta razo a partir de 1995. A referida razo, que j foi de cinco candidatos por vaga, encerra 2007 com um valor inferior a dois candidatos por vaga.
GRFICO 1
Razo entre o total de candidatos inscritos e o nmero de vagas para o ensino superior no Brasil
6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
Inscritos/vagas
19
Fontes: Secretaria de Estado da Educao e da Cultura (SEEC)/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/Ministrio da Educao (MEC). Elaborao dos autores.
Esse parece ser um resultado do aumento da oferta, afinal no se pode imaginar que um pas com taxa de crescimento populacional relativamente alta e jovem tenha diminudo a demanda por estas vagas. Assim sendo, pode-se imaginar que a referida queda se deu em funo da considervel elevao do nmero de vagas. Observa-se em anos recentes, especialmente neste novo sculo, um significativo aumento no nmero de IES no Brasil. O grfico 2 apresenta a evoluo da oferta pblica e privada de instituies de ensino superior nos ltimos oito anos no Brasil. Conforme se verifica, as instituies privadas totalizam mais de 2 mil unidades em todo o Brasil, enquanto as instituies pblicas representam pouco mais de 10% deste total. Note-se que a evoluo da oferta pblica praticamente esttica nos ltimos sete anos.
19
19
87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07
85
86
101
GRFICO 2
2.500 2.000
Total de IES no Brasil segundo a natureza pblica ou privada
Nmero de IES
1.500 1.000 500

-
2001
2002
2003
2004 Pblicas
2005 Privadas
2006
2007
2008
Fontes: SEEC/INEP/MEC. Elaborao dos autores.
A oferta educacional do ensino superior brasileiro apresentou uma grande expanso, como se pode verificar no grfico 3, que apresenta a evoluo do nmero de matrculas nas instituies de ensino superior no Brasil de 1962 at 2006. Verifica-se que at o fim dos anos 1960 o nmero de matriculados era nfimo, em 1998 eram cerca de 2 milhes de matriculados e salta para quase 5 milhes em oito anos. Note-se que em dois momentos distintos, na dcada de 1970 e 1990, principalmente, a expanso foi maior. Evidentemente, estes nmeros refletem, em parte, o significativo aumento de instituies de ensino superior.
GRFICO 3
6.000.000 5.000.000 4.000.000 Matrculas 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0
Evoluo do nmero de matrculas nas IES no Brasil
Fontes: SEEC/INEP/MEC. Elaborao dos autores.
19
62 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 9 19 4 96 19 98 20 00 20 02 20 0 20 4 06
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A expanso da oferta educacional depende das polticas pblicas e da regulamentao das instituies privadas. Segundo Barreyro (2008), a possibilidade de abertura de cursos, como centros universitrios, faculdades e escolas integradas, que passaram a ministrar cursos superiores, foi possvel graas LDB e s mudanas na CF/88, as quais permitiram maior flexibilizao na difuso da oferta universitria brasileira. A lgica era a seguinte: por um lado, os novos cursos enfrentariam na prtica, um caminho menos penoso e burocrtico para a sua abertura; por outro, teriam que ser constantemente avaliados pelo MEC. Entre as mudanas ocorridas no cenrio da educao superior na dcada de 1990, e no incio do novo sculo, destaca-se a efervescncia da quantidade de instituies que passam a surgir. A sociedade se depara agora com um novo problema: como garantir a qualidade do ensino superior? O problema ainda maior quando se pensa que os novos alunos, supostamente, possuem formao acadmica pr-universitria pior, afinal muitos deles somente tiveram acesso ao ensino superior graas a sua expanso. Outra grande peculiaridade a dimenso continental do pas que gera uma dificuldade de ofertar equitativamente servios de educao. Desta forma, as instituies de ensino no Brasil no so distribudas da mesma maneira nas diferentes regies do pas, como mostra o grfico 4. Alm das diferenas de concentrao, pode-se observar crescimento do nmero de IES em todas as cinco regies e aumento ainda mais significativo na regio Nordeste do Brasil.
GRFICO 4
1.200 1.000 800 600 400 200
-
Nmeros de IES por regies do Brasil
Nmero de IES
2001
2002 Sudeste
2003 Sul
2004
2005
2006 Centro Oeste
2007
2008 Norte
Nordeste
Fontes: SEEC/INEP/MEC. Elabrao dos autores.
103
Existe um movimento natural de expanso e interiorizao do ensino superior, conforme a demanda por profissionais qualificados aumenta alm dos grandes centros brasileiros. Segundo o Ministrio da Educao, foram criadas 140 unidades entre 1909 e 2002 e passar para 354 unidades at o fim de 2010 (BRASIL, 2010). O grfico 5 apresenta o nmero de IES no interior e nas capitais brasileiras. O referido grfico mostra de maneira clara um significativo movimento de interiorizao entre 2001 e 2008.
GRFICO 5
1.600 1.400 1.200
Nmero de IES no interior e nas capitais brasileiras
Nmero de IES
1.000 800 600 400 200

-
2001
2002
2003
2004 Capital
2005 Interior
2006
2007
2008
Fontes: SEEC/INEPMEC. Elaborao dos autores.
Ainda so poucas as cidades atendidas pela oferta pblica de educao superior no Brasil. Segundo o BRASIL (2010), ao fim de 2010, havia 229 municpios com pelo menos uma instituio federal de ensino superior. Os nmeros confirmam a tendncia de crescimento e interiorizao: em 2003 o pas tinha apenas 114 municpios contemplados. Nesse contexto so importantssimos os campi avanados das tradicionais universidades pblicas do Brasil, como ocorreu em Pernambuco, em 2006, quando foi criado o primeiro campus avanado da Universidade Federal de Pernambuco. O CAA da UFPE foi instalado na cidade de Caruaru, provendo aos estudantes da regio a possibilidade de integrarem os cursos de Economia, Administrao, Design, Engenharia e Pedagogia. A escolha desses cursos poca de sua implementao respeitou a dois princpios a priori: a demanda dessa mo de obra na regio que conta com o segundo maior polo de confeces do Brasil e possui taxas de crescimento superiores s do estado e complementaridade oferta das instituies privadas j existentes na cidade.
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3 DETERMINANTES PARA O SUCESSO NO VESTIBULAR
O que determina o sucesso ou insucesso de um estudante em um momento to importante como o exame vestibular? Muitos parecem ser os fatores contribuintes, como o estado psicolgico dos candidatos na hora da prova e o domnio dos contedos que sero avaliados. Para alm desses fatores diretos e no observveis que resultam no desempenho do candidato, existe uma enorme quantidade de caractersticas que influenciam na probabilidade de um indivduo obter xito no exame. Deve-se levar em considerao, conforme Emilio et al. (2004), que o que se tem como amostra para estudos que buscam entender as variveis determinantes do acesso universidade pblica so sempre viesadas, na medida em que compe somente indivduos que se inscreveram para a seleo, e estes indivduos so, geralmente, mais motivados e preparados que o restante dos candidatos potenciais. Entretanto, no se pode negar a importncia de tais estudos na elaborao de polticas pblicas. Entre os fatores mais comumente abordados pelos tericos da economia da educao, alguns so marcantes. Entre eles esto a qualidade de educao que o indivduo recebeu durante a sua vida, sua renda familiar, a escolaridade dos pais, gnero, etnia, religio, regio de residncia, habilidades dos indivduos, idade, experincias em exames (vestibulares) anteriores, entre outras variveis. Emilio et al. (2004), ao analisarem os determinantes para o sucesso no vestibular, constatam um efeito positivo para os candidatos da qualidade da escola em seus nveis fundamental e mdio. Em outro estudo sobre a probabilidade de sucesso no vestibular, Guimares e Arraes (2010) analisam as chances de sucesso no vestibular da Universidade Federal do Cear e encontram fortes evidncias de que alunos que cursaram o ensino mdio em escolas da rede particular de educao teriam maiores chances de aprovao. Guimares e Sampaio (2007) em seu estudo sobre as influncias do background e caractersticas individuais no vestibular, para 2005, ao separar sua amostra em quantis, percebem que os estudantes com baixo background familiar e que tiveram educao em escolas pblicas tendem a ter resultados menos satisfatrios, potencializados com o maior tempo do estudante nas escolas pblicas no Brasil, embora o melhor resultado tenha sido obtido de uma escola pblica para a anlise.1 Barros et al. (2001) verificaram em seu trabalho sobre os determinantes educacionais no Brasil um efeito positivo e estatisticamente significante da renda domiciliar per capita. O referido trabalho afirma ainda que a escolaridade dos pais tem um efeito muito maior nos resultados educacionais.
1. Uma das explicaes plausveis a existncia de colgios pblicos de referncia em Pernambuco, como o colgio de aplicao da UFPE, o colgio militar, a escola do Recife e os cursos do Centro Federal de Educao Tecnolgica (CEFET).
105
Ferreira e Veloso (2003) em seu artigo sobre a mobilidade intergeracional da educao no Brasil destacam que a mobilidade para o Brasil muito menor em comparao aos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O referido trabalho destaca ainda os efeitos de regio e etnia, em que a mobilidade mostrou-se menor na regio Nordeste em comparao ao Sudeste e, ainda menor, para os indivduos negros comparado aos que se declaravam brancos. Isso obriga a analisar os resultados obtidos nos trabalhos que tratam de determinantes para o desempenho escolar com certa ressalva, analisando questes como escolaridade dos pais, raa e regio. Pais mais educados tendem a ter uma renda familiar maior, o que eleva as possibilidades de se obter melhores resultados educacionais. Alm disso, a importncia dada educao tende a ser diferente, como destacam Barros et al. (2001):
(...) devemos ter em mente que a escolaridade dos filhos no percebida pelos pais apenas como um bem de investimento, isto , como uma forma de elevar a produtividade e renda futura dos seus filhos, mas tambm vista como um bem de consumo, que tem um fim em si mesmo. Os pais dedicam recursos educao de seus filhos em parte pelo simples prazer de v-los mais escolarizados.
A anlise dos impactos do gnero de extrema importncia para a anlise de interaes e, principalmente, para entender se existem diferenas especficas de habilidades inatas entre homens e mulheres. Menezes Filho (2006) destaca diferenas cognitivas entre meninos e meninas, em que os primeiros tendem a apresentar melhor desempenho em matemtica, enquanto as meninas tendem a ter melhores resultados em lngua portuguesa. No se pode dizer que existam diferenas tnicas, mas a conjuntura pela qual a etnia est inserida culturalmente e o ciclo de desigualdade associada raa podem contribuir para alterar os resultados educacionais de grupos especficos. Fato que tem sido, recentemente, combatido com as polticas de afirmao, como as cotas para estudantes negros e ndios. Emilio et al. (2004) descrevem maior chance de sucesso para indivduos brancos em relao a negros, pardos e indgenas, porm, como no poderia deixar de ser, atribui estes resultados aos efeitos no captados pela renda. A religio mais uma varivel que denota uma caracterstica pessoal do estudante. Mas de fato, a religio pode contribuir com o resultado educacional de um indivduo? No seria absurdo encontrar evidncias a este respeito. A profisso de f de um indivduo fiel aos seus princpios religiosos tende a ser o principal norteador de suas decises. Suas concepes do que certo ou errado, moral ou amoral, advm, fundamentalmente, do cdigo tico-religioso que este professa. Portanto, seguidores de determinados grupos religiosos podem encontrar maior ou menor motivao, que redundaria em resultados diferenciados em sua vida
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acadmica. Alm do mais, maior comprometimento com um grupo religioso poderia dividir o tempo e a ateno de um candidato. A varivel regio geralmente capta efeitos do desenvolvimento local, em que se espera que regies mais desenvolvidas possuam melhor infraestrutura educacional como, bibliotecas, museus, escolas, entre outros, que forneam melhores subsdios que as regies menos desenvolvidas. Por outro lado, indivduos que migram de suas regies de domiclio para se aventurarem em um exame de vestibular so, supostamente, indivduos mais motivados, focados e, portanto, tendem a alcanar melhores resultados que aqueles que no precisam sair de seus domiclios para realizar um exame de vestibular. A idade do aluno tambm parece importante para explicar tal fenmeno. Emilio et al. (2004) demonstram que h uma probabilidade decrescente de sucesso para os indivduos at 41 anos e, aps isso, h um aumento at os 72 anos,2 demonstrando empiricamente que a varivel no se comporta linearmente. A probabilidade de xito demanda maturidade, mas tambm muita motivao e arrojo. O insucesso em um exame nem sempre evidencia que o candidato no est apto para o sucesso futuro. A probabilidade de sucesso de um indivduo com experincia em vestibulares anteriores tende a ser maior do que a dos candidatos que esto realizando o concurso pela primeira vez. Novamente, o trabalho de Emilio et al. (2004) destaca uma probabilidade 3,7% maior de sucesso de um candidato com experincia passada. Observa-se, portanto, que muitos so os fatores que podem contribuir para o desempenho de um estudante no seu resultado educacional. Para o novo campus localizado no Agreste pernambucano em comparao ao campus Recife a pergunta que surge : Quais so os fatores socioeconmicos que influenciam na probabilidade de aprovao no exame vestibular entre os campi UFPE? A seo 4 apresenta a metodologia e a base de dados utilizada para responder tal questo.
4 DESCRIO DOS DADOS E METODOLOGIA UTILIZADOS
Para a anlise foram utilizados dados dos ingressantes no exame vestibular realizado em 2009, na Universidade Federal de Pernambuco realizada pela COVEST. A base de dados composta por 2.992 observaes provenientes de questionrios individuais socioeconmicos, respondidos pelos candidatos no ato da inscrio, assim como a respectiva nota do candidato no concurso vestibular. Os dados representam todos os candidatos, que neste concurso fizeram o vestibular optando por um dos cursos comuns aos campi Recife e Agreste: Administrao, Design, Economia.
2. O intervalo considerado no estudo foi de 15 a 72 anos.
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importante ressaltar que as informaes de gnero dos candidatos no esto entre as variveis explicativas. Embora estas sejam informadas no questionrio socioeconmico, a informao no foi fornecida pela COVEST. Alm do mais, o banco de dados inicialmente seria composto pelos cursos de Engenharia Civil, Pedagogia, Economia, Administrao e Design, para ambos os campi (Recife e Agreste). Mas pelo fato da mudana da forma de seleo do curso de Engenharia, que no possui mais distino entre as diferentes engenharias, no havia sentido comparar todas as engenharias com o curso de Engenharia Civil do campus Agreste. Os dados em sua maioria so compostos por variveis categricas, o que limita o estudo e a quantidade de informaes que podem ser obtidas dos dados. A base de dados um corte em 2009, no sendo possvel com isto a anlise temporal dos resultados. Algumas variveis includas nos modelos podem ter pouca significncia estatstica por conta do reduzido nmero das amostras, 2.992 observaes para o modelo geral; mas em cada modelo especfico so analisados os subgrupos da populao em estudo. Apesar das limitaes da base de dados, foram construdos 15 modelos para a anlise dos objetivos principais do trabalho como exposto na subseo a seguir.
4.1 Estratgia emprica: o modelo logit binrio
Com o objetivo de se entender as peculiaridades dos subgrupos de candidatos ao vestibular dos campi e cursos da UFPE, outrora mencionados, este estudo foi dividido em 15 anlises distintas, em que se buscou, ainda, investigar as variveis determinantes do aumento da razo da chance de aprovao, dada cada varivel dependente. As referidas divises geraram 15 modelos, assim denominados: 1. Modelo geral 2. Campus Recife 3. Campus Agreste 4. Administrao Geral 5. Administrao campus Recife 6. Administrao campus Agreste 7. Economia Geral 8. Economia campus Recife 9. Economia campus Agreste 10. Design Geral 11. Design campus Recife
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12. Design campus Agreste 13. Pedagogia Geral 14. Pedagogia campus Recife 15. Pedagogia campus Agreste Assim sendo, o primeiro modelo (modelo geral) consiste dos resultados obtidos de regresso logit para todas as observaes contidas no banco de dados fornecido pela COVEST. O segundo modelo consiste de regresso logit para todos os indivduos candidatos vaga no campus Recife e assim sucessivamente. O objetivo principal de tal segmentao se d no intuito de se obter uma anlise mais detalhada dos efeitos das variveis investigadas para os diferentes campi e cursos da instituio. A varivel dependente foi obtida por meio do clculo das notas iguais ou superiores s dos candidatos aprovados neste concurso vestibular.3 O mtodo utilizado foi o logit, em que a varivel dependente Yi assume os valores:
em que Yi representa o sucesso ou no no exame vestibular; n a menor nota de aprovao do curso e no referido campus ao qual o estudante concorre; e y a nota obtida no concurso vestibular pelo aluno. Desse modo a regresso logstica ser a seguinte:
Si =
em que Si representa a probabilidade de sucesso no exame vestibular condicionada s caractersticas observadas dos candidatos; e Zi ser representado por Zi = 1 + 2Xi. Xi uma matriz com as informaes sobre as caractersticas dos indivduos, ou seja, as variveis explicativas do modelo. Assim, tem-se
1 , 1+ e-zi
(1)
3. importante ressaltar que a base de dados no continha a informao de aprovao ou no do candidato, essencial para este estudo. Tal informao foi obtida fazendo a verificao da nota mnima dos aprovados em relao divulgada no site da COVEST; dessa forma, a varivel Yi foi construda. Assim, esta varivel apresenta valores binrios em que: 1, se o indivduo foi aprovado, e 0, em caso contrrio.
109
A equao (1) representa uma funo distribuio logstica e, por meio da resoluo dela, podem-se obter as probabilidades do sucesso a partir de cada caracterstica das variveis explicativas. Supe-se que o log da razo de probabilidades se relaciona linearmente com Xi. As variveis explicativas so: Idade: idade do candidato.4 Idade: quadrado da idade, varivel obtida por meio do quadrado da idade do candidato. A varivel foi utilizada buscando captar o efeito de ciclos de vida. Raa: uma varivel dummy, em que:
Cursinho pr-vestibular: varivel dummy referente a realizao de cursinhos preparatrios de vestibular, em que:
As variveis dummies de religio foram separadas em cinco categorias. A varivel de referncia foi No possui religio. Afro: refere-se religio afro, em que:
Catlica: refere-se religio catlica, em que:
4. A idade do candidato no foi inicialmente informada pela COVEST, mas sim a data de nascimento de cada candidato. Para obt-la, foi feito o clculo da idade do candidato no momento exato da prova do vestibular, deduzindo-se o dia da prova e a data de nascimento de cada indivduo.
110
Evanglica: refere-se religio evanglica, em que:
Judaica: refere-se religio judaica, em que:
Outras: refere-se a outras religies, em que:
Leitura: varivel dummy que procura captar os efeitos de hbitos de leitura, em que:
As variveis Zona da Mata, Agreste e Serto so dummies da mesorregio de residncia do candidato, cuja referncia a Regio Metropolitana do Recife (RMR). Zona da Mata: varivel dummy de residncia, caso o candidato resida na Zona da Mata, em que:
Agreste: varivel dummy de residncia, caso o candidato resida na regio Agreste, em que:
Serto: varivel dummy de residncia, caso o candidato resida no Serto, em que:
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Ensmdio: varivel dummy referente ao tipo de escola que o aluno frequentou, em que:
Ensfundamental: varivel dummy referente ao tipo de escola que o aluno frequentou, em que:
Quantosvestibulares: varivel dummy referente a quantas vezes o candidato j prestou o concurso vestibular, em que:
As variveis educao do pai e educao da me so variveis categricas que representam o background familiar do candidato. E esto compreendidos em sete categorias: 1. analfabeto; 2. ensino fundamental completo; 3. ensino fundamental incompleto; 4. ensino mdio completo; 5. ensino mdio incompleto; 6. curso superior completo; e 7. ps-graduao. Educaopai: escolaridade do pai. Educaome: escolaridade da me. Renda:5 renda familiar mensal em reais. A varivel categrica renda foi divida em sete categorias diferentes, na qual o estudante informava no questionrio as faixas de renda lquida familiar mensal em reais em 2009, podendo ser: 1. at 300,00;
5. A categoria de referncia foi a faixa mais alta de renda.
112
2. 301,00 a 1.000,00; 3. 1.001,00 a 1.500,00; 4. 1.501,00 a 2.000,00; 5. 2.001,00 a 3.000,00; 6. 3.001,00 a 5.000,00; e 7. maior que 5.000,00. Para a anlise foram realizados os testes Hosmer e Lameshow, os quais medem a correspondncia entre os valores previstos e os efetivos da varivel dependente e o Nagelkerke R Square (pseudo R), que so testes que mensuram o ajustamento dos modelos em relao ao seu poder de predio. So apresentados, ainda, os nveis de significncia de Wald, que informam o nvel de significncia dos coeficientes analisados. A partir da funo de distribuio logstica6
Si =
ez 1 , = 1+ e-z 1+e z ,
(2)
representa a probabilidade de no passar no vestibular. Reescreem que vendo em (2), tem-se , (3)
em que a razo de chances, representada pela coluna Odds Ratio (OR) nas tabelas dos resultados. A seguir so expostos os resultados obtidos pelos modelos, bem como a razo das chances de aprovao.
5 RESULTADOS OBTIDOS
So apresentadas inicialmente algumas relaes entre as principais variveis determinantes do xito no exame vestibular. Inicialmente, apresenta-se a relao existente entre a nota final no vestibular e a idade do candidato, conforme se verifica o grfico 6. Pode-se notar que h maior concentrao de pessoas com idade entre 18 e 21 anos. Tal resultado j era esperado em virtude da idade em que as
6. Ver Gujarati (2006).
113
pessoas costumam terminar o ensino mdio e tentam ingressar no ensino superior. Observe que parece haver alguma regularidade entre a idade dos indivduos e as notas obtidas no exame, sem, contudo, demonstrar fortes relaes entre elas. A maior nota do vestibular nesta amostra foi obtida por um indivduo de 17,3 anos de idade, enquanto a idade da pessoa que obteve a menor nota possua era 28,7 anos, conforme se verifica no grfico 6.
GRFICO 6
9 8 Nota nal no vestibular 7 6 5 4 3 2
Relao entre nota final no vestibular e a idade do candidato
10
15
20
25
30
35 Idade
40
45
50
55
60
Fonte: COVEST. Elaborao dos autores.
O grfico 7 plota a relao entre as notas finais no vestibular notas maiores que zero e a escolaridade mxima dos pais dos candidatos. Neste caso, assumida a escolaridade mxima do pai e da me de cada candidato e, ento, aps retirar os que se abstiveram de fazer alguma prova, foi criada a varivel. O referido grfico mostra uma suave relao positiva entre a escolaridade mxima dos pais e a nota final do candidato, confirmando o que reza a teoria: pais mais educados tendem a possuir filhos mais educados. Pode-se notar ainda que o indivduo que alcanou maior nota tem na escolaridade mnima de seus pais o ensino mdio completo.
114
GRFICO 7
9 8 7 6 Nota nal 5 4 3 2 1 0
Relao entre a nota final no vestibular e a escolaridade mxima dos pais do candidato
Escolarizao dos pais Fonte: COVEST. Elaborao dos autores.
A anlise do comportamento das notas mdias em funo da raa e do credo demonstrou que entre indivduos que se declararam brancos e no brancos no houve diferenas significativas entre suas mdias da nota obtida no vestibular. Porm, os indivduos que se declararam brancos neste concurso obtiveram mdia levemente mais acentuada. Com relao ao credo do indivduo, percebe-se que a mdia das notas obtidas pelas religies abordadas demonstra que a nota mdia dos indivduos que professam a religio judaica foi superior s demais, seguido pela mdia dos indivduos que dizem no ter religio alguma e outras religies. Destaca-se ainda que os indivduos que no questionrio diziam ser da religio evanglica possuam a menor mdia entre as analisadas. O grfico 8 apresenta de maneira clara tais mdias.
115
GRFICO 8
Nota final no vestibular versus etnia e credo do candidato
6,0
5,0 Notas mdias no vestibular
4,0 5,6 4,8 4,9 4,9 5,0 4,4
3,0
5,0
5,19
2,0
1,0
0,0 Brancos Catlicos No brancos Religies afro Evanglicos Religio judaica Outras religies Nenhuma religio
Fonte: COVEST. Elaborao dos autores.
O grfico 8 apresenta as notas mdias dos candidatos para todos os cursos e campi propostos. Em quase todos os casos, os grupos de estudantes que fizeram um curso pr-vestibular obtiveram uma nota mdia superior ao grupo em que os estudantes no o fizeram. A importncia dos cursinhos pr-vestibulares cresce medida que a escolha se d para os cursos de maior competitividade na seleo e que, em sua maioria, esto no campus Recife.
116
GRFICO 9
6,0
Nota mdia dos cursos e campi

Administrao 5,324 5,099 4,290 4,0 4,476 4,299 Economia 5,069 4,509 4,153 5,323 Design 5,078 4,387 5,491 Pedagogia 5,031 5,046 4,988 5,134
5,0
3,0
2,0
1,0
0,0
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Fonte COVEST. Elaborao dos autores.
Tendo apresentado, de maneira grfica, algumas informaes significativas entre as variveis determinantes mais importantes, em seguida, so apresentados os resultados obtidos das regresses logit propostas para esse modelo. No anexo, deste trabalho, encontra-se a tabela 1A, que apresenta um mapa da significncia dos modelos economtricos. Foram considerados, na construo deste mapa, os parmetros com significncia estatstica de 10% no mnimo, conforme se verifica os resultados apresentados nas de tabelas 1 a 5.
5.1 Resultados das regresses
Os resultados obtidos das regresses para os modelos que abrangem todos os cursos estudados e desagregados por campus geral, campus Recife e campus Agreste so apresentados na tabela 1. A referida tabela apresenta as variveis cursinho pr-vestibular, dummy Administrao e quantas vezes prestou vestibular, significativas para todos. O modelo campus Recife teve maior significncia da renda, educao da me e das dummies referentes moradia e aos cursos de Administrao, Design e Pedagogia. O modelo do campus Agreste indicou que as variveis referentes residncia do candidato e dummy referente ao curso de Administrao foram determinantes para as chances de aprovao. Observa-se que a primeira grande diferena entre os campi a influncia da educao da me, renda, residncia do candidato e o tipo de curso escolhido, conforme detalhado a seguir.
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117
TABELA 1
Variveis determinantes da probabilidade de xito no vestibular para os cursos estudados e para os campi Recife, Agreste e em ambos
Modelo 1 (geral) Coeficiente Cursinho pr-vestibular Zona da Mata Agreste Serto Prestou vestibular mais de uma vez Educao do pai Educao da me Renda Renda 1 Renda 2 Renda 3 Renda 4 Renda 5 Renda 6 Renda 7 Dummy campus Dummy Design Dummy Pedagogia Dummy Administrao Constante Hosmer e Lemeshow Nagelkerke R Square Corretos (%) -0,490 0,100 0,540
***
Variveis explicativas
Modelo 2 (Recife) OR 1,73 0,61 1,11 0,59 0,40 0,37 0,40 0,50 0,62 0,74 7,78 0,42 5,81 0,40 0,56 -0,650 Coeficiente 0,480 -0,830
***
Modelo 3 (Agreste) OR 1,62 0,44 0,01 0,52 1,12 0,42 0,30 0,33 0,30 0,48 0,58 0,67 0,41 6,59 0,48 0,55 -0,820 Coeficiente 0,340 1,930
***
OR 1,41 6,93 30,97 13,86 0,76 0,44 0,06

***
***
***
-4,540***
***
3,430*** 2,620*** -0,270

**
***
0,110*** -0,880 -1,200 -1,100

***

***
-0,522 -0,900 -0,990

***
***
***
-0,900*** -0,700 -0,480

***
-1,200*** -0,740 -0,540

***
***
***
-0,300
-0,390
**
2,050*** -0,850*** 1,750 -0,910

***
-0,890*** 1,880 -0,730

***
***
***
-0,580
-0,600 12,91 (0,11) 0,37 83,20
-2,875 12,57 (0,12) 0,43 86,60
6,57 (0,58) 0,30 72,70
Elaborao dos autores. Notas: * Estatisticamente significantes a 10%. ** Estatisticamente significantes a 5%. *** Estatisticamente significantes a 1%. Obs.: Dados entre parnteses o grau de significncia do teste de Hosmer e Lemeshow.
Nota-se que variveis importantes como idade, idade, religies (afro, catlica, evanglica e outras), raa, ensino fundamental, ensino mdio e leitura no so estatisticamente significantes para nenhum dos modelos, com isso foram excludas por meio do mtodo forward stepwise.
118
A varivel cursinho pr-vestibular apresentou significncia estatstica, com evidncias empricas de uma relao positiva entre o aluno cursar um pr-vestibular e passar no concurso. Segundo o modelo, as chances dele so aumentadas em 1,73 vez em relao aos alunos que no fizeram algum tipo de cursinho pr-vestibular. A educao do pai do aluno demonstrou ser importante para a explicao da nota, em que, segundo o modelo, indivduos que possuem o pai com uma escolaridade maior teriam 1,11 vez mais chance de aprovao, a cada nvel de instruo que ele tenha a mais. Alm disso, foi verificada uma desvantagem para alunos que fazem o concurso pela primeira vez: eles apresentaram 39% de chances a menos de obter o sucesso em relao aos que j tiveram uma ou mais tentativas no concurso. A varivel renda apresentou o resultado esperado: medida que se aumenta a faixa de renda familiar mensal, maiores so as chances de aprovao no vestibular. Para o modelo 1 (geral) foram inseridas variveis dummies de controle para os campi e cursos (Administrao, Pedagogia e Design): para os campi, a varivel de comparao foi o de Recife; para os cursos, a anlise foi feita em comparao ao curso de Economia. Os resultados indicam que os alunos que optaram realizar o vestibular no do Agreste teriam 7,78 vezes mais chances de aprovao em relao aos mesmos cursos no campus Recife. Este resultado j era esperado devido menor concorrncia existente neste campus. Para os alunos que optaram pelos cursos de Design e Administrao, as chances de aprovao so 58% e 60% respectivamente menores em relao a ser aprovado em economia. Para o curso de Pedagogia, os alunos apresentaram 5,81 vezes mais chances de aprovao. No modelo 2, a varivel cursinho apresentou significncia em uma relao positiva no aumento da probabilidade do indivduo ter sucesso no vestibular. O fato de o indivduo ter feito um cursinho preparatrio aumenta as suas chances em 1,62 vez em relao a outro que no o tenha feito, conforme se verifica na coluna OR do referido modelo. Com relao quantidade de tentativas de vestibulares feitos anteriormente, verificou-se que os estudantes que esto fazendo o concurso pela primeira vez tm 48% de chances a menos que aqueles que j o fizeram em outras ocasies. A mesorregio de residncia se mostrou importante para os candidatos do campus Recife, onde os resultados indicam que os indivduos que residem fora da RMR obtiveram menores probabilidades de sucesso no exame. As pessoas que residiam na Zona da Mata tm 56% menos chance de sucesso. A diferena ainda maior para os candidatos que residem no Serto, onde estes apresentam 99% menos chances de sucesso do que os que residem na RMR.
119
As variveis dummy de controle para os cursos no campus Recife se assemelham com os resultados do modelo geral, em que os estudantes dos cursos de Design e Administrao teriam respectivamente 59% e 52% menos chances de sucesso em relao aos alunos do curso de Economia, enquanto os candidatos que fizeram este concurso vestibular para Pedagogia teriam 6,59 vezes mais chances de aprovao. Ainda com relao ao campus Recife a educao da me mostra-se significante, em que cada nvel a mais de educao da genitora do candidato aumenta as chances de sua aprovao em 1,12 vez e as faixas de renda 2, 3, 4, 5, 6 e 7 so significativas e demonstraram que quanto maior a renda para este modelo, maior a chance de o estudante obter sucesso no concurso. No modelo 3 (Agreste), verifica-se que as variveis cursinho pr-vestibular, as dummies de mesorregio e a varivel quantas vezes prestou vestibular apresentam significncia estatstica. Observa-se a partir da tabela 1 que os indivduos que fizeram preparatrios pr-vestibulares obtiveram uma razo de chances 1,41 vez a mais que os demais. A mesorregio de residncia do indivduo indica que a probabilidade de sucesso para os indivduos que residem fora da RMR so maiores, fato que pode ser atribudo ao acrscimo de nota dado para os alunos que completaram seus estudos fora da RMR.7 Na Zona da Mata, as chances de aprovao foram 6,93 vezes maiores do que os estudantes da RMR. De maneira semelhante, os estudantes do Serto obtiveram 13,86 vezes mais chances, porm o resultado mais acentuado mostrou-se para os indivduos que residem no Agreste, regio em que se localiza este campus: as chances de aprovao deles foi 30,97 vezes maior que os candidatos que residiam na RMR. Destaca-se, ainda, varivel relativa a quantidade de concursos vestibulares feitos para o campus Agreste, onde os estudantes que esto fazendo o concurso pela primeira vez tm 24% de chances a menos que aqueles que j o fizeram mais de uma vez, demonstrando que as chances relativas de sucesso so maiores que os concursos realizados em Recife.
5.1.1 Cursos de Administrao
De uma maneira geral os modelos que analisam o curso de Administrao apresentam bom poder preditivo. Em geral as variveis que mais se mostram importantes so: cursinho pr-vestibular, Leitura, quantas vezes prestou vestibular e as dummies de renda. Os resultados so apresentados na tabela 2, que mostra
7. O Conselho Coordenador de Ensino, Pesquisa e Extenso (CCEPE) da UFPE aprovou uma forma de bnus aos candidatos que cursaram o ensino mdio integralmente em escola pblica pernambucana e fora da RMR, e tal benefcio entrou em vigor no exerccio deste exame de vestibular.
120
resultados para o conjunto dos candidatos aos cursos de Administrao para os dois campi e, tambm, resultados para os candidatos desse curso para os campi Recife e Agreste. Destaca-se que algumas variveis significativas para os modelos 4 e 5 no o foram para o campus Agreste. Com relao quantidade de vezes que prestou vestibular, pode-se entender que tais diferenas se do pela menor concorrncia neste campus. A renda e o cursinho pr-vestibular no se mostraram to importantes na determinao da razo de chances no campus Agreste.
TABELA 2
Variveis determinantes da probabilidade de xito no vestibular para o curso de Administrao nos campi Recife, Agreste e em ambos
Variveis explicativas Modelo 4 (geral) Coeficiente Cursinho pr-vestibular Religio evanglica Leitura Zona da Mata Agreste Serto Prestou vestibular mais de uma vez Educao do pai Renda Renda 1 Renda 2 Renda 3 Renda 4 Renda 5 Renda 6 Renda 7 Constante Dummy Administrao Recife Hosmer e Lemeshow Nagelkerke R Square Corretos (%) -0,450 0,450
***
Modelo 5 (Recife) OR 1,58 0,64 1,98 Coeficiente 0,660

***
Modelo 6 (Agreste) OR 1,94 0,51 0,26 0,03 0,68 1,18 0,75 0,00 0,32 0,44 0,69 0,67 0,66 0,08 -0,730 Coeficiente
***
OR 0,48 9,59 27,28 24,42 0,02
**
-0,670*** -1,330* -3,610*** -0,380*** 0,160

***
0,680** 2,440** 2,120*** -0,380*** -0,910 -1,060*** -0,990*** -0,620

***
2,260*** 3,300*** 3,190*** -3,99 1,2 (0,54) 0,28 94,10
11,49 8,41 0,68 0,40 0,35 0,37 0,54 0,52 0,56 0,69 0,07 6,83
-0,300 -18,28 -1,150*** -0,830*** -0,370 -0,400 -0,420* -2,540 4,35 (0,82) 0,18 93,40
-0,660*** -0,580
***
-0,370* -2,614 1,920***
12,8 (0,11) 0,16 87,20
121
Nos modelos que analisam o curso de Administrao, nota-se que variveis importantes, tais como idade, raa e as variveis referentes qualidade do ensino fundamental e mdio, no mostram significncia, apesar de importantes. No modelo 4 (geral), o candidato que neste concurso prestou algum tipo de cursinho pr-vestibular possui chance 1,58 vez maior em relao ao que no o fez. Tal resultado mostra a grande importncia de se fazer pr-vestibulares nas chances de aprovao para o curso de Administrao. Para os candidatos que estavam tentando pela primeira vez, estes apresentavam 68% menos de chances de aprovao, as dummies de renda so significantes nas faixas 2, 3, 4, 5, 6 e 7 e todas demonstram menores chances de aprovao em relao a maior faixa de renda. Observe ainda que as dummies de mesorregio e as variveis leitura e quantas vezes prestou vestibular possuem significncia no modelo. No modelo 5, a escolha religiosa apresenta significncia nas varivel evanglica, mostrando uma relao negativa com a razo da chance de aprovao em relao a um candidato que se considera sem religio apenas para o campus Recife, onde o aluno que declarou seguir a religio evanglica tem 49% de chances a menos de aprovao. Os candidatos que neste concurso prestaram pela primeira vez o vestibular para o curso de Administrao para o campus Recife apresentam 32% menos chances de aprovao do que os que fazem o concurso mais de uma vez. Para este modelo, as faixas 3, 4 e 7 foram as nicas significativas, em que os candidatos que apresentam este rendimento familiar mensal apresentaram menores chances de aprovao do que os com a maior faixa de renda. Para o campus Recife a educao do pai foi significante, demonstrando que a cada nvel educacional que o pai do candidato teria a mais daria 1,18 vez mais chances de obter aprovao. O modelo 6 mostra que a varivel referente ao hbito de ler revistas, ao contrrio do esperado, demonstra um efeito negativo na razo da chance de aprovao. Os resultados mostram a reduo de 52% nas chances de aprovao, o que suscita a dvida de que tipo de leitura de revistas os alunos mais faziam neste perodo, e se estas poderiam contribuir positiva ou negativamente com o desempenho.8 As dummies de residncia so significantes para as regies: Zona da Mata, Agreste e Serto, onde os candidatos que residem nestas tm respectivamente 9,59,
8. A varivel leitura refere-se ao tipo de revista que o indivduo mais comumente faz uso. A escolha desta varivel em detrimento do tipo de leitura se deu devido presena da opo para os indivduos que no liam, que possibilitava transform-la em varivel binria, conforme anexo 1 do questionrio socioeconmico do vestibular.
122
27,28 e 24,42 vezes mais chances de obter aprovao em relao a uma pessoa que reside na RMR. Tal fato pode ser explicado pela maior quantidade de vagas no campus Agreste, somada pontuao extra dada aos candidatos que residem fora da RMR neste concurso vestibular. Nota-se ainda a no significncia da renda na aprovao do candidato no campus Agreste, segundo o modelo.
5.1.2 Cursos de Economia
Os resultados obtidos das regresses feitas para os cursos de Economia so apresentados na tabela 3. De maneira geral, as variveis mais importantes so Educao da me e dummies de mesorregio. Apesar das poucas variveis significantes destes modelos, pode-se notar que para o campus Recife h uma caracterstica peculiar: a significncia estatstica da varivel Agreste, que demonstra uma desvantagem residir nesta regio em relao aos candidatos que informaram residir na RMR. Contudo, para o campus Agreste, as variveis Zona da Mata, Agreste e Serto demonstram ter outro impacto, onde os candidatos que informaram residir nestas regies apresentariam maiores chances de aprovao, salientando o resultado da varivel Agreste, onde os alunos desta regio teriam 24,46 vezes mais chances de aprovao que os candidatos que residiriam na RMR. Quanto s variveis mais importantes, como educao do pai, ensino fundamental, ensino mdio, idade, raa, religio e dummies de renda, nenhuma apresentou significncia estatstica para os modelos de economia.
TABELA 3
Variveis determinantes da probabilidade de xito no vestibular para o curso de Economia nos campi Recife, Agreste e em ambos
Variveis explicativas Zona da Mata Agreste Serto Prestou vestibular mais de uma vez Educao da me Constante Dummy Economia Recife Hosmer e Lemeshow Nagelkerke R Square Corretos (%) Modelo 7 (geral) Coeficiente 2,630*** -0,480*** 0,200
***
Modelo 8 (Recife) OR 13,96 0,62 1,23 0,01 42,82 0,380 Coeficiente -17,830
***
Modelo 9 (Agreste) OR 0,00 1,47 0,01 Coeficiente 2,570

***
OR 13,14 24,46 9,53 0,01
3,190*** 2,250
***
-5,250 0,00 (1,00) 0,22 96,70
-5,110 3,750***
-4,650
8,55 (0,38) 0,30 93,30
2,63 (0,85) 0,10 96,60
123
No modelo 7 (geral), a varivel Agreste indica uma chance 13,96 vezes maior para os candidatos que residem nesta regio em relao aos que dizem morar na RMR. Este um fato curioso e importante. Infelizmente, no est disponvel a informao correspondente ao acrscimo da nota aos indivduos, que seria uma importante varivel de controle. Contudo, tal efeito parece estar carregando tal benefcio e, tal informao relevante, principalmente, para os futuros candidatos que possuem o perfil dos beneficiados com os 10% de acrscimo no argumento final do exame. A educao da me mostra-se importante para os modelos geral de Economia e do campus Recife, onde cada nvel a mais de educao da me representa maiores chances de aprovao. No campus Agreste a varivel no pareceu significativa. A quantidade de concursos vestibulares prestados indica que os candidatos que realizavam o concurso para a vaga de economia pela primeira vez, no geral, tiveram 38% de chances a menos de aprovao em relao aos que j prestaram o concurso mais vezes. Para os alunos que fizeram vestibular para o campus Recife, as chances de serem aprovados 42,82 vezes maiores do que os demais, verificadas por meio da dummy entre os cursos. Vale ressaltar que a renda, apesar de objeto de estudo dos economistas, para os modelos do curso de Economia no significativa. No modelo 8, diferente dos demais modelos vistos anteriormente, somente a varivel educao da me mostrou-se significante, na qual o aluno que concorreu a uma vaga no campus Recife estava 1,47 mais susceptvel ao sucesso a cada nvel a mais de educao de sua me. No modelo 9, semelhante aos modelos gerais e de Administrao do campus Agreste, houve o impacto maior da mesorregio de residncia. Este resultado, semelhante ao que se observou no curso de Administrao, pode ser decorrente da menor concorrncia associada ao acrscimo da nota denotado aos alunos no residentes na RMR.
5.1.3 Cursos de Design
Os resultados obtidos das regresses feitas para os cursos de Design so apresentados na tabela 4. De maneira geral, os modelos que analisam o curso tiveram as variveis cursinho pr-vestibular, outras religies, Agreste e as dummies de renda como as mais significativas, salientando a diferena dos impactos da renda e da mesorregio de residncia nos modelos dos campi Agreste e Recife.
124
TABELA 4
Variveis determinantes da probabilidade de xito no vestibular para o curso de Design nos campi Recife, Agreste e em ambos
Variveis explicativas Modelo 10 (geral) Coeficiente Cursinho pr-vestibular Outras religies Zona da Mata Agreste Serto Ensino Fundamental Prestou vestibular mais de uma vez Educao da me Renda Renda 1 Renda 2 Renda 3 Renda 4 Renda 5 Renda 6 Renda 7 Constante Dummy Design Recife Hosmer e Lemeshow Nagelkerke R Square Corretos (%) 0,720*** 0,820*** 1,890*** 1,500
**
Modelo 11 (Recife) OR 2,07 2,27 6,63 4,51 2,80 0,64 0,01 7,16 -0,740 Coeficiente 0,590** 0,720*** -2,230**
***
Modelo 12 (Agreste) OR 1,81 2,07 0,11 0,47 0,00 0,00 0,12 0,16 0,14 0,75 0,56 0,07 Coeficiente 0,710*** 0,860*** 0,860** 2,010*** 1,560
**
OR 2,04 2,37 2,39 7,51 4,79 2,34 1,18 24,71 5,69 7,09 6,09 8,53 6,16 4,62 0,00
1,030*** -0,440
***
0,850*** 0,160 3,200*** 1,730** 1,950*** 1,800*** 2,140

***
-4,730 1,96*** 9,10 (0,24) 0,17 92,60
-18,400 -18,010 -2,130

***
-1,820*** -1,990
***
-0,290 -0,580
*
1,810*** 1,520
**
-2,730
-7,330
6,10 (0,63) 0,16 97,60
12,72 (0,12) 0,17 95,00
Em algumas das principais variveis que explicam o sucesso educacional, como educao do pai, idade, ensino mdio, raa, e as dummies de religio e residncia, no se verificou significncia estatstica. Na estimao do modelo 10 se verificou que os alunos que cursaram neste perodo algum tipo de curso preparatrio obtiveram uma razo de chances 2,07 vezes maior do que os que no o fizeram. Verificou-se, ainda, uma desvantagem para os alunos que estavam realizando o seu primeiro concurso, com 36% a menos de chances de aprovao em relao aos que tm mais de uma experincia.
125
As dummies de moradia (mesorregies) do candidato mostram que os candidatos que residem na mesorregio do Agreste e Serto apresentam maiores chances de aprovao em relao aos que residem na RMR. A qualidade da educao para o modelo geral e do campus Agreste demonstraram que os alunos de escola particular teriam maiores chances de aprovao, como o esperado na literatura. Para o modelo geral e em ambos os campi, a influncia da religio foi captada pela varivel outras religies, em que um indivduo que informou professar outras religies, diferente das religies afro, catlica romana, evanglica e judaica, teria entre 2,07 e 2,37 vezes mais chances de obter sucesso no vestibular, em relao ao mesmo indivduo que professasse no ter religio. Tal resultado parece mostrar que indivduos que professam uma religiosidade pouco ortodoxa, talvez mais criativa e simblica, possuem caractersticas relacionadas com este tipo de exame e de preferncia por carreira. Para os alunos que fizeram vestibular para o campus Recife, as chances de serem aprovados so 7,16 vezes maiores do que os demais, verificadas por meio da dummy entre os cursos. No modelo 11, os candidatos que cursaram pr-vestibulares apresentam 1,81 chance a mais de aprovao ao se comparar com outros candidatos que no fizeram nenhum tipo de cursinho pr-vestibular para o concurso 2009. A experincia em concursos anteriores mostra-se determinante para o aumento da chance de aprovao, os candidatos que realizaram pela primeira vez o concurso apresentam 53% de chances a menos de obter o sucesso, em relao aos que tm mais de uma experincia. Com relao renda do indivduo, as faixas 3, 4, 5 e 7 apresentam-se significantes estatisticamente. Este resultado demonstra que quanto maior a renda familiar mensal, maiores as chances de aprovao no concurso. A mesorregio de residncia Agreste mostrou como nos demais modelos, que os candidatos que informaram residir nela teriam 89% menos chances de aprovao no campus Recife, em relao aos indivduos deste mesmo concurso que informaram residir na RMR. No modelo 12, a varivel cursinho pr-vestibular mostra que pessoas que tenham frequentado este tipo de curso tm 2,04 vezes mais chances de aprovao em relao aos que no o fizeram. Verifica-se ainda que, com relao renda do indivduo, todas as faixas de renda indicaram que os indivduos que tm estas faixas de rendimento mensal familiar teriam mais chances de aprovao do que os indivduos que declararam
126
ter a mais alta faixa de renda. Este resultado peculiar pode ser explicado pelo baixo nmero de concorrentes para o campus Agreste neste concurso em relao ao campus Recife. A educao da me, para os alunos de Design, em geral, apresenta uma relao positiva com os nveis maiores de formao. Os resultados indicam um aumento de 1,18 vezes a mais do que candidatos com pai com escolaridade em um nvel de formao inferior e a renda foi uma varivel importante para o aumento da razo das chances de aprovao. De maneira semelhante aos demais modelos referentes ao campus Agreste, para o curso de Design, os candidatos que informaram morar fora da RMR obtiveram maiores chances de aprovao.
5.1.4 Cursos de Pedagogia
Os resultados obtidos das regresses feitas para os cursos de Pedagogia so apresentados na tabela 5. Tais modelos apresentam poucas variveis significativas. Chama ateno as variveis Agreste e ensino fundamental. Outras variveis, como outras religies e Zona da Mata, tambm apresentam alguma significncia estatstica.
TABELA 5
Variveis determinantes da probabilidade de xito no vestibular para o curso de Pedagogia nos campi Recife, Agreste e em ambos
Variveis explicativas Modelo 13 (geral) Coeficiente Outras religies Zona da Mata Agreste Ensino fundamental Constante Dummy Pedagogia Recife Hosmer e Lemeshow Nagelkerke R Square Corretos (%) 2,700 -0,550**
***
Modelo 14 (Recife) OR 0,57 15,01 0,57 0,01 Coeficiente -19,440 -1,620*** -0,990 0,00 (1,00) 0,18 92,10 OR 0,0 0,20 0,37 1,990 3,300
Modelo 15 (Agreste) Coeficiente

***
OR 7,38 27,295 0,40 0,01
***
-0,560*** -4,72 5,760

***
-0,910*** -5,170 492,55 (0,24) 0,24 97,70
320,24
4,39 (0,35) 0,58 93,50
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O modelo 13 mostra significncia para as variveis outras religies, Agreste e ensino fundamental. A primeira varivel mostra que indivduos que professavam religies diferentes das religies afro, catlica romana, evanglica e judaica teriam 43% menos chances de aprovao no concurso vestibular, comparando-se com indivduos sem religio. Este resultado contraditrio aquele verificado nos cursos de Design. Resultado interessante aquele correspondente aos residentes na mesorregio do Agreste que possuem 15 vezes mais chances que os candidatos da RMR na aprovao neste curso e 27 vezes, se a sua escolha for para o Agreste. Apenas para o curso de Pedagogia e nos trs modelos estudados, verificaram-se vantagens de o indivduo ter completado o ensino fundamental em escolas pblicas em comparao queles que o fizeram na rede particular de ensino. evidente que tal resultado no representa a eficincia educacional da rede pblica de ensino em Pernambuco. Tal resultado parece mostrar os benefcios do bnus aos candidatos que cursaram o ensino fundamental integralmente em escola pblica pernambucana e fora da RMR, aprovado pelo CCEPE da UFPE. Assim, associado este benefcio ao curso de menor concorrncia entre candidatos,9 a varivel parece, em um primeiro momento, revelar o milagre transformador da educao pblica. A tabela revela ainda que o candidato que optou por fazer a seleo para o Agreste tinha, na ocasio, 320 vezes mais chances de aprovao que aqueles que optaram pelo curso no campus Recife.
Este trabalho busca encontrar os fatores que determinaram maiores chances de a provao no exame vestibular da UFPE, a partir de uma anlise comparativa entre os novos campi, a saber: os campi Recife e Agreste. Para tal, utiliza-se de uma anlise logstica binria, para uma populao de 2.992 candidatos, calculando a razo das chances de aprovao. O principal resultado encontrado foi o de que existem diferenas significativas entre as caractersticas que mais influenciam na razo de chances entre os candidatos dos campi Recife e Agreste. Estas diferenas ficam evidenciadas nos determinantes para cada curso e campus. Os resultados mostram que, em quase todos os modelos, as variveis mais importantes so renda, cursinho pr-vestibular, repetio de tentativas de acesso, o local de sua residncia e educao dos pais. Alm destas, mostrou-se tambm importante a religio, o hbito de leitura e o tipo de ensino fundamental e mdio se pblico ou privado. O comportamento das variveis em sua maioria corrobora com a literatura sobre o tema.
9. Evidentemente que em relao aos quatro cursos analisados.
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A renda familiar parece ser a mais importante das variveis verificadas na determinao do sucesso, em que as famlias com maior rendimento proporcionaram aos candidatos maiores chances. Evidentemente que tal caracterstica impulsiona o efeito de outras tantas em funo de sua correlao com o tipo de escola em que o candidato estudou, a oportunidade de se fazer cursos pr-vestibular cursinhos e a educao dos pais, afinal, pais mais educados, geralmente, possuem maior renda. Quanto religio, no se pde observar um comportamento muito padronizado. Tal fato se deu pelo aparente problema de micronumerosidade da base de dados disponvel. Em geral, a religiosidade no pareceu ser um obstculo probabilidade de acesso. Uma sugesto para trabalhos futuros seria repetir a metodologia proposta com uma amostra maior. A experincia em um concurso parece dar maiores chances de sucesso no futuro. o que parece revelar os resultados da varivel prestou vestibular mais de uma vez, fato que deve ser um motivador para os que buscam o acesso universidade pblica. Se por um lado, o insucesso de um processo seletivo desmotiva o candidato continuar em seus objetivos, por outro lado, ele deve compreender que a experincia adquirida serve como um importante insumo. Um dos resultados mais importantes parece ser o fato de o candidato ter feito cursinho pr-vestibular. Tal caracterstica elevou as chances de aprovao em mais da metade dos modelos propostos, especialmente os candidatos a uma das vagas nos cursos de Administrao e Economia. Os cursinhos pr-vestibulares parecem importantes. O comportamento do ensino fundamental e mdio deve ser analisado de forma distinta em relao aos campi Recife e Agreste, em vista das cotas para os alunos da rede pblica que concorrem para o campus Recife: candidatos que realizaram ensino mdio na rede pblica teriam maiores chances de aprovao em relao aos alunos da rede privada pelo fato de eles terem um acrscimo de 10% ao argumento final de classificao. Outro fator que deve chamar ateno para a qualidade de algumas instituies pblicas, principalmente o colgio de aplicao da UFPE que para o exame nacional do ensino mdio esteve entre as primeiras dez instituies do pas. A ambiguidade sucinta levantar questionamentos acerca da eficcia das polticas de cotas, que neste caso permitem aos alunos do ensino pblico maiores chances de aprovao. Uma recomendao para pesquisas futuras a de se verificar o real impacto dessas caractersticas. Para tanto, faz-se necessrio ter tal informao por unidade de observao; infelizmente a base de dados desta pesquisa no contava com tal informao.
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Dada a importncia da educao e mais especificamente do ensino superior na mobilidade intergeracional de oportunidades e renda, saber quais so as caractersticas que permitem a estes grupos maior possibilidade de acesso a este estgio da vida escolar pode subsidiar aos policy makers identificar os grupos que podem ser afetados por polticas diretas de acesso. No resta dvida de que o principal determinante na elevao de chances na aprovao do vestibular uma educao fundamental e mdia de boa qualidade, e que todos os determinantes aqui apresentados captam direta ou indiretamente essa relevncia. Assim, as polticas pblicas devem, fundamentalmente, privilegiar a qualidade do ensino a fim de mitigar os efeitos de renda e oportunidade sobre os quais os grupos sociais mais abastados se privilegiam.
REFERNCIAS
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GUIMARES, J.; SAMPAIO, B. The Influence of Family Background and Individual Characteristics on Entrance Tests Scores of Brazilian University Students. Disponvel em: <http://www.anpec.org.brencontro2007artigosA07A092. pdf>. Acesso: em 1o jan. 2007. GUJARATI, D. N. Econometria bsica. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA (INEP). Sinopse estatstica da educao superior: 2000. Braslia: O Instituto, 2001. 400 p.: il., tab. MARTINS, A. C. P. Ensino superior no Brasil: da descoberta aos dias atuais. Acta Cirrgica Brasileira, v. 17, 2002. Suplemento 3. MENEZES FILHO, N. Os determinantes do desempenho escolar do Brasil. So Paulo: Instituto Futuro Brasil, IBMEC, FEA/USP, [2006].
Originais submetidos em maro de 2011. ltima verso recebida em julho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
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ANEXO
TABELA 1A
Mapa da significncia dos modelos apresentados

Varivel Idade ao quadrado Idade Raa Cursinho pr-vestibular Religio afro Religio catlica Religio evanglica Religio judaica Outras religies Leitura Zona da Mata Agreste Serto Ensino mdio Ensino fundamental Prestou vestibular mais de uma vez Educao do pai Educao da me Renda 1 Renda 2 Renda 3 Renda 4 Renda 5 Renda 6 Renda 7 + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + Modelos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Elaborao dos autores.
MUNICIPALIZAO E QUALIDADE DE ENSINO FUNDAMENTAL NO MUNICPIO DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS

Francisco Carlos Cunha Cassuce* Fernanda Rosado Correa Coelho** Joo Eustquio de Lima***
O processo de municipalizao vem sendo colocado como um ponto crucial para que se alcancem melhorias na qualidade do ensino fundamental no Brasil. Contudo, h divergncias sobre a eficincia de tal poltica. Este estudo buscou analisar a influncia que a prtica dessa poltica teve sobre a qualidade do ensino dos alunos da 4a srie no municpio de Ponte Nova. Para isso, utilizou-se a tcnica de dados em painel que possibilitou verificar que o aumento do nmero de professores com nvel superior e o incentivo a atividades de leitura elevaram o rendimento mdio dos alunos e, dessa forma, a qualidade do ensino. J a poltica de municipalizao atuou de forma contrria, deteriorando a qualidade, no perodo analisado. Palavras-chave: Municipalizao; Qualidade do Ensino; Ensino Fundamental; Ponte Nova, Minas Gerais.
MUNICIPALIZATION AND QUALITY OF ELEMENTARY EDUCATION IN THE MUNICIPALITY OF PONTE NOVA, MINAS GERAIS
The process of municipalization has been dealt as a crucial point for reaching improvements in the quality of elementary education in Brazil. However, there is disagreement about the effectiveness of such policy. The present study sought to analyze the influence that the putting into practice of this policy has had on the quality of teaching of 4th grade students in the municipality of Ponte Nova. For that, it was used the technique of data in panel that enabled to verify that the increase in the number of teachers with higher education and the incentive of reading activities increased the average students productivity, and thus the quality of education. Yet, the policy of decentralization acted contrary, deteriorating quality in the period analyzed. Key-words: Municipalization; Quality of Education; Elementary Education; Ponte Nova, Minas Gerais.
Professor adjunto da Universidade Federal de Viosa (UFV)/Departamento de Economia (DEE). E-mails: fcccassuce@ yahoo.com.br e francisco.cassuce@ufv.br ** Mestranda em educao pela UFV/Departamento de Pedagogia (DPE). Graduada em Pedagogia pela UFV em 2003. E-mail: fernadacorre@yahoo.com.br *** PhD em Economia Rural pela Michigan State University (Estados Unidos) em 1977. Ps-Doctor em Mtodos Quantitativos pela University of Florida (Estados Unidos) em 1996. Professor titular (Econometria e Mtodos Quantitativos Aplicados Economia) do Departamento de Economia Rural (DER) da UFV. E-mail: jelima@ufv.br
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MUNICIPALIZACIN Y CALIDAD DE LA EDUCACIN BSICA EN EL MUNICIPIO DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS

El proceso de municipalizacin se ha colocado como un punto crucial, destinado a lograr mejoras en la calidad de la educacin bsica en Brasil. Sin embargo, hay desacuerdos acerca de la efectividad de dicha poltica. El presente estudio pretende analizar la influencia que la puesta en prctica de esta poltica ha tenido en la calidad de la educacin para los estudiantes de 4 grado en el municipio de Ponte Nova. Para ello, se utiliz la tcnica de datos de panel que nos permiti comprobar que el aumento en el nmero de maestros con la educacin superior y el fomento de actividades de lectura plantearon el rendimiento medio de los estudiantes, y por lo tanto la calidad de la educacin. Dado que la poltica de descentralizacin ha actuado en contra, deteriorando la calidad en el perodo analizado. Palabras-clave: Municipalizacin; Calidad de la Educacin; La Educacin Bsica; Ponte Nova, Minas Gerais.
MUNICIPALISATION ET QUALIT DENSEIGNEMENT FONDAMENTAL DANS LA MUNICIPALIT DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS
Le processus de municipalisation a t plac en tant que point crucial pour lobtention damliorations dans la qualit de lenseignement fondamental au Brsil. Toutefois, il y a des dsaccords quant lefficacit de cette politique. La prsente tude visait analyser linfluence que la mise en pratique de cette politique a eu sur la qualit de lenseignement pour les lves de 4e anne (Cours Moyen 2) dans la ville de Ponte Nova. Pour cela, nous avons utilis la technique des donnes de panel qui nous a permis de vrifier que laugmentation du nombre denseignants ayant un niveau dtudes suprieures et lencouragement aux activits de lecture ont soulev la moyenne des tudiants, et par consquent la qualit de lenseignement. Depuis la politique de dcentralisation a agi contrairement, en dgradant la qualit dans la priode analyse. Mots-cls: Municipalisation; Qualit de lenseignement; Enseignement Fondamental; Ponte Nova, Minas Gerais.
1 INTRODUO
Assim como na dcada de 1920, hoje se discute formas para melhorar o ensino pblico e fornec-lo com qualidade no Brasil. A educao, vista por muitos como a principal forma de democratizar e distribuir renda no pas, ainda carece de polticas pblicas direcionadas para melhorar a qualidade do ensino brasileiro. A municipalizao seria uma tentativa relacionada a essas polticas. Contudo, h opinies contrrias, indicando que tal poltica no surtiria o efeito esperado. Idealizada por Ansio Teixeira desde a dcada de 1920, a descentralizao do ensino era vista como um ganho, na medida em que os administradores estariam mais prximos e, portanto, sendo mais capazes de administrar com maior competncia os poucos recursos destinados educao, e que a realidade local no deveria ser deixada de lado no ato de ensinar. Porm, a poltica de municipalizao s ganhou fora 70 anos depois, mais especificamente a partir da segunda metade dos anos 1990, quando os governos federal e estadual iniciaram o processo, repassando a
Municipalizao e Qualidade de Ensino Fundamental no Municpio de Ponte Nova...
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alguns municpios a responsabilidade pela administrao do ensino fundamental. Nesse ponto, h de se ressaltar a importncia do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), o qual estabeleceu que a partir de janeiro de 1997, os estados, o Distrito Federal e os municpios deveriam destinar pelo menos 15% da receita de impostos ao financiamento e desenvolvimento do ensino fundamental (SANTOS, 2003). O estmulo para a municipalizao viria do fato de que o repasse do FUNDEF acompanharia os alunos, ou seja, as verbas seriam proporcionais ao nmero de matrculas no ensino fundamental. Com isso o FUNDEF, resumidamente, visa equalizar o ensino pblico no pas melhorando a qualidade por meio do aperfeioamento, do treinamento e da formao de professores, assim como na reduo da evaso escolar. Desse modo, as obrigaes assumidas pelos municpios seriam compensadas pelas transferncias de recursos deste fundo, na medida em que estes assumissem uma parcela maior de responsabilidade sobre os alunos da rede pblica. De fato, este argumento parece ter convencido os administradores da esfera municipal. Em 1998, segundo os dados do censo escolar, aproximadamente 42,2% dos estudantes do ensino fundamental incluindo rede pblica e particular pertenciam s redes municipais de ensino, nmero que se elevou para 53,6% em 2005. Em 2009, esse nmero permanece praticamente o mesmo com as escolas municipais no Brasil que so responsveis por 54,6% dos estudantes. Outro dado, que reflete a forte tendncia de municipalizao do ensino, diz respeito ao nmero de estabelecimentos por unidade da Federao. Em 1998, 51,4% dos estabelecimentos de ensino fundamental pertenciam aos municpios, chegando a 70% em 2005 e a 68,6% em 2009 (INEP, 2011). No que se refere ao desempenho escolar, o Ministrio de Educao (MEC) toma como medida de desempenho, por exemplo, dados referentes ao rendimento escolar, evaso e ao ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). Em 1998, o ndice de aprovao na rede municipal de ensino era de 61,9%, passando para 74,7% em 2005 e alcanando 83,8% em 2009. Na mdia nacional, em 1998, a taxa de aprovao era de 73,2%, passando para 78,6% em 2005 e 85,2% em 2009 (INEP, 2011). A melhora no rendimento escolar tambm observada quando se avalia o desenvolvimento do IDEB que se inicia com 3,4 em 2005, para os anos iniciais do ensino fundamental, chegando a 4,4 em 2009. A taxa de abandono apresentou queda de 10% para 9,1%, entre 1998 e 2005, e de 4% em 2009 na rede municipal, fato que tambm ocorreu na mdia nacional caindo de 8,9%, em 1998, para 7,9% em 2005 e chegando a 3,7% em 2009 (INEP, 2011). Observa-se que embora tenha cado, assim como na mdia nacional, a taxa de abandono nas escolas municipais maior do que a mdia nacional.
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Outro dado importante, e que aponta para a melhoria na qualidade do ensino, referente ao nmero de professores que possuem curso superior no ensino fundamental de 1a a 4a srie. Em 1998, 21,6% dos professores de 1a a 4a srie possuam curso superior, passando em 2005 para 47,7% e para 61,2% em 2009 (INEP, 2011). Observa-se, a priori, que a melhora nos nmeros acompanhou o processo de municipalizao intensificado a partir de 1997. Neste ponto, existem vrios trabalhos que tentam relacionar a poltica de municipalizao do ensino com a melhoria na qualidade da educao fundamental no pas. Mendes (2001) observou que tal poltica teria elevado o desempenho escolar e reduzido as desigualdades entres os municpios em todo o Brasil. Essa relao positiva entre municipalizao e desempenho escolar funcionou como catalisador para o destaque do FUNDEF. Martins (2003) verificou que o processo de municipalizao no estado de So Paulo teve incio a partir da dcada de 1990, buscando romper com o modelo de gesto de Estado centralizado. Assim, o autor constatou que os municpios de maior porte foram os primeiros a aderirem ao processo de descentralizao educacional em 1996. A partir de 1997, intensificou-se a adeso das cidades de mdio e pequeno porte. O autor defende que esse processo deve ser administrado levando-se em considerao as caractersticas de cada local, pois embora a municipalizao permita uma proximidade da comunidade escolar nas decises referentes ao processo educacional, o aumento brusco das redes municipais evidenciou problemas quanto manuteno da qualidade do ensino. Santos (2003) indica que, no estado de So Paulo, o processo de municipalizao incentivado pela criao do FUNDEF teria colaborado para a melhoria do desempenho escolar. Fernandes e Freitas (2003) estudaram o processo de municipalizao do ensino fundamental no municpio de Dourados, Mato Grosso do Sul. Houve paralela municipalizao, reduo do analfabetismo e aumento das matrculas no ensino fundamental, entre 1980 e 2000. Isso poderia ser encarado como maior oferta do servio prestado e determinada melhora da qualidade desse servio. Entretanto, os autores explicitam que o processo de municipalizao nesse municpio est apenas no incio, existindo desafios a serem enfrentados nos prximos anos como: financiamento suficiente para a educao, universalizao do ensino fundamental, bem como a transferncia de todo o ensino fundamental para o municpio. J Razo, Fernandes e Soares (2005), analisando as consequncias da municipalizao sob a qualidade do ensino fundamental brasileiro, fazem uma trajetria dessa forma de descentralizao, demonstrando que esta comeou a ser difundida na dcada de 1950 por Ansio Teixeira. Assim, tornou-se objeto de poltica na Constituio Federal de 1988 e foi intensificada a partir de 1996 pela Lei de
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Diretrizes de Bases da Educao Nacional (LDB). Alm disso, delineia o papel do FUNDEF que estimulou o processo de municipalizao pela transferncia de recursos aos municpios que passaram a arcar com o ensino fundamental. Logo, com base nos dados do Censo Escolar de 1996 a 2002, verificaram que nos estados de Santa Catarina, do Cear e da Bahia, o processo de municipalizao no afetou significativamente os indicadores de desempenho escolar dos alunos. No estado de Minas Gerais, o processo contribuiu para deteriorar a qualidade do ensino de 1a a 4 a srie. O objetivo deste trabalho verificar como os fatores relacionados escola o aumento de professores com curso superior, o fornecimento de atividades extracurriculares e o nmero de alunos por sala vm influenciando no desempenho dos alunos, alm de determinar como a municipalizao afetou o rendimento desses alunos. Para isso, foi escolhido o municpio de Ponte Nova, situado na Zona da Mata Mineira. Ponte Nova iniciou o processo de municipalizao em 1998, quando contava com apenas uma escola de estrutura considervel, ofertando ensino fundamental e mdio, alcanando, no fim de 1998, o total de dez escolas municipais, que ofereciam ensino fundamental. Segundo a entrevista realizada com o responsvel pela Secretaria Municipal de Educao, antes da municipalizao do ensino, o municpio contava com cerca de 500 alunos, incluindo ensino fundamental e mdio. Posteriormente, passou a contar com aproximadamente 4 mil alunos, sendo estes, da educao infantil e do ensino fundamental.1 Observa-se que o processo de municipalizao gerou mudanas bruscas, em curto perodo de tempo, na administrao da secretaria de educao, dada a multiplicao por oito do nmero de alunos e o crescimento administrativo necessrio para atender a essa nova realidade. Alm disso, o municpio considerado um dos polos educacionais na regio da Zona da Mata Mineira. Encontra-se em Ponte Nova a 33a Superintendncia Regional de Ensino, de onde so transferidas as orientaes para outros 29 municpios da regio. A transferncia dessas escolas para a rede municipal contou com a ajuda do governo do estado de Minas Gerais no que se refere ao emprstimo de docentes por um perodo de dois anos. Isso no teria se verificado em relao estrutura administrativa central, tendo o municpio que montar toda uma nova estrutura para atender um nmero maior de alunos, segundo os responsveis da secretaria de educao da cidade.
1. De acordo com Secretaria Municipal de Educao, no perodo de 1997 a 2004, o aumento considervel de alunos se deu devido exigncia do MEC, com base na Lei no 9.424/1996, que dispe sobre o FUNDEF e regulamenta a cota que os governos estaduais e municipais devem receber de acordo com o nmero de alunos, exigindo um mnimo de 4 mil alunos para que os municpios tivessem direito de receber os recursos do fundo.
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Foram selecionadas trs, das nove escolas municipalizadas, devido disponibilidade de dados, sendo que, as escolas 1 e 2 se encontram em bairros de periferia e a escola 3 no centro da cidade de Ponte Nova. Por meio de entrevistas com os diretores das trs escolas, detectou-se que as escolas 1 e 2 atendem, em sua maioria, alunos da comunidade em que esto inseridos na mdia, e esses apresentariam renda familiar baixa. A escola 3, localizada em um bairro central da cidade, caracterizada por atender alunos de diversas comunidades e com renda familiar mdia, na percepo dos entrevistados, provavelmente superior s das escolas 1 e 2.
2 MUNICIPALIZAO E QUALIDADE DE ENSINO
sempre problemtico quando se tenta analisar a qualidade do ensino, uma vez que no h um consenso do que representaria este fator. Alguns autores indicam o rendimento dos alunos como uma varivel razovel para avaliar a qualidade do ensino. Outros apontam a evaso escolar, a frequncia e outras formas de avaliao, que no envolvem provas ou anlises de rendimentos, como a forma mais adequada. Outro ponto importante levantado quando se discute quais seriam as principais variveis que afetariam a qualidade do ensino. Neste caso, pode-se dizer que existe, de certa forma, um consenso. De modo geral, essa varivel seria afetada pelas caractersticas dos alunos e insumos escolares. Segundo Albernaz, Ferreira e Franco (2002), o desempenho educacional depende de determinados insumos educacionais e caractersticas pessoais dos alunos, sendo estas relaes demonstradas por meio de uma funo de produo educacional, expressa pela equao: (1) em que, y expressa o desempenho dos alunos, determinado pelas: caractersticas pessoais, c, como raa e cor; pelas caractersticas de suas famlias, m, como renda e escolaridade dos pais; depende, tambm, das caractersticas dos colegas de colgio, g; das caractersticas dos professores, p, tais como escolaridade, salrio e experincia; e caractersticas da prpria escola, s. De acordo com Albernaz, Ferreira e Franco (2002), analisando dados do Sistema de Acompanhamento da Educao Bsica (SAEB) para alunos da 8a srie do ensino fundamental, no Brasil, as variveis educacionais ou os insumos escolares (relacionadas aos professores e escola) foram significativos na determinao do desempenho dos alunos, resultado contrrio aos encontrados para as escolas norte-americanas, em que variveis referentes s caractersticas particulares dos alunos e das famlias destes so o que de fato interfere no rendimento dos estudantes. Albernaz, Ferreira e Franco (2002) tambm encontrou relaes significativas entre as caractersticas dos estudantes e o desempenho escolar destes.
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Bazzo (2005) ratificou a importncia do aparato material e tcnico da escola, mas deixa claro que a reciclagem, o treinamento e o aperfeioamento dos professores so de suma importncia para que o rendimento escolar e a qualidade do ensino melhorem. Arajo e Luzio (2004) analisaram a qualidade do ensino no Brasil. Entre as variveis escolhidas para expressar esse fator esto o rendimento dos alunos nas diversas disciplinas ministradas no 3o ano do ensino mdio, assim como a frequncia na escola. Os autores constatam uma queda na qualidade, personificada no rendimento dos alunos aqum dos padres mnimos esperados. A exposio dos alunos s novas tecnologias e boa formao do corpo de professores fundamental para a melhoria do ensino no pas. Observou-se que as caractersticas particulares dos alunos, assim como as diferenas regionais interferem diretamente na determinao da qualidade do ensino. Sobreira e Campos (2004) utilizaram a mdia escolar das matrias de matemtica e portugus (dados do SAEB) dos alunos da 4a srie do ensino fundamental, no Brasil, com proxi para qualidade do ensino, e a relacionaram com os recursos financeiros do FUNDEF e com a razo de professores com ensino superior, por nmero de matrcula. Os autores concluram que quanto maior os recursos financeiros destinados educao maior a mdia dos alunos da 4a srie do ensino fundamental no Brasil. A razo de professores com ensino superior por matrcula tambm afetou positivamente a mdia dos alunos. Finalizando, um maior esforo para elevar os investimentos financeiros em educao e formao de professores fundamental para a melhoria do ensino no pas. J para Paro (2000) a qualidade do ensino fundamental vai alm das medies por provas ou outro tipo de avaliao convencional. Ele argumenta que, preocupados com nmeros, as escolas e os governos se esquecem de que a atividade de aprendizado deve ser prazerosa e que o tempo de lazer e o cio so necessrios para se criar indivduos saudveis e criativos. O autor salienta que a escola fundamental deve trabalhar em duas dimenses: individual e social. A dimenso individual visaria o autodesenvolvimento (viver bem) do aluno, enquanto que a social prepararia o aluno para atuar de forma a buscar o viver bem para todos. Isto prepararia o indivduo para o bom usufruto dos bens espirituais e materiais. Enfim, preparar o aluno para viver democraticamente. Infelizmente esses elementos nem sempre so passveis de medio. Como existem fatores que no podem ser classificados como sendo da escola ou particularidades dos alunos, e que interferem na qualidade do ensino, parece ser consenso. O processo de municipalizao do ensino fundamental, intensificado a partir da segunda metade da dcada de 1990, um deles. Este um fator poltico que, assim como as variveis citadas anteriormente, afetaria
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significativamente a qualidade e, diretamente, o rendimento dos alunos nas escolas que, por ventura, viessem a ser municipalizadas. Existem vrios trabalhos que visam expor a forma como esse tipo de poltica poderia afetar a qualidade do ensino. Cavalcanti (1997) argumenta que quando se fala em municipalizao deve-se levar em conta o fato de que os municpios no possuem recursos financeiros para manter o modelo de oito anos,2 proposto para o ensino fundamental. Este modelo deveria ser financiado pela Unio e pelos estados ou deveria haver uma reforma, de modo que uma parcela maior da carga tributria se tornasse de competncia dos municpios, o que envolveria questes muito mais amplas que fogem do escopo deste trabalho. A autora alerta para possveis ineficincias no sistema educacional, causadas por grande influncia poltica nas esferas municipais e conclui contrapondo-se tese de que a escola deve se adaptar realidade local. Para Cavalcanti (1997) essas tentativas de adaptao acabaram resultando em programas pedaggicos bastante pobres e com contedos limitados. De acordo com Teixeira (1957 apud SILVA, 1999), a municipalizao seria um meio para a organizao do ensino no Brasil e deveria ser encaminhada por meio de um pacto entre Unio, estados e municpios. Os primeiros entrariam com os recursos e com a formao de educadores competentes nas mais diversas reas do conhecimento, e os municpios entrariam com a imediata direo e administrao, por estarem mais prximos dos problemas e acessveis a cobranas. Mendes (2001) comprovou a importncia do FUNDEF no processo de municipalizao do ensino no Brasil. O autor observa que medida que se intensificava o processo de municipalizao ocorreram aumentos na qualidade do ensino, qualidade esta representada pela elevao da taxa de aprovao, aumento do nmero de professores com curso superior e reduo da taxa de abandono. Outra concluso foi a reduo das desigualdades das estatsticas de educao entre os municpios. Martins (2003) alerta para a heterogeneidade dos municpios, no que tange arrecadao, ao porte e ao perfil poltico-administrativo. Para o autor, a democracia exercida em escalas menores facilitaria a soluo de problemas existentes. A comprovada ineficincia de sistemas de ensino centralizados, segundo o autor, aumenta as perspectivas de que, diante da heterogeneidade dos municpios, uma administrao municipal seria mais eficiente, uma vez que h proximidade do Poder Executivo e possibilidades de perturbao deste poder.
2. importante salientar que a partir de 2004 o ensino fundamental, no estado de Minas Gerais (Resoluo no 469/2003), passou a compreender nove anos de durao.
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Contudo, deve-se ressaltar que a transferncia da responsabilidade do ensino fundamental da Unio e dos estados para os municpios gera um perodo conturbado de transio que, se no forem consideradas as particularidades de cada municpio, pode afetar a futura competncia destes na administrao do ensino. Isso porque os municpios no possuem capacidade tcnica para gerir maiores recursos financeiros, assim como recursos humanos insuficientes. Esse processo geraria perturbaes nas redes de ensino que poderiam levar a criao de sistemas locais mais ou menos eficientes, dependendo de como a transio fosse feita e o rumo que ela tomasse (MARTINS, 2003). Essa observao compartilhada por Sicca (2005), que aponta como uma das dificuldades para que a municipalizao alcance resultados satisfatrios, o fato de determinados municpios no possurem recursos humanos e no reunirem condies de gerirem um sistema de ensino. Fernandes e Freitas (2003) deixam claro que uma das metas da municipalizao do ensino a busca do aumento da qualidade deste, o que s seria possvel com a articulao entre os rgos federais, estaduais e municipais, principalmente no tocante formao de professores competentes. Para Santos (2003) a proximidade dos administradores aumentaria a competncia na gesto dos poucos recursos destinados educao. Alm disso, a municipalizao seria benfica uma vez que ficaria muito mais fcil inserir a realidade local nas cartilhas escolares. Diante da falta de consenso acerca da eficcia da poltica de municipalizao como forma de melhorar a qualidade do ensino, buscou-se, por meio da anlise de estudo de caso, verificar como esta poltica afetaria o ensino. A construo de um modelo emprico que visa quantificar os efeitos da municipalizao sobre o rendimento dos alunos da 4a srie do ensino fundamental, assim como a influncia dos insumos educacionais, nas escolas de Ponte Nova, apresentada na prxima seo.
3 METODOLOGIA
Para verificar a relao da qualidade de ensino para os alunos da 4a srie3 do ensino fundamental nas escolas de Ponte Nova foi utilizada a tcnica de dados em painel. Segundo Gujarati (2006), esta tcnica apresenta vrias vantagens em relao s que utilizam separadamente dados transversais e srie temporal. Primeiro, leva em considerao a heterogeneidade entre as diversas unidades, no caso as escolas. Segundo, os dados em painel combinam dados de srie temporal e seco
3. A partir de 2004, com a Resoluo no 469, de 22 de dezembro de 2003, foi institudo, no estado de Minas Gerais, o ensino fundamental com durao de nove anos, estruturando-se em cinco anos iniciais e quatro finais. Nos anos iniciais, o ensino fundamental passa a ter dois ciclos de alfabetizao. O ciclo inicial de alfabetizao (compreendendo trs fases) e o complementar (compreendendo duas fases). A 4a srie, a que se refere este trabalho, passou a ser denominada de fase IV. Os quatro anos finais so, respectivamente, 5a, 6a, 7a e 8a srie.
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cruzada, aumentando as informaes, a variabilidade, reduzindo a colinearidade e elevando os graus de liberdade. Outro ponto vantajoso, e que vai de encontro ao objetivo principal deste estudo, a avaliao da poltica de municipalizao do ensino fundamental, ou seja, o fato de a tcnica de dados em painel medir os efeitos de fenmenos ou mudanas estruturais melhor do que as tcnicas de srie temporal ou de seco cruzada aplicadas separadamente. O modelo, em sua forma geral, pode ser descrito como na equao: (2)
em que, o intercepto comum a todas as escolas; medem a corresponde taxa de aprovao dos influncia das variveis relacionadas; alunos da 4a srie na escola i no perodo t. A taxa de aprovao foi escolhida para representar a qualidade do ensino. Esta taxa foi calculada por meio da razo entre o nmero de alunos aprovados e as matrculas efetivas, para que, dessa forma, possa-se captar os efeitos do nmero de abandonos, outro indicador de qualidade de ensino; a mdia de alunos por sala de aula na escola i no perodo t. Espera-se que quanto maior o nmero de alunos por sala de aula menor ser a representa o percentual de professores de 1a a 4a srie taxa de aprovao; do ensino fundamental com curso superior na escola i no perodo t. Escolheu-se o nmero total de professores de 1a a 4a devido ao fato do censo no disponibilizar esses dados por srie e, principalmente, porque o desempenho do aluno da 4a srie depende do conhecimento adquirido nas sries anteriores, diretamente relacionado com a qualificao dos professores de 1a a 3a srie. Espera-se que quanto maior o percentual de professores com formao em nvel superior maior o desempenho dos alunos; uma varivel que corresponde ao fato de a escola i no tempo t apresentar determinados locais e horrios onde os alunos possam e sejam incentivados a praticar a leitura, atitude que, supe-se, contribua para seu aprendizado em todas as reas do conhecimento, melhorando, dessa forma, seu rendimento; uma varivel dummy que representa a municipalizao, assumindo valor zero no perodo em que a escola i ainda se encontra sobre administrao estadual e um a partir do momento em que a escola municipalizada. A municipalizao pode afetar positiva ou negativamente o rendimento dos alunos; e finalmente, o termo de erro. Na metodologia de dados em painel existem os modelos de efeitos fixos e de efeitos aleatrios que so diferenciados, basicamente, pela forma como tratam o termo de erro. No modelo de efeitos fixos, cada escola ter seu termo de intercepto
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que captar os efeitos de variveis que no esto contidas no modelo, e que so relevantes na determinao do desempenho escolar. Essas variveis so consideradas fixas, no variando aleatoriamente ao longo do tempo. Um exemplo seria a cor dos estudantes, a mdia de escolaridade dos pais dos alunos, a renda familiar mdia dos alunos etc. A equao, a seguir, apresenta o modelo de efeitos fixos: (3) note que agora o termo de intercepto diferente para cada escola i. No caso seria estimado para cada escola valendo-se da utilizao de vada equao (3), riveis dummies. Por exemplo, a varivel assumiria valor 1 nos diferentes perodos para a escola 1 e zero caso contrrio. O mesmo seria efeito para as demais escola de modo a estimar 3 interceptos diferentes. Isso geraria um intercepto diferente para cada escola. fundamental ressaltar, que no caso do modelo de efeitos fixos, os diferentes interceptos estimados s escolas no apresentariam componentes aleatrios, o que acontece com o modelo de efeitos aleatrios descrito a seguir. Uma segunda alternativa para a estimao por dados de painel seria o modelo de efeitos aleatrios. O modelo apresentado pelas equaes de (4) a (8): (4) (5) (6) (7) (8) um termo de erro aleatrio com mdia zero e variao constante, o que faz que apresente as mesmas caractersticas. O modelo de efeitos aleatrios considera um intercepto comum entre as escolas, que representaria a influncia mdia das demais variveis sobre a qualidade do ensino. A diferenciao entre cada escola seria dada por um termo de erro aleatrio ( ), que determinaria como as variveis ausentes afetariam separadamente cada uma. Neste caso, as variveis ausentes no seriam consideradas fixas, mas variariam aleatoriamente ao longo do tempo.4 A priori a escolha de qual modelo usar depende das caractersticas das variveis e do problema a ser investigado. Alm disso, com o intuito de dar sustentao
4. As pressuposies do modelo de efeitos aleatrios so de que os erros no esto correlacionados entre si nem com as unidades de corte transversal nem com as de srie temporal. Para mais detalhes, ver Gujarati (2006).
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estatstica escolha, realizaram-se testes para auxiliar na determinao do modelo a ser utilizado. Os dados utilizados neste trabalho foram extrados do censo escolar disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) de cada escola e compreendem o perodo de 1990 a 2005 para duas das trs escolas e o de 1991 a 2005 para a terceira.
4 RESULTADOS DE DISCUSSO
Inicialmente deve-se escolher o modelo a ser utilizado. Esta uma escolha que depende, fundamentalmente, do problema de pesquisa e do contexto em que os dados foram coletados. Acredita-se que as variveis no contidas no modelo, como escolaridade e renda dos pais dos alunos e cor, sejam, de fato, fixas, pois segundo Marques (2000), mesmo estudando um grupo de escolas pertencentes a uma populao, as caractersticas analisadas so as mesmas ao longo do tempo, e toda a inferncia dever ser a respeito do grupo especfico sob observao. Isto pesaria na escolha pelo modelo de efeitos fixos. Judge et al. (1988) fazem algumas observaes interessantes para determinar qual modelo utilizar. Segundo os autores, se o nmero de dados de srie temporal for, consideravelmente, superior aos de seco cruzada, a escolha se baseia na convenincia computacional e, neste caso, o modelo de efeitos fixos o mais indicado. Na tentativa de dar suporte estatstico escolha realizaram-se testes que indicam o modelo a ser utilizado. Inicialmente, h necessidade de se verificar se os interceptos das equaes (3) e (4) so diferentes, ou seja, se existem diferenas significativas entre as escolas, as quais podem ser causadas por variveis ausentes no modelo. O teste de Chow foi utilizado para analisar se pelo menos dois dos interceptos da equao (3) so diferentes. A hiptese nula de que os interceptos das trs escolas so iguais.5 Os resultados, apresentados na tabela 1, mostram que no foi aceita, no nvel de 5%, a hiptese de que os interceptos do modelo de efeitos fixos so iguais, ou seja, representam diferenas significativas entre as escolas. Isto indica que o modelo prefervel ao Pooled (modelo sem efeitos).
5. A estatstica do teste
, em que SQRR e SQRI so as somas dos quadrados dos resduos do
modelo restrito (modelo geral) e do modelo irrestrito (modelo de efeitos fixos ou de efeitos aleatrios); k o nmero de parmetros estimados; N o nmero de seco cruzada; e T o nmero de observaes para cada seco, com (N - 1) e (NT - N - K) graus de liberdade.
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Na inteno de deixar mais clara a escolha do modelo a ser utilizado, foi realizado o teste de Hausman,6 apresentado na tabela 1. O resultado do teste indica que se deve optar pelo modelo de efeitos aleatrios. Porm, a matriz de diferena entre os estimadores dos modelos de efeitos fixos e de efeitos aleatrios no foi positivamente definida. O teste de Hausman poderia assumir valores negativos. Neste caso, Wooldridge (2002) recomenda utilizar o modelo de efeitos fixos. Esse resultado dispensou a realizao do teste entre efeitos aleatrios e o pooled.
TABELA 1
Testes estatsticos realizados para auxiliar na escolha do modelo a ser utilizado e detectar autocorrelao e heterocedasticidade
Estatsticas Teste de Chow Teste de Hausman* Teste de Wooldridge Teste de White Teste de Bartlett Valor calculado 3,5033** 5,9400**** 0,0000**** 4,6681**** 60,2943***
Fonte e elaborao dos autores. Notas: * Matriz no foi positivamente definida, o que elimina a confiabilidade do teste. ** Significativo a 5%. *** Significativo a 1%. **** No significativo.
A tabela 1 apresenta, tambm, o teste de Wooldridge7 para verificar a presena de autocorrelao, assim como os testes de White e de Bartlett para determinar a presena de heterocedasticidade geral e em bloco (entre as unidades). Os resultados apontam para ausncia de autocorrelao e de heterocedasticidade8 em uma mesma unidade, mas acusa heterocedasticidade entre as unidades ou escolas. Neste caso, necessrio corrigir o modelo para heterocedasticidade de seco cruzada. O modelo estimado, corrigido para heterocedasticidade transversal, apresentado na tabela 2. Embora a mdia de alunos por sala de aula apresente uma relao negativa com a qualidade do ensino para os alunos da 4a srie do ensino fundamental, essa varivel no foi significativa para determinar a qualidade no
6. O teste tem como hiptese nula o modelo de efeitos aleatrios e segue uma distribuio , em que k o grau de liberdade; b e B so, respectivamente, os vetores dos estimadores de efeitos fixos e efeitos aleatrios; e suas respectivas matrizes de varincia Vb e VB. Para mais detalhes, ver Greene (2002, p. 301). 7. A hiptese nula do teste de ausncia de autocorrelao. 8. O teste de White testa a heterocedasticidade temporal e pode ser encontrado em Wooldridge (2002). O teste de Bartlett tem como hiptese nula a homocedasticidade contra a hiptese alternativa de heterocedasticidade em bloco, ou seja, homocedasticidade em cada unidade ou escola e heterocedasticidade entre as unidades. Mais detalhes sobre o teste podem ser encontrados em Marques (2000).
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perodo analisado. Uma possvel explicao seria a pouca variabilidade, ao longo dos anos, dos dados referentes mdia de alunos por sala.
TABELA 2
Modelo de efeitos fixos para os determinantes da qualidade do ensino na cidade de Ponte Nova
Varivel dependente: taxa de aprovao (A) Mtodo de estimao: Pooled EGLS (Cross-section weights) Variveis independentes Constante Mdia de alunos por sala de aula (AS) Percentual de professores com ensino superior (PPES) Presena de sala de leitura (SL) Municipalizao (M) Efeitos fixos (transversais) Escola 1 Escola 2 Escola 3 R2 Estatstica F Fonte e elaborao dos autores. Notas: * Significativo a 5%. ** Significativo a 1%. *** No significativo. Obs.: Os valores entre parnteses so referentes s estatsticas t. -0,015312 -0,064343 0,075634 0,778910 23,48695** Parmetros estimados 0,816037 (6,630637)** -0,001115 (-0,285526)*** 0,049798 (2,586874)* 0,124542 (6,273252)** -0,176083 (-9,075146)**
A varivel PPES foi significativa no nvel de 1%. Os resultados mostram que quanto maior o nvel educacional dos professores de 1a a 4a srie, maior a taxa de aprovao dos alunos. Albernaz, Ferreira e Franco (2002), Arajo e Luzio (2004), Bazzo (2005) e Sobreira e Campos (2004) obtiveram resultados semelhantes, que corroboram os encontrados neste trabalho. Isso justificaria e fundamentaria as exigncias, por parte do governo, de que os professores de 1 a a 4 a srie do ensino fundamental devem ter cursado ensino superior. importante, tambm, que o governo atue na complementao da formao dos professores que j fazem parte do seu quadro docente, visto que essas medidas contribuiriam para a melhoria da qualidade do ensino. Alguns programas, nesse sentido, j vm sendo realizados. Um exemplo se-
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ria o Projeto Veredas, que corresponde ao curso de magistrio superior distncia, implantado e coordenado pela Secretaria de Estado de Educao de Minas Gerais, composto por vrias instituies de ensino superior como a UFV e a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Esse curso foi direcionado para professores de 1a a 4a srie do ensino fundamental, em exerccio nas redes pblicas de Minas Gerais (UFMG, 2006). A varivel presena de SL mostrou-se positiva e significativamente associada s taxas de aprovao. A sala de leitura um espao reservado aos estudantes, em determinados horrios, para a prtica da leitura. Os resultados comprovam que este tipo de servio, quando prestado pelas escolas, tende a melhorar o rendimento mdio dos alunos e, desse modo, contribuir para a qualidade do ensino. Segundo Gil Neto (1992), a prtica da leitura no s aprimora a escrita do aluno como contribui para a ampliao de sua viso de mundo, melhorando seu desempenho escolar de modo geral. Os Parmetros Curriculares Nacionais (BRASIL, 1997) salientam, tambm, a importncia da prtica da leitura na escola para a formao de leitores competentes, capazes de compreender e interpretar os textos lidos. O ganho de eficincia trazido pela prtica da leitura refletiria em melhoria no rendimento geral dos alunos. Antes de analisar os efeitos da municipalizao, cabe uma observao acerca dos efeitos fixos. Tais efeitos captam as influncias de variveis importantes na determinao da qualidade do ensino e que no esto presentes no modelo, servindo, tambm, para diferenciar as escolas. Observando os efeitos fixos percebe-se que a escola 3 apresenta resultados, em termos de qualidade, acima da mdia, ficando a escola 2 com o pior desempenho. Cabe ressaltar que este desempenho relativo s trs escolas analisadas. Alm disso, uma das caractersticas dos alunos da escola 3 apresentarem, na mdia, renda familiar superior s das escolas 1 e 2. Albernaz, Ferreira e Franco (2002), observam que os alunos que tinham renda familiar mais elevada apresentavam rendimento mais alto, quando diante do contato com professores com nvel de escolaridade superior. Este evento pode ser uma das explicaes para o fato da escola 3 est acima da mdia. Analisando a varivel municipalizao, verifica-se que, para as trs escolas analisadas no municpio de Ponte Nova, esse processo mostrou-se negativo s taxas de aprovao dos alunos da 4a srie. Os resultados corroboram os encontrados por Razo, Fernandes e Soares (2005), quando estes concluem que, principalmente no estado de Minas Gerais, a municipalizao veio acompanhada de indicadores educacionais piores no ensino de 1a a 4a srie. Porm deve-se ressaltar que Martins (2003), Santos (2003) e Fernandes e Freitas (2003) obtiveram concluses contrrias, apontando benefcios qualidade do ensino trazidos pelo processo de municipalizao. Entretanto, no se pode generalizar a partir dos resultados encontrados
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neste trabalho, afirmando, como Cavalcanti (1997), que a municipalizao seria prejudicial no que tange melhoria da qualidade do ensino. Posies como as de Santos (2003) e Silva (1999), que se mostraram favorveis municipalizao, tambm devem ser vistas com ressalvas. Como destaca Martins (2003) e Sicca (2005), a deciso de municipalizar o ensino fundamental deve levar em conta a heterogeneidade entre os municpios. Determinados municpios renem condies econmicas, administrativas e de pessoal, que os capacitam para assumir, de forma responsvel, o ensino fundamental. Outros precisariam realizar um trabalho, nesse sentido, antes dos governos federal e estadual os repassarem a responsabilidade de administrar tal ensino. Deve-se lembrar que a maioria dos municpios no tinha a cultura e a experincia necessria para assumir o ensino fundamental. Sendo natural que haja um perodo de adaptao da mquina pblica municipal. Durante esse perodo, os municpios ganhariam experincia suficiente para fornecer os insumos necessrios para melhorar a qualidade do ensino. O municpio de Ponte Nova no passou por um processo de transio adequado para que pudesse assumir a nova demanda de ensino j contando com os profissionais treinados. Nessa fase de transio, compreendendo os anos de 1997 e 1998, o municpio no teria realizado concursos pblicos para cobrir o pessoal disponibilizado pelo estado. Isto s veio a acontecer a partir de 1999. Durante 1999, 2000 e at a metade de 2001, a prefeitura se preparou para compor seu quadro de funcionrios no sistema de ensino. Nesse perodo houve a contratao do pessoal tcnico-administrativo. Contudo, deve-se ressaltar que o municpio no contou com a ajuda do Estado neste sentido, tendo que iniciar suas atividades, no que se refere organizao estrutural dos estabelecimentos de ensino, sem contar com quadro de funcionrios suficientes para desenvolver as atividades administrativas. importante ressaltar que, para receber os recursos do FUNDEF, o municpio teve que contar com um nmero mnimo de alunos, passando de 500 ao todo para 4 mil, o que segundo o responsvel pela Secretaria de Educao, que ocupou o cargo entre os anos de 1997 a 2004, deixou o sistema operando praticamente no mximo. De acordo com o relato deste, no perodo de municipalizao foi difcil suportar o aumento de alunos, devido, principalmente, falta de funcionrios, mas a cota mnima tinha que ser coberta.
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Este trabalho teve como objetivo avaliar os efeitos da poltica de municipalizao do ensino fundamental na cidade de Ponte Nova, a respeito da qualidade do ensino. Para isso, foram coletados dados do censo escolar, referentes 4a srie do ensino fundamental, de trs escolas do municpio, compreendendo o perodo de 1990 a 2005. Por meio da aplicao da tcnica de dados em painel com efeitos fixos, relacionou-se a qualidade do ensino mdia de alunos por sala de aula, ao percentual de professores com ensino superior, ao fornecimento pelas escolas de salas de leitura e municipalizao. Os resultados mostram que o nvel de escolaridade dos professores afetou positivamente a qualidade do ensino. Nesse sentido, interessante que o governo venha a exigir do seu quadro docente a formao superior. O Programa Veredas atuou nesse sentido, medida que forneceu o curso de magistrio superior distncia para professores da rede pblica que no possuam formao superior. Esclarece-se que o trabalho no avaliou os resultados do programa, mas apenas compartilha da ideia central de qualificao do educador. Uma observao importante diz respeito ao incentivo leitura. Os resultados mostraram que o acesso a locais e horrios para que os alunos possam praticar a leitura eleva significativamente a qualidade mdia do ensino. O processo de municipalizao mostrou-se, no municpio de Ponte Nova, negativamente associado s taxas de aprovao dos alunos da 4a srie do ensino fundamental. Embora, o modelo por ora apresentado no permita inferncias causais, possvel que tal resultado decorra, em parte, da falta de aparato administrativo, econmico e humano do municpio perante o aumento significativo de alunos. Isto indicaria que o processo de municipalizao no municpio de Ponte Nova tenha ocorrido de forma precipitada. Contudo, observa-se que necessrio um perodo de adaptao para que a mquina pblica municipal possa cuidar da educao fundamental, de forma a otimizar os recursos humanos, financeiros e materiais, obtendo, assim, melhores resultados. Finalizando, os resultados aqui encontrados, dizem respeito a alunos da 4a srie de uma amostra de trs escolas do municpio de Ponte Nova. Qualquer tentativa de generalizar tais resultados poderia ser precipitada e equivocada. Como colocado anteriormente, no se deve assumir que o processo de municipalizao seja prejudicial ou benfico qualidade do ensino fundamental. Deve-se lembrar que os municpios so heterogneos e essas diferenas devem ser consideradas na hora de adotar a poltica de municipalizao.
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Originais submetidos em setembro de 2009. ltima verso recebida em junho 2011. Aprovado em julho de 2011.
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: ALGUNS DESAFIOS*

Regina Bienenstein** Roberto Bousquet Paschoalino*** Daniela Vieira do Amaral Correia**** Marcus Csar Martins Cruz**** Fbio Roberto de Oliveira Santos*****
Este trabalho discute a contribuio de diferentes atores polticos e sociais para o avano e/ou retrocesso da democratizao do acesso terra regular e servida pela populao de baixa renda. Para tanto, toma como casos-referncia os assentamentos populares Vila Esperana e Engenho Velho, localizados, respectivamente, nos municpios de So Gonalo e Itabora (estado do Rio de Janeiro), sendo um situado em terreno acrescido de marinha, portanto terra da Unio, e o outro, em terreno municipal. Os processos de regularizao a desenvolvidos encontram-se em curso e em diferentes estgios. Os trmites burocrticos, os descompassos entre discurso e ao, as caractersticas da equipe tcnica municipal, o papel do movimento popular e da universidade para a efetividade da ao so alguns dos aspectos abordados. Tomando por base essa reflexo, so apontadas lies e desafios a partir de uma abordagem interdisciplinar. Palavras-chave: Regularizao Fundiria; Cidade Informal; Moradia Popular; Urbanizao; Democracia Participativa.
SUSTAINABLE LAND TENURE REGULAIZATION: SOME CHALLENGES

The paper discusses the contributions of different political and social actors regarding advances and/or setbacks to the democratization of legal access to land for low income communities. In order to do so, it takes as study cases two settlements: Vila Esperana in So Goncalo County, and Engenho Velho in Itaborai County, both in the State of Rio de Janeiro. Both settlements occupy public land, and their land regularization processes remain unfinished and evolve in different pace. Bureaucracy in local decision processes, gaps between theoretical ideals and actual practices, the specific features of local teams of experts and technical staff involved, and the role played by grassroots movements and the university itself are some of the issues discussed. Upon reflections
* Este artigo representa um aprofundamento do trabalho apresentado no XIII ENAnpur (Encontro Nacional da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Anpur), 2009, sob o ttulo Regularizao fundiria em terras pblicas: desafios e perspectivas, de autoria de Regina Bienenstein; Daniela Vieira do Amaral Correia; Epitcio Pandi Dias Reis; Bruna da Cunha Guterman; Marcus Csar Martins Cruz; e Roberto Bousquet Paschoalino. ** Professora do curso de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: bienenstein@uol.com.br *** Ps-graduando em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: roberto.com.br@gmail.com **** Mestre em Gesto e Planejamento Urbano pela UFF. E-mails: danivi_amaral@hotmail.com e marcuscesarmartinsdacruz@gmail.com ***** Professor do curso de Direito da UFF, defensor pblico do estado de Rondnia, professor das FaculdadesAssociadas de Ariquemes (FAAr), ex-professor da Faculdade de Direito da UFF. E-mail: fabiorobert@hotmail.com
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on these key questions, the paper aims at bringing light on what has been learned and what are the challenges faced by an interdisciplinary approach. Key-words: Legal Regularization of Urban Land; Informal City; Social Housing; Urbanization; Participatory Democracy.
REGULARIZACIN SOSTENIBLE DE LA TIERRA: ALGUNOS RETOS

El documento analiza la contribucin de diferentes actores polticos y sociales para avanzar y/o revertir la democratizacin del acceso a la tierra regular servida por la poblacin de bajos sueldos. Para eso, toma como referencia el caso de los asentamientos populares Vila Esperana y Engenho Velho, situados respectivamente en los municipios de So Gonalo y Itabora (Estado de Rio de Janeiro), siendo uno situado en un terreno de Marina, por tanto tierra del govierno federal y el otro en terreno municipal. Los procedimientos de ajuste all desarrollados estn en curso y en diferentes etapas. Los procedimientos burocrticos, los desajustes entre el discurso y la accin, las caractersticas de los tcnicos municipales, el papel del movimiento popular y la Universidad para la eficacia de la accin son algunos de los puntos planteados. Basndose en esta consideracin, se sealan las lecciones y desafos de un enfoque interdisciplinario. Palabras-clave: Regularizacin de Tierras; Ciudad Informal; Vivienda Popular; Urbanizacin; Democracia Participativa.
RGULARISATION DURABLE DES TERRES: QUELQUES DFIS

Larticle discute la contribution de diffrents acteurs politiques et sociaux envers lavance et/ou recul de la dmocratisation de laccs la terre regulire, avec des services et de biens essentiels, par la population plus pauvre. Pour autant, le texte envisage les assentamentos populaires de Vila Esperana et Engenho Velho, situs, respectivement, So Gonalo et Itabora (tat de Rio de Janeiro), le premier terrain appartenant ltat et le deuxime la municipalit. Les procs de rgularisation y dvelopps sont en cours dans de diffrents niveaux. Les procdures bureaucratiques, les dcalages entre le discours et laction, les caractristiques de lquipe technique municipale, le rle du mouvement populaire et celui de lUniversit envers une action effective sont quelques uns des aspects envisags. partir de cette reflexion, le texte nous offre des leons et des dfis sous un regard interdisciplinaire. Mots-cls: Rgularisation de la Terre; Ville Informelle; Habitation Populaire; Urbanisation; Dmocratie Participative.
1 INTRODUO
Este trabalho discute as dificuldades e os desafios enfrentados no acesso terra urbana pelas camadas populares, se detendo no papel de diferentes atores sociais, inclusive o da universidade pblica, nos processos de regularizao fundiria de assentamentos informais. Essa reflexo feita a partir da experincia de extenso universitria desenvolvida pelo Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU)
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da Universidade Federal Fluminense (UFF),1 e contempla uma viso transdisciplinar, envolvendo as reas de Arquitetura e Urbanismo, Direito, Engenharia, Cincias Sociais e Servio Social. Toma os assentamentos populares Vila Esperana e Engenho Velho, situados, respectivamente, nos municpios de So Gonalo e Itabora, como casos exemplares. O termo regularizao fundiria sustentvel, conforme aqui colocado, se refere ao processo que, alm de resolver o problema da insegurana da terra ocupada, deve agregar qualidade moradia e, assim, representar uma contribuio incluso de contingentes populacionais que historicamente tm estado excludos dos benefcios da cidade. Isto significa que inclui o tratamento do aspecto jurdico da propriedade da terra, aliado busca por solues para situaes de risco e preparao do assentamento para receber infraestrutura, saneamento bsico e espaos pblicos e privados planejados ruas, praas, lotes, edificaes etc. , e ainda, um processo social voltado para informar a populao sobre as implicaes da passagem da condio de posseiro para a de proprietrio ou equivalente, e para identificar caminhos possveis para a gerao de trabalho e renda. Alm disso, enfatiza a necessidade de associar o tratamento da questo da moradia a um conjunto de polticas pblicas garantidoras da dignidade da pessoa humana, em especial, a educao, a sade, o transporte, o lazer e a gerao de trabalho e renda. A experincia parte do pressuposto de que as disparidades sociais tm origem nas relaes capitalistas de produo e, portanto, tem claro que no ser apenas pela via de aes de regularizao fundiria que se eliminar as desigualdades no acesso aos espaos urbanos. No entanto, reconhece-se que, no cenrio atual, em que a informalidade pode atingir mais de 50% da cidade (ABRAMO, 2003), configura-se uma situao em que reconhecidamente impossvel desconsiderar esse espao j construdo. Portanto, aes voltadas para urbanizao, recuperao e, tambm, regularizao jurdica da propriedade da terra em assentamentos populares so assumidas como alternativas que se apresentam viveis para melhorar as condies de vida dos trabalhadores de baixa renda e dos setores excludos da sociedade.
1. O trabalho do NEPHU teve origem no fim de 1982, a partir da solicitao de assessoria tcnica encaminhada por uma favela ameaada de remoo total, e sua institucionalizao, em 1986, se deu em face dos resultados obtidos nesse primeiro projeto. Nesse ncleo se integram atividades de ensino, pesquisa e extenso, e participam professores, tcnicos e estudantes de vrias reas do conhecimento Arquitetura e Urbanismo, Engenharia Civil, Geotecnia, Cincias Sociais, Economia, Servio Social, Comunicao, Direito etc. No que se refere s atividades de extenso, este ncleo est primordialmente voltado para a assessoria tcnica do movimento popular pela moradia, atuando sempre a partir da solicitao dele. Alm das atividades de suporte tcnico, a comunidade organizada do NEPHU assessora tambm rgos do poder pblico, sempre em uma perspectiva de disponibilizar conhecimento e capacitar gestores pblicos.
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notrio que parte significativa da populao brasileira no ocupa um ambiente minimamente sadio e, consequentemente, no habita unidades dignas. A periferia do capitalismo apresenta hoje uma grande mancha urbana de pobreza, isto , grandes reas de irregularidade e informalidade combinadas, produtos do agravamento das desigualdades sociais (DAVIS, 2006). No Brasil, os problemas relacionados ocupao do espao urbano, em especial pelas famlias de baixa renda, no so recentes. Loteamentos clandestinos e favelas se tornaram a soluo de moradia para considervel parcela da populao que no tem possibilidade de acesso terra via mercado formal ou via produo pblica. Na verdade, a urbanizao continua a expressar e materializar a natureza desigual do capitalismo. Aos trabalhadores, detentores apenas de sua fora de trabalho, restam reas no valorizadas pelo capital imobilirio e, por isso, quase sempre desprovidas das benfeitorias inerentes vida urbana. Tais reas de pobreza se espraiam pela cidade oficial, pulverizando-se lado a lado com as reas de mdia e alta renda, dotadas de servios e equipamentos, trazendo a desvalorizao da terra aos olhos do mercado imobilirio. No bastasse a excluso geogrfica, o preconceito social contra essas famlias recrudesce, como se a degradao do espao de moradia constitusse tambm uma mancha moral, e elas passam a ser identificadas como classes perigosas (AZEVEDO; RIBEIRO, 1996). Claro est que, conforme apontam Acselrad e Leroy (2003), essa carncia estrutural se rebate tambm na dificuldade relativa participao poltica e reivindicao dos direitos de cidadania e de informao, despotencializando a capacidade de ao coletiva em favor da qualidade do ambiente comum. Frente a essa realidade, importante destacar que no se assume a regularizao fundiria de terras ocupadas como soluo nica e suficiente para responder ao problema da habitao, da ilegalidade na ocupao do solo e da excluso socioespacial. Na realidade, reconhece-se que, se implantada isoladamente, pode vir a estimular e alimentar a indstria da irregularidade (CENECORTA; SMOLKA, 2000). No entanto, a redistribuio fundiria fundamental para que o pas crie instncias de empoderamento, permitindo que grandes parcelas da populao saiam da condio de misria e pobreza (ACSELRAD; LEROY, 2003). Nesse sentido, devem ser adotadas solues diversificadas que contemplem tanto a recuperao e adequao do estoque de moradias representado pelas favelas, como a proviso de novas unidades. Alm disso, so necessrias aes que viabilizem a aplicao dos instrumentos de regulao urbana oferecidos pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisria (MP) no 2.220/2001 de modo a garantir e facilitar o acesso da classe trabalhadora terra vazia regular e servida (CENECORTA; SMOLKA, 2000).
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Cumpre destacar que a CF/88 mudou a viso sobre a propriedade privada, a qual perdeu seu carter eminentemente individual e absoluto, adquirindo uma feio mais pblica e coletiva. Essa alterao realizou-se porque o princpio da funo social da propriedade veio a fazer parte do rol dos direitos e das garantias fundamentais. Isso significa dizer que a partir desse momento, ao se pensar em direito de propriedade, deve-se associar tal conceito ao exerccio de sua funo social. E a propriedade, para cumpri-la, deve respeitar a dignidade da pessoa humana e contribuir para o desenvolvimento nacional a partir da diminuio das desigualdades sociais. A Carta Magna definiu tambm instrumentos nesse sentido, dando poderes ao municpio para intervir no territrio local, de maneira a adequ-lo aos fins do bem estar devido sua populao (ALFONSIN, 1997, p. 46). Nela, a propriedade urbana reconhecida como tendo, em sua estrutura, o condicionamento observncia das normas de direito urbanstico e ambiental, de modo a cumprir sua funo social2 e, tambm, urbanstica (SILVA, 2007), propiciando condies adequadas de moradia, trabalho, circulao e lazer. Ou seja, estabeleceu que toda utilizao do solo urbano deve, necessariamente, cumprir sua funo social, pois esta elemento integrante do direito de propriedade. Em termos de poltica habitacional, o perodo entre 1986 (extino do Banco Nacional da Habitao BNH)3 e 2003 (criao do Ministrio das Cidades MCidades) marca a quase completa omisso do governo federal na busca de respostas para a questo habitacional das classes populares, sendo essa responsabilidade transferida para o governo local. Verifica-se que tal omisso perdurou mesmo aps a CF/88 e o Estatuto da Cidade. Ainda que modestas e pontuais, algumas das experincias municipais desenvolvidas buscaram superar erros cometidos no passado, em especial, no perodo do Sistema Financeiro da Habitao/BNH.4 Em pocas mais recentes, a proposta de democratizao da gesto e, a partir de 2003, quando foi criado o MCidades, o esforo de construir uma poltica urbana, fundiria e habitacional articulada e abrangente criou expectativas sobre aes mais efetivas que respondam precariedade e informalidade presentes nas cidades brasileiras. No entanto, ainda so tmidos os resultados dos esforos para fazer cumprir a funo social da propriedade.
2. Art. 5o, inciso XXIII; Art. 153, 4o; Art. 156, 1o; Art. 170, inciso III; Art. 182, 2o; e Arts. 184, 185 e 186. 3. O BNH bancou, entre 1964 e 1986, a construo de 6 milhes de moradias, sendo que no mesmo perodo a populao cresceu em 78 milhes de pessoas (ACSELRAD; LEROY, 2003). 4. Gesto Luiza Erundina em So Paulo (1989-1993) e Oramento Participativo em Porto Alegre a partir de 1989, entre outros so alguns exemplos relevantes.
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2 METODOLOGIA
amplamente reconhecido que os assentamentos populares informais, em maior ou menor grau, apresentam problemas urbansticos derivados, entre outros fatores, do prprio processo de ocupao espontneo e da falta de assessoria tcnica aos seus moradores. Entre as condies inadequadas que se consolidam e acabam por se refletir na cidade oficial, pode ser destacado o seguinte: dificuldades de acesso e circulao; lotes de dimenses muito reduzidas; alta densidade nas moradias por vezes com mais de uma famlia; alta densidade na ocupao do solo edificaes construdas muito prximas umas das outras e com aberturas muito reduzidas, dificultando ndices mnimos de ventilao e insolao; obstrues de drenagem; e ocupao de encostas propcias a escorregamento ou de reas sujeitas inundao. O enfoque de regularizao defendido nos dois casos estudados associa o aspecto jurdico ao redesenho urbanstico e permite corrigir muitas dessas situaes. No entanto, a adoo desta perspectiva significa enfrentar e ultrapassar inmeras dificuldades inerentes a esse tipo de trabalho (BIENENSTEIN, 1996) e presentes em situao extremamente diferenciadas do ponto de vista socioespacial5 (BIENENSTEIN, 2001). Para enfrentar tais desafios, o mtodo de trabalho adotado incorpora a populao em todas as etapas dos projetos. A metodologia participativa desenvolvida pelo NEPHU permite a definio coletiva e negociada entre os moradores do assentamento, das normas urbansticas de parcelamento, e de uso e ocupao do solo a serem aplicadas nos respectivos projetos de redesenho urbanstico e da regularizao fundiria. Em cada caso, a partir da anlise tcnica das caractersticas especficas de cada assentamento, respeitando a tipicidade do ambiente construdo e simultaneamente corrigindo os problemas encontrados, so propostos parmetros urbansticos de parcelamento, uso e ocupao do solo e intervenes que chegam at a unidade do lote (ROLNIK, 1989; FERREIRA, 1985; WAISMAN, 1984; GONDIM, 1989). Alm de envolver os aspectos intrnsecos ligados ao tema, tal metodologia consubstancia-se no entendimento das diversas condies impostas pela realidade, isto , decorre das condies, das demandas e das possibilidades fsico-sociais apresentadas pelo assentamento onde ser realizado o projeto. Considera ainda o conhecimento popular acumulado no que diz respeito conformao do ambiente construdo e reconhece a legitimidade dos assentamentos populares espontneos, o direito de sua populao ter acesso aos benefcios da cidade formal e a neces5. Coraggio (1992, p. 9), discorrendo sobre a proposta de reforma urbana apresentada no Frum Internacional de Reforma Urbana no Rio de Janeiro de 1992, alerta para o fato de que a rede de interesses que afeta ampla e diversa, existindo contradies no s entre as classes dominantes e subalternas como tambm dentro do mesmo campo popular (como no caso evidente de inquilinos e proprietrios de casas modestas, ou entre habitantes de distintos bairros, ou entre habitantes e comrcio ambulante etc.). Singer (1995) aponta para a diversidade das necessidades bsicas das organizaes populares.
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sidade de serem criadas condies tcnicas e jurdicas para que essa legitimidade seja legalizada. A interveno deve obedecer a critrios e parmetros, definidos em conjunto com a populao, a partir da anlise tcnica das caractersticas especficas do assentamento. A populao beneficiria, como cliente, deve indicar necessidades, discutir problemas e alternativas de soluo, decidindo com tcnicos os encaminhamentos dados ao processo.6 As propostas devem significar o ajuste tcnico do ambiente construdo, para eliminar problemas e agregar qualidade, respeitando, ao mximo, o espao j produzido pelos moradores, evitando assim, desnecessrios remanejamentos. A informao e formao dos moradores ocorreram por meio do processo de participao ativa que permeou todas as etapas dos projetos, desde o diagnstico e definio de prioridades de ao at o redesenho do traado urbanstico, equipamentos e a tipologia habitacional. Esta metodologia foi desenvolvida no NEPHU, a partir da experincia acumulada em projetos de pesquisa e extenso sobre a temtica da regularizao fundiria e em diversos estudos realizados ao longo de mais de 20 anos, nos municpios de Niteri, So Gonalo, Rio de Janeiro, Itabora e Nova Friburgo. Contm propostas de agregao de estudantes de diversas reas do conhecimento, colocando-os frente a frente com a problemtica relacionada com a produo do ambiente construdo de uma imensa parcela da populao brasileira que, at o presente momento, tem empreendido as mais variadas formas de atuao na luta pelo espao. Igualmente, a referida agregao articula o ensino, a pesquisa e a extenso, atividades fundamentais de uma universidade que se prope pblica e gratuita (BIENENSTEIN, 1994, 2001). A presena da universidade na elaborao dos projetos tem impacto bastante diverso do papel de consultorias privadas em projetos similares, principalmente em termos de reprodutibilidade: durante o processo de elaborao, alunos, tcnicos municipais e moradores so capacitados, quer de maneira indireta, devido ao engajamento no projeto, quer diretamente, mediante capacitaes de equipes. Em se tratando de uma universidade pblica e gratuita, no h necessidade de monopolizar ou colocar obstculos ao conhecimento, de maneira que durante todo o projeto h a preocupao em realizar essa troca de conhecimentos, que muito importante para divulgar e engajar a populao e os tcnicos em um processo participativo, e tambm para fornecer amparo tcnico para os funcionrios das prefeituras alocados no projeto, visto que a desatualizao do quadro um aspecto recorrente. Assim, comparada a uma consultoria privada, os objetivos da participao da universidade so bastante diversos. Os projetos em Vila Esperana e Engenho Velho incluram o redesenho do sistema virio e dos lotes, novas moradias para as famlias em situao de risco, equipamentos coletivos, espaos para desenvolvimento de atividades relativas
6. Ver Rolnik (1989), Ferreira (1985), Waisman (1984) e Gondim (1989).
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gerao de trabalho e renda, reas de recreao e lazer, solues de drenagem, esgotamento sanitrio e abastecimento de gua, alm dos processos para titulao individual. Compreenderam tambm o reconhecimento social que alimentou o processo jurdico, pois trazia, entre outras, informaes sobre a condio da posse em relao ao terreno e benfeitoria, tempo e forma de obteno da moradia. Adicionalmente, permitiram a construo e o encaminhamento de possveis aes de gerao de trabalho e renda baseados na identificao das necessidades e potencialidades locais. Todas as propostas tomaram por base o perfil socioeconmico da populao, construdo por meio dos cadastros realizados em campo e a anlise das condies urbansticas e ambientais e da situao dominial e jurdica da ocupao. Para que todas essas etapas fossem cumpridas satisfatoriamente, foi montada uma equipe multidisciplinar composta por estudantes graduandos de Arquitetura e Urbanismo, Cincias Sociais, Servio Social e Direito, havendo tambm a presena de arquitetos formados nas equipes. Todos, sem restrio, participavam do trabalho em campo com vista coleta de dados medio de rea ou aplicao de cadastros das audincias pblicas aos sbados e, naturalmente, das reunies tcnicas semanais para a discusso do andamento do projeto, das dificuldades surgidas e para programar as tarefas da semana seguinte.
3 OS ASSENTAMENTOS, CARACTERSTICAS E PROPOSTAS APRESENTADAS
Os assentamentos Vila Esperana e Engenho Velho esto localizados em So Gonalo e Itabora, respectivamente. Esses municpios apresentam preocupantes indicadores sociais e situam-se na regio diretamente impactada pelo Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ), que se encontra em fase de implantao no municpio de Itabora. A, a expectativa , entre outras, o aumento da demanda por terra para diferentes usos, inclusive a habitao, principalmente para as famlias de baixa renda. Atualmente, os ndices de domiclios urbanos com acesso rede oficial de abastecimento de gua, tanto em Itabora (24%) como em So Gonalo (80%), so inferiores aos do estado do Rio de Janeiro (88%). Uma situao ainda mais precria ocorre em relao ao acesso rede oficial de esgoto: enquanto o atendimento no estado alcanava 57% dos domiclios permanentes urbanos, Itabora contava com apenas 29% e So Gonalo com 40% de seus domiclios com acesso ao servio (IBGE, 2000). Em nenhum desses dois assentamentos urbanos precrios esto presentes tais servios bsicos.
3.1 Vila Esperana
O assentamento Vila Esperana, em So Gonalo, situado em terreno acrescido de marinha, teve sua ocupao iniciada na dcada de 1970. Na dcada de 1980, a ocupao foi impulsionada em funo, entre outros fatores, da construo do novo traado da Rodovia BR 101 (trecho Niteri Manilha), da facilidade de acesso aos
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centros urbanos de So Gonalo, Niteri e Rio de Janeiro, alm das oportunidades de empregos geradas nesses municpios. Atualmente, residem na rea 335 famlias (aproximadamente mil pessoas). Sua vizinhana marcada por moradias de populao de renda mdia e mdia baixa, e por estabelecimentos de comrcio varejista, no havendo, portanto, grandes contrastes socioespaciais em relao ao entorno. Anteriormente sua delimitao como Zona Especial de Interesse Social (Zeis) em 2004, o cenrio era de completa incerteza para os moradores. A rea havia sido destinada implantao do terminal hidrovirio em 1991 e, posteriormente, foi definida como de utilidade pblica, sendo estabelecidas restries quanto ao seu uso em 1997. Nesse mesmo ano foi realizado o cadastramento dos moradores, a fim de transferi-los para um bairro distante. Aes efetivas do municpio com relao regularizao fundiria do assentamento s ocorreram em 2005, em decorrncia da luta da populao pela posse da terra e por melhorias das condies de moradia, exemplificando o que Acselrad e Leroy (2003) apontam existir no territrio brasileiro, isto , a presena significativa de movimentos sociais com carter marcadamente territorial que lutam pela reorganizao da propriedade do solo, bem como, pelo direito a ela. Em virtude da luta da populao pela posse da terra e por condies de habitao dignas, em 2006 foi iniciado projeto voltado para a regularizao fundiria e urbanizao do assentamento, possibilitado por acordo de cooperao tcnica entre a UFF e a Prefeitura Municipal de So Gonalo (PMSG). Por se tratar de terras pblicas da Unio, o processo de regularizao envolveu tambm a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU). Concludos em 2007 os estudos, projetos tcnicos e alvars de licenas, atualmente busca-se resolver a titulao em favor dos posseiros junto SPU e viabilizar recursos financeiros que garantam a execuo das obras previstas. Nesse sentido, os moradores fizeram duas tentativas para se habilitar aos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), mas no obtiveram retorno at o presente momento. O diagnstico urbanstico-ambiental de Vila Esperana permitiu identificar diferentes situaes de risco a serem eliminadas e problemas de acessibilidade e circulao, alm de casas extremamente precrias em termos construtivos e espaciais e da inexistncia de equipamentos pblicos. Esse panorama determinou o padro de interveno necessrio requalificao da rea ocupada. Alm de casos de insalubridade resultantes da densidade excessiva em parte do assentamento principalmente nos miolos das quadras foi verificada a necessidade de remanejar famlias em decorrncia da presena de trs elementos fsicos no territrio ocupado: a rodovia BR 101 (61 casas nas faixas de domnio e proteo); as torres e a rede de alta tenso (23 casas na faixa de proteo); e o canal que corta a rea ocupada e que tambm a limita (trs casas na faixa marginal de proteo).
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Tais situaes exigiram a busca por rea livre no seu entorno para viabilizar os remanejamentos. Em termos da acessibilidade, foram identificados trechos de descontinuidade do alinhamento e avano de edificaes sobre as vias, havendo casos em que estas eram completamente interrompidas, o que ocasionou o aparecimento de lotes encravados (figura 1 e fotos 1 e 2).
FIGURA 1
Vila Esperana, situao atual 2009
Fonte: NEPHU/UFF.
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FOTO 1
Ocupao sob a torre de alta tenso Vila Esperana
FOTO 2
rea sujeita a inundao Vila Esperana
Fonte: NEPHU/UFF.
O plano de interveno buscou garantir condies ambientais e habitacionais adequadas e compreendeu os seguintes projetos: i) reconfigurao do sistema virio com alargamento dos trechos estreitados, articulao/abertura de novos trechos de ruas, sempre que possvel carroveis, de modo a tornar a rea permevel e permitir o acesso de veculos de servios bombeiro, ambulncia, caminho de lixo etc.; ii) espaos comunitrios de lazer, recreao e sociabilidade voltados para as diferentes faixas etrias; iii) espaos voltados para abrigar atividades de produo e gerao de renda cooperativas e horta comunitria; iv) centro comunitrio composto por creche, associao de moradores e salas para cursos diversos e capacitao de mo de obra, cuja proposta arquitetnica objetivou, alm do bom funcionamento do complexo, sua transformao em marco fsico da luta daquela populao por acesso cidade e moradia digna; e v) sistemas de saneamento ambiental abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e mobilirio urbano voltado para a coleta de resduos slidos (figura 2). De modo a viabilizar os remanejamentos, foram oferecidas duas tipologias de moradia: unifamiliar com cerca de 50 m2 de rea e o sobrado com aproximadamente 72 m2 de rea cada unidade. Coube a cada famlia a ser remanejada a escolha do lote a ser por ela ocupado e do tipo de casa para onde seria transferida (foto 3).
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FIGURA 2
Plano de interveno Vila Esperana
Fonte: NEPHU/UFF.
Em termos jurdicos, o projeto apontou para a titulao individual por meio de Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, a ser liberado pela municipalidade, aps a transferncia da terra da SPU para o municpio. Aspecto inovador foi o tratamento dos casos de aluguel e cesso de moradias visando viabilizar a titulao do inquilino. Com a intermediao da universidade e da associao dos moradores, promoveu-se a negociao entre o posseiro locatrio e o posseiro proprietrio da benfeitoria, sempre que este tivesse mais de uma posse e a partir da previso de compensao. Com isso, foram evitados os despejos frequentemente
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observados quando o locador considera que pode ser prejudicado pelo projeto, isto , perder suas benfeitorias adicionais.
FOTO 3
Escolha de lotes e tipo de casa Vila Esperana
Fonte: NEPHU/UFF.
3.2 Engenho Velho
O assentamento Engenho Velho, localizado no 1o Distrito do municpio de Itabora, surgiu a partir de ocupao de 20 famlias, na dcada de 1980, com o objetivo de implantar um assentamento rural. Eram trabalhadores rurais que, com a decadncia do ciclo da laranja na regio, buscavam desenvolver outras culturas. At 1982, a rea pertencia a particulares, quando foi adquirida pelo BNH. Com a extino deste banco, em 1986, esta foi incorporada ao patrimnio da Caixa Econmica Federal (doravante, apenas Caixa) e em 1996 a Prefeitura Municipal de Itabora (PMI) realizou sua compra, a fim de promover a regularizao jurdica da posse da terra em favor dos ocupantes. O projeto de Regularizao Fundiria e Urbanizao, ainda em desenvolvimento, tem o suporte do MCidades. Diferente de Vila Esperana, no caso de Engenho Velho, a escolha do assentamento para elaborao do projeto no foi resultado do movimento social local. Essa deciso coube PMI, que o avaliou como prioridade a partir de levantamento sobre os assentamentos precrios7 e por j ter sido assinalado como Zeis no Plano Diretor Participativo. Ao contrrio de Vila Esperana, os moradores de Engenho Velho no conheciam o trabalho de assessoria tcnica desenvolvido pela UFF. Assim, as primeiras assembleias realizadas no assentamento foram exclusivamente para
7. NEPHU (2007).
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informar os moradores sobre o projeto e o papel das entidades nele envolvidas UFF, MCidades e PMI. O assentamento Engenho Velho contm uma clara diviso em duas partes: o entorno da rua Chico Mendes, reduto dos moradores mais antigos, com lotes maiores e onde parte significativa dos lotes comercializados mais recentemente foram ocupados por familiares;8 e a rua dos Fandangos, de ocupao mais recente, onde o acesso terra se deu por meio da compra, seus lotes so acentuadamente menores e a densidade mais elevada. Essa diviso espacial corresponde tambm percepo dos moradores sobre seu espao de moradia. As diferenas entre essas duas reas apareceram ainda no nvel de escolaridade: os moradores da rua dos Fandangos tm, em geral, mais anos de estudo do que os da rua Chico Mendes. Atualmente ocupado por 345 famlias aproximadamente 1.120 pessoas , Engenho Velho est inserido no permetro urbano e apresenta alguns lotes com dimenses originais 1.000 m2 a 5.000 m2 , lado a lado com parcelas que no chegam a 60 m2. Essa mais uma diferena com relao Vila Esperana, onde os lotes variam entre 50 m2 e 300 m2. O cenrio resultante, ainda vestgio do assentamento rural originrio, a desarticulao do sistema virio que acarreta tambm problemas de drenagem (fotos 4 e 5 e figura 3).
FOTO 4
Inexistncia de saneamento Engenho Velho
FOTO 5
Vias estreitas Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF
Fonte: NEPHU/UFF
8. A rua Chico Mendes tambm a principal zona de influncia da Associao dos Trabalhadores Rurais do Engenho Velho (ATREV), como veremos adiante.
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FIGURA 3
Situao atual Engenho Velho, 2009
Fonte: NEPHU/UFF
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O desafio nesse caso foi encontrar caminhos para cumprir a funo social da propriedade e lidar com a oposio dos posseiros que no desejavam ter sua terra fracionada, sob o argumento de que esta ainda estaria sendo usada e taxada como rea rural.9 Esta questo ganha ainda maior relevncia quando se considera que: i) a rea foi adquirida pelo municpio Caixa; trata-se de uma Zeis; sofrer impacto direto com a instalao do COMPERJ; tem no seu entorno um nmero significativo de famlias em situao de extrema precariedade e risco que precisam ser remanejadas; e, finalmente, o municpio no dispe de estoque de terras para resolver tais problemas. Alm disto, a ocupao da rea tem se intensificado, observando-se o crescente processo de desmembramento e venda de lotes pelos posseiros mais antigos processo de especulao que promete ser acelerado com a chegada do COMPERJ , indicando sua efetiva e completa transformao em rea urbana. O projeto buscou incorporar qualidade ao ambiente construdo encontrado, viabilizar sua urbanizao promovendo adensamento e melhor aproveitamento da rea, assegurar a proviso de equipamentos pblicos e espaos de convvio que facilitassem a integrao e sociabilidade, alm de eliminar os problemas de drenagem e riscos de inundao a que est submetida a rea. Considerando a situao do saneamento no municpio,10 foi necessrio prever soluo de captao por meio de poos artesianos, complementada pelo aproveitamento de gua da chuva com tratamento no prprio local, assim como de tratamento dos esgotos coletados pela rede projetada. O plano de interveno possibilita o enfrentamento de parte das inmeras situaes de risco existentes em seu territrio e a criao de cerca de 370 lotes, gerando um estoque de lotes para a municipalidade, que poder dobrar o nmero de famlias residentes (figura 4). Em Engenho Velho tambm foi assegurada a liberdade de escolha de cada famlia em situao de risco a ser remanejada, substituindo assim o recorrente processo de sorteio, que acaba por inviabilizar a manuteno de redes de sociabilidade preexistentes. Todos os projetos foram submetidos a cada uma das famlias e somente aps sua aprovao foram considerados finalizados.
9. Apesar de o assentamento estar inserido no permetro urbano, parte dos moradores ainda paga o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR). 10. No existem redes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na regio.
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FIGURA 4
Plano de interveno Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF.
Tanto no caso de Vila Esperana quanto no de Engenho Velho, todos os projetos foram realizados com a participao efetiva da populao. O processo
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participativo desenvolvido envolveu rotinas, procedimentos e material grfico-explicativo para conduzir as discusses com a populao, ocorrendo durante todo o trabalho e nos seguintes nveis: 1. Lideranas locais, responsveis pela mobilizao e organizao da populao, planejamento e operacionalizao das atividades de campo e os encontros coletivos. 2. Equipe da comunidade, composta por moradores representantes de cada setor do assentamento, que desempenharam papel de intrpretes e multiplicadores das informaes relativas ao projeto, auxiliando lideranas em suas atividades e a equipe tcnica no cadastramento das famlias, coleta de documentao e nas visitas de campo. 3. Populao em geral, que participou de eventos especficos e de assembleias gerais com poder de deciso, quando foram apresentados os principais resultados dos estudos e escolhidas as alternativas de propostas a serem adotadas no projeto (fotos 6 e 7).
FOTO 6
Audincia pblica Vila Esperana
FOTO 7
Audincia pblica Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF.
Fonte: NEPHU/UFF.
Nenhum dos dois processos est concludo, mas desde j emergem algumas questes que orientaro esta reflexo. Quais os atores, as relaes e os papis, em suas diferentes escalas de ao? Como tais atores interferem nos resultados dos processos de regularizao fundiria de assentamentos populares precrios em terras pblicas? Qual o papel e os desafios especficos colocados para a universidade, os movimentos populares e o poder pblico?
4 PRINCIPAIS ATORES E SUAS FUNES NO PROCESSO DE REGULARIZAO
O processo de regularizao fundiria de Vila Esperana envolveu a populao e suas lideranas, o Executivo municipal, O MCidades, a SPU e a Secretaria Estadual de Habitao do Rio de Janeiro (SEHAB/RJ). Coube s lideranas da
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rea o protagonismo de todas as aes, negociando e acompanhando o processo; o Executivo viabilizou o desenvolvimento do projeto pela UFF; e a SPU, como rgo do governo federal responsvel pela guarda da terra da Unio e, portanto, pela regularizao fundiria. J no caso de Engenho Velho, participaram o MCidades, o Executivo municipal e a populao e suas lideranas. O MCidades possibilitou iniciar a ao/ projeto com suporte financeiro; o Executivo municipal escolheu o assentamento a ser beneficiado, disponibilizou equipe tcnica para ser capacitada e dever buscar alternativas para viabilizar a implantao das propostas e promover a titulao dos moradores. Por fim, das lideranas locais e da populao era esperada participao ativa no desenvolvimento do projeto. Nos dois projetos, a universidade elaborou os estudos e projetos tcnicos e encaminhou o processo jurdico.
4.1 Populao e lideranas
O projeto tcnico e jurdico em Vila Esperana foi resultado direto da ao da Associao de Moradores de Vila Esperana (Amovile), cujas lideranas foram capazes de organizar, mobilizar, pressionar e assim alavancar junto administrao municipal os recursos necessrios para seu desenvolvimento. Tambm resultado da reivindicao dos moradores foi a escolha da UFF como rgo executor do projeto. Esse fato em muito facilitou a parceria e o dilogo entre moradores e equipe da UFF, bem como o processo participativo de dilogo e transmisso de conhecimentos que da se originou. Importante ressaltar que no houve uma deciso da prefeitura de iniciar processo contnuo de tratamento da informalidade e precariedade habitacional presentes no municpio. Na verdade, So Gonalo no conhecia a totalidade dos assentamentos populares existentes em seu territrio e no dispunha de uma poltica habitacional, de forma que a moradia de interesse social sequer fazia parte da pauta de ao. Diante deste quadro, a Amovile assumiu a conduo tambm da etapa de implantao das melhorias propostas, negociando com a Secretaria Municipal de Urbanismo a aprovao dos projetos de arquitetura, urbanismo e engenharia, desempenhando, portanto, papel que seria da Subsecretaria de Habitao que apenas apoiava precariamente, quando deveria protagonizar. O projeto demandou a negociao direta com a SPU. Tambm nesse caso, os moradores foram os coordenadores da ao, buscando o aceite junto aos diferentes rgos que deveriam se manifestar sobre as intervenes propostas, rompendo assim, parte das barreiras para o acesso terra regular.
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Em paralelo a esse protagonismo, havia certa descrena entre os moradores quanto s possibilidades de ver implantadas as melhorias desenhadas pelo projeto, o que precisou ser trabalhado de modo a conter o processo de ocupao no local e evitar a rpida transformao do ambiente construdo, o que poderia inviabilizar a implantao das propostas apresentadas. A insero dos moradores no projeto desenvolvido no assentamento em Itabora foi totalmente diversa do ocorrido em Vila Esperana. Ao contrrio do protagonismo e da liderana observada naquele assentamento, em Engenho Velho a participao e o dilogo com a populao foram dificultados por uma srie de fatores, entre eles, o cadastramento das famlias pelo Executivo municipal, em quatro momentos diferentes, sempre com a promessa de titulao da terra ocupada, que gerou maior desconfiana e novos desafios a serem superados. Caracterstica intrnseca ao movimento popular da rea que boa parte dos moradores no se via representada pela ATREV. No incio do projeto, essa era a instituio local de representao da populao. Fundada no incio da ocupao, segundo relato de seus moradores mais antigos,11 a ATREV desempenhou papel fundamental na luta, resistncia e defesa da ocupao naqueles primeiros anos. Todavia, perdeu progressivamente credibilidade e fora em decorrncia da ausncia de renovao de seus diretores, os quais esto no poder h mais de vinte anos. Dessa maneira, quando o projeto foi iniciado, muitos dos moradores sequer sabiam de sua existncia ou julgavam que ela j se extinguira. Os dirigentes da ATREV gradualmente se distanciaram da equipe tcnica e a representao dos moradores do assentamento passou para a Associao dos Moradores e Amigos de Engenho Velho (AMAEV), criada pouco antes da eleio municipal de 2008 por um pequeno grupo de moradores, com ambies de uma vaga na Cmara. Essas novas lideranas reproduzem os esquemas de especulao da terra recorrentes na cidade formal, compondo o que Machado da Silva (1967) denomina burguesia favelada, isto , a camada social dentro do assentamento que, por meio de algum vnculo com instncias locais de poder (pblico ou privado), busca se beneficiar em detrimento dos interesses da populao. Assim, a questo da terra adquire carter particular. A existncia de lotes com rea muito alm dos limites permitidos facilita a formao de um mercado de terras bastante dinmico e, tambm, concentrado, controlado por alguns poucos moradores. Nesse contexto, os posseiros se tornam massa de manobra (MACHADO DA SILVA, 1967), suscetveis presso, devido insegurana da posse da terra e o consequente medo de perd-la. Em um cenrio de ausncia de servios pblicos e
11. Durante o projeto, o NEPHU elaborou um breve histrico das origens do assentamento, utilizando mtodos de histria oral. Foram colhidos dados dos moradores que fundaram o assentamento e que ainda moravam no local.
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infraestrutura e de fragilidade das redes de solidariedade locais, aqueles que controlam a terra, detm o bem mais importante disponvel e, portanto, controlam tambm o acesso moradia naquele local. Para eles, o projeto representa um obstculo para a concretizao de seus interesses individuais que se reproduzem na retaliao e comercializao da terra. Isso ocorre devido proposta de utilizar, como instrumento para a regularizao, a concesso especial de uso para fins de moradia prevista na MP no 2.220/2001, o que implica limitar a extenso dos lotes. Com discurso de que a ao da universidade e da prefeitura visava expuls-los, e no garantir seus direitos, alguns desses lderes locais (a burguesia favelada), na defesa de seus interesses particulares, conseguiram desmobilizar a populao e dificultar o entendimento e a aceitao do projeto. Foi com esse tipo de poder local que a equipe do NEPHU teve que dialogar desde o incio do projeto.
4.2 Poder pblico
Em Vila Esperana, apesar de o Executivo municipal garantir suporte financeiro para a execuo do projeto, o rgo local responsvel pelo tratamento da habitao tinha posio instvel na estrutura administrativa, ora ocupando status de secretaria, ora de subsecretaria, dependendo das negociaes e dos apoios polticos desejados a cada momento. A essa condio correspondia tambm um quadro tcnico extremamente frgil insuficiente e temporrio e desarticulado das demais secretarias. Nesse contexto, no foi possvel destacar membros para participar do projeto e serem capacitados para replicar a experincia e dar continuidade ao processo depois de terminada a parceria com a universidade. Uma vez concludo o plano de interveno ainda em 2007, a meta era implantar as obras nele propostas. No entanto, o Executivo municipal no havia previsto dotao oramentria no exerccio de 2008 e argumentava no ter recursos, passando a buscar apoio, sem resultados, junto ao MCidades e SEHAB/RJ. Esse cenrio evidencia a desarticulao entre as aes desenvolvidas em nvel local que, por um lado, investe na elaborao de projetos de regularizao fundiria e urbanizao, mas por outro no prev no oramento do ano subsequente recursos para sua implantao e tampouco o faz para o oramento em 2009. Frente dinmica socioespacial dos assentamentos populares, cujas caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo so cotidianamente alteradas, o risco dos estudos e projetos tcnicos elaborados serem perdidos alto, o que certamente significar desperdcio de recursos pblicos, descritos frequentemente como extremamente escassos. No caso de Engenho Velho, os principais protagonistas foram a universidade e a prefeitura municipal. A universidade aceitou o desafio lanado pelo MCidades de desenvolver aes para a implantao de Zeis previstas em Planos Diretores
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Participativos, em funo de sua atuao prvia no municpio de Itabora. A escolha do assentamento a ser beneficiado, como j mencionado, coube prefeitura. SPU caberia encaminhar a regularizao jurdica da posse da terra em Vila Esperana. Apesar da nfase do governo federal em facilitar a regularizao fundiria de propriedades da Unio ocupadas por populao de baixa renda, inclusive com diploma legal especfico, essa secretaria ainda no dispe de equipe tcnica suficiente e banco de dados georreferenciado sobre seus imveis, o que acaba por dificultar e alongar processos que deveriam ser simplificados e geis. A inexistncia de cadastro completo e atualizado exigiu esforo adicional voltado para a obteno de certides de nus reais do interior do assentamento e terrenos vizinhos, com vista a demonstrar que no existiam registros em cartrio da propriedade privada da terra. No caso em tela, em decorrncia das inmeras situaes de risco, foi necessrio buscar rea no entorno para viabilizar os remanejamentos. Sem terra suficiente em seu interior, foi utilizado terreno de uma fbrica vizinha ao assentamento, tambm situada em terreno acrescido de marinha e cujas certides de nus reais apontavam para o fato de ter se apropriado de rea com dimenso superior ao lote efetivamente regularizado junto SPU.12 Por outro lado, alteraes ocorridas no comando da SPU demandaram tempo para que os novos tcnicos tomassem conhecimento do processo, sendo necessrio prestar esclarecimentos adicionais e at duplicar informaes, o que acabou tambm por retardar o processo de titulao. O MCidades exigia que o projeto fosse desenvolvido por meio de parceria entre a prefeitura e o agente executor, no caso o NEPHU. As aes deveriam contemplar, alm da elaborao de plano de interveno e processo de regularizao jurdica da terra, a capacitao do corpo tcnico local. Deveria ainda ser realizado com a participao ativa da populao. Diferente do que ocorreu em So Gonalo, a prefeitura de Itabora, por meio de sua Secretaria de Planejamento, indicou tcnicos para compor uma equipe com a universidade. No entanto, no raro esses tcnicos eram absorvidos por outras atividades e no conseguiam cumprir o cronograma estabelecido e acompanhar a dinmica de trabalho da equipe NEPHU. Deve-se considerar tambm que parte dessa equipe no apresentava a qualificao tcnica necessria ao desenvolvimento do processo, a maioria era contratada para prestao de servios temporrios, alm de ser em nmero insuficiente para a realizao das tarefas rotineiras.
12. Esta fbrica estava em processo de falncia e, segundo informaes dos moradores, o muro que l existe foi construdo com o objetivo de resguardar toda a rea livre atrs do seu galpo, evitando assim que assentamento se estendesse at muito prximo dela.
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Aspecto tambm importante do processo foi seu desenvolvimento em ano de eleio municipal. A mudana no comando da prefeitura certamente interferiu no andamento do projeto, uma vez que ocorreu a desmobilizao da equipe tcnica. Tendo em vista que, conforme mencionado, todo o corpo tcnico alocado no projeto era comissionado, o investimento feito em capacitao para viabilizar a aplicao da experincia em outros assentamentos no ser aproveitado pelo municpio. A mudana no comando da gesto local significou tambm alteraes nas prioridades de ao e no prprio compromisso com o projeto, visto como uma iniciativa do governo anterior. O projeto somente no foi interrompido devido ao envolvimento da universidade e por ser resultado da parceria com o MCidades, conseguindo ultrapassar um cenrio frequente na gesto pblica brasileira que o abandono de aes iniciadas em governos anteriores. Essa coincidncia com o calendrio eleitoral tambm contribuiu para aumentar a resistncia e a descrena dos moradores. A expectativa da populao era de que o projeto estaria orientado para ganhos eleitorais e seria paralisado logo aps as eleies, o que dificultou o processo participativo. Acrescente-se a isto a desarticulao dos diferentes setores do Executivo municipal, com secretrios municipais favorveis ao projeto e outros, apoiando a burguesia favelada e se manifestando contra este, sem sequer conhec-lo.13 Na etapa de elaborao dos projetos tcnicos de Vila Esperana, o MCidades no esteve envolvido diretamente. Mesmo assim, importante examinar o papel por ele desempenhado na fase de implantao das obras previstas. O discurso e mesmo as aes do MCidades sinalizavam a importncia de projetos que significassem a implantao das Zeis previstas nos Planos Diretores Participativos. Nesse sentido, em 2007, o ministrio realizou chamada pblica dirigida s universidades e s Organizaes no Governamentais (ONGs), o que possibilitou o desenvolvimento do projeto em Engenho Velho. No entanto, no caso de Vila Esperana, o suporte necessrio para a execuo das obras que, de fato, concretizariam tal implantao ainda no foi privilegiado, apesar das trs tentativas realizadas. A primeira delas, feita diretamente pela prefeitura, foi negada. A esse respeito algumas suposies podem ser arriscadas: o fato de o Plano Diretor Participativo, naquele momento, ainda no ter sido aprovado pelo Legislativo municipal, ou a solicitao de recursos no estar bem estruturada e embasada, refletindo a fragilidade da equipe tcnica local. A segunda e a terceira tentativas ocorreram em resposta s chamadas para utilizao do FNHIS, uma delas voltada para entidades da sociedade civil, quando o pedido foi parcialmente aprovado, mas no chegou a se concretizar, e a outra para os estados e municpios, aprovada em carter preliminar, aguardando-se a resposta final.
13. Um dos secretrios municipais foi ao assentamento para discursar contra o projeto, o que teve, claro, um forte impacto, considerando que tal manifestao vinha de um representante municipal.
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Em Engenho Velho, o mesmo desafio se coloca e interfere nos resultados a serem obtidos j que o financiamento atual se refere apenas fase de elaborao do projeto, sem previso dos recursos necessrios para implantao das obras pelo MCidades. Uma tentativa de obteno de recursos do FNHIS foi feita pelo municpio, mas sem sucesso. Assim, apesar dos municpios estarem na regio do Consrcio Intermunicipal do Leste Fluminense (Conleste), declarada como prioritria para investimentos pelo MCidades, as obras em Vila Esperana e Engenho Velho ainda no foram viabilizadas. Fica ento a indagao referente aparente contradio entre a inteno e a ao do MCidades, que prioriza a implantao de Zeis em uma regio para investimentos e aes e, simultaneamente, nega suporte aos municpios que, independente de seu apoio, j realizou os respectivos projetos. Isso aponta para a necessidade de ateno especial e ao efetiva de modo a no se colocar em risco o alcance dos objetivos desenhados no programa, pois tais projetos no resistem a um intervalo de tempo excessivo entre inteno e ao, sendo rapidamente ultrapassados pela dinmica de ocupao do solo.
5 A UNIVERSIDADE E SEU PROCESSO DE ATUAO
Na universidade, os projetos foram formalizados enquanto atividades de extenso e, como tal, representaram uma oportunidade de estabelecer um dilogo direto e simultneo com as prefeituras e com as lideranas e os moradores dos assentamentos. Esse contato permitiu exercitar caminhos para a construo de uma poltica de assessoria tcnica e jurdica gratuita que deve ser disponibilizada pelos municpios para famlias de baixa renda (Estatuto da Cidade, captulo II, seo I, Art. 4o). A equipe multidisciplinar do NEPHU, composta por professores e bolsistas de graduao e ps-graduao das reas de Arquitetura e Urbanismo, Direito, Servio Social, Cincias Sociais e Engenharia trabalhou de forma integrada. Adicionalmente, o projeto se articulou com disciplinas do curso de Arquitetura e Urbanismo, especificamente as disciplinas obrigatrias projeto de habitao popular e projeto urbano II. Isso permitiu refletir sobre a moradia como parte da questo urbana, envolvendo estudantes com a realidade e no exerccio de uma arquitetura e um urbanismo que pudessem responder aos desafios do mundo real e propiciar o dilogo entre diferentes saberes e linguagens. Uma preocupao presente durante todo o processo foi cumprir as funes da universidade, possibilitando: 1. Desenvolver aes inter e transdisciplinares em projeto de regularizao fundiria e urbanizao.
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2. Integrar atividades de ensino, pesquisa e extenso. 3. Capacitar profissionais e estudantes de graduao e ps-graduao de diferentes reas do conhecimento para enfrentar os desafios relativos proviso de moradia digna para a populao, em especial a mais pobre. 4. Transmitir conhecimentos para a populao, no sentido de subsidi-la para o enfrentamento da luta pelo acesso terra e moradia regular e servida e para viabilizar sua participao cidad na gesto democrtica da cidade. 5. Contribuir para experimentar o dilogo entre atores sociais envolvidos no processo fundirio e de ocupao do solo, gestores pblicos de diferentes nveis e lideranas comunitrias. 6. Informar aos moradores as diferenas, em termos de direitos e deveres, entre a condio de posseiro e a de proprietrio. 7. Aprofundar o conhecimento sobre as condies de moradia da populao de baixa renda e dos desafios para alcanar condies adequadas. 8. Experimentar caminhos inovadores para resolver problemas crnicos dos assentamentos populares, tais como: casos de aluguel, cesso de moradias, titulares com mais de uma posse e/ou propriedade, considerando os conflitos de interesses tambm presentes mesmo entre os moradores de assentamentos populares informais. A aplicao do mtodo participativo em Vila Esperana permitiu, por meio de negociao coletiva, definir solues para todos os problemas do assentamento, inclusive com a reduo dos lotes cuja rea ultrapassava 250 m2, isso sem qualquer interferncia da prefeitura municipal enquanto estncia de poder, prevalecendo o dilogo entre a UFF e os moradores. Em Engenho Velho, dada a desmobilizao dos moradores, essa rotina exigiu adaptao e o dilogo com os moradores ocorreu, at as eleies, exclusivamente nas visitas de campo e assembleias gerais mensais. Somente aps a realizao das eleies foi possvel dar incio a reunies quinzenais com representantes de diferentes quadras, quando se discutia e refletia sobre interesses e demandas da populao e traavam-se estratgias de mobilizao. Por outro lado, considerando a tipologia do parcelamento com grandes contrastes, o desafio foi maior e as questes colocadas se referiam a: 1. O que significa, neste caso, assegurar a funo social da propriedade: garantir lotes rurais em plena rea urbana cuja tendncia ser transformada em loteamentos urbanos ou garantir a obedincia aos 250 m2 de rea definido na legislao?
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2. Ser possvel por meio do mtodo de trabalho romper a defesa intransigente dos interesses individuais ou ser necessrio contar com o suporte dos demais atores, em especial o Executivo municipal? 3. Estar o Executivo municipal disposto a enfrentar tal oposio de modo a viabilizar a soluo da situao de risco de famlias residentes em outros assentamentos? As dificuldades para dar continuidade ao processo participativo foram parcialmente superadas e o projeto de redesenho foi finalizado obedecendo aos 250 m2 de lote e est sendo submetido e aprovado pelos moradores. No entanto, para que a inteno, representada pelo projeto, se transforme em realidade ser necessria a ao efetiva e imediata do poder municipal. E essa a dvida que ainda est presente.
6 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS E LIES
A reviso das experincias desenvolvidas em So Gonalo e Itabora, aqui brevemente apresentadas, permite destacar algumas questes e desafios presentes em processos de regularizao fundiria que no so exclusivos destes dois municpios. No mbito das administraes municipais, destacam-se os seguintes aspectos: Apesar de o pas dispor hoje de um Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, a exemplo do observado nos dois municpios, parte significativa dos municpios brasileiros no tm poltica habitacional clara, com diretrizes, metas e fontes de recursos definidas para assegurar o direito moradia aos trabalhadores mais pobres. Esta realidade poder ser alterada com a obrigatoriedade dos municpios elaborarem seus planos de habitao para terem acesso aos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). No entanto, esta ainda uma incgnita, tendo em vista o programa Minha Casa Minha Vida, recentemente lanado e que no faz referncia a tais relaes e pr-requisitos. Nos dois municpios, verificou-se que a maioria dos tcnicos no pertence ao quadro permanente da administrao local, predominando os cargos em comisso que, por sua natureza, tm alta rotatividade, obstaculizando a implementao de polticas consequentes da capacitao dos gestores locais. Ficou clara tambm a fragilidade da infraestrutura fsica de trabalho, necessria ao desenvolvimento do processo de planejamento urbano e, em especfico, fundirio e habitacional faltam equipamentos bsicos como computadores, internet, telefone etc.
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Os municpios no dispem de informaes atualizadas e georreferenciadas sobre os assentamentos, o que, sem dvida, representa mais um gargalo que pode chegar a inviabilizar processos de regularizao fundiria. Na verdade, uma parcela deles no conhece a cidade informal existente em seu territrio, o que se reflete na capacidade de planejar e elaborar polticas pblicas. Apesar de o MCidades ter disponibilizado manuais de orientao sobre trmites e exigncias administrativas para regularizao fundiria de terras pblicas ocupadas, tcnicos locais ainda os desconhecem, o que conduz necessidade de duplicar estudos j concludos, retardando mais ainda o j lento processo de titulao. claro e frequente o descompasso entre a regularizao jurdica da terra e a implantao das obras que completam o processo pleno da regularizao. O risco neste caso da perda dos estudos e projetos tcnicos elaborados devido dinmica socioespacial intensa dos assentamentos populares cujas caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo so cotidianamente alteradas. No caso de Vila Esperana, os parmetros urbansticos e projetos de parcelamento do solo e de alinhamento aprovados pela Prefeitura Municipal de So Gonalo deveriam ser imediatamente marcados em campo, para assim assegurar que as reformas e ampliaes das moradias obedeceriam s regras aprovadas.14 No entanto, a prefeitura sequer disponibilizou material para a realizao da marcao em mutiro pelos prprios moradores. Em Engenho Velho, pela dinmica de comercializao fundiria constatada, com certeza, todo o investimento na elaborao dos projetos ser perdido, caso a prefeitura de Itabora tambm permanea sem ao. Em relao esfera federal, foram identificadas as seguintes dificuldades: Apesar de a poltica nacional enfatizar a regularizao de assentamentos situados em terras da Unio, a SPU ainda no dispe de seus cadastros completos e atualizados. Isto exige, a cada processo, esforo para comprovar que tais terras, de fato, pertencem Unio. A rotatividade de tcnicos responsveis por cada rea, menos intensa, verdade, na estrutura administrativa federal, tambm se refletiu no andamento dos processos, exigindo reviso da documentao na SPU, no caso de Vila Esperana e retardando o acompanhamento pelo MCidades, em Engenho Velho.
14. A etapa inicial de implantao seria a construo de muros com 1 metro de altura nas divisas dos lotes alteradas pelo projeto.
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A dificuldade de articulao entre os diferentes atores, em diferentes escalas do planejamento, resulta em aes aparentemente contraditrias: por um lado, o MCidades envidava esforos para a implantao das Zeis previstas nos Planos Diretores Participativos (Engenho Velho) e, por outro, o municpio de So Gonalo, que havia se adiantado neste processo, no era capaz de conseguir suporte financeiro para a implantao das aes (Vila Esperana). A universidade pblica defrontou-se com os seguintes desafios, para exercer sua funo social: O frequente descompasso entre os prazos da universidade, submetidos ao calendrio acadmico e, principalmente, a critrios de qualidade e dos prazos polticos, que exigem respostas rpidas, mesmo com qualidade discutvel. A alta rotatividade de estudantes bolsistas, especialmente de graduao, decorrente da diferena no valor das bolsas oferecidas na universidade, em comparao com o mercado, demandando desenvolver repetidamente processos de treinamento e nivelamento para os novos integrantes. A resistncia ainda presente no meio acadmico com relao atuao em projetos, como os apresentados neste trabalho, est relacionada exigncia de reflexo e crtica mais apuradas sobre os determinantes da produo desigual do espao. Alm disto, requer procedimentos concernentes postura profissional que tendem a contrariar a lgica vigente de exerccio profissional voltado, prioritamente, para o desenho. Apesar da luta por moradia e pela terra ser antiga, uma parcela significativa da populao no est informada sobre as exigncias legais para a regularizao de sua posse. Ainda relevante o nmero de famlias que no tem comprovao documental do tempo da posse e no so raros os casos de pessoas sem documentos de identificao, em especial mulheres, aspectos que retardaram a construo do processo administrativo de titulao. As experincias desenvolvidas em Vila Esperana e Engenho Velho apresentaram tambm aspectos positivos que merecem ser destacados: A participao de movimentos sociais com evidente carter territorial a partir do momento em que passam a reivindicar a rediviso ou reorganizao da propriedade do solo, como o exemplo de Vila Esperana, fundamental para o avano na construo de cidades mais inclusivas. Mais ainda, na medida em que lutam por direitos, inclusive o da qua-
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lidade de vida, os movimentos sociais tm definido o tipo de qualidade que esperam para a vida em sociedade (ACSELRAD; LEROY, 2003). A participao da universidade pode contribuir para romper o tradicional ciclo de dependncia clientelista, ainda frequente na relao entre moradores de assentamentos populares precrios e atores polticos que, com seus aliados na administrao pblica, traduzem investimentos realizados como favores, convertendo seus moradores em refns, eternamente devedores de quem os protegeu. Os projetos permitiram colocar como pauta na academia a questo da habitao e regularizao, em prol de fortalecer a funo social do arquiteto, criando oportunidade para o exerccio de uma arquitetura e um urbanismo socialmente includentes e democrticos (MARICATO, 2000, p. 179), que trabalhem a cidade para torn-la menos fragmentada e desigual. Apesar da legislao urbanstica municipal geralmente no ser aplicvel realidade, a assessoria tcnica da universidade permitiu elaborar um projeto de lei que adaptasse a legislao local tipologia da ocupao e, simultaneamente, garantisse habitabilidade s moradias. O envolvimento da universidade possibilita que o processo de assessoria tcnica aos moradores no seja interrompido, mesmo aps o trmino do acordo de cooperao tcnica, viabilizando o acompanhamento do processo com todas suas demandas, como o que ocorreu em Vila Esperana. A continuidade da assessoria tcnica foi viabilizada por meio de projeto de extenso universitria, desenvolvido com bolsas para estudantes de graduao orientados por docentes dos cursos de Engenharia e de Arquitetura e Urbanismo, ligados ao NEPHU. A equipe assim constituda d continuidade ao processo e ainda elabora projetos de reforma e ampliao de moradias insalubres a serem submetidos Caixa (Programa Crdito Solidrio). A insero da universidade possibilitou ainda buscar caminhos inovadores para tratar de casos especficos de aluguel e cesso de moradias, geralmente ignorados, promovendo a negociao entre as partes envolvidas, assegurando ao inquilino o direito de ficar com a titularidade da posse e contribuindo para reduzir o processo de especulao da terra. Essa experincia sugere que o avano para a reforma urbana e para o exerccio da funo social da propriedade ainda est por vir, dependendo menos de arcabouo jurdico e do desenho de polticas nacionais do que da vontade poltica dos gestores locais. Neste sentido, necessrio, de um lado,
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() um poderoso movimento da sociedade civil que redefin[a] o papel do Estado, suas competncias, seu tamanho [...] [ou seja,] um processo de reforma do Estado a partir da iniciativa da sociedade civil, o que depende do processo de construo da cidadania que um processo contnuo no sentido da aquisio de novos direitos. (CACCIA BAVA, 1995, p. 184).
Esta participao envolve mais do que a demanda por um bem especfico, pontual e de curto prazo, devendo contemplar objetivos mais abrangentes e de longo prazo e envolver a criao de canais e a definio de sua qualidade (GOHN, 2001). As transformaes so lentas e gradativas, mas se destaca neste caso o envolvimento da universidade, especialmente a pblica, e sua integrao com a sociedade, contribuindo para a construo coletiva do exerccio da cidadania e de cidades mais justas e inclusivas.
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Originais submetidos em setembro de 2009. ltima verso recebida em junho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
ALGUNS DESAFIOS AO PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO DO MARANHO, BRASIL: CONTEXTO HISTRICO, OBSTCULOS E ESTRATGIAS DE SUPERAO*
Jhonatan Uelson Pereira Sousa**
Buscamos com o presente artigo rever a discusso nacional sobre planejamento e desenvolvimento, encetada pelo Ipea, destacando um breve histrico, o contexto neoliberal e ascenso progressista, os desafios a serem superados, o conceito de desenvolvimento proposto e a possibilidade de um projeto nacional. A partir deste referencial analisamos a experincia do estado do Maranho, principiada pelo Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrficos (IMESC), inferindo uma sucinta retrospectiva, o contexto estadual, os obstculos a serem enfrentados e as estratgias de superao. Por fim, entendemos que o projeto de desenvolvimento defendido para o Brasil uma nova tentativa de insero no capitalismo global e que a experincia do Maranho no logrou xito por fora da estrutura poltica oligrquica local, possuidora de significativo poder na esfera federal. A nosso ver, uma mudana no quadro estadual s se efetivar pela construo de nova hegemonia poltica. Palavras-chave: Planejamento; Desenvolvimento; Desafios Histricos; Estratgias de Superao.
THE SOME CHALLENGES PLANNING AND DEVELOPMENT OF THE MARANHO, BRAzIL: HISTORICAL CONTEXT, OBSTACLES AND STRATEGIES
This article reviews thenational discussionon planningand development, conceived by the IPEA, highlighting abrief history, the progressiveriseandthe neoliberal context, the challenges to be overcome,the concept ofthe proposed developmentand the possibility ofa projectnational. From this point of view we analyze the experience of the State of Maranho, gestated by the Institute of Socioeconomic Studies and Cartography (IMESC), inferring abrief history, the state context, the obstacles to be faced and the strategies to overcome them. Finally, we believe that the development project advocated for Brazil is a new attempt at integration into global capitalism and the experience of Maranho was not successful under local oligarchic political structure, possessing significant powerat the federal level. In our view, a change withinthe state, only become effectiveby the construction ofanewpolitical hegemony. Key-words: Planning; Development; Historical Challenges; Strategies for Overcoming.
* Agradecemos a reviso de Triciane Rabelo dos Santos, nossa companheira de navegao venturosa e dedicamos este trabalho a Raimundo Palhano, nossa principal referncia intelectual. ** Historiador, mestrando em Educao pela Universidade Federal do Maranho (UFMA), especialista em Formao Poltica e Polticas Pblicas pela Universidade Estadual do Maranho (Uema) e licenciado em Histria pela Uema. membro da Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao (ANPAE) e secretrio executivo da Seo Estadual do Maranho. Foi chefe de gabinete do Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrficos (IMESC), vinculado Secretaria de Planejamento e Oramento do Estado do Maranho (Seplan). E-mail: jhonatanalmada@yahoo.com.br
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ALGUNOS DESAFOS A LA PLANIFICACIN Y AL DESARROLLO DEL MARANHO, BRASIL: CONTEXTO HISTRICO, OBSTCULOS Y ESTRATEGIAS
En este artculo revisamos la discusin nacional sobre la planificacin del desarrollo, concebido por el Ipea, destacando un breve histrico, el contexto neoliberal y la ascensin progresista, los retos a superar, el concepto de desarrollo propuesto y la posibilidad de un proyecto nacional. Desde este punto de vista, analizamos la experiencia del Estado del Maranho, gestada por el Instituto de Estudios Socioeconmicos y Cartografa (IMESC), infiriendo un breve histrico, el contexto local, los obstculos que enfrentan y las estrategias para superarlos. Por ltimo, creemos que el proyecto de desarrollo defendido por Brasil es un nuevo intento de integracin en el capitalismo global y la experiencia de Maranho no tuvo xito frente a la fuerza de la estructura poltica oligrquica local, que posee un poder significativo en el nivel federal. En nuestro exmen, un cambio en el estado, slo se har efectivo por la construccin de una nueva hegemona poltica. Palabras-clave: Planeamiento; Desarrollo; Retos Histricos; Estrategias para la Superacin.
LE PEU DE PLANIFICATION DFIS ET LE DVELOPPEMENT DU MARANHO, AU BRSIL: CONTEXTE HISTORIQUE, LES OBSTACLES ET LES STRATGIES
Cet article examinele dbat nationalsur laplanification et le dveloppement, conu par lIpea, soulignant un bref historique, le contextedu nolibralisme et dela monte progressive, les dfis surmonter,le concept delamnagement propos et la possibilit dunprojet national.De ce pointde vue, nous analysons lexpriencede lEtatdu Maranho,formule parlInstitut dtudessocioconomiqueset de la cartographie(IMESC), la dduction un bref historique, le contexte local, les obstacles quils rencontrentet les stratgiespour les surmonter.Enfin, nous croyons que le projet de dveloppementdfendupar le Brsil estune nouvelle tentativedintgrationdans le capitalisme mondialet lexpriencedu Maranhonavait aucunsuccs contrela force dela structure politique localeoligarchique,qui aun pouvoir importantau niveau fdral. notre avis,un changementdans ltat,ne sera efficace quepour la construction dune nouvelle hgmonie politique. Mots-cls: Planification; Dveloppement; Dfis historiques; Stratgies pour Surmonter.
1 INTRODUO
Em recente entrevista, Bauman (2010), ao propor que no estamos vivendo na ps-modernidade, mas na modernidade lquida, tese que tem defendido de forma recorrente, chamou a ateno para o fim da perspectiva do planejamento de longo prazo. Esse s mais um dos lances fetichistas da ps-modernidade e de seus tericos. Algo que emerge do debate recente justamente o oposto da afirmao de Bauman (2010), pois a importncia do planejamento e desenvolvimento para o crescimento econmico e aumento do bem-estar social de inmeros pases do mundo, mesmo nos quadros limitantes do sistema do capital, inquestionvel. certo que a introduo do planejamento nos pases ocidentais se deu sob a influncia do paradigma keynesiano, confundindo planejamento com interveno do Estado. A verso depurada do planejamento, um planejamento como instrumento do capital, foi transferida para os pases da Amrica Latina e do Caribe.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranho...
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A crise econmica de meados dos anos 1970 representa um refluxo para esse paradigma. A crtica e proposta neoliberal que o seguiu foram fatais para a ideia de planejamento. A classe dirigente brasileira ignorou os avanos ainda que limitados da modernizao conservadora e adotou o credo neoliberal, atacando estes com sanha ernica1 (BEHRING, 2003; ARRIGHI, 2007). Essa crtica avassaladora, que encontrou forte recepo no mbito governamental brasileiro e nos pases da Amrica Latina e do Caribe, no teve a mesma acolhida nos pases asiticos. Tais pases perseveraram e aperfeioaram-se no planejamento com vista ao desenvolvimento nacional, exemplo da China (OLIVEIRA, 2008b) e da ndia. importante lembrar que isso no livrou estes dois pases das contradies inerentes ao modelo adotado (PATNAIK, 2010). Foi necessria uma nova crise econmica em 2008 para pr uma p de cal nas ambies neoliberais, pelo menos nessa parte do mundo. Lamentavelmente isso significou muito mais um revigorar do paradigma keynesiano. Mas no s. A construo de alternativas viveis e prticas que levam a mudanas radicalmente2 estruturais tm prosperado com a reviso das experincias histricas concretas j realizadas (SADER, 2009a, 2009b) e a propositura da transio anticapitalista (HARVEY, 2009). O neoliberalismo chegou com fora ao estado do Maranho nos anos 1990. Passamos de um planejamento vigoroso ainda que pouco efetivo, vivenciado at meados da dcada aludida, a um forte retrocesso que praticamente liquidou ou atrofiou a capacidade do planejamento pblico estadual. A luta pela reconstruo dessa capacidade foi favorecida pela ruptura na estrutura poltica oligrquica predominante, liderada pelo senador Jos Sarney desde 1965. A vitria da oposio nas eleies de 2006 deu incio a este processo. Ele estava a caminho da consolidao quando teve seu percurso interrompido pela deciso judicial que defenestrou o governo Jackson Lago em abril de 2009. Tendo em vista a riqueza do projeto iniciado, consideramos fundamental registrar essa experincia e expor nossas inquietaes com sua descontinuidade. Nossa associao s foras progressistas daquele governo objetivou potencializar esse movimento rumo a uma estratgia de mudana estrutural possvel, distanciando-nos das posies equvocas ou fatalistas que se seguiram vitria da oposio e ao governo. Entendemos ter sido o governo Jackson Lago um espao de disputa hegemnica. Frente especificidade da correlao de foras que o sustentava, no houve o mpeto necessrio para configurar uma ruptura, caminhando muito mais
1. De Ernias, deidades gregas da perseguio. 2. Radical empregado neste trabalho como ir raiz dos problemas.
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para uma transio tensionada. O que no nos permite olvidar os elementos potenciais de ruptura que em si encerrou. No obstante, mesmo essa transio foi lenta e consistentemente desconstruda pelas foras oligrquicas na utilizao dos seus poderes poltico, econmico e miditico, acumulados ao longo de quatro dcadas quase ininterruptas de exerccio da hegemonia. Aps trazer baila essas questes, estruturamos este trabalho em uma seo que versa sobre o debate brasileiro e outra que aborda a experincia maranhense. A seo 2 trata do debate nacional sobre planejamento e desenvolvimento no Brasil, encetado pelo Ipea, e se desdobra em cinco subsees, nas quais explicitamos um breve histrico do planejamento pblico (2.1), o contexto neoliberal e ascenso progressista (2.2), os desafios a serem superados (2.3), o conceito de desenvolvimento proposto (2.4) e a possibilidade de um projeto nacional (2.5). A seo 3 aborda a experincia em termos de planejamento e desenvolvimento do Maranho, gestada pelo Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrficos (IMESC), e se desdobra em quatro subsees, nas quais fazemos um breve histrico sobre o planejamento pblico estadual (3.1), tratamos do contexto estadual (3.2), apontamos os principais obstculos ao desenvolvimento (3.3) e identificamos possveis estratgias de superao de tais obstculos, as quais configuram a perspectiva de um projeto de desenvolvimento estadual (3.4). Aps estas subsees, traamos nossas consideraes finais na seo 4.
2 O BRASIL OU OS GRILHES QUE NOS FORJARAM3
O Ipea reabriu a discusso sobre o desenvolvimento no Brasil e sua importncia para a construo de um projeto nacional. O texto-base produzido para subsidiar as discusses e debates foi o de Garcia (2009, p. 7), que teve como objetivo melhor apreender a natureza dos problemas a serem enfrentados e dos obstculos a serem ultrapassados. O autor tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e fala a partir do governo federal para a audincia de tcnicos do prprio instituto e um pblico mais afeto aos temas do planejamento e do desenvolvimento. O trabalho engendra uma leitura crtica do passado recente governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) e um elogio ao presente prximo governo Luiz Incio Lula da Silva, doravante governo Lula , instituindo uma viso retrospectiva negativa e esboando elementos que possibilitaro a construo de uma viso prospectiva. A concepo adotada a de um desenvolvimento no sistema capitalista, resgatando a tradio do planejamento estatal brasileiro e trazendo o elemento novo
3. Aluso estrofe do Hino da Independncia: Os grilhes que nos forjava; Da perfdia astuto ardil; Houve mo mais poderosa: Zombou deles o Brasil (...).
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da explicitao de pacto nacional que possibilite a elaborao e implementao de um projeto nacional de desenvolvimento. Em face disso, permanecem atuais as concluses de Ianni (1991, p. 288), quando afirma que todos os projetos de desenvolvimento propostos at hoje na histria brasileira recente oscilam entre a gestao de um capitalismo nacional e a manuteno de um capitalismo dependente ou associado. Entretanto, nenhum deles impediu que ocorresse um desenvolvimento desigual (CHEIN; LEMOS, ASSUNO, 2007), como si acontecer nesse modo de produo. No nosso objetivo discutir sobre as possibilidades ou a validade da ideia de desenvolvimento ou de projeto nacional no bojo do sistema capitalista, em que o Brasil se insere de forma perifrica e o estado do Maranho, na periferia da periferia. Porm, comungamos das posies que destacam a importncia do planejamento pblico neste processo, seja em uma direo anticapitalista ou no. O cerne da argumentao de Garcia (2009, p. 7) que essa tarefa no de natureza terica ou acadmica, mas um projeto poltico nacional coordenado pelo Estado e conduzido, na prtica, sob a liderana do governo federal. Ora, apesar dessa advertncia, a natureza terica e acadmica no dispensvel, dado que o prprio autor adota referenciais para tecer sua anlise. Aparentemente a questo posta a da imprescindvel articulao teoria prtica, pensamento e ao transformadora, e solues concretas para problemas concretos. Porm, a nosso ver, o autor elide a luta de classes da sua anlise, reavivando as solues conciliadoras que sempre caracterizaram nossa histria poltica. Ao mesmo tempo, ignora a natureza contraditria do modo de produo capitalista, o qual no questiona.
2.1 Um breve histrico do planejamento pblico
Mindlin (2001) afirma que o planejamento enquanto instrumento de poltica econmica relativamente recente. No Brasil, o planejamento fruto de um acmulo de experincias iniciado nos anos 1930 sob o governo Getlio Vargas (1930-1945). Naquele momento o pas transitava do Estado patrimonialista, sob a prevalncia das oligarquias regionais, e do modelo primrio-exportador para o Estado burocrtico, com a ascenso de novos sujeitos polticos e sociais. Assim como ascendia concepo de um modelo de desenvolvimento baseado na industrializao e na substituio de importaes. A primeira experincia foi o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, para o perodo de 1939 a 1945, e teve como resultados positivos a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Fbrica Nacional de Motores, a prospeco de petrleo, a expanso das ferrovias, entre outras realizaes.
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Com o fim do Estado Novo e o advento da primeira redemocratizao, o Plano Sade, Alimentao, Transportes e Energia (Salte), no governo Dutra (1946-1950), foi a experincia de planejamento mais global, mas foi abandonado e substitudo pelo Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico, no segundo governo Vargas (1951-1954). Esse plano foi elaborado pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), demarcando o interesse e a insero do capitalismo internacional, sobretudo estadunidense. Este plano durou dois anos e meio, sendo desativado em seguida (IANNI, 1991, p. 126). O Programa de Metas sob o governo Juscelino Kubitschek (1956-1960) considerado um marco, pois avana na coordenao nacional da ao estatal, no estabelecimento de metas e setores prioritrios e na articulao entre Estado, iniciativa privada e capital internacional. O programa atingiu cerca de 70% das metas estabelecidas. Entre os resultados positivos, podemos citar a construo de Braslia deslocando o eixo de desenvolvimento do litoral para o centro e a indstria automobilstica na regio Sudeste; do lado negativo, o endividamento externo. O planejamento, at ento, estava fortemente referido ideia de desenvolvimento econmico como industrializao e emancipao econmica nacional, passando agora para uma perspectiva de industrializao associada ao capital internacional, ou seja, de um capitalismo nacional para um capitalismo associado dependente (IANNI, 1991, p. 189-192), conforme havamos aludido no incio da seo. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social emerge no governo Joo Goulart (1961-1963), em um tumultuado contexto poltico e econmico. Goulart, vice-presidente, assume aps a renncia de Jnio Quadros, em um cenrio tensionado pela ampla mobilizao social em prol de reformas e pela ameaa explcita de reao conservadora. Ao lado disso, observa-se o agravamento da inflao e dos desequilbrios econmicos setoriais e regionais (IANNI, 1991, p. 202). Tal ambiente resultou no violento Golpe Militar de 1964, autodenominado Revoluo de 1964, findando o perodo de democratizao experimentado no Brasil desde 1946 e iniciando um perodo profundamente repressor e autoritrio; o que levou ao abandono do plano trienal. O Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1966), primeiro da ditadura, elaborado sob a gesto do marechal Castello Branco (1964-1967), concentrou-se no combate progressivo ou gradual da inflao. Os planos passaram a ter uma perspectiva de longo prazo. o caso do Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976), que estabeleceu diretrizes da poltica de desenvolvimento conduzida pelo governo federal (ALMEIDA, 2006, p. 17).
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O Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) foi formulado na gesto do marechal Costa e Silva (1967-1969), em que se pretendeu um projeto nacional de desenvolvimento, cujos objetivos bsicos eram a acelerao do crescimento econmico e a conteno da inflao, claramente contraditrios. O programa Metas e Bases para a Ao do Governo foi lanado sob a gesto do general Emlio Mdici (1970-1974). Nele demarca-se a ascenso do que Ianni (1991, p. 288-297) chama de neonacionalismo da potncia emergente: a ideia do Brasil como grande potncia. Prev como objetivo-sntese o ingresso do pas no mundo desenvolvido. Trabalha-se no longo prazo um projeto nacional executado nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) subsequentes. Logo aps, foi elaborado o I PND (1971-1974), perodo no qual ocorreu forte crescimento econmico, puxado por uma conjuntura internacional favorvel. Desde ento, no restante do perodo da Ditadura Militar, gestes dos generais Geisel (1975-1979) e Figueiredo (1980-1984), o II e III PND deram o tom do planejamento pblico, verdadeiro ponto alto do planejamento governamental no Brasil (ALMEIDA, 2006, p. 21). Com a redemocratizao, segunda na histria do pas, sob o governo Jos Sarney (1985-1990) apresentou-se o I PND da Nova Repblica. Este plano foi seguido de inmeros outros, caracterizando superposio e incompatibilidade entre planejamento e oramento, contribuindo para a escala crescente de desprestgio do planejamento pblico. importante lembrar que a partir da dcada de 1970 o capitalismo enfrenta profunda crise. A ideia do Estado interventor-planejador d lugar ao Estado mnimo e o modelo desenvolvimentista substitudo pelo modelo neoliberal, como se detalhar na subseo 2.2. No Brasil a ideia de desenvolvimento perde fora e presena no mbito do planejamento pblico. Este passa a estar circunscrito aos Planos Plurianuais, mais conhecidos pela sigla PPAs, por determinao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Segundo Cardoso Jr. (2010), passamos da primazia do planejamento sobre a gesto, caracterstica do perodo de 1930 a 1980, para a primazia da gesto sobre o planejamento. At ento o planejamento foi um processo condicionado economia, produzido por uma tecnocracia estatal, nem se cogitando a participao da sociedade neste processo. A partir da as exigncias por democratizao so crescentes, o que no pode ser confundido com exigncias atendidas ou satisfeitas. O planejamento passou a se fixar no curto prazo, na conjuntura, na busca pela estabilizao monetria e no controle da inflao. Seguiram-se os planos de estabilizao: Cruzado (1986), Bresser (1987), Vero (1988), Mailson
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(1989), Collor (1990) e Real (1994), fazendo uma sequncia no exaustiva (CARDOSO JR., 2010, p. 14). Os PPAs, ao contrrio dos PNDs da ditadura militar, no tm fora estratgica para direcionar o pas a um projeto de desenvolvimento, pois esto submetidos aos imperativos da poltica econmica voltada fortemente para a estabilizao. O primeiro PPA (1991-1995), elaborado sob o governo Fernando Collor de Melo (1991-1992), doravante governo Collor, apenas cumpriu a determinao constitucional. Os PPAs seguintes, elaborados sob os dois mandatos do governo FHC (1995-2002), ensaiaram a retomada da ideia de desenvolvimento, porm ficaram esmaecidos diante do frentico processo de privatizao e desmantelamento do Estado brasileiro neste perodo. Tenta-se passar do Estado burocrtico-patrimonialista para o Estado gerencial4 por intermdio da Reforma do Estado. Do ponto de vista econmico, perde flego a estratgia de desenvolvimento nacionalista para a estratgia de desenvolvimento associado, nos termos de Ianni (1991). Ainda que de forma restrita, na concepo desses PPAs, ocorreu certa participao, sobretudo de tcnicos convidados e de consultas s unidades federativas por intermdio das secretarias de planejamento (ALMEIDA, 2006). Os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, sob o governo Lula,5 foram os que mais avanaram em termos de participao da sociedade, comparativamente aos anteriores, ainda que essa tenha sido consultiva e no implicado um canal permanente de dilogo. O planejamento nos ltimos anos aponta para o revigoramento da estratgia de desenvolvimento nacionalista apontada por Ianni (1991), com a tendncia de um Estado mais interventor, conforme Cardoso Jr. (2009).
2.2 Do totalitarismo neoliberal ao ascenso progressista
Aps esse resgate histrico necessrio, voltemos ao nosso percurso original. Garcia (2009) identifica duas linhas de pensamento sobre o desenvolvimento: a liberal-conservadora, que percebia o desenvolvimento exclusivamente pela dimenso econmica; e a reformista ou revolucionria,6 cuja convico estava no desenvolvimento das foras produtivas para a soluo de quase todos os problemas luz dos ltimos 60 anos as duas se revelaram insuficientes.
4. A administrao pblica gerencialista ou gerencial, traduo peculiar e pleonstica feita por Bresser-Pereira da new public management um movimento poltico e terico que cruza as referncias do neoinstitucionalismo, da public choice e da teoria agente versus principal. O comportamento dos cidados equivalente aos dos consumidores; as instituies pblicas funcionam como empresas competindo por recursos e clientes; e o mercado considerado mais eficiente na alocao de bens, servios e recursos (LUSTOSA DA COSTA, 2010, p. 153). Sob a influncia deste movimento, o planejamento perde espao para a gesto, uma verso apoltica e piorada da administrao, revivendo Taylor e Fayol. 5. Para uma anlise bastante fecunda sobre o governo Lula, ver Anderson (2011) e Sader (2009a). 6. Discordamos da assertiva reformista ou revolucionria, pois leva a pensar que reforma a mesma coisa de revoluo. Uma linha revolucionria de fato existiu, mas nunca chegou ao poder na histria do Brasil, preterida por eliminao sumria como na Ditadura Militar , cooptao como no governo FHC e Lula ou isolamento.
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O autor destaca que paralelo a isso, os pases do capitalismo central, com o apoio de organismos multilaterais, academias e thinks tanks, produziram o que ficou consagrado como Consenso de Washington (WILLIAMSON, 1990), difundido e imposto aos pases da Amrica Latina e do Caribe, constituindo-se em verdadeiro grilho para a periferia do sistema capitalista. O relatrio de Balassa et al. (1986) precede cronologicamente o de Williamson (1990) e contou com a participao da Fundao Getulio Vargas (FGV). Este relatrio estabelece as mesmas recomendaes do Consenso de Washington, assim como este foi elaborado sob o resguardo do Institute for International Economics (IIE). No a toa que boa parte da comunidade epistmica (Bresser-Pereira, Fernando Luiz Abrucio, Peter Spink e Lustosa da Costa, por exemplo), que atua em prol da Reforma do Estado no Brasil, no s tenha sido formada, como tem vnculos orgnicos com a FGV. Dissemos Consenso entre aspas, tendo em vista a contribuio de Gentili (1998, p. 28). Ele afirma no ser um consenso, pois no resultou do acordo unnime entre naes ou grupos que negociam questes de interesse comum, mas sim de uma imposio do capitalismo central mediada pelas elites nacionais. Isso implicou tanto uma poltica de consentimento quanto de coero, expressa, por exemplo, na imposio desse conjunto de medidas como condicionalidades para que esses pases acessem aos crditos e ao auxlio tcnico e financeiro do sistema Banco Mundial (BM) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Batista (1994), com clareza meridiana, denuncia a viso economicista dos problemas latino-americanos contida no documento. Tudo se passou como se as classes dirigentes entendessem que a crise econmica no tivesse razes externas alta dos preos do petrleo, das taxas internacionais de juros, deteriorizao dos termos de intercmbio , mas apenas fatores internos, isto , as equivocadas polticas nacionalistas que adotavam e as formas autoritrias de governo que praticavam. Ainda Batista (1994) assinala que o recomendado pelos pases do capitalismo central nunca foi seguido por estes. Os Estados Unidos e a Inglaterra nunca praticaram a economia de mercado que propem. Estes pases contaram com a forte presena do Estado na induo do seu crescimento econmico, como veremos na subseo 2.4.3. Com um atraso de dez anos, Chang (2009) afirma que as polticas sugeridas pelo consenso foram um ato de esperteza dos pases desenvolvidos que, aps atingirem seus patamares de prosperidade, chutaram a escada para os pases em desenvolvimento, maus samaritanos, e passaram a pregar o que nunca fizerem na prtica.
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O problema da anlise de Chang (2009) , alm da sua enorme ingenuidade, tomar o modo de produo capitalista como nico horizonte possvel. Ele acredita que os pases do capitalismo central especialmente Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Frana e Japo e os organismos internacionais ou trindade profana (FMI, BM e Organizao Mundial do Comrcio OMC) recomendam essas polticas por fora de uma boa-f mal informada. Segundo ele, existe esperana para que esses pases mudem essas polticas e deem um tratamento especial aos pases em desenvolvimento, como se estes sofressem de alguma deficincia fsica. Esta esperana est fundada na sua certeza de que a maioria dos pases desenvolvidos no nem gananciosa nem fantica e, a partir do acesso a uma viso mais equilibrada contida nos seus livros , poder mudar essas convices. As consequncias para o Brasil foram sentidas na degradao do aparato estatal e brutal reduo da capacidade de governo, na abertura comercial abrupta, na privatizao das empresas estatais e na demisso do governo federal de inmeras atribuies essenciais (GARCIA, 2009, p. 10). O neoliberalismo implicado pelo aludido consenso j veio em resposta outra crise do capitalismo, em meados de 1970 (DUMENIL; LEVY, 2007; CARCANHOLO, 2008, p. 250), como dito na subseo anterior. A crena na industrializao como geradora de um desenvolvimento ilimitado esbarrou em uma realidade em que as desigualdades cresciam cada vez mais, a degradao ambiental se dramatizava e o desemprego batia s portas. A reestruturao produtiva surge como parte da resposta a essa crise do capitalismo, ou seja, crise do modelo de regulao social fordista tendendo-se perda dos direitos sociais e ao agravamento da excluso social. Propem-se a desregulamentao, a descentralizao e a privatizao nas relaes entre Estado e mercado, sob o selo comum das reformas do Estado. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) o documento-sntese desses processos no Brasil. Ele foi publicado em 1995 e elaborado pela Cmara da Reforma do Estado (atual Cmara de Polticas de Gesto, Desempenho e Competitividade, do governo Dilma Rousseff), no governo FHC. Este documento no uma lei, um decreto ou portaria, porm nunca foi formalmente substitudo, negado ou revogado pelos governos que sucederam FHC. O PDRAE continua sendo a pedra angular no processo de reforma do Estado, apesar das consequncias mencionadas por Garcia (2009). Behring (2003) coloca o termo reforma entre aspas, pois a palavra expressou em um determinado momento do capitalismo ps-1945 at os anos 1970 conquistas em termos de direitos sociais por parte da classe trabalhadora, direitos que em seu conjunto configuraram o chamado Estado de Bem-Estar Social.
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O termo foi apropriado por parte dos apologistas do neoliberalismo e passou a significar justamente o ataque a essas conquistas, a subtrao desses direitos. Portanto, no se tratou de uma Reforma do Estado, mas de uma contrarreforma do Estado, pelo seu carter conservador e regressivo. Paralelamente ao avano desse processo nefasto, tivemos a derrocada do socialismo real representado pela Unio Sovitica e pelos pases da Europa Oriental, o que significou encurtamento no horizonte de alternativas, desmobilizao social, desorganizao do debate e das formulaes emancipatrias sobre as possibilidades da periferia do sistema capitalista (SADER, 2009b). A realidade que emergiu aps essa onda na dcada de 1990 foi to acachapante que os movimentos polticos que se lhe opuseram avanaram em conquistas polticas importantes, como a eleio de governos progressistas no Brasil (2002), na Bolvia (2005), no Equador (2007) e na Venezuela (1998). Paralelamente ocorreu a construo de espaos de dilogo e contestao como o Frum Social Mundial, projetos autctones de integrao e solidariedade como a Alternativa Bolivariana das Amricas (Alba), e a Unio Sul-americana de Naes (Unasul) (SADER, 2009a; PRECIADO, 2008). Existe ainda a nascente Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos, criada em 2010, em seo da Cpula da Unidade da Amrica Latina e Caribe, no Mxico. Nesse contexto, apesar da mobilidade excepcional de capitais que exige liberdade de movimento e reduo de barreiras e controles nacionais, consequentemente diminuindo a margem de poder dos pases da periferia, como apontado por Garcia (2009), surgem alternativas possveis, especialmente na Amrica Latina e no Caribe. Alternativas que, a partir dessa regio, contestam essa viso e pensamento nicos dominantes. A ideologia totalitria do neoliberalismo est em franco declnio, mas ainda tem flego para resistir e dificuldade para desencarnar. Alguns intelectuais, como Anuatti-Neto et al. (2005), Soares e Pinto (2008) e Hermann (2010), mantm um silncio angernico7 quanto ao conjunto do disposto nos pargrafos anteriores, pois separam a economia da poltica, atendo-se a vises monocausais e unilaterais de uma economia afrsica. Sem cair nessa perspectiva, devemos reconhecer que um dos poucos mritos da dcada de 1990 no Brasil foi a estabilizao inflacionria gerada pelo Plano Real (1994), os ganhos reais do salrio mnimo e certa competitividade para as firmas brasileiras, o que no nos autoriza a ignorar as consequncias supradestacadas. Acresce-se que para manter essa estabilizao, combina-se cmbio flexvel, taxas de juros elevadas e supervit primrio, reduzindo os investimentos disponveis para o desenvolvimento nacional e preservando vultosos recursos para o pa7. De Angerona, deusa romana do silncio.
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gamento da dvida. A estabilizao monetria sobrepe o crescimento econmico e a gerao de empregos; da mesma forma, a eficincia do gasto pblico prevalece sobre a progressividade na arrecadao tributria e a redistributividade alocativa (CARDOSO JR., 2010, p. 25). Com isso, dificulta-se a implementao das polticas sociais at hoje (MARQUES; MENDES, 2009).
2.3 Um conceito em busca de concretizao
no bojo desse declnio neoliberal e ascenso progressista que Garcia (2009, p. 11) resgata o pensamento de Celso Furtado para pensar um conceito de desenvolvimento. Assim, em perspectiva histrico-estrutural, reconhece a natureza multidimensional do processo de desenvolvimento, tarefa de toda a sociedade, do conjunto de suas estruturas, exigindo coeso social e liderana poltica. O desenvolvimento defendido por ele no comportar qualificativos, como desenvolvimento econmico, desenvolvimento social, desenvolvimento poltico-cultural etc., assim como no poder se confundir com mero crescimento econmico. Envolver crescimento promotor de equidade social e de sustentabilidade ambiental, manifestar-se- em todas as dimenses relevantes da vida nacional, deve se espraiar por todo o territrio, articular e envolver virtuosa e integradamente todos os poderes pblicos e instncias federativas em sua direo. Segundo Garcia (2009, p. 12), mais do que simultaneidade convergente das mudanas, a experincia de processos exitosos de desenvolvimento nacional aponta para a sinergia intertemporal entre as transformaes mais importantes, ou seja, as coisas devem ser feitas medida que vo sendo criadas as viabilidades e ampliados os espaos de liberdade de iniciativa. Ao lado disso, h uma viso de futuro do pas, construda pelo Estado, ator capaz de produzir essa formulao global que empolgar a nacionalidade no projeto de desenvolvimento e integrar as mltiplas dimenses, contemplando o interesse geral e os interesses particulares em um jogo de soma positiva e no longo prazo. Isso implicar a construo de instrumentos, conceitos, teorias, mtodos, tcnicas e concepes organizacionais que permitam elaborar propostas de ao exeqveis, abrangentes o suficiente para dar expresso prtica noo mais ambiciosa de desenvolvimento (GARCIA, 2009, p. 13). Nogueira (2008, p. 10) junta a esta ideia de desenvolvimento a necessidade de um pacto social de tipo desenvolvimentista, que possua consistncia, mas tambm muita flexibilidade na sua agenda e muita generosidade tica e poltica.8
8. Nota-se aqui uma das justificativas para a aliana entre o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), sob o governo Lula (2003-2010), aprofundada no governo Dilma Rousseff (2011-2014).
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2.4 Desafios a serem enfrentados
Aps explicitar esse conceito de desenvolvimento, Garcia (2009, p. 13) entende que para concretiz-lo necessrio superar o medo de pensar grande, de criar, de experimentar, de ousar, considerando que aquele pensamento nico da dcada de 1990 submeteu a sociedade brasileira a um paralisante regime de conteno mental, de inibio e empobrecimento intelectual, de rebaixamento de expectativas, de reduo de ambies (op. cit.). Em parte, isso verdadeiro quando atentamos para a fora da onda neoliberal na mdia, na academia e no Estado; mas nestes mesmos espaos ou a partir deles, j foram apontados caminhos alternativos para superao desse pensamento nico. Rangel (1992) j apontava que nossa integrao na economia mundial deveria resultar de uma operao planificada e nunca no desmantelamento dos instrumentos fundamentais de planejamento. Mas, em determinado momento daquela dcada, falar em projeto nacional tendo o Estado como protagonista e uma cidadania ativa e partcipe na direo deste projeto era ser irresponsvel. O capitalismo vivencia mais uma crise, os movimentos sociais alcanam uma projeo global e as alternativas propostas tm grande repercusso e so experimentadas em alguns pases, como observamos ao fim da subseo 2.2. As anlises e crticas ao neoliberalismo ganharam destaque com o claro fracasso das medidas por ele preconizadas, governos progressistas chegaram ao poder na Amrica Latina e no Caribe existe ambiente e ambincia para a construo do novo ou, como afirma Garcia (2009, p. 15), para romper com as amarras mentais e ideolgicas e recuperar a viso profunda, alargar os horizontes intelectuais, dar vazo inventividade, resgatar valores culturais bsicos da nacionalidade e retomar ambies histricas (op. cit.). Garcia (2009) aponta trs desafios a serem enfrentados: i) reconhecer o ponto de partida (subsubseo 2.4.1); ii) no desprezar o passado (2.4.2) e iii) aprender com a experincia alheia (2.4.3).
2.4.1 Reconhecer o ponto de partida
No primeiro desafio parte-se da constatao de que o Brasil um pas desigual e diversificado. Ao mesmo tempo, detemos grandes potencialidades e considerveis capacidades, e almejamos o aprofundamento da democracia, o crescimento acelerado, a incluso social, a reduo de todas as desigualdades, a sustentabilidade ambiental e a insero internacional soberana (GARCIA, 2009, p. 16). No que tange desigualdade e diversidade, Bacelar (2009) analisa sob o ponto de vista das nossas heranas:
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1. a herana da concentrao litornea vinculada ao modelo primrio-exportador, com infraestrutura, bases produtivas e universidades concentradas no litoral; 2. a herana da diversidade brasileira positiva; 3. a herana da concentrao no Sudeste e dos dois Brasis o urbano-industrial (concentrado dois teros em So Paulo) e o Norte/Nordeste; e 4. a herana da desigualdade ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), escolaridade etc. A aludida pesquisadora no perde de vista as tendncias: i) a mudana demogrfica com a mortalidade declinante e o envelhecimento da populao, ao lado da emergncia das cidades mdias e pequenas; e ii) o avano da ocupao no litornea. Existe ainda iii) a desconcentrao espacial da indstria e da agricultura a produo industrial e a produo agropecuria tm diminudo no Sudeste e aumentado relativamente no Nordeste nos ltimos 30 anos. Por fim, tem-se a descoberta da iv) a importncia da base da pirmide social crescimento da classe mdia brasileira e do poder de compra das classes de menor renda; v) a reduo da pobreza por meio de polticas assistenciais, apoio a agricultura familiar e aumento real e contnuo do salrio mnimo, com maior impacto no Norte e Nordeste; e vi) a busca de mudana no padro de crescimento. Quanto a heranas e tendncias, Bacelar (2009) deixa claro que no faz sentido pensar polticas para o enfrentamento das desigualdades e a potencializao das diversidades sem um projeto nacional, no que se coaduna com Garcia (2009). No podemos vivenciar ou visionar a simples exaltao das nossas potencialidades e a maldio de nossas desigualdades, mas partir desse ponto para o enfrentamento dos problemas e o encontro de solues possveis.
2.4.2 No desprezar o passado
Reconhecer o ponto de partida implica no desprezar o passado. No segundo desafio, Garcia (2009, p. 16) destaca que nosso passado no quer passar. Tem fora para se manter, se projetar no presente, ambicionando ser o futuro. Analisando a histria brasileira o autor demarca que o pas passou por inmeras imposies, no registrando exemplos de construo de amplos consensos sociopolticos que suportassem projetos emancipatrios duradouros (op. cit.). A colnia representou uma imposio s populaes autctones pelos conquistadores portugueses. A independncia nacional foi uma articulao das elites locais que impuseram um imperador portugus e preservaram o status quo. A unidade nacional sob o Imprio foi alcanada com latifndio escravocrata e
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represso aos movimentos sociais nas provncias. A Repblica foi proclamada e governada sem povo tendo como signo inmeros golpes e contragolpes de Estado, regimes de exceo e ditaduras militares, com curtos perodos democrticos. Por outro lado, ressalva Garcia (2009, p. 18), no perodo republicano at o incio da Ditadura Militar alguns avanos importantes foram alcanados, conflitando dois projetos de nao ou duas vises de Brasil: uma mais democrtico-popular, com soberania e reformas de base, e outra elitista-conservadora, modernizante e submissa aos interesses externos as duas linhas de pensamento e ao por ele referidas inicialmente. A soluo foi autoritria em favor da segunda viso. Existia um projeto de nao (o Brasil Potncia) e um aparato institucional para promov-lo trata-se do neonacionalismo da potncia emergente, referido por Ianni (1991) na subseo 2.1. Esse fato elogivel no olvida as vidas ceifadas e a violncia institucionalizada pela Ditadura Militar que suprimiu a democracia, a participao popular e comprometeu a formao de pelo menos trs geraes de brasileiros e brasileiras, sob o signo do conformismo, do autoritarismo e da descrena na poltica. Ele cita as fundaes e autarquias que foram criadas: como o Banco Central do Brasil (BCB), o Ipea, o Instituo Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), o Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO); as empresas pblicas, como a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), o sistema Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebras), a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), a BR Distribuidora, a Vale do Rio Doce. Segundo ele todo um aparato de interveno, construo de articulaes e sinergias foi sendo implantado com vistas a fazer um novo pas (GARCIA, 2009, p. 18). Concomitantemente, haver o enfrentamento dos problemas ou das deficincias nacionais, como: o desenvolvimento regional (com a criao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam, Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste Sudeco etc.), meio ambiente, desenvolvimento urbano e metropolitano, transporte, rediviso territorial, meteorologia e sistema de informaes estatsticas, cartogrficas e gerenciais. Acrescem-se poltica externa independente, um vigoroso programa de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, indstria aeroespacial e de armamentos, programa nuclear, busca da autossuficincia energtica, inovaes em telecomunicaes, indstria de informtica etc. Oliveira (2008a) aponta com clareza que aquele enorme esforo institucional e histrico que custou vidas e geraes foi desfeito de um momento para o outro. A destruio da capacidade do Estado brasileiro se deu entre o governo Collor (1991-1992) e o governo FHC (1995-2002), com uma breve pausa no
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governo de Itamar Franco (1993-1994), que assumiu com o impedimento de Fernando Collor de Melo. Garcia (2009) aponta que essa ambio produziu a crise,9 pois os movimentos do mundo real, tais como a crise petrolfera, o esgotamento da capacidade financeira do Estado e o excessivo endividamento, foram ignorados pelos dos militares. A exacerbao das lutas sociais e polticas mantidas sob a rgida represso voltam tona e pressionam pelo fim da Ditadura Militar, que inicia a lenta e agnica transio. Nova imposio. Apesar disso ou apesar de voc,10 aos trancos e barrancos, o pas se industrializou, urbanizou-se, modernizou sua agropecuria, construiu razovel infraestrutura, sistemas pblicos de educao, sade e previdncia social, adquirindo certa competncia cientfica e tecnolgica (GARCIA, 2009, p. 21).
2.4.3 Aprender com a experincia alheia
Atentos s especificidades de nossa formao social, no podemos ignorar que estamos inseridos em determinado contexto, em determinada configurao histrica que mundial, na periferia do sistema capitalista, como dissemos na introduo deste trabalho. O terceiro desafio aprender com a experincia alheia, no nos termos da pedagogia do exemplo, dos organismos internacionais (como no Consenso de Washington), mas na perspectiva de uma pedagogia da incorporao crtica. A experincia internacional fornece pistas e demonstra que pases superam situaes graves e ameaadoras; o desafio incorporar criticamente o que nos parecer relevante. Garcia (2009, p. 22-25) cita o caso dos Estados Unidos, do Japo, da Alemanha, da Itlia, da Frana e da Espanha, aos quais acrescentamos o caso da Coreia do Sul. Os Estados Unidos enfrentaram a Grande Depresso, fruto da crise de 1929, por meio de um pacto denominado New Deal liderado pelo presidente Franklin Delano Roosevelt (eleito em 1932, reeleito em 1936, 1940 e 1944, e falecido em 12 de abril de 1945). Este presidente enfrentou a crise econmica e deu nova face sociedade americana, no sem sofrer resistncias (ISRAEL, 1987). O Japo saiu derrotado da Segunda Guerra Mundial e com milhares de mortos. No ps-guerra, por meio de um poderoso planejamento estatal,
9. Aqui cabe uma observao crucial. Para os apologistas do neoliberalismo e de uma economia afrsica, as crises do sistema capitalista no lhes so inerentes, mas sim anomalias a serem corrigidas. Da sua relao problemtica com o passado, suas anlises a-histricas, explicaes monocausais e unilaterais. Uma mirada nos ltimos dois sculos mostra claramente que o capitalismo sempre est em crise, o que varia a intensidade de cada uma delas. Recomendamos enfaticamente a leitura de Mszros (2002). 10. Aluso msica Apesar de voc, de Chico Buarque.
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articulao fina de todos os interesses governo, partidos polticos, empresariado, trabalhadores e academia e a negociao permanente, promoveu: uma reforma agrria; a universalizao da educao de qualidade; vigoroso desenvolvimento cientfico e tecnolgico; emprego vitalcio; renda crescente do trabalho; e elevao da qualidade de vida da populao. A Alemanha, igualmente derrotada, foi destruda e dividida. Aps a reunificao, estabeleceu um Pacto Corporativo para a Economia Social de Mercado. Este pacto criou uma nova sociedade, com economia dinmica e integrada aos demais pases da Europa Ocidental. Aps ter abdicado do militarismo e do expansionismo, e a despeito da direo poltica ter se alternado entre os diversos partidos polticos, o aludido pacto foi respeitado e seguido. A Frana, colaboracionista dos regimes nazifascistas, saiu cindida da guerra. A liderana forte de Charles De Gaulle e um planejamento estatal democrtico-participativo promoveram o equilbrio regional, incentivando setores promissores e instituindo o Estado de Bem-Estar Social. Representou, ao lado da Alemanha, um papel fundamental na criao da Unio Europeia, para Garcia (2009, p. 24) um dos poucos casos de efetivo aprendizado com a histria (Tratado de Versalhes), associado viso longa de futuro. A Espanha, via Pacto de Moncloa, realizou a transio entre o regime franquista e a democracia. Construiu um consenso envolvendo da direita esquerda, em torno do mnimo denominador comum, isto , uma Espanha democrtica, o respeito s autonomias regionais e uma economia integrada da Europa. Apesar das inmeras dificuldades posteriores, o pacto foi mantido e a Espanha se manteve democrtica e integrada Unio Europeia. A Coreia do Sul (GUIMARES, 2010), aps a chamada Guerra da Coreia, nos idos de 1953, estava com a economia arrasada. A partir de um planejamento pblico centralizado que estabeleceu a educao como cerne do desenvolvimento nacional adaptou-se o sistema educacional a cada necessidade do estgio de desenvolvimento alcanado , recuperou-se de forma espantosa. Diante dos casos em tela, Oliveira (2008a) nos auxilia a compreender que esses processos no teriam ocorrido sem a atuao do Estado. Ele deixa claro que na histria do sistema capitalista inexistem casos exitosos sem forte ao estatal. Cita o exemplo dos Estados Unidos com o patrocnio do Estado expanso para o oeste, o caso da Inglaterra com a atuao da Marinha Real no combate ao trfico de escravos e os casos mais clssicos da Alemanha, Itlia e do Japo. Por fim, defende que no precisamos de ausncia do Estado, precisamos de controle sobre as foras do Estado. E us-la de forma discriminada e discriminatria contra as foras que se opem a isso (OLIVEIRA, 2008a, p. 25).
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Para Garcia (2009, p. 25) esses casos demonstram que, apesar de situaes adversas, possvel contra-arrestar tendncias indesejveis ou at mesmo destrutoras, por intermdio de um projeto que vise ao bem comum, e revelam que o impossvel transitrio, (...) possibilidades bem aproveitadas podem fazer a diferena, (...) o aparentemente inconcilivel pode ser harmonizado em horizontes temporais diferenciados (op. cit.). O desenvolvimento no Brasil at agora no correspondeu a uma democratizao do poder, das tomadas de deciso, sempre ocorrendo processos que instituem sujeitos passivos, objetos de vontade dos planejadores (RIBEIRO, 2008). Assim, esse desenvolvimento s far sentido se representar uma significativa mudana nas estruturas de poder, no sentido de seu maior compartilhamento e distribuio equnime. A excluso da centralidade unilateral do Estado apontada por Nogueira (2008) no implica sua desnecessidade . Segundo ele, precisamos recuperar o Estado, reestatiz-lo, impregn-lo da perspectiva de comunidade poltica que supere a destruio induzida e vivenciada sob o neoliberalismo; isso est sintonizado com Natal (2004), Garcia (2009), Pochmann (2009) e Sader (2009a, 2009b).
2.5 A possibilidade de um projeto nacional
A partir da superao dos desafios apontados na subseo 2.3, pode-se refletir sobre a possibilidade da construo de um projeto nacional. Segundo Garcia (2009), um projeto nacional de desenvolvimento ser sempre resultado de um grande acordo ou pacto que expresse o mximo consenso social possvel. Entendemos que essa ideia atualiza as anlises de Rangel (1992) quanto aos pactos de poder. O projeto nacional de desenvolvimento:
um acordo que sanciona ganhos e perdas ao longo do tempo, com vistas a que todos se beneficiem, diferentemente e alterando as relaes de poder, em um prazo mais dilatado. Estabelece sobre o que e como devem ser aplicados os esforos e recursos detidos por todos os pactuantes, objetivando a realizao dos interesses comuns, construo daquelas caractersticas de pas que foram objeto de consenso (GARCIA, 2009, p. 26).
uma tarefa de flego, como o autor afirma, exigir a construo de conceitos e formulaes, compreenso e organizao de um roteiro bsico que reverta as tendncias negativas e inaugure espiral virtuosa de democracia aprofundada, incluso social, reduo de todas as desigualdades, desenvolvimento equitativo e sustentvel, uma vida pacfica e uma insero internacional soberana (GARCIA, 2009, p. 26). Segundo ele, no uma panaceia, pode ser considerado uma utopia, se a entendemos como algo que orienta o caminhar. Para ele o mais indicado a faz-lo
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o governo, que possui a legitimidade e a liderana. Cremos que essa a principal fragilidade da anlise de Garcia (2009): acreditar em uma soluo exclusivamente institucional para a complexidade de problemas apontados, ignorando as contradies do sistema do capital.
3 O MARANHO OU ENTRE O RUMOR DAS SELVAS SECULARES11
O debate sobre planejamento e desenvolvimento no estado do Maranho foi interditado a partir dos anos 1990, processo que culminou com a extino do Instituto de Pesquisas Econmicas e Sociais (Ipes), em 1998, sob o governo Roseana Sarney, como se ver na subseo 3.3.1. O Ipes era o congnere estadual do Ipea. A criao do IMESC pelo governo Jackson Lago em 2006 objetivou a retomada desse debate. Porm, com a volta de Roseana Sarney em 2009, o IMESC tem tido um papel restrito produo de estatsticas e anlises conjunturais, abandonando as discusses mais amplas sobre desenvolvimento. Atualmente, temos dois motivos auspiciosos para acreditar no fortalecimento desse debate a criao do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Socioeconmico na UFMA e do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Socioespacial e Regional na Uema, ambos em 2010. Feitas essas consideraes preliminares, entendemos que a anlise de Garcia (2009) nos estimula a refletir tambm sobre os desafios ao desenvolvimento maranhense.
3.1 Um breve histrico do planejamento pblico
A experincia maranhense de planejamento comea na sociedade civil organizada. A Associao Comercial do Maranho (ACM) elabora o Plano de Fomento e Defesa da Produo, em 1945, primeiro plano de crescimento econmico at ento, e o Plano Seta de 1948, este ltimo encampado pelo governo estadual. A nica medida cumprida pelo governo foi criar o Departamento de Terras, Geografia e Colonizao. Segundo Filho (1998), a partir da dcada de 1950 que o iderio desenvolvimentista, tendo o planejamento como tarefa principal dos governos, incorporado pelas administraes estaduais. Ideia embalada por um ambiente de consenso mundial fortemente estimulado por organismos como o BM e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). a introduo da verso empobrecida do planejamento, o planejamento como instrumento do capital.
11. Estrofe inicial do Hino do Estado do Maranho: Entre o rumor das selvas seculares; Ouviste um dia no espao azul vibrando; O troar das bombardas nos combates; Aps um hino festival soando (...).
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Essa incorporao implicou a criao do aparato burocrtico-institucional correspondente, iniciado com a criao da Comisso de Planejamento Econmico do Maranho (Copema) em 1958, sucedida por inmeros grupos e comisses de estudos; e a instituio da Superintendncia do Desenvolvimento do Maranho (Sudema) em 1966, culminando com a criao da Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan) e o Sistema Estadual de Planejamento em 1972. Polary (1980, p. 25) afirma que a criao da Copema foi uma imposio da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e no fundo esse rgo se ocupou de elaborar projetos para financiamento. A criao da Sudema no redundou no planejamento global da economia. O Plano de Recuperao Econmica do Estado (Plano de Desenvolvimento Econmico do Estado) (1959), sob o governo Mattos de Carvalho (1957-1961), foi o primeiro plano estadual de desenvolvimento, centrando seu foco nos setores de energia eltrica, transportes e agropecuria, criando as condies estruturais para a industrializao. O 2o Plano Estadual de Desenvolvimento foi elaborado sob o governo Newton Bello (1961-1966), com apoio de consultoria da FGV. Recorde-se que esta instituio foi uma das divulgadoras do planejamento como instrumento do capital. A maior parte dos recursos vinha do oramento federal (50%) e de emprstimos e doaes do exterior (20%), distribudos majoritariamente no setor de transportes e energia (72%). A educao aparece com 9% dos investimentos previstos. O 3o Plano Estadual de Desenvolvimento foi elaborado sob o governo Jos Sarney (1966-1971). Este plano incorporou a ideia de polos de crescimento, apontando como uma das causas do subdesenvolvimento maranhense a falta de integrao setorial e espacial que impede So Lus, a capital, de se tornar centro polarizador da vida estadual (BELLO FILHO, 1998, p. 81). Os investimentos deste plano continuaram concentrados no setor infraestrutural (56%), com um pequeno volume para a educao. Em apreciao geral, Palhano et al. (1983, p. 171) analisa que o Maranho seguiu o percurso do planejamento no Brasil: primeiro, os planos de desenvolvimento, depois, a institucionalizao dos rgos de planejamento. Portanto, so equivocadas algumas anlises, como a de Guilhon (2007, p. 137), que consideram ter sido no governo Jos Sarney o incio de um esforo sistemtico de planejamento das aes estatais no Maranho, tendo sido ele o primeiro a montar um programa de governo no sentido mais tcnico. O 4o Plano Estadual de Desenvolvimento (1971-1974), sob o governo Pedro Neiva de Santana (1971-1975), foi o que apresentou maior concentrao de investimentos no setor primrio em relao aos anteriores, 29% do montante total.
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O 5o Plano Estadual de Desenvolvimento (1975-1978), sob o governo Nunes Freire (1975-1979), denominado Plano de Governo e Plano de Desenvolvimento do Maranho, incorporou a dicotomizao entre o desenvolvimento social e o desenvolvimento econmico. Ressalte-se que o setor primrio continuou sendo prioridade no montante total de investimentos e que a ideia de desenvolvimento social foi incorporada enquanto opo poltica de seguir a escolha dos governantes federais, no representando nada de novo. certo que os planos elaborados na esfera federal de poder sempre foram objeto de ateno, no constituindo qualquer inovao na formulao do planejamento estadual (BELLO FILHO, 1998, p. 86). Bello Filho (1998) afirma que a ideia de um planejamento integrado presente nos planos de 1975, 1979 e posteriores foi uma imposio do Banco Mundial com vista ao acesso e captao de recursos por parte dos governos estaduais, algo que nunca foi motivo de constrangimento para os planejadores estaduais (BELLO FILHO, 1988, p. 87). A subsuno do planejamento pblico aos organismos internacionais levou crescente identificao entre as prioridades locais e as desses organismos, principalmente por fora do apoio financeiro que concediam ao Estado (PALHANO et al., 1983, p. 179). O 6o Plano Estadual de Desenvolvimento, sob o governo Joo Castelo (1979-1982), manteve a opo poltica de sintonizar o planejamento estadual com o planejamento federal, a prevalncia do setor primrio nos investimentos e as tentativas de incorporar as reivindicaes sociais, objetivando torn-la sistemtica e oficial (BELLO FILHO, 1998, p. 89). Polary (1980, p. 26) entende que o planejamento no Maranho at meados dos anos 1970 era compreendido como elaborao de projetos para captao de recursos, e no perodo posterior como elaborao de planos de trabalho governamental ou plano de preocupaes do Governo. Assim, o planejamento tem sido uma atividade estanque, realizada de modo verticalizado, sem participao, com aes dispersas e sem uma efetiva coordenao das atividades setoriais. A partir da dcada de 1990 estamos sob a gide dos PPAs. Porm, longe de simplesmente formalizar ou institucionalizar a elaborao dos planos, esse perodo demarca o desprestgio do planejamento pblico, ficando reduzido a instrumento de alocao de recursos pblicos, isto , a produo do oramento pblico. Os governos Luiz Rocha (1983-1986), Epitcio Cafeteira (1987-1990) e Edson Lobo (1991-1994) mantiveram a prtica de apresentar planos de governo. Os dois ltimos no elaboraram PPAs como determinava a CF/88 e a Constituio Estadual de 1989. Ambos apresentaram como principais realizaes obras na capital: o projeto Reviver (governo Cafeteira) e a Avenida Litornea (governo
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Lobo). O planejamento deu lugar gesto, como destacado por Cardoso Jr. (2010). A agenda casustica dos governadores substituiu o planejamento pblico. Os dois primeiros PPAs registrados nos arquivos da Assembleia Legislativa do Estado do Maranho so os correspondentes aos dois mandatos de Roseana Sarney (1995-2002). O primeiro previu como macro-objetivos: a dinamizao e modernizao do aparelho produtivo; a conservao da natureza e proteo do meio ambiente; a reduo das desigualdades espaciais e sociais de renda e riqueza; e a modernizao e eficientizao do Estado em favor do cidado. O segundo praticamente no alterou o contedo destes. Concretamente, os resultados desse planejamento foram no sentido diametralmente oposto ao dos enunciados, como se observar na subseo 3.2. O PPA seguinte foi o do governo Jos Reinaldo Carneiro Tavares (20032006); sua nica inovao foi a meta de elevar o IDH de 0,657 para 0,7 no perodo de vigncia do plano. Aguarde a desagregao dos dados decenais do IDH para saber se tal intento foi alcanado. Este governador rompeu com a oligarquia Sarney em 2004 e auxiliou a oposio nas eleies de 2006, o que contribuiu para a eleio de Jackson Lago. No governo Jackson Lago (2007-2009) foi elaborado um PPA que buscou fazer ampla recuperao e anlise das experincias anteriores de planejamento e desenvolvimento, bem como reabrir o debate sobre esta temtica. Estabeleceram-se 12 objetivos estratgicos para o perodo de sua vigncia, tais como: a descentralizao da gesto pblica, a reduo do analfabetismo, o aumento da capacitao e qualificao profissional, entre outros. Tal PPA foi um contraponto tanto aos PPAs do governo Roseana Sarney quanto ao de Jos Reinaldo. Porm, com a retomada da oligarquia em 2009, o novo governo de Roseana Sarney promoveu uma profunda reviso que desfigurou completamente o originalmente planejado, retomando o pacote neoliberal e gerencialista que implementou durante seus dois primeiros mandatos. Enquanto o planejamento pblico brasileiro possui considervel literatura analtica, o planejamento pblico maranhense possui poucos estudos relevantes. Eis aqui um manancial fecundo para as futuras pesquisas desenvolvidas nos recm-criados programas de ps-graduao na rea do desenvolvimento.
3.2 O contexto presente: marchas e contramarchas
Em face da subseo anterior, fica claro que o Maranho no est entre o rumor de selvas seculares, como se margem da histria brasileira. Todavia, guarda uma especificidade poltica que o diferencia das demais unidades federativas.
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No o fato de termos uma das oligarquias mais longevas do pas, alguns diriam dinossurica (A BRAZILIAN..., 2009), mas o fato de o lder oligarca ter se tornado presidente da Repblica nos anos 1980. Enquanto outros estados, como Bahia e Cear, livravam-se de suas respectivas oligarquias, no Maranho, tal fato permitiu tanto seu revigoramento como domnio familiar, quanto a adoo de mecanismos de sucesso dinsticos (GONALVES, 2001, 2008). Aqui trs grandes linhas sobre o planejamento e o desenvolvimento se antagonizam e se identificam com as linhas de pensamento liberal-conservadora, reformista e revolucionria apontadas por Garcia (2009). A primeira est referida oligarquia Sarney que hegemoniza o poder poltico estadual desde meados dos anos 1960. Para tanto, contou com a desmobilizao da oposio histrica por intermdio do apoio irrestrito da Ditadura Militar, associando-se estreitamente ao grande capital transnacional e nacional. A partir da Presidncia da Repblica (1985-1989) consolidou seu poder local. Findo seu mandato, criou um nicho de poder no Senado Federal e expandiu seu poder poltico ao estado do Amap, onde foi eleito como senador. A segunda, que alcana o poder aps militncia de mais de 20 anos na oposio, buscou construir projeto alternativo de poder por intermdio da agregao da oposio histrica em torno de uma frente ampla, no contando para isso com o apoio do poder central, menos ainda do capital, apesar do grande interesse deste em relao a uma nova rodada de transnacionalizao do capitalismo (BARBOSA, 2006). O Maranho novamente espao estratgico para os novos investimentos, tal qual o foi, na dcada de 1980, com os grandes projetos, como o Programa Grande Carajs e o Projeto Alumnio do Maranho; hoje, despontam a Refinaria Premium da Petrobras, estaleiros e siderrgicas. A terceira est expressa nos movimentos sociais: dos camponeses, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra; dos quilombolas; dos indgenas; dos trabalhadores urbanos; e partidos polticos de esquerda e extrema esquerda. Apesar do potencial contestatrio em relao primeira linha, estes movimentos nunca conseguiram articular a conquista do poder. Durante o governo Jackson Lago parte destes movimentos se integraram, ainda que em posio minoritria, mas no conseguiram ter a fora necessria para disputar a hegemonia no seio da frente ampla. Os partidos de esquerda e extrema esquerda adotaram a estratgia de oposio frontal, renunciando a qualquer aliana com os setores progressistas, como defendido por Sader (2009a, p. 91). A conformao poltica predominante no Maranho, quando da formalizao do Consenso de Washington at a vitria da oposio em 2006, era o mando do grupo oligrquico local, retomado por deciso judicial do Tribunal Superior Eleitoral que cassou o mandato do oposicionista eleito para governador
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(Jackson Lago, falecido em 2011) e empossou no cargo a candidata derrotada (Roseana Sarney), como mencionamos na introduo deste estudo. Fica claro que a alternncia de poder, funcionando no plano nacional desde a CF/88, no chegou ao Maranho. Resulta da uma estagnao poltica que j se encaminha para meio sculo, escassa em projetos e propostas alternativas para o enfrentamento dos problemas estaduais. Temos sempre a reiterao do mesmo, isto , as propostas de insero na economia nacional so baseadas em grandes projetos enclavistas, os quais so apresentados como a redeno e o passaporte para o futuro. No toa que a economia ingressa na dcada 1990 sob o impacto da implantao dos grandes projetos da dcada de 1980 e embalada nas promessas de que estes transformariam o Estado em um polo siderrgico-exportador com incio de uma nova etapa da industrializao no Maranho (BARBOSA, 2006, p. 97-99). Na realidade ocorreu uma ocupao caracterizada pela expulso dos posseiros, pelo desmatamento e implantao de pastagens, agravando ainda mais o quadro do latifndio improdutivo (op. cit.), contribuindo para o agravamento dos conflitos no campo, crescimento desordenado da capital (So Lus), crescimento do desemprego, do subemprego, xodo rural e agravamento da questo fundiria. Esse processo, somado acelerada abertura comercial e ao desmonte das atividades estatais, implementados no plano nacional e imitados no plano estadual, tornou a dcada de 1990 a verdadeira dcada perdida (HOLANDA, 2008), em que a taxa de crescimento encolheu e a participao no produto interno bruto (PIB) brasileiro caiu. Soma-se a isso a dblce na produo agropecuria, a estagnao da produo industrial e dos gastos pblicos, estes ltimos, agravados pela pesada amortizao da dvida pblica estadual. As consequncias sociais disso foram o aumento do desemprego e da precarizao do trabalho. O desemprego de 2,6% da populao economicamente ativa (PEA) em 1992 atingiu 16,6% em 2006 e a populao ocupada em atividades agropecurias caiu de 69,9% em 1985 para 44,6% em 2006 (HOLANDA, 2008). Apesar desse cenrio funesto notamos, nos ltimos anos, avanos importantes nas dimenses poltica (subsubseo 3.2.1), econmica (3.2.2) e social (3.3.3), bem como persistentes problemas. possvel especificar as marchas e contramarchas a partir dessas dimenses, as quais so abordadas a seguir.
3.2.1 Dimenso poltica
Nessa dimenso, citamos: a derrota histrica da oligarquia regional em 2006, a retomada do planejamento pblico, o ingresso das reivindicaes das lutas sociais como objeto de polticas pblicas e a introduo de novos temas.
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Ainda que tenha ocorrido a derrubada do projeto alternativo de poder pelo grupo dominante em 2009, a ideia de invencibilidade deste, assim com sua credibilidade perante a opinio pblica nacional, foram e esto profundamente abaladas. Observem-se as inmeras manifestaes na mdia impressa e eletrnica. Lamentavelmente a campanha Delenda Sarney liderada pela imprensa nacional no logrou xito, tendo em vista a blindagem lulista (A BRAZILIAN..., 2009). Houve uma retomada do planejamento pblico do desenvolvimento estadual nos ltimos anos, institucionalizada em 2007 e 2008, durante o governo Jackson Lago. Observem-se os instrumentos construdos, tais como: as consultas populares na elaborao do Plano Plurianual encontros da sociedade civil com o governo e aspiraes da sociedade nas regies do Estado , estudos tcnicos de regionalizao do desenvolvimento, planejamento estratgico governamental, orientao estratgica de governo, agenda estratgica, viso de futuro, entre outros. Reavivou-se algo natimorto desde 1988 com o fim dos planos estaduais de desenvolvimento e a obrigatoriedade constitucional dos Planos Plurianuais. O ingresso das lutas histricas dos movimentos sociais no mbito das polticas pblicas ocorreu com a reativao dos conselhos estaduais existentes e a criao de novos; a criao das secretarias de Estado da mulher, dos direitos humanos, da igualdade racial e da juventude; a realizao de conferncias estaduais e a elaborao de planos setoriais dessas polticas; a proposta de um Sistema Estadual Integrado de Educao Pblica no Estado (Siepe), antes mesmo das discusses nacionais. A entrada de temas novos na esfera pblica estadual, como a cooperao internacional, a economia da cultura e a segurana pblica cidad, significou a adoo de perspectivas mais democratizantes e inclusivas para essas polticas, anteriormente inexistentes. Apesar dessas inovaes, o fato que essas experincias foram interrompidas. O planejamento pblico estadual ainda no conseguiu incorporar de forma efetiva a sociedade, isto , institucionalizar e tornar irreversvel a participao popular no processo de elaborao do oramento pblico. Mais ainda: no conseguiu democratizar a tomada de decises em relao aplicao dos recursos pblicos e ao acompanhamento dos gastos governamentais. As polticas pblicas inovadoras fruto de lutas sociais histricas dispuseram de recursos escassos para sua implementao, o que possibilitou apenas a democratizao do processo de construo dos planos estaduais correspondentes e o desenvolvimento de iniciativas espasmdicas. Elas no ganharam densidade suficiente junto opinio pblica, at pela deficincia na comunicao governamental e pelo monoplio miditico do grupo oligrquico (COUTO, 2009) e dispuseram de curto tempo para desenvolver as aes planejadas, muitas ficando no meio do caminho.
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3.2.2 Dimenso econmica
A dimenso econmica toma como indicador o PIB, a partir do qual se observa uma tendncia de crescimento que coincide com a ruptura na dominao poltica oligrquica, conforme tabela 1. importante lembrar que crescimento econmico no significa distribuio de renda ou prosperidade coletiva. A tendncia geral do modo de produo capitalista o crescimento desigual e concentrado. Conforme se poder constatar na tabela 1, o PIB do Maranho se manteve praticamente estagnado, inclusive com decrescimento, especialmente no perodo que sucedeu ao Plano Collor e ao Plano Real. Durante o governo Roseana Sarney (1995-2002) experimenta um lento crescimento (1995-1997), seguido de queda (1998), recuperao e retomada (1999-2002). Em linhas gerais, as oscilaes acompanham a economia nacional e os ciclos expansivos e recessivos do capitalismo.
TABELA 1
PIB a preos constantes Brasil, Nordeste e Maranho, 1990-2008 (Em R$ 1 milho)
Abrangncia Brasil Nordeste Maranho Abrangncia Brasil Nordeste Maranho Abrangncia Brasil Nordeste Maranho 1990 922.362 118.645 7.359 1997 1.045.399 136.796 8.896 2004 1.311.677 166.902 14.596 1991 931.876 124.602 7.581 1998 1.052.953 137.430 8.320 2005 1.353.122 176.790 15.965 1992 927.525 119.830 7.476 1999 1.034.003 135.559 8.407 2006 1.406.665 184.689 16.990 1993 970.795 124.444 7.564 2000 1.101.254 144.134 9.206 2007 1.492.351 195.027 17.723 1994 1.022.582 131.624 8.379 2001 1.100.080 144.355 9.445 2008 1.569.394 205.760 19.922 1995 977.790 124.968 7.661 2002 1.226.733 159.039 12.823 1996 1.006.603 132.592 8.881 2003 1.240.799 158.416 13.491
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ipea.
O estado do Maranho apresentou crescimento acima da mdia brasileira e nordestina. Porm, sua participao no PIB do Brasil no ultrapassa 1,3, ou seja, pesa quase nada no conjunto da economia nacional (MARANHO, 2010a, p. 7). No podemos esquecer os grandes investimentos previstos12 para o Maranho, entre eles a Refinaria Premium da Petrobras, que implicam desafio gigantesco para o estado: primeiro, estabelecer um relacionamento virtuoso com esses
12. Todos os investimentos foram articulados pelo governo Jackson Lago (MARANHO, 2009). Assim que reassumiu o poder, Roseana Sarney, por intermdio de ampla campanha miditica, divulgou-os como seus, incluindo os investimentos federais (MARANHO, 2011a).
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empreendimentos, para que se adaptem s estratgias estaduais de desenvolvimento e, segundo, no cair nos erros e nas omisses cometidos quando da implantao dos grandes projetos na dcada de 1980, cujas consequncias sociais e ambientais superaram ao largo as vantagens pregadas. As experincias anteriores desrespeitaram o meio ambiente, no agregaram nada significativo economia local, aos pequenos e mdios empreendimentos locais, no apresentaram contrapartidas em investimentos sociais relevantes, no ouviram democraticamente todos os sujeitos interessados e envolvidos, mas, principalmente, ignoraram as suas justas exigncias e problemticas. Outros aspectos positivos podem ser identificados: i) o crescimento da construo civil por fora dos investimentos pblicos programas habitacionais e privados em infraestrutura e expanso do crdito imobilirio bancos pblicos; ii) o fortalecimento da agricultura familiar por intermdio dos financiamentos aos produtores e extrativistas especialmente Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF; iii) a elevao continuada dos indicadores sanitrios para a erradicao da febre aftosa; e iv) a forte acelerao na criao de empregos formais (MARANHO, 2008). Em linhas gerais, a economia maranhense ainda no superou sua insero perifrica e o modelo de desenvolvimento concentrador e primrio-exportador. Alm disso, enfrentar/enfrenta os efeitos da crise econmica mundial, cujos canais de transmisso esto na reduo das transferncias federais e da arrecadao estadual (MARANHO, 2008).
3.2.3 Dimenso social
A dimenso social pode ser observada em seus pontos positivos e negativos, a partir de alguns indicadores sociais, selecionados entre os mais relevantes.
TABELA 2
Taxa de pobreza, extrema pobreza e Coeficiente de Gini Maranho, 1990-2008 (Em %)
Indicador Pobreza Extrema pobreza Coeficiente de Gini Indicador Pobreza Extrema pobreza 1997 71,33 45,77 0,563 1997 72,51 44,98 1998 1998 68,82 38,94 1999 70,30 39,93 0,525 1999 68,17 34,66 2000 75,68 50,67 0,607 2000 2001 2001 64,49 35,27 2002 68,88 41,13 0,579 2002 64,19 31,31 2003 67,29 37,93 0,601 2003 65,87 35,73 (Continua)
212 (Continuao) Indicador Coeficiente de Gini Indicador Pobreza Extrema pobreza Coeficiente de Gini 1997 0,619 2004 63,63 37,22 0,609 1998
1999 0,575 2006 55,07 27,43 0,595
2000 2007 50,11 23,83 0,555
2001 0,574 2008 46,22 18,03 0,521
2002 0,567
2003 0,576
0,605 2005 59,97 28,32 0,521
Fontes: IBGE e Ipea.
As taxas de pobreza e extrema pobreza apresentam significativa reduo, conforme a tabela 2. O percentual de pessoas pobres no Maranho de 71,33% em 1990 caiu para 46,22% em 2008, da mesma forma, o percentual de pessoas na extrema pobreza caiu de 45,77% para 18,03% no mesmo perodo. Entendemos que essa mudana est relacionada principalmente s polticas sociais aposentadorias rurais e programas de transferncia de renda , encetadas pelo governo federal. Por outro lado, o grau de desigualdade na distribuio da renda domiciliar per capita entre os indivduos (Coeficiente de Gini) permanece praticamente inalterado. Observe-se que o indicador de 2008 (0,521%) est no mesmo patamar de 1992 (0,525%).
TABELA 3
Analfabetos e defasagem escolar Maranho, 1990-2007 (Em %)
Indicador Analfabetos com 15 anos ou mais Defasagem escolar Indicador Analfabetos com 15 anos e mais Defasagem escolar Indicador Analfabetos com 15 anos e mais Defasagem escolar 1990 39,19 1991 1992 34,54 1993 36,98 1994 1995 31,95 1996 33,40
79,95 1997 35,97
1998 29,69
80,52 1999 28,95
79,79 2000
2001 23,46
70,2 2002 22,97
70,38 2003 23,86
71,23 2004 23,16
70,45 2005 23,09
71,73 2006 22,88
2007 21,5
69,63
69,82
69,58
68,42
69,38
67,81
Fontes: IBGE e Ipea.
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Conforme a tabela 3, o percentual de analfabetos com 15 anos ou mais caiu lentamente ao longo da ltima dcada, entretanto, persiste um nmero elevado, acima da mdia brasileira e nordestina, a despeito dos inmeros programas nacionais e estaduais de alfabetizao. Some-se a isso a significativa defasagem escolar que nenhum governo at agora conseguiu minorar. importante aprofundar essas reflexes no que tange educao estadual, mas entendemos que existe abandono da educao do campo (GONALVES, 2009) e preferncia por formas precarizadas de oferta do ensino. Podemos notar que se a economia vai bem, o social nem tanto. Uma anlise econmica afrsica poderia facilmente concluir que o Maranho tem tido um bom desempenho econmico. Nesta perspectiva, portanto, constitui uma das unidades federativas mais prsperas e pujantes. A partir da crtica da economia poltica possvel apontar as contradies inerentes a esse desempenho econmico, o qual se d, justamente, por sobre a desigualdade e pobreza da maioria, sustentada pelo domnio poltico e pela riqueza de uma minoria.
3.3 Obstculos a serem ultrapassados13
A realidade que emerge dos anos 1990 no das mais venturosas para o Maranho. Indicadores sociais brutais, as ltimas posies nos diversos rankings, levam-nos a perceber que os defeitos superam as qualidades14 no horizonte das prximas dcadas do sculo XXI, o que s mudar quando rompermos com o domnio poltico e econmico da referida minoria. Emerge da realidade concreta, a partir dos debates encetados no mbito do IMESC, por intermdio dos estudos tcnicos de regionalizao e do ciclo de estudos e ideias sobre o Maranho, quatro grandes desafios ou obstculos a serem ultrapassados, so eles: o desmonte da capacidade estatal (subsubseo 3.3.1), a concentrao econmica (3.3.2), a concentrao/centralizao do Estado (3.3.3) e a inexistncia de alternncia no poder poltico (3.3.4).
3.3.1 Desmonte da capacidade estatal
Como vimos na seo 2, a desresponsabilizao e reduo do Estado foi a pedra angular das polticas neoliberais que se espraiaram no mundo durante a dcada de 1990. Essas prticas foram implementadas no Maranho a partir da segunda metade da ltima dcada do sculo passado, com a implantao da reforma administrativa e a adoo da administrao pblica gerencial no governo Roseana Sarney (1995-2002), seguindo de perto o modelo adotado por FHC. Tal reforma foi assessorada por consultores da FGV, o que no surpreende, em face do seu papel como uma das principais divulgadoras dessas reformas.
13. As ideias apresentadas nesta subseo aparecem de forma preliminar em Sousa (2010). 14. Aluso msica Minhas qualidades, meus defeitos, de Paulo Srgio.
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Apontamos na subseo 2.2 que essas propostas foram para uso apenas dos pases da periferia do capitalismo. O estado do Maranho viu sua capacidade de implementao das polticas pblicas reduzida ou desmontada. Os principais rgos de pesquisa cientfica, agropecuria e infraestrutura foram extintos, a exemplo da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater), da Empresa Maranhense de Pesquisa Agropecuria (Emapa), do Departamento de Estradas e Rodagens (DER) e do Ipes. O Banco do Estado do Maranho (BEM) e a Companhia Energtica do Maranho (Cemar) foram privatizados. Essa reforma modificou as estruturas governamentais, capilarizou a presena do Poder Executivo por intermdio das gerncias regionais em cada uma das 18 regies, privatizou, extinguiu ou transferiu finalidades de autarquias e fundaes para outros organismos, com o objetivo de prestar servios de excelncia ao cidado. A anlise de Guilhon (2001, p. 128) aponta de forma clara que a reforma implementada pelo governo Roseana Sarney no ultrapassou a mudana institucional-legal. Na arrumao estrutural matricial o conjunto de gerentes regionais e gerentes estaduais (equivalente a secretrios de Estado) tinham mais importncia poltica do que administrativa, tocando ao largo no essencial, isto , o forte patrimonialismo e personalismo do Estado. Apesar do discurso e do simbolismo que a reforma criou, no sentido de fazer crer que se pautava na modernizao e na descentralizao, na verdade no passou de estratgias sutis e inteligentes de conservadorismo e recentralizao. Distante estava a probabilidade de romper o poder centralizador das estruturas administrativas acomodadas na capital, assim como de catalisar a participao e o empoderamento das sociedades locais (PALHANO, 2008a). Em nenhum momento ocorreu transferncia efetiva de poder dos rgos centrais para os regionais, nem autonomia administrativa e financeira; ocorreu de fato uma recentralizao do poder nas mos da governadora, articulada aos gerentes regionais. Silva (2006, p. 55) destaca que nenhum dos compromissos norteadores da aludida reforma foram cumpridos, principalmente a reduo das desigualdades regionais e sociais e a participao popular. Na verdade, o discurso modernizante se chocou com os indicadores sociais, fornecidos pelo IBGE, tais como: 22,97% de analfabetos em 2002, 66,1% da populao sobrevivendo abaixo da linha de pobreza no mesmo ano e a renda dos 20% mais ricos superando em 26,39 vezes a renda dos 20% mais pobres, tambm em 2002. A autora destaca ainda os conflitos agrrios no Maranho, a partir de dados da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) da Violncia no Campo (da Cmara dos Deputados), da Comisso Pastoral da Terra e da Federao dos Trabalhadores da Agricultura do Estado do Maranho (Fetaema): de 1995
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a 1996 ocorreram 66 conflitos, envolvendo 8.107 famlias e oito assassinatos; e em 1999 houve 58 ameaas de morte, 356 despejos forado/judicial , 43 prises e oito assassinatos, envolvendo 3.947 famlias em 39 municpios. Barbosa (2006, p. 75) pontua outras consequncias da reforma, como a demisso de 1.700 bancrios, 1.238 urbanitrios, 2.508 servidores pblicos estaduais e 600 trabalhadores das indstrias. Destaca ainda que o desmonte do servio pblico estadual reduziu o nmeros de sociedades de economia mista de 12 para 7, demitindo 9 mil trabalhadores e colocando 1.500 em disponibilidade. Isso representou o abandono pelo Estado de setores como desenvolvimento industrial, turismo, desenvolvimento agropecurio, habitao popular e tecnologia da informao. Alm das consequncias sociais da reforma no podemos ignorar: i) as repercusses no setor agrcola, por fora do desmonte do aparelho estatal que o apoiava desde meados dos anos 1970, bem como ii) os impactos financeiros no Estado. No setor agrcola, os dados oficiais do IBGE so expressivos: a rea plantada total que era de 1,97 milho de hectares em 1994 caiu para 1,3 milho em 2002, uma queda de mais de 30%. A produo de arroz caiu pela metade, a de banana em mais de 30% e a de mandioca 23% no mesmo perodo. Agravando esse cenrio, Mesquita (2008, p. 33) aponta para a petrificao da concentrao fundiria e do abandono dos microproprietrios/minifndios e dos no-proprietrios (arrendatrios/parceiros e posseiros) pela poltica dos diferentes governos.
TABELA 4
Finanas pblicas Maranho, 1995-2008 (Em R$ 1milho)
Indicador Receita Despesa Juros e encargos Resultado nominal Dvida pblica interna Dvida consolidada Indicador Receita Despesa Juros e encargos Resultado nominal Dvida pblica interna Dvida consolidada 1995 1.509 1.239 65 28 2002 3.397 3.464 129 -66 5.339 5.997 1996 1.425 1.419 119 6 2003 3.452 3.692 141 -240 5.211 5.587 1997 1.509 1.239 119 269 2004 3.546 3.321 198 224 5.546 5.840 1998 1.630 1.387 81 242 2005 4.383 3.780 220 603 5.413 5.855 1999 2.167 2.121 111 46 2006 5.066 4.906 275 160 5.369 5.803 2000 2.645 2.173 102 472 4.051 4.256 2007 5.849 5.207 321 642 5.252 5.594 2001 2.871 2.962 118 -90 4.554 4.792 2008 7.064 6.884 407 180 5.321 5.659
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e BCB.
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Contrariamente lgica de racionalizao, reduo das despesas e ao enxugamento da mquina estatal, os dados sobre as finanas pblicas na tabela 4 so emblemticos: ao fim dos dois mandatos, Roseana Sarney legou ao sucessor trs dficits sucessivos, o que o obrigou a fazer inmeros cortes nas despesas pblicas (COUTO, 2009, p. 176-178). A dvida pblica interna, por fora da privatizao do BEM e dos emprstimos tomados junto ao governo federal para sanear o banco estadual, aumentou em mais de R$ 1 bilho. Esta dvida, a partir de ento, tem assumido uma tendncia decrescente visvel. O mesmo no se pode dizer da dvida consolidada que inclui as operaes externas. O desmonte da capacidade estatal de implementar polticas pblicas como dado de realidade, resultante da reforma administrativa do governo Roseana Sarney, ganha concretude quando vislumbramos que a mera mudana institucional-legal resultou no desmonte do servio pblico estadual, no desemprego em massa, na exacerbao da violncia no campo, no analfabetismo e na concentrao de renda, na queda da produo agrcola, e como coroamento, no aumento do endividamento pblico.
3.3.2 Concentrao econmica
Como demonstrou Bacelar (2009) e outros estudiosos, a concentrao da ocupao e da economia no litoral no algo exclusivo do Maranho, podendo ser observado em praticamente todo o Brasil, enquanto herana de nossa colonizao que privilegiou a explorao litornea. No Maranho isto ganha contornos mais especficos, pois a concentrao econmica na Regio Metropolitana de So Lus foi tambm uma deciso tomada no mbito do planejamento estadual desde meados dos anos 1960 e mantida pelos governos sucedneos enquanto estratgia de atrao do investimento privado e de alocao do investimento pblico (BELLO FILHO, 1998). Estratgia articulada nacionalmente modernizao conservadora da Ditadura Militar via grandes projetos de integrao e localmente ao verniz modernizante da oligarquia regional (GONALVES, 2001; BARBOSA, 2006; COSTA, 2006), que est associada ao capital nacional e internacional.
TABELA 5
PIB dos cinco maiores municpios do Maranho 2008
Municpio So Lus Aailndia Imperatriz PIB (R$ mil) 14.724.350 1.767.453 1.740.931 PIB do Maranho (%) 38,26 4,59 4,52 Populao 986.826 100.017 236.311 Populao do Maranho (%) 15,65 1,58 3,74 (Continua)

(Continuao) Municpio Balsas Caxias Total Fontes: IBGE e IMESC. PIB (R$ mil) 897.281 738.456 19.868.471 PIB do Maranho (%) 2,33 1,92 51,62 Populao 81.497 147.416 1.552.067 Populao do Maranho (%) 1,29 2,33 24,59
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A tabela 5 ilustra bem essa concentrao. Quase 40% da economia e 15% da populao maranhense esto em So Lus (a capital) e mais de 50% em apenas cinco municpios do estado. Em Aailndia e Imperatriz predomina o setor minero-metalrgico, em Balsas, o agronegcio da soja e em Caxias, o setor de servios. Os dados do ltimo PIB dos municpios (MARANHO, 2010b, p. 56-58) demonstram uma grande concentrao dos setores da indstria e de servios no estado, principalmente na capital, que representa 50,5% do valor agregado (VA) da indstria e 42,9% do VA de servios. O setor da agropecuria demonstra melhor distribuio no Maranho: 59,4% do VA est espraiado por mais de 30 municpios. No entanto, necessrio recordar que a participao do estado na prestao de assistncia tcnica e financiamento da produo se retraiu significativamente na ltima dcada do sculo XX. Esta tendncia foi revertida nos ltimos seis anos com a recriao do Sistema Estadual de Agricultura e os ingressos financeiros do PRONAF. Refinando esse dado sobre a cidade de So Lus, identifica-se como principal atividade industrial a produo de alumnio e suas ligas em forma primria, fruto do projeto Grande Carajs e Alumnio do Maranho, que privilegiou a concentrao de indstrias na capital e nas cidades prximas estrada de ferro (Aailndia e Imperatriz). Este projeto contribuiu para a dependncia da economia estadual em relao a este setor de atividades que, ao lado da soja no sul do estado, responde por 99,57% das exportaes locais em 2010 (MARANHO, 2011b). Essa concentrao na cidade de So Lus, por conseguinte, ocorre tambm quanto arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Em 2010 a cota-parte de So Lus foi de R$ 443 milhes, do total de R$ 1,94 bilho arrecadado no municpio. Isso representa aproximadamente 66% do total de R$ 2,94 bilhes arrecadados pelo estado, conforme os dados registrados junto STN. A Secretaria da Fazenda do Estado do Maranho no disponibiliza dados totalizados por ano, apenas ms a ms, o que dificulta as consultas.
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Os dados at aqui compilados poderiam levar a supor que a capital mais prspera que o prprio estado e demais municpios. No entanto, se tomarmos como indicadores o nmero de beneficiados do Programa Bolsa Famlia (PBF) (MARANHO, 2011b) e o ndice de Excluso Social (IES) (LEMOS, 2008), a realidade ser outra. O Maranho possui mais de 871 mil famlias beneficiadas e cadastradas no PBF, e 79 mil desse total esto na capital. No toa que o IES de So Lus corresponde a 34% da populao total, ou seja, populao privada de servios pblicos essenciais, como abastecimento de gua, saneamento bsico e coleta de lixo. O BM, no Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial 2009 (BM, 2008), prope que, para as regies menos desenvolvidas alcanarem o progresso observado nas mais desenvolvidas, fundamental existir maiores densidades, distncias mais curtas e menos divises, e que, para tanto, as foras do mercado devem ser liberadas para promoverem a concentrao econmica e a convergncia social por intermdio da aglomerao, migrao e especializao. Essa mais uma das investidas da pedagogia do exemplo do BM. Se algo pode ser aprendido do caso maranhense que essa frmula h muito descoberta, j utilizada aqui desde meados dos anos 1960 e gerou o diametralmente oposto: concentrao de renda, aumento das desigualdades regionais e da excluso social, crescimento desordenado, agravamento da violncia urbana e do campo, entre outros.
3.3.3 Concentrao/centralizao do estado
A concentrao/centralizao do estado pode ser observada sobre o ngulo do ponto de vista oramentrio-financeiro (BARROS, 2008), dos servidores pblicos (PASSOS, 2008) e da infraestrutura (BORROMEU, 2008). O PPA no perodo 2008-2011 formado por quatro grandes programas: i) finalstico produo de bens e servios diretamente ao cidado; ii) gesto de polticas pblicas pagamento de pessoal ativo, manuteno das unidades gestoras e formulao de polticas; iii) servio ao estado cobertura de bens e servios tcnicos consumidos pelo governo; e iv) apoio administrativo pagamento de pessoal inativo, de encargos de pessoal, de servios da dvida, de transferncias de sentenas judiciais, entre outros. Apesar de ter incorporado as demandas da sociedade (TSUJI, 2008) no seu processo de elaborao, do total de recursos alocados nos programas finalsticos, isto , o que deve ser gasto efetivamente em benefcio da populao, 49,8% est na regio da Grande So Lus regio da Ilha do Maranho, conforme nova regionalizao do estado aprovada na Lei Complementar no 108/2007.
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Implcito est que esses programas correspondem aos gastos com o Porto do Itaqui e s estruturas de sade pblica, de educao superior, de cincia e tecnologia, e segurana pblica, cujas sedes esto baseadas em So Lus, assim como a maior parte dos meios pessoas, equipamentos, prdios e dos servios oferecidos atendimento hospitalar, ensino, pesquisa, polcias. Em face desses nmeros, possvel vislumbrar que ficam precariamente atendidos os demais 216 municpios do Maranho, que abrigam 80% da populao estadual. Em um universo de 88.577 servidores pblicos efetivos e comissionados do Governo do Estado do Maranho, 66% esto na regio da Ilha do Maranho. Ao refinarmos este nmero, observamos que 93% do contingente de comissionados (4.905 servidores) e 65% dos efetivos (83.672) esto na capital. O ltimo concurso pblico de grande porte foi realizado no governo Lobo (1991-1994); de l para c, ocorrem concursos exclusivamente para professores e policiais. Ironicamente, oferece-se uma educao de baixa qualidade e represso legtima. Em vez de Panis et circenses, h Ignorantia et coercio. No que tange infraestrutura fsica do estado prdios administrativos, escolas, hospitais, delegacias etc. os nmeros so semelhantes. No conjunto, 32% da infraestrutura do setor pblico est na capital, 53% dela pertencente administrao direta, 26% administrao indireta e 6% administrao regional. So nmeros expressivos do verdadeiro insulamento do aparelho estatal na Ilha do Maranho, especialmente na capital, configurando tanto o abandono quanto a fraca presena nos demais municpios do estado. At agora diagnosticamos a questo do ponto de vista da concentrao, restando abordar a centralizao. Entendemos que para superar a centralizao devemos adotar a descentralizao, no no sentido corrente neoliberal, mas na concepo aqui adotada: compartilhamento do poder de deciso sobre as polticas pblicas, no que tange ao seu planejamento e a sua execuo, o que no implica a desresponsabilizao do Estado, mas a transferncia do poder de deciso sobre partes significativas do oramento pblico. Formalmente a populao participou do planejamento das aes governamentais em momentos bem identificveis (OLIVEIRA FILHO, 2008a; TSUJI, 2008): os encontros da sociedade civil com o governo do estado; as oficinas de levantamento das aspiraes sociais em cada regio do estado e as de elaborao dos Planos Populares de Desenvolvimento Regional. Todas essas experincias ocorreram ao longo do governo Jackson Lago e foram interrompidas quando assumiu a nova mandatria. Das inmeras demandas apresentadas nesses vrios espaos de participao pblica, temos condies de dizer que, apesar dos esforos empreendidos pelo planejamento pblico no sentido de incorporar a sociedade no plane-
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jamento do desenvolvimento do Maranho, apenas um tero das aspiraes sociais identificadas nas inmeras oficinas realizadas tiveram recursos alocados no mbito do PPA, os outros dois teros ficaram subsumidos sob o peso dos programas e projetos elaborados pelas secretarias, centrados na capital e para ela, como j demonstrado anteriormente. No sentido de aprofundar essa primeira experincia de planejamento participativo e para deslocar poder de deciso da capital para cada regio do estado, elaborou-se a proposta de criao de duas institucionalidades: o Conselho Regional de Desenvolvimento (LOPES, 2008) e a Agncia Estadual de Desenvolvimento Regional (OLIVEIRA FILHO, 2008b). O primeiro, como espao de dilogo e debate pblico, planejamento participativo, controle social e cogesto das polticas pblicas estaduais em cada regio do estado, cuja lei est vigente. A segunda, como espao de coordenao e articulao, execuo e integrao, e de incentivo ao desenvolvimento endgeno de cada regio do estado, cujo projeto de lei foi engavetado.
3.3.4 Inexistncia de alternncia do poder poltico
A poltica estadual sempre foi marcada por singularidades e anacronismos (REIS, 2007), das quais destacamos: i) o poder oligrquico; ii) as mudanas no quadro poltico local s ocorrem com a interveno do governo federal; e iii) a incapacidade dos movimentos sociais de reunirem as condies objetivas e subjetivas necessrias e suficientes conquista da hegemonia. O primeiro aspecto diz respeito existncia, ao lado dos poderes institudos e legtimos, de um quarto poder, paralelo ao dos governadores, do Legislativo e do Judicirio. A concretude deste poder se manifesta nos chefes oligarcas, assim o foi desde a metade do sculo XIX ao incio do sculo XXI, com Gomes de Castro, Benedito Leite, Urbano Santos, Magalhes de Almeida, Paulo Ramos, Victorino Freire e Jos Sarney, ltimo e mais longevo de todos os que se sucederam na histria poltica do Maranho. Quanto ao segundo aspecto, observamos que as mudanas nesse quadro poltico s ocorriam com a intervenincia do governo federal nos processos internos: fizeram-no Getlio Vargas com os interventores e o Regime Militar de 1964 com Jos Sarney. Muitas vezes essa interveno ocorria com o incentivo de um dos grupos em disputa que, incapazes de solucion-la pelas vias democrticas, buscavam o arbtrio do poder central. No que tange ao terceiro aspecto, as tentativas de mudanas perpetradas pelas foras sociais locais sempre encontraram tenaz resistncia do poder dominante, sendo fragorosamente derrotadas ver a Revolta de Beckman de 1684, a Balaiada de 1838-1841 e a greve de 1951. A populao, a despeito das muitas e constantes
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lutas em prol da democratizao do poder, foi mantida margem das decises e da poltica, predominando as solues de cpula. Assim o foi a manuteno de Eugnio Barros no governo em 1951; a cassao e o exlio de Neiva Moreira em 1964 pelos militares, abrindo caminho para Jos Sarney; e a cassao de Jackson Lago em 2009, abrindo caminho para a volta da oligarquia com Roseana Sarney. Na esteira do domnio oligrquico vinham as vises equivocadas sobre a histria maranhense, ora como decadncia permanente, ora como singularidade excepcional fundao francesa , cuja produo objetivava o reforo no presente da imagem modernizadora e restauradora dos oligarcas que as utilizava. O Maranho no vive uma decadncia reiterada, mas as consequncias do modo de produo no qual estamos inseridos, articulando-se permanentemente a manuteno das oligarquias estaduais. A cidade de So Lus no foi fundada por franceses, isso uma inveno da intelectualidade local subserviente aos referidos oligarcas, interessados em obter recursos financeiros franceses e subsumidos em uma mentalidade colonizada. Em sntese, a poltica local foi e fortemente oligrquico-familiar, mantida por interferncia do governo federal, atuando acima e dentro das instituies formais, autocrtica e antipopular, ao mesmo tempo, centralizadora e excludente. O que nos revela a atual conjuntura poltica que surge das eleies de 2006, que, pela primeira vez na histria maranhense recente, uma oligarquia instituda, cujo maior trunfo foi o apoio do plano federal sua candidata, foi derrotada pela oposio. Isso foi uma quebra paradigmtica. Essa mesma conjuntura demonstra como a oligarquia derrotada voltou ao poder por meio dos tribunais, o que no nada de novo, um ator externo novamente interveio na poltica maranhense para manter tudo como dantes. Algo que fica que o projeto de desenvolvimento referido ao grupamento praticamente hegemnico nas ltimas dcadas em momento algum vai ao encontro dos desafios at agora expostos, pelo contrrio, tem atuado no sentido de reforar os obstculos destacados. No crvel que os desafios ao desenvolvimento maranhense, elencados ao longo desta subseo, sejam superados por quem os construiu como estratgia deliberada de manuteno do status quo e de perpetuao no poder.
3.4 Estratgias de superao
A partir do exposto por Garcia (2009), Oliveira (2008a) e Nogueira (2008), a superao do quadro necessariamente passar por um projeto de desenvolvimento estadual, capitaneado pelo estado, com densidade e competncia para atuar de forma efetiva; fortemente apoiado e fiscalizado pela sociedade; e articulado a amplo pacto social entre as foras de oposio, reunidas sob esse programa coletivo.
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Algumas estratgias nesse sentido foram tomadas no governo Jackson Lago, tais como: a recuperao do aparelho estatal (subsubseo 3.4.1), a desconcentrao econmica (3.4.2), a descentralizao da administrao pblica (3.4.3) e a cooperao internacional (3.4.4), vistas aqui de forma tpica e sinttica.
3.4.1 Recuperao do aparelho estatal
A recuperao do aparelho estatal estava centrada na Reforma Democrtica do Estado, cuja estratgia se desdobra em trs eixos: o fortalecimento e a ampliao dos mecanismos de democracia direta e participativa; o fortalecimento da intersetorialidade das polticas pblicas; e a reestruturao dos rgos e das instituies do estado para o desenvolvimento sustentvel e em escala humana. Isso se caracterizou essencialmente pela recriao e pelo fortalecimento institucional do aparelho estatal, desmontado na dcada de 1990, sobretudo de rgos ligados pesquisa e s novas polticas pblicas. Ilustram essa linha, como mencionado no incio da seo 3 e subseo 3.2.1: o IMESC; a Agncia Estadual de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural (AGERP); o fortalecimento da rea social com as polticas de incluso implementadas pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social (Sedes) e as secretarias da mulher, da igualdade racial, da juventude e dos direitos humanos; o revigoramento dos conselhos de polticas pblicas; a reformulao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), majoritariamente formado pela sociedade civil; e a criao da Cmara Intersetorial de Polticas Pblicas (CIPP). claro que essa recuperao no foi um processo pacfico; muitas contradies afloraram. Por exemplo, as greves dos professores e policiais civis contra a reestruturao salarial e as perdas reais na remunerao da resultantes, cuja conduo das negociaes pelo governo foi politicamente danosa. Alm disso, as secretarias de Estado, como da mulher, igualdade racial e dos direitos humanos, no obtiveram no conjunto do oramento pblico recursos suficientes para o desenvolvimento de suas atividades, por conseguinte, focaram-se na realizao de mobilizaes e conferncias.
3.4.2 Desconcentrao econmica
A lgica adotada pelo planejamento pblico estadual envolveu o redirecionamento dos investimentos e incentivos pblicos, juntamente ao estmulo e articulao dos investimentos privados para os outros municpios e regies do Maranho, subvertendo a histrica concentrao na capital e estimulando novos polos de crescimento e novas atividades econmicas locais. Alm disso, houve o desenvolvimento de uma poltica de incentivo aos arranjos produtivos locais nas diversas regies do estado com o auxlio do Banco do
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Brasil e do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), com os recursos do Fundo Maranhense de Combate Pobreza (FUMACOP), os quais tambm estavam voltados para a incluso produtiva e social.
3.4.3 Descentralizao da administrao pblica
Como afirmado na subsubseo 3.3.3 foi criada uma nova regionalizao que reespacializou o estado em 32 regies de planejamento antes eram 19 regies , adotando critrios econmicos, geogrficos, sociais e culturais para tal. O objetivo era fazer convergir aes e estruturas governamentais em todo o territrio estadual. No entanto, observamos que a descentralizao foi muito mais uma desconcentrao, isto , transferncia de atividades e recursos para as regies e os municpios do que compartilhamento de poder de deciso. A velocidade tcnica na implementao do projeto estava em defasagem quanto velocidade poltica a tal ponto que as foras mais direita no seio do governo reduziram a quase zero os recursos e apoios necessrios ao projeto. A desconcentrao ocorreu em relao a alguns rgos pblicos antes presentes somente na capital e na maior capilarizao de outros que j estavam parcialmente desconcentrados, tais como: Agncia Estadual de Defesa Agropecuria (AGED), a AGERP, os Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas), os Hospitais Regionais de Referncia, a Fundao de Amparo a Pesquisa e ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico do Maranho (Fapema), entre outros. A estratgia que implicaria realmente descentralizao passava pelas j aludidas institucionalidades dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento e da Agncia Estadual de Desenvolvimento; contudo, ambas no foram concretizadas.
3.4.4 Cooperao internacional
Pela primeira vez na histria administrativa e poltica do Maranho foi instituda uma poltica estadual de cooperao internacional, para a qual contamos com o forte apoio da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Um marco importante foi a cooperao com a Repblica Bolivariana da Venezuela, o que foi formalizado com uma visita do presidente Hugo Chvez ao Maranho. Foram realizadas misses de cooperao tcnica nas reas de alfabetizao, educao superior, habitao popular e infraestrutura porturia. Foram realizadas visitas e articulaes com Cuba, Uruguai, Argentina, Equador, Frana e China. O governador Jackson Lago chegou a ser escolhido como vice-presidente da Organizao Latino-Americana de Governos Intermedirios (Olagi) e participou do Frum Social Mundial (FSM) em Belm em 2009. A despeito desse rico e fecundo processo, esse tema foi excludo da agenda estadual.
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4 EM BUSCA DE UMA CONCLUSO
no cerne de uma nova crise capitalista que voltamos a discutir planejamento e desenvolvimento, principalmente por iniciativa do Ipea, que tem implementado amplo programa de estudos, pesquisas e publicaes sobre o assunto. A nosso ver, um dos resultados principais desse processo foi repor a possibilidade de um capitalismo nacional, no dependente-associado, mas independente. Fica claro que no a ruptura com o sistema, mas uma nova tentativa de insero soberana no capitalismo global. O tempo julgar sua viabilidade. O Maranho emerge de forma contraditria da dcada neoliberal, a tentativa de imprimir uma ruptura poltica na conduo dos rumos estaduais sofreu uma dura derrota. A perspectiva de construir um projeto autctone de desenvolvimento aberta pelo governo da oposio foi interrompida com a volta ao poder da oligarquia Sarney. Diante da complexa realidade da formao social maranhense, compreendemos que no existem solues fceis pela via institucional e formal, porm reconhecemos a atualidade e pertinncia das estratgias adotadas pelo governo da oposio para superar os obstculos identificados em um quadro tensionado politicamente e fragilizado administrativamente. Assim pensando, fazemos alguns apontamentos de sntese deste artigo. Em primeiro lugar, apesar de avanos do ponto de vista econmico, poltico e administrativo, o estado do Maranho, enquanto governo e administrao pblica, est aislado na capital e de costas para os demais municpios, sendo que tentativas de ruptura poltica e de construo de um projeto alternativo ainda no lograram xito. Em segundo lugar, no podemos esquecer nossa formao poltica oligrquica e conservadora, assentada em um modelo de desenvolvimento concentrador e desigual. No entanto, outras formaes sociais enfrentaram problemas mais graves e construram estratgias autctones de superao caracterizadas pela forte ao do Estado, pelo planejamento pblico, pela ampla participao social e pactuao poltica. Por fim, no podemos apenas viver da lamria de nossos pssimos indicadores sociais, mas enfrentar nossos problemas concretos com solues concretas, cuja centralidade passa pela alternncia do poder poltico e ruptura das prticas oligrquicas. Isso s ser possvel com a fora mobilizadora e inovadora dos movimentos sociais, da sociedade civil organizada, dos partidos de oposio na construo de uma nova hegemonia poltica. A questo no s chegar ao governo, mas tambm chegar ao poder e erigir outro Maranho, por intermdio de vigoroso planejamento pblico.
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At o presente momento, esse outro Maranho, cuja sociedade est decepcionada com a democracia formal, parece-nos um personagem em busca de um autor, como disse Luigi Pirandello. Melhor dizendo, uma transformao radical por ser articulada coletivamente. Talvez, no horizonte dos prximos anos, possamos vislumbrar finalmente uma primavera em terras maranhotas.
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Originais submetidos em setembro de 2009. ltima verso recebida em junho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
ENSAIO JURDICO SOBRE O DANO NUCLEAR NO DIREITO BRASILEIRO

Adriano Celestino Ribeiro Barros*
Quando se fala em responsabilidade objetiva na seara nuclear, devem ser analisadas e compreendidas duas teorias: a do risco integral e a do risco administrativo, as quais discutem se admitem ou no excludentes de responsabilidade civil no Direito Nuclear brasileiro. A Teoria do Risco Integral no admite qualquer excludente para afastar a responsabilidade do Estado. Entretanto, esta teoria aceita no Brasil em carter excepcional e apenas nos casos de danos ambientais. J a Teoria do Risco Administrativo admite excludentes de responsabilidade, como o caso do dano nuclear. Assim, ao excluir pelo menos um dos trs elementos, que configuram a responsabilidade objetiva do Estado, vale dizer: a conduta, o dano ou o nexo de causalidade, a responsabilidade objetiva afastada. Dessa maneira, basta excluir um dos elementos antes mencionados para retirar a responsabilidade objetiva estatal no mbito nuclear. A doutrina majoritria apresenta, em rol aberto e a ttulos de exemplos, algumas excludentes da responsabilidade objetiva na Teoria do Risco Administrativo, que so: a culpa exclusiva da vtima, o caso fortuito e a fora maior. No entanto, h outras excludentes mais especficas e em casos excepcionais para o tema aqui proposto, tanto no Direito brasileiro, por meio do Decreto no 911/1993, consoante a dico do Art. 4o, nmero 3, em relao ao Direito Nuclear brasileiro quando reza que no acarretaro qualquer responsabilidade para o operador os danos nucleares causados por acidente nuclear devido diretamente a conflito armado, a hostilidades, a guerra civil ou a insurreio. Assim como no Direito Comparado, consoante estabelece o Decreto-Lei no 147/2008 de Portugal conforme o comando inserto no Art. 2o, item 2, como ser visto ao longo deste artigo. Em suma, este breve estudo inova o pensamento jurdico e derruba a posio da doutrina majoritria brasileira de Direito Administrativo e de Direito Civil acerca do tema aqui proposto e colocado discusso para a sociedade brasileira e internacional. Palavras-chave: Responsabilidade Civil Causada pelos Danos Nucleares; Risco Integral; Risco Administrativo; Mudana do Atual Paradigma; Novo Ponto de Vista.
JURIDICAL ARTICLE ABOUT THE NUCLEAR DAMAGE IN THE BRAZILIAN RIGHT

When it is spoken in responsibility aims at in the nuclear wheat field, they should be analyzed and understood two theories: the theory of the integral risk and the one of the administrative risk, which discuss if they admit or no excluding of civil responsibility in the Brazilian Nuclear Right. The theory of the integral risk doesnt admit any excluding one to move away the responsibility of the State. However, this theory is accepted in Brazil in exceptional character and just in the cases of environmental damages.
* Advogado, ps-graduado lato sensu em Direito Pblico e autor de artigos de jornal, revistas especializadas, informativos, sites, entre outros.
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Already the theory of the administrative risk admits excluding of responsibility as it is the case of the nuclear damage. Like this, when excluding at least one of the three elements, that configure the responsibility aim at of the State, it is worth to say: the conduct, the damage or the causality connection, the responsibility aims at is moved away. Of that it sorts things out, it is enough to exclude one of the elements mentioned above to remove the responsibility state lens in the nuclear extent. The majority doctrine presents, in open list and to titles of examples, some excluding of the responsibility aim at in the theory of the administrative risk that they are: the victims exclusive fault, the fortuitous case and the larger force. However, there are other excluding ones more specific and in exceptional cases for the theme here proposed, so much in the Brazilian Right through the Ordinance number 911/93 consonant the diction of the article 4th, number 3, in relation to the Brazilian Nuclear Right when he prays that wont cart any responsibility for the operator the nuclear damages caused by accident nuclear owed directly to I conflict armed, to hostilities, the civil war or the insurrection. As well as in the Compared Right, consonant establishes the Law number 147/2008 of Portugal as the command inserted in the article 2nd, item 2, as it will be seen along this rehearsal. In short, this brief rehearsal innovates the juridical thought and it drops the position of the doctrine majority Brazilian of Administrative Right and of Civil law concerning the theme here proposed and put the discussion for the Brazilian and international society. Key-words: Civil Responsibility Caused by the Nuclear Damages; The Integral Risk; The Administrative Risk; Change of the Current Paradigm; New Point of View.
ARTCULO JURDICO SOBRE EL DAO NUCLEAR EN EL DERECHO BRASILEO

Cuando se habla en los objetivos de responsabilidad a en el campo del trigo nuclear, ellos deben analizarse y deben entenderse dos teoras: la teora del riesgo ntegro y el uno del riesgo administrativo que discute si ellos admiten o ningn excluyendo de responsabilidad civil en el Derecho Nuclear brasileo. La teora del riesgo ntegro no admite excluyendo uno para marcharse la responsabilidad del Estado a cualquiera. Sin embargo, esta teora se acepta en Brasil en el carcter excepcional y simplemente en los casos de dao y perjuicios medioambientales. Ya la teora del riesgo administrativo admite excluyendo de responsabilidad como l es el caso del dao nuclear. As, al excluir uno de los por lo menos tres elementos que configuran el objetivo de responsabilidad a del Estado merece la pena decir: la conducta, el dao o la conexin de causalidad, la responsabilidad apunta a se marcha. De eso ordena las cosas fuera, es bastante para excluir uno de los elementos arriba expresado quitar la responsabilidad la lente estatal en la magnitud nuclear. La doctrina de la mayora presenta, en la lista abierta y a los ttulos de ejemplos, algunos que excluyen del objetivo de responsabilidad a en la teora del riesgo administrativo que ellos son: la falta exclusiva de la vctima, el caso fortuito y la fuerza ms grande. Hay otros excluyendo sin embargo, ms especfico y en los casos excepcionales para el tema aqu propuso, tanto en el Derecho brasileo a travs del nmero de la Ordenanza 911/93 consonante la diccin del
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artculo 4, numere 3, respecto al Derecho Nuclear brasileo cuando l ora que eso no carretear responsabilidad por el operador que los dao y perjuicios nucleares causados por el accidente nuclear debidos directamente a m chocan armado, a las hostilidades, la guerra civil o la insurreccin. As como en el Derecho Comparado, la consonante establece la Ley nmero 147/2008 de Portugal como el orden insertado en el artculo 2, artculo 2, como l se ver a lo largo de este ensayo. Para abreviar, este ensayo breve innova el pensamiento jurdico y deja caer la posicin de la mayora de la doctrina brasilea de Derecho Administrativo y de derecho civil acerca del tema aqu propuso y puso la discusin para la sociedad brasilea e internacional. Palabras-clave: Responsabilidad Civil Causada por los Dao y Perjuicios Nucleares; The Nuclear el Riesgo ntegro; El Riesgo Administrativo; El Cambio del Paradigma Actual; El Nuevo Punto de Vista.
ARTICLE JURIDIQUE AU SUJET DU DGT NUCLAIRE DANS LE DROIT BRSILIEN

Quand il est parl dans les buts de la responsabilit dans le champ du bl nuclaire, ils devraient tre analyss et devraient tre comprises deux thories: la thorie du risque intgrant et celui du risque administratif qui discute si ils admettent ou aucun exclure de responsabilit civile dans le Droit Nuclaire brsilien. La thorie du risque intgrant nadmet pas exclure on pour loigner la responsabilit de ltat en. Cependant, cette thorie est accepte au Brsil dans caractre exceptionnel et juste dans les cas de dgts de lenvironnement. Dj la thorie du risque administratif admet exclure de responsabilit comme cest le cas du dgt nuclaire. Comme ceci, quand exclure au moins un des trois lments qui configurent le but de la responsabilit de ltat il vaut pour dire: la conduite, le dgt ou le rapport de la causalit, la responsabilit vise sest loign. De cela il trie des choses, cest assez pour exclure un des lments mentionn au-dessus pour enlever la lentille de ltat de la responsabilit dans lampleur nuclaire. La doctrine de la majorit prsente, dans liste ouverte et titres dexemples, quelques-uns qui excluent du but de la responsabilit dans la thorie du risque administratif quils sont: la faute exclusive de la victime, le cas fortuit et la plus grande force. Cependant, il y a autres excluant plus spcifique et dans cas exceptionnels pour le thme ici a propos, si beaucoup dans le Droit brsilien travers le nombre de lOrdonnance 911/93 consonne la diction de larticle 4e, comptez-en 3, par rapport au Droit Nuclaire brsilien quand il prie que cela ne camionnera pas toute responsabilit pour loprateur que les dgts nuclaires causs par accident nuclaire dus directement je sont en conflit arm, hostilits, la guerre civile ou linsurrection. Aussi bien que dans le Droit Compar, la consonne tablit la Loi nombre 147/2008 de Portugal comme lordre insr dans larticle 2e, article 2, comme il sera vu le long de cette rptition. Dans court, cette brve rptition innove la pense juridique et il tombe la place de la majorit de la doctrine brsilien de Droit Administratif et de droit civil propos du thme ici a propos et a mis la discussion pour la socit brsilienne et internationale. Mots-cls: Responsabilit Civile Cause par les Dgts Nuclaires; The Nuclaire Risque Intgrant; Le Risque Administratif; Changement du Paradigme Courant; Nouveau Point de Vue.
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1 INTRODUO: RECEPO DA LEI No 6.453/1977 PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 (CF/88)
O presente estudo fruto de uma lacuna na doutrina brasileira sobre a responsabilidade civil em relao ao dano nuclear. A doutrina majoritria afirma que foi adotada a Teoria do Risco Integral. Entretanto, neste artigo jurdico foi defendida uma posio quase isolada, porm com argumentos lgicos e coerentes, analisando situaes tidas como juridicamente cristalizadas pela doutrina majoritria. Modifica-se, portanto, o paradigma adotado at ento para se afirmar que, na realidade, a responsabilidade civil pelos danos nucleares adotada no Direito brasileiro foi a Teoria do Risco Administrativo. Pois, h uma lei anterior CF/88 que tem causas de excludentes da responsabilidade civil por danos nucleares. Essa a Lei no 6.453/1977 que dispe sobre a responsabilidade civil por danos nucleares e a responsabilidade criminal por atos relacionados com atividades nucleares e d outras providncias. Em seu Art. 8o, in verbis: Art. 8o O operador no responde pela reparao do dano resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, insurreio ou excepcional fato da natureza. (grifo nosso).
2 DESENVOLVIMENTO: FALTA DE RIGOR CIENTFICO NA DOUTRINA SOBRE A TEORIA DO RISCO INTEGRAL E DO RISCO ADMINISTRATIVO
Nesse sentido, necessrio se faz mencionar o magistrio da renomada autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro que aduz, ad litteram:
No entanto, durante muito tempo, aqui no direito brasileiro, grande parte da doutrina no fazia distino, considerando as duas expresses risco integral e risco administrativo como sinnimas ou falando em risco administrativo como correspondente ao acidente administrativo. Mesmo alguns autores que falavam em teoria do risco integral admitiam as causas excludentes da responsabilidade. (2008, p. 611). 3 A POSIO MAJORITRIA DA DOUTRINA ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DOS DANOS NUCLEARES DEFENDE QUE FOI ADOTADA A TEORIA DO RISCO INTEGRAL
No artigo jurdico do mestre Srgio Cavalieri Filho, desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (TJ/RJ) e professor dos cursos de direito da Universidade Estcio de S (Unesa), sobre a responsabilidade civil constitucional diz o seu posicionamento em relao ao tema:
(...) responsabilidade por dano nuclear: No artigo 21, inc. XXIII, letra c da Constituio vamos encontrar mais um caso de responsabilidade civil. Temos ali uma norma especial para o dano nuclear, que estabeleceu responsabilidade objetiva para
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o seu causador, fundada no risco integral, dado a enormidade dos riscos decorrentes da explorao da atividade nuclear. Se essa responsabilidade fosse fundada no risco administrativo, como querem alguns, ela j estaria includa no artigo 37, 6o da CF, no se fazendo necessria uma norma especial. O artigo 8, da Lei no 6.453/77, exclui a responsabilidade do operador pelo dano resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, insurreio ou excepcional fato da natureza. A base jurdica da responsabilidade do explorador da atividade nuclear, entretanto, passou a ser a Constituio a partir de 1988, e esta, em seu art. 21, inc. XXIII, c, no abre nenhuma exceo, pelo que entendemos no mais estarem em vigor as causas exonerativas previstas na lei infraconstitucional. Diga-se o mesmo em relao aos limites indenizatrios estabelecidos no art. 9o da citada Lei no 6.453/77. Sendo ilimitada a responsabilidade do Estado, consoante art. 37, 6o da Constituio Federal, no pode a lei ordinria estabelecer limites indenizatrios para os danos decorrentes de acidente nuclear, de responsabilidade desse mesmo Estado ou de entes privados prestadores de servios pblicos (CAVALIERI FILHO, 2006).
O culto professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo em sua obra, Curso de direito ambiental brasileiro, leciona da seguinte maneira sobre o tema:
Em relao responsabilidade civil pelos danos causados por atividades nucleares, ser aferida pelo sistema da responsabilidade objetiva, conforme preceitua o art. 21, XXIII, c, da Constituio Federal. Com isso, consagraram-se a inexistncia de qualquer tipo de excluso da responsabilidade (incluindo caso fortuito ou fora maior), a ausncia de limitao no tocante ao valor da indenizao e a solidariedade da responsabilidade. (2006, p. 204, grifo nosso).
Quando a Magna Carta de 1988 no seu Art. 21, inciso XXIII, d, dispe acerca da responsabilidade civil do dano nuclear, em nenhum momento afirma, de maneira clara, que em relao a este dano foi adotada a Teoria do Risco Integral. Seno veja-se, ipsis literis: Art. 21. Compete Unio: (...) XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: (...) d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa. (BRASIL, 2006, grifo nosso). Alm disso, imperioso se faz trazerem colao os dizeres dos renomados autores Diego Marques Gonalves e Victor Paulo Kloeckner Pires, que descrevem as seguintes explanaes sobre o assunto no artigo Responsabilidade civil do Estado: sntese evolutiva do tema no direito positivo brasileiro, verbis:
(...) uma delas, e talvez a mais extrema, na opinio de Oliveira (2006), era a teoria do risco integral. Nela, a comprovao do dano e do nexo j eram, por si prprios,
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suficientes para a configurao do dever de ressarcir, sem que houvesse espao para quaisquer alegaes quanto a excludentes de culpabilidade, perfeitamente cabveis e alegveis na teoria do risco. (GONALVES; PIRES, 2007).
Para Cavalieri Filho:

A teoria do risco integral uma modalidade extremada da doutrina do risco destinada a justificar o dever de indenizar at nos casos de inexistncia do nexo causal. Mesmo na responsabilidade objetiva, conforme j enfatizado, embora dispensvel o elemento culpa, a relao de causalidade indispensvel, todavia, o dever de indenizar se faz presente to s em face do dano, ainda nos casos de culpa exclusiva da vtima, fato de terceiro, caso fortuito ou de fora maior. Dado o seu extremo, o nosso Direito s adotou essa teoria em casos excepcionais (...) (2006, p. 157-158, grifo nosso).
Realmente, tem inteira razo o aduzido jurista. A Teoria do Risco Integral, em nosso sistema jurdico, somente utilizvel em casos excepcionais, nos quais o perigo oferecido pela manuteno de dada atividade de tal forma perigosa que, independentemente de qualquer outro fator, em havendo dano, este imputvel entidade pblica responsvel pelo fomento ou realizao desta. o caso, diz Ferraz (apud FREITAS, 2006, p. 214), do Art. 21, inciso XXIII, c, da CF/88, que trata dos danos nucleares. Este dispositivo, muito embora isso ainda suscite dvidas, uma das poucas situaes previstas em nosso ordenamento em que so aplicveis os postulados da Teoria do Risco Integral. claro que, dadas as consequncias acarretadas pela adoo de tal doutrina, muitas so as vozes em sentido contrrio, mas os motivos que fundamentam o posicionamento do supracitado estudioso so bastante convincentes. Vejamos:
Em particular, entende-se que o art. 21, XXIII, c, diferentemente do art. 37, 6o, contemplou a teoria da responsabilidade do Estado pelo risco integral. que quando o constituinte se valeu da expresso independentemente de culpa para reconhecer a a responsabilidade estatal, excluiu, de plano, a possibilidade de se cogitar culpa, seja ela do Estado, da vtima ou mesmo derivada de evento alheio ao ou omisso de ambos: desde que configurado o dano e o nexo causal, inexistente a possibilidade de excludente de responsabilidade de parte do Estado. Caso contrrio, a prescrio do art. 21, XXIII, c seria completamente desnecessria.
Compete destacar, ainda a esse respeito, o divergente e at mesmo suscitador de dvidas entendimento de Gasparini, o qual no deixa suficientemente claro se a norma especfica contida no Art. 21 da CF/88, que se refere aos danos nucleares, constitui-se em uma das poucas hipteses em que cabvel a responsabilizao sem excludentes. O aduzido jurista, logo aps traar um paralelo entre este dispositivo e o Art. 37, 6o, do mesmo diploma, somente capaz de deixar as seguintes perguntas e concluir pela injustia da Teoria do Risco Integral:
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(...) cuida-se de responsabilidade integral? (...) No se trata de submeter Unio s conseqncias da teoria da responsabilidade integral, que determina o pagamento do prejuzo pelo s envolvimento do Poder Pblico, a Unio, no caso, no evento danoso. A teoria, como se disse, injusta e inaplicvel por dita razo. (GASPARINI, 2006, p. 985).
de se salientar que a teoria do risco comporta outras subdivises, inmeras, as quais so muito bem descritas por Cavalieri Filho (2006, p. 156-158), mas como este trabalho no objetiva estabelecer em mincias os subtipos da decorrentes, sero as demais deixadas de lado. Alis, isto se justifica em face de que algumas delas tm por intuito regulamentar e disciplinar relaes jurdicas que escapam ao mbito de interesse do direito administrativo. Nosso legislador constituinte, ao elaborar nossa Constituio Federal, adotou a doutrina do risco, em sua concepo original, ao consignar, no Art. 37, 6o, que: (...) as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero por danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. (GONALVES; PIRES, 2007). Nesse diapaso, vale destacar o entendimento da ilustre doutora Edna Cardozo Dias (presidenta da Liga de Preveno da Crueldade contra o Animal LPCA), que aduz em seu artigo sobre a responsabilidade civil da administrao por danos ambientais e assevera que, ad litteram:
Teorias da responsabilidade por dano ambiental: No Brasil, antes que qualquer diploma legal houvesse sobre o assunto o Professor Srgio Ferraz publicou um artigo na RDP 49/50/38, onde sustentou que em caso de danos ecolgicos a teoria que deveria ser aplicada era a do risco integral.
Dois anos depois foi promulgada a Lei n o 6.453/1977, que estabeleceu a responsabilidade civil por danos nucleares. Reza o Art. 4 o da referida lei que esta de exclusiva responsabilidade do operador nuclear, independentemente de culpa, em caso de danos provocados por acidente nuclear. O Brasil e signatrio da Conveno de Viena e adequou a lei aos trs princpios nela contidos: do risco por dano nuclear, da responsabilidade por dano nuclear e do montante do seguro para a cobertura do dano nuclear (ATHIAS, 1993, p. 241). As convenes de Paris e Bruxelas so adotadas pelos pases da Europa Ocidental, onde o princpio intergovernamental seguido tendo em vista a proximidade geogrfica e os interesses econmicos comuns. Falta regulamentar a reparao de danos aos pases no signatrios da conveno.
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A responsabilidade civil pelo dano nuclear a do risco criado por expressa disposio legal. Em seu Art. 6o a referida lei diz que Uma vez provado haver o dano resultado exclusivamente de culpa da vtima, o operador ser exonerado, apenas em relao a ela da obrigao de indenizar. E em seus Arts. 8o e 9o respectivamente que o operador no responde pela reparao do dano resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, insurreio ou excepcional fato da natureza e A responsabilidade do operador pela reparao do dano nuclear limitada, em cada acidente, a valor correspondente a um milho e quinhentos mil ORTNs. A questo s veio a ser tratada com maior relevncia com a Lei no 6.938/1981, Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente. Os limites da responsabilidade no ficaram definidos com essa lei, uma vez que existem inmeras correntes doutrinrias sobre o tema. O professor Edis Milar em RT/623/1977 propugnou a teoria do risco proveito. Esta teoria se funda na noo de que todo aquele que no exerccio de uma atividade flua algum benefcio deve arcar com a reparao dos danos que provocar. E para tal basta o nexo causal entre a ao ou omisso e a ocorrncia do dano. Caio Mrio contesta esta teoria sob a alegao de que ficaria adstrita aos comerciantes e industriais. Por tais argumentos outros preferem a Teoria do Risco Criado, que sujeita o agente responsabilidade pelo simples fato de exercer uma atividade que implique risco para a comunidade ou aos direitos de algum. Entre os que abraam esta teoria est Toshio Mukai, que admite excludentes da culpa da vtima, de fora maior e do caso fortuito. Ensina Toshio Mukai que a responsabilidade por dano ambiental, na forma que dispe o pargrafo 1o, do Art. 14, da Lei no 6.938/1981, decorrer de danos causados a terceiro pela atividade do agente. Da sustenta-se que segundo esse texto o poluidor obrigado a indenizar ou reparar os danos que causar ao meio ambiente e a terceiros, desde que sejam afetados por sua atividade. Isso sem a indagao ou no da culpa do poluidor (MUKAI, 1992, p. 663-674). O enquadramento da responsabilidade objetiva em uma das teorias importante, uma vez que dele derivaro as excludentes de responsabilidade da administrao pblica. A Teoria do Risco Administrativo ou do Risco Criado , tambm, defendida pelo professor Celso Bandeira de Melo. Mas, em termos ambientais, a maioria dos doutrinadores adota a Teoria do Risco Integral. Clusulas excludentes: a tendncia da doutrina no sentido de no aceitar as clssicas excludentes da responsabilidade. Assim ensina Camargo Mancuso:
Em tema de interesses difusos, o que conta o dano produzido e a necessidade de uma integral reparao: se a cobertura vegetal das montanhas do Cubato ficou danificada, as indstrias poluentes desse local devem arcar com a responsabilidade pela reposio do status quo ante, a partir da instalao de equipamentos que neutralizem a emisso dos resduos txicos (SILVA, 1994, p. 215).
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No podemos deixar de mencionar que, havendo a ocorrncia da pluralidade de agentes poluidores, deve prevalecer entre eles o vnculo da solidariedade e da corresponsabilidade pelos danos ambientais.
3.1 A responsabilidade objetiva do Estado por dano ecolgico
O princpio da responsabilidade objetiva, como vimos, est consagrado no 3o, do Art. 225, da CF/88, e encontra apoio no Art. 37, 6o, que atribui responsabilidade objetiva administrao ou s empresas prestadoras de servios, que respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
3.2 Responsabilidade solidria da administrao por danos ao meio ambiente
Como as atividades que possam causar danos esto todas sujeitas fiscalizao e ao controle do poder pblico, temos que refletir sobre a responsabilidade solidria da administrao com o agente poluidor ou degradador ambiental. A maioria dos atos degradadores do ambiente ou poluidores, alm de poderem ser praticados pela administrao e seus agentes, so ocasionados por particulares por meio de empreendimentos sujeitos aprovao e ao licenciamento do poder pblico, ou por uso de produtos sujeitos a registro e controle deste, como agrotxicos, aes voluntrias clandestinas dos particulares, acidentes ecolgicos ou fatos da natureza. A jurisprudncia tem se mantido com a tese de que somente a culpa grave, capaz de ser caracterizada como causa do ato danoso praticado por terceiro, empenha responsabilidade da administrao. Esta a opinio de Celso Bandeira de Mello, que leciona:
S o exame concreto dos casos ocorrentes podero indicar se o servio funcionou abaixo do padro a que estaria adstrito por lei. Donde, nos casos de omisso, o engajamento da responsabilidade estatal depende de que a falha seja dolosa ou culposa. Cumpre que o Estado, ante um caso de atendimento possvel, por inerente ao servio desidioso, imprudente ou imperito. (Disponvel em: <http://www.geocities. com/sos_animal/legislacao/resposabilidadecivil.htm>).
Da mesma opinio Dra. Helli Alves de Oliveira (OLIVEIRA, 1990, p. 48). Ela entende que ao exame do Art. 37, 6o, podemos concluir que a Carta Magna no responsabilizou a administrao por atos predatrios de terceiros, nem por fenmenos naturais que causem danos a particulares. Ela ensina que a responsabilidade da administrao por danos ao meio ambiente pode ocorrer por ao, omisso ou em decorrncia do poder de polcia. E que o Estado responsvel por suas aes predatrias como empreendedor. A omisso ter que ser examinada em cada caso, pois pode ser deflagradora primria por dano causado por terceiro ou a prpria causa do dano.
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Entretanto, nos casos em que seja exigido o licenciamento da atividade, Toshio Mukai admite a responsabilidade solidria da administrao pelo critrio da Teoria Objetiva, desde que haja dano especial ao meio ambiente, afetando a comunidade. Mas, quando a degradao se d por ato clandestino do degradador, no existe a responsabilidade da administrao. No caso de acidente ecolgico, a administrao s dever ser responsabilizada se ocorrer culpa grave. No caso de fora maior, a administrao no deve responder, mas, na hiptese de caso fortuito, este se coloca como risco do servio. A responsabilidade solidria da administrao com terceiros admitida, conforme j julgou o Supremo Tribunal Federal ministro Moreira Alves, no recurso extraordinrio (RE) no 85079, bem como no RE no 84328, pleno que encampou a tese da responsabilidade solidria do dono da obra, mesmo sem culpa (MUKAI, 1992, p. 63). Em tema de meio ambiente ficamos com um dos papas do direito ambiental, Paulo Leme Machado:
Para compelir, contudo, o Poder Pblico a ser prudente e cuidadoso no vigiar, orientar e ordenar a sade ambiental nos casos que haja prejuzo para as pessoas, para a propriedade ou para os recursos naturais, mesmo com a observncia dos padres oficiais, o Poder Pblico deve responder solidariamente com o particular (...) (1991, p. 203).
Merece ser trazido baila tambm o excelente magistrio do ilustre doutor Clodoaldo Moreira dos Santos Junior em seu artigo sobre responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, que aduz, com uma clareza meridiana, a posio da jurisprudncia sobre o dano nuclear ter adotado o risco integral, verbo ad verbum:
5 - Responsabilidade pelo dano ambiental A lei ambiental em seu artigo 4o, VII, prev que a poltica nacional do meio ambiente visar: VII - imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos.
Mais uma vez fica demonstrado que a responsabilidade daquele que praticar ato contra o meio ambiente. O Art. 14, 1o, da Lei no 6.938/1981, preceitua que o poluidor obrigado, independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros.
241
Podemos chegar concluso de que a responsabilidade da reparao do poluidor, sendo esta objetiva, no dependendo de culpa e, quando atinge terceiros ou o meio ambiente, ele, tambm, ser responsvel objetivamente. A responsabilidade solidria. Todo aquele que, direta ou indiretamente, causar dano ao meio ambiente responde solidariamente. A Lei no 6.938/1981 adotou a Teoria do Risco Integral. Entrando, existe jurisprudncia dizendo que no se admite em todos os casos esta teoria e sim somente nos danos nucleares. Ainda no mbito da responsabilidade solidria o Art. 3o, inciso IV, da lei supracitada, preceitua que o poluidor tambm ser responsvel pelos seus atos, seno vejamos:
Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: (...) IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
Aquele que permite o dano tambm considerado poluidor. Chegamos concluso de que o Estado pode ser poluidor exemplo: agentes do Estado que permitem a poluio ambiental. Mas o que poluio? Poluio a degradao da atividade ambiental de que resulte direita ou indiretamente: prejuzo para a sade, segurana e o bem estar do cidado; condies adversas s atividades sociais e econmicas; afetao desfavorvel a bio-regional (conjunto de seus animais e vegetais de uma regio); afetao de condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; lanamento de matria ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos.1
3.3 Decreto no 911, de 3 de setembro de 1993 (mudana do paradigma)
E mesmo para os que possam questionar que o Art. 8o da Lei no 6.453/1977 no foi recepcionado pela CF/88, traz-se colao o Decreto no 911, de 3 setembro de 1993. Portanto, posterior Lei Maior, que: promulga a Conveno de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares, de 21/05/1963, em que no Decreto no 911/1993, consoante a dico do Art. 4o, item 3, de forma cristalina, corrobora com tudo com o que foi dito at agora, in verbis:
1. Disponvel em: <http://www.praetorium.com.br/?section=artigos&id=139>.
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ARTIGO IV
1 - A responsabilidade do operador por danos nucleares, de conformidade com a presente Conveno, ser objetiva. (...) 3 - a) De conformidade com a presente Conveno, no acarretaro qualquer responsabilidade para o operador os danos nucleares causados por acidente nuclear devido diretamente a conflito armado, a hostilidades, a guerra civil ou a insurreio. b) Exceto na medida em que o Estado da Instalao dispuser em contrrio, o operador ser responsvel pelos danos nucleares causados por acidente nuclear devido diretamente a uma catstrofe natural de carter excepcional. (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Vigncia e eficcia do Decreto no 911/1993:2

BASE DA LEGISLAO FEDERAL DO BRASIL DEC 911/1993 (DECRETO DO EXECUTIVO) 03/09/1993 00:00:00 Situao: NO CONSTA REVOGAO EXPRESSA Chefe de Governo: ITAMAR FRANCO Origem: EXECUTIVO Fonte: D.O. 6/09/1993 P. 13238 Ementa: PROMULGA A CONVENO DE VIENA SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS NUCLEARES, DE 21/05/1963. - DECRETO LEGISLATIVO N. 93, DE 23/12/1992. - ITAMAR FRANCO. Referenda: MRE. ATO INTERNACIONAL 4 A INCORPORAO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS NO DIREITO INTERNO BRASILEIRO
Nesse passo, de todo oportuno trazer o entendimento do ilustre Francisco Falconi que preleciona sobre a matria, verbo ad verbum:
Incorporao dos tratados em geral No atual regime jurdico brasileiro, os tratados em geral, para ingressarem na ordem jurdica interna, devem ser submetidos a um longo processo.
2. Disponvel em: <http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/fraWeb?OpenFrameSet&Frame=frmWeb2& Src=%2Flegisla%2Flegislacao.nsf%2FViw_Identificacao%2FDEC%2520911-1993%3FOpenDocument%26AutoFra med>. Acesso em: 6 dez. 2007.
243
Desde o incio de sua formao at a incorporao, so identificadas seis fases: a) c) e) f) negociao; mensagem ao Congresso; ratificao; promulgao do texto do tratado mediante decreto presidencial. b) assinatura; d) aprovao parlamentar mediante decreto legislativo;
As duas primeiras fases (negociao e assinatura), por fora do art. 84, inciso VIII, da CF, so de competncia do Presidente da Repblica. Contudo, em razo da possibilidade de delegao, quem as executa na prtica so o Ministro das Relaes Exteriores e os Chefes de Misses Diplomticas. Uma vez assinado, comea a fase interna de aprovao e execuo do tratado,pormeiouma mensagem do Presidente ao Congresso Nacional. Essa mensagem um ato poltico em que so remetidos a justificativa e o inteiro teor do tratado. Recebida a mensagem,formaliza-se aprocedimentolegislativo de aprovao. Iniciando-se na Cmara dos Deputados (tal como os projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica) e terminando no Senado, esse procedimento parlamentarvisa edio de um decreto legislativo, cuja promulgao deflagrada pelo Presidente do Senado. Conforme ensina Francisco Rezek, o decreto legislativo exprime unicamente a aprovao, razo pela qual ele no promulgando na hiptese de rejeio legislativa ao tratado. Nesse caso, como bem registra aquele jurista, cabe apenas a comunicao, mediante mensagem, ao Presidente da Repblica. (REZEK, Francisco. Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. Revista de Informao Legislativa, v. 41, n. 162, abr./jun. 2004). Caso obtida a aprovao do Congresso, o decreto-legislativo ser remetido ao Presidente da Repblica para a ratificao. Contudo, uma vez ratificados, os tratados em geral ainda no surtem efeitos, quer na ordem interna, quer na ordem internacional. (...) Para produzir efeitos na ordem interna, deve ocorrer a promulgao de Decretodo Poder Executivo(ato com fora de lei) pelo Presidente. Segundo o Ministro Celso de Mello do STF, a edio desseato presidencial acarreta trs efeitos: a) promulgao do tratado; b) publicao oficial de seu texto; c) executoriedade do ato internacional que passa ento a vincular e obrigar no plano no plano do direito positivo interno, tal como uma lei ordinria (STF, ADI no 1.480-3/DF, DJ 18/05/2001). Por fim, cabem aqui duas observaes: tratados em geral no podem versar sobre temas afetos lei complementar, pois possuem fora de leis ordinrias (STF, ADI no 1.480-3/DF, DJ 18/05/2001);
244
tratados revogam leis ordinrias anteriores; porm, esses diplomas internacionais no so revogados por leis posteriores. Estas ltimas apenas afastam sua aplicao enquanto vigorarem. Caso revogada a lei posterior incompatvel, o tratado volta a produzir efeitos. (FALCONI, 2008, grifos nossos). 5 DIREITO COMPARADO SOBRE A RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL OBJETIVA
Em se tratando do direito comparado, vem ao encontro dos argumentos defendidos neste artigo o Decreto-Lei no 147/2008 de Portugal, segundo o comando inserto no Art. 2o, item 2, que estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais e transpe para a ordem jurdica interna a Diretiva no 2004/35/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro, ad litteram:
Artigo 2o mbito de aplicao 1. O presente decreto-lei aplica-se aos danos ambientais, bem como s ameaas iminentes desses danos, causados em resultado do exerccio de uma qualquer actividade desenvolvida no mbito de uma actividade econmica, independentemente do seu carcter pblico ou privado, lucrativo ou no, abreviadamente designada por actividade ocupacional. O captulo iii no se aplica a danos ambientais, nem ameaas iminentes desses danos: Causados por qualquer dos seguintes actos e actividades: Actos de conflito armado, hostilidades, guerra civil ou insurreio;
2. a) I.
II. Fenmenos naturais de carcter totalmente excepcional imprevisvel ou que, ainda que previstos, sejam inevitveis; III. Actividades cujo principal objectivo resida na defesa nacional ou na segurana internacional; IV. As actividades cujo nico objectivo resida na proteco contra catstrofes naturais; b) Que resultem de incidentes relativamente aos quais a responsabilidade seja abrangida pelo mbito de aplicao de alguma das convenes internacionais, na sua actual redaco, enumeradas no anexo i ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante; c) Decorrentes de riscos nucleares ou causados pelas actividades abrangidas pelo Tratado Que Institui a Comunidade Europeia da Energia Atmica ou por incidentes ou actividades relativamente aos quais a responsabilidade ou compensao seja abrangida pelo mbito de algum dos instrumentos internacionais enumerados no anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante. (LISBOA, 2008, grifos nossos).
245
Portanto, em relao responsabilidade civil dos danos nucleares no foi adotada a Teoria do Risco Integral como at hoje se pensava na sociedade. Afirma-se, com certeza, que foi adotada a Teoria da Responsabilidade Objetiva e mais tecnicamente a Teoria do Risco Administrativo, que aceita excludentes de responsabilidade. Quem defende que o ordenamento jurdico brasileiro adotou a Teoria do Risco Administrativo deve aceitar excludente de responsabilidade, pois a Teoria do Risco Integral no admite excludente. Porm, h autores que defendem a teoria deste risco com excludente. Entretanto, isto no possvel, pois se for esta for admitida, ser risco administrativo e no risco integral. Este breve ensaio no tem o objetivo principal de dar a palavra final sobre o tema, apenas foi trazido um ngulo diferente de enxergar um assunto to importante e atual, para ser mais estudado e discutido por todos os interessados em aprofundar a matria aqui debatida.
REFERNCIAS
ATHIAS, J. A. N. Responsabilidade civil e meio ambiente: breve panorama do direito brasileiro. In: BENJAMIN, A. H. V. (Coord.). Dano ambiental, preveno, reparao e represso. So Paulo, Revista Editora dos Tribunais, 1993. p. 237-249 (Biblioteca de Direito Ambiental, v. 2). BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto no911, de 3 de setembro de 1993. Promulga a Conveno de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares, de 21/05/1963. Braslia, 3 set. 1993. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Decreto/1990-1994/D0911.htm>. ______. Presidncia da Repblica. Emenda Constitucional no 49, de 8 de fevereiro de 2006. Altera a redao da alnea b e acrescenta alnea c ao inciso XXIII do caput do art. 21 e altera a redao do inciso V do caput do art. 177 da Constituio Federal para excluir do monoplio da Unio a produo, a comercializao e a utilizao de radioistopos de meia-vida curta, para usos mdicos, agrcolas e industriais. Braslia, 8 fev. 2006. CAVALIERI FILHO, S. Programa de responsabilidade civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. Disponvel em: <http://www.estacio.br/graduacao/direito/revista/revista2/artigo4.htm>. Acesso em: 4 abr. 2007.
246
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. FALCONI, F. A incorporao dos tratados internacionais no direito internobrasileiro, 27 jul. 2008. Disponvel em: <http://franciscofalconi.wordpress. com/2008/07/>. Acesso em: 19 ago. 2011. FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2006. FREITAS, J. Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Malheiros, 2006. GASPARINI, D. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2006. GONALVES, D. M.; PIRES, V. P. K. Responsabilidade civil do Estado: sntese evolutiva do tema no direito positivo brasileiro. Revista Jus Vigilantibus, sbado, 31 mar. 2007. Disponvel em: <http://jusvi.com/artigos/24149>. LISBOA. Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Decreto-Lei no 147/2008, de 29 de Julho. Estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais e transpe para a ordem jurdica interna a Directiva no 2004/35/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, que aprovou, com base no princpio do poluidor-pagador, o regime relativo responsabilidade ambiental aplicvel preveno e reparao dos danos ambientais, com a alterao que lhe foi introduzida pela Directiva no 2006/21/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa gesto de resduos da indstria extractiva. Lisboa, 29 jul. 2008. Disponvel em: <http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_ mostra_articulado.php?artigo_id=1061A0005&nid=1061&tabela=leis&pagin a=1&ficha=1&nversao=#artigo>. MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004. MUKAI, T. Direito ambiental sistematizado. So Paulo: Forense Universitria, 1992. OLIVEIRA, H. A. Da responsabilidade do Estado por danos ambientais. Rio de Janeiro: Forense, 1990.
247
OLIVEIRA, R. H. P. Entidades prestadoras de servios pblicos e responsabilidade extracontratual. So Paulo: Atlas, 2003. SILVA, J. A. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros Editores, 1994.
Originais submetidos em setembro de 2009. ltima verso recebida em setembro 2010. Aprovado em setembro de 2010.
COLABORADORES
Para os dois nmeros da PPP, em 2011, a editoria da revista contou com a colaborao de conjunto importante de pareceristas de diferentes instituies e regies brasileiras. Agradecemos a cada um da listagem a seguir, pois desta colaborao generosa dependem a melhoria contnua da qualidade e a pontualidade da PPP. Adelar Fochezatto (PUC/RS) Albino Rodrigues Alvarez (Ipea) Alexandre de Avila Gomide (Ipea) Alexandre dos Santos Cunha (Ipea) Ana Amlia Camarano (Ipea) Anete Brito Leal Ivo (UFBA) Angelo Jos MontAlverne Duarte (Ministrio da Fazenda) Antenor Lopes de Jesus Filho (Ipea) Antonio Carlos Campino (USP) Bruno de Oliveira Cruz (Ipea) Bruno Milanez (UFJF) Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira (Ipea) Cesar Costa Alves de Mattos (Cade) Constantino Cronemberger Mendes (Ipea) Cristiane Benedetto (SPU) Daniel Ricardo do Castro Cerqueira (Ipea) Danilo Santa Cruz Coelho (Ipea) Divonzir Arthur Gusso (Ipea) Edison Benedito da Silva Filho (Ipea) Elizabeth Farina (USP) lson Luciano Silva Pires (UNESP) Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea) Fabio Waltenberg (UFF)
Glayds Rocha (UFMG) Gustavo Luedemamn (Ipea) Helena Barreto Salva (Lincoln Institute) Igor Ferraz da Fonseca (Ipea) Isabel Mendes de Faria Marques (CNI) J Bezerra de Sales (IDESP) Joo Carlos Ramos Magalhes (Ipea) Joo Damsio de Oliveira Filho (Ipea) Joo Paulo Viana (Ipea) Joao Rogrio Sanson (UFSC) Jorge Hargrave Gonalves da Silva (Ipea) Jos Aroudo Mota (Ipea) Leila Posenato Garcia(Ipea) Leonardo Monteiro Monasterio (Ipea) Liana Maria da Frota Carleial (Ipea) Lucia Helena Salgado e Silva (Ipea) Luiz Fernando Tironi (Ipea) Luiz Ricardo Mattos Teixeira Cavalcante (Ipea) Magno Batista Silva (UFPB) Manoel Alexandre Manoel Angelo da Silva (Ipea) Mansueto de Almeida Jnior (Ipea) Marcelo de Oliveira Passos (UFPel) Marcos Jos Mendes (Senado Federal) Maria Luisa Marques Dias (Ipardes) Martim Smolka (Lincoln Institute) Mauro Salvo (BCB) Miguel Matteo (Ipea) Olvio Armando Cordeiro Jnior (TCU) Paulo Augusto Meyer Nascimento (Ipea)
Paulo de Martino Jannuzzi (CNPq) Paulo Ricardo Opuszka (FAE) Pedro Henrique Melo Albuquerque (Ipea) Renato Nunes Balbim (Ipea) Ricardo Kozak (Projepro) Roberto Arico Zamboni (Ipea) Roberto Merrill (UMinho) Roberto Passos Nogueira (Ipea) Rogrio Boueri Miranda (Ipea) Sergei Suarez Dillon Soares (Ipea) Sergio Wulff Gobetti (Ipea) Stefano Florissi (UFRGS) Suzana Pasternak (USP) Tatiane Almeida de Menezes (Pimes) Waldery Rodrigues Junior (Ipea) Walter Belik (UNICAMP)
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Inara Vieira Thayse Lamera Reviso ngela de Oliveira Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Clio Silva Danilo Tavares Capa Fbio Oki Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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jul. dez.

Municipalizao e Qualidade de Ensino Fundamental no Municpio de Ponte Nova, Minas Gerais

Regularizao Fundiria Sustentvel: alguns desafios

Ensaio Jurdico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro

nmero 37 | jul./dez. 2011

planejamento e polticas pblicas ppp

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

NOTA DOS EDITORES

AS TEORIAS DE JuSTIA E A EQuIDADE NO SISTEmA NICO DE SADE NO BRASIL ................ 9

REGuLARIZAO FuNDIRIA SuSTENTVEL: ALGuNS DESAFIOS ......................................... 153

ENSAIO JuRDICO SOBRE O DANO NuCLEAR NO DIREITO BRASILEIRO ................................. 231

THEORIES OF JuSTICE AND EQuITY IN HEALTH SYSTEm IN BRAZIL ........................................... 9

SuSTAINABLE LAND TENuRE REGuLAIZATION: SOmE CHALLENGES ..................................... 153

LAS TEORAS DE LA JuSTICIA Y LA EQuIDAD EN EL SISTEmA DE SALuD EN BRASIL................. 9

REGuLARIZACIN SOSTENIBLE DE LA TIERRA: ALGuNOS RETOS .......................................... 153

ARTCuLO JuRDICO SOBRE EL DAO NuCLEAR EN EL DERECHO BRASILEO ...................... 231

RGuLARISATION DuRABLE DES TERRES: QuELQuES DFIS ................................................. 153

AS TEORIAS DE JUSTIA E A EQUIDADE NO SISTEMA NICO DE SADE NO BRASIL

THEORIES OF JUSTICE AND EQUITY IN HEALTH SYSTEM IN BRAZIL

LAS TEORAS DE LA JUSTICIA Y LA EQUIDAD EN EL SISTEMA DE SALUD EN BRASIL

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011

LES THORIES DE LA JUSTICE ET LQUIT DANS LE SYSTME UNIQUE DE SANT AU BRSIL

As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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As Teorias de Justia e a Equidade no Sistema nico de Sade no Brasil

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Criao da Agncia Reguladora e Leis de Incentivo Cultura...

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Criao da Agncia Reguladora e Leis de Incentivo Cultura...

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3 DESCRIO DAS VARIVEIS E METODOLOGIA

1. Os dados dos filmes encontram-se no anexo deste texto (tabela 1A).

Criao da Agncia Reguladora e Leis de Incentivo Cultura...

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Criao da Agncia Reguladora e Leis de Incentivo Cultura...

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011

3.2 Clculo do excedente do consumidor e avaliao do bem-estar

Oferta e demanda de filmes nacionais

Q Fonte e elaborao dos autores.