ENAP

Texto para discusso

Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem

Peter Pfeiffer

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Texto para discusso ENAP

Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem

Peter Pfeiffer

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Braslia, DF Outubro/2000
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Texto para discusso uma publicao da Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenadora editorial Isabella Madeira Marconini Supervisor de produo grfica Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Reviso Galber Jos Oliveira Maciel Rochelle Vieira Oliveira Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos ENAP, 2000

Pfeiffer, Peter Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem. Braslia: ENAP, 2000 37 f. (Texto para discusso, 37). 1. Planejamento Estratgico 2. Desenvolvimento Local 3. Planejamento Urbano 4. Administrao Municipal I. Ttulo II. Srie.

Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (0XX61) 245 6189 Site: www.enap.gov.br E-mail: publicacoes@enap.gov.br
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Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem

Peter Pfeiffer*

1. Introduo Com a nova Constituio em 1988, iniciou-se um processo de descentralizao que resultou numa maior autonomia para os municpios brasileiros. Porm, as suas competncias tcnicas e administrativas se mostraram limitadas diante das novas responsabilidades. Comeou-se a reconhecer amplamente que os tradicionais instrumentos de planejamento urbano j no eram adequados para lidar com a dinmica de desenvolvimento das mdias e grandes cidades. Eles so caracterizados, sobretudo, por normas e regras, mas oferecem pouco apoio para as decises necessrias e na orientao das aes. Com esses instrumentos, os municpios so administrados mais burocraticamente do que gerenciados de forma flexvel e dinmica. Alm disso, o processo da globalizao mostra cada vez mais os seus efeitos em nvel local, em que algumas cidades conseguem um crescimento econmico surpreendente, enquanto outras ficam margem do desenvolvimento. Considerando esses trs fatores, a concepo do Planejamento Estratgico Municipal visa substituir o pensamento esttico da administrao pela idia dinmica do gerenciamento. No centro desse mtodo encontra-se o Planejamento Estratgico, o qual foi adaptado s condies especficas da administrao pblica no Brasil e que deve ser complementado por uma viso de gerenciamento de projetos e por tcnicas de trabalho participativas, transparentes e dinmicas.

2. O contexto municipal em transformao

Os municpios brasileiros encontram-se num processo de profundas transformaes, o que ganhou fora com a nova Constituio de 1988. Naquela ocasio, foram transferidas para os municpios uma srie de competncias para

Doutor em Sociologia e Planejamento Urbano e mestre em Sociologia de Desenvolvimento pela Universidade Livre de Berlim, Alemanha. Profissional em Gerenciamento de Projetos pelo Project Management Institute, EUA. Consultor em Gerenciamento de Programas e Projetos. Contato com o autor: pfeiffer@brhs.com.br

moldar o seu desenvolvimento e definir o seu destino. Considerando a histria de centralismo poltico no Brasil e, sobretudo, a ditadura militar de 20 anos, essas competncias foram bastante amplas. Entretanto, convm lembrar que no se tratava apenas de um insight repentino do governo central ou do Parlamento, de que descentralizao e democracia so princpios polticos e administrativos mais modernos. Na realidade, tratava-se, principalmente, de uma tentativa de transferir encargos e responsabilidades do governo central para os municpios: nessas circunstncias, a descentralizao foi um processo puramente reativo, no um projeto concertado. (Aureliano, 1996:25). E o resultado foi que a transferncia de responsabilidades no foi acompanhada por uma preparao e um fortalecimento dos municpios, para que estes tivessem condies reais de assumir os seus novos compromissos. Assim, ficou logo evidente que o processo de descentralizao atendeu a antigas exigncias polticas, e que a maioria dos municpios no tem condies organizacionais, tcnicas e administrativas para aproveitar a nova autonomia. Alm disso, os tradicionais instrumentos de planejamento urbano, alguns obrigatrios por lei, mostram-se cada vez mais obsoletos e inadequados para atender as necessidades atuais de uma administrao municipal dinmica.1 Um outro processo que tambm acabou afetando os municpios, foi a entrada do pas na era da globalizao. Desde o incio dos anos 90, a economia brasileira est passando por grandes transformaes. O modelo de substituio de importaes, caracterizado por fortes controles estatais, havia protegido as indstrias nacionais e limitado a importao de bens e capitais. Com a desregulamentao gradual, a abertura do mercado brasileiro e a privatizao de empresas pblicas, isso deixa de ocorrer e a estrutura e a dinmica da economia brasileira so modificadas significativamente. Com isso, os municpios que, na poca do centralismo, tinham de fazer o seu lobby poltico em Braslia para obter verbas adicionais, passam tambm a competir economicamente entre si, pautando a sua atuao na tentativa de atrair investimentos para aumentar a arrecadao fiscal. Um novo relacionamento ento se desenvolve entre os municpios, que muitas vezes, tendo de lidar com os mesmos problemas, concorrem na busca de solues. As privatizaes constituem outro exemplo para as mudanas em curso. Cada vez mais empresas pblicas de servios municipais so privatizadas sob o diagnstico de que no so capazes de cumprir as suas atribuies adequadamente. No entanto, tambm nesse caso, uma nova funo importante desafia a capacidade e competncia do poder pblico: a fiscalizao dos servios privados. Para lidar com estas novas condies, isto , a competio entre os municpios, a terceirizao de servios, assim como uma srie de novas tarefas e funes, as antigas prticas da administrao se mostram inadequadas. Cada vez mais torna-se necessria a utilizao de instrumentos de gerenciamento.
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Esses instrumentos, no entanto, geralmente no so conhecidos ou no existe pessoal qualificado suficientemente para aplic-los.2 E hoje, a qualidade de uma administrao municipal est sendo avaliada, pelos habitantes, mais por sua capacidade de manter ou melhorar a qualidade de vida, e menos por critrios polticos. Face a esse contexto em transformao, fica evidente que planejamento urbano j no pode ser praticado como antigamente.

3. Instrumentos de planejamento urbano no Brasil

Os dois principais instrumentos de planejamento urbano no Brasil so a Lei Orgnica e o Plano Diretor. Municpios com mais de 20.000 habitantes so obrigados a elaborar um Plano Diretor, mas a Constituio oferece s uma orientao geral, dizendo que o seu objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (Brasil, 1988: ttulo VII, captulo III, art. 182). A Constituio tambm orienta que a elaborao do Plano Diretor deve ser participativa e considerar os interesses das organizaes civis locais. No entanto, os pormenores sobre o procedimento so definidos na Lei Orgnica e podem variar de municpio para municpio, desde que no firam as legislaes federal ou estadual. Ambos os instrumentos de desenvolvimento urbano contm um grande potencial de desenvolvimento do municpio. No obstante, a maioria dos municpios no tem condies para aproveitar plenamente esse potencial, porque para ser eficiente na sua implementao, a descentralizao exige o desenvolvimento de uma capacidade gerencial, o que no ocorre de um dia para o outro. (Aureliano, 1996:31). As atuais estruturas administrativas em nvel local e os procedimentos e instrumentos vigentes encontram-se entre os maiores obstculos no caminho para um gerenciamento urbano moderno e dinmico, o que seria capaz de lidar adequadamente com os processos atuais. (Pfeiffer, 1997). Na prtica, o Plano Diretor tem uma aplicao muito limitada. Primeiro, porque a sua elaborao geralmente leva vrios anos e, quando finalmente recebe a aprovao poltica, as informaes nele contidas j esto ultrapassadas. Segundo, porque o seu carter extremamente normativo, mas carece de orientaes concretas para tomar decises sobre o que fazer e como fazer. Com isso, o Plano Diretor permanece um instrumento primordialmente poltico, enquanto o desenvolvimento das cidades ocorre independente dele. O que passa a influenciar cada vez mais o desenvolvimento de um municpio so fatores externos. Isso significa que ele tem de se preocupar com o desenvolvimento econmico em geral para evitar que a qualidade de vida fique estancada ou at diminuda. Portanto, o planejamento urbano no pode mais ficar
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limitado rea do prprio municpio, e o futuro no pode mais ser visto como a continuao linear daquilo que ocorreu no passado. Tm de ser criadas e aproveitadas novas oportunidades o que os tradicionais instrumentos de planejamento urbano no consideram. Para lidar com essa nova situao, necessita-se de conceitos e instrumentos capazes de levar em considerao adequadamente as transformaes e desenvolvimentos que esto ocorrendo, pois, sem uma orientao clara de desenvolvimento que se baseie no potencial do municpio, e sem flexibilidade de reagir a influncias externas, o desenvolvimento do municpio pode ser prejudicado sensivelmente. Um dos instrumentos para lidar adequadamente com processos dinmicos de mudanas e transformaes o Planejamento Estratgico. Esse mtodo foi inicialmente desenvolvido justamente para isto, mas no setor privado.3 No entanto, as caractersticas dos dois setores so to diferentes que no recomendvel transferir o mtodo diretamente de um setor para o outro. Esse fato foi o ponto de partida para a elaborao de um mtodo que integra a filosofia e alguns dos instrumentos do Planejamento Estratgico, como conhecido no setor privado, e instrumentos de gerenciamento de projetos, levando em considerao as necessidades especficas do planejamento do desenvolvimento municipal. A concepo metodolgica resultante dessa integrao o Planejamento Estratgico Municipal (PEM).

4. O que planejamento estratgico?

Planejamento Estratgico no uma panacia. Trata-se de um instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um nico propsito: tornar o trabalho de uma organizao mais eficiente. Isso pode significar que aquilo que se est fazendo atualmente, deve ser feito diferente e melhor, ou que o trabalho deve ser feito de outra maneira. Em todo caso, mudana faz parte do enfoque metodolgico, seja porque mudanas ocorrem no ambiente e obrigam a organizao a adaptar-se a elas, seja porque a prpria organizao quer provocar tais mudanas. Planejamento Estratgico sempre realizado por uma organizao: empresa privada, ou parte dela; organizao no governamental; administrao pblica, ou parte dela; ou ainda, um municpio.4 Parte-se do pressuposto que mudanas ocorrem permanentemente, seja dentro da organizao, no seu entorno imediato, nas relaes sociais dentro da organizao, ou nas relaes econmicas fora dela, em nvel poltico nacional ou internacional. Todas essas mudanas afetam de uma forma ou outra as organizaes, sejam elas privadas ou pblicas. E as mudanas ocorrem independente da vontade da organizao, se ela no age ou reage.
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O Planejamento Estratgico tem dois propsitos: por um lado, pretende concentrar e direcionar as foras existentes dentro de uma organizao, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma direo; por outro lado, procura analisar o entorno da organizao, e adapt-la a ele, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver. A inteno que a organizao conduza o processo de desenvolvimento para no ser conduzida por fatores externos e no controlveis. Isso no significa supor que o futuro seja controlvel, mas apenas, que a anlise das mudanas e das possibilidades de adaptao aumentam margem de manobra de uma organizao para lidar melhor com eventuais conflitos ou crises que podero surgir. Ao mesmo tempo, deve ser lembrado que Planejamento Estratgico no pode substituir outros instrumentos de gerenciamento ou de administrao, como, por exemplo, planejamento oramentrio, gerenciamento do pessoal, entre outros. Ele pode apenas contribuir para melhorar o desempenho de uma organizao. fcil entender que essa concepo tem as suas razes no setor privado, no qual as empresas se encontram permanentemente numa competio para sobreviver economicamente num ambiente mais ou menos hostil. Foi a partir dessa viso que as grandes corporaes multinacionais comearam a traar as suas estratgias de expanso a partir dos anos 60, utilizando o Planejamento Estratgico. A medida em que os ciclos de produo se reduzem, os quadros gerais econmicos se mostram cada vez mais oscilantes, e as mudanas ganham um carter global. O Planejamento Estratgico aplicado por todo o tipo de empresas, inclusive mdias e pequenas, e tambm pelo setor pblico e pelas organizaes sem fins lucrativos.5 No entanto, para entender melhor o mtodo do Planejamento Estratgico importante no v-lo apenas como uma tcnica, seno como uma perspectiva e um enfoque para lidar com situaes complexas e processos de transformaes dinmicos. Trata-se, portanto, de uma concepo que pressupe um pensamento estratgico e que visa a implementao de aes concretas. 4.1. Planejamento estratgico no setor pblico No incio dos anos 80, vrias cidades nos Estados Unidos comearam a experimentar o Planejamento Estratgico e a adapt-lo a suas necessidades de conduzir melhor o prprio processo de desenvolvimento.6 O ponto de partida tinha sido as transformaes visveis nas cidades e que tiveram as suas causas nas mudanas na economia nacional ou internacional. Nesse contexto, algumas cidades perderam as suas bases econmicas tradicionais e viram-se foradas a procurar novas oportunidades.
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No final dos anos 80, o instrumento tambm comeou a ser aplicado na Europa, sobretudo na Holanda e na Espanha, sempre com o intuito de acompanhar ou controlar adequadamente as mudanas econmicas em curso.7 O mtodo do Planejamento Estratgico diferencia-se significativamente das formas tradicionais de planejamento de mdio e longo prazos praticadas no setor pblico no Brasil. De forma simples e resumida, pode-se dizer que, nesses casos, planejamento significa iniciar um levantamento de dados, geralmente considerado como quanto mais completo melhor, muitas vezes sob o argumento no se sabe, se os dados no so necessrios agora, talvez venham a servir para algo no futuro. base desses dados so realizados diagnsticos, cuja apresentao muitas vezes j tida como plano. Dessa forma so elaborados inmeros planos, cuja utilidade limitada, por um lado, porque muitas informaes j se tornaram defasadas at o trmino do documento e, por outro, porque geralmente no contm elementos para a operacionalizao das aes. Ao contrrio de um Plano Diretor, o Plano Estratgico no uma norma legal seno um contrato poltico e social, cuja execuo corresponde quelas partes que tm a competncia ou a capacidade para faz-lo. No entanto, o plano funciona como meio de presso pblica para promover o cumprimento dos seus objetivos. (Borja, 1995:16). Outro aspecto que o Planejamento Estratgico deve ser entendido como um processo permanente no qual o ambiente da organizao observado e analisado, aes so planejadas, executadas e os seus impactos so avaliados antes do ciclo comear outra vez. Nos ltimos anos observou-se uma certa proliferao de Planos Estratgicos em muitas cidades da Amrica Latina e tambm no Brasil. Porm uma anlise mais cuidadosa mostra que, na maioria dos casos, os planos tm pouco em comum com os princpios bsicos do Planejamento Estratgico. Geralmente realiza-se uma anlise da situao incluindo todos os aspectos da cidade (sociais, econmicos, ecolgicos etc). Como em praticamente todas as reas so encontrados problemas, todos eles se encontram no plano. Seguem descries gerais do que se pretende fazer, mas na maioria dos casos so ignoradas a viabilidade e, sobretudo, a questo sobre se um tema ou no estratgico. Com isso, os planos so sobrecarregados com temas e no se distinguem significativamente dos antigos Planos Diretores, Planos de Governo e tantos outros. Uma das explicaes para esse fato o carter poltico do setor pblico, em que os executivos so geralmente administradores de temas polticos sob controle dos polticos, e no gerentes de assuntos municipais. So principalmente os polticos que evitam o que pode fazer de um plano um plano estratgico: a priorizao e a seleo de determinadas opes para as aes a serem executadas. Eles preferem muitas intervenes visveis, mesmo de pequeno porte para satisfazer um maior nmero possvel dos seus clientes, em lugar de intervenes estratgicas que so capazes de provocar mudanas estruturais.
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Esse carter poltico, inerente administrao ou s organizaes pblicas, pode ser considerado um dos maiores desafios a ser superado para uma aplicao adequada de Planejamento Estratgico. Alm disso, procedimentos administrativos complicados e a baixa qualificao dos funcionrios municipais dificultam um gerenciamento gil e eficiente. Por isso, importante avaliar cuidadosamente as condies existentes de uma instituio pblica antes de aplicar o Planejamento Estratgico, para evitar que velhos produtos recebam apenas um novo rtulo. Para que o Planejamento Estratgico possa ser aplicado no setor pblico com tanto xito como em empresas privadas, deve haver algumas condies prvias favorveis: alm da bvia condio da vontade poltica para iniciar um processo de transformao nas organizaes, importante que o processo disponha de uma liderana competente, de preferncia composta por representantes de organizaes pblicas e privadas. Tambm so necessrios recursos mnimos, sensibilidade social e um forte sentido comum. Pr-condies como vontade, liderana, recursos etc., tambm so necessrios para realizar um Planejamento Estratgico numa empresa privada, mas nela geralmente as estruturas hierrquicas e a misso so mais claramente definidas, o que facilita o cumprimento das condies. No entanto, em todos os casos difcil, e, sem dvida, mais difcil no setor pblico, encontrar a vontade e a disposio de mudar estruturas, procedimentos, hbitos e comportamentos. Entretanto, sem essa disposio, o instrumento no conseguir cumprir o seu propsito, e no agregar nada qualidade do planejamento e do gerenciamento de uma organizao. Dadas essas condies, o Planejamento Estratgico pode no s contribuir para que uma organizao se torne tecnicamente mais competente, mas tambm para estimular um processo de reflexo sobre as questes bsicas que qualquer organizao deveria se questionar de vez em quando: O que estamos fazendo? Quo bem estamos fazendo? Por que fazemos o que estamos fazendo? Questionar-se em cada departamento de uma administrao pblica pode provocar, num primeiro momento, insegurana e inquietude, porque muitos deles trabalham sem uma misso claramente definida e raras vezes com orientaes sintonizadas com o resto da administrao. O Planejamento Estratgico pode contribuir para melhorar essa situao. O seguinte quadro ajuda a entender melhor por que um instrumento de gerenciamento que tem tido tanto xito durante dcadas no setor privado no pode ser simplesmente transferido para o setor pblico. A caracterizao de cada setor genrica e mostra apenas a sua tendncia. Cabe aqui tambm lembrar que o setor pblico no Brasil j se encontra num processo de transformao, e muitas iniciativas mostram que a situao est mudando.8 Tambm em muitos municpios h sinais de mudana.
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Diferenas significativas entre os setores pblico e privado

Empresa privada Misso limitada (a determinados produtos e/ou servios) definida pela direo ou pelos proprietrios baseada na misso e na anlise do ambiente coerente com as prprias possibilidades funcional linhas claras de deciso relativamente simples limitada ao campo de operao da empresa relao definida atravs de compra ou contrato realizar lucro cumprir misso tem de ser eficiente dinmica Setor pblico ampla e no especfica (muitas vezes implicitamente subentendida e no explicitamente definida) obrigatria na base de um mandato determinada pela poltica ampla e no especfica muitas vezes incoerente com os recursos disponveis parcialmente funcional superposio de funes e poltica complexa ampla e diversificada relaes mal definidas cliente no visto como tal servir ao pbico servir poltica informalmente no precisa ser eficiente geralmente lenta e burocrtica

Viso

Organizao

Clientela

Propsito de atuao Forma de atuao

Independente das caratersticas individuais de cada setor, as funes bsicas do Planejamento Estratgico so as mesmas: facilitar e melhorar a comunicao entre os membros da organizao e os seus parceiros; facilitar e estimular a participao dos stakeholders9; conciliar os diversos interesses internos e/ou externos e garantir a implementao de medidas. 4.2. A aplicao do mtodo O processo de Planejamento Estratgico comea com o esclarecimento das questes bsicas que aparecem no decorrer do processo tornando-se orientadoras. A elaborao das respostas exige um dilogo permanente entre os membros da equipe de planejamento e os demais atores. Assim, sero produzidas novas respostas em funo das mudanas ocorridas.

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Tringulo interativo do planejamento estratgico

Quem somos? O que estamos fazendo? Por qu?

O que queremos ser no futuro? Por qu?

Como vamos chegar l?

O mtodo composto por vrios elementos, e o processo percorre diversas etapas, para as quais no necessariamente h uma seqncia prefixada. Isso significa que no se trata de um mtodo que pode ser aplicado como uma receita pronta, mas sim, de uma concepo que se orienta no seguinte princpio: explicar o passado ajuda a entender o presente, o que ajuda a prever o futuro, com o objetivo de exercer maior influncia no futuro desenvolvimento. Enquanto os primeiros trs elementos implicam mais em trabalho analtico, o quarto est orientado para a ao. Planejamento Estratgico tem de ter o claro intuito de realizar intervenes, porque entende que somente assim ser possvel influenciar o ambiente da organizao. Conforme o PEM, o caminho para tal pode ser percorrido em oito etapas.10

5. O mtodo PEM11
Para evitar ambivalncias de terminologia ou mal-entendidos conceituais, so definidos aqui dois termos centrais, a fim de deixar mais claros, o sentido e o esprito da concepo. Em primeiro lugar, esclarecemos o termo estratgia, j que no existe uma definio universal. A origem da palavra est ligada rea militar e descreve aquele caminho que leva ao objetivo da guerra: eliminar o inimigo. Essa relao pode ter ajudado a aceitao do conceito nas grandes corporaes, porque a luta pelas vantagens tecnolgicas e por posies no mercado muitas vezes se parecem com uma guerra. Porm, a situao no setor pblico diferente. Aqui o propsito que uma determinada instituio ou organizao cumpra adequadamente o seu mandato. No caso no se trata de eliminar o inimigo, seno de criar efeitos
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energticos. Nesse sentido, estratgia significa o melhor caminho em direo ao objetivo global. Assim, estratgia pode ser vista como um conjunto de objetivos e suas respectivas atividades, todos voltados para o mesmo objetivo global, viso que os stakeholders compartilham. Partindo da suposio de que nunca ser possvel tratar todos os problemas existentes ao mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma anlise pode mostrar que medidas tm carter estratgico, ou seja, que questes fundamentais afetam uma organizao ou um municpio. A estratgia que deve ser elaborada implica na necessidade de definir prioridades e de se encontrar os meios para eliminar ou diminuir os obstculos ou ameaas. Isso significa que estratgia sempre tem a ver com opes, selees e decises. Essas decises so em favor de uma ou mais opes, e, com isso, necessariamente contra outras. Um outro termo central planejamento, entendido aqui como: definir deliberadamente e intencionalmente objetivos e estimar as atividades necessrias para tal. O planejamento tem o propsito de ser implementado e no deve estar limitado a intenes sem relao real com a viabilidade. 5.1. Os princpios do PEM Quando mtodos ou instrumentos que foram desenvolvidos dentro de um determinado contexto e para um propsito especfico so transferidos para outras reas, deve-se analisar cuidadosamente a validade da aplicabilidade, o que nem sempre ocorre. Por isso, na elaborao do PEM foram especialmente considerados os seguintes princpios e aspectos: 1) O carter especfico das organizaes, instituies pblicas e sem fins lucrativos. As suas estruturas organizacionais de liderana e seus procedimentos podem diferir significativamente daqueles encontrados numa empresa privada. 2) O quadro dos stakeholders mais amplo e mais complexo no setor pblico do que no setor privado, e a sua organizao, coordenao e liderana so mais complicadas. Isso exige mecanismos especficos de participao e integrao. 3) O fator de influncia poltica pode ser reduzido por meio da aplicao de determinadas tcnicas, mas no pode ser evitado. Na realidade, ele tem de existir quando se supe que a poltica necessria no trato dos assuntos pblicos. 4) Os trs aspectos anteriores levam questo da organizao do processo do Planejamento Estratgico, o que ganha um papel especial. 5) O nvel de qualificao de pessoal em planejamento e gerenciamento no setor pblico no Brasil em geral, e nos municpios especificamente, pode ser um grande obstculo para o Planejamento Estratgico. Portanto, uma consultoria externa pode se tornar necessria, tanto para compensar o dficit de know-how em gerenciamento, quanto para ajudar a manter politicamente neutro o complexo
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processo de participao. 6) Como decisivo para o Planejamento Estratgico que o sigam medidas concretas, imprescindvel que o planejamento continue at o nvel de projetos. Somente se houver propostas operacionalizveis para alcanar os objetivos, podero ser produzidas as mudanas desejadas. Por isso, o PEM integra em um sistema nico o Planejamento Estratgico e o Planejamento de Projetos. O carter especfico das organizaes pblicas No Planejamento Estratgico parte-se do pressuposto que existe uma organizao que deseja esse processo, considerado til e importante por sua direo, e que os passos e as medidas necessrias sero organizados e implementados. No entanto, no setor pblico, isso tudo pode ser relativamente complicado: primeiro, porque no existe uma s direo; segundo, mesmo quando h hierarquias definidas, existe uma srie de mecanismos de poderes paralelos que evitam orientaes e aes claras e coerentes. Ademais, as questes da importncia e da utilidade muitas vezes so avaliadas a partir de perspectivas diferentes, o que pode provocar um longo processo de decises at alcanar uma posio clara. Quando uma posio definida, pode significar que ela no tenha validade por muito tempo. Esse carter especfico requer que a etapa da preparao do processo de planejamento receba uma importncia muito grande. O esclarecimento de dvidas e a avaliao das vantagens e desvantagens tm de levar os responsveis a uma convico, porque sem ela o processo no ser sustentvel. Para isso, podem ser aplicados vrios instrumentos que obrigam os interessados a iniciar reflexes sobre a necessidade, os custos e os benefcios da iniciativa. Importante nessa etapa observar se o Planejamento Estratgico no est sendo visto apenas como um substituto de outras tentativas que fracassaram por causa de incompetncia ou falta de vontade poltica. Mecanismos de participao A concepo do Planejamento Estratgico prev a participao. No entanto, o que isso significa na prtica pode variar de caso para caso. Numa empresa privada, por exemplo, participao significa, geralmente, que os funcionrios so ouvidos, mas a diretoria decide. No setor pblico existe uma tendncia em confundir administrao com poltica. A conseqncia disso muitas vezes so a inrcia dos executivos e a insegurana em relao tomada de decises, o que

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leva a processos de deciso demorados e inconseqentes. importante reconhecer que a questo da participao no Planejamento Estratgico, em nvel municipal, bem mais complexa do que numa empresa privada. No apenas porque existe um nmero grande de diversas instituies pblicas, cuja participao precisa ser coordenada, como tambm porque existem muitos grupos com interesses particulares, muitas vezes conflitantes. Dessa forma, todos eles devem ser ouvidos e, na medida do possvel, integrados nas anlises, decises e solues. Para viabilizar isso, necessrio criar, a partir de cada situao especfica, mecanismos e estruturas apropriadas que facilitem a considerao dos diversos interesses, sem que isso interfira na identificao de alternativas para o processo decisrio. recomendada a aplicao de tcnicas de trabalho, como a moderao, preferencialmente por especialistas que no integrem o quadro das organizaes envolvidas que, utilizando workshops, chuva de idias, visualizao e outras tcnicas dinmicas e participativas, possam contribuir para melhorar a comunicao entre os stakeholders, a compreenso das questes tcnicas e a tomada de decises mais transparentes. Influncia poltica As tcnicas de trabalho mencionadas acima podem contribuir para tornar as discusses mais eficientes, objetivas e democrticas, mas um certo grau de influncia poltica sempre existir quando o assunto municpio. No sugerimos excluir este aspecto, o que seria irrealista. A inteno minimizar os efeitos negativos que as disputas polticas podem provocar. Para isso necessrio mostrar que geralmente as questes a serem resolvidas no tm uma soluo partidria, mas uma soluo para a comunidade. Tambm importante reconhecer que o apoio de um Plano Estratgico tende a ser mais amplo, quanto menos ele estiver identificado com um grupo ou partido poltico. A influncia negativa em um Plano Estratgico no deve ser subestimada e representa um dos fatores de risco menos influenciveis por uma consultoria externa. No raro, disputas individuais levam a uma neutralizao das foras e, conseqentemente, paralisam o processo. Organizao do processo de planejamento estratgico Partindo da complexidade da administrao municipal, da necessidade de integrao e coordenao das suas diversas partes, assim como das outras organizaes e grupos no municpio e, finalmente, do risco de uma apropriao do plano por polticos, imprescindvel que se pense cuidadosamente na organizao do processo. Se um Plano Estratgico elaborado sob responsabilidade exclusiva da
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prefeitura muito provvel que ele tenha caractersticas semelhantes ao governo local. Isso tanto possvel como legtimo, mas devem ser avaliadas as limitaes que um plano dessa natureza pode sofrer. Por exemplo, se um plano apoiado por uma parte da populao, por motivos polticos, muito provvel que haja outra parte que se distancie tambm por motivos polticos. Um Plano Estratgico para o desenvolvimento municipal dificilmente poderia ser executado por organizaes que no fossem pblicas. A importncia da administrao municipal muito grande, assim como sua responsabilidade pelos assuntos municipais. Um terceiro caminho para organizar um processo de planejamento pode ser a parceria pblico/privado, a fim de remeter os diversos interesses polticos ao segundo plano e colocar os temas crticos do municpio no primeiro. A vantagem desse procedimento que uma organizao desse tipo geralmente conta com um apoio mais amplo e uma participao mais efetiva. No entanto, h a desvantagem que essa estrutura precisa mais do apoio dos principais stakeholders, porque no se trata de uma competncia formal ou legal, mas de uma competncia tcnica de planejamento. Este modelo o mais recomendado pelo PEM, porque conta com uma estrutura simples e mnima, e torna possvel gerenciar o processo de forma gil e transparente.

Modelo organizacional/Santa Catarina

Populao organizada

Frum de Planejamento Comit de Comit de Planejamento Planejamento Comit de Escritrio Planejamento Tcnico

Representao
(aberto)

Direo
(9 pessoas)

Gerenciamento
(conforme necessidades)

Administrao Municipal

Associao Comercial e Industrial

Apoio financeiro e logstico

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Assessoria especializada conhecido, no Brasil, o quanto prticas clientelistas e eleitoreiras contriburam para o descrdito do corpo tcnico do funcionalismo pblico. Alm disso, pouco se investiu na qualificao dos recursos humanos, no apenas em termos de remunerao, mas em termos de formao e especializao tcnica. Isso levou seguinte situao: hoje muitas reparties tm funcionrios demais, mas h uma escassez de tcnicos qualificados. Isso ocorre especialmente em cidades mdias e pequenas. Esse fato representa um problema srio para o Planejamento Estratgico, porque ele requer um certo grau de capacidade analtica e algum conhecimento em organizao, administrao e gerenciamento. Por isso, em muitos casos no ser possvel realizar o Planejamento Estratgico sem uma assessoria tcnica externa. Isso se deve no apenas qualificao dos funcionrios municipais, mas tambm porque at agora no existia um mtodo apropriado. Alm disso, a assessoria externa tambm pode contribuir para uma maior neutralidade em relao a questes locais e mais independncia das relaes polticas e pessoais no local. A consultoria pode tambm provocar outros efeitos positivos que vo alm de um Planejamento Estratgico, porque as perguntas orientadoras que precisam ser colocadas e respondidas ao longo do processo afetam tambm as demais atividades e podem desencadear um processo de reflexo sobre todo o trabalho de uma organizao, qualificando os envolvidos. Se o Planejamento Estratgico realizado em parceria com organizaes no governamentais (uma Associao Comercial e Industrial local, por exemplo) pode-se esperar tambm uma srie de inputs nas reas de organizao e de gerenciamento. Logo, no incio de um possvel processo de Planejamento Estratgico, deve ser avaliado e considerado quem vai gerenciar o processo e qual o papel de uma assessoria externa. Planejamento de projetos O ponto fraco da maioria dos Planos Estratgicos a insuficiente implementao daquilo que foi apreendido e concludo durante o processo. Muitas vezes, os planejadores se limitam ao consenso sobre a viso e alguns objetivos desejveis, mas deixam de continuar o processo at a avaliao da viabilidade e a implementao. Porm esse passo fundamental para que a coerncia entre o vivel e o desejvel seja alcanada.12 A tendncia de planejar sem levar em considerao as condies reais infinitamente maior no setor pblico do que no privado. H inmeros exemplos de planos de desenvolvimento urbano, ou outros planos, que simplesmente no se preocupam se os objetivos so realmente alcanveis.
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Todavia o Planejamento Estratgico, como o planejamento em geral, perde o seu sentido se no so consideradas as condies de implementao. A seriedade do planejamento pode ser averiguada no empenho com o qual uma organizao procura solues viveis para os problemas existentes. Por isso, para o PEM o vnculo entre o Planejamento Estratgico e o Planejamento de Projetos imprescindvel. Os objetivos do Plano Estratgico so conectados com os objetivos de cada projeto, de tal forma que se cria um sistema de gerenciamento coerente e que permite conduzir o processo com critrios unificados. Para isso necessrio que se defina tambm para cada projeto, individualmente, objetivos, resultados e indicadores para o acompanhamento e a avaliao, e que se analise e avalie os riscos e os recursos necessrios. Sem esse grau de operacionalizao, um Plano Estratgico corre dois riscos: primeiro, manter-se em nvel de viso e dos objetivos gerais e, segundo, apresentar pouca clareza quanto ao significado estratgico de cada medida e projeto. O termo projeto tambm amplamente utilizado no setor pblico, mas a capacidade de gerenciamento de projetos geralmente muito baixa. O problema muitas vezes comea na anlise da situao inicial, o que leva a dificuldades para um planejamento coerente. Por isso, a maioria dos projetos elaborados nas administraes municipais nunca chegam implementao. Portanto, para uma aplicao adequada, imprescindvel que toda a rea de gerenciamento de projetos seja considerada e fortalecida. 5.2. O processo de planejamento em etapas Levando em considerao os princpios expostos acima, o PEM recomenda uma seqncia de oito etapas. Contudo, importante lembrar que se trata de um processo, cuja dinmica no completamente previsvel. Muitos autores sobre o tema destacam que, na verdade, o processo mais importante do que o produto, chamado Plano Estratgico. E essa viso talvez expresse mais nitidamente a diferena em relao viso tradicional de planejamento, o que era considerado concludo no momento em que o plano fosse publicado. No Planejamento Estratgico, com a formalizao do planejamento e a apresentao do produto (Plano Estratgico), o processo entra apenas em numa nova fase, na qual todas ou algumas das etapas so percorridas outra vez, iniciando com isso um novo ciclo.13

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Etapas do planejamento estratgico

A preparao do processo A primeira etapa fundamental para o seguimento do processo. Se a preparao no realizada com o devido cuidado, mais tarde, poder haver atrasos ou at os questionamentos bsicos sobre o sentido do empreendimento. A preparao comea com a avaliao da necessidade de intervenes.14 A necessidade pode ser vista quando existem mudanas significativas na organizao ou no seu ambiente. Devem ser analisados os fatores que provocaram as mudanas e avaliadas as possibilidades da organizao reagir contra influncias negativas ou agir para aproveitar oportunidades. Se no se trata de fenmenos de importncia fundamental para a organizao, ou se ela no pode fazer nada a respeito, o Planejamento Estratgico no deve ser acionado. Para uma srie de problemas cotidianos h outros meios e instrumentos para lidar. No entanto, pode ser uma dificuldade alcanar um consenso sobre o que realmente fundamental e o que no . Muitas vezes, a justificativa para comear um Planejamento Estratgico so a falta de planejamento coerente, o abandono da cidade pela prefeitura ou a falta de unio poltica. Porm, antes de introduzir um novo mtodo, deve ser analisado se ser realmente um novo mtodo que vai conseguir mudar a situao ou se as mudanas necessrias no dizem respeito s atitudes dos responsveis, porque se no houver um forte apoio poltico, por exemplo, o Planejamento Estratgico tambm no vai resolver nenhum problema.
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Uma avaliao sobre qual a melhor forma de organizao deve fazer parte da fase de preparao. Uma estrutura mnima preciso desde o incio para que o processo possa seguir de forma sistemtica. Sem definio clara das tarefas e responsabilidades, a idia pode nem sair do papel. Junto com a forma de organizao devem ser estabelecidas que instituies e organizaes vo participar, e que papel cada uma delas ter. Para isso no so necessrias estruturas formais complexas, a discusso sobre esse assunto mostra quem se engaja e com que empenho.15 E, finalmente, nessa fase, tambm deve ser definido quais so os recursos disponveis e quem vai empreg-los. Caso no haja nenhum recurso disponvel, ou a sua disponibilidade seja completamente incerta, no recomendvel seguir. Anlise do ambiente Se o primeiro panorama dos problemas a serem enfrentados e a estrutura organizacional do processo de planejamento mostram a existncia das condies mnimas, poder iniciar-se a fase das anlises. claro que um bom conhecimento da situao do ambiente e da organizao vantajoso, mas o Planejamento Estratgico no exige necessariamente anlises detalhadas sobre todos os problemas e questes possveis. Muitas vezes, o levantamento de dados visto como condio mais importante para um bom planejamento. Primeiro precisamos construir um banco de dados uma das propostas mais freqentes, deixando de lado o fato de que Planejamento Estratgico no pretende ser um planejamento detalhado. Ele enfoca aqueles problemas e fenmenos que so mais bvios e claramente tangveis. Para esses problemas geralmente no necessrio um banco de dados. Alm disso, tratando-se de fenmenos novos, muito provvel que eles nem possam ser expressos em termos quantitativos.16 Partindo de problemas urgentes e mudanas bvias, so definidos os temas crticos (strategic issues). Apenas dados que so relevantes e necessrios para a sua compreenso devem ser levantados e analisados, para que se possa chegar ao tratamento deles rapidamente. Portanto, a anlise da situao deve concentrar-se naqueles temas crticos que se manifestam no ambiente e que podem ser influenciados pela organizao. Nessa anlise no devem ser considerados apenas os problemas, ameaas e oportunidades existentes, mas tambm as possibilidades de reagir a eles. Com isso, trata-se tanto de uma anlise de problemas como de uma anlise de potenciais.

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Estrutura organizacional dos stakeholders Aps uma definio dos temas crticos no ambiente, segue-se uma anlise da prpria organizao, identificando as suas foras e as suas debilidades, esclarecendo-se assim como ela enfrentar os desafios. Como no caso do PEM, no se trata de uma nica organizao, necessrio realizar diversas anlises dos diversos stakeholders relacionados ao problema ou situao que se quer resolver ou alterar. Por exemplo, no seria suficiente analisar apenas a prefeitura de forma genrica, mas todos os rgos mais envolvidos. Alm disso, h outros atores a serem analisados, sempre considerando, por um lado, os seus interesses e expectativas, e, por outro, o seu potencial para contribuir para as transformaes. Esse potencial resultado da anlise das foras e das debilidades de cada um, e permite avaliar qual o tamanho e a importncia da contribuio de cada um. Essa anlise deve ser realizada com extremo cuidado porque ela obriga os envolvidos a refletir sobre a sua prpria organizao e o seu papel. Isso pode levar a incertezas e inseguranas, porque as crticas situao atual da organizao podem afetar os prprios crticos. Essa anlise tambm politicamente sensvel pelo fato da poltica exercer muita influncia sobre a administrao pblica, mas nem sempre assumir os defeitos dela decorrentes. A anlise dos stakeholders deve mostrar quais as capacidades e competncias de cada organizao. Por um lado, isso pode eventualmente levar a uma primeira reviso da estrutura organizacional, porque nela, esses critrios devem ser considerados. Por outro lado, pode surgir uma situao positiva de competio, quando as diversas organizaes querem mostrar a sua competncia e seu empenho na contribuio para o desenvolvimento municipal. Na base das anlises dos fatores externos do ambiente e os fatores internos da organizao, pode-se concluir aonde se quer chegar e quais as metas relativamente realistas. Agora j se pode esboar os diversos caminhos que levaro ao objetivo global: as estratgias. Estruturao do plano O plano contm vrias declaraes (statements) que so descries dos diversos elementos, buscando definir com a maior preciso possvel, o sentido e o esprito de cada elemento. As declaraes so formuladas por uma ou poucas pessoas da equipe de planejamento, mas todos os stakeholders contribuem com suas opinies e, portanto, tm de refletir o consenso. O nmero de elementos que compem um Plano Estratgico no pr-determinado, ele depende de caso e enfoques especficos. No entanto, alguns fazem parte de todos os enfoques, o que o caso da declarao da viso. A viso uma imagem mental, uma descrio daquela situao futura e desejada que
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todos os envolvidos almejam. A viso no precisa ser operacionalizvel e mensurvel por meio de indicadores, j que a sua funo mais psicolgica. Ela deve esboar uma imagem com a qual todas as pessoas participantes do processo se identifiquem, e contribuir para que todos sigam a mesma direo geral. A idia parte do entendimento de que a motivao pessoal um fator importante para um bom desempenho profissional. A declarao da viso poder servir tambm, no prprio Plano Estratgico, como objetivo global que seria alcanado por meio das diversas estratgias escolhidas ou ao menos se aproximar dele. O segundo elemento geralmente utilizado a declarao da misso. Trata-se de uma definio daquilo que se entende quanto a quem e o que a organizao que desenvolve o Plano Estratgico. Para que se possa definir claramente a misso, necessrio que j esteja definida a estrutura bsica organizacional e a responsabilidade principal pelo Planejamento Estratgico. Caso se crie uma unidade organizacional especificamente para esse fim, essa unidade tambm deve receber uma declarao da misso. Geralmente descreve-se nessa declarao quem a organizao, qual a sua razo de existir, o que faz e que valores orientam o seu trabalho. A declarao da misso tambm tem uma funo psicolgica no sentido de incluir ou excluir pessoas no processo. No caso do Planejamento Estratgico no setor pblico pode ser til tambm incluir uma declarao do mandato, o que seria a base da organizao e que pode ajudar a esclarecer o seu papel. No entanto, essas descries podem ser includas na declarao da misso. Um outro elemento do plano a estratgia. Ela definida aqui como um dos caminhos que leva do tratamento de um tema crtico em direo viso. importante destacar que nem tudo que realizado por uma organizao pblica ou privada tem um carter estratgico. Portanto, no o propsito incluir o maior nmero possvel de temas nas estratgias. Deve ser avaliado o impacto que a estratgia escolhida tem sobre o tema crtico. mais importante que se selecione os temas cuidadosamente, visando aplicar os meios disponveis eficientemente e orient-los para os objetivos almejados do que uma distribuio proporcional em temas com importncias diferentes. Aps a escolha das estratgias, o prximo passo a operacionalizao, o que acontece por meio da definio de objetivos. Cada estratgia pode ter um ou mais objetivos, cujo alcance deve ser mensurvel por meio de indicadores. Dessa maneira, pode ser evitado que o planejamento se torne muito otimista e o plano todo seja sobrecarregado. Ao mesmo tempo, esse passo geralmente leva a um certo desencanto porque a questo da viabilidade no pode mais ser ignorada. Essa tendncia se fortalece ainda mais quando se chega ao ltimo elemento do plano, o projeto. Para o mtodo PEM uma questo fundamental que se elaborem projetos, ou seja, conjunto de medidas ou atividades que representem
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a base concreta de toda a estrutura terica do Plano Estratgico.17 As transformaes que so almejadas pela organizao, ou so consideradas como fundamentais, e que se manifestam na declarao da viso e nos objetivos das diversas estratgias, so alcanveis exclusivamente por meio da realizao de atividades. O projeto a forma mais eficiente de organizar atividades e orient-las para resultados.18 A seguir, encontra-se a relao lgica dos diversos elementos do Plano Estratgico que vai da viso at o nvel operacional dos diversos projetos: Estrutura bsica do plano estratgico
Objetivo global (viso)

Operacionalizao do planejamento Existindo uma coerncia lgica entre o objetivo global, os objetivos estratgicos e os projetos, pode-se iniciar a operacionalizao do plano. Isso significa que preciso identificar e planejar projetos, de tal maneira que a sua contribuio para o Plano Estratgico fique evidente. recomendvel que se aplique um sistema unificado de gerenciamento de projeto para todos eles, a fim de facilitar o monitoramento de todo o plano. Nessa fase, o Plano Estratgico como organizao tem a funo de coordenar as diversas aes, enquanto o planejamento de cada projeto fica a cargo de cada stakeholder. Com isso so definidos os diversos inputs, que representam a base para a formulao do Plano Estratgico. Implementao dos projetos recomendvel manter a responsabilidade para a implementao de cada projeto naquela organizao que o elaborou e que, por natureza, tem mais
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competncia e interesse nele. Dessa forma pode ser reduzido o grau de complexidade das diversas aes e, ao mesmo tempo, facilitar a delimitao das responsabilidades. Ao Plano Estratgico como organizao cabem as funes de monitoramento, coordenao e integrao dos diversos projetos. Um sistema de gerenciamento unificado, com sistema de informao e outros instrumentos, facilita a criao de uma base de dados que servir como fonte de informao se o processo de Planejamento Estratgico continuar e entrar em um novo ciclo. Avaliao dos impactos Se o ponto de partida para o Planejamento Estratgico foram as mudanas fundamentais que aconteceram no ambiente da organizao que exigiram uma ao ou reao, deve existir portanto uma nova situao aps percorrido o ciclo do planejamento. Essa nova situao deve ser avaliada para que os impactos positivos possam justificar as medidas tomadas e os recursos investidos. Sobretudo, em nvel de projetos, a avaliao deve fazer parte integral de um sistema de gerenciamento. Os objetivos do Plano Estratgico so objetivos operacionveis e, portanto, o seu alcance deve ser mensurvel por meio de indicadores. No entanto, perfeitamente possvel que se tenha conseguido resolver problemas antigos, mas que no meio tempo surgiram novos. De todo jeito, uma avaliao deveria esclarecer se o processo percorrido ajudou ou no na conduo do desenvolvimento municipal e se um novo ciclo do processo deve comear. 5.3. Sobre o modo de trabalhar Planejamento Estratgico no consiste apenas de atividades que levam formulao de um Plano Estratgico, trata-se, sobretudo, de um processo para o qual no existem roteiro e cronograma fixos. A idia bsica do mtodo que o processo seja permanente, e que o plano representa apenas um instrumento de orientao dentro do processo. O propsito no ter o plano. Dependendo da organizao, ou das circunstncias especificas, o Planejamento Estratgico pode ser relativamente complexo. Esse o caso do planejamento econmico, social e urbanstico de uma cidade. Portanto, no deve ser apenas uma atividade de planejadores, mas contemplar, por meio do uso de determinadas tcnicas de trabalho, a participao ativa dos stakeholders. Alm de uma atitude positiva e do comportamento prtico dos responsveis pelo Planejamento Estratgico que favorecem significativamente a participao efetiva, importante tambm que todos os stakeholders tenham uma idia clara das provveis conseqncias das aes, para que se possa avaliar adequadamente as solues propostas. Para alcanar uma participao ativa tambm
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de cidados leigos, preciso, em primeiro lugar, transparncia no modo de trabalhar, o que facilita a comunicao entre os diversos atores envolvidos. Nesse caso possvel considerar a integrao de um grande nmero de projetos num plano comum, os quais podem ser executados por cada grupo de interesse e, ao mesmo tempo, contribuir para o desenvolvimento geral da comunidade.19 5.4. Benefcios esperados do planejamento estratgico O ponto de partida para um Plano Estratgico a anlise da situao que contribui para uma compreenso comum dos habitantes de uma comunidade. Nessa etapa, o planejamento ajuda a elaborar uma viso do futuro, a tomar as decises necessrias, a esboar as mudanas almejadas, a acompanhar eficientemente o processo e a organizar a cooperao dos diversos atores. O benefcio que se pode esperar com isso que o Planejamento Estratgico estimule a introduo de um pensamento estratgico nas instituies e organizaes, o que pode (ou deve) levar a um gerenciamento estratgico dos assuntos pblicos. Em ltima anlise, isso deve melhorar o gerenciamento urbano em geral. As mudanas especficas que se pode esperar so as seguintes: fortalecimento da competncia: a organizao capaz de cumprir com os compromissos que lhe foram atribudos por meio de um mandato de maneira mais rpida e melhor; aumento da eficincia: a organizao alcana os mesmos ou melhores resultados com uma menor aplicao de recursos; melhoramento da compreenso e da aprendizagem: a organizao e os membros compreendem melhor a sua situao e o seu ambiente. A aplicao sistemtica de instrumentos de gerenciamento lhes capacita a aprender melhor. Com isso cria-se, por um lado, uma memria coletiva da organizao e, por outro, aumenta a capacidade de aprendizagem individual; melhores decises: as decises que tm de ser tomadas passam a ter mais consistncia e uma linha mais clara se os futuros impactos so suficientemente analisados; melhoramento do desempenho organizacional: a reflexo sobre as debilidades e as foras organizacionais ajuda a diretoria da organizao a desenvolver estruturas e procedimentos mais adequados; melhoramento da comunicao interinstitucional e das relaes pblicas: misso, viso, estratgias e objetivos que foram elaborados conjuntamente pelos stakeholders orientam melhor todos os envolvidos na sua contribuio para o objetivo comum; fortalecimento do apoio poltico: um Plano Estratgico que se baseia num amplo consenso usufrui uma legitimao mais slida e pode contar
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com um apoio suprapartidrio mais amplo. evidente que os benefcios mencionados sero apenas alcanados medida que se apliquem os instrumentos de maneira sria e competente. Contudo, isso significa que, na verdade, tem de ocorrer uma transformao no pensamento e na ao dos responsveis. Face a tantas vantagens potenciais do Planejamento Estratgico, pergunta-se por que no se aplica mais freqentemente esse mtodo. Para isso h uma srie de razes, mas a maioria no passa de desculpas esfarrapadas. No entanto, existem tambm boas razes para no se iniciar um Planejamento Estratgico: uma organizao no dispe de nenhum recurso para realizar qualquer medida que seja considerada necessria pelo planejamento; uma organizao no dispe de capacidade e competncia tcnica mnimas para conduzir o processo; os responsveis polticos e administrativos da organizao no assumem o compromisso para levar o processo at o planejamento operacional.

6. Concluses
A falta de mtodos modernos com instrumentos e procedimentos adequados na administrao pblica, em nvel municipal, gritante e exige mudanas urgentes. O quadro poltico geral para tais mudanas melhorou consideravelmente nos ltimos anos, mas o processo corre ainda bastante lento quando comparado s transformaes em nvel macroeconmico. A abertura econmica do pas trouxe muitas novidades s empresas brasileiras, inclusive efeitos negativos como em todos os casos em que ocorre a modernizao sob presso. Entre os efeitos positivos, pode-se constatar a introduo de mtodos de gerenciamento com conceitos como: qualidade, eficincia dentre outros. A longo prazo, isso no ficar limitado s empresas privadas, mas deve afetar, de uma forma ou de outra, a administrao pblica tambm. Aqueles municpios que utilizam h tempo novos mtodos e instrumentos para o desenvolvimento municipal, levaro vantagens na corrida por melhores oportunidades de desenvolvimento. A situao do funcionalismo nas administraes municipais mostra tambm que ser um grande desafio capacitar pessoal tecnicamente competente para participar e, eventualmente, conduzir esse processo. Portanto, formao e capacitao devem fazer parte das prioridades nos municpios sem uma boa base de conhecimentos em administrao e gerenciamento no ser possvel introduzir novos mtodos de forma sustentvel. As experincias com Planejamento Estratgico, como as com gerenciamento de projetos, mostram que nesses campos h um considervel dficit metodolgico, o que representa um obstculo to grande quanto o excessivo
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controle poltico da administrao. Por outro lado, ambos os conceitos, o Planejamento Estratgico e o Gerenciamento de Projetos, abrem a possibilidade de aprendizagem sucessiva, porque o enfoque de trabalho deles favorece isto. Contudo, uma condio importante que o pessoal esteja suficientemente motivado, o que no sempre o caso quando a remunerao baixa, as competncias de deciso so poucas e as oportunidades de crescimento profissional so limitadas. A descentralizao poltica no Brasil, decidida h 10 anos, poderia alcanar uma nova qualidade em nvel municipal, se instrumentos e procedimentos obsoletos fossem repensados e substitudos por mtodos modernos e adequados. Se a filosofia bsica do Planejamento Estratgico conduzir o processo de desenvolvimento, em vez de correr atrs dele for aplicada nos municpios, haver novas oportunidades para aproveitar melhor os recursos e potenciais existentes.

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Notas

Sem entrar na discusso dessa questo, pode-se verificar que h dvidas se esses instrumentos j cumpriram as suas funes plenamente, mesmo em outros tempos. O fato das grandes cidades terem evoludo da forma como aconteceu, mostra claramente a ineficincia, embora esta no possa ser atribuda exclusivamente aos instrumentos. Osborne e Gaebler (1992) mostram uma grande variedade de exemplos de novas formas locais de governar nos Estados Unidos. Eles destacam a necessidade de introduzir ou fortalecer um pensamento empreendedor no setor pblico. Desde os anos 60, praticamente todas as grandes corporaes realizaram em algum momento um Planejamento Estratgico. Na era da globalizao, esse instrumento ganhou novamente importncia, por ser especificamente apto a lidar com mudanas de forma flexvel. O termo organizao est sendo utilizado deliberadamente num sentido amplo. O seu formato, a sua estrutura e o seu carter tm de ser definidos no incio do processo de planejamento. O conjunto dessas ltimas tambm chamado Terceiro Setor. Nos Estados Unidos amplamente utilizado o termo non-profit organization, o qual descreve uma ampla variedade de organizaes de utilidade pblica como fundaes, universidades, escolas, igrejas etc. Como organizaes pblicas (public organizations) so entendidas instituies governamentais e da administrao pblica em todos os nveis. Public Technology, Inc. (1984) e Kemp (1992). Um panorama sobre algumas experincias europias encontra-se em: Stadtentwicklungsbehrde Hamburg / TU Hamburg-Harburg (1992). A reestruturao de Barcelona em funo dos Jogos Olmpicos de 1992 baseou-se num Plano Estratgico. Ele tornou-se referncia para muitos Planos Estratgicos em toda Amrica Latina, e tambm no caso do Rio de Janeiro. No entanto, o enfoque espanhol mostra mais semelhanas com os tradicionais Planos Diretores do que o enfoque americano, o qual est mais orientado na metodologia utilizada por empresas. Contudo, um princpio bsico est presente em todos os casos: a ampla participao, formalizada numa parceria pblico/privado.

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Desde 1996, a ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, por encargo do Governo Federal, est realizando um concurso em nvel nacional sobre experincias inovadoras na gesto pblica federal. A lista dos projetos premiados mostra que foram elaboradas experincias e propostas inovadoras em praticamente todas as reas. Porm a maioria delas no foi aplicada amplamente. (Ver a respeito no site: www.enap.gov.br). Por um lado o termo ingls stakeholder compreende todas as pessoas, grupos ou organizaes que fazem parte (stake) dos temas tratados, seja como participantes ativos no processo, seja como afetados das medidas a serem tomadas. O termo participante sugere um papel ativo, o que nem sempre o caso. Por isso utiliza-se o termo em ingls. Por outro lado, deve ser evitada a suposio de que todos os stakeholders tenham a mesma importncia. preciso diferenciar entre os stakeholders responsveis, ou seja, aquelas pessoas ou organizaes que tm responsabilidade direta pelo planejamento e a sua implementao, dos demais stakeholders, cujo papel e importncia pode variar, dependendo da situao. Existem muitas variaes do Planejamento Estratgico em funo das diversas reas de aplicao. Para o setor pblico e o setor no lucrativo, Bryson (1995) tornou-se uma referncia importante, mas ele no trata especificamente do caso dos municpios. Para experincias em municpios nos Estados Unidos, veja Kemp (1992). Na elaborao do mtodo aqui apresentado foram aproveitadas experincias feitas na aplicao no norte de Santa Catarina entre 1997 e 1998. Atualmente, a metodologia est sendo aplicada em municpios do Cear e de Pernambuco. Por isso, os enfoques mais eficazes do Planejamento Estratgico para empresas, realizam uma rigorosa gap-analysis, na qual se avalia a distncia entre os objetivos e o potencial da empresa para alcan-los. Ver, por exemplo, Goodstein / Nolan / Pfeiffer, (1993). Para o caso do PEM, isso implicaria em muitas anlises, porque, a rigor, cada uma das organizaes envolvidas deveria ser submetida a uma anlise. Uma forma indireta para avaliar a distncia entre o desejado e a realidade a anlise criteriosa dos projetos individuais que formam a base do Plano Estratgico e que devem ser elaborados e realizados pelos diversos stakeholders. Conforme as capacidades de gerenciamento e a urgncia de atuao, pode-se optar pelo enfoque do fast-track, ou seja, vrias atividades de diferentes etapas podem ser realizadas paralelamente. Se no houver uma necessidade imediata, a princpio, tambm possvel realizar um Planejamento Estratgico, mas o seu carter diferente. O seu intuito seria ento o monitoramento, e no a interveno. Desse plano no se poderia esperar uma mudana da situao.

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As mudanas mais eficientes acontecem onde h pessoas que se envolvem e se empenham alm das responsabilidades formais. Se a execuo de tarefas seguida apenas por regras burocrticas, pouco provvel que o processo decole. A pessoa (ou vrias) que agita, organiza, mobiliza, divulga e, sobretudo, identifica-se com o que faz, chamamos de pr-motor. Por exemplo, o fechamento de uma indstria importante num determinado local poder desencadear uma srie de efeitos que sero mensurveis apenas mais adiante, quando o processo j estiver avanado. Nesse caso, a espera de uma base objetiva de dados significaria simplesmente uma perda de tempo na busca de alternativas. A maioria dos modelos de Planejamento Estratgico no trata dessa parte, porque se supe que as medidas necessrias sero tomadas e que a capacidade de planejar e implementar projetos existe. Porm, devido prtica de planejamento no Brasil, o PEM vincula explicitamente Planejamento Estratgico com o Planejamento de Projetos, a fim de garantir a coerncia do plano. Na rea de projetos industriais, o modelo de Cleland (1994) tambm destaca a importncia da relao entre Planejamento Estratgico e Gerenciamento de Projetos na rea das indstrias. Para a elaborao, planejamento e implementao de projetos, existe um grande nmero de enfoques e modelos metodolgicos, variando conforme a situao e a necessidade especfica. Para a rea do desenvolvimento urbano, o mtodo ZOPP (Zielorientierte Projektplanung), aplicado pela Cooperao Tcnica Alem (GTZ) representa um enfoque vivel (ver GTZ, 1997). Ele serviu como base para a elaborao da concepo GCP (Gerenciamento do Ciclo de Projeto), aplicada na operacionalizao de Planos Estratgicos em Santa Catarina (Pfeiffer, 1998:a). Um mtodo com nome parecido foi elaborado para o setor privado por Andersen, Grude e Aug (1998). Para o panorama mais completo dos instrumentos mais importantes de Gerenciamento de Projetos, veja PMI (1996). Para orientar e conduzir melhor os processos de planejamento, e para capacitar gerentes de projetos, foi utilizada a metodologia Tcnicas de Moderao e Direo de Grupos (Pfeiffer, 1998:b).

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Normas para colaboradores

1. A srie Texto para discusso divulga artigos em fase de pr-publicao, com o objetivo de fomentar o debate direto entre o leitor e o autor. 2. Os trabalhos, sempre inditos no Brasil, devem conter em torno de 25 laudas de 30 linhas de 65 toques. 3. Os originais devem ser encaminhados ao editor, em disquete, em programa de uso universal, com uma cpia impressa. Usar apenas as formataes padro. 4. Na primeira pgina deve constar informao sucinta sobre formao e vinculao institucional do autor (em at duas linhas). 5. Notas, referncias e bibliografia devem vir ao final do trabalho, e no ao p da pgina. Notas e referncias, sendo o caso, devem vir devidamente numeradas. 6. Os originais enviados editora de Texto para discusso no sero devolvidos. O editor compromete-se a informar os autores sobre a publicao ou no de seus trabalhos.

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Texto para discusso

Nmeros publicados

36 - Relatrio de Avaliao do curso Elaborao de indicadores de desempenho institucional Pesquisa ENAP outubro/00, 36p. 35 - Modelo para informatizao das administraes pblicas municipais Maria Jos Ferreira Foregatto Margarido agosto/00, 21p. 34 - Perfil dos gestores de recursos humanos da Administrao Pblica Pesquisa ENAP agosto/00, 20p. 33 - A imanncia do planejamento e da gesto: a experincia de Curitiba Luiz Carlos de Oliveira Cecilio Carlos Homero Giacomoni Miguel Ostoja Roguski agosto/99, 22p. 32 - Sociedade civil: sua democratizao para a Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira novembro/98, 57p. 31 - Custos no servio pblico Marcos Alonso outubro/98, 34p. 30 - Demisso por insuficincia de desempenho na reforma gerencial: avanos e desafios Marianne Nassuno setembro/98, 21p. 29 - Reforma da previdncia: negociaes entre os poderes Legislativo e Executivo Marcelo James Vasconcelos Coutinho agosto/98, 24p.
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28 - Diagnstico da situao da mulher na Administrao Pblica Federal Franco Csar Bernardes, Marcelo Gameiro de Moura e Marco Antnio de Castilhos Acco julho/98, 25p. 27 - Capacitao de recursos humanos no servio pblico: problemas e impasses Francisco Gaetani junho/98, 27p. 26 - Anlise de macroprocessos na Secretaria de Recursos Humanos do MARE: uma abordagem sistmica Marcelo de Matos Ramos maio/98, 23p. 25 - Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais na Amrica Latina e Caribe: o caso brasileiro Carlos Csar Pimenta abril/98, 23p. 24 - Reconstruindo um novo Estado na Amrica Latina Luiz Carlos Bresser Pereira maro/98, 19p. 23 - Reforma administrativa e direito adquirido Paulo Modesto fevereiro/98, 25p. 22 - Utilizando a internet na administrao pblica Cludio Seiji Sato dezembro/97, 25p. 21 - Burocracia, capacidade de Estado e mudana estrutural Tereza Cristina Cotta novembro/97, 13p. 20 - A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio Valdei Arajo outubro/97, 26p. 19 - Formao e capacitao na construo de um novo Estado Evelyn Levy setembro/97, 15p.

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18 - Agncias Executivas: estratgias de reforma administrativa Marcos Alonso agosto/97, 37p. 17 - Controle interno e paradigma gerencial Sheila Maria Reis Ribeiro julho/97, 27p. 16 - Novos padres gerenciais no setor pblico: medidas do governo americano orientadas para o desempenho e resultados Bianor Scelza Cavalcanti e Roberto Bevilacqua Otero junho/97, 31p. 15 - Cidadania e Res publica: a emergncia dos direitos republicanos Luiz Carlos Bresser Pereira maio/97, 45p. 14 - Gesto e avaliao de polticas e programas sociais: subsdios para discusso Francisco Gaetani abril/97, 15p. 13 - As escolas e institutos de administrao pblica na Amrica Latina diante da crise do Estado Enrique Saravia maro/97, 18p. 12 - A modernizao do Estado: as lies de uma experincia Serge Vallemont dezembro/96, 16p. 11 - Governabilidade, governana e capacidade governativa Maria Helena de Castro Santos dezembro/96, 14p. 10 - Qual Estado? Mrio Cesar Flores novembro/96, 12p. 09 - Administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura para um novo Estado Luiz Carlos Bresser Pereira outubro/96, 20p. 08 - Desempenho e controle na reforma administrativa Simon Schwartzman setembro/1996, 22 p.

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07 - Brasil sculo XXI - A construo de um Estado eficaz Virginio Augusto Ferreira Coutinho e Maria Teresa Oliva Silveira Campos agosto/1996, 24 p. 06 - A tecnologia da informao na reforma do Estado Ricardo Adolfo de Campos Saur julho/1996, 15 p. 05 - Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da funo pblica Paulo Modesto outubro/1995, 14 p. 04 - Estado, aparelho do Estado e sociedade civil Luiz Carlos Bresser Pereira outubro/1995, 31 p. 03 - Reflexes sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro Gleisi Heisler Neves outubro/1995, 28 p. 02 - A questo da estabilidade do servio pblico no Brasil: perspectivas de flexibilizao rica Mssimo Machado e Lcia Maria Umbelino julho/1995, 21 p. 01 - A reforma do aparelho do Estado e a Constituio brasileira Luiz Carlos Bresser Pereira maio/1995, 24 p.

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