Desenvolvimento Territorial com Base Conservacionista: A conservação da

natureza pode ser base da economia e do desenvolvimento econômico e

social de um território.

Ronaldo Weigand Jr.1

A Amazônia é um dos berços de uma idéia desafiadora: a promoção do desenvolvimento

combinada à conservação da floresta. Foi com essa idéia que reservas extrativistas foram
concebidas e criadas pelas populações tradicionais e pelo governo, e é com essa idéia que
trabalham comunidades tradicionais de seringueiros, castanheiros, ribeirinhos e
quilombolas, índios e colonos que reconhecem que a riqueza da floresta deve ser usada
sem ser destruída. Essa é uma proposta bastante diferente das propostas que buscam uma
economia em que a floresta é substituída por algum outro tipo de paisagem. Para os que
querem a floresta onde ela está, íntegra, capaz de abrigar as riquezas da biodiversidade e
das culturas tradicionais, as paisagens exuberantes e únicas, fica o desafio colocado pelo
embate entre o modelo convencional de crescimento econômico e as alternativas: e o
desenvolvimento? E os empregos? E o futuro econômico da Amazônia? Os defensores da
floresta vêm propondo respostas, e este artigo é mais uma proposta, que combina vários
tipos de iniciativas já propostas anteriormente. Aqui, discuto e proponho como os
conceitos de desenvolvimento econômico e de conservação da natureza podem ser
grandes amigos, ou mais que isso, como podem formar um “casal feliz”, mesmo com a
proteção integral da floresta.

Desenvolvimento sustentável

A noção de desenvolvimento envolve um processo de mudança social que resulta na

geração de renda e melhoria da qualidade de vida das pessoas de um território, a criação
de riquezas e, ao mesmo tempo, a sua distribuição justa e a eliminação ou, pelo menos
redução, da pobreza. Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

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Coordenador do Programa Áreas Protegidas da Amazônia, Secretaria de Biodiversidade e Florestas
(SBF), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Engenheiro Agrônomo pela Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz, da Universidade de São Paulo, mestre em Conservação e Desenvolvimento Tropical e
Ph.D. em Antropologia pela University of Florida. As opiniões contidas neste documento retratam apenas
as reflexões do autor, e não do MMA.

1
Desenvolvimento, a Rio 92, e seus documentos preparatórios, como o “Nosso Futuro
Comum” (WCED 1987), ao termo “desenvolvimento”, acostumamos juntar a palavra
“sustentável”. “Sustentável” é um adjetivo que tem se prestado a uma grande diversidade
de interpretações, desde de abordagens mais conservacionistas até as mais
desenvolvimentistas, às vezes com mais, às vezes com menos ênfase em atributos não-
ecológicos ou econômicos, tais como equidade social.

O relatório “Nosso Futuro Comum”, da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento (WCED 1987), afirmava que desenvolvimento sustentável é aquele que
atende às necessidades das gerações do presente sem ameaçar a capacidade das futuras
gerações de também atenderem às suas necessidades. Sachs (1993), por exemplo, propõe
cinco dimensões de sustentabilidade a serem consideradas: social, econômica, ecológica,
espacial e cultural. Porém, freqüentemente fica muito vago no “desenvolvimento
sustentável” quais são as bases econômicas do desenvolvimento.

As bases econômicas do desenvolvimento

O desenvolvimento econômico geralmente resulta de uma certa especialização de

atividades capazes de inserir uma região na economia de forma a aproveitar suas
vantagens principais. Essas atividades mais ou menos especializadas em torno das quais
se concentra a geração de empregos e riqueza, e prestação de serviços é o que chamo aqui
de “base econômica do desenvolvimento”. Exemplos de base econômica do
desenvolvimento são as atividades industriais do ABC paulista, as atividades turísticas de
cidades litorâneas como Itacaré ou Porto Seguro, os agronegócios em partes da região
Centro-Oeste, a exploração madeireira no Pará ou em Rondônia, a atividade
governamental de Brasília. Essas bases de desenvolvimento nem sempre originam
economias sustentáveis, ou justas, mas determinam as dinâmicas sociais, econômicas e
políticas das regiões onde ocorrem. Assim, a base do desenvolvimento pode ser
industrial, comercial, turística, agropecuária, entre outras, independentemente de ser
sustentável, ou não.

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A imagem da floresta em pé, preservada, ou utilizada de forma sustentável, não é a única
que se encaixa na noção de desenvolvimento sustentável. Podemos ter agricultura
sustentável, comércio sustentável, e até mesmo indústria sustentável sem manter a maior
parte da floresta em pé. Por exemplo, alguns dos sistemas agrícolas mais antigos do
mundo, como os campos de arroz do sudeste asiático, foram manejados de forma tão
sustentável que já perduram por mais de mil anos mantendo as economias locais. Mas a
floresta foi perdida.

Não basta ser sustentável. Para garantirmos um desenvolvimento com conservação da

floresta, precisamos ser mais específicos, precisamos dizer qual é a base do
desenvolvimento que queremos: isto é, a conservação da biodiversidade, da paisagem e
dos processos ecológicos.

Enquanto eles não forem parte da solução, continuarão sendo parte do

problema

Apesar de que as principais bases do desenvolvimento (pecuária extensiva, mineração,

exploração madeireira predatória) hoje em curso na Amazônia são insustentáveis no
longo prazo, no curto prazo, parecem estar dando bons retornos financeiros aos agentes
econômicos da região. Por exemplo, em apresentação de seu estudo conduzido para o
Banco Mundial sobre as causas do desmatamento na Amazônia, o pesquisador Sérgio
Margulis argumentou que o principal fator gerador do desmatamento é a pecuária, que
hoje tem uma dinâmica endógena, e a sua expansão reflete a grande lucratividade da
atividade na Amazônia. As taxas de retorno dos investimentos na pecuária na Amazônia
seriam até quatro vezes mais altas que em regiões consagradas de pecuária no Estado de
São Paulo. Segundo o pesquisador, é uma pecuária profissional e “sustentável”.

Direcionar o desenvolvimento da Amazônia para uma outra direção dificilmente será

feito somente com restrições. Embora a sustentabilidade do desenvolvimento seja
freqüentemente uma bandeira dos movimentos sociais, precisamos agora adicionar a
bandeira do crescimento econômico à conservação. Precisamos pensar em formas de
associarmos desenvolvimento com conservação.

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Conservação como base econômica do desenvolvimento

Para isso, precisamos pensar em quais são os produtos e serviços gerados pela atividade
conservacionista? Podemos citar, entre outros, os seguintes serviços gerados pela
atividade conservacionista:

§ Conservação da biodiversidade genética, de espécies, e ecossistêmica, e os

produtos resultantes de sua domesticação, identificação de princípios ativos,
manipulação genética, etc.
§ Proteção dos recursos hídricos, como as nascentes, lençóis freáticos, rios, lagos e
represas, e a água que podem ser consumidos por populações e indústrias da
região.
§ Proteção dos processos que garantem a reprodução e a produtividade de espécies
de extração comercial e de subsistência, como por exemplo as espécies pesqueiras.
§ Manutenção dos ecossistemas em que ocorrem espécies de valor comercial para a
atividade extrativista madeireira e não-madeireira, e os produtos deles originados.
§ Manutenção da beleza cênica da paisagem, para atividades de turismo, ecoturismo,
lazer, religião, e outras.
§ Sequestro de carbono e contribuição para a estabilidade do clima global.
§ Manutenção do clima regional e local.
§ Contribuição à sustentabilidade dos modos de vida, práticas e conhecimentos
tradicionais.

As unidades de conservação de uso sustentável e de proteção integral podem prover esses

produtos e serviços, e contribuir para a geração de uma economia com base
conservacionista. Entretanto, o desenvolvimento com base conservacionista envolve
tremendos desafios, não somente porque temos que gerar renda a partir de atividades que
normalmente são vistas como geradoras de despesas, mas também porque não basta
pagar pelas atividades em si: elas precisam trazer remuneração e renda para as
populações do território em que as atividades conservacionistas são desenvolvidas, e com
competitividade em relação ao desenvolvimento com outras bases, como a pecuária.

O primeiro desafio é uma mudança de visão. Contrariamente ao que muitos

ambientalistas e desenvolvimentistas pensam, as políticas ambientais devem servir para

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promover o desenvolvimento, e não para restringi-lo. Ao mesmo tempo, as políticas de
desenvolvimento devem servir para promover a conservação da natureza, não para
destruí-la. Raramente se pensa que os instrumentos normalmente utilizados para
promover o desenvolvimento (infra-estrutura, crédito, etc.) também devem ser utilizados
para promover o desenvolvimento com base conservacionista. Por exemplo, para o
desenvolvimento do ecoturismo, é preciso que as estradas cheguem aos pontos turísticos,
que existam aeroportos seguros e equipados, que haja crédito para os empreendedores,
etc. Ao mesmo tempo, é preciso que as normas de manejo do território garantam a
manutenção da paisagem e dos atrativos naturais, e que unidades de conservação sejam
criadas para proteger a fauna e a paisagem, e sejam divulgadas para atrair os turistas.

Para mobilizar esses recursos, é preciso demonstrar que o desenvolvimento com base
conservacionista é viável, e podem ser necessários exemplos bem sucedidos. Essa
credibilidade pode ter que ser construída também localmente, com o envolvimento da
população e o fortalecimento do capital social do território para a gestão do
desenvolvimento com base conservacionista.

Outro desafio envolve a articulação do desenvolvimento com base conservacionista com

os modelos de desenvolvimento com outras bases: por exemplo, por meio de zoneamento
ecológico-econômico, as áreas mais favoráveis à agricultura devem ser identificadas e
estimuladas, gerando receita para aplicação no desenvolvimento territorial com base
conservacionista, por meio, por exemplo, do pagamento da “servidão florestal”
(conforme o Código Florestal).

Assim como a servidão florestal, a remuneração adequada dos bens e serviços gerados
pela conservação pode exigir a sua regulamentação legal, e até mesmo a elaboração e
implementação de legislação com esse fim. Eis outros exemplos: produção de água,
absorção e estocagem de carbono, regulação climática, uso de imagem, etc.

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Os desafios já são grandes para as unidades de uso sustentável e serão maiores para as de
proteção integral. Nos anos 80, os seringueiros do Acre e de Rondônia passaram a se
organizar para defender a floresta e regularizar a posse de suas terras com o argumento de
que poderiam ter um desenvolvimento com base conservacionista. Eles criaram uma nova
categoria de unidade de conservação (isto é, criaram nova legislação), envolveram a
população local e fortaleceram seu capital social e político, convenceram muitos políticos
e tomadores de decisão de que o modelo era viável, atraíram recursos gerados em
economias com outras bases, etc.

Vários esforços foram e têm sido realizados, e o início dos anos 90, quando as primeiras
reservas extrativistas foram criadas, foram também anos de debate entre os que
acreditavam na viabilidade do modelo criado pelos extrativistas liderados por Chico
Mendes (Allegretti 1989, 1994; Menezes 1994; Schwartzman 1992), e aqueles que
duvidavam (Browder 1992; Homma 1992; Homma 1989). Mas o modelo ainda não se
provou capaz de fazer mudanças significativas. Ninguém poderia esperar um retorno
imediato (mesmo a pecuária levou quase trinta anos com suporte de pesquisa da Embrapa
e grande capitalização dos pecuaristas para adquirir o grau de viabilidade que tem hoje na
Amazônia), mas quinze anos depois, e muitos investimentos realizados, vai chegando a
hora de ver essa árvore dar frutos.

Se a realidade é desafiadora para as unidades de conservação de uso sustentável, de onde

se pode extrair recursos de forma sustentável, e vendê-los, é muito mais para gerarmos
desenvolvimento com base conservacionista e competitivo em territórios de unidades de
proteção integral. Difícil, mas não impossível. Há vários casos em que parques se
tornaram importantes para a manutenção do turismo, e uma economia com base
conservacionista não precisa ser inteiramente conservacionista: ela pode incluir
agricultura familiar, comércio, agroindústrias, artesanato, etc.

Quando a base é conservacionista?

Sistemas agroflorestais (SAFs) e agricultura orgânica (AO), por exemplo, são uma base
conservacionista para o desenvolvimento? Este é um debate interessante, e que

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geralmente surpreende. A primeira resposta é não, mas... depende. SAFs e AO substituem
a biodiversidade nativa por sistemas biológicos muito simplificados. Podem ser
sustentáveis, mas não são conservacionistas... mas depende! Depende de que associação é
estabelecida entre os SAFs e AO e a conservação. Por exemplo, seria uma base
conservacionista se houvesse a certificação de produtos de SAFs e AO produzidos no
entorno de uma UC com certificação de “amigos de UCs”, como uma estratégia para
reduzir impacto de atividades agropecuárias e aumentar o preço recebido pelos produtos
no mercado. Isto é, a diferença de preço dos produtos “amigos de UCs” tem base na
existência da UC, e portanto, tem base na conservação. Assim, a base é a conservação
quando o valor econômico tiver como base a atividade conservacionista, como expresso
acima.

Cadeias econômicas com base na conservação

Uma vez estabelecida uma base conservacionista para o desenvolvimento econômico,

cadeias econômicas podem ser estruturadas sobre ela. Neste artigo, defino uma cadeia
econômica como o fluxo do valor resultante das transações relacionadas a produtos e/ou
serviços. Esta não é uma definição acadêmica. Também não é a mesma coisa que uma
cadeia produtiva, onde o foco é o fluxo de uma matéria prima ou recurso, que é
transacionado e adquire valor a partir de seu processamento, transformação e distribuição
até o consumidor final. Cadeias produtivas são particularmente importantes para
produtores rurais porque eles produzem matérias primas. No caso do desenvolvimento
com base conservacionista, este não é necessariamente o caso, e as cadeias econômicas,
ou de valor, são mais importantes.

Vamos imaginar o caso mais óbvio de desenvolvimento com base conservacionista: o

ecoturismo. A atividade conservacionista estabelece as bases para que atividades
hoteleiras, de lazer, de guias turísticos, e outras, sejam realizadas e sejam remuneradas
pelos visitantes. Esse valor circula localmente, sendo que os funcionários do hotel e os
guias turísticos acabam gastando parte de seus recursos com produtos e serviços locais,
cujos fornecedores acabam gastando em outros produtos e serviços. Se poucos turistas se
hospedam no hotel local, ou se o hotel só emprega pessoas de fora ou se compra todos os
seus insumos fora do território, ou se o hotel é muito simples e barato, pouco valor é

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agregado e fica realmente no território. Se os donos do hotel ficam com a maior parte dos
recursos dos turistas, a distribuição dos benefícios não é eficiente, ou eqüitativa. Então, é
preciso fortalecer as cadeias econômicas que agregam valor, no território, aos produtos e
serviços gerados pela atividade conservacionista, distribuem os benefícios de forma
eqüitativa entre a população do território, e favorecem a permanência dos recursos no
território.

Unidades de conservação, territórios e desenvolvimento territorial

Quando uma unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção integral é criada,

se estabelece uma territorialidade: a área sobre a qual a unidade é capaz de legislar, e
restringir (que inclui seu interior e o entorno próximo) e a área que é capaz de se
beneficiar da UC. Cria-se um território com restrições e oportunidades.

Um território também é criado quando existem mais de uma UC próximas umas das
outras, e é formado um mosaico. De acordo com a Lei 9985, do Sistema Nacional de
Unidades de conservação (SNUC), no Art. 26,

Quando existir um conjunto de unidades de conservação de categorias diferentes

ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras áreas protegidas públicas
ou privadas, constituindo um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser feita de
forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de
conservação, de forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a
valorização da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto
regional.

O conceito de território tem sido muito usado na promoção do desenvolvimento, e o

Governo Lula o tem adotado em vários ministérios (Desenvolvimento Agrário,
Integração Nacional, Turismo, etc.). Para uns, “territórios” são regiões pré-definidas em
função de sua identidade cultural, ou de suas características ecológicas ou
socioeconômicas (ex: IICA 2002). Para outros, territórios são espaços da ação social, ou
coletiva, de determinados grupos, e outros ainda vêem os territórios como resultado das
relações de poder não restritas ao Estado (Becker 1983; Raffestin 1993). Em um

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levantamento que desenvolvi com colegas para a Secretaria de Desenvolvimento
Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário (Weigand Jr. 2003), verificamos
que, nas experiências de desenvolvimento territorial que foram levantadas, mais
importantes que a identidade cultural eram as identidades de problemas e de
oportunidades. Por isso, a criação de uma unidade de conservação, de uso sustentável ou
proteção integral, pode gerar um território.

O desenvolvimento territorial tem três elementos estruturais que o definem:

§ A sua base territorial.
§ Um plano de ação elaborado participativamente
§ Instâncias ou instituições de gestão participativa e ação coletiva do território

Os três elementos estruturais expressos acima são semelhantes aos de Cassarotto Filho e
Pires (1998), citados por Abramovay (s/d), para quem um “pacto territorial” deve
responder a cinco requisitos:
§ Mobilizar os atores em torno de uma "idéia guia".
§ Contar com o apoio destes atores não apenas na execução, mas na própria
elaboração do projeto.
§ Definir um projeto que seja orientado ao desenvolvimento das atividades de
um território.
§ Realizar o projeto em um tempo definido.
§ Criar uma entidade gerenciadora que expresse a unidade (sempre conflituosa,
é claro) entre os protagonistas do pacto territorial.

Desenvolvimento Territorial com Base Conservacionista (DTBC)

No caso de unidades de conservação, ou mosaicos de UCs, o território é composto pelas

próprias unidades e seu entorno. O projeto territorial pode ser o plano de manejo (ou um
plano de desenvolvimento territorial do mosaico), e a idéia guia é o desenvolvimento com
base conservacionista. A instância de ação coletiva (ou entidade gerenciadora) pode ser o
conselho da unidade, ou do mosaico.

Para que as UCs sejam motores do desenvolvimento com base conservacionista, a forma
de conceber o plano de manejo precisa mudar, especialmente no caso das UCs de
proteção integral. Normalmente, os planos de manejo de UCs de proteção integral são

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elaborados sob a ótica da defesa da unidade contra uma ameaça externa, isto é, a
população e os agentes econômicos do entorno. Nas UCs de uso sustentável, o plano de
manejo não é concebido tão voltado para a proteção, mas é voltado para o interior da UC,
sem inseri-la no desenvolvimento de um território. No DTBC, o plano de manejo precisa
ser um plano de desenvolvimento territorial.

No levantamento das experiências de desenvolvimento territorial rural sustentável que

coordenei para a SDT/MDA (Weigand Jr. 2003), os estudos de caso desenvolvidos por
meus colaboradores e o levantamento nacional das iniciativas que realizamos mostraram
que as iniciativas territoriais bem sucedidas tinham instâncias de articulação da sociedade
civil (coletivos de organizações da sociedade civil) articuladas com coletivos
governamentais (conselhos e consórcios intermunicipais), empresas e cooperativas, e
organizações não governamentais de assessoria. Elas fortaleceram uma identidade
territorial, uma marca de ação conjunta, pré-existente ou não, e foram capazes de
mobilizar recursos governamentais e ganhar competitividade no mercado regional e,
muitas vezes, nacional e internacional.

Se essas lições valerem para o DTBC, não bastam os conselhos de unidades de

conservação; seriam interessantes também:

• Um conselho de pessoas e organizações da sociedade civil;

• Uma agência de desenvolvimento, com caráter executivo;
• A assessoria de uma ONG profissionalizada;
• O apoio e orientação governamental;
• O fomento a empresas e cooperativas; e
• O fortalecimento da identidade territorial da UC.

Quando pensamos em unidades de conservação e biodiversidade, podemos escolher entre

dois caminhos: um de restrição ao desenvolvimento com base em atividades industriais,
comerciais, agropecuárias e outras; e outro de basear o desenvolvimento na própria

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atividade conservacionista e nos produtos que ela gera. A restrição ao desenvolvimento é
o caminho mais caro e cheio de conflitos.

Com a proposta de uma abordagem de DTBC reconhecemos que o futuro da Amazônia

não poderá contemplar uma só base econômica de desenvolvimento, mas deve articular
essas bases, em territórios que se complementam de forma sustentável: agricultura,
indústria, mineração, produção de energia, extração de madeira, extrativismo ou
conservação. Nos territórios onde a base produtivista predomina é preciso buscar a
sustentabilidade ambiental. Nos territórios conservacionistas, é preciso buscar a
sustentabilidade econômica.

A proposta rascunhada acima precisa de maior detalhamento, debate, troca de

experiências, e análises econômicas de como o DTBC poderia ser competitivo com
outros modelos de desenvolvimento que hoje destroem a floresta amazônica. Este texto é
uma proposta preliminar para estimular a discussão.

Referências

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