INFORME PRELIMINAR COMISIN INVESTIGADORA 1/2009 MANIFESTACIONES DEL: MTRO. JUAN FRANCISCO MOLINAR HORCASITAS.

LIC. ARTURO ZALDVAR LELO DE LARREA MINISTRO DICTAMINADOR DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN.

JUAN FRANCISCO MOLINAR HORCASITAS, mexicano, mayor de edad, sealando como domicilio para recibir todo tipo de notificaciones y documentos el ubicado en la Avenida Xola y Universidad, S/N Centro Nacional SCT, Cuerpo C, piso 1, Colonia Narvarte, Cdigo Postal 03020, Delegacin Benito Jurez, de esta Ciudad, ante Usted, respetuosamente, comparezco para exponer: Que vengo, con fundamento en lo establecido en la Regla 23 del Acuerdo General nmero 16/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el que se establecen la Reglas a que debern sujetarse las Comisiones de Investigacin que se formen con motivo del ejercicio de la facultad consignada en el artculo 97, prrafo segundo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a presentar las manifestaciones que considero pertinentes, as como los documentos y elementos que las sustentan. MANIFESTACIONES OMISIN EN LA SUPERVISIN DE LOS ACTOS DE MIS SUBORDINADOS. En el inciso D), del numeral 2.2. del Captulo VII, del Informe Preliminar, se asienta que el suscrito, est involucrado en la violacin de garantas individuales, argumentando, como primera razn, la siguiente: La responsabilidad que les corresponde por el cargo que desempean es la omisin en la supervisin de los actos de sus subordinados. 1

Pgina 365, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Disponible en www.scjn.gob.mx. 30/12/11 21:43 1

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Sin embargo, del contenido del Informe Preliminar presentado por la Comisin Investigadora no se desprende ninguna relacin con las supuestas conductas y omisiones atribuidas al suscrito, lo que resulta lgico en razn de que la conclusin de la Comisin Investigadora es incorrecta e improcedente, como se demostrar a continuacin. El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, que tiene presencia en todos los Estados y Municipios de la Repblica Mexicana, ya que sus derechohabientes se encuentran distribuidos a lo largo y ancho del territorio nacional. Para proporcionar a sus derechohabientes los diversos servicios y prestaciones que en su favor establece la Ley del Seguro Social, el Instituto cuenta con 1,830 unidades mdicas y 683 unidades no mdicas, ms las unidades a travs de las cuales administra el Programa IMSS-Oportunidades, que son 3,549 unidades mdicas rurales, 70 hospitales y 226 unidades mdicas urbanas. Se acompaa como Anexo 1, y prueba de esta afirmacin, el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin sobre la Situacin Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2008-2009. En ese universo de unidades laboraban diariamente, al mes de diciembre de 2008, un total de 411,664 trabajadores. Se acompaa como Anexo 2, y prueba de esta afirmacin, el Informe de los Servicios Personales en el IMSS, Enero-Diciembre 2008, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de junio de 2009. De lo anterior, resulta evidente que es materialmente imposible que una sola persona u rgano de gobierno pudiese supervisar, coordinar y, en su caso, sancionar, la actuacin de todos y cada uno de dichos cientos de miles de trabajadores, as como vigilar el correcto funcionamiento de los servicios encomendados a los miles de unidades mdicas y no mdicas con los que opera el Instituto. En este sentido, con base en el principio general de derecho, es obvio que nadie est obligado a lo imposible. Son aplicables las tesis siguientes: No. Registro: 220,723 Tesis aislada Materia(s): Comn Octava poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin
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IX, Enero de 1992 Tesis: Pgina: 130 AUDIENCIA CONSTITUCIONAL, DIFERIMIENTO DE LA, POR FALTA DE EXPEDICION DE COPIAS SOLICITADAS CON ANTICIPACION INMEDIATA A SU CELEBRACION. Los presupuestos lgicos para estimar si una autoridad o un funcionario cumple con la obligacin impuesta en el artculo 152 de la Ley de Amparo, entre otros, son los siguientes: a) La peticin formulada a una autoridad por alguna de las partes del juicio de garantas, para que le expida copias o documentos existentes en su poder; b) La presentacin de la peticin con la anticipacin suficiente para que la autoridad a quien se formule quede en condiciones materiales de poder obsequiarla a tiempo y el solicitante pueda rendir la prueba en la audiencia constitucional. Estos presupuestos conducen a determinar que, si la peticin se formula cuando la celebracin de la audiencia constitucional va a tener efecto en un tiempo relativamente breve, pero suficiente para satisfacerla, aunque se requiera actuar con mayor celeridad a la impuesta ordinariamente por la funcin o la ley a las actividades del rgano o institucin correspondiente, se necesita, adems, que sta conozca con precisin la fecha y la hora de la verificacin de la audiencia constitucional, sea por comunicacin directa del rgano de control constitucional, si dicha autoridad est vinculada como responsable o en cualquier forma al juicio de garantas, o porque el solicitante se lo haga saber expresamente en la promocin en donde se piden los documentos o las copias. El primero de los presupuestos mencionados encuentra su razn de ser en que, con la solicitud, se vincula al funcionario o autoridad a quien se le pide la expedicin de copias o documentos con la instancia constitucional, colocndolo en el supuesto previsto en el citado artculo 152. En lo concerniente al segundo, la necesidad de la solicitud oportuna para ubicar a la autoridad en condiciones materiales de expedir las copias o documentos correspondientes, tiene como base de sustentacin el principio lgico general de derecho de que nadie est obligado a lo imposible, y por otra parte, que cuando la ley impone una obligacin, toma como base implcita la existencia o factibilidad de los elementos necesarios para su cumplimiento, pues de lo contrario se estara obligando a lo imposible. En el punto sujeto a estudio, se requiere que el funcionario o la autoridad conozca la fecha y hora de la audiencia constitucional, cuando el plazo entre sta y el momento de la formulacin de la solicitud es muy breve, porque slo de esa manera quedar la autoridad
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en condiciones de cumplir, pues de lo contrario resulta completamente razonable el obsequio de la solicitud dentro del trmino en el cual comnmente desahoga sus actividades, con la idea de que si no se le mencion la urgencia de la expedicin, esto se debe a la disposicin de tiempo por el solicitante para esperar el desempeo ordinario del trabajo. Por otra parte, la base por la cual la ley autoriza el aplazamiento de la audiencia constitucional, radica en que las autoridades a quines se les piden copias o documentos estn obstaculizando a la parte del juicio de garantas correspondiente, en el ejercicio de su derecho de defensa, y es por ello que, inclusive, se autoriza al rgano de control constitucional para utilizar los medios necesarios para allanar ese obstculo; pero cuando no se da ese elemento bsico, sino que la falta de los documentos o las copias es atribuible a la parte oferente, no se surte el presupuesto, y por tanto, tampoco puede resultar la consecuencia. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisin 1342/91. Laura Cecilia Morales Rodrguez. 17 de octubre de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez. Secretario: J. Jess Contreras Coria. Amparo en revisin 1314/88. Jess Arturo Hernndez Ramrez. 27 de octubre de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez. Secretario: Ricardo Romero Vzquez. No. Registro: 223,049 Tesis aislada Materia(s): Administrativa Octava poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin VII, Mayo de 1991 Tesis: Pgina: 294 SEGURO SOCIAL. CAPITAL CONSTITUTIVO, CASO EN QUE SU FINCAMIENTO ES IMPROCEDENTE. Saber las leyes no consiste en conocer el sentido de las palabras, sino en profundizar su espritu y su intencin, por tanto, el intrprete debe buscar un equilibrio entre los intereses de los particulares y del Estado, utilizando para ello diversos mtodos de
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interpretacin, atendiendo incluso a la naturaleza econmica de los fenmenos contemplados por dichas normas, por lo cual, una correcta interpretacin del artculo 84 de la Ley del Seguro Social, conforme al principio general de derecho que reza que nadie est obligado a cumplir con lo que es materialmente imposible, permite concluir a contrario sensu, que el patrn queda liberado de la obligacin de cubrir el capital constitutivo, cuando por causa no imputable a l se encuentra imposibilitado para presentar el aviso de alta del trabajador antes de la fecha en que ocurra el siniestro. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO. Amparo directo 109/91. Hoteles Aristos Puebla, S.A. de C.V. 11 de abril de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Eric Roberto Santos Partido. Secretario: Martn Amador Ibarra. Por esa razn, entre otras, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha adoptado, prcticamente desde sus orgenes, como una caracterstica de su administracin, la desconcentracin administrativa. Es de explorado derecho que la desconcentracin es una forma de organizacin administrativa en la cual se transfieren permanentemente competencias de los rganos superiores a los inferiores y disminuye la subordinacin de stos a aqullos, es decir, que las competencias se entregan a rganos de la misma persona jurdica distintos de la cspide administrativa, pero siempre dentro del mismo ente. La desconcentracin administrativa acrecienta la responsabilidad del rgano receptor de la competencia desconcentrada y evita los inconvenientes de la extensa escalera jerrquica con sus varios grados y niveles. Dentro de ese contexto, la jerarqua administrativa se caracteriza por la aparicin de dos figuras que son tpicas y constantes en ella: la lnea, que es el conjunto de rganos dispuestos y ligados entre s en sentido vertical, es decir, del ms superior al ms inferior; y el grado, que es la posicin o situacin jurdica que los rganos ocupan en la lnea, y que se trasunta en una serie de derechos y obligaciones, propios de cada grado. Por consiguiente, las caractersticas de la desconcentracin administrativa son:

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a) Existe transferencia permanente de facultades de decisin y mando a rganos inferiores. b) Dentro de un rgano central funciona otro rgano con libertad tcnica y/o administrativa. c) El titular del rgano desconcentrado depende directamente del titular del rgano central. d) Las unidades del rgano desconcentrado no tienen relacin jerrquica respecto de las unidades del rgano central. e) El rgano desconcentrado carece de personalidad jurdica y patrimonio propios. Asimismo, otro rasgo fundamental en la operacin de los servicios del Instituto Mexicano del Seguro Social, lo constituye su carcter tripartita, por virtud del cual, en su administracin participan los tres sectores que conforman sus rganos de gobierno, es decir, los trabajadores, los patrones y el Gobierno Federal. En el mismo orden de ideas debo sealar que, al tener el Instituto Mexicano del Seguro Social, la naturaleza jurdica de Organismo Descentralizado de la Administracin Pblica Federal, le es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, ordenamiento que, entre otras, establece las disposiciones siguientes: El Instituto Mexicano del Seguro Social, se regir por su ley especfica en cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operacin, desarrollo y control, en lo que no se oponga a aquella ley especfica, se sujetar a las disposiciones de la Ley citada (artculo 5). En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal para la creacin de un organismo descentralizado se establecern, entre otros elementos: la manera de integrar el rgano de Gobierno y de designar al Director General, as como las facultades y obligaciones del rgano de Gobierno sealando cules de dichas facultades son indelegables (artculo 15, fracciones V y VI). La administracin de los organismos descentralizados estar a cargo de un rgano de Gobierno, que podr ser una Junta de Gobierno o su equivalente, y un Director General (artculo 17). El rgano de Gobierno estar integrado por no menos de cinco ni ms de quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Ser presidido por el Titular de la Coordinadora de Sector o por la persona que ste designe. El cargo de miembro del rgano de Gobierno ser estrictamente personal y no podr desempearse por medio de representantes.
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 El rgano de Gobierno para el logro de los objetivos y metas de sus programas, ejercer sus facultades con base en las polticas, lineamientos y prioridades que conforme a lo dispuesto por esta Ley establezca el Ejecutivo Federal. El rgano de Gobierno podr acordar la realizacin de todas las operaciones inherentes al objeto de la entidad con sujecin a las disposiciones de esta Ley y, salvo aquellas facultades a que se contrae el artculo 58 de este ordenamiento, podr delegar discrecionalmente sus facultades en el Director General (artculo 57). Los rganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrn, entre otras, las atribuciones indelegables para establecer en congruencia con los programas sectoriales, las polticas generales y definir las prioridades a las que deber sujetarse la entidad paraestatal relativas a produccin, productividad, comercializacin, finanzas, investigacin, desarrollo tecnolgico y administracin general (artculo 58, fraccin I). El Director General ser designado por el Presidente de la Repblica, o a indicacin de ste a travs del Coordinador de Sector por el rgano de Gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que rena los requisitos sealados en la referida Ley (artculo 21). Los directores generales de los organismos descentralizados, en lo tocante a su representacin legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarn facultados expresamente para celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto (artculo 22, fraccin I). En armona con lo dispuesto por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y en la Ley del Seguro Social se regula la integracin de su rgano de Gobierno, con carcter tripartita y se establecen las facultades correspondientes, as como lo relativo a la designacin y atribuciones del Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, en los trminos que a continuacin se resean: La autoridad suprema del Instituto es la Asamblea General, integrada por treinta miembros que sern designados en la forma siguiente: I. Diez por el Ejecutivo Federal; II. Diez por las organizaciones patronales, y III. Diez por las organizaciones de trabajadores. Dichos miembros durarn en su encargo seis aos, pudiendo ser reelectos (artculo 258). El Consejo Tcnico es el rgano de gobierno, representante legal y el administrador del Instituto y se integra hasta por doce miembros,
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correspondiendo designar cuatro de ellos a los representantes patronales en la Asamblea General, cuatro a los representantes de los trabajadores y cuatro a los representantes del Estado, con sus respectivos suplentes. El Ejecutivo Federal cuando lo estime conveniente, podr disminuir a la mitad la representacin estatal. El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el Secretario de Salud, el Secretario del Trabajo y Previsin Social y el Director General, son Consejeros del Estado. El Director General presidir siempre el Consejo Tcnico (artculo 263). El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene facultades y atribuciones para organizar sus unidades administrativas, conforme a la estructura orgnica autorizada (artculo 251, fraccin IV). El Consejo Tcnico est facultado para aprobar la estructura orgnica bsica del Instituto, a efecto de proponerla al Ejecutivo Federal para su consideracin en el Reglamento Interior del mismo, que al efecto emita, as como la estructura ocupacional correspondiente y sus modificaciones (artculo 264, fraccin IV). El Instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administracin del Seguro Social y en el despacho de los asuntos de su competencia, contar con rganos de operacin administrativa desconcentrada, as como con rganos colegiados integrados de manera tripartita por representantes del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas facultades, dependencia y mbito territorial se determinarn en el Reglamento Interior del Instituto (artculo 251 A). Teniendo como marco legal las disposiciones antes enunciadas, el Consejo Tcnico propuso al Ejecutivo Federal y ste consider en el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, la estructura orgnica bsica, en la que se incluyen los denominados rganos de Operacin Administrativa Desconcentrada, entre los que se encuentran las 35 delegaciones estatales y regionales con que cuenta el Instituto Mexicano del Seguro Social, mismas que se encuentran ubicadas en los Estados y en el Distrito Federal, y son las directamente responsables de administrar los servicios institucionales, dentro de su respectiva circunscripcin territorial, establecida en dicho Reglamento. Al efecto, el Reglamento en cita contiene las disposiciones siguientes:
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Artculo 2. Para los efectos de este Reglamento, sern aplicables las definiciones establecidas en el artculo 5 A de la Ley del Seguro Social, as como las siguientes: I. y II. III. rganos Colegiados: a) Consejos Consultivos Delegacionales, y b) Juntas de Gobierno de las Unidades Mdicas de Alta Especialidad. IV.rganos de Operacin Administrativa Desconcentrada: a) Delegaciones estatales y regionales, y b) Unidades Mdicas de Alta Especialidad. V. VI.rganos Operativos: a) Unidades de Servicios Mdicos y no Mdicos; b) Subdelegaciones; c) Oficinas para Cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social, y d) Otras unidades administrativas. VII. a IX. Artculo 4. Las disposiciones contenidas en este Reglamento son de carcter general y la observancia de las mismas estar a cargo de los rganos Superiores, de la Secretara General, de los rganos Normativos, Colegiados, de Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos del Instituto, independientemente de las atribuciones que les confieran la Ley y sus reglamentos. Artculo 5. Los rganos Superiores y Normativos dictarn, de

conformidad con el mbito de su competencia, segn lo establecido en el presente Reglamento, disposiciones, lineamientos y criterios que sern de observancia general y obligatoria para los rganos Colegiados, de Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos; regularn la recopilacin, anlisis y sistematizacin de la informacin generada por estos ltimos, y aprobarn los manuales de operacin, de procedimientos e instructivos normativos. Artculo 85. Los Consejos Consultivos Delegacionales dependen del Consejo Tcnico, son rganos de gobierno de las delegaciones y tendrn las atribuciones que les confiere este Reglamento, los dems ordenamientos
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aplicables, as como los acuerdos emitidos por los rganos Superiores del Instituto. Artculo I. II. 86. Los Consejos Consultivos Delegacionales estarn

integrados por: El delegado del Instituto, quien fungir como Presidente; Un representante del gobierno del estado sede de la Delegacin, a invitacin del Instituto, con su respectivo suplente; III. Dos representantes del sector obrero, con sus respectivos suplentes; IV. Dos representantes del sector patronal, con sus respectivos suplentes, y V. Un Secretario. Artculo 92. Los Consejos Consultivos Delegacionales tendrn las facultades siguientes: I. y II. III. IV. Cumplir y vigilar la observancia de los acuerdos de la Asamblea General, del Consejo Tcnico y de la Direccin General; Ordenar la prctica de auditoras internas a los diferentes servicios delegacionales, conocer de las llevadas a cabo y, en su caso, dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes; V. a XV. XVI. Vigilar el funcionamiento de los servicios del Instituto en la circunscripcin de la Delegacin y sugerir las medidas conducentes al mejor funcionamiento de los servicios mdicos, de prestaciones econmicas y sociales, de incorporacin al seguro social y recaudacin y administrativos a cargo de la misma; XVII. a XX. XXI. Las dems que les sealen la Ley, sus reglamentos, la Asamblea General y el Consejo Tcnico. Artculo 138. Los rganos de Operacin Administrativa

Desconcentrada a que se refiere este Captulo estarn jerrquicamente subordinados al Director General, tendrn autonoma de gestin en los aspectos tcnicos, administrativos y presupuestarios y se sujetarn a las disposiciones que expidan el Consejo Tcnico y los dems rganos Superiores del Instituto, as como a las disposiciones jurdicas aplicables en materia presupuestaria.

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Artculo 139. Las delegaciones del Instituto sern las directamente responsables de la operacin de los servicios institucionales, excepto los encomendados a las Unidades Mdicas de Alta Especialidad. Asimismo, establecern la coordinacin necesaria entre sus diferentes reas, y proporcionarn a las unidades que las conforman los presupuestos y recursos necesarios para que stas puedan cumplir de manera eficiente con las metas fijadas en los programas de trabajo. Artculo 142. Son rganos Operativos de la Delegacin: I. Las unidades de servicios mdicos y no mdicos necesarias para el funcionamiento de la misma; II. Las Subdelegaciones, y III. Las Oficinas para Cobros del Instituto. Artculo 144. Son atribuciones del Delegado dentro de su circunscripcin territorial, las siguientes: I. a XXII. XXIII. Llevar a cabo los procedimientos de contratacin que tengan por objeto la adquisicin, arrendamiento y prestacin de servicios, as como de obra pblica y servicios relacionados con la misma, en los trminos de la legislacin, disposiciones reglamentarias y administrativas aplicables, as como la terminacin anticipada, o bien, la rescisin administrativa de los contratos suscritos dentro del mbito de su competencia; XXIV. a XXVIII. XXIX. Supervisar que las unidades administrativas adscritas cumplan con la aplicacin de las disposiciones de la Ley y sus reglamentos, las dems disposiciones legales aplicables, as como de los criterios emitidos por el Consejo Tcnico del Instituto y la normatividad emitida en el rea de su competencia; XXX. Supervisar observaciones, recomendaciones y solicitudes de informacin, derivados de los actos de fiscalizacin practicados por rganos revisores, estableciendo mecanismos de control, seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas preventivas y correctivas para evitar la reincidencia; XXXI. a XXXV.

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XXXVI.

Las dems que le sealen la Ley y sus reglamentos, los acuerdos del Consejo Tcnico y el Director General.

Las delegaciones para el eficaz desempeo de sus atribuciones, se integrarn con las jefaturas y unidades administrativas que sean autorizadas por la Direccin General o la Direccin de Administracin y Evaluacin de Delegaciones. stas tendrn a su cargo el desempeo de las atribuciones que les sealen los manuales de organizacin respectivos. Artculo 145. Los delegados, en su mbito de competencia y

circunscripcin territorial, para la prestacin de los servicios institucionales de manera operativa, ejercern a travs de sus unidades administrativas, las atribuciones conferidas en este Reglamento a los rganos Normativos, salvo aqullas cuyo ejercicio expresamente limiten o se reserven a stas. Cabe mencionar que la facultad del Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social para aprobar la estructura orgnica bsica de dicho Organismo, as como la validez del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social que establece las disposiciones relativas, han quedado reconocidas mediante la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que a continuacin se transcribe: JURISPRUDENCIA 2a./J. 201/2008 INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. SU REGLAMENTO INTERIOR NO VIOLA EL ARTCULO 92 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUES NO REQUIERE DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE LA FUNCIN PBLICA PARA SU VALIDEZ. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido que acorde con el artculo 92 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente de la Repblica, para la eficacia de su promulgacin, debern someterse al refrendo de los Secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda, pero tal prevencin no debe llevarse al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario cuando se aborde slo de manera incidental o accesoria alguna materia diversa de la principal. Por otra parte, si bien es cierto que la fraccin XVIII del artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que la
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Secretara de la Funcin Pblica tiene facultades, previo dictamen presupuestal favorable de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para aprobar y registrar las estructuras orgnicas y ocupacionales, as como sus modificaciones, de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, tambin lo es que en trminos del artculo 264, fraccin IV, de la Ley del Seguro Social, corresponde al Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social aprobar la estructura orgnica bsica del Instituto, as como la estructura ocupacional correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las prestaciones y los estmulos de desempeo de los trabajadores de confianza, adems de que conforme al artculo 277 D de la Ley ltimamente citada, compete al Instituto publicar en el Diario Oficial de la Federacin el informe analtico de todos los puestos y plazas, incluyendo los temporales, sustitutos, residentes y anlogos; los sueldos, prestaciones y estmulos de todo tipo de sus servidores pblicos, agrupados por nivel, grado y grupo de mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el Consejo Tcnico, as como el nmero, caractersticas y remuneraciones totales de la contratacin de servicios profesionales por honorarios, de donde se sigue que el referido Instituto debe regirse por su ley especfica en cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y vigilancia conforme al principio general de derecho que reza la regla especial deroga a la ley general. En ese sentido, si se tiene en cuenta que al Instituto, a travs de su Consejo Tcnico, corresponde aprobar las estructuras orgnicas y ocupacionales, es indudable que su Reglamento Interior no requiere del refrendo del Secretario de la Funcin Pblica para su validez y, por ende, ste no viola el artculo 92 constitucional. Contradiccin de tesis 158/2008-SS.- Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Cuarto, Tercero y Primero, todos del Dcimo Segundo Circuito.- 26 de noviembre de 2008.- Unanimidad de cuatro votos.Ausente: Genaro David Gngora Pimentel.- Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretario: Arnulfo Moreno Flores. Tesis de jurisprudencia aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesin privada del veintisis de noviembre del dos mil ocho. Del contenido de las disposiciones antes citadas resulta claro que, en razn de la desconcentracin administrativa con la que opera el Instituto Mexicano del Seguro Social, la supervisin del funcionamiento de los servicios que se proporciona a los
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derechohabientes a travs de las unidades mdicas y no mdicas, que son los rganos operativos de la Delegacin, queda a cargo de ese mismo rgano de Operacin Administrativa Desconcentrada, para lo cual el Titular de la Delegacin y el Consejo Consultivo Delegacional respectivo, cuentan con las facultades suficientes. Todo lo anterior se confirma con el propio informe de la Comisin, en el cual se reconoce la desconcentracin administrativa del Instituto Mexicano del Seguro Social, y a ese respecto se hacen los sealamientos siguientes: Ya se dijo que la ley prev que para la eficiencia administrativa, el instituto cuenta con rganos de operacin administrativa desconcentrada y rganos colegiados. Pues bien, el reglamento establece que los consejos consultivos delegacionales dependern del Consejo Tcnico, que son los rganos de gobierno de las delegaciones y que estarn integrados por el delegado del instituto, quien fungir como presidente; un representante del gobierno del estado sede de la delegacin, dos representantes del sector obrero, dos representantes del sector patronal y un secretario. Dispone que sus facultades sern cumplir y vigilar la observancia de los acuerdos de la Asamblea General, del Consejo Tcnico y de la Direccin General; ordenar la prctica de auditorias internas a los diferentes servicios delegacionales, conocer las llevadas a cabo y, en su caso, dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes. Adems, el consejo consultivo delegacional debe vigilar el

funcionamiento de los servicios del instituto en la circunscripcin de la delegacin y sugerir las medidas conducentes al mejor funcionamiento de los servicios mdicos, de prestaciones econmicas y sociales, de incorporacin al seguro social y recaudacin y administracin a su cargo 2 Con la desconcentracin administrativa generada con motivo de la expedicin de la Ley del Seguro Social de mil novecientos noventa y cinco, las fases del proceso de otorgamiento del contrato de prestacin

Pgina 39, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. 30/12/11 21:43 14

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de servicios de guardera quedaron bajo responsabilidad de las delegaciones. El reglamento interior del instituto, as como el documento denominado Manual de Organizacin de la Jefatura de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, previeron el cmulo de facultades y atribuciones de las instancias delegacionales. En las diversas normas intituladas Bases para la subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario y Manual de Procedimiento para la Apertura y Ampliacin de Guarderas, se fijaron de manera especfica las obligaciones de cada una de las jefaturas delegacionales y departamentos internos para otorgar contratos de prestacin de servicios de guarderas a organizaciones particulares. Conforme a los artculos 139 y 144 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, las delegaciones son las directamente responsables de la operacin de los servicios institucionales y los delegados deben supervisar que las unidades administrativas adscritas cumplan con la aplicacin de las disposiciones de la ley y sus reglamentos, las dems disposiciones legales aplicables, as como los criterios emitidos por el Consejo Tcnico del instituto; adems, supervisar las recomendaciones derivadas de los actos de fiscalizacin practicados por rganos revisores, estableciendo mecanismos de control, seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas preventivas y correctivas. De acuerdo con el Manual de Organizacin de la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, corresponden a su titular actos de coordinacin y vigilancia para el debido cumplimiento de la normatividad emitida por la Direccin General para la organizacin y funcionamiento de los programas y servicios en materia de guarderas. Tambin le corresponde al jefe delegacional de prestaciones aprobar y presentar para sancin del delegado los estudios de factibilidad y preinversin para la expansin o reduccin de los servicios de guarderas. Con apoyo en esa normatividad, al departamento de guarderas le corresponde, en trminos generales, verificar que las personas fsicas
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y/o grupos organizados que administren guarderas cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratacin del servicio, tambin emitir opinin funcional sobre proyectos de construccin, adecuacin y equipamiento para inmuebles donde se implemente el servicio de guarderas, adems evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderas y dar seguimiento a las desviaciones detectadas. As, a cargo del delegado y del jefe de prestaciones econmicas quedan las tareas de supervisin en el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de los contratos y su eventual sancin. El trabajo efectivo de aplicacin de los documentos que establecen los diversos requisitos y trmites para la apertura o ampliacin de las guarderas del esquema vecinal comunitario son responsabilidad propiamente del departamento delegacional de guarderas. 3 Queda claro con lo anterior, que no existe omisin alguna que pueda ser atribuible al suscrito, que adems pudiese haber sido causa de los lamentables hechos materia de la investigacin. Tan es as, que del contenido del Informe Preliminar presentado por la Comisin Investigadora no se desprende ninguna relacin entre los hechos materia de la investigacin, con las supuestas conductas y omisiones atribuidas al suscrito. En efecto, a lo largo de las 385 pginas del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora las pocas ocasiones en que se hace mencin a la participacin del suscrito como Director General, es para hacer referencia a la autorizacin del Consejo Tcnico para firmar los contratos de prestacin de servicios de guardera, en lo general, y a la firma del contrato correspondiente a la Guardera ABC, en lo particular. Sin embargo, de ninguna de dichas menciones, se desprende que el suscrito, en mi carcter de Director General, haya omitido supervisar los actos de mis subordinados, menos an indica en qu hubiese consistido dicha omisin. Es decir, en el documento los comisionados fueron totalmente omisos en indicar quines eran los subordinados a los que deba de supervisar, as como los actos objeto de dicha supervisin. Ms an, toda la argumentacin desarrollada por la Comisin a lo largo de su Informe Preliminar, y los preceptos legales invocados en el mismo, conducen de manera lgica
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Pginas 349 a 351, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. 30/12/11 21:43 16

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y consistente precisamente a la conclusin contraria a la que, intempestivamente y desordenadamente arriba en el inciso D), del numeral 2.2 del Captulo VII, Otros servidores del Instituto Mexicano del Seguro Social, del gobierno de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo. Esa conclusin est tan alejada de las premisas y los hechos que va estableciendo a lo largo de las 380 pginas previas, que ms parece un agregado o aadido de ltima hora, que una conclusin lgica y empricamente sustentada. Esta falta de coherencia y de datos de sustento me colocan en un posicin grave de indefensin. En efecto, como seala la Comisin Investigadora, del cmulo de atribuciones que me otorga el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, la nica relacionada con el caso a estudio, es la de formalizar, con el carcter de Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, los contratos plurianuales para la prestacin del servicio de guarderas, conforme a lo ordenado por el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, la cual se cumpli en tiempo y forma. Derivado de lo anterior, la formalizacin del contrato referido en el ejercicio de las atribuciones conferidas de manera indelegable al Director General, no puede sealarse como un hecho constitutivo de violaciones graves a las garantas individuales, menos an cuando aqullas se llevaron a cabo, en mi caso, insisto, como acto de gestin, y con estricto apego a derecho, adems de que de ninguna manera se est cuestionando, el lmite que tiene o debe tener el ejercicio de la fuerza legtima del Estado. Es ms, la propia Comisin manifiesta que de acuerdo con el ltimo de esos instrumentos normativos, refirindose al Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliacin de Guarderas, as como el Reglamento de Organizacin Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social, la suscripcin de los contratos corresponde al Director General del Instituto; que como ha quedado perfectamente claro, dicha responsabilidad se circunscribe nicamente a la formalizacin del contrato conforme a lo dispuesto en el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, acto, que por virtud de esa disposicin, no puede delegar en ningn otro servidor pblico del Instituto, ya que el procedimiento para el otorgamiento, repito, en voz de la propia Comisin, se realiza en cada una de las delegaciones del Instituto. Asimismo, indica que en el particular, de acuerdo con las constancias narradas, las autoridades administrativas del Instituto Mexicano del Seguro Social que intervinieron en el procedimiento de otorgamiento, as como en la verificacin del cumplimiento de la normatividad, fueron el Delegado Estatal en Sonora, el Jefe de
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Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como el Jefe de Guarderas. La Comisin tampoco seala en qu consisti mi supuesta conducta omisiva (falta de supervisin de mis subordinados) como, por ejemplo, s lo hace al hablar de omisiones y sanciones en el caso siguiente: En el procedimiento de ampliacin de la capacidad instalada de la Guardera ABC no se recab la ficha tcnica con la cual se debi verificar que las caractersticas estructurales y funcionales del inmueble cumplieran la previsin del muro corta fuego, ni las licencias de funcionamiento y dictamen de seguridad municipales. Tal omisin es atribuible directamente a la Jefa del Departamento de Guarderas, que desde el dos mil uno recae en la persona de Noem Lpez Snchez. Cada uno de los contratos de prestacin de servicios fueron sancionados por los diversos jefes delegacionales de prestaciones econmicas y sociales, as como por los delegados estatales. Es verdad que a ellos no les corresponda realizar las gestiones y trmites para la autorizacin de la instalacin de la guardera, pero les corresponda supervisar que se cumpliera la normatividad aplicable, lo que ya fue demostrado que no sucedi; por tanto, esa omisin de verificar que estuviera completo el expediente previo a la firma de los contratos respectivos les es atribuible.4 Resulta evidente de la lectura del Informe Preliminar, que en ninguno de sus apartados se seala la supuesta conducta omisiva que se me imputa; el lugar, tiempo, modo y circunstancias de su ejecucin, as como los datos que establezcan de manera indubitable que se ha cometido una omisin que constituye una violacin grave de las garantas. Al respecto, considero importante destacar que el suscrito en ningn momento fue entrevistado por la Comisin Investigadora o invitado a aportar informacin sobre algn aspecto de los hechos materia de la investigacin, lo cual habra sido pertinente, a la luz de la conclusin que ahora se analiza.
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Pgina 355, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. 18

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Lo anterior, en perjuicio de los derechos fundamentales que tiene toda persona de conocer las conductas ilcitas que se le imputan, y que en el presente caso lo representan la supuesta participacin en los hechos constitutivos de violaciones graves de las garantas individuales. Esta omisin de la Comisin Investigadora me resulta an ms gravosa pues de lectura del Informe Preliminar no se desprenden sealamientos especficos de acciones u omisiones mas que funden en norma alguna, o soporten con datos y hechos la conclusin con que incoherentemente me seala. Por el contrario, el recto razonamiento basado en las premisas y los hechos asentados en el Informe Preliminar deben conducir, a quien razone de manera recta y bien intencionada, en la imposibilidad de asignarme responsabilidad alguna en la violacin grave de garantas individuales. Ciertamente, de una cuidadosa lectura del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora, no se desprende respecto de mi persona que exista una condicin equivalente, relevante y culpable, es decir, una condicin que suprimida, no hubiese producido el resultado; que la capte la ley en cualquiera de las descripciones que hace de las conductas humanas que erige en faltas o irregularidades, y que adems demuestre que el suscrito omiti o llev a cabo una accin que haya conducido directa o indirectamente al resultado. El propio Informe Preliminar manifiesta, a propsito del dictamen hecho por la empresa The McMullen Company Inc (TMC) a travs de Consolidated Consultants Company, lo siguiente5: En su dictamen los peritos extranjeros establecieron el origen, causa y propagacin del incendio conforme a las siguientes explicaciones y conclusiones: A) Origen del incendio El incendio tuvo su origen en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, contigua a la Guardera ABC. Las instalaciones de la bodega medan aproximadamente mil doscientos treinta metros cuadrados y se encontraba dividida en tres zonas de trabajo: una zona de carga en la que
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Pginas 317 a 346, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. 19

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haba tres vehculos y escritorios; otra zona que almacenaba cajas con placas de vehculos (al este) y otra zona en la que se almacenaban documentos (al oeste). Los peritos informan que en la zona utilizada para el almacenamiento de documentos se encontraban anaqueles metlicos que contenan muchas cajas apiladas sostenidas por rejillas de madera de una altura aproximada de tres metros con sesenta centmetros. Tambin haba una zona con malla ciclnica de control en la parte norte, que contena cajas adicionales de documentos almacenados sobre anaqueles. Advirtieron que la parte interior del techo de la bodega tambin funcionaba como cielo raso y se haba recubierto con material aislante de espuma de poliuretano por aspersin (SPF), con un espesor promedio de siete punto seis centmetros. Los expertos ubican la zona de documentos como aquella que contena la mayor parte del material combustible, el cual estimaron en ms de mil cajas de documentos. Lo anterior con base en las operaciones matemticas efectuadas entre el nmero de estantes que haba en el lugar y las medidas de las cajas almacenadas hasta una altura de por lo menos tres metros sesenta centmetros, segn se advirti de los patrones de quemado sobre la pared al final de cada estante. Al analizar el patrn de quemado los peritos determinaron que las cajas ubicadas al lado este del cuarto entre las dos puertas de entrada sufrieron daos considerables, con lo que tambin comprobaron que hubo un incendio importante y de gran intensidad gracias a las aperturas (puertas) a cada lado, que permitieron que una corriente de aire acelerara el incendio, para que pudiera penetrar a la seccin contigua donde se guardaban los vehculos y las cajas con placas de vehculos. Adems, agregan que la pila de cajas al norte del pasillo grande entre las dos secciones, tambin sufri grandes daos que contribuyeron a las condiciones incendiarias que causaron la propagacin del incendio hacia el lado oeste de la zona de almacenaje y hacia el muro oeste que separaba las instalaciones de la Guardera ABC de la seccin de documentos. El techo directamente encima del centro de la seccin tambin sufri fatiga estructural debido al intenso calor generado desde abajo. A medida que se intensificaba el incendio y la carga de calor se da la canaleta o cubrejuntas metlico que funcionaba
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como desage para agua de lluvia, lo que permiti que las llamas y los gases calientes cruzaran por debajo hasta llegar a la parte interior del techo de las instalaciones de la Guardera ABC. Los expertos determinaron que del examen del patrn de quemado de las cajas encontradas en los residuos se concluye que el incendio tuvo su origen en el lado del pasillo hacia el centro de la zona de almacenaje de documentos, ya que haba pruebas suficientes y contundentes de la destruccin casi total de los documentos cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de almacenaje y de la migracin del incendio desde el centro de la bodega hacia las zonas adyacentes, es decir, al oeste que daba hacia la Guardera ABC y al este que daba a la zona donde se almacenaban las placas vehiculares. Los peritos dan noticia de que el reloj para marcar tarjeta de asistencia de la Guardera ABC, que estaba ubicado en la zona de trabajo de la secretaria, al lado de la entrada principal, dej de funcionar a las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos pasado meridiano. B) Causa del incendio Determinada la zona donde se origin el incendio, los peritos examinaron cada una de las evidencias que se encontraron en el lugar del siniestro para identificar la causa que deton la conflagracin, de esa forma concluyeron que: 1. A lo largo del muro oeste, hacia la pared norte de la zona controlada con un cerco se encontraron en el suelo mangueras y un pequeo cilindro que formaban parte de un sistema hidrulico perteneciente a un equipo desconocido que no estaba en uso antes del incendio, por lo que descartaron que estos materiales hayan sido los causantes del fuego. 2. A lo largo del muro este, aproximadamente al centro entre dos estantes de almacenaje, se encontr un pequeo escritorio y una silla entre los residuos, donde qued un patrn de quemado V sobre la pared, sin evidencia de que estos artculos fueran la causa del incendio.

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3. Encontraron varios artefactos elctricos y cordones elctricos en los residuos, que se examinaron para concluir que el patrn de quemado indicaba que el incendio se origin cerca de varios artefactos elctricos, entre ellos dos enfriadores de aire por evaporacin, un refrigerador de agua porttil, un ventilador circular, y un acondicionador de aire porttil, as como los respectivos cordones elctricos y alargadores (extensiones) elctricos conectados con los aparatos descritos, los cuales fueron examinados de la siguiente manera: 3.1. Se encontr un alambre elctrico sobre el piso en la zona de origen que se encontraba instalado sobre los aparatos suspendidos de luz fluorescente. Se encontr que se haba hecho un empalme del alargador elctrico con dicho alambre para conectar un tomacorriente mltiple, donde diversos enchufes se interconectaban entre s y se empleaban para alimentar los distintos artefactos elctricos que estaban cerca del punto de origen del incendio. La evidencia no confirma que los cordones elctricos hayan sido la causa del incendio, pero podran haber sido un factor contribuyente. 3.2. La unidad de refrigeracin de agua se encontr en la zona de origen, sin embargo, la evidencia indica que la unidad no estaba enchufada antes del siniestro. Los machos del enchufe del cordn elctrico estaban carbonizados y tenan una acumulacin de holln. Se descart que este artefacto fuera la causa del incendio. 3.3. Se encontr un refrigerante porttil de agua en la zona inmediata al origen, y se encontr que un cordn elctrico estaba enchufado al conjunto de cables segn se indic en prrafos precedentes. Sin embargo, no se encontr evidencia de falla elctrica o cortocircuito en el cableado o en la unidad misma, por lo que se descart como causa del incendio. 3.4. Un enfriador de aire por evaporacin se encontr aplastado por los artefactos pesados de luz suspendidos que cayeron al piso. La unidad no estaba en uso antes del siniestro, y cuando se hizo la investigacin le faltaba el motor del ventilador y el motor de la bomba de agua. Se descart esta unidad como causa del incendio. 3.5. Un ventilador con aspas oscilantes estaba enchufado al conjunto de enchufes elctricos conectado con el tomacorriente segn se ha indicado.

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Sin embargo, no se encontr evidencia de que el motor del ventilador o el cordn elctrico fueran causa directa del incendio. 3.6. En otro enfriador de aire por evaporacin que se encontr en la nave central en la zona de origen del incendio, pareciera que su motor fue retirado despus del siniestro por una persona o personas desconocidas, durante una anterior investigacin. Los anillos de retencin empleados para sujetar el motor an se encontraban en el lugar. Sin embargo, se haba quitado el motor sin soltar los tornillos de retencin, ya que los montajes del motor haban sido desplazados por el incendio. La polea del ventilador se haba derretido y convertido en escoria de aluminio justo afuera de la parte de abajo de la unidad de empotramiento del costado correspondiente a esa parte. La bomba de agua, la manguera y el arns del cableado tambin se haban derretido o quemado en la parte de abajo de la unidad. El motor se encontr en una pila de documentos quemados y se le haba quitado la tapa de inspeccin. El extremo opuesto, la cubierta de aluminio derretida, se encontr derretida dentro de la unidad. Al examinar el motor se prest atencin al detalle de los arrollamientos de alambre dentro de la unidad de empotramiento. A su costado se encontr la tapa de inspeccin, junto con los tornillos largos usados para unir ambos extremos. Haba desaparecido el extremo opuesto de la tapa de empotramiento del motor y, como ya se mencion, se encontr derretido dentro de la unidad de ventilacin. Se encontr una pequea cantidad derretida de la cubierta de aluminio, ubicada alrededor del eje del motor, que concuerda con la escoria derretida abajo de donde estuvo montado el motor de la unidad de empotramiento. Haba evidencia de que un arco elctrico fundi los filamentos de alambre a ambos extremos de los arrollamientos del motor, indicando que hubo un cortocircuito elctrico y que este aparato estaba funcionando justo antes del siniestro. Finalmente, los peritos concluyeron que la evidencia no indica que un incendio del exterior de la unidad podra haber causado el perlado que se encontr sobre el arrollamiento del motor, adems de que se encontraron tres trozos grandes de escoria derretida sobre la tapa de aluminio del arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor y que no haba evidencia de que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, afirmaron que dicha
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fuente de corriente elctrica habra seguido alimentando el motor hasta que ste prendi fuego. Un elemento clave que los peritos consideraron para arribar a la conclusin anotada y que comprob un cortocircuito directo en el arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo encontrado sobre la tapa interior de inspeccin del motor, ya que su posicin est directamente alineada con un perlado grande en forma bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta. La opinin de los peritos fue compartida en el mismo dictamen por el informe rendido por el ingeniero electrotcnico visible en el inciso (D), ya que luego de analizar los diferentes artefactos elctricos consider que en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora se usaban varias conexiones elctricas temporarias que violaban la norma NFPA 70 del Cdigo Nacional de Electricidad (National Electrical Code o NEC), apuntando que es un defecto usar cables y conductores flexibles para el cableado general sin una proteccin adecuada. Tambin agrega al problema el uso de mltiples empalmes y la ausencia de mtodos de conexin de aceptacin general. El sistema elctrico para este circuito tambin pareca carecer de un sistema de conexin a tierra o de un conductor a tierra, como lo exige la norma citada. Con la evidencia revisada el perito electrotcnico concluy que una falla total del cableado elctrico flexible y la proteccin de sobre corriente asociada a ste, as como la longitud del cableado, los empalmes y el calibre de los alambres, produjeron una importante cada del voltaje y finalmente el motor del aparato enfriador de aire fallara por sobrecalentamiento fsico y se produjo una falla por conexin a tierra a travs de la caja, lo que podra haber sido la fuente de ignicin. Es importante sealar estas deficiencias en las instalaciones elctricas de la bodega adjunta a la guardera s constituyen situaciones que se originan en conductas relevantes y culpables, es deci, en una condicin que, suprimida no hubiese producido el resultado indeseable. Ms importante an es el hecho, fcilmente reconocible, de que la prevencin de esas conductas o la supresin de es condicin, lo cual ubiera evitado el siniestro, no estaba al alcance de ninguno de los funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social, pues ninguno de esos funcionarios, independientemente de su nivel en la lnea de mando,supervisin u operacin, o del alcance de sus responsabiliades en el sistema desconcetrado del Instituto, a nivel central o
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delegacional, poda tener conocimiento de los actos u omisiones que dieron lugar a la condicin relevante establecida con toda clarida en el peritaje, es decir, la instalacin inadecuada y peligrosa de conductos elctricos, en violacin a normas vigentes en el estado de Sonora y en el municipio de Hermosillo. C) Propagacin del incendio Del dictamen pericial se obtiene que los expertos extranjeros concluyen que la forma en que se extendi el incendio desde su punto de origen, que como ya se anunci fue en la zona de documentos de la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, al principio fue hacia arriba y a travs de la parte superior de las cajas hacia la parte interior del techo cubierto por material aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin (SPF), que prendi fuego y luego cay en trozos ardientes sobre otras cajas combustibles de documentos. As, el incendio se propag a medida que migr hacia el lado oeste de la zona de almacenaje, esto es, hacia el muro que separaba las instalaciones de la Guardera ABC. Es importante destacar que en el peritaje se da puntual referencia de que el muro de separacin entre la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora y la Guardera ABC estaba construido con bloques de concreto colocados sobre una losa de concreto a nivel, el cual tena entre las dos naves un cubrejuntas y canaleta para captar aguas de lluvia del ancho del muro, que corra sobre la parte superior del muro y conectaba las estructuras del techo de ambas instalaciones, en la que se observan numerosas aperturas, aparentemente instaladas previamente para dar acceso a cables elctricos por una estructura tipo charola entre las dos secciones del edificio original. Adems, el incendio tambin se propag por conduccin de calor a travs de una gran canaleta de metal galvanizado para aguas de lluvia, ubicada encima del muro comn que separaba la guardera y la bodega. El incendio se propag hacia la guardera por corrientes de conduccin y conexin, prendiendo fuego al SPF inflamable que cubra toda la superficie inferior del techo y las armazones de la Guardera ABC. Al analizar la separacin descrita, los peritos concluyeron que a pesar de que haba un muro entre las instalaciones de la Guardera ABC y la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, no cumpla con el
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requisito para un ensamblaje de muro de resistencia al fuego de dos o tres horas, situacin que haba quedado en evidencia por las numerosas aperturas en el muro, los bloques sin relleno de concreto, la falta de segunda capa de tablaroca con clasificacin de resistencia al fuego instalada del lado que daba hacia la bodega y la canaleta para aguas de lluvia sin clasificacin de resistencia al fuego que corra por la parte superior del muro, por lo que, en su opinin, el muro de separacin de naves no se construy conforme a ningn requisito de cdigo, reglamento o norma, y no ofreci una proteccin adecuada a las instalaciones de la Guardera ABC. De nueva cuenta, la falta de la segunda capa de tablaroca con clasificacin de resistencia al fuego en el lado de la bodega, y que s se encontraba colocada en el lado de la guardera, es otro hecho imposible de observar, prevenir o erradicar por alguna autoridad del Instituto Mexicano del Seguro, pues no tienen acceso fsico, ni legal, ni atribucin alguna para intervenir en las instalaciones de la bodega. Esto implica que esta otra condicin relevante, que de haber sido suprimida hubiera evitado el siniestro, tamin estaba totalmente fuera del alcance y la responsabilidad de los funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social. La revisin de los dictmenes periciales permite evidenciar que todos resultan coincidentes en identificar el lugar donde comenz el incendio, ya que de manera uniforme establecen que tuvo su origen en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado. Todas esas opiniones se apoyan en el patrn de quemado para establecer el ncleo o foco del incendio, es decir, tomaron en cuenta las deformaciones estructurales, la situacin en la que se encontraban los estantes metlicos y las cajas con documentos que se quemaron en la bodega para apoyar su conclusin sobre el lugar en el que se origin el incendio. En relacin con el lugar de origen del incendio, los peritos extranjeros afirman que fue en el lado del pasillo hacia el centro de la zona de almacenaje, ya que existen pruebas contundentes de la destruccin casi total de los documentos cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de almacenaje, aspecto en el que coincide con el peritaje en materia de causalidad de siniestros por incendio, siendo este ltimo peritaje el que ubic con precisin que el origen se present debajo de la viga metlica deformada, a trece metros con sesenta centmetros al norte de los baos y a cinco metros con treinta centmetros al poniente del muro del lado oriente.

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La causa del incendio tambin resulta unvoca en el sentido de que de acuerdo a la presencia de mltiples aperlamientos o bolitas por fusin en el alambrado, enroscado o bobina del aparato de enfriamiento denominado cooler encontrado en el almacn intermedio, zona de documentos de la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, y al lado oriente de la guardera, as como a las condiciones en que se encontr el centro de carga localizado en el almacn, se consider que son las caractersticas producidas por efectos de sobrecalentamiento y que este motor contaba en esos momentos con suministro elctrico, ya que de acuerdo con las caractersticas del sobrecalentamiento en el motor del aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y en el conector mltiple, del que tambin los expertos extranjeros manifestaron que pudo ser un factor que contribuy al siniestro, localizados en la parte media de la bodega, lo que sucedi es que el flujo elctrico debilit el aislante trmico y posteriormente alcanz altas temperaturas y derriti el alambre del embobinado interno del motor, lo que gener que el aluminio ya derretido y en contacto con papel almacenado provocara el fuego que se propag al resto de la papelera localizada en la bodega. Los peritos extranjeros explican el punto relativo al cortocircuito de la siguiente manera: La evidencia no indica que un incendio desde el exterior de la unidad podra haber causado el perlado que se encontr sobre la tapa de aluminio del arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor. No haba evidencia que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, dicha fuente de corriente elctrica habra seguido alimentando al motor hasta que ste prendiera fuego. Un elemento clave que comprueba un cortocircuito directo en el arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo encontrado sobre la tapa interior de inspeccin del motor. Su posicin est directamente alineada con un perlado grande de forma de bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta. Bajo las circunstancias descritas, puede afirmarse que lo que ocurri fue que al desencadenarse el incendio derivado del cortocircuito se gener un calor intenso y llamas abiertas que invadieron la superficie interior del techo metlico que cubra la zona de documentos de la bodega, es decir, el
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incendio migr hacia arriba de la bodega, a travs de las cajas que guardaban papelera llegando hasta el techo cubierto en su interior por el material aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin que debido a temperaturas superiores a los trescientos setenta grados centgrados lo derriti, provocando que el poliuretano en forma de hojuelas cayera en trozos sobre otras cajas de documentos ocasionando la generacin de mayor cantidad de humo, primero, en la zona de origen del incendio. As, el incendio se propag en la medida que migr hacia las salidas naturales y menos resistentes que encontraba a su paso, por lo que es comprensible que si arriba estaba la lmina galvanizada, sta obstrua considerablemente la salida del humo hacia el exterior de la bodega; sin embargo, debido a las aperturas o boquetes que tena el muro divisor entre la bodega y la guardera, aunado a la canaleta de lmina que serva como desage para aguas de lluvia que se encontraba entre estos espacios y las charolas para instalacin elctrica, es lgico deducir que constituyeron una ruta de fcil salida para la gran cantidad de humo que se estaba generando en la bodega rumbo a la parte superior de la nave ocupada por la Guardera ABC, la que, como ya se dijo, se compona de techo de lmina galvanizada de dos aguas que se haba recubierto en la parte interna con material aislante de espuma de poliuretano por aspersin, adems de contar con falso plafn y un toldo plstico de PVC tipo carpa de circo en el rea multiusos. La otra salida del humo acumulado en la bodega se dio hacia la parte en donde se almacenaban placas vehiculares, ya que ambas constituan salidas adyacentes de menor obstculo a la que representaba el techo de lmina acanalada. El intenso calor acumulado entre el techo de lmina acanalada de la guardera y el falso plafn y la carpa de PVC que se utilizaban como cielo raso, produjo la ignicin de la espuma de poliuretano por aspersin por encima de los paneles de cielo raso y el gran toldo de tipo carpa de circo, a este fenmeno es al que los peritos extranjeros denominan combustin sbita generalizada (flashover) que tuvo como consecuencia que las losetas del cielo raso y el toldo cayeran sobre las salas y el saln multiusos respectivamente. Esta parte del siniestro es lo que origin que algunas de las maestras describieran como lluvia de fuego el evento que presenciaron, ya que de
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acuerdo con lo expuesto en el dictamen de causalidad de siniestros por incendio, para la existencia de fuego se requiere que el combustible se caliente hasta llegar a su temperatura de ignicin y un suministro de oxgeno para que cuando las sustancias de que se compone el combustible se unan con el oxgeno se desencadene una serie de reacciones qumicas consistentes en la combustin que producen las llamas que vemos y el calor que sentimos. De este peritaje resulta por dems evidente que ningn sistema de prevencin de incendios normal, que cumpliera con las normas de seguridad vigentes, y la guardera contaba con detectores de humo, paredes de tablaroca adecuadas, alarmas contra incendio, extintores y salidas de emergencia, adems de prcticas de evacuacin de emergencia, hubiera sido suficiente para evitar el enorme dao que caus la combustin sbita generalizada (flashover) originado por acciones de las cuales ningn funcionario del Instituto, o trabajador o trabajadora de la guardera podan conocer, prevenir o evitar, por ser responsabilidad directa de qyuienes operaban y supervisaban la bodega en donde se origin el incendio. La descripcin anotada se present cuando el poliuretano derretido caa sobre el falso plafn o el toldo de PVC, que ante el calor del material segua hacia abajo encontrando el oxgeno requerido para la combustin. En consecuencia, de la revisin de todos los dictmenes periciales que se emitieron en las averiguaciones previas y en los juicios penales y de la que orden desahogar esta comisin investigadora a cargo de los peritos extranjeros, se obtienen de manera inobjetable, debido a las explicaciones y justificaciones que en ellos constan, las siguientes conclusiones: 1. El origen del incendio se localiz en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, contigua a la Guardera ABC. 2. La causa del siniestro se debi al sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y al conector mltiple, localizados en la parte media de la bodega que al encontrar combustible propici la ignicin de los documentos y luego del poliuretano por aspersin que se encontraba en la parte interior del techo de las naves.

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3. La migracin o propagacin del incendio de la bodega, hacia la Guardera ABC, se debi a que el muro que las divida no reuna las caractersticas de un muro cortafuegos al tener oquedades por las que penetr el humo y gases txicos calientes, y a la transmisin de calor por la canaleta de lmina que serva como desage para aguas de lluvia que se encontraba entre estos espacios. De igual forma, el propio Informe al referirse sobre este particular a las autoridades estatales, establece lo siguiente6: B) Autoridades estatales. Ya se dijo que el incendio tuvo su origen en la bodega contigua que estaba alquilada por la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora. Tambin se explic que dicho inmueble debe ser considerado un centro de trabajo de acuerdo con la NOM-002-STPS-2000 y que por su alto grado de riesgo deba contar no solo con sistemas de prevencin de incendio, sino contra incendios, de suerte que conforme a la regla 9.3.1. de la norma oficial en cita, debi instalar muros o techos de materiales resistente al fuego, detectores de humo y gases, y sistemas fijos contra incendio. Las pruebas recabadas demuestran que el inmueble no contaba con ninguno de esos elementos de seguridad. Evidentemente, la falta de las ms elementales condiciones de prevencin, dteccin y combate de incendios en la bodega adjunta es otra condicin relevante que, de ser suprimida, hubiera evitado el siniestro. De nuevo, es evidente que ningun empleado del Instituto o de la guardera estaa en posicin de concoer la existencia de esa condicin y, menos an, de evitarla o suprimirla. Por otra parte, si bien para operar la bodega no se requera contar con licencia de funcionamiento municipal, s deba contar con dictamen de seguridad conforme a lo dispuesto por el artculo 8, fraccin III, del Reglamento de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete. La obligacin aludida corra a cargo del posesionario, que en este caso es la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora, cuyos titulares
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fueron durante la vigencia de los contratos Ren Montao Tern, por el perodo de mil novecientos noventa y siete a dos mil tres, y durante la administracin estatal del dos mil tres al dos mil nueve, personificaron el cargo Guillermo Hopkins, Ernesto Vargas y Gilberto Inda Durn. No existe prueba que acredite el cumplimiento de esa obligacin, pues en ningn tiempo solicitaron la dictaminacin del inmueble. De acuerdo con la normatividad en materia de proteccin civil de la entidad, corresponda a la Unidad Estatal de Proteccin Civil realizar actos de inspeccin en la bodega. El artculo 13, fraccin XIX, inciso i) de la Ley 161 de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, expresamente faculta a esta autoridad para realizar los actos de inspeccin a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos en bodegas. Dice el artculo 37 del mismo ordenamiento que los propietarios y poseedores de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino reciban una afluencia masiva de personas, o bien, que representen un riesgo de daos para la poblacin, debern contar una unidad interna y elaborar un programa interno que ser revalidado anualmente. De acuerdo con el diverso artculo 39 de la ley en comento, los programas internos debern hacer referencia a equipos de seguridad, seales informativas, preventivas, restrictivas y de obligacin, avisos de proteccin civil, luces de emergencia, instructivos y manuales para citaciones de emergencia, as como sealamiento de zonas de seguridad. Aspectos que no fueron revisados por los encargados de la unidad de proteccin civil del estado, pues de haberlo hecho hubieran advertido que la bodega no los tena. Los funcionarios que estuvieron a cargo de dicha unidad estatal fueron, en la administracin del dos mil tres al dos mil nueve, Wilebaldo Alatriste Candiani y, en la administracin estatal anterior Carlos Kitazawa Armendriz. En otro aspecto, el destino para el cual se contrat la bodega fue para almacenaje de placas de la Secretara de Finanzas; adicionalmente se utiliz para resguardo de diversa documentacin de la misma secretara. No se tiene por parte de las autoridades correspondientes, razn del cambio del destino; sin embargo, del resultado de las pruebas periciales se puede afirmar que ese solo hecho aument significativamente el grado de riesgo de
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la guardera, sin que alguna autoridad estatal lo tomara en cuenta y sin que las personas que suscribieron los contratos de arrendamiento en representacin del Gobierno del Estado, verificaran que efectivamente era utilizada para el objeto propuesto. Este cambio no autorizado en el destino que finalmente se dio a la bodega tambin es una condicin relevante y culposa qu, de haberse suprimido, hubiese evitado el sinietro. Esto es as, porque si el contenido de la bodega hubiese sido material no inflamable, como las placas metlicas que supuestamente deban acopiarse ah, el siniestro hubiese sido de mnimas proporciones. Sin embargo, lo que se almacenaba ah era material altamente inflamable, como papelera, cartn y automviles. El fuego intenso que provocaron estos haberes que no dean estar ah fue la causa del intenso incendio, conocido como combustin sbita generalizada (flashover) en la guardera adjunta. Sobra decir que ningn funcionari del Instituto o empleado de la guardera estaba en posicin de conocer el hecho de que los operadores de la bodega destinaron ese inmbeble a un uso distinto al autorizado, por lo que no pueden ser responsabilizados de esos hechos. Los servidores pblicos que suscribieron tales pactos fueron, en dos mil tres, Carlos A. Gamez Lpez, Coordinador Ejecutivo de la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones. En dos mil nueve, Eliseo Morales Rodrguez por la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones, as como Miguel Eugenio Lohr Martnez en nombre y representacin de la Secretara de Hacienda. C) Autoridades municipales. Para la operacin de la guardera era necesario que contara con licencia de funcionamiento. De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 49, parte final, del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, corresponda a la Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas expedir esa licencia. Para la expedicin de esa licencia era necesario verificar previamente que el inmueble contara con dictamen tcnico y de ubicacin, as como dictamen favorable de seguridad. Ya se dijo que la expedicin de este ltimo documento supona el cumplimiento de los requisitos establecidos en el captulo V del ttulo segundo del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, esto es, cumplimiento de las condiciones de la

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NOM-002-STPS y plan de contingencia detallado de cada actividad con nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia. De autos no se advierte que Fernando Landgrave Gndara, titular de la Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del municipio de Hermosillo, en el dos mil uno, hubiera expedido tal documento. Tampoco que Juventino Quintana y Javier Hernndez Armenta quienes fungieron como titulares de esa direccin en los periodos de dos mil tres al dos mil seis y de este ltimo ao al dos mil nueve lo hubieran emitido. Por otra parte, el artculo 55, fraccin I, del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, establece que corresponde a la Direccin de Inspeccin y Vigilancia municipal verificar que los establecimientos que requieran de licencia o permiso para funcionar la tengan, lo que harn a travs de la polica preventiva municipal. Sobra sealar que en autos no existe prueba demostrativa de que se hubiera realizado cualquier acto de inspeccin en la guardera por parte de las autoridades municipales. Del dos mil uno, ao en que inici operaciones la Guardera ABC, a la fecha, fungieron como titulares de la Direccin Municipal de Inspeccin y Vigilancia, las personas siguientes: Mario Soto lvarez, Jess Fernando Morales Flores, Jess Davis Osuna y Alejandro Sugich Prandini. Ahora bien, del expediente se advierte que en dos mil cuatro, dos mil seis y dos mil siete se expidieron a favor de Guardera ABC, S.C. dictmenes de seguridad por parte de quienes fungieron como titulares del cuerpo de bomberos y unidades de proteccin civil, de nombres Arturo Dvila Pacheco, Martn Francisco Lugo Portillo y Roberto Copado Gutirrez. El artculo 18 del Reglamento para la Prevencin de Incendios y Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete, dispone que todas las edificaciones donde se lleven a cabo actividades comerciales, industriales o servicios, estn obligados a una inspeccin anual a fin de revalidar el dictamen de seguridad, relativa al funcionamiento del equipo e instalaciones de seguridad. El solo hecho de que las fechas de expedicin no sean anuales y cronolgicas deja ver que no se dio cumplimiento a esa disposicin. Adicionalmente, de acuerdo con esa reglamentacin, para la expedicin del
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dictamen la direccin de bomberos deba verificar el cumplimiento del captulo relativo a los tipos de incendio, equipos, sistemas para su prevencin y combate, adems clasificar el inmueble atendiendo a su grado de riesgo de conformidad con la NOM-002-STPS vigente al momento de la revisin. Para el caso de la guardera, por tratarse de una edificacin menor a tres mil metros cuadrados de construccin y menor a quince metros de altura, esas autoridades debieron verificar que la guardera contara con sistema de extincin porttil, alumbrado automtico de emergencia, red de detectores o sensores para incendio con alarma local, rtulos y sealizacin que indicara las rutas de evacuacin y puertas de emergencia apropiadas. De las documentales aportadas por las autoridades no es factible apreciar que efectivamente se hubieran realizado las inspecciones correspondientes previamente a la emisin de los dictmenes de seguridad, ni que se hubiera dado cumplimiento al diverso artculo 77 del bando, esto es, verificar que la guardera contaba con un plan de contingencias detallando cada actividad con nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia. Atendiendo a las explicaciones dadas es posible afirmar que el incendio ocurrido en la Guardera ABC fue de la suma de diversos factores de riesgo no atendidos oportuna ni adecuadamente por las autoridades delegacionales del Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo. Despus de esta amplia explicacin, del origen del incendio y de las responsabilidades de las autoridades estatales de Sonora y municipales de Hermosillo, en el inciso D), denominado Otras autoridades de Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo, manifiesta mi involucramiento. En otras palabras, como su Seora podr advertir, no existe ninguna relacin que ligue de manera alguna, directa o indirectamente, el resultado de este lamentable hecho, con mi supuesta conducta de accin u omisin, que permita afirmar, vamos, ni siquiera suponer, a los investigadores que aqul ha sido producido por sta. En cambio, de la lectura del propio Informe Preliminar se aprecian diversas conductas ilcita, realizadas por personas ajenas al Instituto Mexicano del Seguro Social, que
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produjeron condiciones relevantes que, si se hubiesen supomido, hubieran evitado el resultado conocido. Por ello, el Informe Preliminar debi atribuir a esas condiciones, y a quienes las produjeron las responsabilidades con ellas relacionadas. Todo este se deprende, mediante un razonamiento recto y lgico, de lo contenido en el propio Informe Preliminar, por lo que resulta incomprensible que las conclusiones finales, de manera repentina e inconsistente con las premisas, normas y hechos empricamente acreditados atribuyan responsabilidades a funcionarios del Instituto que estaban imposibilitados para conocer la existencia de ess condiciones relevantes. Por lo tanto, de los hechos sealados por la Comisin Investigadora, imputados irregularmente a mi persona como responsabilidades, respecto a este punto, no se desprende que los mismos existan y, en consecuencia, que constituyan violaciones graves a las garantas individuales, atribuibles al suscrito cuando era Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social. En resumen, respecto a este apartado, ha quedado plenamente comprobado que en mi carcter de Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, no incurr en ninguna omisin respecto a la supervisin de mis subordinados, ya que el otorgamiento de los contratos, la operacin, vigilancia o supervisin de las guarderas, as como su buen funcionamiento, no dependen personalmente de la actuacin del Director General, sino de la accin exclusiva de los rganos de operacin administrativa desconcentrada y rganos operativos que dependen de ellos, como la propia Comisin Investigadora lo hace evidente en su Informe Preliminar. De acuerdo a lo anterior, resulta claro que no es posible considerar en los hechos que el suscrito, en mi carcter de Director General, hubiere omitido deber alguno de cuyo incumplimiento se propiciara dao en personas o bienes, pues dentro de la estructura orgnica del Instituto Mexicano del Seguro Social, no implica la actuacin operativa de ste, en virtud de que dichas funciones corresponden en el mbito delegacional, que como qued establecido, gozan de autonoma de gestin, tcnica, administrativa y presupuestaria, y ejercen su propia competencia en la jurisdiccin a su cargo. De esta manera, la Direccin General del Instituto Mexicano del Seguro Social, no implica la ejecucin directa de aquellas acciones concretas e inmediatas para atender los servicios a cargo de la institucin, entre los que se encuentran los de guarderas, sino que se traduce en la realizacin de funciones de planeacin, programacin y directrices generales de actuacin, funciones todas ellas que se concretizan y corresponde atender a las 35 Delegaciones del propio Instituto, de acuerdo con el mbito territorial de competencia, que les define el Reglamento Interior respectivo, para
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lo cual gozan, segn qued asentado en prrafos anteriores, de las ms amplias facultades que dicho ordenamiento les otorga. Como lo manifest anteriormente, resulta jurdica y materialmente imposible el que la Comisin Investigadora pretenda que los cientos de miles de servicios que otorga diariamente el Instituto Mexicano del Seguro Social a igual nmero de derechohabientes, el Director General de la institucin tenga la responsabilidad de supervisar cada uno de ellos, de ah, que por disposicin legal y reglamentaria, el Instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administracin del Seguro Social y en el despacho de los asuntos de su competencia, cuente con rganos de operacin administrativa desconcentrada, as como con rganos colegiados integrados de manera tripartita por representantes del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas facultades, dependencia y mbito territorial se determinan en el Reglamento Interior del Instituto. De esta forma, puedo afirmar, que el ejercicio de las funciones del Director General no implica y menos an exige la presencia fsica de l en cada Delegacin o lugar en que el Instituto Mexicano del Seguro Social lleva a cabo la prestacin de los servicios, as como tampoco la emisin de instrucciones especficas en la atencin de cada uno de ellos; por lo que, si la Comisin Investigadora en el proceso respectivo, en su Informe Preliminar y en sus conclusiones, pretende desconocer estos hechos, ello equivaldra a hacer responsable no al titular del Instituto Mexicano del Seguro Social, sino a cualquier titular de dependencia o entidad que compone la Administracin Pblica Central y Paraestatal, de la supervisin de millones de servidores pblicos que en estricto sentido son sus subordinados, lo cual es verdaderamente inaceptable. Sustenta esta afirmacin, por analoga, la siguiente tesis: PROCURADOR GENERAL DE JUSTICIA. NO ES RESPONSABLE DE TODOS LOS ACTOS QUE EMITEN LOS AGENTES DEL MINISTERIO PBLICO. Si bien es cierto que la institucin del Ministerio Pblico goza de la caracterstica de unidad y que el titular de dicha institucin es el procurador general de Justicia en el Estado, tambin lo es que cada funcionario es responsable de sus actos, por lo que no puede legalmente atribuirse al titular de la Procuradura General de Justicia, responsabilidad por la actuacin de todos los servidores pblicos que laboren en dicha dependencia. Tercer Tribunal Colegiado Del Sexto Circuito. Amparo en revisin 169/97.
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Eduardo Bermdez Corts. 17 de abril de 1997. Unanimidad de Votos. Ponente: Filiberto Mndez Gutirrez. Secretaria: Olivia Campos Valderrama. No. Registro: 198, 584. Tesis aislada. Materia (s) Penal, Administrativa. Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y sus Gaceta. Tomo: V, Junio de 1997. Tesis: VI.3o.23 P. Pgina: 775.

EL HECHO DE QUE EL DIRECTOR GENERAL HUBIESE SUSCRITO EL CONTRATO VIRTUD AL CUAL OPERAN LAS GUARDERAS CON CONTRATO DE PRESTACIN DE SERVICIOS, REPRESENTA LA ACEPTACIN DE LA INTERPRETACIN DADA POR EL INSTITUTO AL ARTCULO 203 DE SU LEY, EN EL SENTIDO DE QUE EST FACULTADO PARA PRESTAR EL SERVICIO DE GUARDERAS A TRAVS DE PARTICULARES. En el inciso D), del numeral 2.2. del Captulo VII, del Informe Preliminar, se asienta que el suscrito, est involucrado en la violacin de garantas individuales, argumentando, como segunda razn, la siguiente: Adicionalmente, puede considerarse que el hecho de que el Director General, Director General Jurdico (sic) y Coordinadora de Guarderas suscriban el contrato virtud al cual operan las guarderas con contrato de prestacin de servicios, representa la aceptacin de la interpretacin dada por el Instituto al artculo 203 de su ley, en el sentido de que est facultado para prestar el servicio de guarderas a travs de particulares.7 Al respecto, he de dejar perfectamente establecido que con la suscripcin del contrato, el suscrito no acept ningn criterio institucional, como equivocadamente interpreta la Comisin Investigadora, ya que el contenido en el artculo 203 de la Ley del Seguro Social, es claro y contundente al ordenar lo siguiente: Artculo 203. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores a que se refiere el artculo 201. Sern proporcionados por el Instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico. 8
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Pgina 365 del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. El subrayado no pertenece al texto original, es para resaltar la idea. 8 Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. 30/12/11 21:43 37

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Por lo tanto, de la simple lectura de este artculo se concluye que: A. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores en la primera infancia, hijos de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos. B. Los servicios de guardera infantil sern proporcionados por el Instituto. C. Dichos servicios de guardera infantil a cargo del Instituto, se prestarn en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico. En tal virtud, la disposicin en comento, no da lugar a dudas o interpretaciones. Ahora bien, en el presente caso suscrib el contrato nicamente para los efectos a que se refiere el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, por ser de carcter multianual. En consecuencia, el ejercicio de las atribuciones conferidas al Director General, que como he sealado no tienen nada que ver con el otorgamiento de los contratos, operacin, vigilancia o supervisin de las guarderas, ni tampoco de sancin o coordinacin, relacionada con el buen funcionamiento de las mismas, no puede considerarse como un hecho constitutivo de violaciones graves a las garantas individuales, menos an cuando dichas atribuciones se llevaron a cabo, con estricto apego a derecho y de ninguna manera se est cuestionando, en este supuesto, el lmite que tiene o debe tener el ejercicio de la fuerza legtima del Estado. Lo que hice fue cumplir con mi responsabilidad legal, obedecer una instruccin del rgano de Gobierno, Administrador y Representante Legal del Instituto, que no constituye un acto de autoridad, as como acatar el criterio normativo de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, que reza que los convenios de subrogacin que se venan celebrando hasta el ao de 2001, deben estar sujetos a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que su verdadera naturaleza jurdica es la de un contrato de prestacin de servicios, al no estar regulados en la Ley del Seguro Social los procedimientos de contratacin y de adjudicacin de los instrumentos jurdicos que de estos procedimientos se derivan.
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Resulta aplicable, la siguiente tesis: Localizacin: Octava poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin VIII, Octubre de 1991 Pgina: 226 Tesis Aislada Materia(s): Administrativa ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE REALIZAN DENTRO DE SU RGIMEN, NO SON ACTOS DE AUTORIDAD. Las personas morales denominadas Juntas de Agua y Drenaje, son organismos pblicos descentralizados que fueron creados por el Congreso del Estado de Tamaulipas con el propsito especfico de que sean ellas quienes en forma exclusiva administren los servicios de agua potable y drenaje en los distintos municipios que esta entidad federativa y acorde con el principio de autonoma de que estn investidos, han sido considerados como personas morales distintas de ste, de suerte que sus rganos componentes, en el caso, Consejo de Administracin y Presidencia del Consejo no son dependencias estatales y, por ende, los actos que realizan dentro de su rgimen no son actos de autoridad que deban ser enjuiciados a travs del juicio de garantas. La anterior apreciacin cobra mayor certeza si se toma en cuenta que los integrantes de un organismo descentralizado cuando son colocados frente a la propia persona moral o frente a sus dems miembros no originan de ninguna forma una relacin de gobernante a gobernado pues sta slo se da en al actividad externa de esos organismos frente a los particulares. Por ende, si los actos impugnados en esta va afectan exclusivamente las relaciones internas de los miembros del Consejo de Administracin, es claro que no pueden catalogarse como actos provenientes de autoridad que deban ser examinados a travs del juicio constitucional, actualizndose as la causal de improcedencia prevista en el artculo 73 fraccin XVIII de la Ley de Amparo, en relacin con el 1o., fraccin I, del mismo ordenamiento.9

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Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. 39

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PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMO NOVENO CIRCUITO. Amparo en revisin 24/91. Comisin de Agua Potable y Alcantarillado de Reynosa, Tamaulipas. 15 de Agosto de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Aurelio Snchez Crdenas. Secretario: Enrique Morn Pia. Amparo en revisin 140/90. Consejo de Administracin de la Junta de Aguas y Drenaje de Matamoros, Tamaulipas. 7 de junio de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Aurelio Snchez Crdenas. Secretaria: Arely Elizabeth Cant Salinas. Por lo tanto, la formalizacin de los contratos de prestacin de servicios de guardera, reitero, no constituye un acto de autoridad, dado que para su celebracin existe una bilateralidad en el perfeccionamiento del mismo, aunado a que no puede exigirse su cumplimiento mediante el uso de la fuerza pblica, o bien, a travs de otras autoridades, pues se contrata con quien manifieste su voluntad expresa de hacerlo. No es bice para ello, el que en los contratos administrativos el ente pblico goce de privilegios y potestades aceptadas voluntariamente por el cocontratante particular, dado que los contratos administrativos son una especie dentro del genero de los contratos, con caractersticas especiales, tales como que una de las partes intervinientes es una persona jurdica estatal, que su objeto es un fin pblico y que llevan insertas clusulas exorbitantes, o sea, las que otorgan a la Administracin derechos sobre su cocontratante que seran nulos o ilcitos dentro del derecho privado. Ciertamente, como qued establecido, un acto de autoridad es aquel que se emite en forma unilateral, coercible e imperativamente, por medio de facultades decisorias y que, con base a disposiciones legales o de hecho, pretende imponer obligaciones, modificar las existentes o limitar los derechos de los particulares, caractersticas que no tiene el contrato de prestacin del servicio de guardera y, por lo tanto, no puede ser violatorio de garantas individuales. Es aplicable la siguiente tesis, por analoga. Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a. XXXVI/99, Pgina: 307 AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARCTER UN RGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURDICAS QUE NO
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SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teora general del derecho distingue entre relaciones jurdicas de coordinacin, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervencin de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinacin, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho pblico, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuacin de un tribunal, existiendo como lmite a su actuacin las garantas individuales consagradas en la Constitucin y las de supraordinacin que se entablan entre rganos del Estado. Los parmetros sealados resultan tiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un rgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinacin, regidas por el derecho pblico, afectando la esfera jurdica del gobernado. Contradiccin de tesis 71/98. Entre las sustentadas por el Tercer y el Sexto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito. 19 de febrero de 1999. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Jos Vicente Aguinaco Alemn. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia pues no trata el tema de la contradiccin que se resolvi. Sptima poca, Registro: 911601, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Apndice 2000, Tomo III, Administrativa, P.R. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Materia(s): Administrativa, Tesis: 36, Pgina: 34, Apndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, novena tesis relacionada con la jurisprudencia 356, pgina 611.Informe 1986, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 17, pgina 20.Semanario Judicial de la Federacin, Sptima poca, Volmenes 139-144, Tercera Parte, pgina 46, Segunda Sala. Tesis P.XXVII/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible en la pgina 118, Tomo V, correspondiente al mes de febrero de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, que se lee:

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Tesis aislada, Materia(s): Comn, Novena poca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, V, Febrero de 1997, Tesis: P. XXVII/97, Pgina: 118. Consecuentemente, en la especie, mi intervencin en la suscripcin del contrato de prestacin de servicios, fue dentro del marco jurdico de mis atribuciones de gestin, que no pudo conllevar a la alteracin del orden constitucional y a una violacin grave de las garantas individuales. Por ello, ante esta conclusin de la Comisin Investigadora de que mis supuestas omisiones y acciones me involucran en la violacin grave de garantas individuales, es indispensable hacer las consideraciones siguientes, partiendo del concepto de garantas individuales. Para Jorge Carpizo son lmites que los rganos de gobierno deben respetar en su actuacin; es decir, lo que no pueden realizar (). Las constituciones garantizan a toda persona una serie de facultades, y se le garantizan por el solo hecho de existir y de vivir en ese Estado. Adems, establece la diferencia con los derechos del hombre, ya que considera que mientras stos son ideas generales y abstractas, las garantas, que son su medida, son ideas individualizadas y concretas.10 Enrique Snchez Bringas apunta que por garantas individuales () en general, nos referimos a las prerrogativas alcanzadas por los hombres frente al poder pblico personificado en la autoridad. Son los derechos que los gobernados pueden oponer a los gobernantes con el fin de que se conduzcan de la manera dispuesta por aquellas normas del orden jurdico del Estado que protejan la vida, la integridad, la libertad, la igualdad, la seguridad jurdica y la propiedad de las personas.11 Felipe Tena Ramrez destaca que la parte dogmtica de la Constitucin erige como limitaciones a la autoridad ciertos () derechos pblicos de la persona, llamados entre nosotros garantas individuales. 12 Por ltimo, el Maestro Ignacio Burgoa,13 ha sealado que por garantas individuales debe entenderse la relacin jurdica de supra a subordinacin entre el gobernado
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CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, Mxico, 2003, Porra, Octava edicin, pp. 299 y 446. SNCHEZ BRINGAS, Enrique, Los derechos humanos en la Constitucin y en los tratados internacionales, Mxico, 2001, Porra, p. 55. 12 TENA RAMREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, 2005, Porra, Trigsima sptima edicin. p. 512. 13 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Las Garantas Individuales. Mxico, 1985, Porra, 19 edicin, pp.186 y 187. 30/12/11 21:43 42

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(sujeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos), en donde por un lado emana un derecho pblico subjetivo a favor del gobernado (objeto) y, por otro, una obligacin correlativa a las entidades estatales, consistente en respetar el consabido derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad del mismo (objeto), teniendo como fuente formal de la citada relacin la Ley Fundamental. Con base en estas definiciones podemos concluir que la doctrina coincide en que las garantas individuales infieren un vnculo jurdico entre gobernantes y gobernados en el cual, los gobernantes tienen la obligacin de respetar los derechos pblicos subjetivos de los gobernados, incluyendo entre los gobernantes a los organismos descentralizados, cuando realizan actos de autoridad frente a particulares. En este orden, se ha sostenido que para que se afecte de manera grave las garantas individuales, debe haber una participacin activa de las autoridades en los hechos denunciados, dado que las garantas individuales son derechos que el legislador ha establecido a favor de los gobernados y deben ser respetados por el poder pblico. Adems, que la actuacin de la autoridad se produzca al margen del ejercicio de las facultades que legalmente tenga encomendadas. En efecto, una de las conclusiones de la Comisin Investigadora es que existe una violacin grave de las garantas individuales por parte de empleados del Instituto Mexicano del Seguro Social, siendo que en este caso en concreto, ni el Instituto ni las personas firmantes del contrato respectivo, actuamos como autoridades, por este motivo dicha Comisin no se pronuncia en manera alguna respecto a la actuacin de los dueos de la bodega o de los socios de la Guardera ABC, porque son particulares, no autoridades. De esta manera, al constituir las garantas individuales limitantes al ejercicio del poder pblico, su violacin no puede reclamarse en contra de particulares. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado lo siguiente: La Suprema Corte ha establecido en diversas ejecutorias, la tesis de que las garantas constitucionales por su naturaleza jurdica, son, en la generalidad de los casos, limitaciones al poder pblico, y no limitaciones a los particulares, por lo cual stos no pueden violar esas garantas, ya que los hechos que ejecuten y que tiendan a privar de la vida, la libertad encuentran su sancin en las disposiciones del derecho comn; razn por la
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cual la sentencia que se dicte condenando a un individuo por el delito de violacin de garantas individuales no est arreglada a derecho y viola, en su perjuicio, las de los artculos 14 y 16 de la Constitucin General. 14 Luego entonces, resulta contundente que en la responsabilidad que se me atribuye como Director General, y que ha quedado desvirtuada con antelacin, no existen elementos de conviccin que permitan presumir, en su caso, la realizacin de hechos constitutivos de violaciones graves de las garantas individuales. No obstante lo anterior, de la lectura del Informe Preliminar, se desprende con toda claridad que la Comisin Investigadora identifica al suscrito, como uno de los servidores pblicos del Instituto Mexicano del Seguro Social involucrados en la violacin de las garantas individuales, pero omitiendo de manera absoluta, sealar o precisar cules garantas supuestamente fueron violadas con la validacin jurdica que hice del contrato en comento. Tampoco, como lo he venido reiterando, correlaciona los hechos y supuestas omisiones que se me atribuyen con la violacin investigada.

FACULTADES DEL CONSEJO TCNICO PARA AUTORIZAR LOS CONTRATOS DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE GUARDERA, A QUE SE REFIEREN LOS ARTCULOS 11, FRACCIN V, AS COMO 201 AL 207, DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. I. Antecedentes. Debido a la trascendencia que tienen las afirmaciones y la conclusin Primera de la Comisin Investigadora, en el sentido de que el Instituto Mexicano del Seguro Social, carece de facultad legal para otorgar contratos de prestacin de servicios, para que particulares presten el de guardera, fundados en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y en diversos acuerdos emitidos por su Consejo Tcnico; para cientos de miles de trabajadores y sus hijos en todo el pas, contar con certidumbre jurdica respecto del marco constitucional, legal y reglamentario que establece las condiciones para que ellos reciban diariamente y de manera ininterrumpida el servicio de guardera contratado por el Instituto, as como la importancia que tiene la misma certeza jurdica para el H. Consejo Tcnico, el Director General, los funcionarios y los cientos de sociedades, asociaciones civiles, personas fsicas y morales que prestan el servicio de guarderas a nivel nacional, que de una u
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Semanario Judicial de la Federacin, Sexta poca, Primera Sala, Segunda Parte, t. LVII, p. 32. 44

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otra manera han participado desde 1983 en la contratacin respectiva, con todo respeto, me permito sealar a Usted lo siguiente. En su Conclusin Primera, los comisionados establecieron que el Instituto Mexicano del Seguro Social carece de facultad legal para otorgar los contratos de prestacin de servicios de guardera que ha venido celebrando con particulares, no obstante que en el mismo prrafo aclaran que dichos instrumentos jurdicos estn fundados en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y en diversos acuerdos emitidos por su Consejo Tcnico. Igualmente sealan que el tema de operacin de las guarderas comprende dos aspectos; el primero, ilustra sobre los esquemas bajo los cuales operan las guarderas; el segundo, informa sobre la manera en que se presta el servicio. En estos aspectos tienen aplicacin la Ley del Seguro Social, y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.15 La conclusin citada, no concuerda con los elementos contenidos en el Informe Preliminar, particularmente en el apartado 2 Operacin de las Guarderas, del captulo II Marco Jurdico, en el que los comisionados mismos reconocen que la Ley del Seguro Social no contiene ninguna disposicin que regule la manera en que debern otorgarse los servicios de guarderas, por lo que corresponde al Consejo Tcnico emitir las normas correspondientes, (precisamente con fundamento en lo establecido en el artculo 203 de la Ley del Seguro Social) como se aprecia a continuacin: La Ley del Seguro Social establece en trminos generales la obligacin del Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar el servicio de guardera. Los trminos bajo los cuales se otorga quedan establecidos en las disposiciones expedidas por el Consejo Tcnico del propio Instituto. Los convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios que pueden celebrarse con aquellos patrones que instalen guarderas en sus empresas o establecimientos, quedan supeditados tambin al cumplimiento de los requisitos sealados en las disposiciones relativas. Lo explicado deja ver que la ley no define ningn esquema sobre el cual deba operar el seguro de guarderas ni prev normas que regulen la manera en cmo se otorgue la prestacin, lo que lleva a la necesaria revisin de las
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Pgina 3, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. 45

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normas emitidas por el Consejo Tcnico para conocer cules son los esquemas de operacin del seguro de guarderas y en qu consiste cada uno. 16 A mayor abundamiento, en el apartado 4 Alcances y grados de responsabilidad del mismo captulo, la Comisin Investigadora reitera que el Consejo Tcnico cuenta con facultades previstas en la propia Ley del Seguro Social, para reglamentar la prestacin del servicio de guarderas como se aprecia en el prrafo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artculo 253 de la Ley del Seguro Social, vigente en ese ao, el Consejo Tcnico tena como atribuciones expedir los reglamentos interiores del Instituto, extender el rgimen obligatorio del seguro social en los municipios donde no operara y autorizar la iniciacin de servicios; adems proponer al ejecutivo federal las modalidades para hacer posible el disfrute de los beneficios a los trabajadores asalariados del campo, ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios. Cabe observar que conforme al entonces vigente artculo 253 de la Ley del Seguro Social, el Consejo Tcnico tena facultad para expedir reglamentos interiores. Por ende, ms all de que se pudiera reprochar su eventual legalidad, lo objetivamente cierto es que en uso de esa facultad el Consejo Tcnico autoriz el inicio del esquema participativo de operacin de guarderas. 17 Podr observar su Seora que, tanto la apreciacin como la interpretacin de la Comisin Investigadora, en este caso, son incorrectas y literales, por las siguientes razones. Como manifest anteriormente, el artculo 203 de la Ley del Seguro Social, es claro y contundente al ordenar que los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores a que se refiere el artculo 201 y los mismos sern proporcionados por el Instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico. De esta manera, al referirse la Ley del Seguro Social, al hecho de que el Consejo Tcnico tiene la facultad de emitir reglamentos interiores, (disposiciones de acuerdo al
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Pginas 18 y 19, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Pgina 52, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. 46

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actual artculo 203), no se refiere a la facultad reglamentaria de ejercicio exclusivo del titular del Ejecutivo Federal, de acuerdo a la Fraccin I, del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que con exclusin de las facultades que se confieren al Presidente de la Repblica, el Congreso de la Unin puede expedir leyes donde autorice a las entidades administrativas, incluyendo, desde luego, al Instituto Mexicano del Seguro Social, para dictar reglas tcnico-operativas dentro del mbito de su competencia. Sustenta esta afirmacin la tesis siguiente: Registro No. 185469 Localizacin: Novena poca Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XVI, Diciembre de 2002 Pgina: 259 Tesis: 2a. CLVI/2002 Tesis Aislada Materia(s): Administrativa ACUERDOS DEL CONSEJO TCNICO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. LOS EMITIDOS CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL ARTCULO 264, FRACCIN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA TIENEN PRINCIPIOS LA DE NATURALEZA PRIMACA DE DE LA REGLAS LEY Y GENERALES PREFERENCIA ADMINISTRATIVAS, POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A LOS REGLAMENTARIA. Al tenor de lo dispuesto en el referido numeral, el citado rgano tiene atribucin para emitir las disposiciones de observancia general que sean necesarias para la exacta observancia de la Ley del Seguro Social, las cuales tienen la naturaleza de reglas generales administrativas, pues aun cuando el Congreso de la Unin las haya denominado "reglamentos", debe tenerse presente que mediante la respectiva habilitacin no se permite a una autoridad administrativa ejercer la facultad reglamentaria reservada constitucionalmente al Presidente de la Repblica, en virtud de que la regulacin que derive del ejercicio de aquella potestad normativa tiene una naturaleza y una jerarqua diferentes a las que corresponden a los reglamentos del titular del Ejecutivo Federal. En efecto, dado que los referidos acuerdos son expedidos con base en una habilitacin legal o, en su caso, reglamentaria, se encuentran jerrquicamente por debajo de las leyes
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del Congreso de la Unin y de los reglamentos del Presidente de la Repblica, y al estar sujetos al principio de primaca de la ley y al diverso de preferencia reglamentaria su validez est condicionada a que lo dispuesto en ellos acate fielmente lo establecido tanto en la Constitucin Federal como en las mencionadas leyes y reglamentos, sin que puedan contrariar, limitar, excluir o derogar lo previsto en esos ordenamientos. Contradiccin de tesis 34/2001-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero y Quinto en Materia Administrativa del Primer Circuito, Primero en Materia Administrativa del Tercer Circuito, Segundo en Materia Administrativa del Segundo Circuito y Primero del Dcimo Octavo Circuito, por una parte, y el Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito, por la otra. 18 de octubre de 2002. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Rafael Coello Cetina. Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia ya que no resuelve el tema de la contradiccin planteada Tambin es aplicable al caso, por analoga, la tesis siguiente: Novena poca Registro: 179651 Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXI, Enero de 2005 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 198/2004 Pgina: 507 COMPENSACIN DE CRDITOS FISCALES. DEBEN APLICARSE LAS REGLAS DE CARCTER DE GENERAL Y QUE ESTABLEZCA PBLICO QUE LA SE SECRETARA HACIENDA CRDITO

ENCUENTREN EN VIGOR AL EFECTUARSE AQULLA, CUANDO SE TRATE DE CANTIDADES QUE NO DERIVAN DEL MISMO IMPUESTO, EN TRMINOS DEL ARTCULO 23 DEL CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN VIGENTE EN 2003. Las reglas de carcter general a que se refiere el precepto legal citado, emitidas en trminos de los artculos 33, fraccin I, inciso g), del Cdigo Fiscal de la Federacin y 14, fraccin III, de la Ley del Servicio de Administracin Tributaria, tienen como
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finalidad pormenorizar y precisar la regulacin establecida en el propio Cdigo Fiscal con el fin de lograr su eficaz aplicacin, y estn sujetas a los principios de reserva y primaca de la ley, por lo que no deben incidir en el mbito reservado a sta ni contravenir lo que dispone, sino ceirse a ella. En esa tesitura, si conforme al segundo prrafo del artculo 23 del mencionado cdigo las reglas de carcter general emitidas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tienen como propsito establecer el medio para llevar a cabo la compensacin de saldos a favor de los contribuyentes que no deriven de la misma contribucin, es inconcuso que tales disposiciones son de carcter adjetivo y, por tanto, debe atenderse a las vigentes en que se efecte dicha compensacin, pues las normas adjetivas se expiden para encaminar las vas que deben seguirse a partir de ese momento, de manera que los procedimientos establecidos por la disposicin posterior guan su actuacin conforme a las nuevas normas; adems, acorde con los artculos 22, antepenltimo prrafo, 23, cuarto prrafo y 146 del referido cdigo, el derecho para compensar saldos puede surgir en un determinado ejercicio fiscal pero el contribuyente cuenta con cinco aos para solicitarla, lo que significa que dicha Secretara de Estado cuenta con la facultad de cambiar las bases para efectuarla, sin que ello implique violacin a la garanta de irretroactividad de la ley, consagrada en el artculo 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que al aplicarse las reglas vigentes en el momento en que se efecte la compensacin, si bien el contribuyente slo tena una expectativa de derecho, esto es, la posibilidad de compensar las cantidades a su favor que no deriven de la misma contribucin, tal circunstancia no se traduce en que hubiere adquirido el derecho a llevarla a cabo conforme a las reglas que existan cuando naci tal derecho, dado que la indicada Secretara cuenta con la facultad de cambiarlas acorde con las necesidades econmicas, administrativas o sociales, entre otras, que considere pertinentes atendiendo a la situacin imperante y dentro de la rbita de sus facultades.18 Contradiccin de tesis 148/2004-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Segundo Circuito. 1o. de diciembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretario: Csar de Jess Molina Surez.

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Tesis de jurisprudencia 198/2004. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesin privada del tres de diciembre de dos mil cuatro. Adicionalmente, resulta inobjetable que la autorizacin del Consejo Tcnico de los esquemas y de la celebracin de contratos de prestacin de servicios de guarderas, constituye el ejercicio de una facultad expresamente establecida en el artculo 203 de la Ley del Seguro Social, que lleva a cabo ese rgano de Gobierno del Instituto Mexicano del Seguro Social apreciando la oportunidad, el mrito o la conveniencia de dicho acto. As, con estricto apego a lo que establece el artculo 203 de la Ley del Seguro Social el Consejo Tcnico fij los medios, formas y condiciones en que se deba otorgar el servicio de guarderas, cuyo seguro administra el Instituto Mexicano del Seguro Social, conforme a lo establecido en la fraccin XXIX, apartado A, del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y su ley reglamentaria. Es decir, el legislador dej, desde 1973, esta decisin enteramente al Consejo Tcnico, con la nica limitante de ajustarse a la propia Ley que crea el Instituto Mexicano del Seguro Social y a las dems normas legales y jurdicas que sean aplicables al caso. Por otra parte, estos actos fueron llevados a cabo con oportunidad y mrito, es decir, se realizaron en el momento necesario para cumplir con los fines que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene encomendados. El mrito en este supuesto, implic un juicio de valoracin a partir de 1983 para quin tiene encomendada la Administracin del Ramo de Guarderas, a fin de que sus actos fuesen, como lo son, realmente beneficiosos. Asimismo, debe quedar claro que este tipo de actos del Consejo Tcnico y de su Director General, no generan vicios de legalidad, ya que de acuerdo con todo el marco regulatorio que a continuacin analizamos, no existe ninguna causal que nos permita tipificar al mrito, o sea, a la oportunidad en beneficio de miles de derechohabientes, como causa de nulidad de dicho acto. II. Marco constitucional y Jurdico que rige el Ramo de Guarderas, del Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales. El seguro de guarderas a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social tiene su fundamento en el artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

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Por su parte, el sustento legal directo, lo encontramos en los artculos 171, de la Ley Federal del Trabajo; as como 11, fraccin V, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 211, 212, 213, 237-A, 251, fracciones I, IV, VIII y XIII, y 264, fracciones III y XVII, de la Ley del Seguro Social. Asimismo, la prestacin del servicio de guarderas infantiles encuentra apoyo jurdico en otras disposiciones reglamentarias establecidas en el Orden Jurdico Mexicano, al igual que en los artculos 31, fracciones II y XVI, del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social y 1, del Reglamento para la Prestacin de los Servicios de Guarderas y dems disposiciones que, conforme a la Ley, emita el Consejo Tcnico. Para pronta referencia, a continuacin se transcriben las disposiciones referidas: CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Artculo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la organizacin social de trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases siguientes deber expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domsticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: XXIX. Es de utilidad pblica la Ley del Seguro Social, y ella comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares. LEY FEDERAL DEL TRABAJO

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Artculo 171.- Los servicios de guardera infantil se prestarn por el Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con su Ley y disposiciones reglamentarias.19 LEY DEL SEGURO SOCIAL Artculo 11. El rgimen obligatorio comprende los seguros de: V. Guarderas y prestaciones sociales. Artculo 201. El ramo de guarderas cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las prestaciones establecidas en este captulo. Este beneficio se podr extender a los asegurados que por resolucin judicial ejerzan la patria potestad y la custodia de un menor, siempre y cuando estn vigentes en sus derechos ante el Instituto y no puedan proporcionar la atencin y cuidados al menor. El servicio de guardera se proporcionar en el turno matutino y vespertino pudiendo tener acceso a alguno de estos turnos, el hijo del trabajador cuya jornada de labores sea nocturna. Artculo 202. Estas prestaciones deben proporcionarse atendiendo a cuidar y fortalecer la salud del nio y su buen desarrollo futuro, as como a la formacin de sentimientos de adhesin familiar y social, a la adquisicin de conocimientos que promuevan la comprensin, el empleo de la razn y de la imaginacin y a constituir hbitos higinicos y de sana convivencia y cooperacin en el esfuerzo comn con propsitos y metas comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a la realidad social y con absoluto respeto a los elementos formativos de estricta incumbencia familiar.

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Artculo 203. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores a que se refiere el artculo 201. Sern proporcionados por el Instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.20 Artculo 204. Para otorgar la prestacin de los servicios de guardera, el Instituto establecer instalaciones especiales, por zonas convenientemente localizadas en relacin a los centros de trabajo y de habitacin, y en las localidades donde opere el rgimen obligatorio. Artculo 205. Las madres aseguradas, los viudos, divorciados o los que judicialmente conserven la custodia de sus hijos, mientras no contraigan nuevamente matrimonio o se unan en concubinato, tendrn derecho a los servicios de guardera, durante las horas de su jornada de trabajo, en la forma y trminos establecidos en esta Ley y en el reglamento relativo. El servicio de guarderas se proporcionar en el turno matutino y vespertino, pudiendo tener acceso a alguno de estos turnos, el hijo del trabajador cuya jornada de labores sea nocturna. Artculo 206. Los servicios de guarderas se proporcionarn a los menores a que se refiere el artculo 201 desde la edad de cuarenta y tres das hasta que cumplan cuatro aos. Artculo 207. Los asegurados a que se refiere esta Seccin tendrn derecho al servicio a partir de que el trabajador sea dado de alta ante el Instituto y cuando sean dados de baja en el rgimen obligatorio conservarn durante las cuatro semanas posteriores a dicha baja, el derecho a las prestaciones de este seguro. Artculo 211. El monto de la prima para este seguro ser del uno por ciento sobre el salario base de cotizacin. Para prestaciones sociales solamente se podr destinar hasta el veinte por ciento de dicho monto.

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Artculo 212. Los patrones cubrirn ntegramente la prima para el financiamiento de las prestaciones de este captulo, esto independientemente que tengan o no trabajadores de los sealados en el artculo 201 a su servicio. Artculo 213. El Instituto podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones relativas.21 Artculo 237-A.- En aquellos lugares donde el Instituto no cuente con instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de salud que tiene encomendados, ste podr celebrar convenios con los patrones del campo, para que stos otorguen a sus trabajadores las prestaciones en especie correspondientes al Seguro de Enfermedades y Maternidad a que se refiere la Seccin Segunda, Captulo IV, del Ttulo Segundo de esta Ley, relativas a servicios mdicos y hospitalarios, pudiendo convenirse en la reversin de una parte de la cuota obrero patronal en proporcin a la naturaleza y cuanta de los servicios otorgados, a travs de un esquema programado de reembolsos, en los trminos que establezcan las reglas de carcter general que para tal efecto expida el Consejo Tcnico. Asimismo, en aquellos lugares donde el Instituto no cuente con instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de guardera que tiene encomendados, ste podr celebrar convenios con los patrones del campo y organizaciones de trabajadores eventuales del campo para la subrogacin de los servicios que contempla el Ramo de Guarderas a que se refiere la Seccin Primera, Captulo VII, del Ttulo Segundo, de esta Ley, en los trminos que establezcan las reglas de carcter general que para tal efecto expida el Consejo Tcnico. En todo caso, los patrones del campo y las organizaciones a que se refiere este artculo estarn obligados a proporcionar al Instituto los informes y estadsticas que ste les exigiere y a sujetarse a las
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instrucciones, normas tcnicas, inspecciones y vigilancia prescritas por el propio Instituto, en los trminos de las reglas de carcter general que con respecto a los servicios mdicos y de guarderas expida el Consejo Tcnico. Artculo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes: I. Administrar los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guarderas y prestaciones sociales, salud para la familia, adicionales y otros, as como prestar los servicios de beneficio colectivo que seala esta Ley; IV. En general, realizar toda clase de actos jurdicos necesarios para cumplir con sus fines, as como aqullos que fueren necesarios para la administracin de las finanzas institucionales;22 VIII. Expedir lineamientos de observancia general para la aplicacin para efectos administrativos de esta Ley;23 XIII. Establecer los procedimientos para la inscripcin, cobro de cuotas y otorgamiento de prestaciones;24 Artculo 264. El Consejo Tcnico tendr las atribuciones siguientes; III. Resolver sobre las operaciones del Instituto, exceptuando aquellas que por su importancia ameriten acuerdo expreso de la Asamblea General, de conformidad con lo que al respecto determine esta Ley y el reglamento; XVII. Las dems que sealen esta Ley y sus reglamentos. REGLAMENTO INTERIOR DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL

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Las negrillas no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. Las negrillas no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. 24 Las negrillas no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. 30/12/11 21:43 55

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Artculo 31. El Consejo Tcnico, adems de las atribuciones que le confiere el artculo 264 de la Ley, tendr las siguientes: II. Emitir las disposiciones de carcter general que fuesen necesarias para la exacta observancia de la Ley; XVI. Establecer, con sujecin a las disposiciones legales relativas, las normas y bases para la adquisicin, arrendamientos y servicios; obras pblicas y servicios relacionados con las mismas, as como para la adquisicin, arrendamiento y enajenacin de inmuebles que el Instituto requiera para la prestacin de sus servicios, con excepcin de aquellos inmuebles que la Ley General de Bienes Nacionales considere como del dominio pblico de la Federacin; REGLAMENTO PARA LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE GUARDERAS Artculo 1.- Los servicios de guardera, establecidos en el Ttulo Segundo, seccin primera del captulo VII de la Ley del Seguro Social, se regirn por lo dispuesto en el presente Reglamento, as como por las polticas y normas de orden tcnico, administrativo y mdico, que dicte el Instituto Mexicano del Seguro Social. A manera de antecedente, conviene sealar que la atribucin establecida en el artculo 203 de la Ley del Seguro Social que entr en vigor el 1 de julio de 1997, se encontraba tambin prevista en el artculo 186 de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 12 de marzo de 1973, con el siguiente texto: Artculo 186. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los hijos de las trabajadoras aseguradas. Sern proporcionados por el Instituto Mexicano del Seguro Social, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.25 Igualmente, el artculo 192 de esa Ley, vigente hasta el 30 de junio de 1997, estableca que el Instituto Mexicano del Seguro Social podra celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tuvieran instaladas
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guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando reunieran los requisitos sealados en las disposiciones relativas. Asimismo, la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de diciembre de 1995, en vigor a partir del 1 de julio de 1997, en su artculo 213 repite de manera literal lo establecido en el artculo 192 de la Ley anterior, al sealar que el Instituto podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones relativas. Dichas consideraciones son importantes, toda vez que la participacin de terceros en la prestacin de este servicio sin considerar patrones del campo o asociaciones de trabajadores no es exclusiva del perodo 2006-2009, sino que se remonta a 1983 cuando, por Acuerdo nmero 844/83 del 18 de mayo de ese ao, el H. Consejo Tcnico aprob el denominado Esquema Participativo Anexo 3 que permiti la expansin del servicio de guarderas mediante la contratacin de asociaciones civiles asesoradas tcnicamente por el Instituto. Este Consejo Tcnico aprueba la iniciacin del programa denominado "Expansin del Servicio de Guarderas" que propone el C. Subdirector General de Servicios Institucionales en su Oficio 396 de fecha 6 de mayo de 1983, y acuerda que el citado Subdirector informe semestralmente a este Cuerpo Colegiado sobre el avance del mismo, sobre su costo-beneficio y sobre los resultados obtenidos con su iniciacin, para que se determine sobre su continuidad". El programa de expansin con las caractersticas mencionadas, fue ratificado al ao siguiente por el H. Consejo Tcnico, segn Acuerdo nmero 2292/84 del 26 de septiembre de 1984 Anexo 4. Posteriormente, en el ao de 1988, el Consejo Tcnico determin implantar guarderas de este ltimo esquema, en reas urbanas, lo que represent la consolidacin del mismo como la alternativa para la expansin del servicio. En el documento denominado Alianza Obrero Empresarial para el Fortalecimiento y Modernizacin de la Seguridad Social, elaborado en 1995 por una comisin tripartita del H. Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social , en lo referente al Ramo de Guarderas, se

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reconoci que era necesario darle un nuevo impulso como premisa de justicia para las mujeres trabajadoras. De esta manera, el 4 de septiembre de 1995, mediante acuerdo 17.1, la entonces Comisin Ejecutiva para la Reorganizacin Administrativa del Instituto Mexicano del Seguro Social, aprob el Esquema de guardera denominado Vecinal Comunitario, actualmente en operacin. Anexo 5. Por otra parte, mediante reforma a la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de abril de 2005, se introdujo la figura de la subrogacin de guarderas en tratndose de patrones con trabajadores del campo, al sealar en su artculo 237-A, que en aquellos lugares donde el Instituto Mexicano del Seguro Social no contase con instalaciones, a juicio del propio Instituto, para prestar los servicios de guardera que tiene encomendados, ste podr celebrar convenios con los patrones del campo y organizaciones de trabajadores eventuales del campo para la subrogacin de los servicios que contempla el Ramo de Guarderas a que se refiere la Seccin Primera, Captulo VII, del Ttulo Segundo, de la propia Ley del Seguro Social, en los trminos que establezcan las reglas de carcter general que para tal efecto expida el Consejo Tcnico. De lo anteriormente expuesto, resulta indudable que el Seguro Social, establecido como un servicio pblico de carcter nacional por el legislador, se organiza, se administra y se rige por la Ley del Seguro Social, reglamentaria de la fraccin XXIX, del apartado A del artculo 123 constitucional y dems disposiciones legales y jurdicas que le resulten aplicables, en trminos de dicha Ley. Conforme a lo anterior, la prestacin de los servicios de guardera se puede llevar a cabo, directamente, o bien, indirectamente, ya sea a travs de la subrogacin con patrones cuando stos tengan instaladas guarderas en sus propias empresas o establecimientos, o acudiendo a la colaboracin de un tercero, a travs de un contrato, supuesto en el que el particular cobra el rol de colaborador de la administracin pblica cuyo fundamento reside en la finalidad del inters pblico. La conclusin anterior encuentra total sustento en el razonamiento lgico jurdico siguiente: A) El Congreso de la Unin conforme a lo preceptuado en el artculo 90 del Texto Constitucional, posee plenas facultades para especificar las condiciones de acuerdo a las cuales las atribuciones de la
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Administracin Pblica Federal se distribuirn entre la administracin centralizada y la paraestatal. Igualmente tiene facultades para determinar las bases generales de creacin de las entidades paraestatales. B) Dentro de este contexto, podemos afirmar que el legislador hizo uso de sus facultades consignadas en el artculo 73, fraccin XXX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para hacer efectivas tales potestades legislativas y cumplir con los fines de la descentralizacin de la Administracin Pblica Federal. C) As, el Congreso de la Unin ejerci sus facultades implcitas para conferir al Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, la atribucin para que fuese, ste, en su calidad de Administrador, Representante Legal y rgano de Gobierno, el que dictase las disposiciones con base en las que se deben prestar los servicios de guardera infantil a que se refiere el artculo 201 de la Ley del Seguro Social, lo que ha venido haciendo desde 1983. D) En consecuencia, el rgano Legislativo dispone de plenas facultades implcitas para conferir al Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, la atribucin para dictar las disposiciones con base en las que ste debe prestar el servicio de guardera infantil, ya que de lo contrario no se hara efectiva la facultad conferida expresamente al legislador y se obstaculizara el objetivo que persigui el Poder Revisor al establecer la descentralizacin de actividades propias de la administracin paraestatal y, por ende, se impedira al Seguro Social, que comprende ejercer a el Seguro de sus Instituto y de Mexicano del Seguro Social, como organizador y administrador del Guarderas funciones Prestaciones Sociales cabalidad

aseguradora pblica, funciones que en todo caso tienen como nico objetivo el bien comn. Bajo este razonamiento, el hecho de que el legislador haya dejado al Consejo Tcnico la decisin de que los servicios de guardera infantil a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, se presten de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto emita, significa que no es necesario que deba existir en la misma Ley un dispositivo que expresamente indique que el servicio de guarderas se pueda prestar directa o indirectamente a travs de terceros.
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Lo anterior, en virtud de que est implcito que si el legislador dej expresamente al Consejo Tcnico la determinacin, de dictar las disposiciones con base en las que se debe prestar el servicio de guardera infantil, ambas formas directa o indirecta a travs de terceros son igual de vlidas y no se excluyen una con la otra, sino que al contrario se complementan. Asimismo, cabe reiterar que la procedencia de que el servicio de guarderas, a cargo del Instituto se preste conforme a las disposiciones que determine el Consejo Tcnico no est limitada en forma alguna por la Ley del Seguro Social, ni por ningn otro dispositivo legal o jurdico, es decir, estando definido que dicho servicio se preste de acuerdo a lo que el rgano de Gobierno aludido decida, hace invlida la interpretacin de que debe existir una disposicin expresa para que dicho servicio sea brindado con la colaboracin de terceros no patrones, toda vez que, en atencin al principio de que donde la ley no distingue, no cabe distinguir, salvo disposicin expresa en contrario, que, como seal, no existe. De hecho, una interpretacin en el sentido anotado por la Comisin en el informe preliminar lo que hara es limitar, sin fundamento legal, las atribuciones del Consejo Tcnico, otorgadas a ste de manera expresa por el legislador. De esta forma, en el caso de los servicios mdicos el legislador dispuso que stos pudiesen prestarse de manera indirecta porque en captulo IV, del Seguro de Enfermedades y Maternidad, incluye disposicin expresa, concretamente, en el artculo 89, de la Ley del Seguro Social. En tanto que, para el Ramo de Guarderas, del Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales, determin, expresamente, que los servicios de guardera, a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, se proporcionen conforme a las disposiciones que al efecto dicte el Consejo Tcnico del Instituto. Determinaciones legislativas igual de vlidas y legales. Por lo tanto, es perfectamente observable que el artculo 203 de la Ley del Seguro Social no limita o prohbe al Instituto el prestar los servicios de guardera de manera directa o indirecta. Simplemente la ley, en este caso, no hace distincin, como s lo hace en el supuesto de los servicios mdicos, la interpretacin contraria implicara, reitero, contravenir el principio general de derecho que establece que "donde la ley no distingue no debe distinguirse, de ah, la inobjetable validez legal de la
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atribucin del Consejo Tcnico del Instituto, para emitir las disposiciones que permitan la colaboracin de terceros en la prestacin del servicio de guarderas. Sirve de apoyo a esta afirmacin, por analoga, la jurisprudencia siguiente: No. Registro: 192,294 Jurisprudencia Materia(s): Comn Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XI, Marzo de 2000 Tesis: P./J. 22/2000 Pgina: 24 DOCUMENTOS. SU OBJECIN PUEDE FORMULARSE ANTES O EN EL MOMENTO DE LA CELEBRACIN DE LA AUDIENCIA CONSTITUCIONAL. De una interpretacin sistemtica de lo que se dispone en los artculos 151, 153 y 155 de la Ley de Amparo, y atendiendo a los fines prcticos que caracterizan al juicio de garantas, se llega a la conclusin de que si la prueba documental puede presentarse con anterioridad a la audiencia constitucional, nada impide que la objecin a una documental tambin pueda hacerse por escrito antes de la referida audiencia y, por lo mismo, en este supuesto, el Juez de Distrito no debe desechar dicha objecin bajo el argumento de que no es el momento procesal oportuno para formularla, sino que, en su caso, debe tener por manifestada la objecin, sin perjuicio de hacer nuevamente relacin de ella en la audiencia constitucional y tenerla por hecha en ese acto, o bien, reservar el acuerdo correspondiente a la objecin para el momento de la celebracin de la mencionada audiencia constitucional. Adems, si el citado artculo 153 de dicho ordenamiento prev la posibilidad de que una de las partes objete de falso un documento, sin indicar en qu fase procesal puede hacerse, debe entenderse que la objecin puede presentarse durante la celebracin de la audiencia constitucional, o bien con anterioridad, ya que donde la ley no distingue, el juzgador no tiene por qu hacerlo.26

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Contradiccin de tesis 15/98. Entre las sustentadas por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del Dcimo Tercer Circuito. 4 de noviembre de 1999. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: presidente Genaro David Gngora Pimentel, Humberto Romn Palacios y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy veintinueve de febrero en curso, aprob, con el nmero 22/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a veintinueve de febrero de dos mil. III. Definicin de la figura jurdica a utilizar para la colaboracin de terceros, no patrones, en la prestacin del servicio de guarderas. Tanto los convenios de subrogacin con terceros no patrones, en tratndose de servicios mdicos, como con terceros no patrones en el caso de guarderas utilizados estos ltimos hasta el ao de 2002, al no estar regulada en forma especfica su contratacin y, en consecuencia, la adjudicacin de los instrumentos jurdicos respectivos, caen en el supuesto establecido en la fraccin IX, del artculo 3, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Pblico. Este criterio, ha sido sostenido por la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, ratificado por el rgano Interno de Control en el IMSS, as como por la hoy Secretara de la Funcin Pblica y por la Auditora Superior de la Federacin en 2002 y vigente hasta la fecha. A fin de corroborar la certeza del criterio sealado en prrafos anteriores, el 15 de noviembre de 2001, mediante Oficio nmero 09E1613200/02204, la entonces Titular de la Coordinacin de Guarderas, dependiente de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales del Instituto Mexicano del Seguro Social, solicit la opinin de la Direccin General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y Servicios, de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, que es la autoridad competente para interpretar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, segn lo prev el artculo 7 del propio ordenamiento legal, respecto a si la subrogacin de los servicios de guardera que realizaba este Instituto hasta esa poca, estaba sujeta a los procedimientos establecidos en la citada Ley de Adquisiciones, o bien, se trataba de un servicio regulado exclusivamente por la Ley del Seguro Social y, en su caso, si estas contrataciones caeran en el supuesto de
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excepcin a la licitacin pblica contemplado en la fraccin III, del artculo 41, de la mencionada Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, Anexo 6. En respuesta, el Titular de la Direccin General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y Servicios, de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, emiti la opinin contenida en el Oficio UNAOPSPF/309/0.-1125/2001, del 04 de diciembre de 2001, Anexo 7 concluyendo que la contratacin del servicio de guarderas que lleva a cabo esa entidad con asociaciones y sociedades civiles, en opinin de esta Direccin General Adjunta, se ubicara en el supuesto previsto por el artculo 3, fraccin VIII de la LAASSP, y por lo tanto, su contratacin estara sujeta a su mbito de aplicacin. En este tenor, los servicios en comento tendran que contratarse mediante los procedimientos previstos por el artculo 26 de la Ley de la materia, pudiendo ser bajo el supuesto de excepcin previsto en la fraccin III del articulo 41 del citado ordenamiento legal a que alude en su comunicado, siempre que las operaciones se sometan al dictamen del Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de esa entidad para los efectos del artculo 22, fraccin II de la propia Ley. De lo expuesto, se desprende que la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo indic textualmente al Instituto que la contratacin del servicio de guarderas que lleva a cabo esta entidad con asociaciones y sociedades civiles, en opinin de esta Direccin General Adjunta, se ubicara en el supuesto previsto por el artculo 3, fraccin VIII de la LAASSP vigente en aquel momento, que indicaba lo siguiente: Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, entre las adquisiciones, arrendamientos y servicios, quedan comprendidos: VIII. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestacin genere una obligacin de pago para las dependencias y entidades, cuyo procedimiento de contratacin no se encuentre regulado en forma especfica por otras disposiciones legales. Cabe mencionar que dicha fraccin fue reformada mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de mayo de 2009, y corresponde a la actual fraccin IX, del mismo artculo 3, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico:

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Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, entre las adquisiciones, arrendamientos y servicios, quedan comprendidos: IX. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestacin genere una obligacin de pago para las dependencias y entidades, salvo que la contratacin se encuentre regulada en forma especfica por otras disposiciones legales. Corresponder a la Secretara de la Funcin Pblica, a solicitud de la dependencia o entidad de que se trate, determinar si un servicio se ubica en la hiptesis de esta fraccin. Por lo anterior, conforme a lo resuelto por la hoy Secretara de la Funcin Pblica, la figura jurdica aplicable en este caso es la de un Contrato de Prestacin de Servicios. A mayor abundamiento, la Direccin Jurdica, mediante oficio nmero 0952174000/625, de fecha 7 de junio de 2002, formul nueva consulta a la Unidad de Normatividad de Adquisiciones, Obras Pblicas y Patrimonio Federal, de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, para que le confirmase la no aplicacin de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico a los esquemas de Subrogacin de Servicios Mdicos y de Guarderas que la Ley del Seguro Social le permite y regula al Instituto Mexicano del Seguro Social. Anexo 8. Sobre el particular, la referida Unidad de Normatividad de Adquisiciones, Obras Pblicas, Servicios y Patrimonio Federal, de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, a travs del oficio nmero UNAOPSPF/309/AD/1077/2002 del 11 de noviembre de 2002, Anexo 9 remiti al Instituto el criterio formulado por la Unidad de Asuntos Jurdicos de la propia dependencia, expuesta en el Oficio nmero 110-4632 del 16 de octubre de 2002, que se encuentra adjunta al Anexo citado previamente, resolviendo que conforme lo establece el artculo 213 de la Ley del Seguros Social, el IMSS se encuentra en aptitud de celebrar convenios de subrogacin de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones relativas. De este modo, del anlisis a los preceptos legales invocados, se advierte que los servicios de guarderas que sean proporcionados por los patrones en sus empresas o establecimientos, estara excluidos de la aplicacin de la LAASSP, merced a los convenios de subrogacin que regula la Ley del Seguro Social.

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Por lo que en consecuencia, los servicios de guarderas, que pretenda contratar el IMSS con personas que no renan la calidad de patrn en los trminos de la Ley Federal del Trabajo, estaran sujetos a las disposiciones de la LAASSP. De esta manera, conforme a dicha determinacin de la autoridad competente en sede administrativa para la interpretacin de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, si los procedimientos de contratacin y adjudicacin de los contratos respectivos de los servicios de guarderas estuviesen debidamente regulados en la Ley del Seguro Social, no estaran sujetos a la mencionada Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que de conformidad con lo previsto por los artculos 1, fraccin IV y 3, fraccin VIII de la LAASSP, se encuentran sujetas a las disposiciones del propio ordenamiento, las contrataciones de servicios de cualquier naturaleza que realicen los organismos descentralizados, excepto los servicios cuyo procedimiento de contratacin se encuentre regulado en forma especfica por otras disposiciones legales. Sobre el particular, baste recordar que la propia Comisin Investigadora, suscribe que lo explicado deja ver que la ley no define ningn esquema sobre el cual deba operar el seguro de guarderas ni prev normas que regulen la manera en cmo se otorgue la prestacin, siendo sta precisamente la razn por la cual la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo ha considerado que legalmente la contratacin de los servicios de guarderas (al igual que lo determin tratndose de los servicios mdicos externos) estn sujetos a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Es ms, la Auditora Superior de la Federacin, formul en el ao 2001, una observacin a la Jefatura de Prestaciones Econmicas y Sociales de la entonces Delegacin No. 2 Noreste del Distrito Federal, recomendando que se instruyera a las direcciones Jurdica y de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como al Titular de la Delegacin No. 2 Noreste, para que se presentase ante dicha Auditora Superior de la Federacin una explicacin pormenorizada, con fundamentacin legal de las razones por las cuales la subrogacin de servicios de guardera quedaba exceptuada de cumplir con las disposiciones que prev la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. De igual manera, recomend que en tanto se aclarase de manera puntual esta situacin de excepcin, se establecieran las medidas de operacin tendientes a ajustar dichos servicios de subrogacin a las modalidades y requisitos que prevn los artculos 27, 42 y 48 del citado ordenamiento; y que el rgano Interno de Control de la Delegacin No.
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2 Noroeste, se cerciorase del acatamiento de las instrucciones, as como de la observancia por la misma de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Como resultado de lo anterior, el entonces Titular de la Coordinacin Consultiva y de Clasificacin de Empresas de la Direccin Jurdica, formul una amplia explicacin al respecto al Titular de la Delegacin No. 2 Noreste del Distrito Federal, sin embargo, concluy sealando que con objeto de una mayor seguridad jurdica, se haba sometido a la consideracin de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, el criterio respectivo a fin de que no existiese duda de que los convenios de subrogacin de servicio de guardera no estn regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Anexo 10. Derivado de lo anterior, el entonces Titular de la Delegacin No. 2 Noreste del Distrito Federal, remiti a la Auditora Superior de la Federacin mediante oficio nmero 3651993200/400, el entonces criterio interno de la Direccin Jurdica. Anexo 11. No obstante, como lo seal ampliamente en prrafos anteriores, el resultado de dicha consulta fue que los servicios de guarderas, que pretendiese contratar el Instituto Mexicano del Seguro Social con personas que no reunieran la calidad de patrn en los trminos de la Ley Federal del Trabajo, estn sujetos a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Es decir, el criterio tanto de la Auditora Superior de la Federacin, como de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, respecto de los llamados convenios de subrogacin con terceros no patrones fue coincidente, en el sentido de que stos quedan sujetos a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que su verdadera naturaleza jurdica, independientemente de su denominacin, es la de un contrato de prestacin de servicios, al no estar debidamente regulados en la Ley del Seguro Social los procedimientos de contratacin, ni la adjudicacin de los instrumentos jurdicos que de ellos derivan. En este sentido, me permito llamar su atencin, Seor Ministro, respecto al hecho de que conforme al artculo 277 G de la Ley del Seguro Social, el Instituto Mexicano del Seguro Social debe aplicar las Leyes de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, en los mismos trminos y condiciones que las dems entidades de la Administracin Pblica Federal Paraestatal.
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Adicionalmente, es de puntualizar que conforme a las diversas resoluciones emitidas por la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, segn lo ordenado por la fraccin XVI, del artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, stos estn impuestos a atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciban de la Secretara, del contralor interno o de los titulares de las reas de auditora, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de stos. Tambin, no debe escapar a su apreciacin, Seora, que la Comisin Investigadora hace una interpretacin de diversos textos legales, para concluir que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley del Seguro Social y la Ley Federal del Trabajo, disponen que los servicios de guardera nicamente pueden ser proporcionados por el Instituto Mexicano del Seguro Social y, excepcionalmente, por los patrones que celebren convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios. En este caso, la interpretacin de la Comisin Investigadora confunde el quin, con el cmo, ya que nunca ha estado a discusin que el Instituto sea el nico facultado para administrar el Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales, lo que se tuvo que dilucidar, es el hecho de que siendo el nico facultado para prestarlo, lo pudiese hacer a travs de la contratacin de servicios. Ms an, la Comisin Investigadora confunde severamente una funcin de Estado, con la administracin de un seguro, uno de cuyos ramos cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las prestaciones establecidas en este captulo. Efectivamente, de conformidad con el artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es de utilidad pblica la Ley del Seguro Social y ella comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicio de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares. La Ley del Seguro Social es de observancia general en toda la Repblica, en la forma y trminos que la misma establece, sus disposiciones son de orden pblico y de inters social. Asimismo, la seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud,
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la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, as como el otorgamiento de una pensin que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, ser garantizada por el Estado. El Seguro Social es el instrumento bsico de la seguridad social, establecido como un servicio pblico de carcter nacional en los trminos de la Ley citada, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos. La organizacin y administracin del Seguro Social, en los trminos consignados en la Ley del Seguro Social, estn a cargo del organismo pblico descentralizado de carcter federal- con personalidad jurdica y patrimonio propios, de integracin operativa tripartita, en razn de que a la misma concurren los sectores pblico (federal), social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene tambin el carcter de organismo fiscal autnomo. El Seguro Social comprende el rgimen obligatorio y el rgimen voluntario, cubre las contingencias y proporciona los servicios que se especifican a propsito de cada rgimen particular, mediante prestaciones en especie y en dinero, en las formas y condiciones previstas por la Ley del Seguro Social y sus reglamentos, no de acuerdo con las leyes de carcter local de cada entidad federativa. El rgimen obligatorio comprende los seguros de: Riesgos de trabajo; Enfermedades y maternidad; Invalidez y vida; Retiro, cesanta en edad avanzada y vejez, y Guarderas y prestaciones sociales. Los servicios de este seguro se prestan en los trminos que establece el Consejo Tcnico del Instituto, as como el Reglamento de Guarderas y dems disposiciones legales y jurdicas aplicables. Adicionalmente, como se seal, el Seguro Social en trminos del artculo 4, de la Ley del Seguro Social, es un servicio pblico de carcter nacional y, como tal, debe considerarse como una actividad general, uniforme, regular y continua, que realiza un organismo pblico descentralizado. En este sentido, debe prestarse a todos los derechohabientes, sin alteraciones de contenido, es decir, como est expresamente regulado en las leyes que le sean aplicables y sus reglamentos, as como en las condiciones preestablecidas por las normas jurdicas ajustables que lo rigen y sin interrupciones.

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A ms de lo dicho, la Comisin Investigadora pierde de vista que la subrogacin de servicios con reversin de cuotas, no es una forma excepcional de prestar el servicio, es una forma ordinaria, simplemente que sta es a peticin del patrn y no obligatoria para el Instituto. De igual forma, tampoco considera, al hacer esta afirmacin, que los convenios subrogacin de servicio con reversin de cuotas son de naturaleza fiscal, en tanto que los contratos de prestacin de servicios con terceros, son de naturaleza administrativa. Apoya esta importante distincin la tesis siguiente: Registro No. 220358 Localizacin: Octava poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin IX, Marzo de 1992 Pgina: 327 Tesis Aislada Materia(s): Administrativa TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN, SALA REGIONAL DEL, ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LOS CONVENIOS DE SUBROGACIN DE SERVICIOS, CELEBRADOS ENTRE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL E INSTITUCIONES BANCARIAS. Es competencia de la Sala Regional del Tribunal Fiscal de la Federacin, conocer respecto de la interpretacin a las clusulas del convenio celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y las instituciones bancarias, relativo a la subrogacin de servicios y "adeudum", porque en l se establecen las bases para emitir la liquidacin de una obligacin fiscal a cargo de uno de los convenientes y la forma de enterarlo al organismo fiscal autnomo, por tanto, dicho convenio es de carcter eminentemente fiscal, porque si con tal motivo del convenio, el organismo fiscal autnomo mediante resolucin definitiva fij en cantidad lquida la obligacin fiscal a cargo de la institucin bancaria, consistente en el pago de cuotas obrero patronales, resulta indudable que ello es de la competencia de la Sala Regional responsable, para conocer del juicio de nulidad, porque en esa resolucin se interpret y aplic el convenio, y por ende encuadra
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dentro de los supuestos previstos por el artculo 23, fraccin I, de la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin.27 PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL QUINTO CIRCUITO. Amparo directo 262/91. Banco de Crdito Rural del Pacfico. 5 de septiembre de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Juan Manuel Arredondo Elas. Secretario: Javier Cardoso Chvez. Sostiene la misma tesis: Amparo directo 241/91. Banco de Mxico, Sucursal Mexicali, B.C. 19 de noviembre de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Jos Enrique Moya Chvez. Secretario: Francisco Ral Mndez Vega. Nota: Por ejecutoria de fecha 19 de abril de 2002, la Segunda Sala declar inexistente la contradiccin de tesis 122/2001-SS en que particip el presente criterio. Asimismo, la propia Comisin Investigadora seala en su Informe, que en el artculo 213 de la Ley del Seguro Social se prev la posibilidad de que el Instituto celebre convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios con los patrones, pues dispone que el Instituto podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones relativas.28 Es decir, la propia Comisin reconoce que este es un esquema potestativo tanto para el patrn como para el Instituto, de ah, que el Consejo Tcnico en uso de sus facultades haya dispuesto el diseo de otros esquemas. Aqu, con su permiso, Seor Ministro, deseo llamar su atencin en el hecho de que, en el Dictamen que sobre la Ley del Seguro Social formulara en su momento la Cmara de Senadores, seala con toda puntualidad que: En el rubro de guarderas se crea un nuevo seguro de guarderas y prestaciones sociales, ya que dicho servicio se ampla al trabajador varn que sea viudo o divorciado, que conserve la custodia de los hijos y que no est en posibilidad de proporcionarles cuidados durante su jornada de trabajo en la primera infancia. Se prev, adems, dar impulso al actual modelo de guarderas participativas. Anexo 12.
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Las negrillas no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea. Pgina 18, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. 70

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Si las interpretaciones de la Comisin Investigadora, las asumisemos como ciertas se llegara al absurdo de que cada patrn hubiese tenido que instalar desde 1983 en su propia empresa o establecimiento una guardera, ante la imposibilidad fsica y financiera del Instituto para hacerlo con recursos propios. Apoya esta afirmacin, por analoga, la siguiente tesis: Registro No. 249275 Localizacin: Sptima poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin 181-186 Sexta Parte Pgina: 188 Tesis Aislada Materia(s): Administrativa SEGURO SOCIAL, GUARDERAS DEL. LUGAR DE SU

ESTABLECIMIENTO. No es verdad que la obligacin del pago de las cuotas relativas a la rama de guarderas sea correlativa al establecimiento del servicio en la circunscripcin exacta donde se encuentra el centro de trabajo de la empresa que deba cubrir las cuotas por ese concepto, dado que la Ley del Seguro Social no dispone que as deba ser, sino que en su artculo 187 nicamente prev que para otorgar la prestacin de los servicios de guardera el instituto establecer instalaciones especiales, por zonas convenientemente localizadas en relacin a los centros de trabajo y de habitacin, y en las localidades donde opere el rgimen obligatorio del seguro social, es decir, nicamente tomar en cuenta la zona y no el lugar exacto de la ubicacin de cada empresa obligada a cubrir la cuota por ese concepto, pues de ser as el instituto tendra la obligacin de establecer una guardera por cada empresa. TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO. Amparo directo 149/84. Regio Gas Lerdo, S.A. 18 de mayo de 1984. Unanimidad de votos. Ponente: Gabriel Santos Ayala. Secretaria: Martha G. Ortiz Polanco.

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Nota: En el Informe de 1984, la tesis aparece bajo el rubro "GUARDERAS Genealoga: Informe 1984, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 12, pgina 422. De tal suerte, que con base en las resoluciones de la autoridad administrativa competente para interpretar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, segn lo prev el artculo 7 del propio ordenamiento legal, con el criterio sustentado por la Auditora Superior de la Federacin, y con fundamento, entre otros, en lo dispuesto en los artculos 203, 251, fracciones IV y VIII, y 264, fracciones III y XVII, as como 277 F, de la Ley del Seguro Social, dicho rgano de Gobierno del Instituto Mexicano del Seguro Social dict los acuerdos 602/2002 del 13 de noviembre de 2002; 298/2003 del 27 de agosto de 2003, 127/2006 del 29 de marzo de 2006, 160708/160.P.DF y DPES del 16 de julio de 2008, y 091209/292.P.DPES del 9 de diciembre de 2009, Anexos 13, 14, 15, 16 y 17 por los que se autoriz la colaboracin de terceros en el servicio de guarderas, por medio de contratos de prestacin de servicios plurianuales celebrados, en trminos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. De lo hasta aqu expuesto, sin duda alguna, se desprende que el Consejo Tcnico y el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuentan con las atribuciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para expedir las disposiciones conforme a las cuales se autorice la colaboracin de asociaciones y sociedades civiles en el servicio de guarderas, a travs de contratos de prestacin de servicios, conforme a lo previsto en la Ley del Seguro Social y dems disposiciones reglamentarias, incluyendo aqullas que al efecto expida el propio Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, con base en lo determinado en los artculos 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 171, de la Ley Federal del Trabajo; 11, fraccin V, 201 al 207, 213, 237-A, 251, fracciones I, IV, VIII y XIII, y 264, fracciones III y XVII, de la Ley del Seguro Social; 31, fracciones II y XVI, del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social y 1, del Reglamento para la Prestacin de los Servicios de Guarderas, todo ello, correlacionado con lo dispuesto por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la fraccin XVI, del artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y los criterios sustentados por los rganos fiscalizadores administrativo y legislativo. DEL SEGURO SOCIAL. LUGAR DE SU ESTABLECIMIENTO.".

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Finalmente, su Seora, he de dejar sentado que, ante el reciente cambio de criterio de la Auditora Superior de la Federacin, al revisar la Cuenta Pblica del ejercicio 2008, respecto a que los contratos de prestacin de servicios, antes convenios de subrogacin, no pueden celebrarse al amparo de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, cuando en el ao 2001, seal lo contrario, esta interpretacin de la Comisin Investigadora, deja en total estado de indefensin a todos los servidores pblicos que han participado desde hace muchsimos aos en su otorgamiento, ya que al final la que tendra que resolver, en ltima instancia esta situacin, sera la propia Suprema Corte de Justicia de la Nacin, dentro de la facultad formalmente jurisdiccional, razn por la que el segundo prrafo del artculo 97 de la Constitucin constrie a la misma, nicamente a la averiguacin de algn hecho o hechos que constituyan una grave violacin de alguna garanta individual. IV. Facultades legales para la formalizacin por parte del Director General, de los contratos de prestacin de servicios de guarderas autorizados por el Consejo Tcnico. La intervencin del suscrito como Director General, en la formalizacin de los respectivos instrumentos jurdicos, tiene sustento en lo dispuesto en los artculos 268, fracciones II, III, IX y XII, y 277 F, de la Ley del Seguro Social, y 66, fracciones I, V y XVI, del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, que para pronta referencia se transcriben a continuacin: LEY DEL SEGURO SOCIAL Artculo 268. El Director General tendr las siguientes atribuciones: II. III. Ejecutar los acuerdos del propio Consejo;29 Representar legalmente al Instituto, con todas las facultades que corresponden a los mandatarios generales para pleitos y cobranzas, actos de administracin y de dominio, y las especiales que requieran clusula especial conforme al Cdigo Civil Federal o cualesquiera otra ley, as como ante todas las autoridades.

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IX.

Realizar toda clase de actos jurdicos necesarios para cumplir con los fines del Instituto;30

XII. Las dems que sealen las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos. Artculo 277 F. En casos debidamente justificados, el Consejo Tcnico podr autorizar que el Instituto celebre contratos plurianuales de obras pblicas, adquisiciones, arrendamientos o servicios durante el ejercicio fiscal, siempre que: I. Justifiquen que su celebracin representa ventajas econmicas o que sus trminos o condiciones son ms favorables, considerando en su caso, la vigencia de las patentes de los bienes a adquirir; II. Justifiquen el plazo de la contratacin y que el mismo no afectar negativamente la competencia econmica en el sector de que se trate; III. IV. Identifiquen el gasto corriente o de inversin correspondiente, y Desglosen el gasto a precios del ao tanto para el ejercicio fiscal correspondiente, como para los subsecuentes. De dichas contrataciones se deber dar cuenta previamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Instituto no podr celebrar nuevos contratos de ese tipo si, en el criterio razonado y fundado de esa dependencia, los ingresos del Instituto no son suficientes en los ejercicios subsecuentes, para cubrir los compromisos relativos. Los contratos plurianuales sern formalizados por los servidores pblicos que establezca su Reglamento Interior. En el caso de aquellos contratos cuya prestacin genere una obligacin de pago para el Instituto igual o mayor a 190,150 veces el
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salario mnimo general vigente para el Distrito Federal en alguno de sus aos de vigencia, stos debern ser suscritos, de forma indelegable, por el Director General del Instituto. El Instituto deber informar a la Secretara de la Funcin Pblica sobre la celebracin de los contratos a que se refiere este artculo, dentro de los 30 das posteriores a su formalizacin. (TEXTO VIGENTE A PARTIR DEL 17 DE ENERO DE 2009) REGLAMENTO INTERIOR DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL Artculo 66. El Director General tendr adems de las atribuciones que le confiere el artculo 268 de la Ley, las facultades siguientes: I. Representar legalmente al Instituto como persona moral con todas las facultades que corresponden a los mandatarios generales para pleitos y cobranzas, actos de administracin y de dominio y las especiales que requieran clusula especial conforme al Cdigo Civil Federal incluyendo la facultad expresa para conciliar ante las Juntas de Conciliacin y Arbitraje; V. Ejecutar los acuerdos y resoluciones del Consejo Tcnico y, en su caso, informar de los resultados; XVI. Las dems que le confieran la Ley, sus reglamentos y los acuerdos del Consejo Tcnico. El Director General podr delegar cualquiera de sus facultades en otros servidores pblicos del Instituto, sin perjuicio de ejercerlas directamente, con excepcin de aquellas que por disposicin legal expresa o determinacin de la Asamblea General le correspondan exclusivamente. Para tales efectos, el Director General podr otorgar poderes generales y especiales con las facultades que le competan, entre ellas las que requieran autorizacin o clusula especial, as como sustituirlos y revocarlos. Cabe mencionar que el texto del artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, vigente desde el 21 de diciembre de 2001 y hasta el 16 de enero de 2009, era el siguiente:
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Artculo 277 F. En casos debidamente justificados, el Consejo Tcnico podr autorizar que el Instituto celebre, por conducto del Director General y bajo su responsabilidad, contratos de obra pblica, adquisiciones o de otra ndole que rebasen las asignaciones presupuestarias aprobadas para el ao, pero en estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedarn sujetos, para los fines de su ejecucin y pago, a la disponibilidad presupuestaria de los aos subsecuentes. De dichas contrataciones se deber dar cuenta previamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y el Instituto no podr celebrar nuevos contratos de ese tipo, si en el criterio razonado y fundado de esa dependencia, los ingresos del Instituto no sean suficientes en los ejercicios subsecuentes, para cubrir los compromisos relativos. En este sentido, la obligacin del Director General a que se refera el citado artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social vigente en el momento de celebrarse los contratos sealados, se circunscriba a la formalizacin del instrumento jurdico y, en su caso, al convenio modificatorio, acto que por virtud de dicha disposicin no poda delegar en ningn otro servidor pblico del Instituto. A partir del 17 de enero de 2009, con la reforma al artculo 277 F de la Ley del Seguro Social, en la actualidad el Director General slo tiene la obligacin legal de formalizar los contratos plurianuales, cuando stos en alguno de los aos de vigencia del instrumento legal respectivo, generen una obligacin de pago para el Instituto que sea igual o superior a 190,150 veces el salario mnimo general vigente para el Distrito Federal que en el presente ao, equivalen a $10926,019.00 (Diez Millones, Novecientos Veintisis Mil, Diecinueve Pesos 00/100 M.N.). De lo anterior se desprende que el suscrito, en mi carcter de Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, firm los contratos para la prestacin de los servicios de guardera, en cumplimiento a las disposiciones que emiti el Consejo Tcnico a travs de los acuerdos sealados, tal y como ordena la Ley del Seguro Social y el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social en los artculos transcritos previamente, as como con base en lo determinado en los artculos 171, de la Ley Federal del Trabajo; 203, 251, fracciones I, IV, VIII y XIII, 264, fracciones III y XVII, y 277 F, de la Ley del Seguro Social; 31, fracciones II y XVI, del Reglamento
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Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, y 1, del Reglamento para la Prestacin de los Servicios de Guarderas, todo ello correlacionado con lo dispuesto por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, la fraccin XVI, del artculo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y los criterios sustentados por los rganos fiscalizadores administrativo y legislativo.

QUED PROBADA LA HIPTESIS DE QUE EN EL OTORGAMIENTO DE LOS CONTRATOS, OPERACIN Y VIGILANCIA O SUPERVISIN DE LAS GUARDERAS EXISTE UN DESORDEN GENERALIZADO. Conforme al primer prrafo de la conclusin Tercera, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora, segn ella, qued probada la hiptesis de que en el otorgamiento de los contratos, operacin y vigilancia o supervisin de las guarderas existe un desorden generalizado. Al respecto, es indispensable hacer a Usted, su Seora, las observaciones siguientes: El Informe Preliminar asume un Criterio documental de todo o nada. Es decir, asume que si una guardera incumple con alguno de los documentos solicitados, el Informe la clasifica como irregular. En efecto, es importante cumplir con la normatividad que la propia autoridad establece, pero tambin es indispensable considerar el equilibrio que debe prevalecer entre continuidad del servicio y cumplimiento de la norma. As, por ejemplo, la tabla de la pgina 111 concluye que el 99% de los establecimientos son irregulares ya que carecen de uno o ms de los documentos solicitados. Sin embargo, las implicaciones de carecer de un documento que acredite el pago de impuestos federales son distintas de las de no poseer un dictamen de estabilidad estructural del inmueble. Es decir, el informe citado no pondera el valor de cada documento ni presenta esta informacin desagregada, de manera que permita arribar a una conclusin fundadamente vlida, adems el hecho de que en algunos expedientes falte uno o ms documentos, no corresponde al concepto de desorden generalizado en trminos de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que conlleve a la violacin grave de las garantas individuales. De igual forma, el Reporte asume, errneamente, que la omisin de la entrega de un documento a la Comisin Investigadora necesariamente implica la inexistencia de ste. No obstante, dicha Comisin revis nicamente al expediente legal del sistema de
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guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social, mas no a los expedientes administrativos, ni aquellos en averiguacin previa o proceso penal, que incluyen mucho mayor informacin. La siguiente tabla, elaborada con informacin de los expedientes administrativos del Instituto, presenta el porcentaje de cumplimiento desagregado para cada uno de los documentos requeridos para la adjudicacin de un contrato. Es importante mencionar que el Informe Preliminar de la Comisin Investigadora, seala que uno de los documentos requeridos es la Certificacin Tcnica del Inmueble para Guardera, sin embargo, este documento nicamente fue requerido para las guarderas contratadas en 2003, lo que explica su bajo porcentaje de cumplimiento. El resto de los documentos son presentados con un 96.5% de cumplimiento en promedio, lo que evidentemente contradice la conclusin de la Comisin Investigadora sobre 99% de incumplimiento. Documentacin para Adjudicacin de Contratos Constancia del Art. 50 de la LAASSP Carta manifestacin del Art 32-D del CFF Registro patronal ante el IMSS Plano Arquitectnico Dictamen de estabilidad estructural Licencia de uso de suelo Licencia de funcionamiento comercial Documento que acredite la posesin o propiedad del inmueble Licencia sanitaria o su equivalente Certificacin Tcnica del Inmueble Promedio de cumplimiento (excluye Certificacin Tcnica del Inmueble)

Si 96.8% 97.4% 98.2% 98.8% 95.5% 97.2% 89.9% 98.0% 97.1% 34.2% 96.5%

No 2.8% 2.2% 0.9% 0.3% 2.8% 2.0% 7.8% 1.0% 1.6% 20.9% 2.4%

Vacas 0.3% 0.4% 0.9% 0.9% 1.6% 0.8% 2.3% 0.9% 1.4% 44.9% 1.1%

Por otra parte, el Informe Preliminar destaca que el 69% de las guarderas son visitadas menos de 6 veces al ao, mnimo que exige la norma. A pesar de ello, no desagrega estos valores, por ejemplo reflejando el nmero de establecimientos que fueron visitados 5 veces al ao, quiz con una omisin por la emergencia sanitaria del mes de mayo. Cifras de los expedientes administrativos del Instituto Mexicano del Seguro

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Social, revelan que casi 60% de las guarderas fueron visitadas 5 veces o ms durante 2009. Adems, dicho Informe es selectivo porque presenta una lectura sesgada de las cifras, resaltando las debilidades del sistema y omitiendo sus fortalezas. Por ejemplo, la revisin documental seala que la mayora de los establecimientos S cumplen con: Licencia o permiso de uso de suelo municipal (67%) Informe estadstico mensual (87%) Comentarios positivos en la encuesta a padres de familia (87%) Supervisin de operacin y servicios del IMSS (88%) Adicionalmente, la inspeccin ocular presenta datos reveladores sobre el buen funcionamiento del sistema de guarderas. Las tablas de las pginas 134 a 140 indican que la mayora de los establecimientos S cumplen con: Detectores de humo funcionando (91.3%) Extinguidores con carga vigente (94.6%) Luces de emergencia funcionando (96.6%) Rutas de evacuacin (100%) Realiza simulacros (94.7%) Salidas de emergencia funcionando (96.7%) Salidas de emergencia de empuje hacia fuera (86%) Alarma sonora funcionando (99.3%) Instalaciones elctricas en buen estado (97.4%) En promedio existen ms lugares permitidos por el contrato que nios presentes en las guarderas (ocupacin de 65%) Adems, utiliza, errneamente, cuatro criterios para presentar las cifras a saber: 1. La metodologa para definir el porcentaje de establecimientos que no cumple con la norma excluye aquellos casos en los que la norma no es aplicable, ya sea porque la guardera no haya comenzado a operar, porque se tratara de un contrato anual que no requiere revisiones peridicas o porque el documento no fuera exigido por el municipio. Esta metodologa provee una lectura errnea de los datos. Para exponer ms claramente esta interpretacin consideremos el siguiente caso hipottico sobre la posesin de una licencia municipal:

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Frecuencia NO SI Total 1 0 1*

Porcentaje 100% 0% 100%

* No se contabilizaron 99 casos en los que no aplica la licencia municipal El Informe Preliminar seala que el 100% de las guarderas incumplen, lo cual es evidentemente errneo. nicamente 1 de las 100 guarderas incumple. Esta metodologa es utilizada a lo largo de todo el Reporte, lo que incorrectamente magnifica los resultados negativos de la investigacin, especialmente al presentar datos en trminos de mayoras. Tal es el caso de la licencia de funcionamiento municipal vigente (pgina 113 del Reporte), en el que se argumenta que la mayora de los establecimientos no cuenta con este documento. Sin embargo, al incluir en el total los casos en los que no aplica esta licencia, encontramos que los establecimientos que incumplen en realidad son una minora. 2. El reporte formula conclusiones con base en cifras previas al accidente, a pesar de esta circunstancia, habla de un desorden generalizado actual. Al analizar las cifras actualizadas resulta que el desorden es an menos generalizado. 3. La muestra estadstica para la revisin ocular (160 guarderas), sugerida por peritos matemticos de la UNAM, nicamente incluy las guarderas ubicadas dentro de un radio de 50 km a la redonda de la residencia de los jueces de distrito para facilitar su inspeccin. Esta restriccin podra generar un serio problema de sesgo de los resultados. 4. En el caso de supervisiones, la Comisin Investigadora asume errneamente un mal seguimiento en las mismas si en la visita posterior no queda asentada que la observacin fue subsanada. Sin embargo, el criterio de seguimiento del Instituto mexicano del Seguro Social es distinto: si la observacin fue subsanada, desaparece del acta posterior.

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No debe pasar desapercibido, Seor Ministro, que el Informe Preliminar es desarticulado, pues basa su conclusin en la revisin documental, menospreciando los resultados hasta cierto punto positivos de la inspeccin ocular, as como los resultados positivos de la Encuesta Nacional de Guarderas levantada en junio de 2009 en 511 guarderas a 10,333 padres de familia, que revelan que 97% de la los encuestados se sentan muy satisfecha o satisfecha con el servicio. El propio Informe Preliminar seala en sus pginas 377 y 378 que: () La supervisin que ejerce el Instituto Mexicano del Seguro Social () se cumple en el 88.7% del universo, porcentaje que equivale a 1,298 guarderas () En suma, el Informe Preliminar tiene un severo sesgo de interpretacin. Una lectura objetiva del documento refleja incumplimientos que deben ser atendidos a la brevedad, pero tambin presenta elementos que acreditan el orden y la madurez del sistema. En el caso concreto de la Guardera ABC, se debe destacar lo siguiente: Documento para la Adjudicacin del contrato: La guardera contaba con 8 de los 10 documentos solicitados. Careca de la certificacin tcnica del inmueble para guardera y de la licencia comercial. Supervisin de operacin: El Reporte seala en su pgina 306 que: () En cuanto a la supervisin de operaciones llevada a cabo por el instituto, tenemos que se visitaba bimestralmente con 6 visitas en 2007, 7 en 2008 y 3 en 2009 () Los reportes de las supervisiones sealan que se presentaban algunas anomalas, como carencias en cuestiones de fomento a la salud, de alimentacin y desarrollo educativo. Sobre cuestiones de seguridad, un oficio de 2005 solicita a la guardera ABC la instalacin de salidas de emergencia con puertas de barra de empuje abatible hacia el exterior y sustituir algunos plafones por material no combustible. En una supervisin de abril de 2006 se indica que dos extintores carecen de carga vigente. Sin embargo en una supervisin posterior, de octubre de 2006, se hizo constar que el inmueble contaba con extintores y salidas de emergencia. En una inspeccin de
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ese mismo ao se demostr que 157 de 169 conceptos se encontraron en estado adecuado, equivalente a 92% de cumplimiento. En cuestiones de seguridad no se advirtieron carencias en la ltima supervisin del 26 de mayo de 2009. El inmueble obtuvo dictmenes favorables de instalaciones elctricas, de gas y de equipo para prevencin de incendios, adems de que existe una constancia de por lo menos un simulacro. La guardera ABC contaba con dictmenes aprobatorios de seguridad del Departamento de Bomberos (junio de 2006) y de la Unidad de Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo (octubre de 2007). Inmuebles contiguos y aledaos Los magistrados investigadores identificaron 2 inmuebles contiguos a la guardera (una bodega y una llantera) y un inmueble aledao (una gasolinera), cuyas caractersticas segn el propio informe son las siguientes: Gasolinera: Su instalacin no viol ninguna disposicin administrativa ya que se encontraba a una distancia de 43 metros de la guardera. La regulacin aplicable en la fecha de inicio de operaciones de la gasolinera estableca una distancia mnima de 15 metros entre una bomba despachadora y un centro de concentracin masiva (pg. 283). Llantera: El establecimiento contaba con licencia de uso de suelo para este propsito. Bodega: Su instalacin ocurri despus del inicio de operaciones de la guardera. No se encontraron antecedentes de solicitudes de los propietarios para la obtencin de licencia de uso de suelo, ni antecedentes de visitas de verificacin de la Unidad de Proteccin Civil municipal. Segn el contrato de arrendamiento la bodega solo poda ocuparse para el resguardo de placas de circulacin de la direccin general de recaudacin del gobierno estatal. Sin embargo, adems de las placas se almacenaban al menos 3 automviles, documentacin de dependencias de la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora, sillas de madera y escritorios, equivalente a ms de 5 mil kg de slidos combustibles. As, el grado de riesgo de la bodega se clasifica como alto. Al 5 de junio de 2009 se encontraban adscritos a este inmueble 3 empleados del Gobierno del Estado, as como 5 personas ms. De esto se concluye que se trataba de un centro de trabajo. La bodega deba tener en sus instalaciones equipo contra
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incendio, respecto a lo cual no existe constancia alguna. La bodega no tena extinguidores ni sistemas contra incendios como rociadores o aspersores de agua. Debo hacer notar, su Seora, que el propio Informe Preliminar concluye que: () Era competencia exclusiva de las autoridades estatales vigilar el cumplimiento de la regulacin en materia de proteccin civil tanto estatal como federal en el inmueble que ocupaba la bodega () En tal virtud, no queda comprobada debida y claramente la conclusin del desorden generalizado, al amparo de lo antes expresado, como manifiesta la Comisin Investigadora, en el multicitado Informe Preliminar. Por lo anteriormente expuesto y fundado, a Usted Ministro Dictaminador, solicito, con todo respeto, lo siguiente: PRIMERO.- Tener por presentadas las manifestaciones del suscrito en tiempo y forma, contenidas en el presente ocurso. SEGUNDO.- Tener por presentados los documentos y elementos que sustentan las manifestaciones del suscrito a que se refiere el petitorio anterior. TERCERO.- Tener por reconocida la personalidad con que acto en el presente asunto. CUARTO.En su momento procesal oportuno, dictaminar que el suscrito, no se

encuentra involucrado en la violacin de garantas a que se refiere el Informe Preliminar de la Facultad de Investigacin 1/2009.

PROTESTO LO NECESARIO Mxico, D.F. a 31 de marzo de 2010.

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