Universit de Paris 3 Sorbonne Nouvelle

IHEAL/Institut des Hautes tudes de lAmrique Latine cole Doctorale No. 122 Europe Latine Amrique Latine

Doctorado en Geografa, Ordenamiento Territorial y Urbanismo

Carina Nalerio LA CIUDAD AL FUTURO Montevideo: prospectiva y desafos estratgicos Directora de Tesis: Graciela Schneier-Madanes
Defensa: 3 de diciembre de 2007
Tribunal
Jean Marc Fournier Profesor de la Universit de Caen, Profesor Ponente Pierre Musso Profesor de la Universit de Rennes 2, Profesor Ponente Bernard crement Presidente del Institut dUrbanisme de Paris, Universit Paris 12 Martha Kohen Directora del College of Design Construction and Planning, University of Florida Guy Loinger Doctor en Ciencas Econmicas y Sociologa, HDR d'conomie de l'Universit Paris 1 Hlne Rivire dArc Directora de investigacin CNRS, CREDAL-IHEAL Universit Paris 3 Graciela Schneier-Madanes Directora de investigacin CNRS, CREDAL-IHEAL Universit Paris 3

Dedicatoria

A mi abuel a C i ra que m e di o su fuerz a, s u i nt el i genci a y s u al egr a de vi vi r.

A P acho y M ari t , com paeros de cam i no, por s u am or i ncondi ci onal y s u confi anza.

Agra de c i mi e ntos A mis amigos de aqu y de all, gran tesoro que la vida me regal Y especialmente a Po, Dany, Anita, Gusti, Marcela por estar en las buenas y en las malas! Gracias a todos los que me apoyaron en este recorrido y contribuyeron a este resultado: Flo, Manu, Sandrine, Mireille, Jean-Pierre, Christine, Isa, Anne, Pil, Gilles, Steph, Martine, L, Batrice, Sylvie, Bea y Fer. A los encuentros que me motivaron y enriquecieron. Gracias a lvaro Echaider, Vernica Pastore y Mabel Santos, compaeros de ruta en la invencin de nuevas formas de actuar; al conjunto de los participantes del Ciclo Uruguay 2025, especialmente Mara Elena Laurnaga, Leo Fantini, Julio Villamide; y a los entrevistados. Gracias a R. Villarmarzo por darme la oportunidad de ejercer por primera vez la prospectiva en el Estado uruguayo. Gracias a la Embajada de Francia en Uruguay y en particular a Graciela Vigo y Chantal Haage, por su confianza en mi trabajo y su apoyo en los momentos difciles. Gracias a la Universidad de la Repblica, que me form con espritu abierto y crtico. Un particular agradecimiento a la CSIC que sostuvo mi investigacin. Un agradecimiento a la Facultad de Arquitectura y en especial al Taller De Betolaza que ampar las reflexiones, intercambios y la construccin de ideas que aqu se exponen. Gracias a Pablo Ligrone por su lectura comentarios tan pertinentes y sus consejos. atenta, sus

Gracias a la generosidad intelectual y la amistad de todos aquellos que me sostuvieron y me ayudaron a madurar las ideas. A mis colegas uruguayos: Mercedes Medina, Federico Bervejillo, Diego Capandegui, Ramn Martnez Guarino, Isabel Viana, Rosario Casanova y Elisa Fornaro; y franceses: Fabienne Goux-Baudiment, Jacques de Courson, Ghyslaine Soulet, Hugues de Jouvenel y Nathalie Bassaler. Gracias a Bernard crement, verdadero maestro de la mayutica, por ensearme a comunicar; a Guy Loinger, por haberme introducido en el mundo francs de la prospectiva; a Pierre Musso, por compartir su modo distinto de ver las cosas y por haber aceptado ser rapporteur de mi Tesis, as

como a Jean-Marc Fournier. Gracias a Hlne Rivire dArc, por ser parte del jurado; a Martha Kohen, por estar y ser parte de mi desarrollo personal y profesional. Finalmente, gracias a Graciela Schneier-Madanes por haber seguido mi trabajo y por sus sabios consejos.

RESUMEN
La arquitectura de esta Tesis se apoya en tres pilares bien distintos. El primer pilar es una exposicin de la historia y de las aventuras planetarias de la Prospectiva. La presentacin de sus tcnicas y su metodologa es planteada en el contexto de los problemas de ordenamiento territorial, urbanismo y economa poltica y social actuales en Uruguay. El segundo trata las cuestiones del desarrollo, a varias escalas, desde el enfoque prospectivo a partir de una mirada local. El anlisis se enmarca en el contexto uruguayo, donde se suceden brillantes logros econmicos fulminados por la tragedia de la dictadura militar, hasta los actuales desafos de posible renacimiento al corazn del MERCOSUR en el marco de la globalizacin. El tercer pilar aplica la prospectiva territorial a Montevideo, en sentido amplio, de la ciudad histrica a la regin metropolitana, pasando por el nivel departamental, para alcanzar el permetro pertinente al enfoque prospectivo adoptado: el Gran Montevideo. El ejercicio de prospectiva URUGUAY 2025, Ciclo de expertise y de democracia participativa, es el terreno de investigacin de Carina Nalerio, que participar incluso en su organizacin y su animacin. Esta Tesis demuestra un largo recorrido de la teora a la prctica en varios mbitos: el urbanismo y ordenamiento territorial, la agitada historia urbana del Uruguay y el enfoque de prcticas de prospectiva territorial aplicada en Amrica del Sur.

ABSTRACT
The architecture of this thesis is based on three pillars. The first one is a narration of the history and the adventures of the Prospective. Its techniques and methods are interpreted at first glance within the context of contemporary problems such as Territorial and Urban Planning as well as economic and social politics. The second pillar deals with matters of development from a prospective focus, considering both its regional and singular aspects. It is within the Uruguayan context, where great economical achievements as well as fulminating crisis occur as for example the military dictatorship that poses, within the frame of globalization, the present challenges of a renaissance in the heart of the MERCOSUR. The third pillar applies territorial foresight to Montevideo in a broader sense-from the historic city to the metropolitan area passing through the departmental scale, in order to reach a pertinent perimeter: the Gran Montevideo. The task of prospective Uruguay 2025 , a cycle of participative democracy and of expert knowledge, accompanies Nalerios work rapidly and officially and she will also participate in its organization and animation. This thesis reports of a long journey, from theory to practice, based on three areas of knowledge: Urban and Territorial Planning, the urban history of Uruguay and the practice of Territorial Foresight applied to South America.

Prlogo
Sntesis

INTRODUCCIN GENERAL

Primera Parte LA PROSPECTIVA: UNA RESPUESTA AL PROBLEMA DEL DESARROLLO

Introduccin Una vuelta a los conceptos Captulo 1 La prospectiva, del discurso y del mtodo Captulo 2 Sobre el problema del desarrollo Captulo 3 Sobre la cuestin de la gobernanza Captulo 4 La crisis del Uruguay Conclusin de la Primera Parte

Segunda Parte HISTORIA DEL FUTURO: FORMAS DE LA CIUDAD Y VISIONES DE PORVENIR

Introduccin La historia del futuro Captulo 1 El nacimiento (1724 a 1870) Captulo 2 El auge de la Suiza de Amrica (1870 a 1959) Captulo 3 La crisis del modelo del Uruguay clsico (1959 a 1985) Captulo 4 El ingreso a la era de la globalizacin (1985 a 2001) Conclusin de la Segunda Parte

Tercera Parte UNA PROSPECTIVA TERRITORIAL: EL GRAN MONTEVIDEO 2025

Introduccin Un ejercicio prospectivo en tres etapas Captulo 1 El escenario 00 o un diagnstico prospectivo Captulo 2 UN ESTUDIO DE PROSPECTIVA EXPLORATORIA El Gran Montevideo: cuatro escenarios posibles Captulo 3 UNA EXPERIENCIA DE PROSPECTIVA PARTICIPATIVA El Ciclo Nacional de Reflexin Prospectiva Uruguay 2025 Captulo 4 UN EJERCICIO DE PROSPECTIVA ESTRATGICA El Escenario Normativo y la Agenda Estratgica Conclusin de la Tercera Parte

CONCLUSIN GENERAL

PRLOGO
La Tesis que presento traduce tanto lo que soy hoy cuanto mis intereses profesionales de maana. En efecto, mi identidad est marcada por mi relacin con Francia, pas en el que crec y realic mis estudios, y mi apego a Uruguay, pas donde nac y donde vivo actualmente1. Est tambin marcada por el carcter operativo de mi actividad y la relacin permanente entre reflexin y accin a lo largo de mi aventura profesional. Vuelvo al Uruguay en Diciembre de 2002, despus de concluir mi Master en Pars, en el mismo momento en el que miles de uruguayos, en particular de mi generacin, lo dejaban. Una de las crisis econmicas ms importantes de la historia de mi pas acababa de ocurrir. Anexo 1 : A. PELLEGRINO (2003) Caracterizacin demogrfica del Uruguay Captulo IIIb4: la emigracin La reflexin profunda sobre si tena sentido o no quedarme en Uruguay marc mi enfoque de la Tesis. La necesidad de comprender la inquietante realidad de mi pas me llev a la bsqueda de instrumentos para aprehenderla. Como lo sugieren ciertos analistas, tales como B. crement (2005), se puede establecer una analoga entre la Francia de la posguerra y el Uruguay de ese momento. En efecto, la prospectiva nace en Francia en la dcada del 50, en un pas devastado por la guerra. Es la fuerza de la visin de un lder de la talla de Charles de Gaulle y del conjunto de franceses de vanguardia que lo acompaaron que volvi a poner a Francia de pie y le confiri un lugar entre las potencias mundiales, treinta aos despus del conflicto. El Uruguay, en cambio, atraviesa en el 2002 un agujero negro que lo lleva a una situacin de urgencia social y econmica, y lo sita frente a una encrucijada histrica. Esta semejanza de contextos me conduce a experimentar la prospectiva a la franaise sobre el territorio uruguayo. Si bien la prospectiva, como conjunto filosfico e instrumental que pone en relacin la voluntad (en especial desde la accin pblica) con la posibilidad (los medios para concretar tal voluntad), aporta ciertas respuestas, siento tambin la necesidad de encontrar una forma de actuar; de aqu el carcter de investigacin-accin de mi trabajo, tan habitual en Amrica Latina.

El deseo de construir un puente entre Francia y Uruguay se manifiesta en varios proyectos sobre los que trabajo actualmente. Entre ellos, la concepcin y puesta en marcha del Polo MERCOSUR, plataforma de recursos compartidos entre las Universidades de Paris 3, Paris 8, Toulouse Le Mirail y las Universidades del Mercosur a travs de la AUGM/Asociacin de Universidades Grupo Montevideo, la Udelar/Universidad de la Repblica y el CLAEH/Centro Latinoamericano de Economa Humana

Esta Tesis remite a mi actividad compartida entre la Academia 2 y la actividad profesional3. Es el inters de asociar la produccin terica con lo operativo el que me lleva a contribuir de forma decidida a la instrumentacin del Ciclo Nacional de Reflexin Prospectiva Uruguay 2025: economa, poblacin y territorio en el 2003, que realizo en paralelo a mi Tesis de Doctorado. Y estoy en condiciones de afirmar, luego de recorrer estos cuatro aos de estudio y de prctica de la prospectiva, que me siento prospectivista. El objetivo de esta investigacin es ambicioso. Se busca identificar, a partir del futuro, los desafos del territorio en el presente. Esta intencin se muestra pertinente, dada la crisis econmica, social y poltica atravesada por mi pas, y particularmente en funcin de lo que la investigacin pone en evidencia: el Uruguay atraviesa una crisis de transicin4 hacia la sociedad de la informacin, que cuestiona sus paradigmas y sus representaciones. La ruptura no se da solo en el plano econmico, a nivel de la estructura productiva; es tambin identitaria y cultural, y exige la elaboracin de una nueva referencia compartida para la construccin de un porvenir mejor que nuestro presente.

Soy docente de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la Repblica desde 1995, donde desarrollo tareas de formacin e investigacin.
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He desarrollado mi trabajo profesional al seno de equipos de urbanismo en varios proyectos, entre los que figuran el Plan Ciudad Vieja o la operacin urbana Punta Yeguas. Particip tambin en Francia en el ejercicio de reflexin prospectiva de Plaine Commune en Seine Saint Denis, en el Collage Europen de Prospectiva Territorial y trabaj en la DATAR/Dlgation lAmnagement du Territorio et lAction Rgionale. Finalmente, desarroll una actividad propiamente prospectiva desde mi Consultora Tresescalas (www.tresescalas.info) en la construccin de la visin prospectiva para el Plan Estratgico de la Regin Centro Crdoba, Santa F y Entre Ros- en el marco de un contrato con CFI/Centro Federal de Inversiones.
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En el sentido que le da A. Toffler (1980) en La Tercer Ola.

SNTESIS
La estructura general de esta tesis se apoya en tres pilares. El primero es una resea de la historia y las aventuras planetarias de la Prospectiva. La presentacin de sus mtodos y tcnicas es puesta en perspectiva en el contexto de los problemas del ordenamiento territorial, el urbanismo y la economa poltica y social actuales. El segundo aborda los temas del desarrollo, desde la mirada prospectiva, con sus aspectos regionales y sus matices singulares. Este desafo histrico ser analizado en el contexto particular del Uruguay, desde la poca de sus notables logros econmicos, fulminados por la tragedia de la dictadura militar, hasta los desafos actuales de un renacimiento en el corazn de un mundo globalizado, y ms particularmente del MERCOSUR. El tercero aplica esta prospectiva territorial a Montevideo, en el marco del Ciclo Nacional de Reflexin Prospectiva URUGUAY 2025: economa, poblacin y territorio, ejercicio de prospectiva territorial que combina expertise, participacin y estrategia. Esta investigacin da cuentas de un largo recorrido de la teora a la prctica en tres reas: el urbanismo y el ordenamiento territorial, la removida historia urbana del Uruguay, y un acercamiento a las prcticas de prospectiva aplicada en Amrica del Sur. Cada una de las partes se ocupa de indagar recorridos crticos adaptados al contexto pertinente en funcin de los instrumentos propuestos. Este enfoque singular intentar describir un proceso, las ms veces arduo, cuyo rigor demuestra la importancia estratgica y la amplitud de los desafos que los pases del planeta deben asumir frente al tsunami de la globalizacin. El Gran Montevideo es una escala pertinente en Uruguay frente a la globalizacin. Es una de las nicas ciudades con masa crtica suficiente para posicionarse en la economa de archipilagos de la Regin MERCOSUR y constituye una de las posibilidades de reposicionamiento del Uruguay en este bloque econmico.

El mundo exige hoy nuevas instancias de control y de regulacin a escala global. Y el intento de Montevideo de transformarse en la verdadera capital poltica del MERCOSUR puede resolver la necesidad supranacional de instalar una nueva forma de gobernanza. Esta debe promover sistemas de conexin entre los pases del MERCOSUR al tiempo que resguarde la escala menor de la estructura territorial del espacio metropolitano: los barrios y las unidades de habitacin, para que todos los niveles de la nueva organizacin puedan ejercer sus responsabilidades legtimas. Es por eso que en esta reconfiguracin de los poderes territoriales la escala adecuada corresponde al Gran Montevideo. La prospectiva es una herramienta que ayuda a manejar esta mutacin, con la condicin de adaptarse a las situaciones locales, a las rupturas y los desafos de la sociedad en cuestin. En el caso de Montevideo, dicha ruptura se produce por la convergencia de dos fenmenos: la globalizacin, como dato exgeno, portadora de incertidumbre y cambios; y un factor endgeno: la evolucin catastrfica del Uruguay despus del derrumbe econmico, social y cultural del 2002, producto de la crisis de la Regin. Esta situacin extrema nos obliga a poner en evidencia el tema fundamental del desarrollo del pas, desafo que recorre toda la investigacin. El anlisis histrico abordado en la segunda parte es metodolgicamente el ms delicado, en la medida en que permite develar la relacin entre el contexto mundial y nacional, la ciudad real, los paradigmas urbanos de referencia y las ideas de futuro de la sociedad del momento. Irona de la historia, Blgica y Uruguay se hacen independientes en el mismo momento histrico y por los mismos motivos: mismas identidades, misma neutralidad y mismas situaciones geopolticas en el corazn de los nuevos futuros agrupamientos regionales, la Unin Europea y el MERCOSUR.

Acaso esta simultaneidad es evidencia de la voluntad inglesa de seguir siendo el rbitro de los conflictos coloniales en el siglo XIX? Los tratados de independencia fueron ratificados en 1827 para Uruguay y en 1830 para Blgica, y para deleite de la simetra, el representante de Inglaterra en ambos casos fue el mismo Lord ingls. En materia de prospectiva, esta ancdota no resulta anodina, en funcin del modo en que el Uruguay se pobl (inmigracin europea en su mayora) y sobre todo del inters manifiesto del Uruguay por la cultura, la arquitectura y el urbanismo europeos, y especialmente la preferencia francesa en lo que a prospectiva refiere. Al poner la prospectiva territorial a prueba de la realidad uruguaya, se manifiesta un enfoque particular. La tesis pone en evidencia un conjunto de particularidades y de innovaciones que emergen de las diferentes prcticas que acompaaron este trabajo de investigacin. Estas permiten tomar oficial y seriamente en consideracin esta gran aventura, con la realizacin del Ciclo Uruguay 2025. El Foro Gran Montevideo, que tuvo lugar en su seno, instrumenta esta prospectiva territorial sobre Montevideo en un sentido amplio: de la Ciudad Vieja a la Regin Metropolitana, pasando por el nivel departamental, para desembocar en el permetro pertinente desde el enfoque prospectivo: el Gran Montevideo.

Nombre procedimiento Prospectiva EXPLORATORIA

del

Resultados obtenidos Cuatro futuribles para el Gran Montevideo: Montevideo corazn de la integracin; Montevideo logstico Montevideo hub inteligencias; de

Fecha Enero agosto 2004 a de

Trabajo de prospectiva exploratoria de C. Nalerio para la CSIC en el marco de la Tesis. Concurso para jvenes investigadores. El Gran Montevideo en el horizonte 2025; estudio prospectivo para su desarrollo econmico e insercin internacional

Montevideo folclrico.

Prospectiva PARTICIPATIVA

Ciclo Nacional de Reflexin Prospectiva URUGUAY 2025: economa, poblacin y territorio. Programa de institucionalizacin del Ordenamiento Territorial en Uruguay, DINOT-MVOTMA

Diagnstico prospectivo (tendencias robustas, emergentes y rupturas posibles), escenario tendencial optimista y escenario tendencial pesimista. Lista de convergencia de roles econmicos. Establecimiento de los valores y esbozo de recomendaciones Escenario Normativo Montevideo radiante y Agenda Estratgica de Asuntos Territoriales

Marzo 2004 a febrero de 2005

Prospectiva ESTRATGICA

Ciclo Nacional de Reflexin Prospectiva URUGUAY 2025: economa, poblacin y territorio.

Octubre 2004 a febrero 2005

Para concluir esta sntesis, es fundamental resear los elementos clave de este trabajo, que no constituye una tarea apenas personal, ya que ms all de los trabajos tcnicos, documentales y conceptuales, la aplicacin de mtodos participativos muy sudamericanos resultantes de la Educacin Popular y la Psicologa Social, fueron transpuestos y difundidos en el proceso prospectivo instrumentado con la participacin activa de las autoridades polticas territoriales. Recordemos que la primera parte del trabajo desarrolla la filosofa de esta Tesis, que se sustenta sobre la interpretacin del proceso prospectivo como una construccin social del futuro, esencial en Amrica del Sur. La segunda parte mostrar que existe una convergencia entre los momentos de gloria (del punto de vista econmico y cultural) del Uruguay y la precisin y consistencia de las ideas de futuro de la sociedad que las produjo. El dficit de visin prospectiva contempornea justifica el procedimiento instrumentado en la tercera parte. Esta describe la metodologa y la conceptualizacin de una prospectiva territorial aplicada a Montevideo, organizada en tres etapas. La primera etapa (la prospectiva exploratoria) consiste en la identificacin de futuribles de horizonte 2025: Montevideo logstico, Montevideo corazn del MERCOSUR, Montevideo hub de inteligencias y Montevideo folclrico. La segunda etapa (la prospectiva participativa) explora las modalidades de arraigo del proceso prospectivo en la cultura colectiva de esta gran aglomeracin tan singular desde la mirada de la cultura general de Amrica del Sur. La tercera etapa (la prospectiva estratgica) construye un escenario normativo (Montevideo radiante) y las recomendaciones estratgicas para alcanzarlo. A modo de conclusin y de invitacin al viaje prospectivo, presentaremos de forma sinptica los cuatro escenarios exploratorios (o futuribles) y el escenario normativo Montevideo radiante: Escenario 01: Montevideo logstico Soemos un poco. Imaginemos que ciertas instalaciones logsticas son realizadas en conformidad con la prioridad asignada a este escenario. Las inversiones responden a una accin comn del Uruguay y del MERCOSUR. El puente Colonia-Buenos Aires ya es una realidad. El eje vial principal del Cono Sur pasa por Uruguay. El pas gana una posicin estratgica en el continente vinculando el Ocano Atlntico al Ocano Pacfico. El mercado de tierras se valoriza, el paisaje se degrada y el ambiente del pas se transforma completamente. De estancia cimarrona extensiva, el Uruguay pasa a ser una gigantesca plataforma logstica a escala de la globalizacin. Pero qu quedar del Uruguay y de Montevideo en trminos de identidad y de desarrollo social y cultural? Escenario 02: Montevideo corazn del MERCOSUR Motor poltico del MERCOSUR, Montevideo logra posicionarse como el espacio comunitario de la Nueva Economa de la comunicacin. La ciudad aparece como un espacio pertinente del punto de vista del

equilibrio geopoltico. Esta actividad pondr en valor las cualidades intrnsecas de Montevideo, sus amenidades urbanas y su arte de vivir: la baja densidad, la cohesin social, la seguridad urbana y la tranquilidad provinciana. Escenario 03: Montevideo hub de inteligencias Este escenario posiciona a Montevideo como polo de difusin y de produccin de conocimiento, foco de valorizacin de inteligencias regionales, espacio de innovacin de prestigio en todo el MERCOSUR. Varios centros de excelencia a imagen de viejas instituciones como el Institut Pasteur o el Polo MERCOSUR se implantan en el cuadro de una estrategia de desarrollo de ciertas reas donde Uruguay presenta ventajas histricas: la informtica, la enologa, el turismo, la biotecnologa. Escenario 04: Montevideo folclrico Uruguay no tiene proyecto propio. Su poderoso vecino, Brasil, asociado a las economas emergentes del BRIC (Brasil, Rusia, India, China) lo considera una entidad econmica complementaria y subsidiaria. El eje de la poltica pblica uruguaya se limita a la redistribucin de algunos beneficios de esta economa dependiente. Las condiciones de vida de los sectores ms desfavorecidos mejoran relativamente, pero el sistema de seguridad social se deteriora por la fuerte emigracin de su juventud y el envejecimiento de la poblacin. Un cierto statu quo poltico no logra revitalizar los datos econmicos ni culturales. Despleguemos entonces este recorrido paso a paso

INTRODUCCIN GENERAL