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Investigaciones sobre desarrollo social en Colombia
Cuadernos PNUD MPS

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Investigaciones sobre desarrol lo social en Colombia
Ministerio de la Proteccin Social
Repblica de Colombia Colombia
Cuadernos PNUD MPS
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2004
Direccin Institucional:
Ministro de la Proteccin Social: Diego Palacios
Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo:
Alfredo WitschiCestari
Directores de Proyecto:
Viceministro Tcnico de la Proteccin Social: Jairo Nez Mndez
Especialista en desarrollo social del pnud: Fernando Herrera
Investigadores en Cuadernos pnudmps no. 1:
Pobreza, equidad y eficiencia social: Consuelo Corredor Martnez
La pobreza en Colombia: medidas de equivalencias de escala y la dinmica
del ingreso per cpita del hogar: Natalia Milln
Coordinacin Editorial:
Amparo Daz Uribe, pnud
Correccin de Textos:
Emma Ariza
Asesora administrativa:
Lillana Zuluaga Aristizbal, pnud
David Quijano, pnud
Fotografas
Carolina Rey Gallego
Diseo y Diagramacin:
Type design
Impresin: Panamericana Formas e Impresos
isbn: 958-95450-5-x
Cuadernos pnudmps
Investigaciones sobre desarrollo social en Colombia
es una publicacin del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo y del Ministerio de la Proteccin Social de Colombia.
Las opiniones y planteamientos expresados por los investigadores de Cuadernos pnud-
mps son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen ni al Ministerio
de la Proteccin Social ni al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
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Cuadernos pnud mps no.
,
Introduccin
II
Presentacin
I,
Pobreza, equidad y eficiencia social
I,
I. Introduccin. La importancia del concepto pobreza para
la medicin y para las polticas pblicas
I8
II. Principales enfoques sobre la pobreza
:o
La pobreza como exclusin social
:
El enfoque de capacidades y derechos
:,
La pobreza como insercin precaria: una crtica al dualismo
,,
Precisiones sobre los conceptos de pobreza absoluta y relativa
,,
III. El problema de la medicin: indicadores y consideraciones generales
,,
La metodologa de NBI. Ventajas y limitaciones de la metodologa de NBI
,8
La metodologa de LP
,,
Limitaciones del mtodo de LP
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I
El ndice de condiciones de Vida, ICV
,
El ndice de Sen
El Desarrollo Humano
8
IV. Implicaciones de poltica segn el concepto y las mediciones
,
Anexo I. Insercin precaria. Carencias tangibles e intangibles
,,
Anexo :. Principales enfoques para abordar la pobreza
,,
Bibliografa
o,
La pobreza en Colombia: medidas de equivalencias de escala y la
dinmica del ingreso per cpita del hogar
o,
I. Introduccin
o,
II. Economas de escala y escalas de equivalencia
,:
Resultados del anlisis de sensibilidad
de economas de escala y escalas de equivalencia
,,
Tabla I. Tamao promedio, unidades de consumo y edad promedio para
hogares pobres y no pobres, segn equivalencia, siete ciudades, :oo:
,o
Tabla :. Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza,
con y sin equivalencias de escala y adultos, siete ciudades
,o
El perfil de los pobres, con y sin equivalencias de escala y adultos
,8
Tabla ,. Incidencia de pobreza y riesgo relativo para
diferentes tipos de hogares, siete ciudades, :oo:
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:38 8
,,
Tabla . Incidencia de pobreza y riesgo relativo por
edad y gnero, siete ciudades, :oo:
8I
Tabla ,. Desigualdad del ingreso, con y sin equivalencias
de escala y adultos, siete ciudades
8:
III. La vulnerabilidad o las dinmicas de la pobreza
8,
Cmo medir la vulnerabilidad?
8,
La vulnerabilidad como dinmica del ingreso
8,
Perfil de ingreso per cpita por cohortes y educacin del jefe del hogar
,o
Corte transversal de ingresos per cpita de los hogares
,,
Media de ingreso per cpita para hogares, segn edad y gnero del jefe,
corte transversal I,,,, precios I,,8
,8
Ingreso per cpita por cohorte y educacin del jefe,
hogares con jefes hombres (precios I,,8)
Io
Ingreso per cpita por cohorte y educacin del jefe,
hogares con jefes mujeres (precios I,,8)
Io,
Determinantes de pobreza
teniendo en cuenta la cohorte del jefe del hogar
II:
IV. Conclusin
II,
Tabla o. Regresin de ndice de pobreza para cohorte i y ao t
II,
Anexos
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IIo
Mediana de ingreso per cpita para hogares, segn edad y
gnero del jefe, corte transversal I,,, (precios I,,8)
II8
Media y mediana de ingreso per cpita con equivalencias para hogares,
segn edad de jefes hombres, corte transversal I,,, (precios I,,8)
I:o
Ingreso medio per cpita con equivalencias de escala por
cohorte y educacin del jefe, hogares con jefes hombres (precios I,,8)
I:o
Ingreso per cpita con equivalencias de escala por cohorte
y educacin del jefe, hogares con jefes mujeres (precios I,,8)
I,o
Bibliografa
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Presentacin
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Ministerio de
la Proteccin Social iniciaron hace cerca de un ao la iniciativa que hoy
da a luz y es con gran orgullo y entusiasmo que esta alianza de la coope-
racin internacional con el gobierno colombiano muestra sus primeros
frutos.
Con la conviccin de que para llevar a cabo buenas y efectivas pol-
ticas de gobierno que verdaderamente beneficien a la poblacin ms
desfavorecida es necesario investigar, tener claridades conceptuales y co-
nocer con la mayor certidumbre ciertos diagnsticos sociales, es que el
gobierno entra a participar en esta alianza. Lo ms importante es que los
resultados obtenidos ya han sido transformados en polticas pblicas.
De otro lado, el inters del PNUD por cumplir con unas de sus fun-
ciones como centro de pensamiento, como generador de propuestas y
de alternativas para el pas, como ente neutral, crtico y de visin de lar-
go plazo, le permite ser un aliado valioso para el gobierno en la formula-
cin de sus polticas y soluciones sociales.
Son estas dos caras de la moneda, estos dos intereses sinrgicos y
complementarios los que han dado lugar a una relacin estratgica y
fructfera para el pas y que afortunadamente estamos lanzando para
inters de todos.
Los Cuadernos pnud-mps apoyarn al gobierno nacional, pero tam-
bin buscan conjuntamente con los entes territoriales, entender proble-
mticas regionales y locales. Es nuestro inters generar y apoyar las ca-
pacidades locales para el anlisis y el entendimiento de situaciones de
carcter particular para que las soluciones previstas sean construidas y
apropiadas por todos los all concernidos. En otras palabras, creemos en
la investigacin participativa y en el fortalecimiento de los centros loca-
les de investigacin.
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Esta serie que hoy inicia quiere tener larga vida, y por lo tanto abre
sus puertas para que generemos alianzas con otros entes gubernamenta-
les, con las hermanas agencias del Sistema de Naciones Unidas, con uni-
versidades y centros de pensamiento y sobre todo con los investigadores
y universidades en las regiones del pas.
Finalmente le agradecemos de corazn a los investigadores de cada
uno de estos Cuadernos, a Jairo Nuez, viceministro Tcnico de la Pro-
teccin Social; a Fernando Herrera, especialista de Programa del pnud y
a Amparo Daz, de la Oficina de Comunicaciones de este Organismo
Internacional, el empeo mayor que tuvieron y el trabajo continuo que
permiti adelantar el proyecto que hoy presentamos.
Diego Palacio Alfredo Witschi-Cestari
Ministro de la Proteccin Social Representante Residente pnud
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Pobreza, equidad y eficiencia social*
Investigadora: Consuelo Corredor Martnez P.
*El presente documento forma parte de un libro que El Tiempo y el pnud estn elaborando
en el marco de una investigacin sobre el manejo informativo que este diario de Bogot le
ha dado al tema de la pobreza.
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I,
I. Introduccin
La importancia del concepto pobreza para
la medicin y para las polticas pblicas
Desde la dcada pasada la pobreza recuper un lugar importante en la
agenda internacional dados los dramticos niveles que ha alcanzado. La
Declaracin del Milenio, suscrita por I8, pases en la Cumbre del Milenio
de las Naciones Unidas (:ooo), estableci ocho objetivos que constituyen
un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza
I
. Si bien hay consen-
so en la necesidad de erradicar este problema, no lo hay en cuanto al con-
cepto mismo de pobreza y, por tanto, en las polticas ms apropiadas. Los
mayores esfuerzos se orientan a su medicin, lo cual no deja de resultar
paradjico si no se hace explcito qu es lo que se quiere medir.
El propsito fundamental de este ensayo es analizar los principales
enfoques analticos sobre pobreza y los indicadores de medicin deriva-
dos, as como las implicaciones de poltica para enfrentar tan grave pro-
blema.
La reflexin sobre la pobreza debe responder, por lo menos, a tres
preguntas : Quines son los pobres? (lo cual remite al concepto); Dn-
de estn? (lleva a la diferenciacin socioespacial) ; y Cuntos son? (re-
mite a la medicin). La respuesta a estas preguntas es fundamental para
I. PNUD Informe sobre Desarrollo Humano . Los Objetivos de Desarrollo del Milenio:
un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza. Los ocho objetivos son: I. Erradicar la
pobreza extrema y el hambre; la meta es reducir a la mitad, en el :oI,, el porcentaje de perso-
nas con ingresos inferiores a I dlar diario, as como el porcentaje de personas que padecen
hambre; :. Lograr la educacin primaria universal; ,. Promover la igualdad entre los sexos y
la autonoma de la mujer; . Reducir la mortalidad infantil; ,. Mejorar la salud materna;
o. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; ,. Garantizar la sostenibilidad
ambiental; y 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo.
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Cuadernos pnud mps
Io
identificar la situacin de pobreza, as como para lograr indicadores ade-
cuados y disponer de mapas de pobreza veraces, de tal forma que las
polticas pblicas cuenten con un diagnstico cierto y se encaminen a
favorecer a aquellos que verdaderamente la padecen evitando polticas y
programas inadecuados, filtraciones del gasto o, lo que es peor, la
politizacin y clientelizacin de la misma.
Son variados los problemas que persisten en el tratamiento de la
pobreza y por ende en los indicadores utilizados para su medicin.
En cuanto al concepto, la discusin se centra en el enfoque ms ade-
cuado que permita aprehender las complejas caractersticas de la pobre-
za y trascienda la mera descripcin para incorporar analticamente los
factores que estn en su origen y dinmica, y as poder orientar las pol-
ticas para su erradicacin. Ello pasa por la necesidad de su cuantificacin
y localizacin mediante indicadores que deben dar cuenta no solo del
porcentaje de poblacin en situacin de pobreza sino, lo que es ms im-
portante, permitir la diferenciacin entre gru-
pos de pobres pues no se trata de sectores ho-
mogneos. Adems, esta diferenciacin permi-
te identificar los grupos ms vulnerables, en-
tendidos como aquellos que se encuentran ms
indefensos para sortear cambios en el entor-
no. Adicionalmente, los indicadores deben in-
vol ucrar los problemas de distribucin e
inequidad, esto es, conocer la brecha entre po-
bres y no pobres, as como la distribucin en-
tre los pobres. Ello en razn a que la pobreza y
la privacin tienen otra cara, que es la riqueza
y la concentracin de los diversos recursos.
Hasta no hace muchos aos la mayor parte de las teoras del desa-
rrollo enfatizaron en la disponibilidad de recursos materiales como fun-
damento para juzgar sobre la prosperidad de una sociedad, y redujeron
la pobreza a un problema de carencia de recursos, llegando incluso a
hablar de pases pobres o regiones de pobres. Hoy da, con los desarro-
llos de la teora, con la importancia que se le da al conocimiento como
factor endgeno, as como al rol de las instituciones, la pobreza se abor-
La reflexin sobre la pobreza
debe responder, por lo menos,
a tres preguntas : Quines
son los pobres? (lo cual remite
al concepto); Dnde estn?
(lleva a la diferenciacin
socioespacial) ; y Cuntos
son? (remite a la medicin). La
respuesta a estas preguntas es
fundamental para identificar
la situacin de pobreza, as
como para lograr indicadores
adecuados y disponer de
mapas de pobreza veraces
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I,
da desde una mirada ms integral y no solo como un problema de equi-
dad y justicia como sin duda es sino tambin como un problema de
ineficiencia social, por la cual pagan tanto las personas que la padecen,
como la sociedad en su conjunto. Una consecuencia importante es que
la mirada sobre la pobreza no puede ser individual, ni en sus causas ni en
sus soluciones, puesto que las estructuras socioeconmicas y las reglas
de juego formales e informales que rigen las relaciones sociales, ad-
quieren la mayor relevancia. De ah la importancia de las instituciones.
Estudios recientes han avanzado considerablemente en la caracteri-
zacin de la pobreza, en particular en el enfoque de Derechos y Capaci-
dades y, en esa perspectiva, de Insercin Precaria. Estos enfoques tienen
tres ventajas analticas, a saber: i) no son dualistas y permiten una aproxi-
macin dinmica; ii) consideran en forma explcita la desigualdad de
oportunidades y de ingreso y, iii) expresan una eleccin colectiva que se
refleja en las polticas pblicas
:
.
Este avance no se da con la misma fuerza en materia de mediciones,
posiblemente por las dificultades en la informacin (va encuestas), y
principalmente por los instrumentos para capturar las numerosas y com-
plejas variables. Pero el avance analtico aporta a la construccin de
indicadores, pues es claro que stos no pueden cumplir con sus propsi-
tos si no se tiene claro el fenmeno que se quiere medir. De ah que el
orden lgico sea saber qu se quiere medir para poder disear los
indicadores ms adecuados y determinar la informacin que es necesa-
rio capturar. Lamentablemente la mayor parte de indicadores que se uti-
lizan siguen un camino inverso y por ello es reiterado el argumento de
que la exclusin de variables centrales en los indicadores utilizados se
debe a que no se dispone de la informacin.
De ah la pertinencia de insistir en los esfuerzos analticos y de me-
dicin para alimentar las polticas y programas con la consiguiente asig-
nacin de recursos, que son finalmente el objetivo al que le debe apostar
una sociedad a fin de fortalecer la democracia y contribuir, como en el
:. El concepto de Insercin Precaria lo hemos desarrollado en un equipo de investiga-
cin del Cinep y de la Universidad Nacional. Ver Gonzlez J.I, Corredor C. et al (:ooo).
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Cuadernos pnud mps
I8
caso colombiano, a la resolucin de los variados conflictos sociales y ar-
mados.
II. Principales enfoques sobre la pobreza
Tres enfoques son particularmente importantes para esta reflexin:
I. La pobreza como carencia de condiciones materiales
:. La pobreza como exclusin social
,. La pobreza como carencia de capacidades y derechos
Si bien stas no son las nicas perspectivas, s son las ms acogidas
en los estudios internacionales y tienen una incidencia importante en
los indicadores y en las polticas seguidas actualmente para enfrentar el
problema. Otras visiones, por lo general, se ocupan ms de la forma de
aproximacin al conocimiento del problema. Una de las ms reconoci-
das es el llamado enfoque participativo, que apunta a tomar en consi-
deracin las visiones que tienen las personas pobres sobre su propia si-
tuacin. Se trata de una forma de aproximacin de carcter multidimen-
sional, que contribuye a precisar el contexto y a recolectar informacin
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I,
dentro del entorno social, econmico, poltico y cultural de una locali-
dad, por ejemplo, sobre sus percepciones sobre la riqueza, el bienestar y
la pobreza; sobre los activos de las comunidades; sobre las estrategias en
tiempos de crisis, as como los mecanismos de apoyo que provienen de
la misma comunidad. Sin duda es una aproximacin valiosa para enri-
quecer la identificacin de la pobreza, en tanto permite que los pobres
sean no solo objeto de estudio, sino actores de su propia situacin
,
.
Sin embargo, esta aproximacin no cuenta con un referente terico,
ni con una propuesta particular de indicadores. Por ello, en mi opinin,
antes que un enfoque, es un mtodo de enorme importancia para ro-
bustecer la caracterizacin del problema.
. La pobreza como carencia de condiciones materiales, ya sean referidas a
un mnimo vital (necesidades bsicas) o a la carencia de ingreso para su
adquisicin.
En este enfoque el problema de la pobreza se asocia con carencia,
escasez y privacin, que se juzga por la imposibilidad de las personas
para acceder a un conjunto de bienes y servicios materiales que les per-
mitan satisfacer sus necesidades fundamentales. Su preocupacin se re-
duce a identificar las personas y grupos poblacionales que sufren una o
ms carencias consideradas de mnimo vital, para lo cual se procede a su
cuantificacin en forma directa mtodo de las Necesidades Bsicas In-
satisfechas, NBI; o en forma indirecta a travs de la insuficiencia de
ingreso para su satisfaccin, Lnea de Pobreza, LP. En el primer caso el
nfasis est en el consumo, y en el segundo en el ingreso.
Hasta hace poco tiempo las comparaciones internacionales seguan
esta mirada al tomar el PIB como la variable indicativa de los logros
econmicos y sociales. Es una mirada estrecha porque omite las necesi-
dades no materiales, y porque no informa nada sobre la distribucin del
producto entre los miembros de la sociedad. Igual ocurre con la mirada
a travs del ingreso, que tan solo es un medio y del cual no se puede
inferir directamente sobre las condiciones de vida de las personas.
,. Un anlisis amplio sobre la aproximacin participativa se puede consultar en Ruggeri
C., Saith R., Stewart F. (:oo,).
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Cuadernos pnud mps
:o
Este enfoque genera resistencias al considerar solo las necesidades
materiales y no las sociales, ignorando incluso los bienes pblicos. El
concepto de necesidades bsicas se refiere a lo requerido por una comu-
nidad para su sobrevivencia. Una de las dificultades es definir ese con-
junto de necesidades, al tener que escoger y caracterizar esos bienes y
servicios considerados como bsicos.
Una crtica de fondo es que se omiten los problemas de inequidad y
de justicia. El concepto de pobreza queda reducido al clculo del ingreso
o de las necesidades bsicas insatisfechas, aislado de la distribucin total
del ingreso y del nivel de riqueza del que dispone la sociedad. En oposi-
cin, otros enfoques le otorgan prioridad a la condicin de la vida hu-
mana, no meramente a la sobrevivencia fsica, puesto que sta es solo un
medio para Ser y Hacer. El nfasis del enfoque de bienes materiales est
privilegiando el Tener.
. La pobreza como exclusin social
Esta visin tiene dos ventajas: su multidimensionalidad, lo que remite a
la pregunta exclusin de qu? y la importancia del rol de las institucio-
nes y los procesos, es decir a la pregunta exclusin por parte de qui-
nes?
. Preguntas pertinentes y cuya respuesta debe tener como referente

el contexto de la sociedad examinada, para incorporar las distintas per-
cepciones de la privacin y as poder analizar el grado de superposicin
de las diversas formas de privacin o carencia (ingreso, empleo, vivienda,
salud, educacin seguridad, etc). Una de sus ventajas es que conduce a que
las polticas tengan en cuenta las prioridades locales y las nociones de inte-
gracin de grupos diferentes. En este marco los Derechos son fundamen-
tales pues constituyen el ncleo de las luchas por la integracin social.
Los grupos y las personas pueden ser excluidas de muchas cosas, y
por eso la pertinencia de la primera pregunta. Muchos enfoques privile-
gian las carencias derivadas de la insuficiencia de ingresos, mientras que
el de exclusin social atiende a los entrelazamientos de las diferentes for-
. Arjan De Haan: Exclusin social en la poltica y la investigacin: operacionalizacin
del concepto. En C. Corredor op.cit (I,,,)
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:I
mas de privacin, que adems son acumulativas. Adicionalmente, este
enfoque tiene la ventaja de considerar en forma explcita un amplio ran-
go de problemas sociales y econmicos
,
. De la literatura sobre este enfo-
que, se ha identificado una lista til sobre las cosas de las cuales las per-
sonas pueden ser excluidas: un nivel de vida; empleo permanente y se-
guro; propiedad, crdito y tierra; vivienda; niveles mnimos de consu-
mo; educacin, conocimiento y capital cultural; participacin democr-
tica; bienes pblicos; familia y sociabilidad, respeto y entendimiento
o
.
Dado su carcter multidimensional, los diferen-
tes elementos de la privacin deben ser medidos con-
juntamente y el anlisis debe dar cuenta de las for-
mas como se relacionan. Bustelo propone cinco di-
mensiones: fsica, econmica, capital humano, capi-
tal social y poltica (Bustelo E. I,,,). De ah que en
materia de poltica se impongan los planes integra-
les, locales y multisectoriales para combatirla y en
los que debe operar el principio de los requerimientos conjuntos, pues
el progreso duradero implica actuar simultneamente en varios frentes
(por ejemplo, deben ir de la mano la nutricin, el agua y la atencin
mdica bsica).
La segunda pregunta alude a la exclusin como un proceso en el que
los actores y las instituciones estn involucrados, y por tanto los exclui-
dos son el resultado de las acciones de otros grupos. Esta mirada pone a
las instituciones en el centro de atencin, pues las prcticas de los diver-
sos actores estn determinadas por normas formales e informales que
influyen en su comportamiento (por ejemplo, titulacin de propieda-
des, discriminacin laboral, impuestos regresivos, evasin, corrupcin,
etc.). Esto es muy importante de cara a la poltica, pues en cualquier
estrategia se vuelve crucial la carencia de instituciones adecuadas, pues-
to que la exclusin y la integracin no se refieren nicamente a los re-
sultados sino tambin a los agentes e instituciones que les sirven de por-
tadores
,
.
El progreso duradero
implica actuar simult-
neamente en varios
frentes, por ejemplo,
deben ir de la mano la
nutricin, el agua y la
atencin mdica bsica
,. Un anlisis extenso sobre este enfoque se puede consultar en Sen A. (:ooo).
o. ibid: p.I
,. De Haan (I,,,) p.,
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Cuadernos pnud mps
::
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:,
Para el caso colombiano, Luis Jorge Garay (:oo:) acoge este con-
cepto vinculndolo al pensamiento de A. Sen, poniendo en lugar funda-
mental el ejercicio efectivo de los derechos. Caracteriza a Colombia como
una sociedad con una profunda exclusin social o, si se quiere, por man-
tener de manera perversa y discriminatoria a amplias capas de su pobla-
cin, a quienes se les impide potenciar y aprovechar sus habilidades y
capacidades para el enriquecimiento de la vida, la ampliacin de las li-
bertades, la solidaridad, el sentido de pertenencia, la cooperacin, la cons-
truccin participativa a travs de instituciones y prcticas democrticas,
el desarrollo, el bienestar econmico y social (p.xiii). Adems de la multi-
dimensionalidad, Garay destaca de este concepto su carcter intergenera-
cional, configurando un crculo perverso y progresivo. Destaca tres
aproximaciones tericas complementarias a la exclusin social: i) la vi-
sin de privacin de bienes y servicios y de participacin en procesos
polticos; ii) la inobservancia de los derechos sociales y la negacin del
ejercicio de la ciudadana y iii) la separacin voluntaria o involuntaria
como una ruptura en el sentido de pertenencia al orden social. En su
opinin, en Colombia se sobreponen todas estas dimensiones.
De hecho, Sen considera que la perspectiva de la exclusin social
permite reforzar, ms que competir con el entendimiento de la pobreza
como privacin de capacidades y de ah su importancia, no tanto por lo
novedoso del concepto, sino por su aporte al ampliar los aspectos rela-
cionados con la privacin y su contribucin a los anlisis causales y cons-
titutivos de la pobreza. En suma, Sen considera til esta perspectiva tan-
to para los diagnsticos como para las orientaciones de poltica.
Una de las crticas que se le hace a este enfoque es la falta de indica-
dores mensurables y la dificultad para diferenciar los grupos de pobres,
en cuanto apunta ms a una privacin de largo alcance y de carcter
crnico
,
. Por otra parte es una visin dualista y puede llevar a que las
personas sean estigmatizadas. Tal y como lo advierte Bustelo, uno de los
problemas es que no se caracteriza a los pobres desde una visin social-
mente incluyente porque no se entiende la pobreza como pobreza de
ciudadana. Separados ellos de nosotros los normales resulta ms fcil
,. La importancia de esta distincin es compartida por Ruggeri et. al. (:oo,)
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Cuadernos pnud mps
:
convivir con el espectculo de la pobreza y desarrollar una insensibili-
dad pblica...
Io
. El enfoque de Capacidades y Derechos
El aporte del Premio Nobel en Economa (I,,8) Amartya Sen
II
ha sido
de la mayor importancia para una visin ms integral de la pobreza,
entendida como carencia y privacin de capacidades, lo que est condi-
cionado por la precariedad de las dotaciones iniciales que poseen las
personas y que les impiden el ejercicio efectivo de sus derechos, por lo
que se traducen en una baja calidad de vida.
Las dotaciones iniciales de recursos son el patrimonio de las perso-
nas para poner en accin sus capacidades, y contemplan los bienes y ser-
vicios mercantiles y no mercantiles. Los primeros estn ms referidos al
mbito de lo privado y pueden ser objeto de intercambio, de tal forma que
si se cuenta con un ingreso adecuado se puede acceder a ellos, adquirien-
do el dominio sobre ese conjunto de bienes; dominio que Sen llama
titularidades. Distingue las titularidades mercantiles, las productivas,
las de la fuerza de trabajo, y las de herencias y transferencias. Ellas depen-
den de la dotacin inicial de recursos y del mapa de titularidades de inter-
cambio
I:
.
Los bienes no mercantiles estn ms referidos al mbito de lo pbli-
co, y por eso tienen que ser una construccin social y por su naturaleza no
pueden ser objeto de intercambio. Es el caso de la seguridad, la justicia, la
libertad, la autonoma y el reconocimiento social.
Algunos de estos bienes tienen la caracterstica de ser bienes de
mrito, entendidos como aquellos que se merece la gente por el solo
hecho de serlo, por tanto, su satisfaccin no puede estar sujeta a la din-
Io. Bustelo Eduardo (1999) pag. 8,
II. Entre los principales textos de Amartya Sen consultados para este documento se
encuentran: Sen A. (I,,, y la versin de I,,, con James Foster; I,8,, I,8, I,8,, I,8,, I,,o,
I,,,, I,,8, :oo:).
I:. Mapa entendido como intercambiar lo que se posee por otro conjunto de bienes;
as, por ejemplo, si se reduce el salario, se reducen las titularidades de intercambio. Boltvinik
J., (I,,8).
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:,
mica del crecimiento econmico, ni depender de su contribucin al mis-
mo. Los bienes de mrito son universales y el Estado y la sociedad deben
garantizar su provisin, puesto que quienes estn privados de ellos en-
cuentran serias limitaciones para desarrollar sus ca-
pacidades. Estos bienes son convenidos socialmente
y se expresan en el contrato social que por excelen-
cia es la Carta Constitucional: libertad, justicia, se-
guridad, educacin, salud, nutricin y vivienda
I,
. Es-
tos son los principios mnimos de proteccin a todo
ciudadano.
La identificacin de los bienes de mrito tiene
la ventaja de que permite jerarquizar los bienes bsi-
cos y por tanto orientar las prioridades de las polti-
cas.
Lo que debe preocupar a una sociedad con sentido de justicia es
cmo estn distribuidos estos bienes hacia los menos aventajados y cmo
se ven afectados por la porcin distributiva que poseen los ms favoreci-
dos, pues se trata de que la estructura bsica de la sociedad contrarreste
las deficiencias que provienen de la arbitrariedad de las contingencias
naturales y de la fortuna social

(Rawls J. I,,,, pag. ,,).
Para ello, las polticas pblicas son fundamentales para atender a los
ms desfavorecidos, lo cual genera una cadena de beneficios para toda la
sociedad, al contribuir al desarrollo, siempre que existan las condiciones
que les permitan tomar decisiones de calidad y que produzcan efectos
socialmente deseables

(Vallejo C. 1999).
De esta forma el problema de la pobreza trasciende la justicia indi-
vidual y representa tambin un problema de eficiencia que afecta a toda
la sociedad, al privarse del aporte de las capacidades y potencialidades de
estas personas. Sen hace explcita la interdependencia entre equidad y
eficiencia y entre valores e instituciones: Si a las personas se les niega la
educacin o carecen de derechos econmicos bsicos debido a desigual-
dades masivas en la propiedad, los resultados no se limitan a la desigual-
dad sino que afectan la naturaleza de la expansin econmica, el floreci-
I,. Ver un anlisis ms detallado sobre la Constitucin de I,,I en Corredor C. (I,,,).
Los bienes de mrito son
convenidos socialmente y
se expresan en el contra-
to social que por excelen-
cia es la Carta Constitu-
cional: libertad, justicia,
seguridad, educacin,
salud, nutricin y vivien-
da . Estos son los princi-
pios mnimos de protec-
cin a todo ciudadano.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 25
Cuadernos pnud mps
:o
miento de desarrollos polticos y culturales, etc. La falta de equidad en
una esfera puede conducir a una prdida de eficiencia y desigualdades
en otras

(Sen A. :oo:, www.iadb.org/etica).
El acceso a los bienes de mrito es un mnimo para la equidad en las
oportunidades y para el ejercicio de las capacidades, que dependen no
slo de las caractersticas individuales de las personas sino tambin de
los arreglos sociales y, por supuesto, estn asociadas a la insuficiencia de
ingreso; pero no se agotan all.
De esta forma, mediante las realizaciones y capacidades, Sen supera
el enfoque de las necesidades materiales que reducen la calidad de vida a
las cosas de que se dispone.
Las capacidades no estn asociadas a la productividad sino a la li-
bertad de las personas para decidir sobre sus desempeos y optar por el
Ser y el Hacer. Esta nocin compromete la libertad en sentido positivo:
quin puede hacer qu?, ms que la pregunta convencional de quin y
cunto posee en bienes? Las realizaciones se refieren a las dimensiones
del Ser y el Hacer que pueden o no ser alcanzadas, mientras que las capa-
cidades a la habilidad para alcanzar esas condiciones de vida. Una reali-
zacin es un logro, mientras que una capacidad es la habilidad para lo-
grarlo (Sarmiento L. I,,8).
Si la equidad y la justicia son los principios rectores de una socie-
dad, el Estado debe promover la garanta de condiciones mnimas en las
dotaciones iniciales para que las personas pongan en accin sus capaci-
dades y as lograr equiparar la diferencia de oportunidades.
De las dotaciones y las capacidades se deriva el ejercicio efectivo de
los derechos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales) pro-
pios de un Estado Social de Derecho, tal como est establecido en nues-
tra Constitucin. De esta trada dotaciones, capacidades y derechos,
se deriva la calidad de vida, entendida como el resultado integral de la
forma como la sociedad est organizada. El progreso social puede ser
visto como la erradicacin efectiva de las principales carencias que pa-
decen los miembros de una sociedad (Wuyts M. et al. I,,:).
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 26
:,
La pobreza como Insercin Precaria: una crtica al dualismo
A la luz de este enfoque de capacidades y derechos, que sin duda es de
una riqueza extraordinaria, se propone el concepto de Insercin Preca-
ria
I
que se aparta en forma ms clara del enfoque de la exclusin social
por las implicaciones que en materia de poltica se derivan, en especial la
bsqueda de la integracin o inclusin sin cuestionar el orden estableci-
do. Igualmente es importante marcar distancia de la cultura de la po-
breza, por cuanto asocia la pobreza a la incapacidad de las personas po-
bres; tambin de las ideas dualistas de marginalidad e informalidad como
formas de abordar la pobreza, pues suponen una sociedad dividida en-
tre un sector integrado a la dinmica econmica moderna y un sector
marginal, tradicional y aislado de la dinmica de la sociedad. El dualis-
mo conduce a determinar arbitrariamente un adentro y un afuera,
unos incluidos y otros excluidos, unos formales y otros informa-
les (tal como se aprecia en el diagrama), cuando en realidad no son
grupos autnomos y carentes de relaciones entre s y con la sociedad.
I. Esta propuesta la he desarrollado en varios escritos, en especial en El problema de
la pobreza: una reflexin conceptual (I,,,), Corredor et. al. (:oo:) y Corredor (I,,o).
Adentro
integrado
Afuera
desintegrado
En el corto plazo la sobrevivencia del afuera sera a travs de polticas sociales,
mediante gasto pblico social. No se cuestiona el adentro, ni se explica por qu
no estn integrados. En el largo plazo se espera que la dinmica econmica los
integre. De ah que se afirme que la equidad es derivada del crecimiento.
La propuesta conceptual de insercin precaria no apunta a pregun-
tar quines son pobres?, pues no se trata de que posean una naturaleza
que permita definirlos en su ser (Mires F. I,,,), sino que se pregunta so
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 27
Cuadernos pnud mps
:8
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 28
:,
bre las caractersticas que configuran una situacin de pobreza. La res-
puesta que se avanza es que se trata de una situacin en la que no se
pueden satisfacer las necesidades vitales, no solo en materia de supervi-
vencia fsica (alimentacin, salud y vivienda), sino en trminos de su
desarrollo como persona, de su insercin poltica, econmica, social y
cultural, de su acceso a la educacin y a la informacin, y de su identidad
como ciudadanos. Esta visin se nutre del pensamiento de Sen, en tanto
carencia de capacidades y derechos debido al contexto socioeconmico
y poltico, que perpeta las desigualdades en las dotaciones iniciales de las
personas y grupos, con lo cual se les impide potenciar sus capacidades.
La pobreza no es una situacin determinada en forma exclusiva por la
insuficiencia de ingreso, ni es un problema de exclusin. Es una insercin
precaria en las dinmicas econmica, social y poltica que impide que es-
tos sectores se beneficien del valor que contribuyen a generar socialmente.
De hecho estos grupos poblacionales tienen complejas relaciones,
lazos y canales de comunicacin en los ms diversos circuitos, y que atra-
viesan la sociedad. Con diversas estrategias tratan de suplir las falencias
de la sociedad y del Estado en proporcionarles oportunidades y condi-
ciones adecuadas de sobrevivencia. Son aportantes importantes en la di-
nmica econmica pero estn privados de la participacin de esos bene-
ficios dada la precaria insercin a la que estn sometidos
I,
, tal como se
ilustra en el siguiente diagrama.
I,. Muchos estudios de caso confirman esta apreciacin. Como ilustracin, baste con
sealar que en las localidades : y de Bogot, que son estratos I y :, un poco ms del ,o% de
los jefes de hogar son asalariados vinculados a los sectores de servicios, industria y construc-
Adentro
estructura
econmica
social y
poltica
Discriminatorias
Favorecidos
No favorecidos
Obsrvese que todos los sectores estn insertos, pero en condiciones desiguales lo
que da lugar a que unos se beneficien y otros no. El problema radica en factores
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 29
Cuadernos pnud mps
,o
estructurales que dan lugar a la insercin precaria y a la discriminacin, cuando
no pueden apropiarse del valor agregado que contribuyen a generar.
Las carencias tangibles e intangibles que caracterizan la insercin
precaria se presentan en el anexo I y se proponen como variables centra-
les que deben ser tenidas en cuenta para juzgar sobre la existencia o no
de una situacin de pobreza, y a la vez constituyen una gua para el dise-
o de estrategias de combate a la misma
Io
.
Si bien la carencia de estos bienes y servicios configuran una situa-
cin de pobreza, esos grupos no son homogneos pues muchos estn
presos de una verdadera situacin de indefensin y de riesgo permanen-
te; y de ah su carcter de grupos vulnerables
I,
. Por eso la conveniencia
de identificar los factores de alta vulnerabilidad que a la vez permiten
orientar las polticas hacia los frentes crticos de lucha contra la pobreza.
Se trata de diferenciar los factores que propician la vulnerabilidad y los
cambios en el entorno frente a los cuales se es ms vulnerable.
Con relacin a los primeros se destacan: la alta dependencia econ-
mica; la carencia de propiedad o posesin legal sobre la vivienda; la
malnutricin, que impide enfrentar la enfermedad; la falta de educacin
y de calificacin; y la ubicacin en asentamientos de riesgo ambiental.
Estos cinco factores comprometen polticas de ingresos, de vivienda, pro-
gramas de prevencin y atencin a la desnutricin, y polticas de asen-
tamientos humanos organizados.
Con relacin a los segundos, son fundamentales cuatro cambios en
el entorno: cambios en los sueldos y los ingresos, en la situacin laboral,
en el acceso a recursos pblicos y cambios en materia de inflacin.
cin, en su orden. La tasa de desempleo es inferior a la del Distrito y a la nacional. Sus ingre-
sos promedio no les permiten cubrir siquiera la canasta familiar. Difcilmente se puede ha-
blar de exclusin o de que estn fuera de los mercados. Ver Barragn J. (I,,o).
Io. Un anlisis ms amplio en Corredor C. (I,,,).
I,. El concepto de vulnerabilidad ha sido trabajado ampliamente por C. Mosser para
lograr captar procesos de cambio y considerar la carencia de defensas. Ver Confronting Crisis:
A Summar y of Household Responses to Poverty and Vulnerability in Four Poor Urban
Communities. Banco Mundial. Santiago de Chile I,,o. Igualmente en Velez C.E et.al: El
reparto del crecimiento, pobreza y desigualdad. En Fundamentos econmicos de la Paz. Ed.
Banco Mundial :oo,
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 30
,I
La situacin de pobreza en general, y de vulnerabilidad en particu-
lar, permiten la formulacin de polticas diferenciadas que acten ya sea
sobre las titularidades, cuando ello es suficiente, o sobre las dotaciones
iniciales en los casos de alta vulnerabilidad. En este sentido podemos
diferenciar tres grupos de pobres:
Los pobres coyunturales (o nuevos pobres): son las personas que
ven amenazado el ejercicio de sus derechos por sus mnimas dotaciones
iniciales que inhiben el potencial de sus capacidades. Son grupos que se
encuentran en riego permanente de padecer pobreza por su vulnerabili-
dad a un cambio en el entorno, asociado especialmente a un cambio en
el nivel de ingreso o a la prdida del empleo.
Los pobres estructurales, (o pobres crnicos): son las personas que se
ven privadas de la mayor parte de sus derechos por la carencia de dota-
ciones iniciales mnimas, se anulan sus capacidades, situndolos en total
indefensin. Se encuentran en una continua bsqueda de equilibrios
inestables entre diferentes conjuntos de necesidades, tomando decisio-
nes sobre cules atender
I8
.
Los pobres en miseria: a diferencia del grupo anterior, ste se haya en
condiciones tan precarias y de miseria aguda, que la opcin de elegir les
est negada. Sus recursos ni siquiera les permiten satisfacer la dieta m-
nima e incluso no estn en capacidad de ejercer el derecho de acceso
efectivo, es decir, como oportunidad y como resultado, a los bienes y
servicios que ofrece el Estado.
La ubicacin en uno u otro grupo depende fundamentalmente de
sus dotaciones iniciales y de sus posibilidades de intercambio. Esta dife-
renciacin permite el diseo de polticas y programas especficos, defi-
niendo claramente tanto la poblacin objetivo como los alcances de las
estrategias, y evitar as la filtracin del gasto.
Igualmente importante es identificar los factores que contribuyen a
la persistencia y expansin de la pobreza, los cuales corresponden a tres
niveles:
Factores intergeneracionales: estn asociados a la situacin socio-
espacial y econmica del hogar de procedencia. Lo que tiene la genera-
I8. Mack J y Stewart L : Poor Britain. Citado por Boltvinik (I,8,).
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 31
Cuadernos pnud mps
,:
cin presente depende del acumulado de las generaciones precedentes, de
forma tal que si no se acta sobre las dotaciones iniciales la pobreza se
constituye en una herencia perpetua, pues esas condiciones desiguales se
traducen en desigualdad de oportunidades. Los factores intergene-
racionales estn asociados al patrimonio del hogar y ste hace referencia
no solo a la cantidad de bienes acumulados y al ingreso corriente, sino
tambin al entorno social, ambiental y cultural. As, por ejemplo, en los
hogares con ingresos tradicionalmente bajos, cuyos padres no han teni-
do acceso a la educacin, sta no tiene una prioridad dentro de las
titularidades del hogar.
Factores estructurales: estn referidos a los nocivos efectos del curso
del desarrollo seguido por una sociedad que hacen superflua a una parte
importante de la poblacin al propiciar una creciente concentracin de
los recursos, lo que se traduce en enormes desigualdades sociales, eco-
nmicas y espaciales. Se trata de una pobreza estructural derivada de un
patrn de desarrollo que no ha cuestionado las estructuras de propiedad
y de poder, de acumulacin y de distribucin. En el caso colombiano, el
desarrollo ha privilegiado lo urbano sobre lo rural con dos efectos de
importancia: ha propiciado los desequilibrios territoriales y, la consi-
guiente concentracin de poblacin en los centros urbanos ocupando
muchas veces los espacios en forma catica y en condiciones infra-
humanas. Esta nueva poblacin proviene tanto de la tasa de natalidad
como de la migracin campociudad y, en forma reciente del dramtico
desplazamiento de personas por razones del conflicto armado. No me-
nos importante es el proceso de concentracin de la tierra y las dificulta-
des del sector agropecuario.
Factores coyunturales: se refieren principalmente a las decisiones de
poltica que afectan a los agentes y sectores en forma desigual. Como se
seal, la poblacin pobre s est inserta en la dinmica econmica, aun-
que en forma precaria, y por tanto las polticas que ms los afectan son:
i) la poltica monetaria, en relacin con el crdito, las tasa de inters y la
inflacin, pues tocan directamente sus titularidades de intercambio; ii)
la poltica fiscal, por la va de los impuestos, pues si son principalmente
indirectos y su estructura es regresiva afecta a los sectores pobres; iii) la
poltica de gasto pblico, que de hecho es uno de los instrumentos
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 32
,,
redistributivos ms valiosos por lo cual su monto, destino y eficiencia
son definitivos.
Estos factores son una orientacin importante para el diseo de la
poltica econmica y de la poltica social dada su interrelacin y efectos
colaterales.
Precisiones sobre los conceptos de pobreza absoluta y relativa
Es posible definir la pobreza absoluta slo como nocin conceptual, pero
en el momento de la medicin siempre hay que acudir a satisfactores
que por naturaleza son relativos. De ah que un adecuado concepto de
pobreza tenga que incluir componentes absolutos y relativos. Es difcil
identificar las necesidades absolutas independientemente de los
estndares sociales. Los indicadores absolutos siempre contienen elemen-
tos relativos reflejando la necesidad de mantener la relevancia de una
definicin dada a travs del tiempo. Sen ha sealado
que incluso si los requerimientos pueden ser deter-
minados como absolutos en trminos de necesida-
des ancladas a algn tipo de estndar con valor in-
trnseco, ellos generalmente necesitaran ser inter-
pretados como relativos en trminos de recursos
I,
.
De hecho, el sentido de privacin no es ajeno a los
estndares promedio de una sociedad especfica.
El componente de pobreza absoluta hace refe-
rencia al ncleo irreductible de privacin que en
trminos de Sen se trata de aquellas necesidades que de no ser satisfe-
chas conduciran a muerte por hambre, desnutricin y penuria. Estas
necesidades fundamentales son absolutas en tanto son condiciones de
sobrevivencia, independientemente del tipo de organizacin y del grado
de desarrollo de la sociedad.
La nocin de pobreza absoluta debe orientar un contrato social m-
nimo que obliga a otorgar prioridad a la solucin de dichas necesidades.
El componente de pobre-
za absoluta hace referen-
cia al ncleo irreductible
de privacin que en
trminos de Sen se trata
de aquellas necesidades
que de no ser satisfechas
conduciran a muerte
por hambre, desnutricin
y penuria.
I,. Ruggeri et al (:oo,). Pag. ,.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 33
Cuadernos pnud mps
,
Esta idea contradice los principios fundamentales del utilitarismo por-
que impone una condicin de bienestar que va ms all de las aprecia-
ciones subjetivas y hedonistas de la eleccin.
Adems, la concepcin de pobreza absoluta implica un orden rigu-
roso que parte de la nutricin y la vivienda para incorporar otras necesi-
dades que se constituyen en requisitos indispensables de sobrevivencia.
El establecimiento de estas prioridades es una orientacin importante
en materia de poltica, en tanto indicara cuales deben tener un carcter
imperativo.
Un concepto de pobreza integral debe involucrar el componente de
pobreza relativa. sta exige realizar comparaciones interpersonales de
bienestar que tienen un referente en el tiempo y en el espacio. Este com-
ponente relativo se expresa fundamentalmente a travs de los satisfactores
o atributos que se determinan para cada una de las variables identifica-
das como propias de la pobreza absoluta. La perspectiva de la pobreza
relativa permite incorporar nuevas necesidades que dependen del grado
de desarrollo alcanzado. Incluso, en determinado momento, de acuerdo
al contexto de que se trate, stas pueden llegar a constituirse en un com-
ponente absoluto. Esto ltimo permite explicar
por qu el componente absoluto no implica una
concepcin esttica que niegue la variabilidad y
la temporalidad.
As por ejemplo, la educacin puede consi-
derarse una variable para juzgar sobre la pobreza
absoluta sin tener como referente el tipo de orga-
nizacin particular. Su carcter relativo se
involucra con las especificaciones del grado de educacin alcanzado. A
inicios del siglo xx era posible admitir slo la lectoescritura como re-
querimiento. Hoy da la Constitucin de I,,I establece que todas las per-
sonas tengan derecho a la educacin bsica (quinto grado). Luego un
indicador actualizado deber incorporar este grado escolar como el m-
nimo grado requerido. El ndice de Condiciones de Vida, construido
recientemente por la Misin Social
:o
del DNP y el PNUD, ya le asigna
La concepcin de pobreza
absoluta implica un orden
riguroso que parte de la
nutricin y la vivienda para
incorporar otras necesida-
des que se constituyen en
requisitos indispensables
de sobrevivencia.
:o. Hoy Programa Nacional de Desarrollo Humano.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 34
,,
puntajes muy bajos a niveles educativos que el NBI consideraba como
satisfactorios.
III. El problema de la medicin:
indicadores y consideraciones generales
Es evidente la necesidad de cuantificar la poblacin que padece una si-
tuacin de pobreza para disear polticas adecuadas y asignar eficien-
temente los recursos de tal forma que lleguen a quienes realmente lo
necesitan a fin de poder remover los obstculos generadores de la mis-
ma. No se trata solamente de una descripcin, pues detrs de la medida,
como instrumento, subyace un concepto de pobreza. Sera de esperar
que la definicin de pobreza ofreciera una explicacin de sus causas y as
sealara los puntos cruciales de poltica para su erradicacin. Pero como
qued dicho, algunos enfoques estn construidos con propsitos anal-
ticos causales mientras que otros pretenden solo una descripcin, lo cual
influye en la elaboracin de las polticas
:I
.
Los diferentes sistemas de medicin presentan, por lo general, dos
dificultades que hay que sortear: una, caracterizar en forma satisfactoria
la pobreza, y de ah la importancia de la reflexin del punto II; y, dos,
utilizar una serie de indicadores que logren aprehender la complejidad
del problema, lo que exige de claridad en el concepto que indique qu es
lo que se quiere medir. No es conveniente seguir argumentando las difi-
cultades de informacin pues si bien es un asunto complejo, sera ms
adecuado saber qu se quiere medir para luego disear el indicador ms
apropiado y as determinar cul es la informacin que se debe capturar.
. El enfoque de carencias materiales, estimadas ya sea por el ingreso a
travs de la Lnea de Pobreza LP, o por el mnimo vital a travs de las
Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI, son los mtodos ms usuales
de medicin de la pobreza, y fueron adoptados por el DANE desde I,8,.
:I. Un anlisis detallado sobre esta implicaciones se puede consultar en Ruggeri et Al
(:oo,).
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 35
Cuadernos pnud mps
,o
Se trata de dos medidas diferentes de medicin de la pobreza que
ponen nfasis disintos en las variables que se consideran claves para cap-
tar la situacin. Por ello sus resultados no son coincidentes. Esta diferen-
cia de enfoques la seala con precisin A. Sen: Para identificar a los
pobres, dado un conjunto de necesidades bsicas, es posible utilizar, por
lo menos, dos mtodos alternativos. Uno consiste simplemente en veri-
ficar el conjunto de personas cuya canasta de consumo actual deja insa-
tisfecha alguna necesidad bsica. A este le podemos llamar el mtodo
directo y no involucra ninguna nocin de ingreso, ni siquiera el nivel de
ingreso de la lnea de pobreza. En contraste, en el que puede llamarse el
mtodo del ingreso, el primer paso consiste en calcular el ingreso mni-
mo, o lnea de pobreza, con el cual todas las necesidades mnimas espe-
cificadas son satisfechas. El siguiente paso es el de identificar a aquellos
cuyo ingreso actual est por debajo de dicha lnea de pobreza... El mto-
do directo y el mtodo del ingreso no constituyen en realidad, dos for-
mas alternativas de medir la misma cosa, sino que representan dos con-
cepciones alternativas de la pobreza. El mtodo directo identifica a aque-
llos cuyo consumo real no satisface las convenciones aceptadas sobre
necesidades mnimas, mientras que el mtodo del ingreso trata de de-
tectar a aquellos que no tienen la capacidad para satisfacer estas necesi-
dades, dentro de las restricciones de comportamiento tpicas de su co-
munidad (Sen A. I,,8).
Por eso algunos autores asocian la situacin de pobreza por NBI
con polticas sociales sectoriales (vivienda, educacin, servicios pbli-
cos) pues se trata de requerimientos de consumo pblico y de inversin
pblica y privada, lo que compromete ms la poltica social. Por su par-
te, asocian la pobreza por LP ms con requerimientos de consumo pri-
vado corriente y con las polticas de empleo e ingresos, ms referidas al
mbito de la poltica econmica

(ver Boltvinik, I,,I). Pero en uno y otro
caso se trata de una descripcin de la pobreza para identificar el porcen-
taje de personas pobres con relacin al total de poblacin. Estos indica-
dores no dicen nada sobre la distribucin entre los pobres. LP logra dar
cuenta de la distancia entre pobres y no pobres, en trminos de ingreso.
Esta brecha no se aprecia por NBI.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 36
,,
La metodologa de NBI
Su propsito es identificar la situacin de pobreza a partir de la carencia
de algunos bienes y servicios que se consideran como esenciales para la
subsistencia humana. La unidad de anlisis es el hogar y la fuente de
informacin son las Encuestas de Hogares EH as como los censos de
poblacin. Este indicador pretende captar la pobreza absoluta por cuan-
to con las NBI se quiere identificar la proporcin de personas que no
pueden disfrutar de bienes y servicios que la sociedad considera bsi-
cos, esenciales, o indispensables para poder subsistir en este medio y
en este tiempo (Muoz M. I,,,)
Los bienes y servicios bsicos o esenciales que constituyen los
indicadores de NBI se refieren a los hogares, as: i) viviendas inadecua-
das, ii) viviendas sin servicios bsicos, iii) hacinamiento crtico, iv) nios
en edad escolar que no asisten a la escuela y, v) alta dependencia econmi-
ca
::
. Cuando un hogar presenta por lo menos una carencia se juzga como
pobre y cuando tiene ms de una carencia se juzga en miseria.
Ventajas y limitaciones de la metodologa de NBI
Una dificultad es la arbitrariedad en la escogencia de los indicadores de
las carencias bsicas y las caractersticas que se juzga deben tener para
considerar satisfecha la necesidad. Se considera que los indicadores son
muy elementales al dejar de lado muchas variables que hacen parte in-
dispensable del bienestar de la poblacin. Solo capta los grupos de po-
blacin que carecen de estos servicios pero deja de lado otras carencias.
A su favor se argumenta que la pobreza se refiere a la insatisfaccin si-
multnea de un conjunto de necesidades y que por tanto es probable
::. Viviendas inadecuadas: carencias habitacionales fsicas de las viviendas, trtese de
tugurios, sitios de albergue, paredes o techos inadecuados o pisos de tierra. Viviendas sin
servicios bsicos: carencias en servicios bsicos domiciliarios, en especial sanitario y agua.
Hacinamiento crtico: en el caso en que habiten ms de tres personas por cuarto. Hogares
con inasistencia escolar: cuando hay al menos un nio que no asiste a la escuela y que tiene
parentesco con el jefe de hogar. Alta dependencia econmica: cuando existen ms de tres
personas por ocupado y el jefe de hogar tiene como mximo dos aos de escolaridad
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 37
Cuadernos pnud mps
,8
que los hogares pobres sean captados por algn NBI. Los estudios emp-
ricos muestran que por lo general los pobres por NBI lo son por LP.
En general se acepta que este indicador captura ms la pobreza es-
tructural y no as a los pobres coyunturales, quienes pueden tener satis-
fechas sus necesidades bsicas pero carecer del ingreso suficiente para
satisfacer el consumo de la canasta familiar. Un problema importante es
que slo permite la diferenciacin entre pobres y no pobres, y no la in-
tensidad de la pobreza, pues el ndice le da la misma ponderacin a todas
las variables y a muchos de sus atributos, ignorando el grado de afecta-
cin que tienen sobre el nivel de vida de las personas (Moreno H., I,,,).
Los atributos se mantienen a travs del tiempo, por lo que desconoce
que el carcter absoluto de las necesidades no es la misma cosa que su
carcter fijo a travs del tiempo
:,
.
La metodologa de LP
La Lnea de Pobreza establece un nivel de ingreso por debajo del cual se
considera como insuficiente para adquirir un conjunto de bienes y ser-
vicios para el sustento del hogar. El clculo por la LP se asocia ms con la
pobreza coyuntural al estar referida a una insuficiencia de ingresos en
un momento determinado, lo que puede estar influenciado por la situa-
cin general de la economa o por una crisis transitoria del hogar, como
desempleo o incapacidad del jefe de hogar
:
. Se entiende por indigentes
a las personas cuyos ingresos no les permiten acceder a una canasta de
alimentos con nutrientes mnimos y, como pobres, a quienes el ingreso
no les permite adquirir una canasta de bienes que cubra las necesidades
fundamentales.
La LP al estar referida en forma directa al nivel de ingreso, suele
asociarse con el nivel de actividad econmica. Sin embargo, como se ha
:,. Citado por Muoz M. (I,,,).
:. La estimacin de la LP se hace a travs de la Lnea de Indigencia LI, as: i) se
estima una canasta normativa de alimentos que cumpla con los requerimientos de caloras,
protenas y otros nutrientes para una persona de edad promedio y se calcula su costo, el cual
da la LI. ii) Hallada la LI se multiplica por el inverso de la proporcin que tienen los alimen-
tos en el gasto total de las familias de bajos ingresos. Se toma como grupo de referencia el
primer cuartil de ingreso. LP = LI x Gto Total/Gto en alimentos.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 38
,,
dicho, es posible que un crecimiento econmico satisfactorio si bien au-
menta el ingreso per cpita, al ser alta la concentracin del ingreso, lleve
a mayores niveles de pobreza. De ah la necesidad de examinar ms en
detalle otras variables, cuyo comportamiento afecta en forma apreciable
los niveles de pobreza. Es el caso de la distribucin de ingresos al interior
de la poblacin y el comportamiento de los precios de los componentes
de la canasta de los pobres. En el primer caso se trata de ver la propor-
cin real de ingreso de la cual se apropia la poblacin pobre, y el segun-
do se apunta a identificar lo que ha sucedido con la
capacidad adquisitiva de los hogares pobres. Si los
precios de los bienes de la canasta de los pobres au-
mentan en mayor proporcin que el Indice General
de Precios IPC, se opera un efecto redistributivo
en contra de los pobres.
Limitaciones del mtodo de LP
El mtodo apunta a la satisfaccin potencial de las
necesidades bsicas y no a la satisfaccin o insatis-
faccin concreta de esas necesidades. Supone que si
se tiene un ingreso superior a la LP, se tienen cubier-
tas todas las NBI, con lo cual se tiene una concepcin individualista de
las necesidades. Una limitacin es considerar que la satisfaccin de las
necesidades bsicas depende nicamente del ingreso o del consumo co-
rriente, cuando en realidad son ms variables las que determinan la sa-
tisfaccin, tales como: a. el ingreso corriente para atender el consumo
privado corriente; b. los derechos de acceso a bienes y servicios guberna-
mentales (agua, luz, drenaje, salud, educacin); c. la propiedad de acti-
vos que proporcionan servicios de consumo bsico (es decir, un patri-
monio bsico acumulado: vivienda, equipamiento domstico); d. tiem-
po disponible para la educacin, el descanso, la recreacin y el trabajo
del hogar; e. activos no bsicos (permiten hacer frente a necesidades a
travs del desahorro) Boltvinik J., I,,I, pag.:,.
Por otra parte, el clculo de la LP a partir de la LI tiene un enorme
problema. El grupo de referencia para establecer la Canasta Normativa
Es posible que un creci-
miento econmico
satisfactorio si bien
aumenta el ingreso per
cpita, al ser alta la
concentracin del ingre-
so, lleve a mayores
niveles de pobreza. De
ah la necesidad de
examinar ms en detalle
otras variables, cuyo
comportamiento afecta
en forma apreciable los
niveles de pobreza.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 39
Cuadernos pnud mps
o
de Alimentos es el de ms bajos ingresos que cumpla con los requeri-
mientos normativos, con lo cual se est suponiendo que si satisfacen las
normas alimentarias estn satisfaciendo las dems necesidades bsicas.
Este supuesto ignora las prioridades de gasto de las familias, que nor-
malmente privilegian la alimentacin sacrificando otros rubros y por
tanto incurriendo en otras carencias. De hecho se estima que el ,o% de
los gastos de las familias pobres se destina a alimentos. Igualmente, este
mtodo implcitamente supone que el gasto en alimentos tiene la misma
elasticidadingreso que el gasto en los dems rubros, desconociendo los
patrones de consumo entre pobres y no pobres, que llevan a reacciones
diferentes ante cambios en el ingreso (Moreno H., I,,,).
Finalmente, el uso del mismo factor multiplicador de LI para llegar
a LP, en distintos aos, est suponiendo que la estructura del gasto es
constante, lo que implicara que los precios relativos entre alimentos y
no alimentos se mantiene constante a travs del tiempo, as como las
preferencias de los consumidores.
Dadas las dificultades para recoger informacin certera sobre los
ingresos, este mtodo requiere de muchos supuestos, imputaciones y
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 40
I
correcciones del ingreso que debilitan los resultados finales y no permi-
ten conocer con exactitud el comportamiento de los niveles de pobreza a
travs del tiempo, reduciendo el alcance al anlisis de una tendencia.
Como es de esperar, los resultados obtenidos por los dos mtodos
son diferentes y en forma continua la pobreza por NBI tiende a dismi-
nuir, mientras que la pobreza por LP es mayor, con un comportamiento
irregular. La medicin por NBI puede estar arrojando magnitudes me-
nores por los procesos crecientes de urbanizacin, que mal que bien con-
llevan una ampliacin de la infraestructura fsica, particularmente en
redes de servicios pblicos, aunque no dice nada sobre su calidad. Igual
cosa puede decirse del hacinamiento crtico, el cual no es de extraar
que se reduzca debido a que progresivamente ha bajado la tasa de nata-
lidad y por tanto se ha reducido el nmero promedio de personas com-
ponentes del hogar. Sea como fuere, lo concreto es que estos dos mto-
dos apuntan a mediciones diferentes
:,
.
. El Indice de Condiciones de Vida, ICV
El ICV tuvo como antecedente al Sistema de Seleccin de Beneficiarios
Sisben
:o
, que adopt una metodologa para fusionar en un slo indi-
cador lo social y lo econmico, lo estructural y lo coyuntural, la pobreza
y la desigualdad, introduciendo los indicadores de NBI y LP, e incorpo-
rando aspectos de capital humano y de estructura demogrfica. Se trata
:,. Por ello se ha acudido a cruzar los dos mtodos para capturar los pobres por caren-
cias esenciales y/o por insuficiencia de ingresos. Es el Mtodo Integrado de Medicin de la
Pobreza MIP, basado en la diferenciacin de grupos poblacionales (Kaztman as: Hogares
no pobres (ni por NBI ni por LP); Hogares pobres por NBI pero no pobres por LP; Hogares
pobres por LP pero no pobres por NBI y Hogares pobres por NBI y pobres por LP. El grupo
iii) se acercara al grupo poblacional que definimos como pobres coyunturales y el grupo iv)
a los pobres estructurales. Es de esperar que el grupo ii) sea de escasa ocurrencia, y a l se
refiere Kaztman como pobreza inercial, atribuida ms a factores culturales. Este MIP, que
ms que integrado es cruzado y considera como pobre al hogar que lo est por NBI, por LP
o por ambos, y por ello la magnitud de la pobreza es mayor que la obtenida por cada uno de
los mtodos independientemente. Kaztman Rubn: La heterogeneidad de la pobreza. Cita-
do por Muoz M. (I,,,, pag. I8I).
:o. El Sisben fue desarrollado por la Misin Social del DNPPNUD en I ,,,. Ver More-
no H. (I,,,).
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 41
Cuadernos pnud mps
:
de identificar las personas en situacin de pobreza y medir la intensidad
de la misma. La unidad de anlisis es la familia y no el hogar, lo que
permite una identificacin ms precisa.
El Sisben tiene principalmente una funcin operativa para lograr
una localizacin de la poblacin pobre con propsitos de focalizacin.
Define un modelo para el rea urbana y uno para el rea rural, resumido
en I indicadores parciales, agrupados en cuatro grandes dimensiones:
servicios pblicos, estructura de la vivienda, educacin e ingresos y de-
mografa. Con base en ello se establece una mtrica de o a Ioo, facilitando
la identificacin de las condiciones especficas que tiene cada uno de los
subgrupos que conforman la poblacin pobre.
Con base en el Sisben, la Misin Social construy el ICV para anali-
zar el nivel de bienestar y su evolucin. El ndice incorpora una tcnica
que permite combinar cuantitativamente variables cuantitativas y cuali-
tativas e integrar dimensiones de capital humano, como educacin y se-
guridad social, que no se haban integrado antes. El capital humano se
incluye mediante la escolaridad de los miembros del hogar en la fuerza
de trabajo (mayores de I: aos) y del mayor perceptor de ingresos. La
seguridad social se toma como la afiliacin del jefe del hogar. Adems
tiene en cuenta las variables de infraestructura consideradas por el NBI,
y el ingreso que es la base de clculo de la LI y la LP.
Al igual que el Sisben, el ICV permite clasificar a cada hogar en un
continuo de o a Ioo puntos, y con el punto de corte quedan establecidos
los pobres y no pobres. Ese puntaje es el resultado del peso que se le asigna
a cada una de las variables identificadas como discriminatorias entre po-
bres y no pobres (I: para la zona urbana y II para la rural), las cuales se
agrupan en cuatro subconjuntos o factores con una ponderacin: I. cali-
dad de la vivienda: equipamiento, material de las paredes, material predo-
minante del piso y del techo (:8%); :. servicios bsicos de la vivienda
eliminacin de excretas, abastecimiento de agua y recoleccin de basuras
(:,%); ,. capital humano escolaridad promedio de personas de I: aos y
ms, escolaridad promedio del mayor perceptor y seguridad social del
mayor perceptor (:,%) y . factor sociodemogrfico hacinamiento, pro-
porcin de nios menores de seis aos, proporcin de ocupados e ingreso
per cpita por familia (::%).
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 42
,
. El ndice de Sen
Una de las preocupaciones centrales de A. Sen es el problema distributi-
vo, el cual por su naturaleza corresponde a una eleccin social. A dife-
rencia de la economa convencional, Sen demuestra el conflicto que existe
entre la decisin individual y la eleccin social, y de ah la obligatoriedad
de las compensaciones (impuestos, subsidios), y por tanto la reflexin
sobre la justicia distributiva. sta pone en primer lugar el problema de la
desigualdad, y por ello en la medicin de la pobreza
y del bienestar debe ser considerada en forma expl-
cita
:,
.
Sen es explcito en sealar que un indicador
nunca puede ser ms exacto que el concepto que
quiere expresar y que la medicin de la pobreza ha
de considerarse como un ejercicio descriptivo que
evala las penurias de las personas en trminos de
los estndares prevalecientes de necesidades
:8
.
El Indice propuesto por Sen (Sen A., I,,8), fue
motivado por su crtica a los indicadores ms tradi-
cionales que se ocupan fundamentalmente de la
magnitud de la pobreza, es decir, de la proporcin
de personas pobres en relacin con la poblacin to-
tal (H). De ellos destaca dos problemas bsicos: no
dan cuenta de la brecha entre los pobres y los no
pobres (el faltante de ingreso promedio para llegar a
la Lnea de Pobreza) y son insensibles a la distribucin del ingreso entre
los pobres. Solo se limitan a identificar el nmero de pobres.
El ndice de Pobreza de Sen (P) incorpora explcitamente una medi-
da de desigualdad. Considera que la medicin de la pobreza est relacio-
nada con el bienestar y ste puede ser asociado al ingreso, si bien es una
aproximacin limitada. El ndice considera las comparaciones interper-
sonales, asocia el bienestar al ingreso y permite ordenar a los individuos,
as:
:,. Un anlisis detallado del Indice de Sen se puede consultar en Corredor et. Al, :ooo.
:8. Citado por Boltvinik J., Sen A., I,,8, pag. I.
A diferencia de la econo-
ma convencional, Sen
demuestra el conflicto
que existe entre la
decisin individual y la
eleccin social, y de ah
la obligatoriedad de las
compensaciones (im-
puestos, subsidios), y por
tanto la reflexin sobre la
justicia distributiva. sta
pone en primer lugar el
problema de la desigual-
dad, y por ello en la
medicin de la pobreza y
del bienestar debe ser
considerada en forma
explcita.
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Cuadernos pnud mps
P = H [I + (I I)*Gq
donde H es la incidencia de la pobreza, I la intensidad o brecha
entre los pobres y Gq es la medida de distribucin del ingreso entre los
pobres, o sea el Gini del grupo de los pobres, y q es el nmero de pobres.
De esta forma la desigualdad es constitutiva de P. Este ndice se mueve
en un rango mayor que cero y menor que uno, pues adquirira el valor
de cero si todos tuvieran un ingreso mayor a la LP, o un valor de uno si
todos tuvieran un ingreso igual a cero.
Esta medicin avanza con relacin a los mtodos tradicionales, pero
ms que la medicin, la perspectiva de Sen ofrece un concepto esclarece-
dor de las causas de la pobreza, antes que una simple descripcin de la
misma. De ah que en el apartado :. sobre enfoques, se haya propuesto la
matriz de bienes tangibles e intangibles, como una gua de los factores
que deben tenerse en consideracin para la lucha contra este flagelo.
. El Desarrollo Humano DH
El DH es hoy un referente obligado para todas las naciones. El PNUD ha
sido su promotor. Apunta a valorar los logros econmicos y sociales al-
canzados por una sociedad, superando la visin restringida del creci-
miento como desarrollo y apostndole a las opciones con que cuenta la
gente para elegir la calidad de vida pues el desarrollo requiere siempre,
un aumento sostenido de las libertades (PNUD, DNP, ACCI, PND, 2003,
pag. ix).
Para medir estos logros se ha construido el Indice de Desarrollo
Humano IDH que se acerca a una concepcin ms integral del desa-
rrollo e incorpora tres logros econmicos y sociales: el ingreso para ac-
ceder a los bienes bsicos y la propiedad, la esperanza de vida (atiende
tanto a la duracin como a la salud) y el nivel educativo, de cara a la
capacidad del individuo. El IDH es una medida del desarrollo que inte-
gra el crecimiento econmico a travs del PIB y las dos formas centrales
de capital humano como son la educacin y la esperanza de vida.
El DH se refiere a la calidad de vida y a la expansin y uso de las
capacidades de la gente, siguiendo las orientaciones de A. Sen, quien con-
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 44
,
cibe el desarrollo como libertad. Se trata de ver a las personas como agen-
tes de cambio que puedan decidir lo que hacen y quieren hacer con su
vida. El logro de las capacidades incorpora la equidad, la participacin y
la sostenibilidad. El desarrollo humano trata de las personas y de am-
pliar sus oportunidades de llevar una vida plena y creativa con libertad y
dignidad. El crecimiento econmico, el incremento del comercio y las
inversiones y los avances tecnolgicos son muy importantes, pero son
medios y no fines en s mismos. Para ampliar esas oportunidades, es
fundamental desarrollar las capacidades humanas, es decir, la variedad
de cosas que las personas pueden llegar a ser (PNUD, DNP, ACCI, PND,
2003, pag. ix).
Han sido importantes los esfuerzos por mejorar este concepto y es
as como en I,,, se incorpora el ndice de Desarrollo Relativo al Gnero
IDG, para examinar los logros en materia de equidad; igualmente, en
I,,, se incluye el ndice de Pobreza Humana IPH, para medir la pro-
porcin de la poblacin excluida de los niveles mnimos de capacidades
bsicas y por tanto del avance del desarrollo. El IDH permite hacer com-
paraciones entre pases al medir empricamente los logros de una socie-
dad a travs de un ndice compuesto, cuyas variables y criterios se apre-
cian en el recuadro.
ndice Longevidad Conocimiento Nivel de Vida
IDH Esperanza Tasa de alfabetismo de adultos (15 aos PIB per cpita en dlares
de vida al nacer y ms). Tasa de matrcula combinada ajustado por PPA
de primaria, secundaria y terciaria
IDG Esperanza de vida Tasa de alfabetizacin de adultos PIB per cpita ajustado por
al nacer para masculina y femenina. Tasa matrcula participacin femenina y
hombres y mujeres combinada masculina y femenina masculina en el ingreso
IPH % de personas que Tasa de alfabetizacin de adultos % de habitantes sin acceso a
se estima vivirn (15 aos y ms) agua potable. % de habitantes
menos de 40 aos sin acceso a servicios de salud
% menores de 5 aos con peso
insuficiente para su edad
Fuente: aos de DH. Pag. ,.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 45
Cuadernos pnud mps
o
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 46
,
La esperanza de vida es un indicador de la calidad de vida por cuan-
to incluye la prevencin en la atencin en salud, los sistemas de sanidad
y seguridad pblica y el saneamiento ambiental. Igualmente importante
es el indicador de educacin, en tanto es una inversin social, un factor
de produccin y motor del crecimiento que aporta al fortalecimiento
institucional y permite un mayor acceso y disfrute de la cultura. La ma-
trcula combinada permite ver el acceso a la educacin y la tasa de alfa-
betizacin da cuenta de la poblacin que tiene capacidad de lectoescri-
tura. Por su parte, el PIB per cpita es una aproximacin a la cantidad de
bienes y servicios de los que dispone una sociedad por persona. Pero
dado que es importante conocer realmente cmo se distribuye este pro-
ducto, se hace una correccin con el Gini
:,
y con el IDG. Estas correc-
ciones ponen de presente la idea equivocada de que a mayor crecimiento
se puede inferir mayor bienestar, pues a pesar de que pueda darse un
importante crecimiento, ste puede ir acompaado de una gran concen-
tracin del ingreso y de una seria discriminacin de gnero, con lo cual
no podra hablarse de un mayor bienestar. El Informe de DH es explcito
en sealar que el crecimiento econmico no es suficiente por s solo para
reducir la pobreza, pues depende de la forma en que se desarrolla, de los
aspectos estructurales de la economa y de las polticas. La pobreza ha
aumentado incluso en algunos pases que han alcanzado un crecimiento
econmico generalizado y, durante las dos ltimas dcadas, la desigual-
dad de ingresos se intensific en ,, de los oo pases en desarrollo de los
que se tienen datos. Todos los pases... deberan implantar polticas que
fortalezcan los vnculos entre el crecimiento econmico y la reduccin
de la pobreza (PNUD, :oo,, pg. o.)
.
El IPH incluye como variables el porcentaje de personas que se es-
pera mueran antes de los o aos, el porcentaje de adultos analfabetos y
un indicador de provisin econmica global que incluye el porcentaje
de personas que no tienen acceso a la salud y al agua potable, as como el
porcentaje de nios menores de , aos con deficiencia de peso. Obsrve-
se que este ndice no tiene ningn indicador de ingreso pues est dando
:,. El Coeficiente de Gini permite medir el grado de concentracin del ingreso. Si se
acerca a I hay ms concentracin y si se acerca a o hay menos concentracin.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 47
Cuadernos pnud mps
8
cuenta de las dimensiones ms generales de la privacin, aunque se le
critica por no dar cuenta de las interrelaciones entre las diferentes for-
mas de privacin, ni tampoco del nmero de desventajas que se sufren al
mismo tiempo, ni pondera los diferentes factores (De Haam A., I,,, pg.
:,). Adems, con el IPH no es posible asociar la incidencia de la pobre-
za humana a un grupo especfico o a un nmero de personas (PNUD,
I,,,, pg. I,) , y esto es importante por cuanto una medicin adecuada
debe dar cuenta de las distintas dimensiones de la privacin. Esto es fun-
damental para el diseo de poltica, y los ndices compuestos de DH y de
PH no permiten identificar los grupos ms vulnerables, ni priorizan los
factores de privacin.
IV. Implicaciones de Poltica
segn el concepto y las mediciones
La identificacin de la pobreza, su diferenciacin por grupos sociales y
su localizacin, permitirn un mejor diseo de polticas y programas,
definiendo claramente sus alcances en el corto, mediano y largo plazo.
El enfoque dualista (de exclusin, informalidad o marginalidad) tie-
ne como corolario la bsqueda de la integracin de los sectores pobres en
el conjunto de la economa, sin preguntarse si son justamente esas estructu-
ras vigentes las que propician la insercin precaria. As, la poltica econmi-
ca se divorcia de la poltica social al dedicarse esta ltima a meras compen-
saciones tales como las propuestas redistributivas tradicionales (impues-
tos o subsidios) que se reducen, en el mejor de los casos, a transferir ingre-
sos, bienes y servicios entre los grupos sociales, pero sin tocar los factores
estructurales e intergeneracionales de la reproduccin de la pobreza.
Esta visin que divide artificialmente la sociedad, conduce a la idea
generalizada de que la equidad se deriva del crecimiento, siendo ste el
objetivo prioritario desde el cual, con el tiempo, se lograr la extensin
de sus beneficios. Es el efecto cascada o goteo. Frente a ello hay que
insistir en que el crecimiento es una condicin necesaria pero no sufi-
ciente para reducir la pobreza, pues la distribucin es determinante, lo
que lleva a poner en cuestin las bases mismas del crecimiento. Tal como
lo seala el Informe de DH: El crecimiento econmico sostenido ayuda
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 48
,
a romper las cadenas de la pobreza...pero esos logros no son automti-
cos. Pueden desvanecerse si aumenta la desigualdad de ingresos y los
pobres no participan adecuadamente del crecimiento, un fenmeno de-
tectado en muchos pases en los ltimos aos
(PNUD, :oo,, pg. :I).
El enfoque de carencias materiales ya sea por
ingreso o por mnimo vital conduce a poner el acen-
to de las polticas y programas en aliviar la pobreza
mediante el acceso a bienes y servicios considerados
como fundamentales. El enfoque del ingreso inclu-
ye por lo general los recursos privados y omite el in-
greso social (bienes que se proveen pblicamente,
escuelas, clnicas, medio ambiente, etc). Esto puede conducir a un des-
vo implcito en la escogencia de las polticas pblicas a favor de la gene-
racin del ingreso privado as como en contra de la provisin de bienes
pblicos y a una desviacin en la identificacin de los pobres para pro-
psitos de focalizacin hacia aquellos que carecen de ingreso privado
(Ruggeri et Al., :oo,, pg. 8).
La pobreza es un problema que alude no solo a la equidad, sino
tambin a la eficiencia social, y por ello las estrategias de lucha contra la
pobreza y por el crecimiento, se retroalimentan, pero la prioridad debe
estar en las primeras; ello, por cuanto es un problema de justicia y del
ejercicio de los derechos ciudadanos. La pobreza no se debe tratar sola-
mente como un problema de justicia y equidad, en el que principalmente
pierden los pobres; es tambin un problema de eficiencia en el que prin-
cipalmente pierde toda la sociedad, que ve reducidas sus posibilidades
de alcanzar el ptimo social y salir del atraso. Los dos tipos de problemas
tienen grandes costos sobre el bienestar y la eficiencia en lo econmico,
en lo social y en lo poltico. El primero (equidad) afecta ms directa-
mente el bienestar individual y la calidad de los factores; el segundo
(eficiencia) ms directamente el bienestar social y la asignacin de dichos
factores
,o
.
,o. Un anlisis ms amplio de la pobreza como justicia y de eficiencia social se puede
consultar en Vallejo, Cesar: Pobreza: inequidad e ineficiencia en equilibrio estable. En Co-
rredor. (I,,,).
La identificacin de la
pobreza, su diferencia-
cin por grupos sociales y
su localizacin, permiti-
rn un mejor diseo de
polticas y programas,
definiendo claramente
sus alcances en el corto,
mediano y largo plazo.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 49
Cuadernos pnud mps
,o
Es importante insistir en la equidad y la eficiencia, pues quienes solo
miran la segunda establecen un vnculo automtico entre crecimiento
econmico y DH, lo que hoy se pone en tela de juicio por los problemas
de inequidad y escasa participacin en los beneficios generados social-
mente. CEPAL ha mostrado con evidencia terica y emprica que la
inequidad puede crecer con depresin o expansin econmica (CEPAL,
:ooo). El balance fiscal y la estabilidad macroeconmica son medios, y
no fines. Las condiciones de desigualdad frenan el crecimiento en las
etapas expansivas, hacen ms larga la depresin y ms difcil la recupera-
cin (PNUD, :oo,, pg. 8,).
Si se consideran los factores estructurales e intergeneracionales que
llevan a deficiencias acumulativas, hay que poner el acento en polticas
distributivas que afecten los factores econmicos que condicionan la dis-
tribucin primaria del ingreso: propiedad, control de activos producti-
vos, diferencias en productividad, calificacin de la mano de obra, pol-
ticas de ingresos y salarios. La redistribucin del ingreso a favor de los
ms pobres apunta a tres objetivos nada despreciables: una mayor equi-
dad, un mayor bienestar y una mayor eficiencia en tanto se potencian las
capacidades y con ellas el aporte a la sociedad.
Un concepto ms integral de la pobreza tiene importantes conse-
cuencias polticas, en tanto implica un cuestionamiento al ordenamien-
to social en su conjunto, pues la desigualdad en las dotaciones iniciales
de recursos de las personas les impiden a muchas de ellas el acceso a la
educacin, a la cultura, a la poltica, al empleo estimulante, etc.
Esa es la lnea de recomendacin de polticas del PNUD (:oo,), al
reconocer que para escapar de las trampas de la pobreza es preciso apli-
car un enfoque polifactico, que no se reduzca a los habituales preceptos
fundamentales para una buena gestin econmica y poltica. Considera
seis conjuntos de medidas de poltica cruciales: inversiones en desarro-
llo humano, ayuda a pequeos agricultores; inversin en infraestructu-
ra, polticas de desarrollo industrial; promocin de los derechos huma-
nos, la equidad y el bienestar; promocin de la sostenibilidad ambiental;
y mejora de la gestin urbana.
De ah la importancia de diferenciar los grupos de pobres. La ubica-
cin en uno u otro depende fundamentalmente de esas dotaciones y de
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 50
,I
sus titularidades de intercambio, y es una gua para el diseo de polticas
y programas especficos, definiendo claramente sus alcances y evitando
las filtraciones del gasto.
En efecto, los pobres coyunturales pueden ver drsticamente redu-
cido su nivel de calidad de vida al presentarse una falla en las titularidades,
al ser menguados sus frgiles derechos de propiedad.
Por ejemplo, cuando no consiguen intercambiar su
fuerza de trabajo en condiciones favorables, ya sea
porque no hay quien los demande (desempleados)
o porque requieren cualificar su dotacin para acce-
der a un intercambio favorable (capacitacin y adies-
tramiento)
,I
. Igual falla se presentara en el caso de
desalojo de sus viviendas. En este caso se trata de
evitar las fallas en las titularidades y no de una estra-
tegia que afecte dotaciones iniciales; por tanto no
implicara una poltica de redistribucin de ingresos. Para evitar las fa-
llas en las titularidades las polticas de carcter macroeconmico pueden
ser efectivas: generacin de empleo, control de la inflacin para mantener
la capacidad adquisitiva, regulacin de salarios, garanta de los derechos
de propiedad, etc. De esta forma la intervencin del Estado puede ser indi-
recta, ya que no se trata de polticas activas de redistribucin del ingreso
sino de mantenimiento y mejora del nivel de ingreso como garanta para
acceder a unas titularidades mnimas. Los factores que ms afectan a
este tipo de poblacin son la inflacin, que reduce sus ingresos reales, y
la inseguridad en el empleo proveniente fundamentalmente de su baja
calificacin. El nfasis debe estar en una poltica de capacitacin, em-
pleo e ingresos.
En el caso de los pobres estructurales, la situacin es mucho ms
compleja ya que se trata necesariamente de afectar sus dotaciones inicia-
les, lo que implica estrategias de redistribucin del ingreso y la riqueza.
,I. Esto lo confirma el estudio de Velez, C. E (:oo,, pg. ,o): A nivel de los hogares es
fundamental el desempeo del mercado laboral al determinar la vulnerabilidad... El desem-
pleo del cabeza de familia resulta catastrfico: en las zonas urbanas la pobreza es :,% mayor
si el cabeza de familia trabajaba y se encuentra desempleado.
La intervencin del
Estado puede ser indirec-
ta, ya que no se trata de
polticas activas de
redistribucin del ingreso
sino de mantenimiento y
mejora del nivel de
ingreso como garanta
para acceder a unas
titularidades mnimas.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 51
Cuadernos pnud mps
,:
En este caso tiene que haber una intervencin pblica directa en la pro-
visin de los bienes y servicios bsicos, pues se carece de fuentes de in-
greso para acceder al mercado y al ser bienes meritorios no se puede
privar a las personas de ellos. Las estrategias deben combinar polticas
de asignacin y transferencia de recursos y de creacin de condiciones
para que, en el largo plazo, les otorguen autonoma para su adquisicin.
Se trata de polticas tales como: democratizacin de la propiedad, edu-
cacin, salud, vivienda y calificacin de mano de obra. De ah que estos
sectores se vean fuertemente golpeados por las reducciones en el gasto
pblico y la privatizacin de los servicios pblicos.
En una visin integral de la pobreza, tal y como se propone con el
concepto de Insercin Precaria, es importante el concepto de Vulnerabi-
lidad por cuanto permite identificar una situacin de mayor dificultad
frente al riesgo de no poder sobrevivir a los cambios en el entorno. De-
terminar los factores que propician la vulnerabilidad (ver infra :.), faci-
lita identificar los frentes prioritarios para salir de la pobreza y para evi-
tar los nuevos pobres, que por encontrarse muy cerca del umbral, f-
cilmente pueden caer en esa situacin.
Es claro que la desigualdad de oportunidades tiene su origen en la
marcada desigualdad en la dotacin inicial de las personas, que deriva
de un modelo de sociedad en el cual se recrean las condiciones para la
concentracin creciente del ingreso y de la riqueza. De ah que sea nece-
sario reexaminar el curso del desarrollo seguido hasta el momento, con
el fin de colocar la cuestin social en un lugar de primer orden, superan-
do la dicotoma entre la poltica econmica y la poltica social. Una y
otra deben hacer explcitos sus objetivos y consecuencias econmicas y
sociales. Si no hay coherencia y consistencia entre ellas se corre el riesgo
de que los esfuerzos en un frente sean anulados por el otro y no logren
los efectos esperados. Pinsese, por ejemplo, en los nocivos efectos de
una drstica poltica monetaria sobre las variables reales de la economa
(tales como tasas de inters vs. empleo)
,:
.
,:. Un estudio reciente del CID UN para la CGR, demuestra que las polticas fiscal y
monetaria son en gran medida responsables del aumento de la pobreza y del desempleo que
se han presentado desde I,,,.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 52
,,
Igualmente importante es buscar mayores efectos en las polticas y
programas sociales mediante estrategias integrales que busquen suplir
simultneamente diversas carencias, de tal suerte que se modifiquen los
entornos de los grupos o comunidades identificados como pobres. Las
acciones individuales y aisladas tienen resultados de muy corto alcance,
logrando en la mayor parte de los casos una mejora muy puntual y tran-
sitoria.
Si una de las caractersticas de los derechos es su universalidad, es-
pecial atencin merece su ejercicio por parte de la poblacin que sufre
los rigores de la discriminacin. El enunciado de igualdad ante la ley y de
oportunidades es mera retrica si no se crean condiciones explcitas para
los ms desvalidos. El principio de equidad exige que se privilegie a los
ms desfavorecidos, otorgndoles ventajas especiales para que su inser-
cin social, econmica y poltica les permita su realizacin personal en
sociedad. Esto pone de presente la necesidad imperiosa de una poltica
social y de una poltica econmica que apunten simultneamente a ob-
jetivos de equidad y eficiencia.
pobreza-01.p65 08/11/2000, 0:39 53
Cuadernos pnud mps
,
Anexo 1. Insercin precaria. Carencias tangibles e intangibles
*B.M. : Bien de Mrito. Fuente: Corredor Consuelo: El problema de la Pobreza: una reflexin conceptual. En Pobreza y desigualdad (I,,,)
Sentido de Ausencia de reconocimiento social y desconocimiento de la organizacin social y po
pertenencia ltica y por tanto de sus derechos.
Seguridad Sentimiento de abandono, riesgo de sobrevivencia material y fsica. Incertidumbre ha
B.M.* cia el futuro. Aislamiento como mecanismo de proteccin
Justicia La imposibilidad de acceder a la justicia impide el ejercicio de los derechos, situndo
B.M. los en una indefensin y convirtindose en vctimas. Se requiere de una estructura so
cial justa que apele al inters comn y a la igualdad de oportunidades. Se carece de
respeto moral y jurdico
Identidad Reconocerse como SER con proyeccin individual y social
Autonoma Imposibilidad de elegir entre opciones, desempeo y oportunidades. Subordinacin a
lo que le ha sido dado. Se castra la posibilidad de crecimiento personal
Libertad B.M. Imposibilidad de desempeo como eleccin en la accin
Medio Ambiente Ausencia de condiciones adecuadas en el entorno manifiestas en alta contaminacin,
polucin, aguas contaminadas, desaseo, etc., factores que deterioran las condiciones
del hbitat y se traducen en enfermedades, especialmente en la poblacin infantil
Alimentacin Cuando las familias o los individuos no alcanzan a cubrir las necesidades
B.M.* de una canasta alimentaria de nutrientes mnimos (desnutricin y subalimentacin)
Salud No acceso a los servicios de salud por insuficiencia de ingresos o por carencia de
B.M. un sistema pblico de seguridad. Se presentan altas tasas de morbilidad y mortalidad
Educacin No acceso a la educacin pblica o privada o la calidad que se recibe es muy baja. La
B.M. inequidad tambin tiene que ver con la pertinencia de lo que se ensea. La deficiencia se
expresa en: bajos niveles de escolaridad, desercin, analfabetismo y ausentismo
Vivienda Carencia de propiedad o posesin sobre la vivienda y/o condiciones inadecuadas de
B.M. la misma; alto hacinamiento, pisos de tierra, carencia o deficiencia de S.S.P.P. (Luz,
agua, alcantarillado, recoleccin de basuras). La carencia de propiedad desestimula
las inversiones en vivienda y dificulta la movilizacin de la comunidad para mejorar
la infraestructura
Recreacin Se carece de espacios de sociabilidad y de esparcimiento que enriquezcan el creci
miento personal y que abran diferentes horizontes al vivir para trabajar.
Vestuario Imposibilidad de cubrir las necesidades mnimas en atencin incluso a las exigencias
climticas y de higiene
Alta dependencia Si hay un solo perceptor de ingresos con bajo nivel de calificacin los cambios en
econmica el mercado laboral son una fuente importante de vulnerabilidad, as como los cam
bios en los precios, los salarios y el gasto pblico
Localizacin en En general los asentamientos humanos pobres son espontneos y de origen ilegal que
espacios de alto por exceso o defecto de recursos hdricos y forestales pueden presentar riesgos de
riesgo ambiental inundacin o deslizamiento arrasando vidas humanas y pertenencias
Transporte Las personas tienen que movilizarse a diario a su lugar de trabajo o de estudio y si
no existe un adecuado transporte masivo de calidad y con costos accesibles, las per
sonas gastan una parte importante de su tiempo y de su ingreso en esta movilizacin
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Anexo 2. Principales enfoques para abordar la pobreza
Unidimensional, al Multidimensional, al superponer Multidimensional, al darle prioridad a
considerar solo una diferentes formas de privacin. la condicin de vida humana integran
forma de privacin. do dotaciones, capacidades y derechos.
La pregunta es quin y La pregunta es de qu son exclui La pregunta es quin puede hacer qu?
cunto posee de bienes? dos y por quin son excluidos?
Privilegia el Tener Privilegia el Ser Privilegia el Ser y el Hacer
La pobreza se percibe La pobreza es un problema de justicia La pobreza es un problema de justicia e
como un problema de social y considera problemas sociales ineficiencia social, que compromete
justicia individual y econmicos. La exclusin es resultado factores estructurales y coyunturales.
de acciones de otros grupos y por tanto
adquieren relevancia las instituciones
Es un enfoque Avanza en la explicacin de las causas Avanza en la explicacin de las causas e
descriptivo e incorpora las implicaciones de poltica incorpora las implicaciones de poltica
Es esttico Es dinmico Es dinmico
Tiene carcter intergeneracional Tiene carcter intergeneracional
La unidad de anlisis es el La unidad de anlisis es el individuo, Permite tomar como unidad de anlisis
hogar, lo que dificulta la familia y la sociedad el individuo, la familia, los grupos so
conocer las familias ciales y la sociedad.
Dificulta diferenciar los grupos de po El IDH, el ICV y el Indice de Sen son
bres, pues apunta ms a una pobreza formas de medicin que avanzan en
crnica esta direccin.
No tiene definidos indicadores men Incorporan la desigualdad y la inequi
surables que den cuenta del grado dad. El Indice de Sen y el ICV permiten
de exclusin que padecen distintos conocer la brecha entre pobres y no
grupos sociales pobres, as como la distribucin entre
los pobres
Incorpora las pobrezas absoluta, la
relativa, la coyuntural y la estructu
ral.
Se deriva la necesidad de planes La poltica se orienta hacia garantizar
integrales locales y multisecto el ejercicio efectivo de los derechos
riales fundamentales
El enfoque analtico lleva a la Permite diferenciar los grupos de
necesidad de reformas estructu pobres y por tanto se pueden identifi
rales y coyunturales, que incor car las polticas ms apropiadas
poran la poltica econmica y la
El enfoque analtico lleva a un
poltica social
cuestionamiento del orden social
que requiere de reformas estructura
les y coyunturales
Pone especial nfasis en las polticas
de redistribucin primaria del ingreso
c cc ccarencia de bienes ma arencia de bienes ma arencia de bienes ma arencia de bienes ma arencia de bienes materiales teriales teriales teriales teriales exclusin social exclusin social exclusin social exclusin social exclusin social c c c c cap ap ap ap apacidades y derechos acidades y derechos acidades y derechos acidades y derechos acidades y derechos
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N NN NNB BB BBI II II
El nfasis est
en el consu-
mo. Se refiere
ms a la po
breza absolu-
ta. Captura
ms la pobreza
estructural.
No dice nada
sobre la dis-
tribucin en-
tre pobres y
no pobres, ni
sobre la dis-
tribucin en-
tre los pobres.
La orientacin
conduce ms a
un alivio de la
pobreza me
diante la pro-
visin de bie-
nes.
Conduce a po-
lticas sociales
sectoriales (vi-
vienda, salud,
etc)
Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso
nfasis en el
ingreso. Se re-
fiere ms a la
pobreza relati-
va. Captura
ms la pobre-
za coyuntural.
No dice nada
sobre la dis-
tribucin en-
tre los pobres.
Ignora los
bienes
pblicos.
Conduce a po-
lticas econ-
micas de em-
pleo e ingre-
sos.
Las polticas
favorecen la
generacin de
ingresos priva-
dos en desme-
dro de la pro-
visin de bie-
nes pblicos.
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