ORGANISMO ESPECIALIZADO DE LA OEA

PROGRAMA DE PROMOCIN INTEGRAL DE LOS DERECHOS DEL NIO

MANUAL DE APLICACIN DEL PROTOTIPO DE POLTICAS PUBLICAS DE INFANCIA FOCALIZADAS

Csar Gaviria Trujillo Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA)

Luigi Einaudi Secretario General Adjunto de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA)

Brian Ward Presidente del Consejo Directivo Instituto Interamericano del Nio (IIN)

Alejandro Bonasso Director General Instituto Interamericano del Nio (IIN) Ariel Gustavo Forselledo Coordinador Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio Instituto Interamericano del Nio (IIN)

MANUAL DE APLICACIN DEL PROTOTIPO DE POLTICAS PBLICAS DE INFANCIA FOCALIZADAS (PPF) Primera Edicin

Autor: Ariel Gustavo Forselledo, Ph.D. Coordinador Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio Instituto Interamericano del Nio (IIN)

Equipo Tcnico: Blanca Prez Morgan, M.A. Consultora Uruguay Enrique Warner, M.P.H. Consultor Panam Lic. Angelina Plada Consultora Uruguay Lic. Tatiana Salinas de Vacaflores Consultora Bolivia Nadia Knircha Pasante Canad Instituto Interamericano del Nio Av. 8 de Octubre 2904 (11600) 11600 Montevideo Tel: (5982) 4872150 Fax: (5982) 4873242 E-mail: iindg@redfacil.com.uy Impreso en Graphis Ltda. Juan Carlos Gmez 1457 (11000) Montevideo Uruguay Montevideo, 2002 Este es un documento de trabajo producido en el marco del Proyecto CIDA-Canad / IINOEA. Se autoriza su reproduccin total o parcial citando la fuente.

Este Manual es una de las herramientas que el Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio (PRODER) del Instituto Interamericano del Nio (IIN) ha producido en el marco del Plan Estratgico IIN 20002004. El mismo es utilizado en las actividades de capacitacin que PRODER realiza actualmente en la regin, en cooperacin con los Entes Rectores de Infancia de los Estados Miembros de la OEA para la Planificacin de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas. Es un documento abierto y experimental que continuar actualizndose y adaptndose en prximas ediciones. No es un Manual autoinstructivo, por lo que requiere de apoyo docente y documental.

TABLA DE CONTENIDOS

Prlogo Introduccin Captulo 1: Captulo 2: Captulo 3: Captulo 4: Captulo 5: Anexo La Planificacin de Polticas de Infancia en el contexto Regional La Focalizacin La Planificacin de una Poltica Pblica Focalizada (PPF) El Plan de Accin de la PPF Estrategia para la Implementacin del Prototipo PPF y Plan de Accin

Pag. i Pag. 1 Pag. 5 Pag. 13 Pag. 25 Pag. 79 Pag.103 Pag.117

PRLOGO

En junio de 2000, el Consejo Directivo del Instituto Interamericano del Nio aprob el Plan Estratgico 2000-2004. Junto a una reestructura orgnica y programtica, se trataba de un punto de partida para generar las nuevas modalidades de cooperacin tcnica que los Estados Miembros de la OEA estaban necesitando. El Plan Estratgico enfatizaba tambin la necesidad de resaltar la preocupacin por la niez en los Foros Polticos Regionales, de articular con los Entes Rectores de infancia las polticas de infancia teniendo como paradigma la Convencin sobre los Derechos del Nio, y de desarrollar Prototipos de alto impacto dirigidos a asegurar la proteccin legal, jurdica y social que necesitan los nios y nias para desarrollarse como personas. En ese marco, el Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio del IIN elabor una propuesta metodolgica y tcnica de Prototipo de Polticas Pblicas Focalizadas para la Niez y la Adolescencia en circunstancias de vulnerabilidad. Para ello se conform un equipo tcnico con profesionales de Bovilia, Brasil, Canad, Panam, Suriname y Uruguay, que estuvo apoyado por pasantes universitarias de Canad y Colombia. Diseado el marco terico y metodolgico de los Prototipos correspondientes a los Artculos 23, 32, 33 y 34 de la Convencin, comenzaron a desarrollarse experiencias piloto para su implementacin en los pases que as lo iban requiriendo. Cabe destacar que para el desarrollo del Prototipo sobre Trabajo Infantil fue invalorable el aporte de la Agencia Canadiense de Cooperacin Internacional (CIDA). El Manual que se presenta a continuacin, recoge los resultados de las referidas experiencias preliminares y aspira a irse constituyendo en una herramienta metodolgica abierta y experimental para la aplicacin del Prototipo de Polticas Pblicas Focalizadas en la regin de las Amricas y el Caribe. Invito, pues, a los lectores a introducirse en el complejo campo de la planificacin de las polticas de infancia y adolescencia, con la esperanza de contribuir en algo al bienestar integral de los nios, nias y adolescentes que viven en situacin de vulnerabilidad y que esperan de nuestras acciones para salir de ella.

Alejandro Bonasso DIRECTOR GENERAL IIN

INTRODUCCIN

Temas como el trabajo infantil, la explotacin sexual comercial, la niez en situacin de calle, el trfico de nios, la violencia intrafamiliar, la exclusin de la niez con discapacidad, el abuso de drogas por parte de nios, nias y adolescentes, la marginacin de la niez campesina indgena de Amrica Latina, entre otros, no solamente representan expresiones dramticas de los problemas que afectan a la niez y la adolescencia en la regin de las Amricas, sino que se constituyen en aquellas violaciones a los derechos humanos que ms impacto tienen en trminos del desarrollo integral, construccin de la ciudadana y acceso a la estructura de oportunidades. Por esta razn, es responsabilidad del Estado, y en particular de su ente rector de infancia, el generar respuestas integrales que convoquen a todos los actores y organizaciones de la sociedad para la promocin y defensa de los derechos que les son vulnerados a estas nias, nios y adolescentes en circunstancias de riesgo social. El Plan Estratgico del IIN como promotor de Polticas de Infancia Desde la asuncin de la presente Direccin General en marzo del ao 2000, el Instituto Interamericano del Nio (IIN) se aboc a la elaboracin del Plan Estratgico 2000-2004, que constituye el eje de la actual accin institucional, tanto en el plano tcnico como en el poltico. Dicho Plan fue aprobado por la 75 Reunin del Consejo Directivo, llevada a cabo en Ottawa, Canad en junio de 2000. El Plan en su base pretende promover la Convencin sobre los Derechos del Nio, la descentralizacin de las actividades del IIN, el incremento de la presencia de los

temas de niez y familia en los foros polticos de la Regin y la incorporacin decisiva de la sociedad civil al compromiso hemisfrico por la infancia. En su base, este Plan impulsa la generacin de productos estratgicos de alto impacto tcnico y poltico, que pretenden constituirse en un modelo referencial para el abordaje de los temas relativos al nio y la nia desde una ptica gerencial. Los productos estratgicos mencionados, son un conjunto de herramientas que abarcan los diferentes aspectos involucrados en la gestin de los temas de niez de un pas determinado. Estas herramientas, llamadas prototpicas sentaran las bases para la promocin de avances en la capacidad de respuesta que los Estados tienen frente a los temas de Niez. Sin embargo, la generacin de este conjunto de herramientas no es, ni pretende constituirse, en un fin en s mismo, ellas deben ser parte de una estrategia poltica, comunicacional, de asistencia tcnica que se complemente con un soporte de capacitacin vital para la sustentabilidad de las acciones que las mismas implican. Uno de los componentes del Plan Estratgico promueve la generacin de respuestas polticas apropiadas para atender los problemas y las necesidades de los nios, nias y adolescentes y, en particular, de aquellos en circunstancias de vulnerabilidad, riesgo, marginacin y exclusin. Circunstancias que, en general, no son cubiertas por las Polticas Pblicas de carcter universal. Dichas respuestas podran hacerse operativas mediante: a) el desarrollo de sistemas nacionales de informacin de Infancia.

b) la adecuacin de la legislacin nacional en concordancia con la Convencin sobre los Derechos del Nio y dems convenciones, tratados y acuerdos internacionales asumidos por cada pas. c) la planificacin e implementacin de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas (PPF). En este marco, el IIN est desarrollando para la regin una serie de instrumentos de fcil rplica, a saber: Prototipos legales sobre explotacin sexual, trabajo infantil, abuso de drogas y discapacidad Prototipos de polticas pblicas focalizadas sobre los mismos temas Un sistema para el monitoreo y la evaluacin de las polticas y acciones que se desarrollen en favor de la Infancia y Adolescencia Un Sistema de Informacin para el Monitoreo de Derechos del Nio Se tiene la conviccin de que la funcin de los gobiernos, los organismos internacionales, la sociedad civil, as como de los propios nios y adolescentes, es sin duda clave para poder lograr polticas y programas eficaces que logren ajustarse a las distintas realidades, necesidades y demandas que cotidianamente enfrentan los nios y nias de la regin. El Prototipo de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas (PPF) Este Prototipo corresponde a un modelo metodolgico dirigido al diseo, formulacin e implementacin de polticas pblicas de infancia de carcter focalizado, que permitan un abordaje integral de problemas especficos que afectan a la niez, con respuestas tambin especficas, apropiadas y articuladas. Siguiendo los mandatos emanados de las resoluciones de los distintos foros polti-

cos de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), de las Naciones Unidas y de las Cumbres de las Amricas, el abordaje de temas como el trabajo infantil, la explotacin sexual, la niez en situacin de calle, la niez discapacitada, los nios afectados por la guerra y los adolescentes en conflicto con ley requiere, de parte de los Estados Miembros de la OEA, de la creacin e implementacin de Planes de Accin Nacionales que respondan de manera prctica y efectiva a la prevencin, el control y la erradicacin de todas las situaciones que vulneran los derechos de la niez y la adolescencia, al tiempo que les ofrezcan mecanismos efectivos de proteccin integral, desde la perspectiva de las polticas pblicas de infancia y adolescencia. Metas del Prototipo de PPF: a) Constituirse en un Instrumento de apoyo a los Entes Rectores de Infancia de la Regin para la planificacin, el diseo y la implementacin de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas. b) Aportar metodologas apropiadas para la implementacin de las PPF, ya que no existen respuestas preelaboradas para las necesidades de la niez y la adolescencia de los diferentes pases. Dichas respuestas deben elaborarse en el trabajo mancomunado de todos los actores sociales implicados en el problema a atender. Objetivos del Prototipo de PPF: Promover el derecho a la igualdad de oportunidades. Asegurar cobertura, prestaciones y oportunidades a los sectores ms vulnerables. Desarrollar sistemas de prestacin de servicios ajustados a la demanda. Extender a los grupos ms desfavorecidos las oportunidades y opciones que les son consagradas en la Convencin sobre los Derechos del Nio

Captulo 1 LA PLANIFICACIN DE POLTICAS DE INFANCIA EN EL CONTEXTO REGIONAL

LA PLANIFICACIN DE POLTICAS DE INFANCIA EN EL CONTEXTO REGIONAL

En la actualidad las polticas pblicas que los pases de Amrica Latina y el Caribe desarrollan, estn marcadas por el drstico cambio en la percepcin de la infancia y la adolescencia que es producto de la progresiva integracin doctrinaria propuesta por la Convencin sobre los Derechos del Nio. Las sociedades y las instituciones se debaten entre el anterior paradigma del menor en situacin irregular, la judicializacin de los problemas sociales, la institucionalizacin de los menores y la ruptura sustancial que significa el nuevo paradigma formulado por la Convencin sobre los Derechos del Nio. Dicho paradigma considera al nio como un sujeto de derechos, transforma en prioridad social el inters superior del nio y asume el deber de garantizar los derechos a todos los nios por igual. La Convencin sobre los Derechos del Nio abre caminos nuevos en el enfoque de la infancia y la adolescencia, colocando al Estado y a la sociedad como coresponsables en el diseo y la ejecucin de polticas pblicas. La Convencin supera las instituciones del patronato, la tutela o los consejos tutelares del Estado, sujetos stos a la doctrina de la situacin irregular y a la concepcin de los nios como objetos de proteccin; para ubicarlos en la doctrina de la proteccin integral, cuya concepcin los reconoce como sujetos de derecho, dotados de capacidad de vivir, tener salud, educacin, convivencia familiar, identidad y dignidad. ALGUNOS REQUERIMIENTOS PARA LA REFORMA SOCIAL El cambio de paradigma y la definicin, planificacin e implementacin de polticas pblicas de infancia requiere de transformaciones en los marcos normativos de los pases, as como en sus condiciones socio-econmicas y polticas. La reforma social de los pases en vas de desarrollo parece ser uno de los requisitos para hacer realidad dichos cambios a favor de la niez y de la sociedad en su conjunto. Los siguientes, seran algunos de los requerimientos para la reforma social. La Racionalizacin del gasto pblico Implica la reestructuracin del Gasto Pblico que realiza el Estado teniendo en particular consideracin el rea correspondiente al gasto social, en cuanto a la importancia que reviste para la supervivencia de los sectores carenciados. El gasto pblico social puede neutralizar los efectos del descenso de los ingresos del grupo familiar, capitalizando el patrimonio de la familia con acciones en salud, educacin, alimentacin y vivienda, de modo tal que evite que nuevos hogares caigan por debajo de la lnea de la pobreza. En este sentido, tan importante como recuperar la capacidad fiscal del Estado, es asegurar la calidad del gasto pblico.

Mejorar la eficacia del gasto pblico social requiere esfuerzos simultneos en varios campos: (i) la integracin de enfoques y la coordinacin del gasto entre sectores; (ii) la utilizacin racional de la infraestructura fsica y equipos, junto con la compatibilizacin de los modelos de gestin: (iii) una mejor distribucin geogrfica del gasto en base a una identificacin y localizacin ms precisa de las necesidades; (iv) la adecuada capacitacin de los recursos humanos; (v) la transferencia de responsabilidades de administracin directa de recursos pblicos y algunas responsabilidades de con-

trol de gestin a organizaciones de la sociedad civil; y (vi) la movilizacin de recursos y potencialidades de esta ltima para complementar los recursos pblicos (BID/PNUD, 1993).1
Otro elemento importante es el de la equidad del gasto pblico social, el que est ntimamente vinculado a la forma en que se financia el mismo, a su composicin sectorial y a la poblacin atendida por los servicios financiados por el Estado.

productivos, de la integracin social y del acceso a la estructura de oportunidades. Asimismo la pobreza constituye una de las ms claras manifestaciones de falta de equidad y, por su dinmica de reproduccin, ella limita las oportunidades de las que disponen los individuos y condiciona en buena medida las posibilidades futuras de movilidad social para los nios, nias y adolescentes que nacen y crecen en hogares pobres. La erradicacin de la pobreza o, en trminos de ms corto plazo, su reduccin significativa, debe formar parte de una concepcin unitaria del proceso de desarrollo, que integra objetivos amplios en materia econmica y social. Las estrategias para reducir la pobreza se refieren tanto al crecimiento econmico como a la transformacin eficiente de las oportunidades que ste genere en crecientes niveles de bienestar para el conjunto de la poblacin, con un nfasis especial en los sectores ms pobres. Siguiendo al BID (1993), la reduccin de la pobreza debe basarse en la discriminacin positiva y genrica de parte del conjunto de polticas e instrumentos para asegurar que se reduzcan los niveles de exclusin de los sectores ms pobres, tanto en lo que refiere a su insercin productiva, como en su acceso a las transferencias y servicios sociales. Participacin de la sociedad civil Como parte de los requerimientos para la reforma social, la asuncin de responsabilidades por parte de la sociedad civil implica que sus organizaciones sociales, comunitarias, comerciales, no lucrativas, etc. intensifiquen su participacin comprometida, tanto en la planificacin de las respuestas a los problemas sociales que los aquejan como en la prestacin de servicios. Es aqu donde el Estado juega

La equidad vara en funcin de: (i) el carcter progresivo o regresivo del financiamiento del gasto pblico social; (ii) la distribucin sectorial de los recursos y el nivel de la asignacin para servicios y transferencias destinados a necesidades bsicas de los ms pobres; (iii) la cobertura efectiva de la poblacin por tramos de ingreso; (iv) las diferencias de calidad en los servicios a los que tienen acceso los sectores de poblacin de distintos niveles de ingreso; y (v) la medida en que el gasto pblico se oriente a preparar a la poblacin beneficiaria, especialmente a los nios y los jvenes, para eliminar la perpetuacin de la pobreza de generacin en generacin (BID/PNUD, 1993 op. Cit).
Erradicacin de la pobreza La pobreza constituye, en su doble dimensin de bajos ingresos y de insatisfaccin de necesidades bsicas, la forma extrema de exclusin de los individuos y de las familias del eje de los procesos

BID/PNUD (1993). Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo en: Derecho a tener Derecho. Infancia, Derecho y Polticas Sociales en Amrica Latina, tomo 3, Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe/ Instituto Interamericano del Nio, Caracas, p.55

un rol diferente al tradicional, en tanto debe cumplir una funcin regulatoria para asegurar niveles aceptables de calidad en las prestaciones de los servicios, a la vez que elevar los niveles de eficiencia del nuevo sistema en su conjunto. Las organizaciones no gubernamentales, que tradicionalmente realizan una importante tarea de movilizacin comunitaria participativa, adems de controlar la cobertura, calidad y costos de sus prestaciones, suelen movilizar recursos complementarios que amplan y mejoran en forma sustancial los servicios, con ajuste a las caractersticas de la demanda.

fancia y la adolescencia en la regin deben enfrentar diversos problemas estructurales y organizacionales que repercuten sobre la eficacia y eficiencia de su gestin. Histricamente, la regin ha asistido a distintos tipos de accionar gubernamental de tipo "corporativo" que ha obstaculizado generado cierres en las acciones de las propias instancias gubernamentales entre s, y con aquellas de la sociedad civil que podran cooperar, impidiendo la potenciacin de los recursos materiales, humanos y financieros y favoreciendo la duplicacin, la burocracia y el desgaste. Los planes, programas, proyectos y actividades se ven muchas veces afectados por la "desequilibrada asignacin de recursos" entre los diversos niveles administrativos de los Estados (centrales, provinciales, departamentales, municipales, etc.). De igual manera, las polticas para la infancia son afectadas tambin, por la "desequilibrada distribucin de los recursos" que se asignan a los programas de institucionalizacin, de asistencia y de prevencin destinados a los nios y adolescentes (Forteza, C. Cassous. C, 1990). AVANCES ETICO-POLITICOS HACIA LA VIGENCIA Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS NIOS Sin lugar a dudas, todo lo expresado en torno a la Convencin representa un avance y un imperativo tico y poltico para las naciones del mundo, aunque existen otros adelantos que se han ido produciendo conjuntamente con el amplio y multifactico grupo de transformaciones que, en el campo econmico y social, la comunidad internacional viene produciendo. Tales transformaciones no constituyen un proceso homogneo en todos los pases sino que, al contrario, stas dependern de la forma en cmo

Es en la perspectiva de propiciar la participacin ciudadana y no solamente en trminos de la eficacia intrnseca del Estado, que adquiere su mayor significado la descentralizacin. Dos principios mejoran especialmente la capacidad administrativa del Estado: la descentralizacin y la obligacin de rendir cuentas (BID/PNUD, 1993 op. Cit).
Criterios para la planificacin de las polticas sociales Este punto es de especial relevancia para la superacin de la concepcin gubernamental hacia aquella que considera la dimensin de lo pblico en materia de polticas sociales. El Instituto Interamericano del Nio (IIN) ha realizado un importante esfuerzo por desarrollar un modelo de planificacin de polticas de infancia desde la perspectiva de la articulacin de Estado y la Sociedad Civil, modelo que ser esbozado ms adelante. PROBLEMAS DE ORGANIZACIN Y PLANIFICACIN DE LAS POLTICAS DE INFANCIA Las instituciones pblicas que actualmente ejecutan las polticas para la in-

cada comunidad nacional se va insertando en la globalizacin de la economa de la era post-industrial, en los procesos de modernizacin de los estados y en la consolidacin de las democracias. Dichas transformaciones son complejas y derivan, por una parte, de los impresionantes avances tecnolgicos en, prcticamente, todos los sectores de la produccin. Estos generan, por primera vez en la historia, la situacin de que el crecimiento de la produccin no significa ms el crecimiento del empleo. Hoy es posible aumentar la produccin y disminuir el empleo en base a las nuevas tecnologas y a las nuevas formas de organizacin del trabajo (Gmez da Costa, 1996) . En el contexto de la globalizacin ya mencionado, los pases realizan esfuerzos para una insercin competitiva en una economa internacional en acelerado proceso de transformacin global. Como se mencion, este proceso se acompaa de un significativo grupo de avances ticos y polticos que se estn produciendo en la comunidad internacional, desde finales del siglo veinte y en los comienzos del siglo XXI. Los mismos se concretizan y expresan en un conjunto de iniciativas que, a travs de grandes eventos, las Naciones Unidas y la Organizacin de los Estados Americanos vienen desarrollando. Se mencionarn a ttulo solamente algunas de ellas: ilustrativo

comunidad internacional), as como la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos en Jomtien, Tailandia, que fuera convocada por el Programa de desarrollo de las Naciones Unidas-PNUD, Banco Mundial, UNESCO y UNICEF. En esta conferencia, adems de un derecho humano fundamental, la educacin ha sido considerada como componente bsico del desarrollo econmico, social y poltico de las naciones. En 1993, se desarroll la Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos, que tuvo un gran significado tico y poltico, en la medida de que emerge como el principio condicionador de las relaciones nacionales e internacionales, la idea de la persona humana como sujeto de derecho internacional. Esto significa que el punto de vista y los intereses objetivos de las personas pueden ser considerados en el plano de las relaciones internacionales. En cuanto al sistema interamericano, de acuerdo con la estrategia de la "cooperacin solidaria para el desarrollo" de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) de 1996, las acciones de esta entidad y las de sus organismos especializados deben dirigirse a apoyar los esfuerzos que realizan los Estados Miembros para alcanzar su desarrollo integral y sostenible. De hecho este rol implica la no imposicin de modelos nicos y la participacin directa de las comunidades en la solucin de sus problemas y, en particular la de sus nios y nias, as como una visin moderna de la cooperacin internacional. En este marco, tambin deben destacarse las Reuniones Americanas sobre Niez y Polticas Sociales, llevadas a cabo en Ciudad de Mxico, Bogot, Santiago de Chile, Lima y Jamaica. En el ltimo bienio se destacan la V Reunin Ministerial sobre Temas de Infancia,

En 1989 se aprob la mencionada Convencin sobre los Derechos del Nio en las Naciones Unidas. En 1990 se llev a cabo la Cumbre Mundial de la Infancia, realizada en New York (cuyo Plan de Accin es actualmente evaluado por la

llevada a cabo en Jamaica, la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de Panam y la Cumbre de las Amricas de Canad. Tambin debe mencionarse la Sesin Especial de las Naciones Unidas sobre Infancia, postergada por los condenables e injustificables atentados terroristas ocurridos en Estados Unidos en septiembre de 2001. HACIA UNA DEFINICIN DE POLTICA PBLICA DE INFANCIA Las polticas pblicas son frecuentemente consideradas igual que las polticas gubernamentales. Ahora, estos conceptos deben ser reconsiderados en virtud de la creciente participacin de la sociedad civil en la creacin e implementacin de medidas conducentes a mantener el bienestar de los nios, nias y adolescentes (Forselledo, 2000 Op. cit.). Existe una variedad de polticas pblicas de infancia. La siguiente es una breve descripcin de las ms comnmente concebidas: Polticas Pblicas Bsicas. Estas estn caracterizadas por una perspectiva universal. En otras palabras, el cumplimiento de estas polticas es un deber del Estado y un derecho de la poblacin. En muchos casos, estas polticas tienen un estatuto constitucional y usualmente refieren a servicios bsicos de salud y educacin Polticas Asistenciales. Ellas tienen una menor dimensin que las Bsicas, en cuanto alcanzan a una ms limitada poblacin. Tambin son un deber del Estado pero son solamente un derecho de la poblacin en los casos de necesidades especficas, por ejemplo, programas de emergencia para combatir la pobreza, servicios especiales para personas con

discapacidades, etc. En general, estas polticas no tienen estatus constitucional. Polticas de Proteccin Especial. Estas polticas alcanzan en su cobertura a un nmero an ms pequeo y especfico de personas que las polticas asistenciales. Ellas apuntan a resolver situaciones de urgencia que comprometen a nios y adolescentes (por ejemplo, explotacin sexual, abandono, abuso de drogas, maltrato infantil, trabajo infantil, violencia poltica y social, guerras, etc.). Polticas de Garanta. Estas polticas refieren a nios y adolescentes en conflicto con la ley y apuntan a la administracin de justicia en situaciones de conflicto con la ley. Algunas veces esta categora tiene estatuto constitucional. QU ENTIENDE EL IIN POR POLTICA PBLICA EN EL AREA SOCIAL? El IIN considera que una Poltica Pblica de Infancia en el Area Social es un conjunto articulado de acciones que incluye el nivel nacional, el nivel intermedio, del Estado, provincia, departamental y el nivel local y/o municipal. Dicha articulacin de acciones ocurre cuando el Estado y la sociedad civil logran trabajar mancomunadamente por el derecho, por la promocin, la defensa y la atencin a los derechos de las nias y los nios. Cuando se hace referencia al Estado, se habla del poder ejecutivo, del poder legislativo, del poder judicial, en todos sus niveles (nacional, provincial, departamental, municipal, etc.). Cuando se habla de la sociedad civil, no se refiere solamente a las ONGs que trabajan y luchan en favor de los nios, sino tambin de las organizaciones sociales, los empresarios, los sindicatos, del mundo de las organizaciones jurdicas de defensa de

derechos, de los comunicadores, los formadores de opinin, de las Iglesias, de los liderazgos comunitarios, de las familias y hasta de los propios nios, nias y adolescentes, cuya participacin se ha vuelto un aporte insustituible en estos procesos. Una articulacin es un trabajo convergente y complementario entre fuerzas distintas, que en la convergencia, no pierden su identidad, su autonoma, su dinamismo propio, ni su manera peculiar de actuar en relacin a lo social. Para obtener una poltica pblica con tal configuracin, con tales actores es necesario un amplio proceso de movilizacin social. LAS POLTICAS PUBLICAS EN EL MARCO DE UN SISTEMA DE PROTECCIN INTEGRAL Un Sistema de Proteccin Integral no constituye ms que un diseo organizacional y operativo concebido para la implementacin de Polticas Pblicas de Infancia y Adolescencia en el seno de las entidades responsables de los pases de las Amricas. El IIN ha denominado a este sistema como Sistema Nacional de Infancia (SNI), el cual constituye el Prototipo Base de su Plan Estratgico. El SNI tiene como paradigma la Convencin sobre los Derechos del Nio, pues parte del nio como SUJETO DE DERECHO y se basa en la doctrina de la PROTECCIN INTEGRAL. Se trata de un "sistema interinstitucional" que define las relaciones de las instituciones de niez de un pas, sus competencias respectivas y la participacin de la Sociedad Civil en el marco de la Proteccin Legal, Judicial y Social. Esto pretende facilitar la articulacin entre los planes y programas que las insti-

tuciones de cada pas llevan adelante, as como permitir una adecuada identificacin de su perfil, sus funciones y sus relaciones en la rbita de lo gubernamental y lo privado, como en la de los rganos administrativos y los judiciales. Tambin analiza el relacionamiento entre las instituciones pblicas y privadas del pas, sus interacciones y complementariedades, en virtud de que es el vnculo entre el Estado y las Organizaciones de la Sociedad Civil, el que est brindando servicios de proteccin integral a miles de nios y nias de la regin. Asimismo establece el perfil que debera tener el rgano Rector de las Polticas de Niez, as como el de las instituciones vinculadas a la poblacin en situacin de riesgo. En sntesis, el SNI trata de estructurar y sistematizar el relacionamiento entre todos los actores a los efectos de dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convencin. ACTORES Y CAMBIO DE ENFOQUE EN MATERIA DE POLTICAS PUBLICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA Existe una multiplicidad de actores que se ocupan de las polticas pblicas de infancia y adolescencia en el contexto regional. Los sectores que podran llamarse tradicionales, corresponden a la salud, la educacin, la alimentacin, la seguridad social, el trabajo, la vivienda y, fundamentalmente, los entes rectores de infancia. Ellos tienen el cometido y la responsabilidad de asegurar el desarrollo integral de los nios, nias y adolescentes para dar cumplimiento pleno a sus derechos humanos y el acceso a la estructura de oportunidades, sin discriminacin alguna y en condiciones de equidad.

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Otros actores se suman a esta tarea tanto desde el sector pblico como el de la sociedad civil. Entre otros se pueden citar a las organizaciones no gubernamentales que han cumplido un papel histrico de subsidio al Estado para atender a las necesidades y las demandas de los sectores sociales ms postergados. En concordancia con los nuevos enfoques dirigidos a la intersectorialidad y la interdisciplina, han surgido en los ltimos aos comits o comisiones nacionales que actan como entidades planificadoras en aquellos temas emergentes de infancia en la regin. Entre ellos, trabajo infantil, niez en situacin de calle, explotacin sexual, abuso de drogas, niez con capacidades diferentes, etc. Con criterios netamente focalizadores y con una visin orientada a obtener la mayor eficacia y eficiencia posible en las prestaciones que se realizan, tambin se han operado cambios desde la perspectiva tradicional de la oferta hacia la perspectiva de la demanda.

Esto implica una evolucin desde la provisin de programas y servicios con una visin centrada en la institucin prestataria, hacia una visin centrada en el destinatario o beneficiario de aquellos, esto es, las necesidades, los problemas y los derechos de los nios y nias afectados y sus familias. Asimismo esta transformacin se produce desde una sectorialidad marcada (enfoque por reas de servicio) hacia una integralidad de actores y sectores (enfoque multidisciplinario con nfasis en los tipos de poblaciones). Desde una centralidad en la responsabilidad de la prestacin, hacia una responsabilidad compartida con las organizaciones de la sociedad civil organizada, la familia, la comunidad y el tercer sector (descentralizacin de la responsabilidad). Desde una centralidad en la gestin hacia una gestin descentralizada, tanto en el plano tcnico como administrativo y, finalmente, desde una visin asistencial hacia una visin Inclusiva y de respeto a los derechos humanos de los nios, nias y adolescentes.

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Captulo 2 LA FOCALIZACIN

LA FOCALIZACIN
Introduccin a la Focalizacin2 Siguiendo a Izaguirre y del Castillo (1997) La severa limitacin de los recursos fiscales y la existencia de capacidad instalada no estatal para la prestacin de servicios pblicos, ha conducido en muchos pases a considerar la concentracin de los recursos pblicos en servicios, programas y transferencias dirigidos a los ms pobres. Dicha orientacin pretende responder a dos dificultades que han sido comunes en muchos de los sistemas de vocacin universal: su escaso xito en la operacin sostenida de sistemas de prestacin capaces de atender en forma permanente los problemas de demanda que plantean los sectores ms necesitados y sus dificultades crnicas para obtener recursos financieros adecuados. Adicionalmente, constituyen una respuesta genrica a las dificultades - hasta ahora no superadas - para mejorar la eficiencia en la operacin de los organismos del Estado. En el debate de esta estrategia predominan dos visiones. Una, concibe esa focalizacin como una respuesta a la limitacin de recursos y a la improbabilidad de que aumenten a corto plazo a niveles que permitan una extensin universal de la cobertura, incluyendo las modalidades adecuadas para asegurar la provisin de los servicios y condiciones adecuadas de acceso para los ms pobres. Otra, ms extrema, sostiene que la accin del sector pblico debe concentrarse en los estratos ms pobres en todos los casos, independientemente de los recursos disponibles, dejando que el resto de la poblacin adquiera los servicios que necesite. () Se considera la focalizacin como un requisito de gestin de las polticas pblicas sociales, para asegurar la cobertura de los sectores ms vulnerables, el desarrollo de sistemas adecuados de prestacin de servicios ajustados a las caractersticas de la demanda y la extensin a la poblacin de menores recursos de las oportunidades y opciones bsicas necesarias para asegurar niveles adecuados de desarrollo humano. Dadas las severas limitaciones en los recursos disponibles, es posible que los servicios focalizados constituyan la totalidad de lo que por ahora el Estado puede ofrecer en materia de gasto social. Sin perjuicio de ello, servicios sociales organizados y administrados por el Estado en base a niveles mnimos de calidad y contenido deben ser, eventualmente, una de las opciones disponibles a todos los sectores de la sociedad. Eso no implica que el Estado deba ser el nico encargado de prestar directamente ''servicios, tanto los focalizados, como aquellos que se organicen de forma abierta. Ms bien, uno de los requisitos para mejorar la eficiencia de los mismos parece residir en una amplia diversificacin en la asignacin de recursos pblicos para la prestacin de servicios bsicos, incluyendo a organizaciones de la sociedad civil. Tampoco significa que el Estado deba renunciar a sus funciones, en principio intransferibles, de control y fiscalizacin tanto en materia del gasto como en la fijacin de normas de calidad y contenido. Esto ltimo para asegurar la preservacin de valores bsicos, socialmente aceptados, ligados a la preservacin de prcticas de convivencia, el respeto a los derechos humanos y a la libertad individual.

Para este captulo se transcribieron en forma textual y otras veces con ligeras modificaciones, fragmentos de importantes contribuciones al tema de autores como: Izaguirre y del Castillo, Brodersohn, Aedo y Larraaga, as como de documentos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Uruguay, OPS y CEPAL.

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En ese sentido, no se puede ignorar que los pases que han invertido una proporcin de sus recursos pblicos a travs de servicios sociales de inspiracin universal durante mucho tiempo (en coexistencia con una amplia libertad para la oferta competitiva) registran niveles elevados de bienestar, un capital humano desarrollado adecuadamente y un alto grado de integracin social. El concepto de focalizacin apunta a garantizar condiciones mnimas de vida a las cuales importantes sectores de la poblacin no han podido acceder an, as como a conferir un carcter progresivo a la universalizacin de la inversin social. As planteada, la focalizacin asegura la llegada ms oportuna y con mayor intensidad en reas y grupos que se encuentran por debajo del nivel de satisfaccin de necesidades bsicas y contribuye a superar la contradiccin que se plantea permanentemente entre las necesidades insatisfechas y la escasez de recursos disponibles para el gasto pblico social. (Izaguirre y del Castillo, 1997) Algunas precisiones sobre pobreza y exclusin El tema de la pobreza ha registrado una evolucin desde el punto de vista de las Polticas Sociales. Durante cierto tiempo, los conceptos de pobreza y poltica social fueron identificados. Pero, se entiende que la relacin es ms amplia, en tanto la Poltica Social no puede por s sola terminar con la pobreza y que la misma tiene mltiples objetivos por lo que no se dirige slo a los pobres. Asimismo, el concepto de pobreza ha presentado una evolucin pues es un tema gravitante. El siglo XXI encuentra a Amrica Latina con aproximadamente 150 millones de personas en situacin de pobreza, es decir uno de cada tres. La

regin latinoamericana es la regin del mundo que presenta el mayor nivel de desigualdad en la distribucin de la renta, lo que profundiza la desigualdad social y la pobreza. Observado el aumento de la pobreza y el deterioro de las condiciones de vida, lo que se encuentra expresado en numerosos indicadores sociales, como consecuencia de la crisis econmica de los aos 80, existe un manifiesto consenso entre los estudiosos con respecto a que el crecimiento econmico es esencial para la reduccin de la pobreza3. La desigualdad como fenmeno socioeconmico, genera y reproduce la pobreza, en tanto la exclusin se la define como un fenmeno cultural y social. Este fenmeno ha cobrado dimensiones de proporciones en el continente. Las estrategias para afrontar los problemas de exclusin deben partir de la base de fortalecer el capital social de las comunidades donde las personas estn insertas, desencadenando de esta manera un proceso amplio de construccin de la ciudadana. Desde esta perspectiva, pues, exclusin es igual a negacin de la ciudadana Se entiende la exclusin, como perspectiva de negacin de la ciudadana, es decir como el "impedimento para gozar de los derechos civiles, polticos y sociales vinculados, en cada sociedad, segn la pauta de derechos y deberes que condiciona legalmente la inclusin en la comunidad sociopoltica. En esta perspectiva, adems del acceso a ciertos bienes pblicos ya sean los servicios sociales, el derecho a la participacin, o las libertades constitucionales lo que se pretende cuestionar es que la exclusin tiene un fundamento poltico que se expresa en la
Nora Lustig y Ruthanne Deutsch: The InterAmerican Development Bank and Poverty Reduction: An Overview BID, Washington, 3/1998, p. 2.
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no pertenencia a una comunidad poltica, que en el Estado moderno se traduce en una comunidad de derechos".4 La forma de generar procesos de inclusin social es expandir la ciudadana5. Segn Marshall, la ciudadana es esencialmente una relacin de pertenencia a una comunidad en donde todos tienen un mismo estatus como miembros. Esta relacin de pertenencia no se define slo por el nivel de ingresos o si hay o no servicios garantizados para todos. Segn el autor, si bien puede haber desigualdades stas tienen que estar contenidas en un concepto de ciudadana, que se constituya en una comn unidad en donde la pertenencia a la misma implique un sentido compartido de justicia, que por supuesto, excluya toda forma de desigualdad aberrantes. Igualdad de oportunidades, universalismo y focalizacin. En el pasado, en muchas de nuestras sociedades, la igualdad de oportunidades trataba de alcanzarse mediante un enfoque universal de las prestaciones que atendan las necesidades de la poblacin. Esto significaba un tratamiento igualitario a travs de los mismos servicios para toda la poblacin. Por este medio, se constat el mejoramiento de las condiciones de vida de importantes sectores poblacionales, fundamentalmente en sociedades con una escasa diferenciacin; baja interdependencia interna en lo social y econmico, homogeneidad cultural y reducida poblacin. Hoy da el encare universalista, en muchos casos, puede considerarse discriminatorio, no slo por el cambio de escala
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cuantitativa y cualitativa que las sociedades han tenido en su dinmica de funcionamiento, sino porque fundamentalmente ese mismo modo heterogneo de desarrollo de las sociedades, consolid diferencias en las necesidades, en las capacidades para satisfacerlas y en las oportunidades que la sociedad brinda para alcanzar los satisfactores correspondientes. Por ello, hoy se hace imprescindible elaborar acciones diferenciales para distintos grupos sociales, ubicados en distintas posiciones socioeconmicas. Incluso en las posiciones sociales con ms carencias, hay distintas situaciones de pobreza, protagonizadas por distintos actores sociales, que deben encararse con diferentes programas. Para el logro de un mejoramiento de las condiciones de vida, lo que debe ser universal es la garanta que la sociedad debe brindar para tratar de alcanzar la igualdad de oportunidades, pero ello es posible lograrlo con acciones diferentes, porque son diferentes las capacidades y posibilidades de los diferentes grupos sociales. As como la igualdad de oportunidades es claro que hoy da no debe ser igualdad de tratamientos, tampoco el concepto remite a logro de igualdad de resultados. Algunas veces ser necesario obtener resultados diferentes u otras veces se obtendrn por condiciones individuales de los beneficiarios. Pero tendencialmente el objetivo de las Polticas Sociales ser el disminuir los factores societales como causales en la discriminacin de los resultados. Es evidente el significado, en trminos de eficiencia y equidad social, que tiene la accin de focalizar el destino de los recursos en trminos de "a quin" favorece el gasto y "cmo" debe estar configurada

FLEURY, Sonia Poltica Social, Exclusin y Equidad en Amrica Latina en los 90 5 Marshall T.H. (1992). Citizenship and Social Class en Marshall. Pluto Press, Chicago, USA.

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la prestacin y su estrategia de implementacin. El logro de este objetivo supone "focalizar las prestaciones", como manera de hacer efectivo el ajuste entre las necesidades del grupo que tiene un riesgo social y lo que ste debe consumir para el logro de mejores impactos. Ello supone disear las polticas y construir los mecanismos capaces de garantizar que los programas y proyectos sociales beneficien efectivamente a los sectores a quienes van dirigidos: seleccionando los servicios ms adecuados y garantizando la facilidad de acceso a los mismos. Uno de los aspectos del necesario proceso de racionalizacin del gasto - en un contexto de escasos recursos y frente al desafo de generar ms y nuevos instrumentos de Poltica Social - se localiza en evitar las "filtraciones sociales"6 y reducir la brecha7 que separa, dado que se ha enfatizado repetidamente que los grandes beneficiarios han sido los sectores medios y altos, excluyendo a los de ms bajos recursos econmicos, sociales y culturales. Ya sea por esa concepcin "universalista" que en el pasado fue necesaria y dio xito en la gran mayora de las reas de abordaje de las Polticas Sociales, o por las condiciones de operacin de los servicios que "naturalmente" restringan las posibilidades de acceso de los sectores ms carenciados, lo cierto es que hoy existe una brecha demasiado amplia en la cobertura de prestaciones subsidiadas. Esta idea sobre el necesario encare de un
Filtracin: Destino indebido de los recursos. Quienes se benefician no corresponden al sector al cual es dirigida la implementacin del programa. 7 Brecha: Se benefician grupos que no constituyen la poblacin objetivo de la prestacin. La informacin, entre otros factores, es clave para el usufructo debido o indebido del beneficio.
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proceso de focalizacin aparece como sustantiva en el diseo actual de los programas sociales y debe implicar una selectividad positiva de las acciones. Para expresarlo de otra manera, si de lo que se trata es mejorar la equidad social de las acciones, la discriminacin de las mismas deber ser dando ms insumos sociales a los grupos ms vulnerables. Y ello no es producir los mismos insumos para todos, sino dirigir a cada cual segn sus riesgos. La equidad social no se lograra diseando programas mnimos y de baja calidad en sus objetivos y en su gestin, para dirigirlos a estratos sociales ya carenciados. Ello exige esfuerzos para lograr una determinacin de las caractersticas bsicas de los "destinatarios especficos" y su localizacin espacial, lo que remite a un rea de los temas actuales que se debaten en el campo de las Polticas Sociales, como lo es la elaboracin de nuevos indicadores vlidos para operar las acciones y georeferenciarlos para direccionar adecuadamente los bienes y servicios que se proveen. a) Focalizacin versus Universalismo Siguiendo a Cristian Aedo y Osvaldo Larraaga (1994), la focalizacin se vincula especialmente al gasto social, para la provisin de servicios sociales subsidiados a grupos especficos de la poblacin, en particular, a aquellos que viven en condiciones de pobreza. Las polticas focalizadas son pues, de naturaleza selectiva. La aplicacin de polticas focalizadas (en contraposicin a las universalistas) es, adems, consecuencia de la restriccin en los recursos fiscales, por lo que focalizar sera simplemente, orientar los escasos recursos fiscales hacia sus fines ms prioritarios.

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Segn Brodersohn (1997), el contexto en el que se plantea la focalizacin est fuertemente condicionado por factores como la agudizacin de los problemas sociales, la crisis fiscal y el nuevo papel del Estado en el marco de los procesos de modernizacin y globalizacin de la economa. De todas maneras esta orientacin focalizada en las polticas pblicas tiene sus costos. Entre ellos, los asociados al costo administrativo que supone seleccionar a los grupos objetivo de la poltica social y evitar las filtraciones a la misma (cuando los beneficiarios no son los pertenecientes a los grupos de riesgo sino a otros ms favorecidos). Este es un problema comn de las polticas universalistas, aunque tambin puede aparecer acentuado en las polticas focalizadas si no se cuida en el proceso de seleccin. Segn Foster (1999): El trmino "focalizacin" aplicado a las polticas sociales es una modalidad de intervencin pblica que tiende a destinar sus recursos hacia los ms necesitados. Es una respuesta a los recortes presupuestales gubernamentales de los ltimos aos y una estrategia para alcanzar una mayor eficiencia y equidad en las prestaciones sociales que realiza el estado. Si bien hoy en da no es un enfoque novedoso, persiste la polmica respecto de si las polticas focalizadoras tienen un mejor impacto (en trminos de eficiencia y equidad) que las polticas sociales "universalistas". Estas ltimas tradicionalmente fueron concebidas para beneficiar al conjunto de la sociedad, esto es, una oferta homognea de servicios para todo el mundo. Sin embargo, existen ambigedades en materia de complementariedad-suplementariedad entre los dos enfoques. b) Las ventajas y desventajas de la focalizacin La focalizacin se basa en el hecho de

que la poblacin es heterognea en sus necesidades y problemas, por lo cual se hace necesario disear programas especficamente dirigidos a los grupos de riesgo. Est tambin relacionada con las restricciones presupuestarias de los gobiernos y con la orientacin de los escasos recursos financieros hacia sus fines prioritarios. Este enfoque surge de las dificultades del estado para atender en forma permanente a las demandas de los sectores ms carenciados, para obtener el financiamiento adecuado y para mejorar la eficiencia de sus operaciones. La focalizacin tambin se sustenta en el principio de la equidad, a la vez que se dirige a las necesidades especficas de los diferentes grupos poblacionales. Segn esta teora, una respuesta homognea a situaciones heterogneas no sirve para alterar las diferencias iniciales entre grupos de personas. En lugar de concentrarse en la oferta, la focalizacin enfatiza y se concentra en la demanda, aplicando el concepto de la discriminacin positiva para seleccionar de antemano los grupos que recibirn los beneficios de una poltica dada, y esperando profundizar el impacto al concentrar los recursos en la parte de la sociedad que ms los necesita. Como se mencion ms arriba, la focalizacin podra permitir un ahorro de recursos gubernamentales, lo que redundara en una mayor eficiencia en la asignacin del gasto. (Aedo y Larraaga, 1994). Sin embargo, implica un aumento en los costos administrativos y de aquellos derivados de la puesta en funcionamiento de un sistema de informacin adecuado para seleccionar los beneficiarios evitar "filtraciones sociales. Este es un problema comn de las polticas universalistas, aunque tambin puede aparecer en las polticas focalizadas si no se cuida en el proceso de seleccin.

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Algunos problemas de la focalizacin son: la falsa declaracin para estar incluido como beneficiario; la estigmatizacin de los grupos ms pobres8; elevados costos administrativos; la acreditacin como requisito (cuando los ms necesitados son los que tienen mayores dificultades en acreditar su situacin); el uso de criterios territoriales que no tomaran en cuenta los nuevos pobres; las fallas en el diseo de los programas (los componentes tienen que corresponder a la cultura y al sistema de valores de cada grupo objetivo). (Brodersohn, 1997) Segn Izaguirre y del Castillo (1997), "no se puede ignorar que los pases que han invertido una proporcin elevada de recursos pblicos ofreciendo servicios sociales de inspiracin `universal' durante mucho tiempo (...) registran niveles elevados de bienestar, un capital humano desarrollado adecuadamente y un alto grado de integracin social. El concepto de la focalizacin apunta a garantizar condiciones mnimas de vida a las cuales importantes sectores de la poblacin no han podido acceder an, a conferir progresividad a la universalizacin de la inversin social." c) Las ventajas y desventajas de la universalizacin Tradicionalmente las polticas sociales en Amrica Latina se desarrollaron de forma universalista, proveyendo los mismos bienes y servicios, de la misma forma y cantidad, a todo el mundo, con el objetivo de lograr la mejora de la calidad de vida de la sociedad. Este enfoque tuvo algn xito en el pasado en sociedades con "relativamente escasa diferenciacin", fundamentalmente en los pocos
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pases que gozaban de baja interdependencia social y econmica interna, as como de reducida y homognea poblacin. Pero la realidad de la Amrica Latina de nuestros das, nos sita en una situacin de marcada interdependencia y complejidad interna y externa. Segn la OPP (Uruguay, 1994), "Un concepto muy amplio de la universalidad puede conducir a la institucionalizacin de situaciones de fuerte desigualdad social en el acceso y utilizacin de los servicios sociales, en la medida en que no se le acompaa de mecanismos compensatorios y asistenciales que permitan una relativa igualacin para poder acceder a esos servicios." Desde una perspectiva econmica, en la provisin de los servicios sociales (especialmente los que son inversiones en el capital humano) existen externalidades que justifican cubrir la poblacin en forma universalista. Por ejemplo, una poblacin sana y bien instruida afecta positivamente a la sociedad en su conjunto, en trminos sociales y productivos. En este sentido, los primeros aos de enseanza, as como la prevencin de las enfermedades debera ser suministrados desde un enfoque universalista. La universalizacin de la educacin y la salud primaria o preventiva tambin es fundamentada por razones de equidad, y por poseer caractersticas de bienes pblicos. Por ejemplo, no es viable ni deseable impedirle a nadie que se beneficie de una campaa masiva contra el clera; asimismo, todos los nios deberan tener acceso a la educacin, independientemente de la riqueza de sus padres. Aunque la "oferta homognea para todos" se fundamenta por la igualdad y la integracin social, en la prctica "los principales beneficiarios de los servicios pblicos en general (...) en Amrica Latina han sido los sectores ms instruidos,

Es corriente que aquellos que se benefician de una poltica focalizada queden rotulados por su condicin especial, generalmente vinculada a la situacin de pobreza.

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ms informados, ms organizados, que viven en reas mejor dotadas de servicios, que cuentan con recursos para hacer frente a los costos de transaccin (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir los servicios." (CEPAL, 1995). Un ejemplo claro de esto es la educacin terciaria gratuita, que a diferencia de la educacin primaria, se la considera altamente regresiva. La autofocalizacin (autoseleccin) A veces con las polticas universalistas surge una autofocalizacin de los grupos ms acomodados en lugar de los ms carenciados. Esta situacin ocurre cuando un servicio es suministrado por los sectores pblico y privado. Las personas con ms recursos pagan el servicio privado porque lo consideran de mejor calidad y/o porque recibirn mejor trato como usuario. Uno de los resultados es una estigmatizacin del consumo de los servicios pblicos. Un ejemplo de esto es 1a salud pblica y la salud privada. d) Resumen conceptual hacia las Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas. Caractersticas y fundamentos d.1. Caractersticas a) La Focalizacin se constituye en un requisito de gestin de las polticas pblicas sociales, para asegurar la cobertura de los sectores ms vulnerables b) La Focalizacin desarrolla sistemas adecuados de prestacin de servicios ajustados a las caractersticas de la demanda c) La Focalizacin permite la extensin a la poblacin de nios, nias y adolescentes ms vulnerada en sus dere-

chos, de las oportunidades y opciones bsicas necesarias para propiciar las condiciones para su desarrollo integral. d.2. Fundamento Principal de la aplicacin de Polticas Focalizadas: El Derecho a la igualdad de oportunidades para nios, nias y adolescentes9:

a) En el pasado la igualdad de oportunidades se alcanzaba con un encare universalista de las distintas necesidades de la poblacin. Esto es tratar por igual; proveer el mismo servicio y del mismo modo a toda la poblacin. De este manera se pretenda obtener - y se obtuvieron logros en el mejoramiento de las calidades de vida de muy importantes franjas de poblacin. b) Lo que debe ser universal es la garanta que la sociedad debe brindar, para tratar de alcanzar la igualdad de oportunidades, pero ello es posible lograrlo con acciones diferentes, por9

El cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia implica que ellos tengan igualdad de oportunidades sin distincin alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional, tnico o social, la posicin econmica, los impedimentos fsicos, mentales y sensoriales, el nacimiento o cualquier otra condicin en la que se encuentren ellos, sus padres o representantes legales (Art. 2 de la Convencin sobre los Derechos del Nio). Impulsar polticas jurdicas de proteccin a la identidad del nio, nia y adolescentes que incluyan todos los aspectos relacionados con su nombre, nacionalidad, su pertenencia familiar, y conservar sus races tnicoculturales. Las Polticas debern promover todas las medidas apropiadas para garantizar que la niez y adolescencia tengan las oportunidades de desarrollo para su autorrealizacin y sean protegidos contra toda forma de marginacin y exclusin social o castigo por causa de la condicin econmica, social, cultural y poltica en la cual ellos y su familia se encuentren.

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que son diferentes las capacidades y posibilidades de los diferentes grupos sociales. c) La igualdad de oportunidades es claro que no debe ser igualdad de tratamientos, ni igualdad de resultados. d) Eficiencia y equidad social. La focalizacin se sustenta en el principio de la equidad, a la vez que se dirige a las necesidades especficas de los diferentes grupos poblacionales. Segn esta teora, una respuesta homognea a situaciones heterogneas no sirve para alterar las diferencias iniciales entre grupos de personas. En lugar de concentrarse en la oferta, la focalizacin enfatiza y se concentra en la demanda, aplicando el concepto de la discriminacin positiva para seleccionar de antemano los grupos que recibirn los beneficios de una poltica dada, y esperando profundizar el impacto al concentrar los recursos en la parte de la sociedad que ms los necesita. e) Buscando mejorar la equidad social de las acciones, la discriminacin de las mismas deber estar basada en otorgar ms insumos sociales a los grupos ms vulnerables y ms vulnerados en sus derechos. Y ello no es producir los mismos insumos para todos, sino dirigir a cada cual segn sus factores de riesgos. Esta posicin exige esfuerzos para lograr una determinacin de las caractersticas bsicas de los "destinatarios especficos" y su localizacin espacial.

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BIBLIOGRAFIA Captulo 2
1- AEDO, C. Y LARRAAGA, O. Sistema de entrega de los servicios sociales: una agenda para la reforma. ILADES. Santiago de Chile, 1994. 2- Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y Programa de Naciones Unidos del Desarrollo (PNUD). Reforma social y pobreza: Hacia una agenda integrada de desarrollo, en Derecho a tener derecho: Infancia, derecho y poticas sociales en Amrica Latina. Instituto Interamericano del Nio (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997. 3- BRODERSOHN, V. Focalizacin de programas de superacin de la pobreza, en Derecho a tener derecho: Infancia, derecho y poticas sociales en Amrica Latina. Instituto Interamericano del Nio (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997 4- DE KADT, E. Y TASCA, R. Promover la equidad: Un nuevo enfoque desde el sector salud. Serie Salud en el Desarrollo. OPS/OMS. Washington, D.C., 1993. 5- FLEURY, Sonia Poltica Social, Exclusin y Equidad en Amrica Latina en los 90 6- FOSTER, J. Focalizacin en Polticas de Salud. Trabajo Final: Seminario sobre Presente y Futuro de las Polticas Sociales. Prof. Cecilia Zaffaroni. Maestra en Polticas Sociales. Instituto Universitario CLAEH. Montevideo, 1999 (no corresponde a publicacin). 7- FRANCO, R. Las polticas sociales en la postcrisis. Documento elaborado para el curso Planificacin de Polticas sociales en el Uruguay organizado por CEPAL y OPP. Montevideo, 1988. 8- LUSTIG N. RUTHANNE D. The Inter-American Development Bank and Poverty Reduction: An Overview BID, Washington, 3/1998 9- MARSHALL T.H. Citizenship and Social Class . Pluto Press, Chicago, USA, 1992. 10- Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP): Focalizacin de programas sociales: Tres experiencias. Montevideo, 1994. 11- OPS y CEPAL: Salud, equidad y transformacin productiva en Amrica Latina. Serie documentos reproducidos No. 41. Washington, D.C. 1994. 12- VIEIRA, C. Estrategias y polticas de atencin social a grupos vulnerables: Un aporte desde el campo de la salud. Serie de informes tcnicos No. 44, OPS. Washington, D.C., 1995.

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Captulo 3 PLANIFICACIN DE UNA POLTICA PBLICA FOCALIZADA

PLANIFICACIN DE UNA POLTICA PBLICA FOCALIZADA (PPF)

En el presente captulo, se presentar un diseo sencillo que contiene la finalidad y el propsito de la Poltica Pblica Focalizada (PPF), as como los pasos correspondientes a la planificacin de la misma. 4. PASOS PARA LA PLANIFICACIN Se definen cuatro pasos Planificacin de la PPF que son: para la

1. FINALIDAD DE LA POLITICA PUBLICA FOCALIZADA Contribuir al ms alto nivel de bienestar, desarrollo y ejercicio de los derechos humanos de los nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad o riesgo social y asegurar al mximo el derecho a la igualdad de oportunidades. 2. PROPSITO Promover el desarrollo de mecanismos de gestin y administracin de carcter poltico y tcnico que sean capaces de generar planes de accin, programas y servicios de promocin integral de los derechos de los nios en situacin de vulnerabilidad o riesgo social. 3. ESTRATEGIA Aplicacin del Modelo Metodolgico tambin llamado Prototipo - desarrollado por el Instituto Interamericano del Nio (IIN) para el diseo de Polticas Focalizadas y, en particular, el Modelo de Plan de Accin para atender cada una de las problemticas que la focalizacin aborda.

Paso 1. Evaluacin Primaria PolticoInstitucional de las metas y objetivos de las Polticas sobre niez en situacin de vulnerabilidad o riesgo social. Paso 2. Estudio de los antecedentes de las intervenciones en cada temtica atinente a los grupos de nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos o en riesgo social. Paso 3. Decisin Poltica Paso 4. Definicin e Implementacin de la Poltica Pblica Focalizada (PPF). Una vez definida y aprobada la PPF, se agrega un quinto paso que corresponde al Diseo y la Formulacin de un Plan de Accin (ver Captulo 4).

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PRIMER PASO EVALUACIN PRIMARIA POLTICOINSTITUCIONAL DE LAS METAS Y OBJETIVOS DE LAS POLTICAS DE INFANCIA PARA GRUPOS VULNERADOS EN SUS DERECHOS O EN RIESGO SOCIAL

Evaluacin Primaria Poltico - Institucional de las Metas y Objetivos de las Polticas de Infancia para Grupos Vulnerados en sus Derechos o en Riesgo Social En el modelo de planificacin propuesto por el Prototipo de Polticas Pblicas Focalizadas (PPF) incluido en el Plan Estratgico IIN 2000-2004, se considera oportuno contar con una evaluacin primaria de carcter Poltico Institucional que est dirigida a personas clave de infancia con los siguientes objetivos: Conocer si el pas cuenta con mecanismos para la definicin y planificacin de polticas de infancia que tiendan a garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades para los nios, nias y adolescentes en circunstancias de vulnerabilidad y riesgo social. Conocer si el pas ha desarrollado metodologas para la implementacin de dichas polticas, asegurando cobertura y prestaciones adecuadas y sensibles a la demanda, con el propsito de extender a la poblacin ms desfavorecida de las oportunidades y opciones que le es consagrada en la Convencin sobre los Derechos del Nio. Obtener un esbozo del estado de situacin de las polticas de infancia que consideren criterios de focalizacin. Disponer de informacin referencial primaria para una eventual labor de planificacin en aquellas reas que se consideren pertinentes.

A su vez, se trat de que dichos indicadores fueran coherentes con los objetivos y estos con las metas que se queran evaluar. Se definieron dos Metas. La primera es: El Ente Rector de Infancia define, planifica e implementa Polticas Pblicas de Infancia para grupos vulnerables y en riesgo social. Esta meta tiene un Objetivo Especfico que es: Perfeccionar los instrumentos jurdicos, programticos, tcnicos y administrativos que promuevan el derecho a la igualdad de oportunidades para los nios, nias y adolescentes en circunstancias de vulnerabilidad y riesgo social, con cuatro indicadores y sus definiciones. La segunda meta es: El Ente Rector y/u otros organismos disponen de metodologas apropiadas para la implementacin de los Planes y Programas dirigidos a los grupos vulnerables y en riesgo social. Esta meta tiene tres Objetivos Especficos que son: 1) Asegurar la cobertura, prestaciones y oportunidades a los sectores ms vulnerables (con 3 indicadores); 2) Desarrollar sistemas adecuados de prestacin de servicios ajustados a la demanda (con 2 indicadores); 3) Extender a la poblacin ms desfavorecida de las oportunidades y opciones que les son consagradas en la Convencin sobre los Derechos del Nio (con 3 indicadores). Para la primera etapa de trabajo del Plan Estratgico del IIN, se realizaron varias pruebas piloto de este instrumento en Uruguay, Bolivia y Panam, a partir de las cuales se arrib a la versin que se expone en el presente captulo (ver Protocolo). De todas maneras se entiende que no es un instrumento acabado, en tanto el proceso de experimentacin contina. En cuanto a la vinculacin de esta evaluacin primaria con el Prototipo de PPF,

Para el desarrollo de esta modalidad de evaluacin, se seleccionaron una serie de indicadores ya definidos y de fcil reconocimiento por parte las personas que responderan al protocolo (ver Breves consideraciones sobre los Indicadores).

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la misma reside en la comparacin de un Modelo Real contra un Modelo Ideal. La hiptesis del cumplimiento pleno de las Metas con sus Objetivos Especficos, incluidos en la evaluacin, representara el Modelo Ideal del que parte el Prototipo para la planificacin en implementacin de las PPF. El Modelo Real se obtendra de la aplicacin efectiva de este instrumento de evaluacin, y correspondera a la distancia o separacin respecto del Modelo Ideal, una vez valorados los 12 indicadores. En el diseo de este instrumento, se consider que el mismo debera ser de fcil y rpida aplicacin, en virtud de que nicamente traza un panorama sobre el cul se desarrollaran los siguientes pasos del prototipo. Lo que resulta de extrema importancia es que los responsables de responder al protocolo deberan ser personas clave de infancia, esto es, autoridades competentes de los Entes Rectores de Infancia, personal calificado de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales comprometidas con el rea temtica de infancia o con los grupos de nios/as sobre los que se pretende focalizar, funcionarios del sector jurdico de infancia y adolescencia, reconocidos acadmicos en cada pas, investigadores, etc. Metodologa de aplicacin del instrumento Considerando que se trata de un estudio exploratorio, preliminar y no representativo, es de suma importancia que el perfil de las personas que se identifiquen para contestar al protocolo se respete al mximo para obtener calidad en las respuestas. Partiendo de la hiptesis de que se trabajar en un pas X de Amrica Latina, con una organizacin poltica no federativa (en estos casos se recomienda dar un

enfoque estadual o provincial a las PPF), y teniendo en cuenta que este protocolo podra aplicarse en diferentes reas o grupos de focailizacin (niez en situacin de calle, trabajo infantil, explotacin sexual, abuso de drogas en niez excluida o marginada, discapacidad, etc.), el nmero de informantes debera ser representativo de la poblacin de personas que se considera tienen el perfil requerido. Para ello, debera consultarse las bases de datos institucionales del pas para conocer el nmero de instituciones gubernamentales, no gubernamentales y acadmicas que tienen competencia en infancia y, en particular, en el rea sobre la que se va a focalizar. Si no se dispone de una base de datos, puede consultarse la que pertenece al IIN denominada OPD (Organizaciones, Proyectos, Documentos)10. Una vez delimitado el nmero de instituciones por sector, debera identificarse al menos un informante clave para cada una de ellas. Si el nmero es mayor de 30, puede trabajarse con el mtodo de muestreo probabilstico para obtener un grupo de personas que sea representativo y que incluya subconjuntos pertenecientes al Estado y a la Sociedad Civil. Si la misma evaluacin se aplica a diferentes grupos de personas clave de infancia del mismo pas (en tanto se van a planificar distintas PPF), entonces tambin podra obtenerse una valoracin conjunta de todos los protocolos recogidos por los diferentes grupos consultados. Esto, sin dudas, contribuir a un mejor panorama del estado de situacin de las polticas de infancia que consideran criterios de focalizacin.

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Enviar consulta a iin@redfacil.com.uy

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Los pasos que se recomiendan son , en trminos generales los siguientes: 1. IDENTIFICACIN DE LAS PERSONAS CLAVES DE INFANCIA RELACIONADAS CON EL AREA O GRUPO DE FOCALIZACIN 2. ENTREVISTA PARA EXPLICAR LOS OBJETIVOS DEL ESTUDIO Y EL PROCEDIMIENTO DE RESPUESTA AL PROTOCOLO (debe considerarse que el mismo es autoadministrable) Con posterioridad a la presentacin del Protocolo, se expondrn algunos resultados a manera de ilustracin.

3. DAR SEGUIMIENTO A LA RESPUESTA AL PROTOCOLO EN EL PLAZO ASIGNADO 4. RECOGER LOS MISMOS 5. PROCESAR LA INFORMACIN 6. REDACTAR UN INFORME CON LAS CONCLUSIONES PRELIMINARES QUE SERN UN INSUMO PARA LAS EVENTUALES TAREAS DE PLANIFICACIN DE LA PPF.

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PROTOCOLO
EVALUACION PRIMARIA POLTICO-INSTITUCIONAL DE LAS METAS Y OBJETIVOS DE LAS POLITICAS DE INFANCIA PARA GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL
Por favor marque con una X el casillero que usted cree se aplica para cada uno de los indicadores.

META 1:
EL ENTE RECTOR DE INFANCIA DEFINE Y PLANIFICA POLITICAS PUBLICAS DE INFANCIA PARA GRUPOS DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES VULNERABLES, VULNERADOS EN SUS DERECHOS O EN RIESGO SOCIAL
OBJETIVO ESPECIFICO: PERFECCIONAR LOS INSTRUMENTOS JURDICOS, PROGRAMTICOS, TCNICOS Y ADMINISTRATIVOS QUE PROMUEVAN EL DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA LOS NIOS/AS Y ADOLESCENTES EN CIRCUNSTANCIAS DE VULNERABILIDAD Y RIESGO SOCIAL
INDICADORES 1- Se aplican los principios rectores contenidos en la Convencin sobre los Derechos del Nio, en la Declaracin y Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre Infancia y en otros compromisos y tratados internacionales. 2- Existe un marco legal y reglamentario acorde con la Convencin sobre los Derechos del Nio y otros tratados y acuerdos internacionales en la materia 3. Existen procedimientos definidos y activos de Planificacin Descentralizada de las Polticas SI NO EN PROYECTO NO HAY INFORMACION ACLARACIN O DEFINICIN DEL INDICADOR Los principios y mandatos emanados de la Convencin y los dems instrumentos, son considerados en el diseo y la ejecucin de las Polticas Pblicas de Infancia para grupos vulnerables y en riesgo social

Se aplica de manera efectiva un Cdigo de Niez, Adolescencia y Familia o similar que respalde la definicin de las Polticas Pblicas de Infancia para grupos vulnerables y en riesgo social La planificacin descentralizada incluye: Capacitacin de los diferentes niveles tcnicos Coordinacin intersectorial Coordinacin Gobierno Central-ProvincialMunicipal Coordinacin Estado-Sociedad civil Los recursos financieros, materiales y humanos deberan: Ser suficientes desde la planificacin Estar asegurados durante todo el perodo considerado para la poltica Contar con una estrategia sostenida de movilizacin Ser de diversas fuentes de entrada (Estado, Tercer Sector, Cooperacin Internacional, etc.)

4. Existen recursos financieros, materiales y humanos para la planificacin, la gestin descentrailizada y la coordinacin intersectorial de las acciones, en el marco de las Polticas de Infancia dirigidas a grupos vulnerables y en riesgo social.

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META 2: EL ENTE RECTOR U OTROS ORGANISMOS COMPETENTES DISPONEN DE METODOLOGAS APROPIADAS PARA LA IMPLEMENTACION DE PLANES Y PROGRAMAS DIRIGIDOS A LOS GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL
OBJETIVO ESPECIFICO: ASEGURAR COBERTURA, PRESTACIONES Y OPORTUNIDADES A LOS SECTORES MS VULNERABLES
INDICADORES 5. Existen normas para la Validacin Institucional SI NO EN PROYECTO NO HAY INFORMACION ACLARACIN O DEFINICIN DEL INDICADOR Las normas debera cubrir: Identificacin de las instituciones prestatarias de los servicios de infancia Validacin de sus objetivos, capacidades operativas y de recursos humanos Valoracin de los servicios que ofrecen y de su relacin con las necesidades de la poblacin que deberan atender Valoracin de los requerimientos diferenciales de las diferentes poblaciones objetivo de nios/as. Los criterios de seleccin pueden ser por: Territorialidad Vulnerabilidad biolgica Institucional Las exigencias mnimas deberan considerar: Capacitacin diferenciada para los distintos recursos humanos Capacitacin para el trabajo en equipo multidisciplinario Capacitacin en metodologas participativas La ms alta calificacin posible

6. Existen y se aplican estrategias para seleccionaar las poblaciones objetivo de los programas, proyectos o actividades para grupos vulnerables y en riesgo social. 7. Existen exigencias mnimas de capacitacin de los recursos humanos para poner en prctica los programas, proyectos y actividades involucrados en la poltica.

OBJETIVO ESPECIFICO: DESARROLLAR SISTEMAS ADECUADOS DE PRESTACIN DE SERVICIOS AJUSTADOS A LAS CARACTERSTICAS DE LA DEMANDA
INDICADORES 8. Existen criterios de Especificidad del producto para asegurar prestaciones adecuadas a la demanda 9. Existen criterios de Especialidad del producto SI NO EN PROYECTO NO HAY INFORMACION ACLARACIN O DEFINICIN DEL INDICADOR Los criterios deberan: Identificar los satisfactores especficos para las necesidades a ser contempaldas Priorizarlos Promoverlos, difundirlos, ofrecerlos, etc. Los criterios deberan: Identificar satisfactores diferenciados segn las distintas poblaciones objetivo contempladas Priorizarlos Favorecer un tratamiento desigual para situaciones desiguales

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OBJETIVO ESPECIFICO 3: EXTENDER A LA POBLACIN MS DESFAVORECIDA DE LAS OPORTUNIDADES Y OPCIONES QUE LES SON CONSAGRADAS POR LA CONVENCIN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIO
INDICADORES 10. Existe un Diagnstico Nacional peridico sobre Infancia y Adolescencia 11. Existen investigaciones sobre vulnerabilidad y grupos de riesgo en infancia y adolescencia 12. Existen programas para atender las necesidades de los grupos vulnerables identificados SI NO EN PROYECTO NO HAY INFORMACION ACLARACIN O DEFINICIN DEL INDICADOR El Diagnstico se basa en una Metodologa definida por el pas con base en un Sistema Nacional de Informacin de Infancia y/o de Monitoreo de Derechos Informacin referencial de distintas fuentes Los programas deberan cubrir: Estrategias de intervencin Estrategias de seguimiento y evaluacin Diseo participativo El fomento de la movilizacin comunitaria La articulacin de acciones entre Estado y Sociedad Civil

Sus datos personales son muy importantes para establecer futuros contactos. Muchas gracias por su colaboracin.

Nombre: ________________________________________________________ Cargo que ocupa:__________________________________________________ Institucin:_______________________________________________________ Direccin:________________________________________________________ Ciudad:_________________________Pas:_____________________________ Telfono:________________________ Fax:_____________________________ Fecha:______/_______/________ E-mail:___________________________________________________________

Firma:_____________________________________

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EJEMPLOS DE RESULTADOS A LA EVALUACIN PRELIMINAR

AREA FOCALIZACIN: TRABAJO INFANTIL PROCEDENCIA DE LAS PERSONAS CLAVE DE INFANCIA: ESTADO, SOCIEDAD CIVIL Y TERCER SECTOR

Progr.Ajustados.Dem anda Investig.Vulnerab.Riesgo Diagnsico.Nal. Criterios Especialidad Criterios Especificidad Exigencias Mnim .Capacit Aplicac.Estrat.Selec Norm as Valid.Instit. Existencia Recursos Proced. Planif. Plit Existencia Marco Legal Aplic. Principios CDN

PPF sobre Trabajo Infantil SI - %

Progr.Ajustados.Demanda Investig.Vulnerab.Riesgo Diagnsico.Nal. Criterios Especialidad Criterios Especificidad Exigencias Mnim.Capacit Aplicac.Estrat.Selec Normas Valid.Instit. Estrategia Selecc.Pob.Obj. Proced. Planif. Plit Existencia Marco Legal Aplic. Principios CDN

PPF sobre Trabajo Infantil NO - %

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RESULTADOS DE LA EVALUACIN SIN DISCRIMINAR PROCEDENCIA RESPUESTAS EXPRESADAS EN PORCENTAJES PARA SI Y NO En este ejemplo, se puntualizarn las principales fortalezas y debilidades encontradas a partir de la consulta realizada a personas clave sobre trabajo infantil en un pas de Amrica Latina. La intencin es la de ilustrar al lector sobre el valor potencial de esta informacin para la futura planificacin. FORTALEZAS ENCONTRADAS: META 1: EL ENTE RECTOR DE INFANCIA DEFINE Y PLANIFICA POLITICAS PUBLICAS DE INFANCIA PARA GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL - Para la planificacin de polticas de infancia dirigida a grupos vulnerables o en riesgo social, se aplican los Principios rectores contenidos en la Convencin sobre los Derechos del Nio, en la Declaracin y el Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre Infancia y en otros compromisos y tratados internacionales. META 2: EL ENTE RECTOR Y/U OTROS ORGANISMOS DISPONEN DE METODOLOGAS APROPIADAS PARA LA IMPLEMENTACION DE PLANES Y PROGRAMAS PARA LOS GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL - Existen exigencias mnimas de capacitacin de los recursos humanos para poner en prctica los programas, proyectos y actividades involucrados en la poltica. - Existen investigaciones sobre vulnerabilidad y grupos de riesgo en infancia y adolescencia

DEBILIDADES ENCONTRADAS: META 1: EL ENTE RECTOR DE INFANCIA DEFINE Y PLANIFICA POLITICAS PUBLICAS DE INFANCIA PARA GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL - No existiran recursos financieros, materiales y humanos para la planificacin, la gestin descentralizada y la coordinacin intersectorial. Los mismos no seran ni suficientes ni estaran asegurados. META 2:EL ENTE RECTOR Y/U OTROS ORGANISMOS DISPONEN DE METODOLOGAS APROPIADAS PARA LA IMPLEMENTACION DE PLANES Y PROGRAMAS DIRIGIDOS A LOS GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL - No existiran criterios de Especificidad del producto para asegurar prestaciones adecuadas a la demanda - No existiran criterios de Especialidad del producto - No existira un Diagnstico Nacional peridico sobre Infancia y Adolescencia. - Faltara informacin sobre: Estrategias para la seleccin de las poblaciones objetivo, la aplicacin de dichas estrategias y la generacin de normas para la validacin institucional. En este sucinto ejemplo, la distancia entre el Modelo Ideal y el Real es significativa y, se detectan reas sobre las que deberan enfatizarse las labores para una adecuada planificacin.

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BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LOS INDICADORES

Los indicadores pueden definirse para varios usos, por lo que es necesario llegar a un acuerdo sobre cules sern las Metas y los Objetivos sobre los que se aplicarn. Es usual definir indicadores para: Seguimiento de polticas Seguimiento de proyectos Planificacin estratgica Correccin de polticas Evaluacin de polticas.

Los indicadores tienen normalmente un sentido dinmico y, aunque parten de una realidad conocida, ellos intentan de alguna forma establecer criterios de medicin de alerta para decidir si las situaciones futuras han cambiado o no respecto de las presentes. Pasos a seguir para la evaluacin de las Polticas:

a. Identificar un modelo de Poltica Focalizada b. Definir sus Metas y Objetivos c. Definir los indicadores de los Objetivos que sirvan para evaluar la eficacia de esas polticas. - Identificacin de las fuentes de datos - Validacin de los datos - Clculo preliminar de los indicadores - Interpretacin y discusin sobre su sensibilidad - Correcciones necesarias en el clculo o la definicin d. Identificar las reas relevantes y los grupos objetivos (su situacin, sus necesidades y su vulnerabilidad) a ser cubiertos por la poltica focalizada e. Definir las reas programticas para atender a las diferentes poblaciones objetivo f. Definir las Metas y los Objetivos Programticos g. Definir los indicadores de los Objetivos Programticos que permitan evaluar actividades, desempeos y productos. - Identificacin de las fuentes de datos - Validacin de los datos - Calculo preliminar de los indicadores - Interpretacin y discusin sobre su sensibilidad - Correcciones necesarias en el clculo o la definicin

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EL PROBLEMA DE LA DEFINICIN DE LOS INDICADORES

La disponibilidad de datos puede ser una limitante para la definicin de los indicadores, as como para su clculo en perodos de tiempo que faciliten su interpretacin. Una metodologa de trabajo podra ser: 1. A partir de los indicadores ya definidos, buscar los datos necesarios y si no estn disponibles buscar datos alternativos u obtenerlos a partir de muestreos o encuestas, o descartar el indicador. 2. Comenzar por los datos disponibles, y definir solo aquellos indicadores que sean factibles. Una vez definidos los indicadores y estando disponibles los datos mnimos para su clculo, es necesario evaluar: 1. Si el indicador esta midiendo el objetivo que se intentaba medir (sensibilidad) 2. Si es necesario obtener datos complementarios para poder hacer una interpretacin de los datos. Si es necesario desagregar este indicador en otros indicadores que aumente su sensibilidad o faciliten su interpretacin.

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SEGUNDO PASO ESTUDIO DE LOS ANTECEDENTES DE LAS INTERVENCIONES EN CADA TEMTICA ATINENTE A LOS GRUPOS DE NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES VULNERADOS EN SUS DERECHOS O EN SITUACIN DE RIESGO SOCIAL

Estudio de los antecedentes de las intervenciones en cada temtica atinente a los grupos de nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos o en riesgo social. La consideracin de este tema implica: a) Evaluar las respuestas institucionales en las siguientes dimensiones: Eficiencia institucional Eficacia institucional b) Analizar los antecedentes normativos y legales en torno a la temtica particular de la PPF. c) Analizar los antecedentes de estudios previos realizados sobre la temtica particular de la PPF. Este segundo paso para la definicin, planificacin e implementacin de las polticas focalizadas, consiste en la delimitacin de las intervenciones que cada pas considerado realiza sobre los grupos vulnerables o de riesgo (tanto desde instancias gubernamentales como de la sociedad civil organizada). Ello implica caracterizar y analizar las acciones de las diferentes instituciones, considerando tanto el momento en el cual se hace el estudio, como sus antecedentes histricos y sus potencialidades futuras. Este paso comprende, pues, la evaluacin de las respuestas institucionales ante el o los problemas de infancia detectados y su incidencia en los grupos sociales considerados como afectados, vulnerables o de riesgo. Aqu se produce el necesario desagregamiento de las poblaciones segn sus circunstancias de vulnerabilidad o riesgo, por ejemplo: niez en situacin de calle, trabajo infantil, explotacin sexual, niez con discapacidades, nios en circunstan cias de extrema pobreza, uso indebido de drogas en nios y adolescentes, etc.

a. Evaluar las respuestas institucionales En este anlisis es necesario considerar un nivel de delimitacin de gran relevancia: no se trata de evaluar todas las acciones institucionales vinculadas con la intervencin de inters, o con todo el quehacer de las instituciones participantes, sino de seleccionar aquellas acciones que por su naturaleza, se vinculan con el problema diagnosticado y tengan algn nivel de incidencia con los grupos sociales considerados como afectados o ms vulnerables (Pichardo Muniz, 1993). Por otra parte, si los programas y proyectos se conciben como las acciones mediante las cuales se hacen operativas las polticas, entonces la evaluacin de las respuestas institucionales se constituir en un insumo para la modificacin o planificacin de las polticas de infancia focalizadas. Es posible distinguir tres dimensiones para analizar las respuestas institucionales:

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DIMENSION

SE REFIERE A:

CONDUCE AL: Examen de los documentos normativos y programticos para evaluar el grado de coherencia interna de los mismos Anlisis de las acciones realizadas o en proceso de realizacin Anlisis de implicaciones en los grupos sociales afectados y con la sociedad en su conjunto

La expresin formal de los programas por DE LA FORMULACION medio de mecanismos e instrumentos de accin tales como leyes, decretos y reglamentos DE LA OPERACIN DE LOS EFECTOS E IMPACTOS La ejecucin de respuestas institucionales pasadas o actuales La accin conjunta de las respuestas institucionales formuladas (tanto en el plano normativo como de lo programado) y las operaciones reales ejecutadas

En el anlisis de la formulacin, interesa el examen de los documentos que contengan las polticas y acciones, tanto a nivel normativo (leyes, decretos, reglamentaciones) como programticos (planes de desarrollo, planes sectoriales, planes regionales, planes institucionales, planes de trabajo y proyectos). En el anlisis de los documentos programticos, algunos de los elementos que se pueden considerar, se refieren a la coherencia interna entre: 1) 2) 3) 4) Diagnstico y propuestas Objetivos y metas Programas y proyectos Situacin inicial, estrategia y situacin deseada

Esto implica que el examen de las prcticas reales no siempre se corresponde con lo que ha sido formulado e incluso se observan diferencias sustanciales entre lo postulado y lo realizado. En la evaluacin de las respuestas institucionales, es til considerar dos criterios bsicos (Pichardo Muniz, 1993): Eficacia institucional: Sobre la base de la existencia de respuestas institucionales, determina el grado de cumplimiento de las metas y los objetivos propuestos. Para esto, es necesario conocer la cobertura de las acciones en trminos de nmero de beneficiarios y la distribucin espacial y temporal de los mismos, y su vinculacin con el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas. Los criterios para determinar la eficacia se pueden definir comparando lo programado con lo ejecutado, con base en el anlisis de la relacin entre variables de la misma categora. DESCRIPCION

Estos aspectos son importantes porque permiten realizar una valoracin lo ms objetiva posible de los documentos, deslindando las intenciones de una determinada respuesta institucional.

PROGRAMADO OBJETIVOS METAS ACTIVIDADES RECURSOS COSTO

Relacin de Variables DESCRIPCIN ALCANZADO OBJETIVOS METAS ACTIVIDADES RECURSOS EFECTIVOS COSTO EFECTIVO

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Eficiencia institucional: En este caso, se hace referencia a la calidad de los bienes producidos y/o servicios prestados. Ello involucra la racionalidad en el uso de los recursos disponibles y la determinacin del impacto de las acciones realizadas.

Para esto es imprescindible tener en cuenta hasta qu punto los efectos observados, luego de ejecutadas las acciones institucionales, pueden ser imputados exclusivamente a la realizacin de las mismas.

ALCANZADO OBJETIVOS METAS ACTIVIDADES RESULTADOS COSTO EFECTIVO

Relacin de Variables DESCRIPCIN EJECUTADO RECURSOS RECURSOS RECURSOS RECURSOS RECURSOS

DESCRIPCION

Los resultados de la evaluacin institucional deben permitir el anlisis de las posibilidades y restricciones del quehacer institucional, en cuanto a su capacidad futura para formular y ejecutar acciones. Es decir, se trata de proporcionar elementos para rescatar cules experiencias repetir, cules reformular y cules no realizar ms. Se trata entonces, de localizar la informacin bsica que permita retroalimentar la toma de decisiones para introducir, mantener o modificar las medidas necesarias, as como suprimir las innecesarias. b. Anlisis de los antecedentes normativos y legales en torno a los problemas de infancia contemplados Complementariamente puede llevarse a cabo un anlisis de la historia normativa y legal del problema que aborda la poltica focalizada, desde el momento en que comenz a ser sujeto de atencin pblica

y poltica hasta su presente estado legislativo, as como sobre su impacto las decisiones de gobierno. La manera ms rpida de rastrear la historia normativa es la de obtener la ms reciente manifestacin legislativa sobre el problema. La legislacin vigente usualmente hace referencia a los antecedentes del tema y, a veces, tambin explica por qu fue necesario modificar la anterior a los efectos de adoptar las nuevas medidas. Adems de la legislacin, se puede trabajar sobre otras fuentes, sobre todo en el caso de que el problema de infancia en cuestin, haya recibido escasa atencin legislativa en el pasado. Tales fuentes incluiran anlisis polticos previos, literatura de reconocidas figuras polticas interesadas en los temas de infancia, as como declaraciones de expertos en la materia. A los efectos de analizar la historia legislativa de los temas clave, los investigadores deberan escrutar sus fuentes para obtener la siguiente informacin:

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1) Propsitos manifiestos y latentes de la legislacin (Las metas manifiestas y latentes son similares? Ellas han cambiado en el tiempo? Las metas son nicamente simblicas o estn dirigidas a crear cambios reales?) 2) Definiciones del problema social al cul se dirige la legislacin (Estas definiciones cambian con el tiempo o entre diferentes posiciones polticas?) 3) Valores y asunciones inherentes a la legislacin 4) xitos y problemas de la legislacin previa 5) Sectores sociales afectados por la legislacin (Cul es el inters pblico en este tema poltico? Quin se beneficia y se perjudica con esta legislacin?) 6) Decisores polticos clave y procesos de toma de decisiones (Qu comits pertenecientes al Congreso y/o secciones ejecutivas estaban o estn involucradas en la legislacin?) 7) Mecanismos polticos utilizados en la legislacin previa (Por qu medios es implementada y puesta en vigencia la legislacin?) c. Antecedentes de estudios previos realizados sobre los problemas de infancia contemplados Para la mayora de los temas generalmente se ha realizado ms de un estudio previo. Por ello es necesario identificar tales esfuerzos, as como rastrear sus hallazgos a travs de fuentes similares a las usadas en 4.2. De todas formas el investigador debera buscar la siguiente informacin: a) Organizaciones (por ejemplo, stakeholders11 e investigadores) involu-

crados en el estudio y en los esfuerzos de cambio, b) Usos dados en el pasado para la toma de decisiones en el tema, c) Decisores clave en el tema, y d) Existencia de estudios similares en el presente. Esta informacin proveer criterios de discernimiento para el uso potencial de la investigacin, as como sobre el proceso por el cual el estudio debera ser usado. Para obtener esta informacin, se debera consultar directamente con aquellos investigadores involucrados en estudios similares al que se est considerando. De los intercambios y discusiones con otros investigadores, surgirn juicios y criterios muy tiles para la planificacin e implementacin de la poltica de infancia focalizada que se pretende llevar adelante. Es preciso indicar que este segundo paso es ms costoso que el primero, requiere de mayor tiempo, planificacin y recursos y, posiblemente, obtenga resultados de diferente confiabilidad segn el pas o los grupos de riesgo considerados. A pesar de ello, se cree que es indispensable disponer de una visin de los antecedentes de las intervenciones para alcanzar una mejor definicin, planificacin e implementacin de las Polticas Focalizadas.

11

Stakeholders se definen como aquellas personas o entidades que tienen un inters legtimo, ejercen influencia y participan en el control del proceso de desarrollo de las iniciativas y en la toma de decisiones

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TERCER PASO

DECISIN POLTICA

Decisin Poltica12 Una vez realizadas la Evaluacin Primaria Poltico-Institucional de las Metas y Objetivos de las Polticas Pblicas de Infancia para grupos vulnerables y en riesgo social y el Estudio de los Antecedentes de las Intervenciones para atender a los grupos de nios, nias y adolescentes considerados, corresponde la toma de una DECISION POLITICA respecto de la oportunidad y conveniencia de desarrollar una PPF para el rea de focalizacin que se considera. Si la decisin poltica es positiva, entonces el proceso de planificacin es posible en la prctica concreta. Dicha decisin implica: a) el acuerdo con las autoridades polticas nacionales, departamentales y/o provinciales para desarrollar el proceso de Planificacin de la PPF, de acuerdo con la metodologa propuesta por el IIN. b) el desarrollo de un Taller de Capacitacin en el Modelo Metodolgico para Planificadores, Decisores Polticos y Personal calificado de infancia (Ente Rector y personal de los Programas de Proteccin Integral/OGsONGs). Este taller de 40 horas de duracin, permitira ajustar la metodologa para iniciar las labores de planificacin e implementacin de las polticas focalizadas y sus planes de accin respectivos. Por esta razn es muy importante que las personas que asistan sean representativas y estn disponibles durante el proceso del planificacin que se inicia.
Este paso debe ser llevado delante en acuerdo con las disposiciones legales y las competencias institucionales de cada pas, razn por la cual, solamente se hace mencin sobre su importancia.
12

c) Una vez asumida la decisin y aprobado el proceso de trabajo, la planificacin de la PPF y la puesta en prctica de su Plan de Accin debe cumplir con una serie de actividades continuadas a lo largo de no menos de un ao de trabajo. Las mismas se sintetizan en el Cuadro denominado Cronograma Tentativo Primer Ao (ver Anexo).

La decisin poltica debera estar debidamente documentada a los efectos de convalidar el proceso de planificacin al que se dara inicio.

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CUARTO PASO PLANIFICACIN E IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA PBLICA FOCALIZADA PARA LA TEMTICA ESPECIFICA SELECCIONADA

Planificacin e Implementacin de la Poltica Pblica Focalizada Para este cuarto paso, el Prototipo propone la utilizacin de un proceso participativo que involucre diferentes instancias gubernamentales y no gubernamentales, as como a representantes de la Sociedad Civil a travs de procesos de movilizacin comunitaria. Para ello, se propone utilizar la metodologa denominada Proceso de Planificacin Integral Participativo (PIP). 1. Proceso de Planificacin Integral Participativo (PIP) El Proceso Integral y Participativo (PIP) para la planificacin y el diseo de polticas pblicas fue creado como una alternativa para promover la participacin de todos los actores sociales en los procesos de policy making, a la vez que para armonizar los eventuales objetivos, estrategias y capacidades conflictivas que pudieran presentarse (Campbell, Townsley, 1996). Se trata de un sistema que est basado en el flujo y en la calidad de la informacin, as como en el proceso de captura de la misma, proveniente de los diferentes niveles involucrados. Existen algunas experiencias en planificacin y diseo de polticas por medio de investigaciones y gerencia participativas, que han logrado incorporar a una amplia gama de sectores sociales y han superado la brecha que frecuentemente se presenta entre los planificadores internacionales, nacionales, provinciales y locales (ver componentes del PIP). Para ello, el PIP necesita de la creacin de instancias de capacitacin para los planificadores polticos y decisores polticos en metodologas participativas, teniendo en cuenta que las mismas constituyen herramientas verstiles para la comunicacin y la planificacin y que han probado ser en diversos campos h-

biles instrumentos para superar barreras institucionales. 1.1. Fases del PIP INICIO DEL PROCESO DE PLANIFICACIN INTEGRAL PARTICIPATIVA DE LA PPF a. Creacin (si es que ya no existe) de una red de instituciones y Programas de Proteccin Integral del Pas que trabajan en el rea la problemtica sobre la que se focalizar a nivel nacional (Gubernamental/No gubernamental en los Niveles Central-Provinciallocal). b. Anlisis de Problemas e Investigacin Participativa - Sugeridas como alternativas metodolgicas para el Diagnstico del Problema actual y sus relaciones causales. c. Reunin Nacional del Equipo Central de Planificacin (ver componentes del PIP), con participacin del Ente Rector de Infancia que preside, representantes de los Sectores Salud, Educacin, Seguridad Pblica, Economa, Familia, Red de ONGs y Ogs que trabajan sobre la problemtica y Tercer Sector. d. Marco Lgico Participativo de la PPF e. Definicin de la PPF. Principios, Fundamentos, Metas Como resultado de los pasos anteriores, se obtendra un documento nacional que traza los lineamientos de la Poltica Focalizada para su instrumentacin a travs de Planes de Accin. f. Determinacin de las Fuentes Financieras para operativizar la PPF g. Determinacin de los mecanismos de monitoreo y evaluacin de la PPF

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El PIP continuar con la elaboracin del Plan de Accin que contiene los programas y proyectos que darn las prestaciones concretas para atender el problema sobre el que se focaliza en el marco de la PPF (ver Segunda Parte).

bilidad de contribuir con su visin y su percepcin sobre los problemas y necesidades de la comunidad. Tambin deben proponer qu es lo que la comunidad puede hacer, cmo debera participar y qu espera de las agencias gubernamentales. (ver figura 1.) Este no es un proceso de planificacin de polticas vertical ni horizontal, es un proceso bidireccional. La estructura ideal del PIP contienen una lgica participativa que incluye formas de planificacin con participacin de todos los niveles, desde el nacional hasta el local. En este sentido, y para ser efectivo, la planificacin local debe constituirse en una extensin de la planificacin nacional de las polticas pblicas. La primera interrogante que surge es cmo debera este proceso participativo vincular los niveles nacionales de planificacin con los locales? Teniendo en cuenta las investigaciones participativas (ver 2.1.) ya realizadas en algunos pases, la clave parecera ser involucrar a las partes interesadas en la definicin de sus necesidades econmicas y sociales, sus prioridades y sus propias visiones acerca de las posibles soluciones a los problemas que los aquejan. El proceso participativo es tan importante como la informacin que se pudo obtener acerca de estos puntos, incluso an ms. La gente sabe (o a veces piensa que sabe) qu es los que quiere y necesita. La gente siempre recibe de buen grado ser consultada. Aprecia aun ms cuando tiene la oportunidad y la responsabilidad de manifestar su opinin acerca de los que el gobierno piensa hacer con sus problemas, sus necesidades y sus recursos.

1.2. Componentes del PIP Sucintamente, los componentes del PIP se pueden definir de acuerdo con tres niveles diferentes y complementarios . a. Equipo Central de Planificacin (ECP) Conformado por representantes del gobierno, tiene la responsabilidad de ofrecer capacitacin sobre planificacin y diseo de polticas pblicas, as como para el diseo de los planes de accin y sus programas, en concordancia con los principios rectores del gobierno y con los compromisos internacionales asumidos. b. Grupos Tcnicos Asesores (GTA) Constituido por un equipo multisectorial y multidisciplinario para llevar a cabo el proceso especfico de planificacin participativa, tiene adems la doble responsabilidad de asesorar al ECP y de movilizar y asesorar a las comunidades de cada provincia, distrito, departamento o cantn, con el propsito de definir, priorizar y buscar soluciones posibles a los problemas que las afectan. Sus integrantes pueden ser: profesionales destacados, Investigadores, acadmicos, miembros de instituciones descentralizadas de infancia, universidades y ONGs. c. Representantes de la Comunidad Constituidos por personas o instituciones de base comunitaria, tienen la responsa-

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Esta participacin no est limitada a los ciudadanos en general. El equipo profesional y tcnico de las agencias gubernamentales implicadas tambin tiene informacin clave sobre las necesidades de recursos, las prioridades y soluciones en sus respectivos sectores y reciben de buen grado ser consultados y tener la oportunidad de expresarse. Debe recordarse que este personal gubernamental est en la lnea de fuego de los problemas sociales a ser contemplados y muchas veces conocen las dificultades para vincularse con otros sectores o los problemas que estos enfrentan. Es frecuente observar que valiosos funcionarios gubernamentales dejan sus empleos porque encuentran barreras infranqueables a la hora de aplicar su conocimiento y experiencia y/o que estos no son tenidos en cuenta a la hora de tomar decisiones que ataen a las polticas (Campbell, Townsley, 1996).

1.3.

Instrumentos del PIP

1.3.1. La Participacin El concepto de participacin es recurrente tanto en ciencias sociales, como en la educacin y la salud y sirve de apoyo terico a una considerable cantidad de medidas estratgicas que avalan la prevencin de disfuncionalidades o la recuperacin de equilibrios sociales, econmicos, sanitarios, culturales, etc. que se han perdido. Un proceso participativo bien elaborado se constituye en una herramienta vlida para resolver o manejar conflictos, en tanto crea una base comn para el dilogo y la negociacin entre los grupos interesados, as como para el fortalecimiento institucional y la evaluacin de los cambios buscados (ver recuadros: Qu es Participacin).

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ESTADO ENTE RECTOR DE INFANCIA u ORGANISMO EJECUTOR PROGRAMAS DE PROTECCIN INTEGRAL (Pblicos/Privados)

Figura 1.

EQUIPO CENTRAL DE PLANIFICACION (ECP)

NIVEL PROVINCIAL GRUPO TECNICO ASESOR (GTA) GRUPO TECNICO ASESOR (GTA) GRUPO TECNICO ASESOR (GTA)

P I P
ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL

COMUNIDAD

COMUNIDAD

COMUNIDAD

COMUNIDAD

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Qu es Participacin? La Participacin es entendida como la asociacin en la que individuos toman parte en forma conciente, voluntaria y comprometida en alguna actividad comn, destinada a obtener beneficios de orden material e inmaterial, bien se trate de una accin con finalidad poltica, pedaggica, cultural, productiva, sindical, comunitaria, etc. (Forselledo, 1999). Participacin, pues, como un proceso que crea en los individuos un sentido de responsabilidad. Medio o finalidad?. Pensamos que ambas. Como medio, para alcanzar los objetivos perseguidos en la tarea pedaggica, laboral, recreativa, etc. Como finalidad, para incorporarse en la accin organizada, conciente y constructiva, al logro del bienestar personal y social. Participacin Finalidad.

En la Conferencia Internacional de Alma Ata sobre Atencin Primaria en Salud (setiembre de 1978), se reconoci que para que la APS sea accesible a todos los miembros de la comunidad, es indispensable que sta y los individuos que la integran, contribuyan con su mximo esfuerzo a su propio desarrollo de salud y, adems, que esa participacin se consigue sobre todo mediante una adecuada labor de educacin. Esta es la participacin finalidad: adolescentes, familias y grupos comunitarios estn involucrados desde sus distintos roles sociales en las estrategias de prevencin de las situaciones que ponen en riesgo su calidad de vida o violan sus derechos (Forselledo, 1999). Esta finalidad incluye el proporcionar los medios para que la poblacin controle sus factores de riesgo y promueva los estilos de vida que anhela. Cuando la poblacin adquiere mayor control, tanto de sus propios recursos como de los relativos a su medio ambiente, tambin logra mayor dominio de las decisiones que afectan sus vidas. No basta con disponer de una buena propuesta social para el desarrollo humano, es necesario que la comunidad pruebe y se pruebe a si misma, su capacidad en acciones concretas y logre un nivel organizativo y de movilizacin importante. En lo referente a los temas que ataen a la infancia y la adolescencia, muchas veces ocurre que el personal de las instituciones encargadas de la educacin, promocin de salud, proteccin, etc. no delega responsabilidades autnticas en las personas respecto de las acciones de promocin y prevencin y considera que la participacin de la comunidad es un complemento del sistema de prestacin de servicios, algo as como un medio para conseguir cooperacin y recursos adicionales que refuercen los objetivos y el programa del sistema, pero bajo sus condiciones y control. Si bien todos los sistemas reconocen la necesidad de que sea mayor la responsabilidad comunitaria en materia de infancia, en su mayora todava no estn dispuestos a promover esa participacin ni, en ciertos casos, adaptarse a sus requerimientos.

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Participacin Medio.

La participacin se basa en la naturaleza social del hombre y no nicamente en la necesidad de obtener beneficios comunes en forma conciente. La grupalidad forma parte de la naturaleza gregaria y otorga la posibilidad del aprendizaje social. En la familia como grupo primario, en los distintos grupos secundarios (escuela, universidad, organizaciones sociales, trabajo, etc) y en los agrupamientos propios de los distintos sectores etreos. Por ello, la participacin se constituye en un medio regio para alcanzar objetivos de la planificacin de polticas, planes, programas y proyectos dirigidos a los nios en circunstancias de vulnerabilidad y riesgo social . En este sentido, las instituciones resultan ms que necesarias para asegurar el desarrollo de procesos de planificacin participativos (Forselledo, 1999). El Derecho a la Participacin de la Niez

Si se trata de polticas que conciernen a la infancia, y si se est promoviendo un diseo participativo, entonces la participacin de los nios y nias es principal, no solo para respetar el derecho a ser escuchados, sino porque debe ser un componente primario del proceso de planificacin. Respetar al nio/a, es permitirle su desarrollo como ser autnomo, con identidad propia, para que crezca en un ambiente en donde la solidaridad y la participacin sean la base de su formacin como ser humano creativo, como un ciudadano libre y democrtico, capaz de tomar sus propias decisiones y de ser responsable y comprometido con el desarrollo de su comunidad. La participacin de la niez se convierte en el derecho nucleador de los dems derechos, es decir, que para que todos en su conjunto se cumplan cabalmente, se requiere que los nios y nias se conviertan en protagonistas, tomando parte activa en los diferentes procesos de socializacin: en su medio familiar, escolar y comunitario. Algunas formas de constatacin de estos niveles de participacin, se expresan en el dilogo y la reflexin permanente, en la conformacin de organizaciones como las juntas locales, en el cuidado ecolgico de la naturaleza, en la vinculacin a grupos comunitarios con fines educativos, recreativos, sociales y, en general, en la participacin en actividades que convocan la movilizacin social. La participacin autntica de los nios es tambin un elemento clave para la planificacin con base en la demanda de los grupos objetivo.*

__________
* Son cuatro los artculos de la Convencin sobre los Derechos del Nio que hacen referencia especfica a la Participacin. Sucintamente mencionaremos sus contenidos: ! A expresar su opinin en los asuntos que lo afectan y a que se le tenga en cuenta (art. 12). ! A la libertad de expresin y a buscar, recibir y difundir informacin (art. 13). ! A la libertad de pensamiento, conciencia y religin (art. 14). ! A la libertad de asociacin y a celebrar reuniones pacficas (art.15).

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1.3.2. Anlisis de Problemas Los problemas ocurren en todos los puntos de cualquier sistema social, poltico, econmico, etc. y los mismos pueden presentarse en todo tipo de dimensiones. A menos que se intente establecer en la red de causalidades circulares del sistema, un punto de partida del problema que se va a analizar y las causas que le preceden, parecera muy difcil arribar a soluciones efectivas. Cualquier anlisis de los problemas que afectan un sistema debe necesariamente buscar dichas causas en cada uno de los componentes del sistema respectivo. El anlisis de problemas ha sido definido (Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ), 1983) como un conjunto de tcnicas para: analizar la situacin existente que rodea a una condicin problemtica dada, identificar los mayores problemas y el problema central de una situacin, y visualizar las relaciones de causaefecto en un diagrama de Arbol de Problemas.

programas sociales cubrirn probablemente un rango tambin muy amplio, desde la planificacin pasando por la disponibilidad de recursos materiales, humanos y financieros, las carencias de personal capacitado, hasta los problemas para la ejecucin de las prestaciones. Las instituciones del sector pblico responsables de la planificacin de polticas de infancia pueden tener obstculos internos como la inmovilidad y la ineficacia la tarea, causados entre otros por problemas como el corporativismo, la inadecuada asignacin de recursos, carencias de coordinacin entre los poderes, fragmentacin de polticas y desinformacin, etc. Las organizaciones prestatarias de programas y servicios tanto pblicas como de la Sociedad Civil pueden NO estar alcanzando sus objetivos debido a la falta de lineamientos polticos y estratgicos claros, cobertura financiera, organizacin y administracin deficientes, o problemas relacionados con personal, capital de trabajo, infraestructura, equipo y otros. Entre ms profundo sea el anlisis de un sistema, mayor ser el nmero de problemas y sus causas identificadas. El propsito de contar con un ECP y GTAs que contemplen a los sectores ms representativos de la PPF y el Plan de Accin que se van a planificar es el de proveer una base de informacin para la identificacin de problemas. Si cada miembro del ECP tiene experiencia y conocimiento en su rea particular, y si la descripcin del sistema se hace en detalle, entonces las condiciones estarn dadas para una sesin de intercambio de ideas sobre los problemas.

Por lo tanto, el punto inicial en el anlisis de problemas podra ser la identificacin, tanto como sea posible, de los problemas interrelacionados y sus causas respectivas. Como es evidente en cualquier anlisis de un sistema, los problemas varan de acuerdo al tipo de participante. Los planificadores de polticas pblicas en el rea social, por ejemplo, pueden tener problemas relacionados con el sistema poltico-administrativo de un Estado, con los recursos financieros que pueden estar disponibles para la definicin e implementacin de dichas polticas, con la carencia de prcticas exitosas, y muchos ms. Los problemas de los operadores de

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COMO REALIZAR EL ANALISIS DE PROBLEMAS Formular el problema (percibido por los involucrados) como un estado negativo. Escribir un slo problema por tarjeta. Identificar slo los problemas existentes - no los posibles o potenciales. Un problema no es la ausencia de una solucin - es un estado negativo existente. PARA ELABORAR EL ARBOL DE PROBLEMAS Identificar los problemas en la situacin que se est analizando. Colocar los problemas de acuerdo con las relaciones de causa - efecto. Tratar de enfocar el anlisis a travs de la seleccin de problemas principales. Elaborar un esquema que muestre las relaciones de causa - efecto en forma de rbol de problemas. Revisar el esquema completo y verificar su validez e integridad.

Diagrama de rbol de problemas Un diagrama de rbol de problemas es simplemente una forma de visualizar las relaciones de causa y efecto de una situacin problemtica en particular. En este diagrama las causas se presentan en los niveles inferiores y los efectos en los niveles superiores. El problema central conecta los dos niveles. De ah la analoga con un rbol: el tronco representa el problema central, las races son las causas, y las ramas representan los efectos. Entre ms especficas sean las causas, ms probable ser que stas estn en los niveles ms bajos del diagrama de rbol; sin embargo, la localizacin de un problema en un diagrama de rbol no indica necesariamente su nivel de importancia. No hay una forma correcta y nica de formular un diagrama de rbol. Diferentes grupos o individuos, dada la misma lista de problemas y causas, normalmente los organizarn en forma diferente en el diagrama de rbol. Esto se debe a los diferentes niveles de conocimiento y experiencia de cada persona, y la canti-

dad de tiempo disponible para el anlisis. Con suficiente tiempo y discusin exhaustiva, equipos interdisciplinarios diferentes probablemente producirn resultados muy similares. En general, entre ms completo sea el nivel de conocimiento de los participantes y ms largo sea el tiempo dedicado al anlisis, mayor ser la probabilidad de obtener resultados similares. Como se ha recalcado antes, la clave para la solucin de los problemas es la apropiada identificacin de stos. El diagrama de rbol facilita la organizacin de los problemas dentro de una secuencia lgica la cual conducir a conclusiones lgicas y a la identificacin de soluciones factibles. La siguiente ilustracin presenta un ejemplo terico de un formato de rbol de problema para el abordaje del Trabajo Infantil en un pas latinoamericano. En este caso el problema central sobre el que se buscar focalizar las respuestas es el Trabajo Infantil. Las relaciones cau-

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sales de este problema central, como se indica, se deberan al menos a cuatro factores directos: 1. Pobreza y exclusin 2. Ciertos patrones culturales 3. Demanda de trabajo infantil 4. Carencia de programas y polticas sociales que prevengan y protejan a los nios y nias en sus derechos. Asimismo existen otros factores como la Desercin Escolar, que tendra una doble direccionalidad en la causalidad. Por un lado el trabajo infantil propicia la desercin escolar y, por otro, los nios que desertan del sistema educativo tienen mayor probabilidad de incorporarse al trabajo infantil. Los problemas que no fueron identificados en la ilustracin, pero que resultaron a partir de la discusin durante la preparacin del rbol de problemas, se indicaran aparte.

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1.3.3. Investigacin Participativa La Investigacin Participativa (IP) es un instrumento interactivo puesto en prctica conjuntamente por agentes externos y agentes comunitarios por el cual se captura, procesa y utiliza la informacin sobre las diferentes realidades locales para la toma de decisiones respecto del diseo e implementacin de programas y proyectos sociales. Es de particular utilidad para la fase de planificacin local (FalsBorda, Rahman, 1991- citado por Gregorio, 1999). Metodologa de la IP Generalmente, un agente de cambio, quien pertenece o no a la comunidad inicia el estudio Define el problema a tratar e identifica las dimensiones que deben enfocarse El dilogo del investigador con los miembros de la comunidad permite elegir el diseo y los mtodos de investigacin mas apropiados. Todo esto ayuda a desmistificar la metodologa y empoderar a la comunidad para utilizarla ampliamente. El dilogo es una caracterstica esencial del mtodo. La recoleccin y anlisis de datos permite utilizar el repertorio completo de metodologas cualitativas y cuantitativas de las ciencias sociales las cuales son ajustadas y personalizadas por los investigadores de IP. Los resultados y productos del proceso son posteriormente utilizados en lo que los participantes consideren ms apropiado. Pueden, generalmente, usarse al final del estudio, durante el estudio mismo o no usarse.

participacin de los grupos marginados y de los interesados indirectos; (3) Ha sido aplicado exitosamente en numerosos programas sociales de Amrica Latina y Amrica del Norte en reas que van desde la industria a la alfabetizacin y a proyectos comunitarios locales; (4) Promueve el ajuste y la adaptacin permanente de la planificacin, la ejecucin, la modificacin y evaluacin de las propuestas; y (5) Los participantes que se consideran "protagonistas" con un alto sentido de responsabilidad y compromiso social. Limitaciones: (1) Es difcil crear condiciones de autntica igualdad en el dilogo desde los distintos tipos de conocimiento; puede haber una falta de claridad entre los participantes al tratar de definir en qu consiste ese conocimiento; (2) La informacin que se obtiene de la investigacin debe integrarse, codificarse y sistematizarse para que pueda ser aceptada por la sociedad ms amplia y no correr el riesgo de que se la rechace como "cultura popular" y que no sea apreciada debidamente; (3) El conocimiento producido por la investigacin puede generar altas expectativas de movilizacin de los grupos, empoderamiento poltico y transformacin social lo cual puede chocar con los intereses de los decisores polticos de nivel central. (4) El proceso de empoderamiento capacita a un individuo o grupo para participar ms plenamente en el sistema poltico pero puede tambin tener el efecto contrario por el cual los actores se incorporan al sistema y luchan por mantener el poder una vez que los alcanzan (Fals-Borda, Rahman, 1991- citado por Gregorio, 1999).

Fortalezas: (1) Se origina en la regin, es sensible culturalmente y genera un monto significativo de experiencia; (2) Favorece el enfoque del desarrollo de abajo hacia arriba con una mayor

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1.3.4. Marco Lgico Participativo La metodologa del Marco Lgico (ML) fue desarrollada en la dcada de los 80, en el mbito de distintos organismos internacionales, como una herramienta para el diseo, la implementacin y la evaluacin de proyectos de desarrollo. Su objetivo fundamental era el de mejorar la precisin en la planificacin de proyectos, relacionar los mltiples objetivos con las actividades de los mismos, clarificar funciones y responsabilidades y evaluar los resultados esperados contra los resultados reales. A su vez inclua un diseo participativo que incorporaba a las personas y entidades legtimamente interesadas en el proyecto. Por esta razn y a los efectos de la metodologa de planificacin que se presenta se denominar Marco Lgico Participativo (MLP) Definicin del MLP

" Relacionar los mltiples objetivos con las actividades de los mismos " Clarificar funciones y responsabilidades " Evaluar los resultados esperados contra los resultados reales El MLP brinda informacin sobre: " Por qu la poltica / plan / proyecto se lleva a cabo (Fin, Propsito) " Qu es lo que debe producir la poltica / plan / proyecto (Componentes Productos) " Cmo la poltica / plan / proyecto lograr los resultados (Actividades) " Cmo se mide el xito de la poltica / plan / proyecto (Indicadores) " Dnde se encuentran los datos (Medios de Verificacin) " Cules son los factores externos que influyen a la poltica / plan / proyecto (Supuestos) " Cules son los insumos requeridos para la poltica / plan / proyecto (Insumos - Presupuesto)

El MLP puede sintetizarse como una matriz de planificacin que incluye componentes que pueden ser aplicables tanto a la definicin e implementacin de polticas focalizadas centradas en las caractersticas de la demanda, como de programas y proyectos especficos en el rea de la focalizacin. Dicha matriz es de cuatro por cuatro y tiene las caractersticas que pueden observarse en la figura III.1. Las cuatro columnas de la matriz son: Resumen Narrativo, Indicadores Objetivamente Verificables, Medios de Verificacin, Supuestos. Las cuatro lneas de la matriz expresan una conexin de medios y fines existentes entre la Fin, Propsito, Componentes/Productos y Actividades. El MLP es un instrumento para: " Incrementar la precisin en la planificacin de polticas, planes, programas y proyectos

Aspectos clave para el Resumen Narrativo de los Objetivos:

Se debe: - Separar la causa del efecto - Usar frases sencillas y breves - Usar el participio pasado Responde a las siguientes preguntas: - Cules son los beneficios que se esperan para los grupos-objetivo? - Por qu se lleva a cabo la poltica / plan / proyecto? (Cambio de prcticas por parte de los grupos-objetivo) - Qu debe ser producido por la poltica / plan / proyecto? - Cmo se producirn los resultados?

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FIN: Por qu en ltima instancia se lleva a cabo la poltica / plan / proyecto? Indica cmo la poltica plan - proyecto contribuir a solucionar el problema. Describe el impacto general y los beneficios derivados del proyecto. PROPOSITO: Por qu se lleva a cabo la poltica plan - proyecto? Indica el impacto directo que se obtendr con la utilizacin de los componentes/resultados. COMPONENTES/PRODUCTOS: Qu debe producir la poltica plan proyecto? Son los bienes, servicios, conocimiento e informacin que debe producir el ejecutor. ACTIVIDADES: Cmo se producirn los componentes/resultados? Tareas principales que el ejecutor debe llevar a cabo para producir cada componente y que implican el uso de recursos.

Los Indicadores Objetivamente Verificables: 1. Proporcionan la base para el monitoreo y la evaluacin. 2. Muestran como puede ser medido el xito de la poltica plan proyecto. 3. Especifican de manera precisa cada objetivo a nivel de: componente, propsito o fin. 4. Establecen metas para medir si se ha cumplido el objetivo.

Aspectos clave para los Medios de Verificacin

Estos deben:
" ser prcticos y econmicos " proporcionar la base para el monitoreo y evaluacin de la poltica / plan / proyecto

Aspectos clave para los Indicadores Objetivamente Verificables: " Si se pude medir, se puede administrar " Los indicadores deben expresarse en trminos de cantidad, calidad y tiempo " Los indicadores al nivel del Propsito miden el impacto al terminar la ejecucin de la poltica / plan / proyecto

Los Medios de Verificacin nos hablan de: Cmo se obtiene la evidencia? Fuentes normales de informacin Recoleccin de datos o informacin especial. Quin financiar estas actividades? Quin ejecutar las actividades? Qu cantidad razonable de informacin se requiere?

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LGICA SUPUESTOS OBJETIVOS Aspectos clave sobre los Supuestos/Riesgos: FIN PROPSITO COMPONENTES ACTIVIDADES SUPUESTOS SUPUESTOS SUPUESTOS SUPUESTOS

Se debe: " Aclarar o refinar los supuestos que son muy generales
" Analizar la importancia y probabilidad de los mismos " Realizar un seguimiento de los supuestos durante el diseo y la ejecucin de la poltica / plan / proyecto

Si los Supuestos a nivel de las Actividades se cumplen, entonces es posible alcanzar los Componentes de la Poltica / plan / proyecto. Si los Supuestos a nivel de los Componentes se cumplen, entonces es posible alcanzar el Propsito de la Poltica / plan / proyecto. Si los Supuestos a nivel del Propsito se cumplen, entonces es posible alcanzar la Finalidad de la Poltica / plan / proyecto. Si los Supuestos a nivel de la Finalidad se cumplen, entonces la Poltica / plan / proyecto es sustentable en el tiempo. ESPECIFICAMENTE, PARA LA PPF, EL MLP DE LA MISMA SE COMPONE DE:

Los supuestos implican una lgica para evaluar los riesgos de la poltica / plan / proyecto. Dicha lgica se aplica a cada rengln del Marco Lgico: El Supuesto debera responder a las siguientes preguntas de esta manera: * Es externo al proyecto? * Es importante? SI SI

* Cul es la probabilidad de que ocurra? NO ES PROBABLE (= Riesgo) PROBABLE (= Supuesto) Debe tratarse de que sea probable * Puede ser rediseada la poltica / plan / proyecto? SI

Finalidad de la PPF: es una declaracin de lo que se aspira alcanzar, es el horizonte compartido hacia el que se dirigirn las intervenciones conjuntas del Estado y la Sociedad Civil para atender integralmente el problema especfico de Infancia y Adolescencia. Propsito de la PPF: est constituido por aquellos objetivos que van a generar el cambio esperado con la puesta en prctica de la PPF. Es ms especfico respecto del problema sobre el que se focaliza, ya que operacionaliza la FINALIDAD de la PPF.

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Componentes de la PPF: corresponden por una parte, a las instancias ejecutivas que coordinarn, gestionarn y realizarn la evaluacin de la poltica y, por otra parte, al PLAN DE ACCION para la atencin de la problemtica especfica. Actividades de la PPF: Corresponden a las acciones de planificacin, coordinacin, gestin y evaluacin de las entidades encargadas de poner en prctica el PLAN DE ACCION.

En la figura 2. se presentan las definiciones de cada casiila de la matriz del ML En la figura 3. puede observarse un ejemplo de ML para la reforma del proceso electoral en la Repblica imaginaria de Romarvia (Forselledo, 2000). En la figura 4. se presenta un ejemplo de MLP para una PPF sobre Trabajo Infantil.

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Figura 2.
RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS FIN El fin es una definicin de cmo el proyecto o programa contribuir a la solucin del problema (o problemas) del sector. INDICADORES VERIFICABLES OBJETIVAMENTE Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendr el proyecto. Son especficos en trminos de cantidad, calidad y tiempo (grupo social y lugar, si es relevante). MEDIOS DE VERIFICACION SUPUESTOS

Los medios de verificacin son las fuentes de informacin que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspeccin visual, encuestas por muestreo, etc. Los medios de verificacin son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se estn logrando. Pueden incluir material publicado, inspeccin visual, encuestas por muestreo, etc. Los medios de verificacin son las fuentes de informacin que permiten constatar que los resultados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspeccin del sitio, informes del auditor, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de Los beneficios generados por el proyecto.

PROPOSITO El propsito es el impacto directo a ser logrado como resultado de la utilizacin de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hiptesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de Propsito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situacin al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar. Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tienen que terminarse durante la ejecucin. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., que debern entregarse. Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin.

PRODUCTOS/ COMPONENTES Los Componentes son las obras, servicios, y capacitacin que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo con el contrato. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitada, etc.) ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronolgico para cada Componente.

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los Componentes del proyecto alcancen el Propsito para el cual se llevaron a cabo.

Este casillero indica dnde un evaluador puede obtener informacin para verificar si el presupuesto se gast como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes del proyecto.

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EJEMPLO DE MARCO LOGICO PARA PROCESO DE REFORMA ELECTORAL EN LA REPBLICA DE ROMARVIA Figura 3.
FIN MEDIDA DE ALCANCE DEL Proceso reforma electoral en FIN Romarvia consolidado Elecciones aceptadas por la comunidad internacional, libres y justas SUPUESTOS PARA ALCANZAR EL FIN *La cooperacin internacional, la asistencia y la observacin electoral se mantienen aceptablemente en la Repblica de Romarvia *El Gobierno de Romarvia mantiene un firme compromiso con la democracia *El Gobierno de Romarvia mantiene un fuerte compromiso con la administracin imparcial de las elecciones *Otros proyectos contribuyen a alcanzar el Fin CONDICIONES QUE INDICA- *Informe de asesora de la pre- SUPUESTOS PARA ALCANZAR EL RN QUE EL PROPSITO HA paracin de las elecciones PROPOSITO SIDO ALCANZADO *Informes de auditora *El personal del CCE involucrado en el * Capacidades incrementadas *Informes de los asesores de las proyecto mantiene la voluntad de recibir para producir un padrn electo- elecciones asistencia externa ral de buena calidad *Proyecto y Plan para futura *El Gobierno de Romarvia contina pro* Capacidades incrementadas cooperacin veyendo apoyo financiero al CCE para actualizar el padrn electo- *Informe final del proyecto *El CCE avanza hacia la incorporacin de ral con nuevos votantes y bajas tecnologa de informacin en la adminis* Capacidades administrativas tracin electoral incrementadas para generenciar elecciones MAGNITUD DE LOS RESUL*Informes de progreso del proSUPUESTOS PARA ALCANZAR LOS TADOS yecto RESULTADOS * Areas de cooperacin defini*Informes de los asesores de las *El personal del CCE est disponible para das, relaciones de confianza elecciones participar en las capacitaciones y la asisestablecidas, futuras reas de * Proyecto y Plan para futura tencia tcnica que le es ofrecida cooperacin identificadas cooperacin *La capacitacin y la asistencia tcnica es * Necesidades para establecer *Informe final del proyecto relevante para las necesidades del CCE y sistemas de procesamiento de es vista como relevante por l datos identificadas, prioridades *El personal capacitado se mantiene en identificadas en un plan de acfunciones en el CCE despus de recibida cin, sistemas de procedimienla capacitacin tos desarrollados * Necesidades de gerenciamiento electoral definidas, marco de referencia definido PRESUPUESTO *Plan de trabajo del proyecto SUPUESTOS PARA REALIZAR LAS Estimado: *Informe de progreso del proACTIVIDADES Capacitacin: US$ 50.000 yecto *Las polticas de la Agencia de CooperaAsist Tcnica: US$ 50.000 *Informes financieros cin continan apoyando los procesos de Gerenciamiento del proyecto: *Informe final del proyecto reforma electoral de Romarvia US$ 20.000 *La aprobacin del proyecto y su comienOtros: US$ 10.000 zo se da en los tiempos previstos *La Agencia de Cooperacin puede proveer o reclutar personal calificado en Romarvia *El personal identificado por el CCE para ser entrenado es el ms apropiado *Los participantes identificados estn disponibles durante todo el proyecto FUENTES DE INFORMACION Y MTODOS USADOS *Informes de los medios *Informes de progreso del proyecto *Informes de los asesores de las elecciones *Informe final del proyecto

PROPSITO Capacidades tcnicas y de gestin de la Comisin Central Electoral fortalecidas para realizar elecciones democrticas en Romarvia

COMPONENTES * Relaciones de cooperacin sustentables entre la Agencia de Cooperacin y la Comisin Central Electoral (CCE) * Sistemas de la CCE mejorados y conocimientos de los sistemas de procesamientos de datos georeferenciados incrementados * Marco de referencia para la gerencia de elecciones fortalecido ACTIVIDADES * Capacitacin * Asistencia Tcnica * Gerenciamiento de proyectos

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EJEMPLO DE MARCO LOGICO PARA UNA PPF SOBRE TRABAJO INFANTIL

Figura 4.
OBJETIVOS Fin Poltica de Prevencin, Proteccin y Erradicacin del trabajo infantil y para garantizar el cumplimiento de los Derechos Humanos y especialmente los Derechos del Nio en el marco de la doctrina de la proteccin integral. INDICADORES VERIFICABLES Trabajo Adolescente adecuadamente reglamentado y controlado. Trabajo Infantil erradicado Aceptacin y asuncin responsable y comprometida de la prevencin del Trabajo Infantil por las autoridades, las empresas, las familias y la comunidad. Competencias incrementadas para investigar la situacin de las Trabajo Infantil en el pas. Erradicacin del trabajo de menores de 15 aos y de las peores formas de trabajo a menores de 18 aos en no menos de un 80% para el perodo 2002-2006 Competencias incrementadas para promover la prevencin, proteccin y erradicacin PPF y su Plan de Accin para la Prevencin, Proteccin y Erradicacin del Trabajo Infantil definidos e implementadas a partir del ao 2002. 50 Planificadores y Tcnicos Asesores, as como 250 Agentes comunitarios pertenecientes a distintas comunidades del pas capacitados a partir del ao 2002. MEDIOS DE VERIFICACION Informes de los medios de comunicacin Informes del Ente Rector y del CETI Informes de los Centros Educativos Informes de Expertos Externos SUPUESTOS El Gobierno, los Responsables del Ente Rector, del CETI, las familias y la sociedad civil en general mantienen un firme compromiso con la prevencin, proteccin y erradicacin del Trabajo Infantil La cooperacin de la OIT, del IIN y otras agencias se mantiene aceptablemente. Los Decisores Polticos, responsables Ente Rector y del CETI mantienen la voluntad de recibir cooperacin externa Dichos actores estn receptivos a la incorporacin de un enfoque integral, interinstitucional e interdisciplinario para el abordaje del Trabajo Infantil y Adolescente. El Gobierno mantiene la decisin de continuar brindando apoyo financiero para la erradicacin del trabajo infantil y sus factores de riesgo. Los planificadores y grupos tcnicos asesores identificados estn disponibles para participar de las capacitaciones ofrecidas. Las capacitaciones son efectivas y relevantes para las necesidades de los integrantes de los distintos equipos e instancias de decisin. El personal capacitado se mantiene en funciones despus de recibida la capacitacin.

Propsito Capacidades de gestin, as como capacidades tcnicas y administrativas fortalecidas para el logro de la Prevencin, Proteccin y Erradicacin del Trabajo Infantil en el Uruguay.

Informes de las investigaciones Informes de progreso del Ente Rector Informes de progreso del CETI Informe de cumplimiento de normas generadas por las organizaciones responsables.

Producto/comp. Ente Rector fortalecido para la gestin, coordinacin y evaluacin de la PPF. Marco Jurdico adecuado en polticas de Infancia y Adolescencia Plan de Accin para la Erradicacin del Trabajo Infantil desarrollado y con capacidad de ser ejecutado. Equipos de Planificacin de Polticas y Planes del pas fortalecidos. Comunidades, organizaciones y Grupos Tcnicos Asesores del pas capacitados y fortalecidos Consolidacin del CETI. Actividades Fortalecimiento de OGs, ONGs, sector empresarial y sindical. Capacitacin de Planificadores decisores polticos, asesores y personal calificado. Investigacin participativa, con tcnicas cuantitativas y cualitativas Evaluacin de antecedentes normativos y programticos en el tema. Sensibilizacin y actualizacin del Poder Judicial en la temtica. Definicin de las Areas de Intervencin Sensibilizacin Pblica. Seguimiento, monitoreo y evaluacin continua de los procesos de la poltica de Prevencin, Proteccin y Erradicacin del Trabajo Infantil.

Los medios para verificar estarn dados por: Informacin semestral recogida por la coordinacin de la PPF Auditoras externas Seguimiento del IIN

*Plan de trabajo de la PPF * Informes de progreso del Ente Rector Capacitacin *Informes contables a cargo de la Unidad Administrativa desigPublicaciones: nada como responsable de los Recursos de apoyo para la ges- gastos de implementacin de la PPF tin y evaluacin de la PPF: *Auditora externa (si corresponde) Asistencia Tcnica y Seguimiento IIN primer ao: Presupuesto Primer Ao TOTAL:

Las autoridades centrales del Ente Rector y del CETI reconocen la demora en la aprobacin de marcos regulatorios que promuevan la prevencin, proteccin y erradicacin del Trabajo Infantil, as como en la puesta en prctica de parmetros que aseguren la matrcula y mantenimiento de los nios en situacin de riesgo en el sistema educativo. Las autoridades centrales de infancia consideran prioritario revertir esta situacin. Los actores identificados para la Planificacin de la PPF estn disponibles en el perodo considerado

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RELACIN ENTRE FINALIDADES Y PROPSITOS EN LOS DISTINTOS NIVELES. La secuencia lgica que permite el trabajo con el MLP, relaciona el PROPSITO de la PPF con la FINALIDAD de su PLAN DE ACCIN. Esto significara que si se cumple con la FINALIDAD del PLAN DE ACCIN, se estara alcanzando el PROPSITO de la PPF. Del mismo modo, el PROPSITO del PLAN DE ACCIN estara relacionado con la FINALIDAD de los PROGRAMAS que integra. Esto significara que si se cumple con la FINALIDAD de los distintos PROGRAMAS, se estara alcanzando el PROPSITO del PLAN DE ACCIN (ver figura 5). Figura 5. RELACIN ENTRE FINALIDADES Y PROPSITOS

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e. Definicin de la PPF. Fundamentos, Principios y Actividades La Definicin de la PPF incluye: Antecedentes Finalidad, Propsito y Componentes de la Poltica Pblica Focalizada Principios Actividades de Operacin y Gestin Antecedentes Hacen referencia a toda la informacin nacional recabada en el rea sobre la que se focaliza, tomando como insumos los estudios preliminares (antecedentes institucionales, legales, investigaciones, etc.), as como aquellas investigaciones que estn en curso y le den sustento a la iniciativa. Principios Algunos de los principios ticos fundamentales en concordancia con el paradigma de la Convencin sobre los Derechos del Nio, as como con aquellas leyes nacionales fundamentales (Consittucin Poltica, Cdigos, etc.) seran: En el marco de la Convencin: El Inters Superior del Nio Promocin de la igualdad de derechos y oportunidades Fortalecimiento de la Familia Fortalecimiento del Sistema Educativo Promocin de la Participacin comunitaria para la promocin del desarrollo integral del nio y el derecho a la ciudadana Promocin de la Participacin de los nios Responsabilidad compartida EstadoFamilia-Sociedad Civil Promocin de medidas tendientes al mejoramiento de las condiciones del ambiente social para el desarrollo integral de los nios, nias y adolescentes

En el aspecto jurdico, interpretar la norma siempre favoreciendo al menor. La Responsabilidad compartida entre la familia, el estado y la sociedad civil. Otros relacionados, por ejemplo, a la prevencin y erradicacin del trabajo infantil: El respeto a los compromisos internacionales asumidos en el marco de la erradicacin del Trabajo Infantil, en particular: - Obligatoriedad escolar - Asistencia prioritaria a las familias - Ratificacin de la normativa internacional relativa al tema - Establecimiento de una edad o edades mnimas - Establecimiento de condiciones adecuadas de trabajo - Establecimiento de trabajos o empleo peligroso, prohibidos y penas o sanciones - Permisos de trabajo e inspeccin laboral - Establecimiento de las Peores Formas de Trabajo Infantil - Establecimiento de medidas de orden penal para sancionar las peores formas de trabajo infantil - Establecimiento de una autoridad competente - Establecimiento de mecanismos de cooperacin bilateral y multilateral. Actividades de Operacin de la PPF El Ente Rector de Infancia, en conjuncin con los diversos Programas de Proteccin pblicos y privados definirn e implementarn un Plan de Accin (especfico para el rea de focalizacin que se considera) por medio del cual se coordinarn y ejecutarn todas las actividades de acuerdo con las siguientes premisas: i) Que las acciones sean efectivas.

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Para que las acciones propuestas por la PPF sean efectivas debera definirse:

de programas o acciones educativas y participativas. Las orientaciones estratgicas de este modelo de Poltica Pblica se basan en el concepto de Movilizacin Social con el fin de sensibilizar y dar participacin a la sociedad toda y a las diferentes agencias gubernamentales con la finalidad ltima de la descentralizacin, desde las instancias polticas hasta los municipios. La idea es que se utilicen los diferentes espacios educativos y sociales organizados, donde se puedan efectuar actividades de promocin y de debate sobre los derechos de los nios, as como sobre su desarrollo psicosocial. Los actores en este proceso deberan ser: a) las familias b) las escuelas (con participacin de todos sus componentes) c) las organizaciones comunitarias d) los Municipios, Juntas Locales, OGs, ONGs y entidades de servicio e) Los centros de atencin de nios y adolescentes f) Los medios de comunicacin social g) Otras instancias de naturaleza cultural, social o poltica iii) Que el Ente Rector de Infancia y Adolescencia implemente y coordine una adecuada red interinstitucional y multisectorial para la ejecucin, el seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones. En el marco del trabajo en red planteado, el Ente Rector en conjuncin con las instituciones y programas con competencia en el rea de focalizacin, tendr las siguientes funciones: Orientacin: Guiar, monitorear y recomendar las variantes estratgicas que correspondan

Los plazos de implementacin y evaluacin del Plan de Accin (por ejemplo, cuatro aos) Las prioridades de atencin a la infancia y la adolescencia en circunstancias de vulnerabilidad y riesgo social. En este caso se trata de aquellos problemas especficos derivados del estado de pobreza, de las situaciones de riesgo y/o desproteccin, discapacidad, abuso de drogas, violaciones a los derechos por razones econmicas, sociales, polticas, etc.

Para considerar las prioridades existiran dos modalidades de accin complementarias: a) la atencin directa a los nios y adolescentes por intermedio de los servicios especficos ofrecidos por los sectores educacin, salud, social, proteccin especial, etc. y b) la atencin indirecta, por intermedio de iniciativas de promocin y defensa de los derechos de los nios dirigidas a las familias (intentando fortalecer el desarrollo integral de la misma) y a las comunidades (intentando fortalecer su desarrollo social y econmico). ii) Que los servicios y programas en favor de la niez y adolescencia en circunstancias de vulnerabilidad y riesgo social sigan las orientaciones estratgicas propuestas por la Poltica Nacional de Infancia y Adolescencia definida por el pas. Entre otros, el respeto a los derechos de los nios, nias y adolescentes, la humanizacin en el trato, el fortalecimiento del desarrollo psicosocial y de la identidad, la construccin positiva de la ciudadana; elementos todos que deberan ser divulgados, promovidos y canalizados a travs

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ante el cumplimiento o no de las metas del Plan de Accin. Coordinacin: De las acciones concretas propuestas por el Plan, unificando criterios entre los distintos componentes y sectores involucrados y estableciendo las normas para la mejor ejecucin de aquellas. Asesora: Tcnica y financiera, con el apoyo de las diferentes instancias nacionales e internacionales que participan Evaluacin: (Ver mecanismos de evaluacin de la PPF) iv) Que la implementacin del Plan de Accin se constituya en un proceso permanente, dinmico y sistmico. Actividades de Gestin de la PPF. Modelo de Gerencia Descentralizada Las nuevas orientaciones en poltica social, ponen el acento en la definicin de los programas, ejecucin de las acciones y evaluacin de sus efectos en el nivel ms prximo posible a los beneficiarios directos. Este objetivo es el que sustenta las polticas de descentralizacin y transferencia de los servicios hacia los niveles institucionales provinciales y municipales ms cercanos a la poblacin objetivo, que cuentan (o deben contar a travs de una apropiada capacitacin) con cuadros tcnicos preparados para hacerse cargo de la gestin de los servicios transferidos, de su programacin y evaluacin. Slo con una descentralizacin genuina y efectiva se podr mejorar la eficiencia, la eficacia y la calidad de las transferencias de servicios y programas en el rea social. Es ms, se tratara de una transferencia concreta de responsabilidades, control, y eventualmente poder efectivo, a la sociedad en general y a los beneficiarios de los programas en particular.

f. Determinacin de las Fuentes Financieras para operativizar la PPF Es necesario que desde la construccin del MLP se tenga presente la necesidad de estimar los costos operativos de la PPF. Estos son los que viabilizarn: 1) La definicin e implementacin del Plan de Accin Etapa siguiente de la Planificacin 2) Que las actividades de gestin y operacin de la PPF se puedan cumplir. Para esto es necesario estimar los presupuestos necesarios para la implementacin de la poltica (en trminos de recursos humanos, materiales y financieros). La definicin de los recursos financieros, que a su vez, sustentan la calidad de los recursos humanos y materiales, es el determinante de gran parte de la ejecucin y xito de la Poltica. Aqu es donde deben identificarse las diferentes fuentes de entrada de los recursos, esto es, los propios de Estado, los que deben movilizarse en el Tercer Sector y aquellos que se requeriran de las fuentes financieras internacionales. g. Determinacin de los mecanismos de monitoreo y evaluacin de la PPF La evaluacin cruza, necesariamente, todo el proceso de definicin e implementacin de este prototipo de PPF propuesto por el IIN. Si bien existen variados modelos de evaluacin, a los efectos de este trabajo se describirn sucintamente tres. Dependiendo del tipo de preguntas que se hagan, y en funcin de los propios objetivos de la evaluacin (poltica, plan, programas, actividades) ser apropiado utilizar complementariamente o suplementariamente uno u otro modelo.

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Los modelos de evaluacin a que nos referimos son los siguientes: 1. Evaluacin del Proceso. Este implica una comprensin global de todo el plan; responde a preguntas como: a qu necesidades de infancia responde? a qu tipo de poblacin se dirige el plan? y cmo se gest? Incluye la descripcin de las actividades llevadas a cabo, utilizacin de recursos y la calificacin tcnica del personal. El propsito es brindar un punto de vista dinmico del proceso, que incluya tambin las dificultades en el desarrollo de la aplicacin del prototipo, plan o programa, as como cambios en lo previsto. 2. Evaluacin de Resultados. Se refiere a la medicin del efecto de las intervenciones realizadas de acuerdo con los objetivos previstos para una o varias reas o programas considerados. Puede tratarse de productos concretos en el corto o mediano plazo. 3. Evaluacin del Impacto. Este tipo de evaluacin trata de delimitar el efecto de un conjunto amplio de acciones efectuadas por la implementacin del plan, en un determinado lapso de tiempo (preferentemente en el largo plazo) Se han producido los cambios buscados?, Es necesario generar un nuevo plan o consolidar el actual?, Han cambiado las polticas y los programas institucionales, de acuerdo a los objetivos estratgicos? Si bien cada una de las tres reas consideradas para la primera etapa de aplicacin del prototipo podr disponer de estrategias diferenciales para la evaluacin (en funcin de sus planes de accin especficos, sus objetivos y actividades), tanto las reas como el prototipo propiamente dicho deberan incluir un diseo participativo de proceso, resultados e impacto.

Responsabilidades del Ente Rector en la Evaluacin de la PPF El Ente Rector estar a cargo del seguimiento y la evaluacin de acuerdo con los siguientes mecanismos sugeridos: - Solicitar informacin cada seis meses a las instituciones involucradas en todos los niveles - A su vez, el Ente Rector dar cuenta tambin cada seis meses de las actividades realizadas por cada sector en el marco del Plan de Accin, metodologas empleadas, poblacin contemplada, resultados obtenidos (informacin cuantitativa y cualitativa de acuerdo con los indicadores previamente establecidos), condicionalidad de las instituciones y recomendaciones sobre la situacin de cada sector que permitan sostener mejor las acciones de la poltica y cumplir con el Plan de Accin.

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DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN Tomado de FINOT, I. Gobernabilidad y Descentralizacin ILPES, 1998 La descentralizacin: contratendencia desde la crisis de los aos ochenta Tal como lo plantea en su trabajo Juan Antonio Casas, en Amrica Latina ha habido un quiebre de gran significacin a travs de la crisis de los aos ochenta. Desde nuestro punto de vista, esta crisis econmica ha sido la culminacin de una crisis institucional: la crisis del centralismo. Hasta los aos ochenta haba una tendencia a centralizar polticamente, cada vez en mayor medida, en los gobiernos nacionales tanto las decisiones polticas como, en gran parte, las econmicas. Frente a una doble tendencia anterior a centralizar en los gobiernos nacionales decisiones tanto polticas como econmicas, ahora se da la contratendencia correspondiente: (a) a transferir decisiones de asignacin al mercado y eso ha dado lugar a procesos de privatizacin, (b) a trasladar una parte de las decisiones polticas a los gobiernos subnacionales, a travs de procesos de descentralizacin poltica. Esta contratendencia an no estara siendo manejada dentro de un marco conceptual que haga suficientemente consistentes y congruentes entre s las polticas pblicas que la concretan. De hecho hemos asistido a procesos acelerados de privatizacin sin que existiera, por lo menos en los comienzos del ajuste, la capacidad institucional suficiente para poder manejar estos procesos. En consecuencia, ella ha generado en varios casos situaciones extremas de corrupcin, que en cuanta superan a las que fueron caractersticas del centralismo. Es posible que las prdidas por corrupcin que hubo dentro de la primera etapa de privatizaciones en Amrica Latina, principalmente en Argentina, Brasil y Venezuela (que son los casos que han podido ser documentados, porque ha habido procesos en contra de los respectivos presidentes) hayan superado las acumuladas por este mismo concepto durante las pocas del centralismo. Evidentemente la leccin de esto es que falt regulacin. Salvo la precoz experiencia chilena, en la Regin no haba ninguna experiencia, ninguna institucionalidad consolidada para abrir repentinamente al mercado lo que hasta entonces haba sido estatal. Esta leccin se ha aprendido, los pases estn desarrollando paulatinamente mayores capacidades de regulacin, principalmente a partir de la experiencia de Chile, que de alguna manera fue pionero con este tema de la privatizacin. La descentralizacin poltica La crisis de los aos ochenta fue ante todo una crisis institucional. En la mayora de los pases el centralismo haba llegado al extremo de concentrar el poder poltico en gobiernos autoritarios. La crisis revirti esta tendencia, tambin desde el punto de vista poltico. Con la recuperacin del derecho de los pueblos a elegir a sus gobernantes, procesos iniciados simplemente como descentralizacin administrativa se transformaron en otros de descentralizacin poltica. Al objetivo de reducir la ineficiencia - que fue lo que gui los procesos de descentralizacin administrativa -, se le aadieron el de favorecer la equidad y el de viabilizar la participacin ciudadana. Se esperaba tambin que al aproximar las decisiones a los ciudadanos se reduciran las oportunidades de corrupcin.

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Despus de ms de una dcada de haber iniciado estos procesos de descentralizacin poltica, la Regin ya cuenta con la experiencia suficiente para hacer un balance. En general, se podra afirmar que si bien ha habido avances iniciales, sin duda positivos, fundamentalmente en lo que se refiere a participacin poltica y redistribucin, los procesos an no muestran contribuciones auto-sostenibles a la eficiencia, la participacin y la equidad, ni a la reduccin de la corrupcin. En general, los gastos locales an tienden a crecer ms aceleradamente que los ingresos. Salvo en casos puntuales (principalmente en Brasil) y en el relativamente reciente proceso de Bolivia, la participacin se reduce prcticamente a votar por autoridades locales y se multiplican, en vez de reducirse, las oportunidades de corrupcin. Con frecuencia los procesos de descentralizacin han dado lugar al surgimiento de nuevos centralismos, esta vez subnacionales, donde se reproducen los vicios que se quera erradicar. El factor fundamental y hasta ahora el principal dficit respecto al logro de los objetivos de la descentralizacin, es la participacin: no se logr que la gente se involucrara simultneamente en las decisiones sobre gastos y sobre aportes locales; la gente se desentendi de los procesos, dejaron en manos de nuevos centros los procesos de asignacin. Esto dio lugar a la ineficiencia y a nuevas oportunidades de corrupcin. Incluso en los casos ms avanzados - el presupuesto participativo en algunos municipios de la Regin o la planificacin participativa en los municipios rurales de Bolivia - la participacin se convoca para decidir (en el primer caso), o conocer las necesidades de gasto (en el segundo), no para comprometer los aportes locales presentes y futuros (el endeudamiento). Al no contar con esta participacin, los gobiernos subnacionales aumentan las presiones sobre los niveles centrales a fin de poder responder a necesidades crecientes, los gastos crecen ms que los ingresos y, de esta manera. La descentralizacin no contribuye a reducir sino a aumentar el dficit fiscal. En cuanto a la equidad, los procesos comienzan siempre con una gran redistribucin territorial, pero despus empiezan a acentuarse las diferencias territoriales, las diferencias que existen entre los estados o provincias ricas, los municipios ricos, y los dems. () Hacia un nuevo marco normativo Para que la descentralizacin pueda conducir eficazmente a la gobernancia democrtica resulta indispensable contar con un marco normativo de referencia. Para ello habra que hacer tres diferenciaciones esenciales y profundizar los procesos de descentralizacin hasta lograr involucrar la participacin. Diferenciar, en primer lugar, entre bienes pblicos nacionales y bienes pblicos locales. De acuerdo a la teora, la provisin de los primeros no es descentralizable mientras que la de los segundos s lo es. En segundo lugar sera necesario distinguir entre sistemas redistributivos territoriales, propios de la descentralizacin poltica y sistemas redistributivos sociales. En tercer lugar es importante diferenciar entre provisin y produccin de servicios pblicos. Voy a intentar mostrar en alguna medida las implicancias de esta triple diferenciacin en el caso de la provisin de servicios sociales. Bajo el principio de equidad, no debera haber diferencias geogrficas dentro de una nacin en cuanto se refiere al derecho de toda persona a acceder a un mismo nivel mnimo de servicios, aqu no hay una demanda diferenciada.

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Asegurar la provisin de este nivel mnimo al que tendra derecho toda persona, independientemente de su lugar de residencia, es ciertamente un bien pblico nacional, cuya provisin debe ser financiada por la colectividad nacional en su conjunto, incluidas las colectividades subnacionales, segn sus posibilidades y asegurada por el gobierno nacional en coordinacin con los dems niveles de gobiernos. En cambio, lo que s sera recomendable que fuera objeto de descentralizacin poltica es el contenido de la canasta, en la medida en que existan diferencias territoriales, por ejemplo epidemiolgicas. La provisin de esa canasta, entonces, no sera polticamente descentralizable en lo que se refiere a su nivel sino slo a su contenido. Lo que s sera polticamente descentralizable en forma plena sera todo lo que refiere a acondicionamiento del territorio y, vinculado con esto, la concertacin del desarrollo econmico local, ya que en estos casos s se trata de la provisin de bienes ntegramente locales. En estos casos s es recomendable profundizar la descentralizacin poltica, que la provisin se adecue a una demanda que evidentemente est geogrficamente diferenciada. En todo caso, tanto en lo que se refiere a acondicionamiento del territorio como a otras competencias que pueden ser objeto de descentralizacin poltica, sera esencial que la descentralizacin alcanzara hasta los niveles ms prximos al ciudadano, hasta las organizaciones de base, pues es a partir de estos niveles que se debera reconstruir los procesos de asignacin involucrando la participacin ciudadana. Y, contrario sensu, una descentralizacin poltica que alcance solamente a los niveles intermedios y reproduzca los mecanismos de asignacin centralizada puede obstaculizar en vez de facilitar la gobernancia democrtica y tampoco es funcional respecto a objetivos de eficiencia y sostenibilidad ().

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BIBLIOGRAFIA CAPITULO 3 1. ATWOOD, J. Brian Statement of Principles on Participatory Development Administrator, USAID, November 16, l993 www.usaid.org 2. BRODERSOHN, V. Focalizacin de programas de superacin de la pobreza, en Derecho a tener derecho: Infancia, derecho y poticas sociales en Amrica Latina. Instituto Interamericano del Nio (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997 3. CAMPBELL, TOWNSLEY. Participatory Integrated Policy Process (PIP). In The Pacific Regional Agriculture Programme LogFrame Training Kit. Pacific Regional Agricultural Programme, Project 11 Agricultural Rural Development, 1996 4. FINOT, I. Gobernabilidad y Descentralizacin ILPES, 1998

5.

FORSELLEDO, A.G. "Gua Metodolgica para la aplicacin del Prototipo sobre Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio, IIN/OEA, Montevideo, 2000. Primera Edicin.

6. FORSELLEDO, A.G. y otros. "Manual Regional de Educacin Preventiva Participativa para Jvenes y Padres". Programa de Prevencin de las Farmacodependencias IIN/OEA, Montevideo, Cuarta Edicin 1999. 7. FORSELLEDO, A.G. Documento de Trabajo: Seminario sobre Drogas Post-Titulo: Justicia, Derechos y Polticas Pblicas para la Infancia y la Adolescencia. Universidad Diego Portales de Chile. IIN/OEA, Montevideo, Tercera Edicin 1999. 8. FRANCO, R. La Planificacin Social. ILPES/UNICEF, Santiago de Chile, 1981. 9. FRANCO, R. Las polticas sociales en la postcrisis. Documento elaborado para el curso Planificacin de Polticas sociales en el Uruguay organizado por CEPAL y OPP. Montevideo, 1988. 10. PICHARDO MUNIZ, A. Planificacin y Programacin Social Editorial Humanitas, Buenos Aires, 1993. 11. Documento: Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y Programa de Naciones Unidos del Desarrollo (PNUD). Reforma social y pobreza: Hacia una agenda integrada de desarrollo, en Derecho a tener derecho: Infancia, derecho y poticas sociales en Amrica Latina. Instituto Interamericano del Nio (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997. 12. WORLD BANK Objectives-Oriented Project Planning Decisionmaking: Workshop-Based Method. www.worldbank.org (ZOPP) Collaborative

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Captulo 4 El Plan de Accin de la PPF

EL PLAN DE ACCIN DE LA PPF Diseo y Formulacin

Diseo y Formulacin del Plan de Accin de la PPF En la lgica de los pasos que se han seguido hasta ahora, el diseo y la formulacin del Plan de Accin correspondera al QUINTO y ltimo paso de la metodologa del IIN. En el marco del Proceso de Planificacin Integral Participativo (PIP), este paso se divide en cuatro etapas, a saber: 1 - Identificacin de la Demanda y Principios del Plan de Accin 2. Elaboracin del Marco Lgico Participativo del Plan 3. Definicin de los Programas de Intervencin 4. Validacin Institucional (Desarrollo de Servicios ajustados a la Demanda) Estas etapas pueden abordarse en la mesa de Planificacin conformada por los distintos componentes del PIP, en cuyo caso se trabaja con la colaboracin de un Monitor o Coordinador (que puede ser externo o no) en el diseo del Plan de Accin. Una segunda alternativa, es trabajar previamente dichas etapas en un Seminario para el Diseo del Plan de Accin (que se desarrolla en el Captulo 5) en el que participen los componentes del PIP y otros actores relacionados con el rea de focalizacin. Dicho Seminario comprende dos jornadas intensivas (16 horas en dos das consecutivas) o extensivas (16 horas en cuatros jornadas de 4 horas) que puede realizarse en el mbito universitario o del Ente Rector de Infancia Gubernamental.

Se propone la utilizacin de la metodologa de educacin participativa desarrollada por el IIN para el tratamiento de diversos temas del rea social en Amrica Latina y el Caribe.13

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Ver Manual Regional de Educacin preventiva Participativa Cuarta Edicin. IIN/OEA. Montevideo, 1999

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1. Identificacin de la Demanda y Principios del Plan de Accin En algunos casos, es posible que este tema ya haya sido contemplado en detalle en el cuarto paso del PIP, correspondiente a la definicin e implementacin de la PPF, una vez finalizados los estudios preliminares, el anlisis de problemas y las investigaciones en el pas. En concreto los elementos resultantes de la identificacin de la demanda en el PIP seran: Necesidades del tema a abordar identificadas Arbol de Problemas definido Factores de riesgo especficos del tema identificados, seleccionados y priorizados Recursos disponibles y requeridos identificados y analizados Grupos vulnerables o de riesgo frente al problema, seleccionados

Otra situacin que hace a esta necesidad de respuestas heterogneas, lo constituye los nios con discapacidades. Esta poblacin cruza todas las problemticas sociales y podemos encontrar casos de nios y nias con discapacidades que son explotados laboralmente, sexualmente, o que son sometidos a maltrato, al igual que aquellos nios y nias que sufren de estas problemticas pero no tienen ninguna discapacidad. La integracin-inclusin son principios paradigmticos de las polticas de infancia con discapacidad, pero ello implica, a nuestro entender, el desarrollo de respuestas que atiendan las necesidades especiales de estos grupos para dar un efectivo cumplimiento a la inclusin. Un ejemplo ms, lo constituye el problema del uso indebido de alcohol y drogas, que requiere, para su prevencin integral, de un enfoque necesariamente universal. No obstante ello, cuando la problemtica del abuso de alcohol y drogas se cruza con grupos vulnerables como las minoras tnicas de algunos pases y ms particularmente con la situacin de extensos sectores de las poblaciones indgenas de Amrica Latina, o afecta a grupos marginados y excluidos socialmente, como el caso de los nios en situacin de calle, o grupos vulnerables por tener alguna discapacidad, entonces nuevamente se requiere de respuestas heterogneas que atiendan a la demanda especfica. De esta manera, en lugar de concentrarse en la oferta, la focalizacin enfatiza y se CONCENTRA EN LA DEMANDA, aplicando el concepto de la discriminacin positiva para seleccionar de antemano los grupos que recibirn los beneficios de una poltica dada, y esperando profundizar el impacto al concentrar los recursos humanos, tcnicos y financieros en aquellos grupos que ms los necesitan. Focalizar las prestaciones implica focalizar el destino de los recursos en tr-

Asimismo, se procede analizar cules son los principios que deben acompaar al Plan de Accin en el marco de la PPF. DEFINICIN DE LA DEMANDA COMO EL EJE FUNDAMENTAL DE LA FOCALIZACIN EN EL PIP. Como se dijo anteriormente, la focalizacin se sustenta en el principio de la equidad, a la vez que se dirige a las necesidades especficas de los diferentes grupos poblacionales. Segn esta teora, una respuesta homognea a situaciones heterogneas no sirve para alterar las diferencias iniciales entre grupos de personas. Por ejemplo, los nios trabajadores o en situacin de calle o aquellos sometidos a explotacin sexual comercial, requieren de respuestas especficas para estar en condiciones de acceder a la igualdad de oportunidades en terrenos como la educacin, la salud, la integracin social, familiar, la formacin para el ingreso futuro al mercado laboral, etc.

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minos de cules son los grupos objetivo de las prestaciones y de cmo deben estar configuradas las mismas y sus estrategias de implementacin. Ello supone disear las polticas y construir los mecanismos capaces de garantizar que los programas y proyectos sociales beneficien efectivamente a los sectores a quienes van dirigidos: seleccionando los servicios ms adecuados y garantizando la facilidad de acceso a los mismos. Para poder brindar los servicios especficos que la demanda requiere y, de esa forma, mejorar la equidad social de las acciones, es necesario IDENTIFICAR LAS NECESIDADES, para luego identificar y seleccionar los grupos que sern receptores de las prestaciones focalizadas del Plan de Accin en el marco de la PPF. Ello exige esfuerzos para lograr una determinacin lo ms correcta posible de la demanda y de los destinatarios especficos (incluyendo su localizacin espacial). a. Identificacin de necesidades14 Dentro del proceso de planificacin, la identificacin y evaluacin de necesidades representa una de las etapas ms crticas. La principal fuente de problemas se origina en la falta de comunicacin entre la comunidad (los beneficiarios) y quienes desarrollan una poltica. Tanto los unos como los otros, pueden llegar a filtrar o distorsionar la comunicacin, interpretando en forma distinta el lenguaje escrito y hablado. Muchas situaciones son supuestas como obvias por parte de los que planifican, y tambin muchas intenciones no son bien recibidas o bien formuladas por parte de los beneficiarios. Algunas preguntas o requerimientos no son planteados, porque no se investig previamente tratando de comprender
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cules son los problemas y las necesidades de cada comunidad en particular. Para superar los obstculos que representan los requerimientos tcitos, es de relevancia desarrollar estrategias de Investigacin Participativa mencionadas en 1.3.2. La planificacin de polticas focalizadas se desarrolla en diferentes contextos donde las necesidades de conocimiento, servicios, regulaciones son muy diversas y dan pie a muchas acciones, desde la simple organizacin de los datos hasta proyectos de investigacin. No importa cual sea el requerimiento, no debe ser descartado, evaluado y, en la medida de las posibilidades, atendido, an cuando se estn planificando las primeras etapas. Al desarrollar un proceso de Planificacin Integral Participativa (PIP), la identificacin y evaluacin de las necesidades presentadas por todos los potenciales implicados y beneficiarios producir una sensible mejora en los resultados. Los beneficios que se obtendrn no sern slo en trminos de utilidad, sino que se producirn tambin otros efectos, entre ellos: se incrementa la capacidad tcnica: el responder a los requerimientos e incluirlos en la definicin de las polticas, hace necesario realizar estudios complementarios, al tiempo que seala lneas de investigacin, en particular sobre cmo es vista la situacin actual, permite identificar nuevos intereses, establecer cmo se vinculan stos con los recursos, el uso que se hace de los datos y los usos potenciales promueve la participacin de la comunidad y atiende puntos de vista de otros interesados. El anlisis y la evaluacin de los requerimientos cambia las reglas del proceso de comunicacin en tres formas:

GREGORIO C. Documentos de Apoyo Proyecto CIDI/IIN. Montevideo, 1998

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establece un foro para la participacin pblica y pone en claro las distintas organizaciones implicadas, su interaccin y su contexto, segn los temas, permite identificar quin tiene un inters directo y quin hace un uso efectivo de algn servicio, incluyendo a quines tienen conocimiento tcnico; quines defienden principios y quines pueden demostrar que sus intereses estn siendo afectados, ayuda a crear pautas para discutir que hacer con los recursos, por lo menos, qu no se puede hacer con ellos. incide en los procesos de planificacin permite concebir la planificacin como un proceso de comunicacin, ms que como un proceso de anlisis y toma de decisiones. Al mismo tiempo, los participantes expresan sus necesidades, amplan sus puntos de vista y desarrollan nuevos objetivos, permite establecer, cundo existe un inters generalizado y cundo slo existen intereses sectoriales; permite interpretar los problemas de funcionamiento como problemas del sistema, ayudando a identificar soluciones sistmicas que los rectifiquen.

c. Identificacin, seleccin y priorizacin de los factores de riesgo especficos del problema a atender con la PPF. Otro elemento trascendente en la definicin de la demanda, hace referencia a conocer, seleccionar y priorizar los factores de riesgo intervinientes en la problemtica a abordar desde el nivel ms prximo a la poblacin beneficiaria. Los conceptos probabilsticos de RIESGO Y FACTOR DE RIESGO (desarrollados al principio en el contexto de la epidemiologa clsica y la estadstica), fueron dando origen a una aproximacin operativa dirigida a sustentar la decisin de "como utilizar ms eficiente y eficazmente los recursos para controlar los problemas". Surgido en el sector salud, se conoce como ENFOQUE DE RIESGO a la tcnica administrativa que pretende enfrentar problemas, apoyando las decisiones programticas en investigaciones de riesgo y desarrollando acciones que eviten la aparicin de determinados fenmenos indeseables, a la vez que protejan a la poblacin (Saru, 1985). 1. El concepto de RIESGO puede definirse como la PROBABILIDAD de que ocurra un problema. EL RIESGO, como toda probabilidad es un decimal entre el cero (0) y el uno (1); siendo ms bajo mientras ms se acerque al cero y ms alto mientras ms se acerque al uno. El valor del riesgo es variable porque depende de los diferentes factores que intervengan en la aparicin del evento. Tras el concepto de riesgo se esconde entonces el principio de que los problemas (que en el enfoque original afectaban la salud) obedecen a una intrincada red de factores que se organizan y conforman "sistemas" "arreglos" cuya estructura hace aparecer el problema. 2. Se denomina RIESGO ABSOLUTO de un problema de salud a la medida de la frecuencia con la que aparecen ca-

b. Realizacin de un Arbol de Problemas Especfico del tema de focalizacin. Como se mencion, este trabajo ya pudo haber sido realizado cuando se realizaron los diagnsticos para la PPF, o puede ser oportuno realizarlo ahora o, si es del caso, volver a realizarlo al nivel ms especfico del Plan de Accin.

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sos nuevos de dicho problema en una determinada poblacin; generalmente se expresa en forma de proporcin o porcentaje y representa la probabilidad de pasar del estado de salud al de enfermedad, dao o muerte. El riesgo absoluto expresa la importancia de un problema para la poblacin. 3. Se califica con el atributo de FACTOR DE RIESGO a cualquier evento sea de naturaleza fsica, qumica, biolgica, psquica, social o econmica, que al introducirse en la estructura causal de un problema modifique la probabilidad de que este ltimo aparezca. (Saru, 1985) Al reconocer un evento como factor de riesgo para un problema especfico, se acepta que el evento afecta la frecuencia con la que aparece el problema y que, controlando a voluntad el factor, puede modificarse el comportamiento del mencionado problema en la poblacin. Sin embargo no todos los factores, de riesgo son directamente causales; algunos de ellos son indicadores que reflejan una estructura causal especfica. Esta diferencia es importante porque el control de los factores causales permite hacer prevencin primaria; los indicadores, en cambio, son especialmente tiles para identificar grupos afectados y programar atencin secundaria a problemas ya generados. Para los problemas de salud de naturaleza multicausal es posible identificar algunos de los factores que contribuyen a su aparicin mientras otros permanecen desconocidos para la ciencia. Evidentemente no podemos controlar de manera adecuada los factores desconocidos. Aquellos factores de riesgo identificados pueden ser controlables total o parcialmente pudiendo existir factores invulnerables frente a los cuales no se dispone de acciones de control.

No todos los factores que contribuyen a aumentar la frecuencia de un problema actan con la misma fuerza. Dentro de un arreglo especfico algunos de ellos pueden ejercer un poder enorme comparado con el de otros factores, los cuales intervienen potencindolos o neutralizndolos. La fuerza de cada factor de riesgo dentro de un arreglo dado puede cuantificarse a travs de su RIESGO RELATIVO. Se denomina RIESGO RELATIVO a la fuerza que ejerce un factor de riesgo para contribuir a la aparicin del problema. Es una medida entera o decimal que se expresa por la divisin entre la CONGRUENCIA (factor de riesgo presente y problema presente x factor de riesgo ausente y problema ausente) y la INCONGRUENCIA (factor de riesgo presente y dao ausente x factor de riesgo ausente y dao presente) (Saru, 1985) En resumen, las siguientes son algunas definiciones clave para la utilizacin de este enfoque: FACTOR DE RIESGO, es cualquier circunstancia de naturaleza biolgica, psicolgica o social que aumenta la probabilidad de que un determinado fenmeno indeseable aparezca. FACTOR DE ALTO RIESGO, es la circunstancia, hecho o evento de naturaleza biolgica, psicolgica o social cuya presencia tiene una relacin estrecha con el problema. FACTOR DE BAJO RIESGO, es la circunstancia, hecho o evento de naturaleza biolgica, psicolgica o social cuya presencia dilata la aparicin del problema. FACTOR PROTECTOR, es la circunstancia, hecho o evento de naturaleza biolgica, psicolgica o social cuya presencia tiene una relacin estrecha con la disminucin y/o ausencia del problema.

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En sntesis este enfoque apunta a controlar y disminuir la incidencia de los factores de riesgo relacionados con el problema, as como a promocionar y potenciar los factores de proteccin. La metodologa bsica permite trabajar sobre el o los factores de riesgo, sobre los grupos de riesgo o sobre ambos. La figura 6 ilustra este esquema.

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d. Seleccin de grupos vulnerables o de riesgo15 La seleccin de grupos vulnerables o de riesgo est determinada por los criterios de focalizacin que pretenden aplicarse. Segn Brawermann & Minujin (1991) citados por Brodersohn (1994), dichos criterios son "instrumentos que permiten identificar y localizar los distintos grupos de poblacin de modo de orientar el diseo y la implementacin de programas y acciones destinadas a satisfacer necesidades bsicas de salud, nutricin, educacin, etc. para establecer soluciones diferentes a problemas diversos e introducir prioridades en cuanto a sus destinatarios". Los criterios ms utilizados para la seleccin de la poblacin son los siguientes: d.1. Territorial Este criterio permite el dimensionamiento espacial y el ordenamiento de unidades territoriales en una escala de pobreza. Todo el planteo de este autor en torno a la focalizacin est centrado en el origen mismo de este enfoque, esto es, en el combate a la pobreza. Aplicando el criterio territorial (no solamente para considerar la poblacin ms pobre, sino a otras dimensiones de las problemticas sociales de infancia) se clasifican las unidades territoriales segn la variable incidencia de la problemtica en cuestin (distribucin porcentual de nios con discapacidades y sin ellas, o de nios en situacin de calle y nios protegidos por sus familias, o de nios consumidores de drogas vs. no consumidores por unidad territorial). Se seleccionan las unidades territoriales que presentan la
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proporcin ms alta de estas u otras situaciones problemticas. La poblacin objetivo es toda la poblacin residente en la unidad territorial seleccionada. Es importante advertir que este criterio permite seleccionar unidades territoriales, y no hogares, ni familias ni individuos. Este criterio tiene la ventaja de que abordar el problema no solamente a los grupos especficos que padecen el problema sino a toda la colectividad que vive en la unidad territorial considerada. A los efectos de evitar incluir en la poblacin objetivo a muchas personas que viven en la comunidad pero no padecen el problema que se atiende, se tratara de definir unidades territoriales pequeas que tiendan a minimizar lo ms posible la falta de homogeneidad. A pesar de tal riesgo, este criterio es aplicado usualmente debido a su bajo costo y a la disponibilidad de informacin. En varios pases latinoamericanos se ha aplicado con variados resultados la focalizacin territorial para el combate a la pobreza por comunas. En el caso de Chile (Brodersohn, 1994), se ordenaron las mismas segn niveles de pobreza y ruralidad utilizando tres variables: indice de probreza, analfabetismo, alumnos de primer ao de escuela que requieren de alimentacin. d.2. Vulnerabilidad. Tambin segn Brawermann & Minujin (1991) citados por Brodersohn (1994), "La vulnerabilidad se refiere a quienes en el seno de una comunidad, estn expuestos a riesgos en sus condiciones de vida tanto desde el punto de vista biolgico como social" Este criterio presenta dos dimensiones bsicas: i) dimensin biolgica: la vulnerabilidad es el resultado de la posesin de

Tomado textualmente y parcialmente adaptado de BRODERSOHN, V. Focalizacin de programas de superacin de la pobreza, en Derecho a tener derecho: Infancia, derecho y poticas sociales en Amrica Latina. Instituto Interamericano del Nio (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997

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caractersticas como edad, sexo, condicin fisiolgica. ii) dimensin social: caractersticas socioambientales que inciden sobre la supervivencia y la calidad de vida de quienes la poseen. El criterio de vulnerabilidad "pone el acento en la satisfaccin de necesidades elementales vinculadas a la supervivencia de los grupos ms vulnerables a un riesgo especfico o a un conjunto de riesgos antes de que stos se traduzcan en daos irreparables" (Brawermann & Minujin, 1991, pg. 23 op. cit). Este criterio toma la familia como unidad de anlisis. Ello permite dar al programa / proyecto un carcter de integralidad operativa, metodolgica y conceptual, aspectos que cobran importancia en dos tipos de escenarios: i) cuando las carencias y vulnerabilidades sociales en buena parte estn asociadas a las condiciones de desarrollo de la familia, ii) cuando el programa social es mediatizado por la familia, caso que se da particularmente cuando estn dirigidos a sectores poblacionales tales como nios, mujeres y ancianos. Lo anterior permite superar el enfoque tradicional, en el que las carencias y riesgos especficos han sido identificados mediante el uso de categoras de edad y sexo (adultos, nios, mujeres, etc.) y las acciones especficas se orientaban a beneficiarios individuales, dando lugar a una fragmentacin, ineficiencia e ineficacia de las acciones sociales. Para la identificacin de los grupos vulnerables se definen dimensiones de riesgo familiar, que determine riesgos y vulnerabilidades a nivel de la unidad familiar, (no ya de sus miembros individuales).

Existen esfuerzos por combinar el uso de los dos criterios mencionados, territorial y vulnerabilidad. Por ejemplo, la clasificacin de comunas segn criterios de riesgo biomdico y socioeconmico para medir la vulnerabilidad infantil, realizada por UNICEF en Chile. En dicho estudio el factor socioeconmico incluye siete variables: escolaridad materna, nios nacidos vivos y nios que ingresan al ao de enseanza gratuita. analfabetismo. nios de primer ao bsico seleccionados como beneficiarios del Programa de Alimentacin Escolar (PAE). nios con retraso de talla para la edad que ingresan al primer ao de enseanza bsica. nios menores de 6 aos dentro de la comuna. segn segn primer bsica

El factor biomdico incluye estas tres variables: 1) desnutricin infantil 2) poblacin en biomdico. riesgo

3) poblacin con bajo peso de nacimiento. "Los indicadores de riesgo biomdico y de escolaridad de la poblacin utilizados en los ordenamientos de comunas pobres rurales resultan poco significativos para dimensionar la pobreza urbana" (Rayo, Fosis, 1993; citado por Brodersohn, 1994). Otro ejemplo es el ndice de Vulnerabilidad Escolar, que presenta como uno de sus mritos la desagregacin intracomunal, con un nivel de desagregacin a ni-

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vel de pequeas localidades rurales y barrios urbanos de todo el pas. En el enfoque que combina el criterio territorial y el de vulnerabilidad, en una primera etapa, se priorizan las reas con mayor prevalencia de poblacin vulnerable (esto es, se priorizan las zonas donde es mayor la participacin relativa de poblacin u hogares con NBI). Luego, se aplican criterios adicionales, especialmente edad y condicin socio-econmica, para identificar la poblacin vulnerable especfica. d.3. Institucional. El tercer criterio de focalizacin es de carcter institucional y es utilizado principalmente en el sector educativo. La unidad de anlisis es la unidad institucional del sector correspondiente, por ejemplo la escuela. En base a este criterio los establecimientos escolares son clasificados en una escala segn su vulnerabilidad social. Cada escuela tiene un puntaje en esa escala y se seleccionan aquellas que sobrepasan un determinado nivel. Un ejemplo exitoso de aplicacin de este criterio est dado por el Programa de Alimentacin Escolar que realiza la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb) de Chile. Se elabor un modelo estadstico con un vector constituido por los siguientes indicadores: 1) escolaridad materna 2) retraso acadmico 3) dficit de talla 4) criterio del profesor 5) repitencia escolar Se aplican metodologas estadsticas de componentes principales y de regresin logstica para determinar el modelo de asignacin de raciones alimenticias.

Es la poblacin objetivo toda la poblacin de la unidad seleccionada? No. Hay una instancia adicional que selecciona al grupo beneficiario, esto es, a los estudiantes que efectivamente recibirn el apoyo del programa social. En el caso mencionado, ese papel corresponde al profesor, quien basa su criterio en un conjunto de indicadores, tales como caractersticas socio-econmicas de la familia, condicin laboral del padre, etc. e. Identificacin y anlisis de los recursos La identificacin y el anlisis de los recursos del Estado, de la comunidad, del tercer sector y de la cooperacin internacional, as como el modo en que los mismos se utilizarn en funcin de las respuestas que se pretenden dar al problema, constituye una herramienta clave para el diseo e implementacin del Plan de Accin. PRINCIPIOS DEL PLAN DE ACCIN Los siguientes son algunos de los principios generales que deberan ser considerados a la hora de definir el Plan de Accin: Debe estar incorporado y ser parte de una poltica pblica sostenida. Debe ser un conjunto de acciones financiadas. Debe recoger los conocimientos y la experiencia acumulada por las organizaciones de la sociedad civil. Debe ser abierto a la participacin y a la coordinacin de instancias del Estado y la Sociedad Civil. Debe ser evaluable, en trminos de resultados, procesos e impacto. Debe incluir una estrategia de atencin integral a la infancia. Debe utilizar herramientas de educacin preventiva formal y no formal. Debe estimular la movilizacin comunitaria como forma de estimular y

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generar espacios de participacin ciudadana. Debe basarse en una gestin descentralizada y en red. Debe contar con un respaldo poltico sostenido.

2. Elaboracin del Marco Lgico Participativo del Plan El Plan de Accin se propone poner en prctica los lineamientos incluidos en la Poltica Pblica Focalizada de Infancia, identificando las prioridades en el tema a atender, responder apropiadamente a la demanda especfica del grupo contemplado, as como contribuir a la aplicacin del marco legal vigente y a realizar las modificaciones que sean necesarias. Los pasos para la formulacin del Plan de Accin comenzaron con la definicin de la Demanda en relacin al problema especfico que la PPF atiende. Para el diseo de las respuestas o soluciones al problema es que se trabaja con la metodologa del Marco Lgico Participativo del Plan de Accin (MLP). 16 El MLP del Plan de Accin se compone de la Finalidad u Objetivo de Desarrollo que indica cmo el Plan contribuir a solucionar el problema, describiendo su impacto general y los beneficios derivados de la implementacin del mismo. Generalmente el Plan de Accin que se formula no es suficiente per se para el logro de la finalidad, aunque s se pretende que contribuya decisivamente a ello. Otro elemento importante es que el Plan de Accin tiene un perodo de ejecucin y, por tanto, es posible que en dicho plazo la finalidad no pueda alcanzarse en virtud de que la misma podra ser de logro gradual y como producto de una variedad cambiante de intervenciones, acciones, componentes y factores concurrentes.

En este sentido, la Finalidad u Objetivo de Desarrollo es una declaracin de lo que se aspira alcanzar, es el horizonte compartido que se correlaciona con el Propsito de la PPF (en su MLP) y es hacia el que se dirigirn los programas y proyectos que atienden al problema especfico de infancia sobre el que se focaliza. El Propsito del Plan de Accin es el cambio que va a efectuarse al finalizar el perodo de ejecucin establecido en su definicin. El Propsito operacionaliza la Finalidad del Plan de Accin y proporciona una imagen del posible impacto polticoinstitucional, comportamental-ambiental, educativo, epidemiolgico, socioeconmico, etc. respecto del problema que atiende. La formulacin del Propsito del Plan de Accin puede ser amplia pero debe expresarse en trminos de logros o impactos observables y verificables en el curso del perodo de ejecucin establecido. Los Componentes o Areas Programticas del Plan de Accin corresponden a los futuros Programas incluidos en el Plan. Los mismos estarn determinados por las prioridades establecidas en cada pas, y constituyen un eje de accin orientado a una finalidad especfica contribuyente al Propsito y, por tanto, a la Finalidad u Objetivo de Desarrollo. Los Programas pueden abarcar diferentes temticas y en ellos intervienen diferentes actores, instituciones y disciplinas, al tiempo que involucran distintas fuentes de financiamiento. Las Actividades del Plan de Accin, corresponden bsicamente a las acciones de planificacin, coordinacin, gestin y evaluacin de todas las intervenciones integradas.

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Ver Captulo 2 Marco Lgico Participativo

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Las otras columnas de la matriz 4 x 4 del marco lgico, esto es, los Indicadores Objetivamente Verificables, los Medios de Verificacin y los Supuestos tienen un tratamiento similar al desarrollado para la PPF en el Captulo 3. Unicamente se har una breve referencia al Indicador Objetivamente Verificable de las Actividades, esto es, el Presupuesto y la Asignacin de Recursos (Financiamiento) del Plan de Accin. En este punto se realiza una descripcin general de las actividades correspondientes a la gestin del Plan y su costo, en el entendido de que cada Componente/Area Programtica tendr su propio presupuesto y su propia asignacin de recursos. Cuando se afirma que uno de los principios fundamentales de un Plan de Accin es que ste debe necesariamente contar con financiamiento, se est haciendo una referencia global a la cobertura econmica de las actividades generales de coordinacin y gestin, as como a las contenidas en los programas, proyectos y acciones tcnicas de los mismos. En cuanto al Financiamiento del Plan de Accin, deber consignarse el monto total requerido para la ejecucin del mismo en Dlares Americanos durante el perodo considerado en el proceso de planificacin. Se estimar tambin el monto total en Dlares de cada Componente o Area Programtica. Una vez que las reas programticas estn determinadas, se pasa a la etapa de la Planificacin por Programas, a los efectos de estos queden definidos e implementados (si no existen) o a adecuarlos al Plan si ya estn (ver en las pginas siguientes, la matriz con las definiciones y un ejemplo de MLP para un Plan de Accin sobre Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil).

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MARCO LGICO PARTICIPATIVO DEL PLAN DE ACCIN

RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS FIN El fin es una definicin de cmo el proyecto o programa contribuir a la solucin del problema (o problemas) del sector.

INDICADORES VERIFICABLES OBJETIVAMENTE Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendr el proyecto. Son especficos en trminos de cantidad, calidad y tiempo (grupo social y lugar, si es relevante).

MEDIOS DE VERIFICACION

SUPUESTOS

Los medios de verificacin son las fuentes de informacin que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspeccin visual, encuestas por muestreo, etc. Los medios de verificacin son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se estn logrando. Pueden incluir material publicado, inspeccin visual, encuestas por muestreo, etc. Los medios de verificacin son las fuentes de informacin que permiten constatar que los resultados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspeccin del sitio, informes del auditor, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de Los beneficios generados por el proyecto.

PROPOSITO El propsito es el impacto directo a ser logrado como resultado de la utilizacin de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hiptesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de Propsito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situacin al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar. Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de ellos, que tienen que terminarse durante la ejecucin del Plan. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las prestaciones, servicios, etc., que debern entregarse. Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el Plan, as como los mecanismos de financiamiento general de los mismos.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin.

COMPONENTES Los Componentes o Areas Programticas corresponden a los futuros Programas incluidos en Plan. Los mismos estarn determinados por las prioridades establecidas en cada pas, y constituyen un eje de accin orientado a una finalidad especfica contribuyente al Propsito.

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los Componentes del proyecto alcancen el Propsito para el cual se llevaron a cabo.

ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el Plan en su conjunto deber cumplir. Bsicamente est centrado en las tareas de coordinacin, monitoreo y evaluacin del plan, as como en los trabajos de Planificacin por Programas. Se hace una lista de actividades en orden cronolgico para cada componente.

Este casillero indica dnde un evaluador puede obtener informacin para verificar si el presupuesto se gast como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes del proyecto.

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MARCO LGICO PLAN DE ACCIN PARA LA PREVENCIN Y ERRADICACIN DEL TRABAJO INFANTIL
FINALIDAD Capacidades de gestin y coordinacin, as como capacidades tcnicas y administrativas fortalecidas para lograr la prevencin, proteccin y erradicacin del trabajo infantil, atendiendo las especificidades de cada zona geogrfica de cada Departamento involucrado para el perodo 2002 -2006. INDICADORES Reconocimiento pblico y compromiso operativo con los derechos de la niez a ser protegidos frente a cualquier trabajo que pueda entorpecer su educacin, o que sea peligroso o nocivo para su salud fsica y mental y su desarrollo integral. FUENTES Informacin Pblica. Encuestas Informes finales anuales SUPUESTOS El apoyo del gobierno a travs del Ente Rector y el CETI, se mantiene explcitamente La articulacin entre el CETI y los dems organismos pblicos o privados, as como con la OIT, se sostiene en el tiempo . Todos los Departamentos de la Repblica se incorporan a la PPF Se obtienen ms recursos del 3er sector y de la cooperacin internacional. Se aprueba el Cdigo del Nio y del Adolescente Los componentes se mantienen coordinados y trabajan para la obtencin de ms y mejores recursos (humanos, materiales y financieros). El gobierno a travs del CETI contina proveyendo apoyo para el Plan de Accin. Permanencia, legitimacin y representatividad de los integrantes del CETI. Formacin profesional permanente y adecuada.

PROPSITO Programas de Investigacin e Informacin, Capacitacin, Adecuacin Normativa, Inspeccin, Prevencin, Atencin y Rehabilitacin, Sensibilizacin Pblica y Evaluacin, consistentemente aplicados en el perodo 2002-2006, as como derechos del nio promovidos y fortalecidos en todos los Departamentos involucrados. COMPONENTES Programa de Coordinacin Programas inespecficos (promocin de los derechos del nio, sensibilizacin pblica ) y programas especficos (de investigacin e informacin, capacitacin, adecuacin normativa, inspeccin, prevencin, atencin y rehabilitacin, y evaluacin), as como un programa de movilizacin de recursos, estn activos y articulados en zonas crticas, programas educativos adecuados y flexibles en admisin a instituciones educativas (edad, nivelacin, materiales). Trabajo con y desde la comunidad.

Equipos Interdisciplinarios de Trabajo instalados Servicios de Prevencin y Control adecuados. Coordinacin interinstitucional y Necesidades identificadas. Recursos identificados y capacitados

Informes varios Prensa Encuestas de evaluacin Informe final anual

. No menos de 5 investigadores por Departamento por ao capacitados. No menos de 20 inspectores por Departamento por ao capacitados. No menos xxx nios/as trabajadores menores de 14 aos reintegrados al sistema educativo por ao. No menos de xxx adolescentes trabajadores hasta 18 aos protegidos en sus derechos y reintegrados al sistema educativo por ao. No menos de xxx familias de nios y adolescentes trabajadores reciben asistencia y capacitacin para la generacin de alternativas econmicas por ao. 600.000 uruguayos reciben informacin pblica sobre el tema por ao. PRESUPUESTO /AO ACTIVIDADES Investigacin Investigacin Capacitacin Capacitacin Inspeccin. Inspeccin. Informacin Pblica Informacin Pblica Adecuacin Educativa Adecuacin Educativa Asistencia y rehabilitacin Asistencia y rehabilitacin Movilizacin de recursos Promocin Movilizacin de recursos Promocin de de Alternativas Econmicas Familiares Alternativas Econmicas Familiares Adecuacin jurdica: anlisis y propie- Adecuacin jurdica dades. Asistencia Tcnica Asistencia Tcnica Evaluacin Evaluacin Sistema de Planificacin TOTAL/AO US$ Estratgica. Sensibilizacin del personal docente en problemas especficos de nios con NBI

Informes de seguimiento

Los GTA y los Equipos tcnicos de los programas que se desarrollan estn disponibles. Los programas son apoyados en forma continua Informes de los aseso- por el CETI, los organismos de seguridad, sares. lud, educacin e inspeccin competentes y las organizaciones de la sociedad civil. Informes de evolucin Los programas se mantienen activos desde su de los programas inicio. Particulares activos de la comunidad efectiva. Informes finales Inclusin comprometida de la comunidad en las anuales actividades

Cronograma de trabajo Plan presupuestario Informes de seguimiento Auditora externa Informes financieros. Informe final anual

El Plan de Accin es apoyado consistentemente por el CETI. El ECP desarrolla sus actividades armnica y coordinadamente. Las actividades comienzan en los plazos previstos. La capacitacin de RRHH es apropiada para los objetivos. El personal capacitado est disponible durante la ejecucin de todo el Plan. Las instituciones se mantienen activas y cumplen las funciones asignadas para las actividades del plan. Se aprueban las modificaciones legislativas vigentes.

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3. Definicin de los Programas de Intervencin En el organigrama del Plan de Accin se deber establecer adems, las relaciones de dependencia entre los distintos programas y los respectivos niveles de coordinacin. Productos/Componentes Como se mencion ms arriba, dentro de los productos/componentes, se presentan los programas que darn lugar a los proyectos, acciones y prestaciones concretas para prevenir, controlar y/o erradicar el problema en cuestin. En las experiencias preliminares que ya se han llevado a cabo con el PIP para la aplicacin del Prototipo de PPF, se han identificado las siguientes categoras de Programas para atender al problema de infancia sobre el que se focaliza: a) Programa de Coordinacin b) Programas Especficos Programa de Investigacin Social (cuantitativa, cualitativa y participativa) del problema Programa de Sensibilizacin Pblica sobre el problema Programa de Investigacin y Adecuacin Jurdica de la normativa relativa al problema Programa de Prevencin Primaria Inespecfica y Especfica (participativa formal y no formal) Programa de Prevencin Secundaria y Terciaria (Tratamiento, Recuperacin, Rehabilitacin) Programas de Control y Represin (si corresponden) Programa de Monitoreo y Evaluacin del Plan c) Programas Inespecficos Programa de Promocin de las Redes Institucionales Programa de Promocin de la Participacin de la Niez y la Familia a nivel comunitario.

Programa de Promocin de los Derechos de los Nios

Una vez definidos los programas que integrarn el Plan de Accin, se deben identificar y designar a las instituciones que actuarn en calidad de responsables de los mismos. Programa de Coordinacin Este es el programa central del Plan de Accin y en l debern participar los representantes del Equipo Central de Planificacin (ECP) de los Grupos Tcnicos Asesores (GTA) y algunos Representantes de organizaciones de la comunidad. Este programa tendr como cometido el desarrollo de mecanismos de implementacin, monitoreo y evaluacin del Plan de Accin, a nivel tanto central, como regional y local. Por su definicin, trabajar en cooperacin con representantes de la sociedad civil. Una de sus tareas principales ser la de recopilar, sistematizar y compartir informacin sobre el problema de modo que pueda disponerse de distintas bases de datos sobre los nios vulnerables o en riesgo de padecer el problema especfico que se atiende, concediendo especial atencin a los datos desagregados por edad, gnero, etnia, status indgena, circunstancias del entorno social y familiar, entre otros. Adems deber fomentar una estrecha interaccin y cooperacin entre los sectores gubernamental y no gubernamental para la planificacin, aplicacin y evaluacin de medidas para prevenir, evitar, retardar, detener o eliminar el problema. Cabe sealar que en otra etapa ms especfica y posterior de la planificacin, se trabajar en la Planificacin por Programas. Esta tarea corresponder a un trabajo descentralizado por instituciones responsables, contando con el apoyo de los GTA.

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Identificacin y Formulacin de Proyectos: Los proyectos constituyen una intervencin especfica, estructurada y coherente dentro de un Programa. Los mismos deben responder a los objetivos de ese Programa y presentar un conjunto de actividades relacionadas entre s, dirigidas a cumplir dichos objetivos. De acuerdo al ejemplo de posibles programas antes citado, se presentan a continuacin enunciados de algunos proyectos que pueden relacionarse con los mismos, no debe perderse de vista que los proyectos dependern de las prioridades establecidas por cada pas. Por cada Proyecto se podrn elaborar Perfiles que permitan una lectura rpida de sus objetivos, productos, actividades, poblacin objetivo, ubicacin geogrfica, ejecutores, presupuesto y cronograma. El conjunto de Proyectos organizados por Programa constituir el Portafolio de Proyectos del Plan de Accin. Principios para la elaboracin de Proyectos Entre otros: Coordinacin: trabajo articulado entre las instituciones que estn involucradas en el Plan de Accin para evitar la duplicacin de esfuerzos y fomentar las tareas conjuntas, complementarias y comprometidas. Principio de la Participacin: Principio fundamental que gua todo el desarrollo del prototipo de PPF y del proceso PIP y que debe mantenerse pleno en la elaboracin y ejecucin de los proyectos y las acciones. La participacin es medio para alcanzar el fin de la Movilizacin Comunitaria y es el fin en si mismo, una vez lograda sta.

Integralidad en la concepcin del problema a atender: Implica consentir en que el problema demanda un enfoque intersectorial, interdisciplinario, integrado y participativo en la bsqueda de soluciones efectivas para el mismo. Enfoque de proceso: reconocimiento de que el logro de los objetivos requiere avances graduales y acumulativos, en un equilibrio entre lo posible y lo deseado. Flexibilidad: apertura para entender y llevar a la prctica los cambios que sobre la marcha sean requeridos. Bsqueda de sostenibilidad: generacin de capacidades sociales, tcnicas, institucionales y financieras para mantener las acciones ms all del perodo del Plan (ver en la pgina siguiente un ejemplo del esquema de programas y proyectos del un Plan de Accin sobre trabajo Infantil).

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ESQUEMA GENERAL DE UN PLAN DE ACCIN PARA LA PREVENCIN Y ERRADICACIN DEL TRABAJO INFANTIL

Programa de Coordinacin

Acciones Especificas de Prevencin y Erradicacin

Acciones Inespecficas
Programa de promocin de las redes Institucionales Programa de promocin de la participacin de la niez Programa de promocin de los derechos de los nios/as Programa de Movilizacin y gestin de recursos en las tres fuentes de entrada

Programa de Investigacin

Programa de Educacin, Nivelacin y Capacitacin Laboral

Proyecto de insercin y retencin escolar para grupos de riesgo

Programa de Promocin y Atencin en Salud

Programa Econmico Productivo

Proyecto de Capacitacin y Formacin de Micorempresas Productivas

Programa de Proteccin Legal y Judicial

Programa de Sensibilizacin

Proyecto de Investigacin Social Proyecto de Investigacin Jurdica Implementacin de una base de datos

Proyecto de Prevencin y Promocin de la Salud Integral

Proyecto de adecuacin jurdiconormativa

Proyecto de Orientacin a Padres para el compromiso de asistencia escolar

Proyecto de Intervencin Precoz, Tratamiento y Rehabilitacin en las Zonas de Alto Riesgo

Proyecto de Sensibilizacin en Proteccin legal

Proyecto de informacin y sensibilizacin sobre el CETI y la situacin del trabajo infantil en el Uruguay Proyecto de sensibilizacin a la infancia Proyecto de sensibilizacin de agentes comunitarios

Proyecto de capacitacin laboral y de educacin para Poblacin extra-edad

Proyecto de Fortalecimiento del Sistema de Proteccin

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Planificacin de los Recursos Humanos, Materiales y Financieros del Plan de Accin Un Plan de Accin sin financiamiento es un conjunto de buenas intenciones que no solo no resuelve el problema sino que transmite la sensacin de la impotencia poltica e institucional. El trabajo en red que se fomenta desde el PIP, con el trabajo del ECP, los GTA y los representantes de las organizaciones de la comunidad, tiene que tener como uno de sus componentes clave la identificacin, planificacin y gestin de los recursos que darn sustentabilidad al Plan de Accin, sus programas, proyectos y actividades. Cuando hace referencia a recursos no se habla solamente a aquellos de tipo financiero, sino tambin a los materiales, tcnicos, humanos e institucionales que puedan destinarse a los programas, proyectos y actividades del Plan de Accin. Uno de los pasos a seguir es el de solicitar a las diferentes instituciones que conforman la red que trabaja en el PPF, que analicen y evalen sus capacidades para invertir en el Plan de Accin. Por supuesto que esa inversin est en estricta relacin con las condiciones y naturaleza de cada institucin considerada. Esta inversin, estar muy vinculada a la posicin de responsabilidad que en la planificacin se ha otorgado a cada insitucin en el Plan. Por ejemplo, el Ente Rector de Infancia de un pas podra ser sin duda el responsable del programa de coordinacin del Plan de Accin y su inversin, deber estar en proporcin con tal responsabilidad. En contraste, una organizacin de nivel comunitario que presta servicios de asistencia a determinados grupos de nios en riesgo social, tendr una responsabilidad distinta y una inversin tambin en el Plan. Lo mismo podra decirse de una organizacin sindi-

cal, de empresas del sector privado que aportan, de organizaciones de voluntarios, etc. Siguiendo los criterios establecidos en el documento Gua para la Formulacin de un Plan nacional contra la Explotacin Sexual de Nios, Nias y Adolescentes (ECPAT, Focal Point, IIN, UNICEF versin no publicada, 2000), los aportes provenientes de las instituciones que trabajan en red en el proceso de PIP, y que son programados de manera directa para el Plan se denominarn Recursos de Primera Entrada. Los recursos identificados de Fondos y Programas Especiales del Estado a los que se pueda acceder para la inversin en los Programas, proyectos o actividades del Plan de Accin, se les designa como Recursos de Segunda Entrada. Finalmente, aquellos recursos que provienen de aportes de la cooperacin externa (fundamentalmente de Organismos Internacionales con mecanismos multilaterales, bilaterales, prstamos blandos, etc.), se les denominar como Recursos de Tercera Entrada. Dada la multiplicidad en la naturaleza y el alcance de las instituciones que estn representadas en la red que implementa la PPF a travs del Plan de Accin, sera oportuno establecer un directorio de fuentes de tercera entrada a las que, eventualmente, se pueda recurrir para apoyar al Plan. Para ello, se sugiere incluir en el directorio de fuentes de tercera entrada:

Perfiles de los Cooperantes Areas o Temas de Cooperacin Cooperaciones anteriores y en marcha en el pas Instituciones y Personas de Enlace Mecanismos de acceso.

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Para ilustrar el uso y asignacin de los recursos que se prevn se presenta en el anexo la matriz de Planificacin de Recursos por Programa. 4. Validacin Institucional (Desarrollo de Servicios ajustados a la Demanda) En el marco del PIP, una vez establecido el Marco Lgico Participativo, identificados los diferentes componentes del proceso del planificacin y determinadas las necesidades y sus prioridades, se pasa a etapa de la validacin de las instituciones ejecutoras de los diferentes servicios de infancia que debern prestarse. En cuanto al anlisis de la dimensin operativa, ste debe realizarse distinguiendo dos niveles: d.1. uno general, referido al quehacer institucional en su conjunto. d.2. uno especfico, relativo a las acciones con incidencia directa en los grupos sociales afectados por el o los problemas objeto de intervencin. Algunos aspectos que pueden usarse en el anlisis de la operacin a nivel general son: Marco jurdico-institucional en que operan las instituciones y organizaciones que se estn considerando en lo relativo al tipo de legislacin que respalda su actividad, los mandatos institucionales y los procedimientos administrativos y operativos existentes. Objetivos generales de las instituciones y organizaciones consideradas Lneas de trabajo existentes, considerando las acciones, los programas definidos, el contexto socio-histrico en que se inscriben, la articulacin entre los mismos y la existencia de niveles de coordinacin intra e interinstitucional, entre otras cuestiones. Las acciones realizadas en trminos de su diversidad y cobertura

La organizacin interna, especialmente en lo referido a la asignacin y cumplimiento de responsabilidades El presupuesto, que incluye inventario de recursos, capacidad instalada y posibilidades futuras de contar con nuevas fuentes de financiamiento

En el nivel ms especfico, la validacin debe concentrarse en el examen de las acciones, involucrando a los grupos sociales afectados y considerando como fundamentales, los siguientes elementos: determinar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas en funcin del esquema de asignacin de recursos detectar la regularidad y calidad al prestar los servicios, es decir la eficacia y eficiencia institucional.

La evaluacin de las respuestas institucionales debe iniciarse al identificar las instituciones responsables de brindar atencin al grupo vulnerable o de riesgo considerado por las acciones emanadas de la poltica focalizada. En esta validacin se incluyen tanto organismos gubernamentales como organizaciones no gubernamentales. El paso que sigue es tratar de buscar respuestas a las siguientes preguntas: a) qu se est haciendo en el tema? b) qu se hizo anteriormente? a) qu se podr hacer en el marco de la planificacin e implementacin de la poltica focalizada? b) Cmo se coordinar la institucin con los otros niveles involucrados? Desarrollo de Servicios ajustados a la Demanda a. Especificidad del producto Para asegurar que las prestaciones estn ajustadas a la demanda, es necesario identificar los satisfactores especficos

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para las diversas problemticas de infancia que sern abordadas. Una vez identificados los satisfactores, ser necesario priorizar los mismos segn criterios de oportunidad, pertinencia y eficacia. b. Especialidad del producto En este caso se trata de identificar y priorizar los satisfactores en funcin de las caractersticas de cada poblacin objetivo. Ello permitir cumplir con la mxima de ofrecer tratamientos desiguales para situaciones desiguales (ver matrices de especificidad y especialidad en el Anexo).

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BIBLIOGRAFIA CAPITULO 4

2. FORSELLEDO, A.G. "Gua Metodolgica para el Diseo y la Formulacin de un Plan de Accin (Prototipo sobre Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas). Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio, IIN/OEA, Montevideo, 2000. Primera Edicin. 3. FORSELLEDO, A.G. "Manual Regional de Educacin Preventiva Participativa para Jvenes y Padres". Programa de Prevencin de las Farmacodependencias IIN/OEA, Montevideo, 1999. Cuarta Edicin. Methods and

4. GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT (GTZ). 1991. Instruments for Project Planning and Implementation. Eschborn: Germany. 5. GREGORIO, C. Documentos de Apoyo Proyecto CIDI/IIN. Montevideo, 1998

6. KRAUSE, M. Logical Framework Approach en Programme Policy and Operations Induction Course. UNDP. New York, 2000 7. PICHARDO MUNIZ, A. Planificacin y Programacin Social Editorial Humanitas, Buenos Aires, 1993. 8. SARUE, E. BERTONI, N. y otros. "El Concepto de Riesgo y el Cuidado de la Salud". IIN/OEA CLAP/OPS-OMS. Montevideo, 1985.

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Captulo 5 ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIN DEL PROTOTIPO - PPF Y PLAN DE ACCIN -

ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIN DEL PROTOTIPO

Como se mencion en la Introduccin de este Manual, como resultado de la aprobacin del Plan Estratgico IIN 20002004, se dio inicio al desarrollo del Prototipo de PPF. La Estrategia que el Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio sigui a partir de julio de 2000 fue la siguiente: a) La conformacin de un equipo tcnico para el diseo del Prototipo. b) La definicin del marco terico y metodolgico. c) El desarrollo de experiencias piloto durante el segundo semestre del ao 2000, mediante consultoras, en las siguientes reas: - Nios campesinos y abuso de alcohol - Bolivia (Art. 33) - Niez en situacin de calle y abuso de drogas - Panam (Art. 33) - Explotacin Sexual - Nicaragua y Uruguay (Art. 34) - Niez con Discapacidad - Uruguay y Proyecto para Colombia (Art. 23) - Trabajo Infantil Uruguay, (Art. 32) d) Se realiz un anlisis de los resultados de las experiencias preliminares realizadas por el equipo tcnico del IIN para la implementacin de la propuesta en la regin. e) El ajuste metodolgico del Prototipo. f) La preparacin de una matriz curricular de capacitacin bsica en el Prototipo. g) La realizacin de Acuerdos Generales de Cooperacin con distintas Universidades. h) La integracin del componente acadmico en una o varias currcula de postgrado. i) La publicacin de las Guas Metodolgicas Piloto, necesarias para la aplicacin del Prototipo. j) La negociacin y preparacin de las primeras experiencias de aplicacin del Prototipo k) La realizacin de la primera experiencia de aplicacin del Prototipo de PPF en Bolivia (marzo de 2001) l) La coordinacin de los Programas del IIN y la Direccin General para la movilizacin de recursos para el Prototipo. m) La realizacin de las siguientes misiones de cooperacin en el marco del Prototipo: Panam Niez en Calle y Drogas (mayo de 2001) Uruguay Discapacidad (julio de 2001) Venezuela Misin Preparatoria sobre Trabajo Infantil y Niez en Calle (agosto 2001) Uruguay Trabajo Infantil (octubre 2001) Panam Misin Preparatoria sobre Trabajo Infantil y Explotacin Sexual (diciembre 2001) El siguiente es el Programa Temtico del Seminario de Introduccin a la Planificacin de una PPF y su Plan de Accin que se desarrolla, de preferencia, en el seno de las Universidades con las que se han establecido Acuerdos de Cooperacin, lo cual permite otorgar Crditos Acadmicos a los participantes que rinden una prueba de evaluacin. Este Seminario, de cuarenta horas de duracin, es el primer componente de Capacitacin Bsica en el Desarrollo del Prototipo de PPF. Objetivos Capacitar a Profesionales, Planificadores y Decisores Polticos, Gerentes y Operadores de Programas de Infancia) en el Esquema General, teora y metodologa del prototipo de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas.

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Sentar las bases para la posterior preparacin e implementacin de los Planes de Accin respectivos de cada grupo vulnerable o en riesgo social considerado. Brindar certificacin acadmica a los participantes de la experiencia, con crditos acumulables.

Redaccin final del Documento del Plan de Accin. Aprobacin del Documento del Plan de Accin. Presentacin y Promocin del Plan de Accin. Programa de Coordinacin operativo. Seminario de Ajuste Programtico del Plan. Implementacin del Plan para 2 aos. Primeras Experiencias. Evaluacin de Proceso Primer Ao

Temario 1) Situacin de las Polticas Pblicas de Infancia para los grupos de riesgo. 2) La Focalizacin como enfoque de las Polticas Pblicas. 3) Evaluacin Primaria Poltico - Institucional y de las Respuestas Institucionales. 4) Planificacin e Implementacin del Prototipo de PPF: Proceso de Planificacin Integral Participativo (PIP). 5) Definicin de la PPF. 6) Introduccin al Plan de Accin de la PPF. 7) Diseo y Formulacin del Plan de Accin. El proceso contina con el establecimiento de una agenda de trabajo nacional de carcter anual que implica: La Decisin Poltica que respalda la PPF (si es que ya no fue tomada) La identificacin y consolidacin del Equipo Central de Planificacin (ECP). Fortalecimiento de las redes institucionales y operacin del ECP, GTA y RC. Seguimiento a la Planificacin iniciada. Aprobacin del Documento de la PPF. Aprobacin Oficial de la PPF. Seminario para el Diseo del Plan de Accin.

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SEMINARIO PARA EL DISEO DEL PLAN DE ACCION EN EL MARCO DE LA POLITICA PUBLICA FOCALIZADA
El Seminario para el Diseo del Plan de Accin constituye la segunda herramienta de trabajo en el proceso de aplicacin del Prototipo de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas (PPF) para grupos de nios, nias y adolescentes en circunstancias de vulnerabilidad y riesgo social. Ello implica que el personal que trabaj desde el inicio del proceso de planificacin de la PPF, as como los GTA y RC identificados, se renen para disear el Plan de Accin para el abordaje de los temas especficos de la poltica focalizada. Con este propsito, el Seminario tiene como objetivos: Completar el Proceso de Planificacin Integral Participativo (PIP) Otorgar un conjunto de tcnicas de trabajo que sean operativas, prcticas y de fcil rplica para la realizacin de los distintos pasos incluidos en el PIP. El Plan de Accin, como se estableci en el Captulo 4, debe contener programas, proyectos y acciones que sean coordinados, coherentes, compatibles e integrados, y que tengan en cuenta los diversos factores que inciden sobre la problemtica de infancia sobre la que se focaliza. En este sentido, se puede afirmar que ciertos programas que formarn parte del Plan tendrn un atributo inespecfico en tanto pueden aplicarse a distintas acciones de promocin y prevencin que son compartidas por otros Planes. Ello redundara en un enfoque integral de las PPF, de modo tal de evitar duplicaciones de esfuerzos y recursos, al tiempo que permitir disponer de un sistema de gestin y un enfoque tcnico en el que los temas se crucen en la figura del nio, nia o adolescente como persona sujeto de derechos y no como objeto pasivo de un problema. Adems, la estrategia inherente a la PPF, involucra desde el inicio a un conjunto de actores clave entre los que se encuentran, el Ente Rector de Infancia, otras organizaciones gubernamentales relacionadas con la infancia y la adolescencia, las ONGs que operan programas con poblacin, los Medios de Comunicacin, las organizaciones sindicales, el sector privado, otras organizaciones de la sociedad civil y representantes de la comunidad en general. Como ya se consign, la faz operativa de la PPF est representada por el Plan de Accin en el que se articulan un conjunto de programas, proyectos y actividades que, en su conjunto, darn cumplimiento al Propsito y las metas de aquella. El enfoque tradicional que el IIN ha utilizado, tanto para la capacitacin de los recursos humanos en los niveles de planificacin y decisin, como en el de aquellos que trabajan directamente con la poblacin afectada, es PARTICIPATIVO. Dicho enfoque considera a la participacin como un medio o instrumento para alcanzar un objetivo social, y tambin como una finalidad para integrar a los nios, nias, adolescentes y dems actores involucrados en la bsqueda de soluciones efectivas que tengan en consideracin el respeto por la realidad social, econmica, cultural, idiomtica, poltica, etc. de cada comunidad contemplada. De ah la necesidad de una gestin descentralizada y de una modalidad autnticamente participativa en todas las instancias y etapas del Plan de Accin.

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Temario del Seminario 1) Identificacin de la Demanda y Principios del Plan de Accin 2) Marco Lgico Participativo del Plan 3) Definicin de los Programas de Intervencin 4) Validacin Institucional (Desarrollo de Servicios ajustados a la Demanda) 5) Redaccin del Documento del Plan de Accin Desarrollo Metodolgico y Tcnico sugerido para el Seminario Duracin: Temas 1 a 4: 16 horas (dos jornadas intensivas o 4 jornadas extensivas de 4 horas). Tema: 5: En plazo a determinar. Tema 1 Identificacin de la Demanda y Principios del Plan de Accin

sentacin parcial del trabajo, una segunda sesin de taller en los mismos grupos y una sesin plenaria final de presentacin de la Demanda y los Principios sobre los que se construir el Plan de Accin. 1) Sesin Introductoria en Plenario. El Capacitador realiza una exposicin dialogada sobre La Focalizacin en el PIP. Plantea conceptos generales sobre la definicin de la Demanda, Anlisis de Problemas, Identificacin de Necesidades, Recursos y Factores de Riesgo. Tambin da las consignas para el trabajo de Taller. Duracin: 60 minutos. 2) Sesin Grupal de elaboracin del tema Posteriormente la audiencia ser dividida en grupos de 8 a 12 participantes para la etapa del trabajo grupal. Uno o dos grupos trabajar con base en una Gua de Discusin en la Identificacin de las Necesidades, Recursos y Factores de Riesgo (ver anexo). Otro grupo trabajar con la tcnica del Arbol de Problemas (ver anexo) Debe cuidarse especialmente que en todos los grupos hayan representantes del ECP, de los GTA y de las organizaciones de la comunidad. Duracin: 45 minutos. Preparacin de conclusiones Una vez finalizada la discusin, cada grupo presentar las conclusiones utilizando la tcnica del cartel-collage. Duracin: 20 minutos

Qu se pretende con el tratamiento de este Tema?

Que los distintos componentes del PIP establezcan los criterios de focalizacin que sustenten el principio de la equidad y se dirijan a las necesidades especficas de los diferentes grupos poblacionales frente al problema. Continuar con el proceso de identificacin de problemas y necesidades para luego identificar los grupos que sern objetivo del Plan de Accin de la PPF. Identificar , seleccionar y priorizar los factores de riesgo sobre los que trabajarn las reas programticas especficas del Plan de Accin a formular.

Cmo se trabaja?
El Tema 1 incluye una sesin introductoria, una sesin de taller en grupos pequeos utilizando distintas tcnicas, una sesin plenaria intermedia para la pre-

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3) Plenario Intermedio de Presentacin de Conclusiones sobre la Demanda Cada grupo dispondr de 6-10 minutos para presentar sus carteles con los resultados de lo trabajado. El Capacitador realiza algunas observaciones relevantes sobre el material presentado (errores o confusiones, informacin a destacar, etc.). Duracin: 30 minutos Receso Duracin: 15 minutos 4) Sesin Grupal de elaboracin de los Principios del Plan de Accin Los mismos grupos trabajan con base en una matriz previamente confeccionada. (ver Anexo). En ella debern indicar si los principios que se consignan son contemplados o no, o si lo son parcialmente en el contexto nacional, departamental, provincial, comunitario en el que se proceder a elaborar el Plan de Accin. A su vez, un secretario/a designado por el grupo, tomar nota de la fundamentacin de cada respuesta. Duracin: 30 minutos 5) Plenario final de presentacin de los Principios que sustentarn el Plan En esta ltima fase, cada grupo presenta su matriz de principios completa. Se efecta un foro final para llegar a un acuerdo con base en las coincidencias del grupo total de participantes. El Monitor realiza la sntesis final del trabajo, con las observaciones que resulten necesarias.

Duracin: 30 minutos Contenidos relevantes de Tema 1 Pueden encontrarse en el Captulo 4 del Manual. Tema 2 Marco Lgico del Plan de Accin

Qu se pretende con el tratamiento de este Tema?

Que los distintos componentes del PIP, estn en condiciones de definir el marco lgico sobre el que se basar el Plan de Accin.

Con base en los estudios preliminares realizados en las etapas anteriores, que permitieron no solo definir los lineamientos de la PPF, sino que posibilitaron delimitar y priorizar los problemas que sern abordados, el Equipo Central de Planificacin (ECP) conjuntamente con los Grupos Tcnicos Asesores (GTA) y algunos representantes de las organizaciones comunitarias que sern involucradas en el Plan de Accin (si corresponde), procedern a completar el Marco Lgico Participativo del Plan (MLP). Es factible que durante las etapas anteriores de la planificacin, ya se hayan trazado algunos bocetos del ML del Plan. La tarea ahora es completarlo con el mayor detalle posible.

Cmo se trabaja?
El Tema 2 comprende una sesin introductoria, una sesin de taller en grupos pequeos, una sesin plenaria intermedia para la presentacin parcial del trabajo, una segunda sesin de taller en los mismos grupos y una sesin plenaria final de presentacin del MLP del Plan (siguiendo los lineamientos establecidos en los Captulos 3 y 4) 1) Sesin Introductoria en Plenario.

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El Capacitador plantea los conceptos generales de la metodologa del MLP. Expone algunos ejemplos y procede a dar las instrucciones para el trabajo de Taller. Duracin: 60 minutos. Posteriormente la audiencia ser dividida en grupos de 8 a 12 participantes para la etapa del trabajo grupal. Si se tienen dos grupos, uno de ellos trabajarn en la preparacin de la fila correspondiente al FIN y el otro al PROPSITO. Si se tienen tres grupos, el tercero lo har sobre los PRODUCTOS/COMPONENTES. Si se tienen cuatro, el cuarto elaborar la fila relativa a las ACTIVIDADES. Al igual que en el Tema 1 debe cuidarse que en todos los grupos hayan representantes del ECP, de los GTA y de los representantes de organizaciones de la comunidad. Por esta razn se recomienda mantener los grupos de trabajo definidos para el primer tema. 2) Sesin Grupal de elaboracin del MLP Con base en la gua especialmente confeccionada para cada uno de los grupos, se procede a trabajar en esta primera aproximacin al MLP. Duracin: 30 minutos. 3) Plenario Intermedio para la Presentacin del Matriz del MLP Cada grupo presenta las cuatro casillas correspondientes a sus filas. Se realiza la lectura de la matriz. El Capacitador realiza algunas observaciones relevantes sobre el material pre-

sentado (errores o confusiones, informacin a destacar, etc.). Duracin: 20 minutos Receso Duracin: 15 minutos 4) Sesin Grupal de elaboracin del MLP (continuacin) Los mismos grupos proceden ahora a reelaborar la matriz completa armada en el Plenario. La consigna es tratar de dar coherencia al material resultante del trabajo de los cuatro grupos, tratando de llegar a la mejor definicin posible del MLP. Duracin: 30 minutos 5) Plenario final de presentacin del MLP del Plan de Accin En esta ltima fase, cada grupo presenta su matriz completa de MLP. Se realiza un foro final por el cul se decide cul opcin sera la ms completa y conveniente para abordar el problema que es objeto de la PPF. El Monitor realiza la sntesis final del trabajo, con las observaciones que resulten necesarias. Duracin: 30 minutos ATENCIN!! La lgica que se propone es la de planificar con base en la metodologa del MLP, elaborando una vez ms la matriz, pero en este caso para cada uno de los Programas. Durante el presente Seminario se establecen nicamente las Metas de los Programas y un sistema de Objetivos y Acti-

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vidades que permita analizar la relacin entre el Propsito del MLP del Plan y los resultados concretos que se esperan obtener de cada programa. El MLP de los programas queda para una etapa posterior y complementaria de la planificacin.

d) Determinar las Instituciones Responsables de cada programa y/o proyecto y/o actividad e) Determinar las Fuentes Financieras para impulsar los Programas

Cmo se trabaja?
La dinmica de trabajo del Tema 3 es similar a las anteriores. Involucra una sesin introductoria, una sesin de taller en grupos pequeos para identificar los programas y completar las matrices de los mismos utilizando una Gua Matriz impresa (ver Anexo), una sesin plenaria intermedia para la presentacin parcial del trabajo, una segunda sesin de taller en los mismos grupos para la identificacin primaria de los recursos financieros (tambin con base en una matriz que se presenta en el Anexo) y una sesin plenaria final de presentacin de todas las matrices elaboradas en un Mural. 1) Sesin Introductoria en Plenario. Exposicin introductoria sobre la definicin de los programas en el Plan de Accin, su articulacin con base a criterios de especificidad y coordinacin. La planificacin desde lo programtico a los proyectos y acciones especficas. El rol de las diferentes instituciones en los programas y proyectos que estn representadas en el ECP, los GTA y las organizaciones de la comunidad. Finalmente presenta una estrategia para la de obtencin de recursos que le den sustentabilidad al Plan. Como es costumbre con la metodologa, tambin se presentan las consignas para el trabajo de Taller. Duracin: 50 minutos. 2) Sesin Grupal de elaboracin del tema Se pasa a trabajar en los mismos grupos ya constituidos. Con base en el la Defini-

Contenidos relevantes del Tema 2 Pueden encontrarse en los Captulos 3 y 4 del Manual Tema 3: Definicin de los Programas de Intervencin Con base en el MLP ya establecido, se proceder a identificar los programas, de acuerdo a las reas Programticas incorporadas y acordadas en aquel. Los Programas estarn determinados por las prioridades establecidas en cada pas, y constituyen un eje de accin orientado a una finalidad especfica que contribuya a alcanzar el Propsito del Plan de Accin. Los Programas pueden abarcar diferentes temticas, en ellos intervienen mltiples organizaciones y personas, al tiempo que convocan diferentes fuentes de financiamiento.

Qu se pretende con el tratamiento de este Tema?

Que los distintos componentes del PIP, estn en condiciones de:

a) Seleccionar un conjunto de Programas Especficos del tema de la PPF, algunos Programas Inespecficos pero complementarios, as como un Programa de Coordinacin b) Completar una Matriz para la definicin de cada Programa c) Definir en trminos generales los proyectos o actividades de los programas

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cinb de la Demanda, los Principios y el ML del Plan de Accin, elaborados en las sesiones anteriores, uno de los grupos trabajar en la elaboracin de las matrices de programas Inespecficos y otro grupo en los Especficos. Si existe un tercer grupo, ste trabajar en la matriz del Programa de Coordinacin y, si hay un cuarto grupo, ste lo har en el montaje del organigrama del Plan por programas. Duracin: 60 minutos. 3) Plenario Intermedio de Presentacin de Conclusiones sobre la Demanda Cada grupo dispondr de 8-10 minutos para presentar sus matrices con los programas y el organigrama del Plan. El Capacitador realiza algunas observaciones relevantes sobre el material presentado (errores importantes, confusiones, etc.). Duracin: 30 minutos Receso Duracin: 20 minutos 4) Sesin Grupal de identificacin primaria de los recursos financieros Los mismos grupos trabajan con base en una matriz de Identificacin de Recursos por Programa (ver Anexo). En ella debern Identificar las fuentes de recursos para cada proyecto y/o actividad de cada Programa, teniendo en cuenta tres categoras de Entrada. Una vez completadas las distintas matrices, se procede a su presentacin final en el plenario. Duracin: 60 minutos

5) Plenario final de presentacin de las Matrices de identificacin de recursos Cada grupo dispone de 8-10 minutos para presentar sus matrices. Como en la sesin anterior, se efecta un foro final para llegar a un acuerdo con base en las coincidencias del grupo total de participantes. Es importante destacar que el Capacitador debe comprobar si los recursos consignados en las matrices, corresponden al presupuesto que se haba estimado cuando se prepar el MLP. Duracin: 30 minutos ATENCIN!! Los proyectos en este Seminario sern meramente enunciados, quedando su formulacin para una etapa posterior y complementaria de la planificacin (ver en el Anexo un ejemplo de proyectos y actividades sobre Trabajo Infantil).

Contenidos Relevantes del Tema 3: Ver Captulo 4 del Manual. Tema 4 Validacin Institucional (Desarrollo de Servicios ajustados a la Demanda) Como se mencion en el trabajo de preparacin de la PPF, el PIP contempla la validacin de las instituciones que han sido identificadas como responsables de poner en prctica el Plan de Accin en sus diferentes niveles, programas y servicios para atender al problema de infancia sobre el que se focaliza. En algunos casos, es posible que este tema tambin ya haya sido debidamente tratado en el cuarto paso del PIP, corres-

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pondiente a la definicin e implementacin de la PPF. Si esto no ocurri, este es el momento de elaborar los criterios para validar dichas instituciones, en el entendido de que las prestaciones deben ajustarse a la Demanda y quienes van a brindarlas deben estar en las mejores condiciones posibles para hacerlo.

Qu se pretende con el tratamiento de este Tema?

Que los distintos componentes del PIP establezcan los criterios para la validacin de las instituciones involucradas en el Plan de Accin de la PPF, considerando para ello: a) La Misin, Principios Rectores, Objetivos Generales y Actividades regulares de cada institucin. b) Las capacidades especficas de cada institucin para responder a la Demanda desde el lugar que se otorg a cada institucin en el Plan de Accin. Establecer criterios para el seguimiento y la evaluacin de las prestaciones de cada institucin involucrada, ms all de otras instancias de evaluacin ms globales o generales que desde los niveles de coordinacin puedan implementarse (evaluacin de resultados, proceso e impacto). Establecer criterios para la Especificidad y la Especialidad del producto a ofrecer desde cada programa del Plan de Accin.

de los criterios de validacin institucional y estudio de la Especialidad y Especificidad de los productos del Plan de Accin. Finalmente una sesin plenaria en la que se presenta el trabajo realizado en los grupos y se conviene un calendario con plazos bien delimitados para hacer efectiva la validacin institucional, as como la revisin y aprobacin del propio Plan de Accin elaborado en el Taller en cada una de las instituciones que han participado del PIP. 1) Sesin Introductoria en Plenario. El Capacitador realiza una exposicin dialogada sobre la Validacin Institucional y el desarrollo de servicios ajustados a la Demanda. Tambin plantea los prximos pasos a seguir luego de finalizado el Taller de Capacitacin, que incluyen la revisin y aprobacin por parte de cada institucin involucrada en el PIP, a los efectos de convocar a una prxima reunin del ECP, los GTA y las organizaciones de la comunidad, para darle la redaccin final y hacerlo pblico. Duracin: 60 minutos. 2) Sesin Grupal de elaboracin del tema Cada uno de los grupos constituidos trabajar con base en una Gua de Preguntas para fijar los criterios generales y particulares de la validacin institucional, as como en la identificacin de los satisfactores frente al problema de la PPF que sern contemplados para estudiar la Especificidad y Especialidad de los productos a ofrecer con el Plan de Accin. Duracin: 60 minutos.

Cmo se trabaja?
El Tema 4 sigue la metodologa del IIN, inicindose con una sesin introductoria en plenario en la que se exponen los conceptos principales del tema, una sesin de taller en grupos pequeos con materiales de apoyo para la elaboracin

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Preparacin de conclusiones Una vez finalizada la discusin, cada grupo presentar las conclusiones utilizando la tcnica del cartel-collage. Duracin: 20 minutos 3) Plenario de Presentacin de Conclusiones Cada grupo dispondr de 8-10 minutos para presentar sus carteles con los resultados de lo trabajado. El Capacitador realiza algunas observaciones relevantes sobre el material presentado y propone foro final para establecer el calendario de trabajo prximo, con el objetivo final de aprobar y presentar pblicamente el Plan de Accin. Se solicitan comentarios finales de parte de los participantes. Duracin: 60 minutos Contenidos relevantes del Tema 4 Se encuentra en el Captulo 4 del Manual. Tema 5 Redaccin del Documento del Plan de Accin. Sobre la base de la Tabla de Contenidos Modelo que se presentar a continuacin, los participantes debern redactar, en un plazo que establecer al finalizar el Seminario, el Documento del Plan de Accin para someterlo a la aprobacin de las autoridades responsables de la operacin y gestin de la PPF. Por lo expresado, este tema puede quedar ubicado por fuera de las actividades del Seminario, si as lo deciden los responsables de la organizacin del mismo. Tabla de Contenidos del Documento # Introduccin

# Marco conceptual # Poltica Pblica Focalizada y normativa que sustentan el plan # Principios # Instituciones responsables de la Coordinacin del Plan # Marco Lgico del Plan de Accin # Finalidad # Propsito # Componentes 1. Programa de Coordinacin 2. Area especfica (programas) 2.1. principales proyectos a desarrollar en el primer ao 3. Area inespecfica (programas) 3.1.principales proyectos a desarrollar en el primer ao # Presupuesto por ao (detalle del primer ao y estimado para todo el perodo) # Financiacin Etapas Posteriores de la Planificacin Como se mencion ms arriba, una vez que el Documento ha sido redactado y aprobado se proceder, en los plazos que se establezcan, a la Presentacin pblica y Promocin del Plan de Accin. Ello es indispensable para que la poblacin en general y los beneficiarios de las prestaciones que se brindarn estn en capacidad de acceder a las mismas. Asimismo, el Programa de Coordinacin deber estar operativo para que los distintos programas (especficos e inespecficos), los proyectos y actividades que ya existen o que se crearn en el marco del Plan puedan, efectivamente, articularse. Finalmente, debera realizarse un Seminario de Ajuste Programtico del Plan, con el propsito de integrar las acciones existentes con las nuevas, programar por recursos y generar los mecanismos de interrelacin entre los programas y con el Programa de Coordinacin.

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BIBLIOGRAFIA CAPITULO 5 1. FORSELLEDO, A.G. "Gua Metodolgica para el Diseo y la Formulacin de un Plan de Accin (Prototipo sobre Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas). Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio, IIN/OEA, Montevideo, 2000. Primera Edicin. 2. FORSELLEDO, A.G. "Manual Regional de Educacin Preventiva Participativa para Jvenes y Padres". Programa de Prevencin de las Farmacodependencias IIN/OEA, Montevideo, 1999. Cuarta Edicin. 3. Documentos resultantes de los Seminarios de Introduccin a la Planificacin de Polticas Pblicas Focalizadas, realizados en Bolivia, Panam y Uruguay.

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ANEXO

GUIA DE DISCUSIN TEMA 1 Primera Sesin Grupal Identificacin de Necesidades, Recursos y Factores de Riesgo Considerando el tema para el que se desarrolla la PPF (niez en situacin de calle, explotacin sexual comercial, abuso de drogas en poblaciones de riesgo, discapacidad, trabajo infantil, nios involucrados en conflictos armados, etc.), 1. 2. 3. 4. El grupo cree que existe un problema en este tema en el pas? En algunas Provincias o Departamentos o ciudades? Cules En algunas comunidades especficas? Cules Han existido respuestas previas del Estado y/o la sociedad civil frente al problema? 5. Cmo las calificara? Buenas / Regulares / Insuficientes / Malas 6. Cules seran los factores de riesgo que intervienen en este problema? 7. Cmo los conectaran unos con otros? 8. Cules seran aquellos considerados prioritarios? 9. Cul es la poblacin que el grupo identifica como de mayor riesgo frente al problema? 10. Qu recursos institucionales, materiales, financieros y humanos se pueden identificar (a grandes rasgos) para atender este problema? Hay algunos de los mencionados que estn fuera de la red de instituciones que participa del PIP? Estas respuestas llevarn a una definicin conjunta de la Demanda que debe atender el Plan de Accin

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GUIA DE TRABAJO TEMA 1 Primera Sesin Grupal ARBOL DE PROBLEMAS Este taller est dirigido a establecer un censo de problemas en el sentido del anlisis. El mismo debe ayudar a los participantes a comprender mejor la problemtica que se pretende atender y distinguir entre causas y efectos. Material necesario Tarjetas, papelgrafo y marcadores

Paso 1 Paso 2

Paso 3 Paso 4 Paso 5 Paso 6

Retomar los problemas identificados y escribir cada uno en una tarjeta separada. Explicar a los participantes que se va a buscar identificar los problemas y sus causas. Dar un ejemplo sencillo. Pedirles identificar el problema central que es considerado como el ms importante. Colocar la tarjeta en el centro del papelgrafo. Pedir a los participantes que revisen las dems tarjetas para identificar cules son los problemas que tienen relaciones causales con el colocado en el centro. Colocar las tarjetas "causales" por debajo de la. tarjeta central, de ser posible en lnea de causas. Si es posible, repetir el ejercicio anterior, para identificar otros problemas que podrian ser "consecuencia" de problemas ya colocados. Revisar todas las tarjetas que no han podido ser ubicadas, para ver si no tienen ninguna relacin con las tarjetas ya colocadas. Al final se debe tener un "Arbol de problemas para el tema sobre el que va a focalizar.

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GUIA DE DISCUSIN TEMA 1 Segunda Sesin Grupal Elaboracin de los Principios del Plan de Accin 1. Cules de estos principios deberan considerarse prioritamente para el desarrollo de un Plan de Accin? 2. cules no? y 3. cules parcialmente? Principio del Plan de Accin SI a) Debe estar incorporado y ser parte de una poltica pblica sostenida b) Debe ser un conjunto de acciones financiadas c) Debe recoger los conocimientos y la experiencia acumulada por las organizaciones de la sociedad civil. d) Debe ser abierto a la participacin y a la coordinacin de instancias del Estado y la Sociedad Civil. e) Debe ser evaluable, en trminos de resultados, procesos e impacto. f) Debe incluir una estrategia de atencin integral a la infancia. g) Debe utilizar herramientas de educacin preventiva formal y no formal. h) Debe estimular la movilizacin comunitaria como forma de estimular y generar espacios de participacin ciudadana. i) Debe basarse en una gestin descentralizada y en red j) Debe contar con un respaldo poltico sostenido. Contemplado NO PARCIAL

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GUIA DE DISCUSIN TEMA 2 Sesin Grupal Marco Lgico Participativo del Plan de Accin

RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS FIN

INDICADORES VERIFICABLES OBJETIVAMENTE

MEDIOS DE VERIFICACION

SUPUESTOS

PROPOSITO

COMPONENTES/AREAS PROGRAMTICAS

ACTIVIDADES

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Tema 3 Lgica de la Planificacin POLTICA PUBLICA FOCALIZADA (ESTADO SOCIEDAD CIVIL) PLAN DE ACCION (DE CARCTER NACIONAL INTERSECTORIAL E INTERDISCIPLINARIO)

AREA 1

AREA 2

AREA 3

AREA 4

PROGRAMAS POR AREAS

PROG. 1
PROYECTOS

PROG. 2

PROG. 3

PROG. 4

P2.1 P1.1 P1.2 P1.3 P3.1

P3.2

P4.2

P4.1

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GUIA DE DISCUSIN TEMA 3 Primera Sesin Grupal MATRICES QUE DEFINEN LOS PROGRAMAS Plan de Accin para la PPF en ............................ NOMBRE DEL PROGRAMA META DEL PROGRAMA IDENTIFICA CMO EL PROGRAMA CONTRIBUIR CON SUS PROYECTOS Y ACTIVIDADES A ALCANZAR EL PROPSITO DEL PLAN DE ACCION OBJETIVO 1 PROYECTO Y/O RESULTADO PLAZO INSTITUCION ACTIVIDADES RESPONSABLE

OBJETIVO 2

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

RESULTADO

PLAZO

INSTITUCION RESPONSABLE

OBJETIVO 3

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

RESULTADO

PLAZO

INSTITUCION RESPONSABLE

Se pueden agregar tantas filas como sean necesarias

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GUIA DE DISCUSIN TEMA 3 Primera Sesin Grupal EJEMPLO DE UNA MATRIZ DE PROGRAMA COORDINACIN TRABAJO INFANTIL

PROGRAMA DE COORDINACIN META DEL PROGRAMA Asegurar una adecuada bsqueda, seleccin y administracin de los recursos humanos, financieros y de informacin generales del Plan de Accin, propendiendo a la mayor eficiencia posible en cada uno de (y entre todos) los programas, instituciones y actores involucrados, en el plazo de ejecucin establecido. INSTITUCIN OBJETIVO 1 ACTIVIDADES RESULTADO PLAZO RESPONSABLE Administrar los Conformacin de un Se cuenta con un Primer trimestre Ao Secretara Tcnica recursos generales equipo tcnico y equipo tcnico y #I del CETI del plan y realizar el gerencial para el gerencial para el seguimiento y la desarrollo del plan desarrollo del plan. evaluacin de los Establecimiento de Se han establecido otros programas. las funciones del las funciones del equipo tcnico y equipo tcnico gerencial. operativo. Todos los Ao # 1 al # 4 programas del plan funcionan con eficacia y eficiencia. INSTITUCIN OBJETIVO 2 ACTIVIDADES RESULTADO PLAZO RESPONSABLE Recopilar, Organizacin de un Al menos 80% de la Ao #1 al #4 Secretara Tcnica sistematizar y centro de informacin sobre del CETI difundir informacin informacin acciones de cuantitativa y especializado en prevencin, control y cualitativa sobre la prevencin integral. erradicacin del incidencia del Poner en Trabajo Infantil, esta Trabajo Infantil en el funcionamiento el sistematizada y a Uruguay, actividades centro de disposicin de la de prevencin, informacin. poblacin. inspeccin, capacitacin, erradicacin, documentos, etc. INSTITUCIN OBJETIVO 3 ACTIVIDADES RESULTADO PLAZO RESPONSABLE Evaluar las acciones Ejecucin de 100% de las Ao #1 al # 4 Secretara Tcnica de investigacin, evaluaciones acciones del plan del CETI prevencin, trimestrales y han sido evaluadas inspeccin, anuales con las peridicamente. alternativas localidades econmicocontempladas en el productivas, etc. rea del plan 125

EJEMPLO DE UN ARBOL DE PROYECTOS POR PROGRAMAS TRABAJO INFANTIL

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GUIA DE DISCUSIN TEMA 3 Segunda Sesin Grupal MATRIZ DE PLANIFICACIN DE RECURSOS POR PROGRAMA PROGRAMA PROYECTO Y/O ACTIVIDADES FUENTE DE RECURSOS PRIMERA ENTRADA
HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

SEGUNDA ENTRADA
HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

TERCERA ENTRADA
HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

EJEMPLO DE MATRIZ DE PLANIFICACIN DE RECURSOS POR PROGRAMA (No se indican montos en Dlares sino proporcin de recursos)

PROGRAMA DE EDUCACIN, NIVELACIN Y CAPACITACIN LABORAL

PROYECTO DE BECAS ESCOLARES
FUENTE DE RECURSOS CODICEN IMM INAME BID PRIMERA ENTRADA
HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

SEGUNDA ENTRADA
HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

TERCERA ENTRADA
HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

xxx x xxx

xxx xxx xx

x x x

xx xx xx

xxx xxx xxx xxxxxxxxx

PROYECTO DE VACACIONES TILES

CAMARA DE COMERCIO ANONG INAME CODICEN IMM BID xx xxxx xxx xxx x xx xx xxx xxx xxx xxx

x x x

xx

xx xx xx

xxx xxx xxx xxxxxxxx

PROYECTO DE CAPACITACIN OCUPACIONAL

IPEC MTSS CODICEN BID xx xx xxx xxx xxxx xx x xxxxxxx xx xx xxx xxx xxxxxxx

GUIA DE DISCUSIN TEMA 4 Sesin Grupal Criterios para la Validacin Institucional Cules de los siguientes criterios deberan incluirse en un estudio de validacin institucional? y por qu? En general y tanto para las instituciones del Estado como de la Sociedad Civil: Criterio SI Marco jurdico-institucional en que operan (tipo de legislacin que respalda su actividad) Misin y/o mandatos institucionales y los procedimientos administrativos y operativos existentes. Objetivos generales de las instituciones Principios rectores de las instituciones (marco tico-filosfico) Programas, proyectos y acciones en ejecucin y coordinacin intra e interinstitucional definida por cada institucin Diversidad y cobertura de las acciones institucionales Organizacin interna de las instituciones Capacidad instalada y recursos disponibles y potenciales A nivel especfico: Criterio SI Cumplimiento de la misin y objetivos, de acuerdo con las capacidades y recursos disponibles Regularidad y calidad en la prestacin de los servicios que ofrece (eficacia y eficiencia institucional). Evaluacin continua de las respuestas institucionales NO FUNDAMENTACION NO FUNDAMENTACION

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GUIA DE DISCUSIN TEMA 4 Sesin Grupal Identificacin de Satisfactores

Especificidad de los productos a ofrecer con el Plan: Aspectos relevantes del problema Satisfactores Especficos para o factores de riesgo enfrentar el problema

Prioridad por Pertinencia y Eficacia (numerar los satisfactores)

Especialidad de los productos a ofrecer con el Plan: Satisfactores Especficos para enPoblacin objetivo de frentar el problema los Satisfactores

Prioridad por caractersticas de la poblacin objetivo (numerar los satisfactores)

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EJEMPLO DE IDENTIFICACIN DE ALGUNOS SATISFACTORES Trabajo Infantil

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CRONOGRAMA TENTATIVO PPF Y PLAN DE ACCIN PRIMER AO MES I XXX Seminario de Introduccin a la Planificacin Fortalecimiento de las redes institucionales y operacin del ECP, GTA y RC Trabajo de Seguimiento a la Planificacin iniciada
Investigacin Participativa para determinar la Demanda y ajustar los Programas

II

III

IV

VI

VII

VIII

IX

XI

XII

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

Seminario para el ajuste del Plan de Accin Programa de Coordinacin operativo Presentacin y Promocin del Plan de Accin Seminario de Ajuste Programtico del Plan Implementacin del Plan para 2 aos. Primeras Experiencias Evaluacin de Proceso Primer Ao

XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX

XXX

Nota: Para el segundo ao se replantea las secuencia de actividades de acuerdo a las evaluaciones que se procesen.

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