Gustavo Scatolino Silva Professor de Direito Administrativo Acesse: http://gustavoscatolino.blogspot.com/ http://twitter.

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14. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 14.1. QUANTO AOS DESTINATRIOS ATOS GERAIS: So aqueles que no possuem destinatrio determinado, mas alcana todos que esto em idntica situao. Prevalecem sobre os atos individuais anteriormente expedidos, ainda que provindos da mesma autoridade. So os atos normativos praticados pela Administrao. Ex: Estabelecer a velocidade de uma via; decreto que disciplina a coleta de lixo domiciliar; placa que fixa locais de estacionamento; portaria que altera horrio de atendimento de um rgo pblico; edital de licitao ou concurso pblico. O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas tambm pode ter carter individual quando for para especificar uma situao determinada como ocorre com o decreto expropriatrio, ou seja, aquele que d origem ao processo de desapropriao. ATOS INDIVIDUAIS / ESPECIAIS: So aqueles que possuem destinatrios certos. Dirigem-se a destinatrios especficos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Ex: regularizao de terreno irregular; nomeao de candidatos em concurso pblico.

ATENO! Na anlise da classificao dos atos quanto aos destinatrios no importa o nmero de pessoas atingidas, e sim, se possvel determinar aqueles que sero atingidos.

14.2. QUANTO AO ALCANCE ATOS INTERNOS: so atos destinados a produzir efeitos, como regra, dentro das reparties administrativas, e por isso mesmo, incidem, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. Ex: portaria que determina que os servidores devem usar o crach de identificao ou que determina a entrega de declarao do imposto de renda no setor de recursos humanos da respectiva unidade em que lotado o servidor. ATOS EXTERNOS: Destinados a produzir efeitos, como regra, fora da Administrao. So todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao pblica. Ex: nomeao de candidatos a concurso pblico; alterao de horrio de atendimento em determinado rgo; portaria que fixa o recesso forense de um Tribunal. 14.3. QUANTO AO OBJETO ATOS DE IMPRIO: so todos aqueles que a administrao pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. Expressam a vontade soberana do Estado e seu poder de coero.

Na prtica de atos de imprio a Administrao utiliza toda a sua supremacia em relao ao administrado, impondo medidas que geram o dever de pronto atendimento como, por exemplo, a desapropriao, interdio de atividades, multa, apreenso de mercadorias. ATOS DE GESTO: so os que a Administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre os administrados. Tais atos, desde que praticados regularmente, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela Administrao, salvo quando precrios por sua prpria natureza. Ex: autorizao e licena.1 ATOS DE EXPEDIENTE: so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito final a ser proferida pela autoridade competente. No possuem contedo decisrio. Ex: juntada de documentos e despacho.

ATENO! Jos do Santos C Filho e Maria Sylvia fazem a classificao segundo as prerrogativas, porm no mencionam aos atos de expediente. 14.4. QUANTO AO REGRAMENTO ou VINCULAO ATOS VINCULADOS: so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. Ex: aposentadoria compulsria aos 70 anos, pois o servidor deve ser aposentado ao completar a idade fixada em lei. O agente pblico que recebeu a competncia de determinar a aposentadoria no ter liberdade para decidir se aposenta ou no o servidor que implementou a idade exigida. Outro exemplo a licena para dirigir veculos, porque nessa hiptese, uma vez preenchidos os requisitos da lei, no resta alternativa ao agente competente a no ser conferir a licena solicitada. ATOS DISCRICIONRIOS: So aqueles em que a lei permite ao agente pblico realizar um juzo de convenincia e oportunidade (mrito) para decidir a soluo mais adequada para o caso concreto. A discricionariedade encontra fundamento e justificativa na complexidade dos problemas que o Poder Pblico deve solucionar e para os quais a lei mais detalhista que fosse no poderia prever todas as solues. No ato discricionrio a liberdade (discricionariedade) est apenas nos elementos motivo e objeto, os demais so vinculados. 14.5. QUANTO FORMAO Jos do Santos C Filho faz a distino segundo o critrio da interveno da vontade administrativa. Odete Medauar prefere indicar esses atos como unipessoais e pluripessoais. Descrevendo que os atos pluripessoais se repartem em atos colegiais e atos complexos, no fazendo meno ao ato composto. O estudo dos atos quanto sua formao se refere ao nmero de vontades necessrias para a correta formao do ato. Alguns atos administrativos dependem de apenas uma nica manifestao de vontade, de um rgo ou agente pblico, para a sua formao. Outros dependem de atos secundrios para aprovar um ato anterior principal. E outros resultam da conjugao de diversas manifestaes de vontade para formao de um nico ato.
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Lucas Rocha Furtado entende ser um pleonasmo o termo atos de imprio, pois todo ato administrativo sofre prerrogativa de direito pblico, sendo todos os atos praticados em razo da supremacia da Administrao Pblica.

ATOS SIMPLES: o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado, ou de apenas um agente pblico. No importa o nmero de pessoas que participam da formao do ato. O ponto relevante nesse caso que a expresso da vontade deve provir apenas de um nico rgo. Ex: portaria expedida por um Presidente de tribunal; aplicao de multa; recurso de apreciado por junta de recursos de uma entidade que fiscaliza trnsito (rgo colegiado). ATO COMPOSTO: o que resulta da vontade nica de um rgo ou agente, mas depende da aprovao, ratificao ou confirmao por parte de outro para produzir seus efeitos. No ato composto existe um ato principal e outro(s) ato acessrio(s) que apenas confirma, aprova, ratifica o ato principal. Constitui-se de uma vontade (ato) principal e outra instrumental. So dois atos: principal e acessrio. Como por exemplo, autorizao que depende de um visto ou um parecer que deve ser aprovado pela autoridade superior. Maria Sylvia entende que a nomeao do Procurador Geral da Repblica ato composto, pois para a sua formao concorrem dois atos, indicao do Presidente da Repblica e aprovao do Senado Federal, um principal e outro apenas de carter instrumental. A autora tambm entende que a homologao de licitao espcie de ato composto. ATO COMPLEXO: aquele que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo (dois ou mais rgos) ou agentes. No ato complexo o ato somente estar formado quando todas as vontades exigidas forem declaradas. Quando falamos de ato composto dissemos que Maria Sylvia identifica a nomeao do PGR como ato composto. Entretanto, Carvalho Filho entende que a investidura de Ministro do STF seria ato complexo. Assim, temos dois autores que citam dois atos que tem o mesmo procedimento de elaborao, mas os enquadram em espcies diferentes. E as bancas de concurso, por sua vez, ora adota um ou outro doutrinador. Vejamos algumas questes:

PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO CESPE Os atos administrativos que dependem de aprovao, tais como o parecer e o laudo tcnico, so classificados pela doutrina como atos administrativos complexos. Resposta: Errado PROCURADOR ESPECIAL DE CONTAS TCE ES - CESPE Ato administrativo complexo o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, havendo vontade de um instrumental em relao de outro, que dita o ato principal. Resposta: Errado TRE/MA CESPE TCNICO JUDICIRIOS REA ADMINISTRATIVA Os atos compostos so aqueles cujo resultado final exige a interveno de mais de um rgo, cada qual com autonomia na sua manifestao. Resposta: Errado ANAC CESPE ANALISTA ADMINISTRATIVO Um decreto assinado pelo chefe do Poder Executivo e referendado por um ministro de Estado e uma dispensa de licitao dependente de homologao por uma autoridade superior para produzir efeitos so exemplos, respectivamente, de ato complexo e ato composto.

Resposta: Certo PROCURADOR ALGOAS CESPE A nomeao de ministro do STF um ato composto, pois se inicia pela escolha do presidente da Repblica e passa pela aprovao do Senado Federal. Resposta: Errado MPDFT Atos compostos so aqueles cuja vontade final da Administrao exige a interveno de agentes ou rgos diversos, havendo certa autonomia, ou contedo prprio, em cada uma das manifestaes. Exemplo deste ato a investidura do Ministro do Supremo Tribunal Federal, que se inicia com a escolha do Presidente da Repblica e passa pela aferio do Senado Federal. Resposta: Errado ADASA FUNIVERSA ADVOGADO Atos compostos: so aqueles que resultam da manifestao de dois ou mais diferentes rgos. Resposta: Errado ANTAQ ANALISTA DE REGULAO CESPE Considere que a ANTAQ tenha editado resoluo que exija, como requisito para obteno de autorizao para o afretamento de embarcaes estrangeiras, a prvia consulta sobre a disponibilidade de embarcaes nacionais que possam fazer a navegao de cabotagem. Acerca dessa situao hipottica e dos atos administrativos a ela relacionados, julgue os itens que se seguem. Resolues como a mencionada so classificadas como atos administrativos compostos, j que so formadas pela vontade de mais de um agente pblico. Resposta: Errado
Importante, destacar, tambm, que o registro de aposentadoria pelo TCU exemplo de ato complexo. Assim, para responder esse tipo de questo em provas de concurso, necessrio conhecer as formas de abordagem nos certames: 1 Forma: Se for uma questo que lhe apresenta um conceito para julgamento, e for utilizada a expresso dois ou mais ou mais de um(a) rgo ou vontade ser caso de ato complexo. Por outro lado, se a questo falar de ato ou vontade principal e outra instrumental (acessria ou secundria) ser ato composto. 2 Forma: Questo que apresenta o procedimento de cargos que dependem de indicao do Presidente e aprovao do Senado Federal. Se for mencionado apenas o procedimento sem mencionar qual cargo seria (PGR ou Min. STF), deve se verificar qual instituio realiza o concurso para tomar a seguinte posio. Em provas do CESPE se mencionar ato que depende de aprovao do Senado Federal sem mencionar se a nomeao do PGR ou a investidura de Ministro do STF ser caso de ato complexo, conforme item exigido em concurso de Procurador do Estado de Alagoas 2009, em que o CESPE aderiu ao entendimento de Carvalho Filho. Entretanto, para as demais bancas atos que dependem de indicao do Presidente da Repblica e de aprovao do Senado ser composto, em razo do entendimento de Maria Sylvia.

3 Forma: Se a questo perguntar o entendimento do autor, a resposta deve ser conforme o entendimento do autor. Assim, para Jos dos Santos Carvalho filho a investidura de Ministro do STF ato complexo e Maria Sylvia Di Pietro compreende que a nomeao do PGR se trata de ato composto. Outros exemplos tambm exigidos em concursos podem ser encontrados em outros autores e ainda acrescentamos mais alguns a ttulo de fixao. 14.5. QUANTO EFICCIA ou EFEITOS VLIDO: aquele que provm de autoridade competente para pratic-lo, contendo todos os requisitos necessrios exigidos em lei. Porm, possvel que o ato vlido no seja ainda exeqvel, por pendente de condio suspensiva ou termo no verificado. NULO: o que nasce afetado de vcio insanvel (finalidade, motivo e objeto) por ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento de formao. O ato nulo no admite a convalidao, pois apresenta defeitos to graves que no admitem a correo. Conforme Hely Lopes2 a nulidade pode ser: a) explcita: quando a lei comina expressamente, indicando os vcios que lhe do origem; b) virtual: quando a invalidade decorre de infringncia de princpios especficos do Direito Pblico. No direito privado o ato nulo aquele que no produz efeitos, mas para o Direito Administrativo o ato nulo produz efeitos, mas que sero desfeitos com a sua anulao. INEXISTENTE: o que apenas tem aparncia de manifestao regular da administrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo, no produzindo efeitos no Direito Administrativo. o clssico ato praticado por usurpador da funo pblica que se apropria de uma funo pblica sem ser de nenhuma forma nela investido e tambm em relao a atos materialmente impossveis, como por exemplo, a nomeao de pessoa morta. Nas palavras de Hely Lopes3 esses atos equiparam-se em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado a invalidade. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro. No se pode falar em convalidao de ato inexistente, uma vez que no h nenhum efeito produzido a ser aproveitado, o que incompatvel com a convalidao, que a correo de um vcio do ato para utilizar os efeitos que dele decorreram. Conforme j foi abordado em prova de concurso, atos materialmente impossveis tambm se constituem em atos inexistentes, como por exemplo, a nomeao de pessoa morta. Com razo esse ato no pode ter conseqncia. A nomeao gera a ocupao de um cargo pblico, entretanto no h como uma pessoa morta ocupar o cargo, por ser impossvel, assim o ato no tem como gerar seu efeito esperado. 14.6. QUANTO ELABORAO ou EXIGIBILIDADE PERFEITO: aquele que j completou o seu ciclo necessrio de formao, j percorreu todas as fases de necessrias para sua produo. Na anlise da perfeio, verifica-se apenas se o seu ciclo (fases) de produo foi concludo. A anlise da legalidade do ato ser aferida no plano da validade.4

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004. Idem.

O cargo de Ministro do STJ pode ser ocupado por advogado, nos termos definidos pelo art. 104 da CF. Essa investidura depender de lista sxtupla elaborada pela OAB enviada ao STJ que elaborar lista trplice entre os nomes escolhidos, em seguida, encaminhando ao Presidente da Repblica para escolha de um candidato que, ainda, ser submetido aprovao do Senado Federal. e enviado ao STJ. O ato ser perfeito quando passar por todas essas etapas (fases) de produo. Entretanto, se esse ato ou no legal ser analisado no plano da validade. Logo adiante, vamos distinguir o plano da perfeio, validade e eficcia e veremos que combinaes poderemos ter. IMPERFEITO: o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente de um ato complementar. aquele que no completou o seu ciclo ou as suas fases necessrias de formao. Aproveitando o mesmo exemplo anterior, investidura de Ministro do STJ na vaga de advogado, o ato ser imperfeito se estiver pendente de concluso de alguma de suas fases. Se j houve elaborao de lista pela OAB enviada ao STJ e este j formulou a lista trplice para apreciao presidencial, mas que depende de escolha de um dos nomes pelo Presidente e aprovao do Senado Federal o ato ser imperfeito. PENDENTE: aquele que embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formao, no produz efeitos, por no verificado o termo ou condio de que depende sua produo de efeitos. O ato pendente pressupe um ato perfeito, pois completou todas as suas fases necessrias de formao, mas s ir produzir seus efeitos quando o termo ou a condio for implementada. o que ocorreria na expedio de uma multa de trnsito que obedeceu todos os procedimentos fixados em lei, mas que est sendo questionada judicial ou administrativamente e por isso tendo sua exigibilidade suspensa. Assim, o pagamento da sano depender do provimento ou no da deciso judicial ou administrativa. Termo o evento futuro e certo. Frias marcadas para determinado ms ser um ato pendente at que se verifique o termo, qual seja, chegar o ms marcado para o gozo de frias. Com o advento do ms marcado o ato produzir seus efeitos, assim, o servidor se ausentar do servio durante o prazo fixado. A condio evento futuro e incerto. Uma multa de trnsito que est sendo questionada por recurso administrativo no est produzindo o efeito de obrigar ao pagamento e a perda de pontos na licena para dirigir. Entretanto, se o recurso for improvido o condutor deve pagar e multa e ter a subtrao dos pontos, ou seja, o ato produzir seus efeitos em razo da condio ter se implementado. CONSUMADO ou EXAURIDO: aquele que j produziu todos os seus efeitos esperados. O gozo das frias pelo servidor representa a consumao do ato. Uma autorizao de uso de bem pblico para realizao de festa da igreja estar consumada com o encerramento do evento. 14.6.1. PERFEIO, VALIDADE E EFICCIA (EXEQUIBILIDADE) Como dito acima, o ato perfeito aquele que j completou o seu ciclo necessrio de formao, j percorreu todas as fases de necessrias para sua constituio. Ato vlido aquele que est conforme a lei, no viola o ordenamento jurdico. Do contrrio, ser ato invlido.

Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, pg. 431, a perfeio est relacionada com a finalizao das etapas de formao do ato, com o trmino das fases de sua produo, que a lei exige para que o ato se considere pronto, concludo, formado. Assim, um ato que tenha sido motivado, escrito, assinado e publicado na imprensa oficial um ato perfeito, pois j completou sua formao, j passou por todas as fases integrantes de sua produo. (grifo nosso). Conforme o conceito apresentado pelos autores, a publicao na imprensa oficial est inserida no plano da perfeio. Contudo, no abonamos tal entendimento, porque a publicao encontra-se no plano da eficcia. No entanto, no podemos deixar de destacar que j foi abordado em prova de concurso assertiva idntica a tese dos autores referidos, sendo considerada correta a questo.

Ato eficaz o que produz ou tem condio de produzir efeitos. O ato ser eficaz quando estiver disponvel para a produo de seus efeitos prprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos tpicos no se encontra dependente de qualquer evento, posterior como uma condio suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade5. Para Hely Lopes Meirelles6 o ato eficaz seria aquele que pode (est apto, tem condio) produzir seus efeitos e o que estaria sob termo ou condio. Para este autor a eficcia no se relaciona ao ato que produz efeitos, pois o ato que est produzindo efeitos se trata de ato exeqvel. Dessa forma, para Hely ato eficaz aquele que pode vir a produzir efeitos e o ato exeqvel o que est produzindo efeitos. Esse mesmo entendimento adotado por Carvalho Filho.7 Para esses autores o ato administrativo pode ter eficcia, mas no ter exeqibilidade como, por exemplo, uma autorizao dada em dezembro para comear em janeiro do prximo ano eficaz naquele ms, mas se tornar exeqvel apenas em janeiro. Assim, como perfeio, validade e eficcia so planos diferentes, podemos ter diversas combinaes desses aspectos. Celso Antnio8 faz excelente conjugao dos planos mencionados: "Nota-se, por conseguinte, que um ato pode ser: a) perfeito, vlido e eficaz - quando, concludo o seu ciclo de formao, encontra-se plenamente ajustado as exigncias legais e est disponvel para deflagrao dos efeitos que lhe so tpicos; b) perfeito, invlido e eficaz - quando, concludo o seu ciclo de formao e apesar de no se achar conformado as exigncias normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes; c) perfeito, vlido e ineficaz - quando, concludo o seu ciclo de formao e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda no se encontra disponvel para a ecloso de seus efeitos tpicos, por depender de um termo inicial ou de uma condio suspensiva, ou autorizao, aprovao ou homologao, a serem manifestados por uma autoridade controladora; d) perfeito, invlido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formao, sobre encontrar-se em desconformidade com a ordem jurdica, seus efeitos ainda no podem fluir, por se encontrarem na dependncia de algum acontecimento previsto como necessrio para a produo dos efeitos (condio suspensiva ou termo inicial, ou aprovao ou homologao dependentes de outro rgo)."(destaques nossos) Como lembra Dirley da Cunha Jr.,no possvel haver ato imperfeito, pois estaramos diante de um no ato, na verdade no chega a ser formar como ato. 14.7. QUANTO AOS EFEITOS ATO CONSTITUTIVO: aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou extingue um direito ou situao do administrado como, por exemplo, a revogao, autorizao, dispensa, aplicao de penalidade. ATO DECLARATRIO: aquele em que a Administrao apenas reconhece um direito preexistente. Ex: anulao, licena, homologao.

ATENO! Revogao e autorizao so atos constitutivos. Anulao e licena so atos declaratrios.

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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17 Edio, So Paulo: Malheiros, 2004. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004. 7 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Op. Cit. 8 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Op. Cit.

ATO ENUCIATIVO: so aqueles em que a Administrao apenas declara situaes que tem o conhecimento ou que constam em registros de rgos pblicos ou que profere opinio sobre assunto determinado como, por exemplo, o atestado, a certido e parecer. 14.8. OUTRAS CLASSIFICAES ATO CONDIO: todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua realizao. Destina-se a remover obstculo prtica de certas atividades pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfao prvia de determinados requisitos. Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a licitao atocondio dos contratos administrativos. ATO DE JURISDIO OU ATO JURISDICIONAL: todo aquele que contm deciso sobre matria controvertida. No se confunde com o ato judicial ou judicirio, embora decisrio, no produz coisa julgada. QUANTO AO CONTEDO: Constitutivo, extintivo, declaratrio, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou situaes. 14.8.1 ATOS DE EFEITOS REFLEXOS E PRODRMICOS (Celso Antnio Bandeira de Mello) Alm do efeito tpico, o ato administrativo tem efeitos atpicos, sendo divididos em: reflexos e prodmicos. Vejamos o caso de um ato de desapropriao. Com a desapropriao da residncia o contrato de locao desfeito. Mas a desapropriao no tinha o objetivo de finalizar a locao, mas, reflexamente, acabou por extingui-la. Esse foi o efeito reflexo produzido pelo ato administrativo. O segundo efeito o prodmico. O ato do Presidente da Repblica de nomeao do Procurador Geral suficiente para torn-lo eficaz, mas no exequvel, porque dependente de ato de aprovao do Senado Federal. O efeito prodmico o ato ser submetido a ato de controle posterior. o efeito de gerar a expedio de um outro ato posterior. Servidor Pblico aposentado no mbito do Ministrio da Sade, contudo, o ato de aposentadoria est sujeito a um outro ato, o ato de controle do TCU, exatamente para ganhar exequibilidade. Esse o efeito prodmico, pois admite um ato posterior de controle. Os efeitos reflexos so os efeitos atpicos que atingem a rbita de direito de terceira pessoa, alcanam terceiros no objetivados pelo ato, ou seja, o ato atinge outra relao jurdica que no era seu objeto prprio. Os efeitos reflexos, portanto, so aqueles que alcanam terceiros, pessoas que no fazem parte da relao jurdica travada entre a Administrao e o sujeito passivo do ato. o caso do locatrio de imvel desapropriado, posto que uma vez perdido o imvel pelo proprietrio desapropriado (sujeito passivo do ato expropriatrio), o locatrio v rescindida a relao jurdica de locao que matinha com o ex-proprietrio. evidente que o efeito tpico da desapropriao foi destituir a propriedade de seu dominus, e no rescindir a locao. Portanto, este mero efeito reflexo da desapropriao. J os efeitos prodrmicos so os efeitos preliminares, efeitos que ocorrem antes dos efeitos principais, antes da concluso do ato administrativo. Existem somente enquanto perdura a situao de pendncia do ato, isto , durante o perodo que intercorre desde a produo do ato at o desencadeamento de seus efeitos tpicos. Incide somente nos atos administrativos que dependem de mais de uma manifestao, observados nos chamados atos compostos e complexos. Como exemplo, podemos citar o caso dos atos sujeitos a controle por parte de outro rgo, o dever-poder que assiste a este ltimo de emitir o ato controlador que funciona como condio de eficcia do ato controlado. Assim, foi efeito atpico preliminar do ato controlado acarretar para o rgo controlador o dever-poder de emitir o ato de controle. Por fim, o mesmo ato pode possuir os trs efeitos: efeito tpico, como de se esperar; efeito atpico reflexo, quando atinge terceiro e efeito prodrmico, preliminar ao principal, na hiptese de ato dependente de mais de uma manifestao de vontade.

Questo abordada em concurso: DELEGADO POLCIA CIVIL RIO GRANDE DO NORTE CESPE Os efeitos atpicos dos atos administrativos subdividem-se em prodrmicos e reflexos. Os primeiros existem enquanto perdura a situao de pendncia do ato; os segundos atingem terceiros no objetivados pelo ato. Resposta: Certo
15. ESPCIES DE ATOS A) ATOS NORMATIVOS: so aqueles que contm um comando geral do executivo, visando correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar a norma legal a ser observada pela administrao. DECRETOS: so atos administrativos da competncia exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situaes gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito, pela legislao. O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas tambm pode ter carter individual quando for para especificar uma situao determinada como ocorre com o decreto expropriatrio. INSTRUO NORMATIVA: so atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e regulamentos, mas so tambm utilizados por outros rgos superiores para o mesmo fim. REGIMENTOS: so atos administrativos normativos de atuao interna, destinam-se a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas. No obriga os particulares em geral, atingindo unicamente as pessoas vinculadas atividade regimental. RESOLUES: so atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe do Poder Executivo que expede decretos) ou pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica. No se deve confundir a resoluo editada em sede administrativa com a resoluo prevista no art. 59, VII da CF. Nesta hiptese equivale sob o aspecto formal de lei, compreendida no processo de elaborao das leis, previsto no Texto Constitucional. B) ATOS ORDINATRIOS: so que visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. So provimentos, determinaes ou esclarecimentos que se endeream aos servidores pblicos a fim de orient-los no desempenho de suas funes. Tais atos s atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os servidores hierarquizados chefia que os expediu. No obrigam os particulares, nem os funcionrios submetidos a outras chefias. No criam, normalmente, direitos ou obrigaes para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem. INSTRUES: so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com a finalidade de orientar os subalternos no desempenho das atribuies que lhes esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo administrativo.

Odete Medauar relata que no utilizada somente no mbito interno, por vezes utilizada para decises de repercusso externa, sobretudo nos rgos que tratam de assuntos financeiros e econmicos. s circulares se aplica a mesma regra. CIRCULARES: so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou do desempenho de certas atribuies em circunstncias especiais. PORTARIAS: so atos internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos secundrios. Tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos. AVISOS: so atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios. ORDENS DE SERVIO: so determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obras ou servios pblicos autorizando seu incio, ou contendo imposies de carter administrativo, ou especificaes tcnicas sobre o modo de sua realizao. OFCIOS: so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre a Administrao e particulares, em carter oficial. DESPACHOS: so decises que as autoridades executivas (ou legislativas e judicirias, em funo administrativa) proferem em papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao. Despacho normativo aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como norma interna da Administrao para situaes anlogas subseqentes. C) ATOS NEGOCIAIS:so atos praticados contendo uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso particular. Tais atos, embora UNILATERAIS, encerram um contedo tipicamente negocial, de interesse recproco da Administrao e do administrado, mas no adentram a esfera contratual. So e continuam sendo atos administrativos (e no contratos administrativos), mas de uma categoria diferenciada dos demais, porque geram direitos e obrigaes para as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais do ato, a que o particular se subordina incondicionalmente. Tais atos podem ser: 1) VINCULADOS: quando a lei estabelecer os requisitos para sua formao e se o interessado preencher as condies fixadas em na lei, surgir o direito pretenso solicitada. 2) DISCRICIONRIOS: quando sua expedio ficar a critrio da autoridade competente; 3) DEFINITIVOS: quando embasar num direito individual do requerente e no couber a revogao com base em critrios de convenincia e oportunidade por parte da Administrao. 4) PRECRIOS: quando couber revogao por parte da Administrao. Os atos negociais so especficos, s operando efeitos jurdicos entre as partes, Administrao e Administrado, impondo a ambos a observncia de suas condies de execuo. Entre os atos negociais existem trs espcies que so mais abordados em concurso (licena, autorizao e permisso), mas que a doutrina no tem um conceito unnime sobre eles, em especial sobre a autorizao e permisso. Por isso, vamos apresentar os conceitos de modo que o candidato a concurso pblico tenha condies de responder com preciso as questes que forem formuladas sobre esse assunto.

Carvalho Filho faz importante estudo sobre esses atos de consentimento estatal e apresenta trs aspectos desses atos: a) Todos decorrem de anuncia do Poder Pblico para que o interessado desempenhe atividade; b) nunca so conferidos ex officio: dependem sempre de pedido dos interessados; c) so sempre necessrios para legitimar a atividade a ser executada pelo interessado. LICENA: o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu todas as exigncias legais, possibilita o desempenho de determinada atividade, que no poderia ser realizada sem consentimento prvio da Administrao como, por exemplo, o exerccio de uma profisso ou o direito de construir. A licena resulta de um DIREITO SUBJETIVO DO ADMINISTRADO, razo pela qual a Administrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno. O direito preexiste licena, mas o desempenho da atividade somente se legitima se o Poder Pblico exprimir o seu consentimento favorvel ao administrado. Por essa razo, o ato de natureza declaratria, como assinala Maria Sylvia Z Di Pietro com preciso. A licena tratada neste tpico se refere quela que o particular (administrado) solicita administrao para realizar uma determinada atividade. Essa licena em estudo ser ato vinculado. Entretanto, as licenas concedidas ao servidor pblico podem ser vinculadas, como ocorre com a licena maternidade, ou discricionrias como a licena capacitao e para tratar de interesses particulares. Assim, no se deve confundir as duas espcies de licenas. Quanto licena para construir, doutrina e jurisprudncia a tm considerado como mera faculdade de agir e, por conseguinte, suscetvel de revogao enquanto no iniciada a obra licenciada, ressalvando-se ao prejudicado o direito indenizao pelos prejuzos causado.9 Sempre que se assegura o direito indenizao ao prejudicado, como no caso das licenas que permitem revogao, trata-se de verdadeira desapropriao de direito. 10

ATENO! O alvar o instrumento que materializa o deferimento da licena. Mas em concurso pblico a sentena que afirma ser o alvar ato vinculado est correta. AUTORIZAO: o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos. 11

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Op. Cit., e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, RE 105.634 10 FIGUEIREDO, Lcia Valle, Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros Editores, 1994 11 Existe divergncia doutrinria a respeito da autorizao para prestao de servios pblicos. Jos dos Santos Carvalho Filho e Lucas Rocha Furtado adotam esta posio. Por outro lado, a doutrina que admite como, por exemplo, Maria Sylvia di Pietro se refere em relao aqueles servios previstos no art. 21, XI e XII da CF. Veja com mais detalhes o assunto no captulo sobre servios pblicos.

Na autorizao, assim como ocorre com a licena, o particular necessita do consentimento estatal para que possa realizar a atividade pretendida, na medida em que estar praticando conduta ilcita se no possuir anuncia prvia da Administrao. So exemplos, o uso especial de bem pblico, como ruas e praas, o trnsito por determinados locais; autorizao para estacionamento de veculos particulares em terreno pblico, autorizao para porte de armas. Apesar de amplamente aceito no meio doutrinrio que a autorizao ato discricionrio, a Lei Geral de Telecomunicaes (Lei n. 9.472/97, art, 131) criou autorizao de servio de telecomunicaes como ato vinculado. Art. 131. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao da Agncia, que acarretar direito de uso das radiofreqncias necessrias. 1 Autorizao de servio de telecomunicaes o ato administrativo vinculado que faculta a explorao, no regime privado, de modalidade de servio de telecomunicaes, quando preenchidas as condies objetivas e subjetivas necessrias. A autorizao ato constitutivo, uma vez que estar estabelecendo uma nova situao jurdica, sendo a licena ato declaratrio, na media em que o Estado apenas reconhece um direito do particular de realizar a atividade. PERMISSO: o ato administrativo discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular o uso especial de bens pblicos a ttulo gratuito ou remunerado visando o interesse da coletividade ou a prestao de servios pblicos. Parte da doutrina entende que com o advento do art. 40 da Lei n. 8.987/95 no h como sustentar que a permisso para prestao de servios pblicos possa ser ato administrativo, carecendo de fundamento jurdico diante do dispositivo legal, restando como objeto apenas o uso de bens pblicos. Essa a posio de Jos dos Santos Carvalho Filho. O art. 40 da Lei n. 8.987/95 disps que a a permisso de servio pblico ser formalizada mediante contrato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. A referida norma conferiu permisso natureza contratual. DICA! Nas provas objetivas de concurso pblico, prefervel, como de costume, marcar a opo que est prevista em lei, ou seja, a permisso para a prestao de servios pblicos possui natureza contratual (art. 40, Lei n. 8.987/95), caso a questo no exija a posio de determinada corrente doutrinria. Em provas subjetivas recomenda-se desenvolver raciocnio semelhante ao exposto neste tpico, mencionado a divergncia doutrinria, bem como a previso legal. A permisso e a autorizao tambm podem se confundir, uma vez que os dois atos podem ter por objeto a utilizao de bens pblicos. Veja a questo abaixo:

Questo abordada em concurso: PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO CESPE Ato unilateral, precrio e discricionrio quanto deciso de outorga, pelo qual se faculta a algum o uso de um bem pblico. Sempre que possvel, ser outorgada mediante

licitao ou, no mnimo, com obedincia a procedimento em que se assegure tratamento isonmico aos administrados. Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso De Direito Administrativo. 19. ed., So Paulo: malheiros, 2005, p. 859 (com adaptaes). o texto acima traduz o conceito de: A- autorizao de uso de bem pblico. B- permisso de uso de bem pblico. C- concesso de uso de bem pblico. D- cesso de uso de bem pblico. E- concesso de direito real de uso de bem pblico. Resposta: B
Na autorizao, a utilizao do bem pblico ocorre para o interesse privado do particular como, por exemplo, a autorizao para colocao de mesas de bar na calada. Por outro lado, na permisso faculta-se a utilizao privativa de bem pblico com finalidade de interesse pblico a exemplo do que se d com a utilizao de praa para feira ou festa de uma igreja que visa arrecadao de alimentos e verbas que sero doados a pessoas necessitadas. APROVAO: ato administrativo pelo qual o Poder Pblico verifica a legalidade e o mrito de outro ato ou de situaes e realizaes materiais de seus prprios rgos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execuo ou manuteno. Pode ser prvia ou subseqente, vinculada ou discricionria, consoante os termos em que instituda, pois em certos casos limita-se confrontao de requisitos especficos na norma legal e noutros estende-se apreciao da oportunidade e convenincia. Digenes Gasparini, Jos do Santos C Filho, Celso Antnio Bandeira de Mello, Lcia Valle Figueiredo a entendem como tipicamente discricionria. Maria Sylvia Z Di Pietro no mesmo sentido (discricionrio). ADMISSO: o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satisfao de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitao. VISTO: ato administrativo pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria administrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqibilidade. Incide sempre sobre um ato anterior e no alcana seu contedo. ato vinculado. HOMOLOGAO: ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a convenincia, ou somente aspectos de legalidade de ato anterior da prpria Administrao, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia. No admite alterao no ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirm-lo ou rejeit-lo, para que a irregularidade seja corrigida por quem a praticou. DISPENSA: o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigao at ento exigida por lei, como por exemplo, a dispensa do servio militar. ato discricionrio. RENNCIA: ato pelo qual o Poder Pblico extingue unilateralmente um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administrao. A renncia na admite condio e irreversvel, uma vez consumada. Tratando-se de renncia por parte da Administrao depende sempre de lei autorizadora.

PROTOCOLO ADMINISTRATIVO: o ato pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar. Esse ato vinculante para todos que o subscrevem, pois gera alteraes e direitos entre as partes. D) ATOS ENUNCIATIVOS: so todos aqueles em que a Administrao se limita a certificar ou a atestar fato, ou emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. CERTIDES: so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre em reparties pblicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde que expressem fielmente o que se contm no original de onde foram extradas. Em tais atos o Poder Pblico no manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de seus arquivos. ATESTADOS: so atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes. Difere da certido porque o atestado comprova um fato ou uma situao existente, mas no constante de livros, papis ou documentos em poder da Administrao. PARECERES: so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao. Tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao ou os particulares como regra. O STF tem admitido a responsabilizao do parecerista quando o parecer for vinculante, desde que tenha sido emitido com erro grosseiro ou culpa: O Tribunal deferiu mandado de segurana impetrado contra ato do Tribunal de Contas da Unio - TCU que, aprovando auditoria realizada com o objetivo de verificar a atuao do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER nos processos relativos a desapropriaes e acordos extrajudiciais para pagamento de precatrios e aes em andamento, inclura o impetrante, ento procurador autrquico, entre os responsveis pelas irregularidades encontradas, determinando sua audincia, para que apresentasse razes de justificativa para o pagamento de acordo extrajudicial ocorrido em processos administrativos nos quais j havia precatrio emitido, sem homologao pela justia. Salientando, inicialmente, que a obrigatoriedade ou no da consulta tem influncia decisiva na fixao da natureza do parecer, fez-se a distino entre trs hipteses de consulta: 1) a facultativa, na qual a autoridade administrativa no se vincularia consulta emitida; 2) a obrigatria, na qual a autoridade administrativa ficaria obrigada a realizar o ato tal como submetido consultoria, com parecer favorvel ou no, podendo agir de forma diversa aps emisso de novo parecer; e 3) a vinculante, na qual a lei estabeleceria a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, no podendo o administrador decidir seno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. Ressaltou-se que, nesta ltima hiptese, haveria efetivo compartilhamento do poder administrativo de deciso, razo pela qual, em princpio, o parecerista poderia vir a ter que responder conjuntamente com o administrador, pois seria tambm administrador nesse caso. Entendeu-se, entretanto, que, na espcie, a fiscalizao do TCU estaria apontando irregularidades na celebrao de acordo extrajudicial, questo que no fora submetida apreciao do impetrante, no tendo havido, na deciso proferida pela Corte de Contas, nenhuma demonstrao de culpa ou de seus indcios, e sim uma presuno de responsabilidade. Os Ministros Carlos Britto e Marco Aurlio fizeram ressalva quanto ao fundamento de que o parecerista, na hiptese da consulta vinculante, pode vir a ser considerado administrador. MS 24631/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 9.8.2007. (MS-24631) Por outro lado, do estudo dos julgados do TCU no haver responsabilidade do parecerista quando o parecer jurdico a respeito de contratao apresentar-se suficientemente fundamentado, tanto na doutrina como

na jurisprudncia, de modo a sustentar a respectiva concluso, caso contrrio, a fundamentao insuficiente ou desarrazoada, que subsidie a prtica de atos de gesto irregulares ou danosos ao errio, ensejar a aplicao, ao parecerista, da multa prevista no art. 58, II, da Lei n. 8.443/92.12 APOSTILAS: so atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior criada por lei. Equivale averbao. E) ATOS PUNITIVOS: So aqueles que contm uma sano imposta pela administrao em relao aquele que infringe as disposies legais. Visam punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular de seus servidores ou dos particulares perante a administrao. Ex: multa, interdio, demolio e etc.

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Acrdo n. 2567/2010-1 Cmara, TC-009.680/2001-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.