Islandia: un modelo para la heterodoxia?

Islandia ha sufrido una crisis financi era y econmica de enormes dimensiones desde que en octubre de 2008 quebrara la prc tica totalidad de su sector bancario, que por aquel entonces tena un tamao colosal , equivalente a casi once veces el PIB islands. El colapso bancario supuso el ini cio de una etapa fuertemente contractiva para la economa y dej a Islandia con una enorme deuda privada, gran parte de la cual consista en productos financieros ind exados a la inflacin y/o nominados en moneda extranjera. El escenario a finales d e 2008, con una depreciacin de casi el 50% de la corona islandesa frente al euro respecto al ao anterior y una inflacin cercana al 18% supuso un golpe muy duro par a las condiciones de vida de la poblacin. El desencadenante inmediato de este colapso financiero es bien conocido. Los ban cos tenan, en septiembre de 2008, un pasivo nominado en moneda extranjera por val or de ms de siete veces el PIB, lo que en ltimo trmino se demostr como una enorme de bilidad para el conjunto de la economa. Los bancos haban acumulado enormes riesgos de cambio y liquidez que trasladaron a la poblacin islandesa. Una vez ms, el apet ito insaciable de los banqueros por el crecimiento a cualquier precio y las gana ncias a corto plazo pona en riesgo a todo un pas, con el beneplcito de los supervis ores financieros, convidados de piedra del festn de los bancos. El contexto de in certidumbre y pnico posterior al colapso de Lehman Brothers cort la financiacin de los mercados de divisas, y el Banco Central de Islandia no pudo asumir el papel de prestamista de ltimo recurso.

Tambin son conocidos algunos de los factores que hicieron posible la formacin de u na burbuja financiera como la islandesa, caracterizada por la afluencia masiva d e capitales atrados por las altsimas rentabilidades que los bancos islandeses ofre can. La privatizacin del sector bancario, desde finales de la dcada de los noventa, se hizo aceleradamente de forma que los principales bancos anteriormente pblicos quedaron en manos de personas notables de la oligarqua islandesa. Eran evidentes , en algunos casos, los vnculos de los nuevos propietarios tanto con el partido c onservador tradicionalmente hegemnico en Islandia, el Partido Independiente, como con su ocasional socio de Gobierno, el Partido de Centro de raz agraria. Este nu evo sector bancario, al calor de una veloz desregulacin de las actividades financ ieras, no se vio apenas limitado por la autoridad reguladora, cuya escasa capaci dad efectiva de supervisin ha quedado muy bien plasmada en el documental Inside J ob. Este modelo de expansin financiera, no hay que olvidarlo, recibi respaldo explc ito tanto desde mbitos institucionales como acadmicos. Sin embargo, se ha prestado poca atencin hacia todo lo que tiene que ver con la d euda pblica islandesa tras el colapso bancario, y en este mbito el caso islands tie ne un indudable inters. Sucede que la rentabilidad de la deuda del Tesoro islands en el mercado secundario, aqul en que los inversores compran y venden los ttulos d e deuda, ha descendido de forma sostenida en 2009 y 2010, desde el 15% en octubr e de 2008 para el bono a diez aos hasta niveles en torno al 6% o 7% en los que se mueve en 2011. Se trata de rentabilidades algo superiores a las de la deuda esp aola o italiana, pero inferiores a las de la deuda irlandesa y, sobre todo, portu guesa o griega, y ms si se tiene en cuenta la mayor tasa de inflacin de Islandia. Por su parte, el mercado primario de deuda islandesa, es decir, las subastas por medio de las cuales el Gobierno saca al mercado la nueva deuda que emite, ha se guido un comportamiento similar, con rentabilidades tambin a la baja durante los dos aos posteriores al colapso bancario. La rentabilidad de la deuda ha bajado a la vez que su volumen no ha hecho sino i ncrementarse. Los bonos y letras del Tesoro han sido la principal va de financiac in adicional del Estado islands tras el colapso bancario, y suponen actualmente un a deuda por valor del 47% del PIB, cuando en 2007 equivalan tan solo al 9% del PI B. Pero al mismo tiempo que la deuda vea bajar su rentabilidad y aumentar su volu

men, todas las agencias rebajaban su calificacin crediticia, situndose sta desde in icios de 2010 entre siete y diez escalones por debajo de la calificacin ms favorab le. No es extrao que un Gobierno consiga satisfacer unas crecientes demandas de fi nanciacin emitiendo deuda pblica con rentabilidades cada vez ms bajas durante 2009 y 2010 a la vez que la confianza de las agencias de calificacin en la credibilida d de Islandia no hace sino decrecer en ese mismo periodo de tiempo? Las medidas adoptadas por el Gobierno de Islandia, as como el apoyo heterodoxo qu e dicho Gobierno recibi del Fondo Monetario Internacional, ayudan a entender este fenmeno. En primer lugar, se ha procedido a una nacionalizacin parcial del sector bancario. El Estado intervino y reestructur los tres bancos quebrados, de forma que cada uno de ellos fue separado en dos. Los bancos originales se quedaron con los activos y pasivos contrados con no residentes, y actualmente continan en situ acin de quiebra e inmersos en un proceso de liquidacin de activos entre sus acreed ores. Los nuevos bancos surgidos de los antiguos asumieron todos los activos y p asivos con residentes islandeses y fueron recapitalizado a fin de que pudieran c ontinuar sus operaciones con normalidad. Se garantiz el 100% de los depsitos a los ciudadanos islandeses. Una vez hecho esto, el Gobierno vendi a inversores privad os parte de los tres bancos recapitalizados. Actualmente el Estado posee el 82% del mayor banco del pas y una parte minoritaria de los otros dos. Lo relevante por lo que respecta a la deuda es que estos tres bancos, reflotados por el Estado y uno de ellos mayoritariamente pblico, actan como creadores de mer cado para la emisin de deuda pblica en el mercado primario. De hecho son los princ ipales creadores de mercado. Eso significa que tienen firmados acuerdos por los que se comprometen, a cambio de determinadas contrapartidas, a acudir a las suba stas del Tesoro, para as garantizar la colocacin de la deuda pblica en el mercado, incluido lo que los propios bancos se quedan en sus carteras. Sin duda este sect or bancario tan cercano al sector pblico supone una importante palanca que permit e al Gobierno promover unos precios ventajosos en las subastas de nueva deuda em itida. Pero la medida que parece ms relevante para entender por qu la deuda cada vez le h a salido ms barata al Gobierno de Islandia es el establecimiento de controles de capitales, an vigentes, impuestos a finales de 2008 para tratar de evitar que la moneda islandesa se siguiese depreciando ms tras el colapso bancario. Los control es existentes no permiten a los islandeses comprar moneda extranjera para invert ir en el exterior, ni tampoco que los inversores extranjeros se retiren del merc ado islands vendiendo los ttulos que poseen y comprando con el dinero obtenido otr as divisas. Este hecho, unido al descalabro burstil que tuvo lugar tras el colaps o bancario en 2011 solo existen cuatro empresas islandesas cuyas acciones se nego cian en coronas islandesas, restringe en gran medida las opciones de inversin. Par a los islandeses, y tambin para los extranjeros que no pueden retirar sus fondos, invertir consiste principalmente en comprar deuda pblica. Pero no hay que olvidar que estas dos medidas de corte heterodoxo, controles de capitales y nacionalizacin parcial de la banca, se han aplicado con el beneplcito del Fondo Monetario Internacional, organismo con el que Islandia acord un program a de asistencia en noviembre de 2008. Gracias a este acuerdo, Islandia pudo obte ner las divisas que necesitaba para reforzar la posicin externa de su Banco Centr al. Lo relevante del caso es que el Fondo acept ofrecer su asistencia a pesar de que Islandia estableci una medida como los controles de capitales, que hasta hace poco ms de una dcada formaba parte de las herramientas que el propio FMI, como ga rante de la ortodoxia econmica, desaconsejaba a todos los pases a los que asista co n toda la capacidad de persuasin de que era capaz, que era mucha. Es muy llamativ o el comportamiento del FMI en Islandia si lo comparamos con su proceder con los griegos y el resto de la eurozona. Sera un tema de investigacin tratar de explica r las razones ltimas de este comportamiento diferencial. Adems, el FMI e Islandia acordaron a finales de 2008 que deba acometerse un plan d

e consolidacin fiscal a medio plazo, pero que se aplazaran los recortes en el gast o pblico como pronto hasta 2010. As, mientras se elaboraba una estrategia fiscal a medio plazo, los estabilizadores automticos podran actuar libremente en 2009 aten uando las consecuencias que sobre la poblacin tendra la contraccin econmica que se a vecinaba. Si bien cabe atribuir a las medidas adoptadas por el Gobierno buena pa rte de la responsabilidad en que Islandia haya podido financiar sus cuentas pblic as a un coste razonable, no es menos cierto que el FMI, refrendando con su acuer do de asistencia estas polticas, le daba a Islandia un respaldo institucional que se aada al apoyo financiero para conformar un escenario sin duda favorable para q ue el Gobierno acometiera su tarea de estabilizar la economa paliando adems las co nsecuencias que sta iba a suponer para la poblacin. As pues, Islandia parece constituir un ejemplo de que en ocasiones es posible enc ontrar soluciones de poltica econmica distintas de las que marca la ortodoxia para salir de una situacin de crisis. Mientras las economas de la zona euro tratan de conquistar la confianza de los mercados para que stos sigan financiando el dficit pblico sin cobrar por ello unos intereses demasiado elevados, Islandia se ha sust rado a la valoracin de los mercados evitando que los capitales entren y salgan del pas con libertad. En cierto modo, Islandia ha ganado margen de maniobra, imponie ndo a cambio a sus ciudadanos la obligacin de financiar el coste que para el Gobi erno est suponiendo la poltica econmica en el contexto posterior al colapso bancari o. Los resultados parecen ser hasta el momento diferenciales respecto a situaciones como la griega. Desde el punto de vista social, aunque no hay que olvidar la em igracin que ha salido de la isla desde 2008, lo cierto es que la desigualdad en e l reparto de la renta ha disminuido, revertiendo la tendencia ascendente que pre sentaba este indicador durante los aos anteriores al colapso. Desde el punto de v ista econmico, Gobierno y FMI tienen unas perspectivas para Islandia moderadament e optimistas, y ambos hacen un balance positivo de la colaboracin que han manteni do, que acab con la finalizacin del plan de asistencia en agosto de 2011. Es espec ialmente llamativo el anlisis que ha expuesto el Fondo en la conferencia que ha t enido lugar en Reykjavik a finales de octubre: se valoraba como factor favoreced or del xito del plan el margen del que disfrut el Gobierno durante 2009, fiscal y poltico, para establecer una estrategia slida de restructuracin del sistema financi ero y de consolidacin fiscal. Qu hizo posible este margen? Muy sencillo, los contro les de capitales y el aplazamiento del ajuste del gasto hasta 2010. As pues, no s olamente ese margen parece haber permitido que socialmente la crisis sea ms lleva dera para la poblacin, sino que incluso se estima una condicin que ha favorecido q ue el plan de asistencia cumpliera sus objetivos: la estabilizacin de la economa y el establecimiento de nuevas bases para el crecimiento econmico. Sin embargo, conviene ser cautos a la hora de considerar que Islandia es un ejem plo del triunfo de la poltica sobre los mercados, como en ocasiones se argumenta. Hay elementos diferenciales en la experiencia islandesa desde la ptica democrtica , como someter a referndum el acuerdo para devolver a Reino Unido y Holanda el di nero que estos pases emplearon en garantizar los depsitos de Icesave, o el hecho d e que tras la crisis se haya redactado una nueva constitucin a travs de un proceso bastante participativo. Pero la respuesta democrtica puede no ser el nico factor que ayude a explicar lo s ucedido en Islandia, y quiz ni siquiera sea el ms importante. Por poner algunos ej emplos, la economa islandesa es tan pequea que los controles de capitales apenas s uponen un obstculo en el movimiento global de los mercados financieros, lo cual o bliga a relativizar la resistencia externa a la que Islandia ha podido enfrentar se para sostener esta poltica; las deudas de los bancos islandeses eran tan grand es cuando stos colapsaron que era imposible siquiera plantear que el Gobierno las respaldara en su totalidad, haciendo en cierta forma inevitable la opcin de la q uiebra en lo que respecta a las operaciones con el exterior; Islandia tiene su p ropia moneda, lo que le ha permitido devaluar el tipo de cambio, y no es evident

e que este hecho responda a un deseo explcito, anterior a la crisis, de mantener la soberana monetaria, sino ms bien a que el proceso de acercamiento a Europa avan zaba pero no tan rpidamente como para haber cristalizado ya en una incorporacin al euro. Por ltimo, el mismo Presidente que se neg a refrendar con su firma la devol ucin a Reino Unido y Holanda por el contencioso Icesave asisti impertrrito al creci miento de la burbuja financiera en los aos anteriores, lo cual obliga a pensar qu e quiz hay otros factores adems del deseo de garantizar la participacin democrtica m otivos de contienda poltica, por ejemplo- que contribuyan a explicar el porqu de e stos referndum. En suma, hay otros elementos, adems del respeto a la calidad democ rtica, que pueden ayudar a explicar por qu Islandia ha tomado las medidas que ha t omado, entre los que se encuentran las particularidades de la economa islandesa, la coyuntura poltica y, quiz, cierta dosis de azar. Una ltima reflexin puede hacerse no ya sobre las motivaciones que han inducido est as polticas heterodoxas, sino sobre las propias medidas. Un sector bancario parci almente nacionalizado y los controles de capitales han podido dotar a Islandia d e una mayor autonoma frente al exterior. Pero parece igualmente claro que en la g estin de la crisis ha prevalecido una mirada nacional que es quiz entendible, pero que no deja de ser discutible desde el punto de vista de la equidad. Los island eses han visto salvaguardado todo su dinero, el 100% de los depsitos, mientras qu e en el marco del contencioso Icesave Islandia no ha respondido ni siquiera por los 20.000 euros que en el rea econmica europea se garantizan a cualquier deposita nte. A falta de que el proceso de liquidacin de activos entre los acreedores del banco quebrado propietario de Icesave pueda cambiar la situacin, el resultado de esta medida es que son los contribuyentes de Reino Unido y Holanda quienes por e l momento estn asumiendo las devoluciones a sus depositantes en Icesave. Y de nue vo son los contribuyentes, en esta ocasin de Islandia, quienes han proporcionado con sus impuestos la garanta para que los grandes depositantes de la propia Islan dia no hayan visto peligrar sus depsitos, por cuantiosos que stos fuesen. En definitiva, los controles de capitales y la nacionalizacin parcial de la banca ayudan a entender en gran medida por qu Islandia est logrando financiar sus cuent as pblicas a un coste que no ha hecho sino decrecer en 2009 y 2010. Todo ello sin olvidar la importancia del respaldo del FMI, que prest su asistencia para reforz ar las reservas de divisas sin imponer restricciones a la hoja de ruta que plant eaba el Gobierno para afrontar la recuperacin econmica. As pues, Islandia y la acti tud que hacia ella ha mantenido el Fondo Monetario Internacional constituyen un caso relevante porque muestran que las polticas que se apartan, aunque sea ligera mente, del patrn neoliberal, pueden otorgar un mayor margen de maniobra a los Gob iernos. Un margen que, si se utiliza bien, como parecera estar sucediendo en Isla ndia, ampliara las oportunidades para que un Gobierno gestionara un contexto de c risis atendiendo simultneamente a planteamientos de equidad y de estabilizacin mac roeconmica, y no presentado ambas esferas de actuacin como mutuamente excluyentes a los ojos de los ciudadanos. Sin embargo, no parece riguroso afirmar que Islandia sea el abanderado de la polt ica democrtica frente a los mercados, ni conviene olvidar que las medidas adoptad as por Islandia tienen serios cuestionamientos cuando se consideran desde el pun to de vista de la equidad entre ciudadanos de distintos pases. En un momento en q ue existe la necesidad de encontrar referentes para la accin pblica en las economas en dificultades, es sin duda pertinente aludir a Islandia como ejemplo de poltic a econmica alternativa a la estrictamente ortodoxa y hasta el momento parece que e xitosa, pero conviene no tratar de atribuir a Islandia virtudes que estn lejos de ser realidad.