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CONTROLANDO LA POLICA: UN ESTUDIO SOBRE ACCOUNTABILITY HORIZONTAL Y SOCIETAL* por Ruth Stanley**

I. Introduccin Recientes anlisis de la mayora de las democracias latinoamericanas, y de muchas otras nuevas democracias, han mostrado un panorama bastante desolador. Mientras que estos regmenes por definicin respetan las cualidades esenciales de la poliarqua esto es, son regmenes inclusivos y competitivos as como ciertas garantas liberales sin las cuales la competitividad y la participacin en elecciones estaran viciadas (Dahl 1971), han fracasado sin embargo en satisfacer las expectativas tanto de los ciudadanos como de los investigadores en relacin a temas como la sensibilidad de los gobernantes hacia las demandas del electorado, la vigencia efectiva de derechos constitucionales y la legalidad de las acciones del Estado, por nombrar slo algunos de los dficit sealados por la literatura. Los habituales abusos de los poderes coercitivos del Estado a travs de mtodos policiales ilegales no son sino la expresin ms significativa de una ciudadana de baja intensidad (ODonnell 1993), que recae de forma ms violenta sobre los sectores ms pobres y ms perjudicados de la sociedad. Dentro de los conceptos desarrollados para analizar el desempeo de estas poliarquas, el de accountability ocupa un lugar destacado. La accountability vertical se refiere al control ejercido por el electorado sobre los gobernantes, mientras que la accountability horizontal ha sido definida como la existencia
* Versin revisada para la publicacin en POSTData de Controlling the Police in Buenos Aires: A Case Study of Horizontal and Social Accountability, en Bulletin of Latin American Research, Vol. 24, N 1, 2005. La autora agradece los comentarios de Daniel Rafecas, Sofa Tiscornia, y Mara del Carmen Verd. ** Profesora de ciencia poltica, Univesidad Libre de Berln. E-mail: rstanley@zedat.fuberlin.de.
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de agencias estatales que tienen el permiso y la facultad legal, y de hecho la voluntad y la capacidad, de emprender acciones que van desde controles de rutina hasta sanciones criminales o impeachment en relacin con acciones u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que puedan ser consideradas ilegales (ODonnell 1999a: 38). Esta conceptualizacin de la accountability horizontal refleja la conocida nocin de frenos y contrapesos; sin embargo, se encuentra delineada de un modo ms preciso en tanto se refiere a casos en los que una determinada agencia estatal, directamente o a travs de la movilizacin de otra agencia (con frecuencia una corte), controla a otra agencia (o agencias) estatal(es), asentndose en argumentos de base legal sobre presuntos actos u omisiones ilegales de esta ltima (ODonnell, 2003: 35, nfasis nuestro). Adems de las agencias de balance tambin existe una serie de agencias asignadas (ODonnell 2002: 92), por ejemplo, ombudsmen, auditoras, comisiones electorales y otras similares, cuya funcin especfica es supervisar el desempeo de otras agencias estatales. De forma prcticamente unnime la literatura especializada encuentra que en ambas dimensiones la accountability opera de forma deficiente en la mayora de los estados latinoamericanos recin llegados a la poliarqua. La accountability vertical (es decir, el poder de los ciudadanos de utilizar el voto para castigar a un gobierno por sus falencias o recompensarlo por sus mejoras) no es un instrumento de control muy preciso. Por un lado, debido a la naturaleza intermitente de los procesos electorales y la agregacin de diferentes preferencias individuales (ver, por ejemplo, Maravall 1996, Manin, Przeworski y Stokes 1999). Por otro, la evidencia indica que los partidos polticos en Latinoamrica, en la medida en que sus programas ofrecen una gua poco confiable para sus acciones futuras, tienden a mostrar un grado de accountability menor frente a sus electores que en las democracias largamente establecidas (Mainwaring y Scully 1995; Mainwaring y Shugart 1997; Keeler 1993; Klingemann, Hofferbert y Budge 1994; Shugart y Carey 1992). La accountability horizontal (tanto a travs de agencias de balance como de agencias asignadas) tambin ha resultado deficiente, en gran parte debido a la ausencia de un elemento esencial en la definicin de ODonnell: agentes estatales que tengan de hecho la voluntad y la capacidad para tomar acciones correctivas. El debate sobre accountability se ha enriquecido recientemente con la introduccin del concepto de accountability societal (Peruzzotti y Smulovitz 2000, 2002, 2003). La accountability societal se refiere tanto a la capacidad de actores no estatales, tales como movimientos sociales y ONGs, para monitorear las acciones del Estado como tambin al papel de los medios en la
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exposicin de escndalos (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 32). El concepto concibe a estos diferentes grupos como proveedores de mecanismos alternativos o complementarios para el ejercicio del control sobre las acciones estatales que pueden compensar la debilidad del control electoral y horizontal. Esta manera de entender la accountability societal busca ligar la intuicin corriente de que una sociedad civil fuerte es fundamental para el funcionamiento de la democracia con un anlisis preciso de cmo los actores sociales afectan el funcionamiento de las instituciones del Estado y mejoran la calidad de la democracia. Peruzzotti y Smulovitz indican un nmero de caminos especficos a travs de los cuales los actores sociales pueden mejorar la accountability. stos incluyen denuncias de acciones ilegales de las agencias estatales sobre todo cuando la denuncia logra enmarcarlas (Goffman 1974) como parte de un patrn generalizado, transformando as acciones individuales en temas centrales de la agenda pblica y la activacin de los mecanismos de accountability horizontal, por ejemplo a travs del proceso judicial (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 35-38). Como agentes no estatales de control ascendente, las organizaciones de la sociedad civil y los medios son vistas como agentes de accountability vertical (Peruzzotti y Smulovitz 2003, 2002)1. Sin embargo, Peruzzotti y Smulovitz los conceptualizan como complementarios tanto de la accountability horizontal como de la vertical. Al respecto, ellos hacen una distincin entre accountability legal y accountability poltica. La demanda social por accountability legal est orientada a garantizar que las acciones de los funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constitucionalmente (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 26) y de ese modo complementa la actividad de los agentes estatales de accountability horizontal, especialmente del Poder Judicial. En cambio, la accountability poltica se refiere a la capacidad del electorado para hacer que las polticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus preferencias (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 27); y de ese modo, puede atenuar las deficiencias de las elecciones como instrumento de accountability vertical. Esta es una distincin sustancial. La accountability legal apunta a garantizar la efectividad del sistema legal formalmente constituido con todas sus garantas y as, por definicin, de la universalidad del Estado de derecho, y esta aspiracin universal pertenece a la accountability legal aun cuando sea ejercida en instancias individuales. Es precisamente el nfasis de Peruzzotti y Smulovitz sobre la
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Para una comprensin diferente de accountability societal conceptualizada como forma de accountability horizontal, ver Schmitter (1999: 60); y para una refutacin de esta conceptualizacin, ver ODonnell (1999b: 68).
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observancia de la legalidad y el debido proceso lo que ODonnell resalta como uno de los aspectos novedosos de su conceptualizacin de la accountability societal (ODonnell 2002: 95). La accountability poltica es un concepto ms ambiguo por dos razones. Primero: aunque los actores sociales pudieran conocer las preferencias del electorado, difcilmente podran representar el espectro total de estas preferencias, y no ciertamente sin perder el foco sobre temas especficos lo que, como sealan Peruzzotti y Smulovitz, es uno de sus puntos fuertes. Segundo, y probablemente ms importante: es plausible asumir que puedan existir tensiones entre estos dos tipos de accountability. Para ilustrar esto con un ejemplo pertinente: si se percibe que una poltica de seguridad de mano dura incluidos la tolerancia de los abusos policiales y el desprecio frente a las salvaguardas legales representa la preferencia del electorado, entonces los esfuerzos de los actores sociales incluidos los medios para mejorar la accountability poltica en este rea pueden no concordar con los esfuerzos para establecer la accountability legal. Como mostraremos ms adelante, este ejemplo no es hipottico. Los posibles efectos no benignos de ciertas formas de accountability societal son reconocidos por Peruzzotti y Smulovitz, quienes sealan que admitir la posible eficacia de la accountability societal no implica hacer juicios sobre su orientacin normativa (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 25), y que formas de control social pueden no slo complementar sino tambin interferir o colisionar con otros mecanismos de accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 51). Por eso, reclaman la realizacin de estudios empricos sobre los mecanismos precisos y los efectos de la accountability societal a fin de obtener una imagen ms acabada del tema, exhortacin compartida tambin por la propuesta de ODonnell (2002: 96-97) de que son necesarios estudios sobre las interacciones entre los diferentes tipos de accountability. Este artculo responde al pedido de estudios empricos sobre la orientacin normativa de la accountability societal y la interaccin entre mecanismos formales de accountability (horizontal) y formas de accountability societal (vertical). Se analizan aqu las respuestas a una accin ilegal del Estado la imputacin sistemtica de vctimas inocentes por parte de la Polica Federal Argentina y cmo esta prctica fue abordada por diversos agentes de accountability. La siguiente seccin describe el modo de operar de este tipo de abuso del poder policial y analiza los motivos a los que presumiblemente responde. La tercer seccin analiza la respuesta de los medios de comunicacin a estos casos, y ofrece una visin diferente y crtica respecto de los anlisis optimistas que resaltan el rol positivo de los medios como agentes de accountability societal en las nuevas democracias de Latinoamri228

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ca. La seccin cuarta analiza los intentos de establecer accountability, haciendo foco especialmente en las interacciones entre varios agentes y mecanismos de accountability, y se pregunta si, y de acuerdo a qu criterios, sus acciones pueden ser consideradas exitosas. La seccin final presenta algunas reflexiones ms generales que se extraen del caso. II. La prctica de la Polica Federal Argentina de fraguar crmenes La organizacin actual de las fuerzas policiales de Argentina refleja la estructura poltica del Estado argentino, establecido como una federacin que integran 23 provincias y la ciudad capital, la que adquiri su carcter autnomo a partir de la reforma constitucional de 1994. Las provincias gozan de autonoma legal y poltica; la Constitucin estipula que cada una se da sus propias instituciones locales y se rige por ellas. Adems, cada provincia conserva todo el poder no delegado al gobierno federal por la misma Constitucin (Constitucin Nacional, arts. 121, 122). Entre los poderes no cedidos al gobierno central est la capacidad de organizar las fuerzas policiales dentro del territorio provincial; por eso, cada una de las 23 provincias mantiene una fuerza policial propia. La Polica Federal Argentina (PFA) es responsable por la vigilancia de la Capital Federal (la ciudad de Buenos Aires), como un eco de la antigua situacin de la capital como distrito federal sin gobierno independiente propio. Con la reforma constitucional de 1994 y la creacin de un gobierno autnomo para la ciudad de Buenos Aires, el hecho que la vigilancia de la ciudad dependa de la Polica Federal se ha convertido en una anomala. La propuesta de crear una nueva fuerza de polica metropolitana ya ha sido planteada, pero hasta la fecha la idea no ha prosperado; en parte por razones de tipo financiero, y en parte por disputas entre el gobierno nacional y las autoridades de la ciudad que giran en torno a la competencia de la legislacin de la ciudad y la del Poder Ejecutivo (Gil Domnguez 1997). Adems de su presencia en la ciudad de Buenos Aires, la Polica Federal contina operando en las provincias, con competencia sobre delitos federales, esto es, aquellos delitos que estn bajo la competencia de la justicia penal federal, aun cuando fueran cometidos en el territorio de alguna provincia. Por esa razn, la Polica Federal mantiene delegaciones en todo el pas. Los casos que son discutidos en este texto, sin embargo, fueron cometidos en la Capital Federal, donde est concentrada la mayor parte de las fuerzas que pertenecen a la PFA.
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En una caracterizacin general de las diversas fuerzas policiales de Argentina (y de muchos otros pases en Amrica Latina) podemos observar que sus prcticas estn slo parcialmente orientadas hacia el objetivo de la seguridad pblica, basada sta en la idea de la proteccin universal y equitativa del orden legal a travs del ejercicio de poderes coercitivos conforme con los principios del Estado de derecho. Muchas acciones de la polica tal vez la mayora estn dirigidas hacia otros fines que incluyen el beneficio econmico, la demostracin de eficiencia mediante el elevado nmero de detenciones, la influencia de la agenda poltica en cuanto a la seguridad pblica, y el mejoramiento de la imagen pblica de la polica como institucin y de los oficiales y departamentos dentro de la institucin. El poder autoritativo de coercin con que se ha dotado a la polica para mantener la seguridad pblica dentro del Estado de derecho resulta as privatizado de hecho, aun cuando este poder sea ejercido por una agencia del Estado. La prctica de la PFA de fraguar crmenes mayores concuerda con esta descripcin general de los mtodos policiales. Como pudo establecer una investigacin oficial (PNG 2003), funciona de la siguiente manera: un informante de la polica, la carnada, se acerca a la vctima o vctimas con una oferta de trabajo ocasional. Muchas de las vctimas han sido contactadas en la Iglesia de San Cayetano en el barrio de Liniers, o en otros lugares donde funcione una bolsa de trabajo y donde gente desocupada se rene en busca de trabajo. Entonces, la carnada acompaa a la(s) vctima(s) en un viaje en auto que supuestamente los conducir al lugar donde se realizar el trabajo. En un determinado momento del viaje, la carnada deja a las vctimas en el auto, y bajo algn pretexto desaparece. La polica arriba inmediatamente al lugar, frecuentemente acompaada por representantes de los medios. Invariablemente se descubre que el vehculo haba sido robado y que contena drogas y/o armas, incluidos fusiles, granadas de mano y explosivos de alto poder. En algunos casos la polica planta evidencia adicional que aparentemente prueba que las vctimas estaban a punto de cometer un asalto armado. En una variacin de la metodologa, muchas de las vctimas fueron atradas a una estacin de tren con la oferta de un trabajo ocasional; all se los deja con una bolsa en la mano, mientras el supuesto patrn va a comprar los pasajes. Una vez ms, la polica aparece en la escena y se descubre que la bolsa contena drogas, armas o ambas cosas. Las vctimas de esa prctica son imputadas de trfico de drogas, posesin ilegal de armas de fuego o incluso armas de guerra y, en muchos casos, de estar en posesin de un vehculo robado, para nombrar algunos de los cargos ms frecuentes que se utilizan en su contra. En ocasiones, la carnada lleg a alentar la consumacin de un
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robo; en estos casos, la polica y los medios estar esperando a las vctimas/autores una vez que se haya cometido el delito. As, la modalidad de fraguar un crimen se convierte en instigacin al delito. El motivo subyacente demostracin de la eficiencia de la polica contina siendo el mismo. Por lo menos en tres de esos casos la polica dispar sobre las vctimas/ autores causndoles la muerte, mientras que la carnada invariablemente desapareca de la escena del crimen (PNG 2003). Si preguntamos por la difusin de esta prctica dentro de la PFA, podemos constatar que hasta la fecha hay 179 policas involucrados en procedimientos fraguados (sobre un total de alrededor de 31.000 efectivos), pero tambin que los casos que han salido a la luz hasta la fecha sin duda representan slo la punta del iceberg. Por la propia naturaleza de la prctica, que afecta a sujetos humildes sin recursos algunos para defenderse, y tambin por la actitud complaciente tanto del Poder Judicial como de la Superintendencia de Asuntos Internos de la PFA, tenemos que suponer que muchos casos todava no han sido detectados. De todas formas, la evidencia sobre esa modalidad indica que es mucho ms que una prctica de unos pocos oficiales aberrantes, las manzanas podridas de toda versin apologtica de la actuacin policial (PNG 2003). Que los procedimientos policiales fraguados representan un elemento bastante comn dentro del repertorio de las prcticas ilegales de la polica est probado por el hecho de que la invencin de este tipo de crmenes implica un esfuerzo significativo por parte de la PFA en trminos de planeamiento, tiempo, mano de obra, logstica y organizacin, esfuerzo que debe involucrar a un nmero significativo de policas. Adems, el fraguado de evidencia que incluye armas de guerra, drogas y vehculos robados slo es factible en el contexto de toda una serie de otras prcticas ilcitas2. A qu motivo responden los procedimientos fraguados? El propsito de estas invenciones no parece ser solamente aumentar las estadsticas, ya que eso se puede hacer y de hecho se hace de forma ms conveniente usando medios ms simples y ms rentables como los arrestos rutinarios por cargos menores. La lgica que est por detrs de estos casos inventados parece ser distinta a la del simple aumento de la cantidad de detenciones; ms an, la polica estaba evidentemente interesada en la calidad de los crmenes que ellos tan cuidadosamente organizaban. Tanto drogas como armas de fuego, aparte de proveer una evidencia altamente visible, dan tam2

Excedera la competencia de este artculo describir estas prcticas; ver Oliveira y Tiscornia (1998) y Ales, Chillier y Palmieri (2003).
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bin testimonio de la peligrosa naturaleza del delito moderno. Al frustar robos armados o trfico de drogas en el momento en que aparentemente estos van a ser consumados, la PFA demuestra su eficiencia como fuerza de combate del crimen. As se mejora el perfil individual de los policas involucrados especialmente aquellos altos oficiales encargados de los operativos policiales cuya oportuna intervencin aparentemente evit la consumacin de esos crmenes. Al mismo tiempo, la cuidadosa puesta en escena de los crmenes fraguados y la informacin falsa difundida por la polica acerca de los supuestos delincuentes indica que, adems de representar una campaa de imagen, los procedimientos inventados tambin apuntaban a influir sobre aspectos ms especficos del debate acerca de la seguridad. Sin embargo, para lograr que estos casos alcancen el efecto deseado es necesario que sean altamente visibles, es decir que el papel de los medios es un elemento decisivo en la prctica de fraguar crmenes. Parece ser que para los oficiales de polica involucrados la publicidad favorable que estos casos generan es por lejos ms importante que conseguir condenas. As, los medios tienen que ser conceptualizados no slo como potenciales agentes de accountability societal por derecho propio, sino tambin como foro o vehculo para los intereses de otros actores interesados en ejercer influencia en los debates sobre polticas pblicas. Peruzzotti y Smulovitz hacen referencia explcita al hecho de que los medios pueden cumplir y cumplen esta funcin para grupos de derechos humanos que buscan hacer ms visibles las acciones ilegales realizadas por agentes estatales. Una cantidad importante de estudios ha analizado el papel de perro guardin que los medios desempean en las democracias latinoamericanas (Waisbord 1996, Muraro 1997, Waisbord 2000, Waisbord 2002). Que los medios pueden cumplir y cumplen esta funcin tambin para la polica, elevando la visibilidad del delito peligroso y la eficiencia policial (y as, de forma indirecta, oponindose al discurso legalista de los grupos defensores de los derechos humanos) es un hecho que ha sido registrado con menor frecuencia. La serie de crmenes fraguados por la PFA y la extensa cobertura que los medios les dispensaron muestra que la misma PFA (o aquellas secciones de ella involucradas en el fraguado de delitos) concibe a los medios en esa funcin, esto es, como un foro o vehculo que expresa el punto de vista de la polica. Adems, la polica se mostr como un manipulador virtuoso de los medios, quienes fielmente se hicieron eco de las versiones que la polica misma dio de los hechos, aun cuando esas versiones eran poco verosmiles. Esto nos lleva a considerar el papel que los medios juegan en los debates sobre seguridad pblica.
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III. Los medios y el pnico moral Los estudios criminolgicos han debatido controvertidamente sobre el papel de los medios en la generacin del pnico frente al crimen, creando as el clima propicio para una poltica de mano dura y atribuyendo estas olas delictivas a otros fcilmente identificables, los llamados folk devils, para usar la terminologa de Cohen (1972). La evidencia emprica que seala la construccin meditica del pnico frente al crimen (Cohen 1972, Hall 1978), as como la evidencia contradictoria que pone en tela de juicio tanto el consenso de los medios respecto a este asunto como la capacidad efectiva que tienen stos para movilizar a la opinin pblica (Sumner 1981, Downes y Rock 1982, Waddington 1986), deriva de estudios realizados en pases avanzados; en qu medida estos resultados son transferibles a otros contextos puede ser un tema abierto al debate. Para Argentina al menos podemos puntualizar lo siguiente: primero, la seguridad pblica no aparece como tema central en el electorado hasta mediados de los aos noventa (Tiscornia 2004). Segundo, la cobertura que los medios hicieron del crimen aument drsticamente a comienzos de los 90, mientras que el ndice del crimen registrado aument durante el mismo perodo de forma insignificante (Grfico 1)3; de ese modo, los medios comenzaron a consagrar un espacio cada vez mayor a la informacin criminal antes de que el tema de la seguridad pblica fuese percibido por la poblacin como una cuestin de gran relevancia poltica. De esta manera, podemos hipotetizar de forma plausible que la magnificada atencin que los medios concedieron al crimen aument la sensacin de inseguridad de los ciudadanos, ayud a establecer el delito como tpico central del debate pblico y alent un duro acercamiento a las polticas de seguridad pblica.

En todas partes se sabe que las cifras oficiales del delito son de dudosa credibilidad por numerosas razones, y Argentina no es la excepcin. Sin embargo, cualquiera sean las inexactitudes de los procedimientos de registro del crimen, stos no cambiaron esencialmente entre comienzos y mediados de los aos noventa. En otras palabras, el comparativamente bajo crecimiento del crimen registrado puede ser tomado, en trminos generales, como un fiel reflejo de la tendencia. Los estudios sobre victimizacin han comenzado recientemente en Argentina (Ciafardini 2000) y no estaban disponibles a fines de los noventa cuando la seguridad irrumpi como tema poltico central.
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GRFICO 1 Incremento de la informacin sobre el crimen en los medios e incremento del crimen en las estadsticas oficiales en Argentina, 1991-1993 (en porcentajes)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Medios Estadsticas Oficiales

Fuente: Newman (1999: 14).

El Grfico 1 refleja solamente el cambio cuantitativo en la cobertura del delito en los medios grficos ms importantes y no los elementos cualitativos de la informacin criminal de esos mismos medios, que enfatizaron el incremento de nuevas formas de criminalidad y de nuevos criminales. En otras palabras, no solamente la seguridad se convirti en un asunto poltico, sino que el tratamiento discursivo del tema tambin produjo un viraje, con constantes reiteraciones acerca de la amenaza para la sociedad que representaban las formas cada vez ms desenfrenadas del delito. La cobertura de los medios en relacin con los crmenes fraguados por la PFA muestra una notable voluntad de aceptar de modo acrtico la versin policial de los hechos, que encaja con el encuadre de los medios en los temas de seguridad pblica. Dado el papel central que los medios juegan en la prctica de fraguar crmenes serios, as como el rol ambivalente de los mismos al dar a conocer primero la versin policial y despus presentarla como una produccin, vale la pena detenerse en detalle en la cobertura meditica de esos crmenes inventados. La importancia de los medios en la totalidad de este drama se hace evidente, primero, por la habitual y oportuna presencia de los medios en el momento de la detencin, lo que indica que stos haban sido informados con anterioridad de la inminente operacin policial (PGN 2003; Rafecas 2002). En otros casos en los cuales los medios no estaban presentes
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en el momento del arresto, con frecuencia los detenidos fueron mantenidos esposados, tirados sobre el pavimento con la cara hacia abajo en el lugar hasta la llegada de los fotgrafos de prensa. Un anlisis de la respuesta de los medios en 38 casos (Rafecas 2002) mostr que stos fueron mencionados en no menos de 75 informes diferentes de la prensa grfica (incluyendo la repeticin de la cobertura en segundas ediciones); si se incluye la cobertura de la TV (al menos nueve casos fueron informados en varios canales de televisin), se produjeron un total de 84 coberturas. En promedio, cada caso gener 2,2 reportes mediticos. No slo la prensa tabloide inform con asiduidad sobre estos casos (siendo Crnica el caso ms notable), sino que tambin informaron extensamente peridicos de calidad tales como Clarn y La Nacin (Tabla 1).
TABLA 1 Coberturas mediticas de crmenes fraguados por la PFA
Nmero de casos cubiertos
Nmero de informes en: * Crnica Clarn Diario Popular La Nacin La Razn Informes en TV **

38 35 11 8 11 9 9 83

Total de informes en los medios

* Incluye informaciones en ediciones consecutivas del mismo peridico ** Los informes de la TV no fueron monitoreados sistemticamente; el nmero real de reportes puede suponerse que fue ms alto. Fuente: Calculado sobre los datos en Rafecas (2002).

Mientras que la mera cantidad de coberturas mediticas representa en s misma un logro para la polica, se hace necesario tambin examinar el contenido de los informes de los medios a fin de tener una mejor comprensin, tanto de las intenciones de la PFA como de hasta qu punto los medios operaron como asistentes de esta estrategia. Tal como fueron presentados
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por la polica, estos casos repiten y refuerzan los preconceptos existentes sobre las formas y las fuentes de la criminalidad. As, reflejan el discurso predominante sobre el delito y al mismo tiempo forman parte de ese discurso. Los presuntos culpables de estos crmenes eran, en casi todos los casos, personas provenientes de los mrgenes de la sociedad mendigos, sin techo, inmigrantes, prostitutas, drogadictos o alcohlicos crnicos. Sin duda hubo un elemento pragmtico en la seleccin de las vctimas por parte de los miembros de la PFA, primero porque estas personas pueden ser atradas ms fcilmente por la oferta de trabajo tpica de estos montajes, y segundo, porque carecen de los recursos necesarios para probar su inocencia. Al mismo tiempo, el perfil de estos criminales viene a confirmar la percepcin, central en el discurso de seguridad en Argentina desde mediados de los noventa, que los pobres (y los extranjeros provenientes de pases limtrofes) son los responsables del aumento del delito. Segundo, un nmero de casos revel la existencia de elementos que estaban destinados a causar sensacin. Nuevamente, esto puede ser entendido como parte de una estrategia diseada para garantizar una extensa cobertura meditica, la cual parece haber sido el motivo central de estos montajes. Al mismo tiempo, no obstante, el descubrimiento de armas largas, granadas de mano y explosivos de alto poder subray la creciente propensin a una violencia sin par que constituye otro de los elementos del discurso hegemnico sobre la seguridad pblica, tal como lo reflejan los pronunciamientos de las elites y los comentarios de los medios (Stanley 2002). La evidencia en algunos casos pareca probar no solamente la peligrosa naturaleza del crimen moderno, sino tambin la absoluta perversidad de los delincuentes; otra referencia habitual en el discurso de la ley y el orden. En un caso, la evidencia plantada por la polica inclua mscaras de ltex con la imagen del diablo; en otro, la carnada consista en una pareja que instigaba un robo armado en el que ellos mismos participaban y que se presentaba en la escena del crimen con un nio en brazos (Rafecas 2002). Elementos como estos no slo garantizaron una cobertura meditica extensa y sensacionalista, sino que tambin prueban la perversa naturaleza de aquellos a quienes la PFA est combatiendo. Dado que con frecuencia la polica equip a sus vctimas con armas poderosas, las informaciones de los medios en estos casos enfatizaron los reproches de la polica de que fueron superados por el poder de fuego de los delincuentes. En un caso en el que la polica le haba plantado a la vctima un fusil y una granada de mano, Crnica coment que el armamento que los delincuentes habitualmente llevan y, desafortunadamente usan, muestra caractersticas que sorprenden aun a los
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expertos (Crnica, 29/05/1998, citado en Rafecas 2002). Las demandas de armamento ms poderoso por parte de la polica parecieron de ese modo justificadas. Algunos aspectos de estos casos slo pueden ser entendidos en el contexto de las controversias especficas en torno a la poltica de seguridad. Dos ejemplos pueden servir para explicar esto ltimo. En primer lugar, con frecuencia la polica asegur, y los medios debidamente as lo informaron, que las personas detenidas tenan frondosos prontuarios criminales; una afirmacin que en el curso de las subsiguientes investigaciones judiciales muchas veces result ser infundada (Rafecas 2002). Estos casos coincidieron con la acalorada polmica sobre la presunta indulgencia con los culpables del delito. Dentro de esta polmica ocup un lugar central la aplicacin del artculo 7, inc. 5 de la Convencin Americana de los Derechos Humanos (CADH), que garantiza el derecho a ser juzgado dentro de un lapso razonable. Junto a otros instrumentos internacionales de los derechos humanos, en el artculo 75 de la Constitucin reformada en 1994 explcitamente se le otorga a la CADH una jerarqua superior a la legislacin nacional (Constitucin Nacional, art. 75, inc. 22). Al derecho a ser juzgado en un lapso razonable se le dio expresin indirecta en la ley 24.390 de 1994, estipulando que luego de dos aos de detencin sin sentencia firme, los futuros trminos de detencin deban contarse como dobles en el cmputo final de la sentencia de prisin. Esta medida no slo reflejaba una aplicacin extremadamente mecnica del art. 7 inc. 5 de la CADH4, sino que resultaba inadecuada como forma de reparacin para aquellos privados de su libertad, ya que se basaba en la suposicin de que esos detenidos seran condenados en una etapa posterior con una sentencia firme de privacin de libertad. Slo en base a esta suposicin la privacin de la libertad antes del proceso podra ser en algn modo compensada. Todo acusado que hubiese estado detenido menos de dos aos a la espera del juicio, o cuya sentencia no fuese de cumplimiento efectivo en la crcel o hubiese sido absuelto, no recibira ningn tipo de
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Tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) como la Corte Europea de Derechos Humanos, a cuyas decisiones la CIDH recurri ampliamente, han sealado repetidamente que la precisa definicin de lo que constituye un lapso razonable es especfica en buena medida de cada contexto y depende, inter alia, de la complejidad del cargo; ms especficamente, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha prestado atencin sobre la tendencia moderna que se orienta hacia la limitacin objetiva de la detencin preventiva y dio el visto bueno a la legislacin espaola y alemana que prevn un perodo mximo de detencin preventiva de seis meses (Albanese 1997: 266).
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reparacin por la violacin a su derecho a ser juzgado en un lapso razonable. A pesar de tratarse solamente de un gesto en relacin con la garanta de un derecho civil bsico, el mtodo de computar la privacin de la libertad previa a la sentencia establecida en la ley 24.390, vulgarmente conocida como dos por uno, recibi un aluvin de crticas a partir de finales de la dcada del 90. Los clichs sobre la supuesta indulgencia del sistema judicial incluyen la acusacin de que los criminales entran por una puerta y salen por la otra; en otras palabras, apenas se los condena y sentencia a cumplir su pena en la crcel ellos vuelven a recuperar su libertad. Dentro de ese discurso, el mtodo de computar las penas conocido como dos por uno fue identificado como un factor mayor de inseguridad. Se imputaba a la disposicin del dos por uno ser la responsable de permitir que miles de malvivientes pudiesen retornar al circuito criminal (La Nacin, 01/07/2000). Casos de alta repercusin en los que se afirm pblicamente que los autores de graves crmenes eran delincuentes reincidentes, como se dijo en muchos de los crmenes fraguados por la PFA, se convirtieron en agua para el molino de la campaa contra la clusula del dos por uno, la que finalmente fue abolida en junio de 2001. En segundo lugar, muchos de los crmenes fraguados fueron supuestamente descubiertos por la polica gracias a su olfato policial o instinto, que les daba motivos para la sospecha, aun cuando no pudieran articular en qu consistan esas sospechas. La dcada del 90 vivi una campaa coordinada por organizaciones de derechos humanos y criminalistas para restringir el poder de detencin de la PFA basado en sospechas, medida a la que la polica enconadamente se opuso y contra la que luch hasta las ltimas instancias. Obviamente, los casos en que el olfato policial los conduca a desbaratar de modo infalible la consumacin de un delito venan a reforzar los argumentos de la PFA para retener los poderes de realizar detenciones bajo sospecha. Ms an, el hecho de que este olfato policial aparentemente prevena la realizacin de delitos peligrosos pareca rebatir las crticas a esta facultad de la polica. Los argumentos contra esta prctica de la polica apuntaban a que esta virtualmente ilimitada facultad de detencin era usada exclusivamente contra pobres y marginales acusados de transgresiones menores. Por consiguiente, no resulta sorprendente escuchar a un oficial de la polica explicar el xito de esa fuerza en un caso que result ser un crimen fraguado en los siguientes trminos: recorramos el mbito jurisdiccional observando la posible presencia de personas compatibles con una actividad ilcita, usando para determinar tales extremos el instinto o la experiencia policial que permite detectar, en medio de lo que parece un panora238

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ma habitual, la presencia de alguien con intenciones delictivas. En los hechos, la vctima fue un taxista que haba sido detenido en un banco en posesin de poderosos explosivos que la polica le haba plantado. El damnificado permaneci ocho meses en prisin antes de ser declarado inocente (Clarn, 27/05/2001). Vale la pena enfatizar que las informaciones de los medios sobre estos crmenes fraguados se basaban exclusivamente en la versin policial de los hechos. En otros trminos, parece que los representantes de los medios no hicieron ningn intento independiente para verificar la informacin provista por la PFA, ni siquiera cuando la versin policial pona a prueba la credibilidad. As fue que en la informacin suministrada sobre el caso de dos bolivianos que fueron presentados por la PFA como miembros de la banda del legendario jerarca del hampa Luis El Gordo Valor, Clarn coment que stos no eran sino discpulos muy torpes de su maestro, quien a diferencia de aqullos, jams hubiese planeado un asalto de forma tan desastrosa arribando tarde a la escena del crimen para interceptar un vehculo blindado que llevaba cien mil pesos, ni se hubiese dejado capturar en posesin de un documento escrito a mano dando detalles del robo armado (Clarn, 14/09/1995). A pesar de la endeblez de la versin policial, esta fue reportada como un hecho. IV. Estableciendo la accountability; agentes y resultados En qu medida y a travs de qu agentes se estableci la accountability para estos procedimientos ilegales? En primer lugar, esta seccin resume brevemente hechos y actores, para dedicarse luego a la cuestin del criterio apropiado para juzgar si se ha establecido la accountability. Durante la ltima parte de la dcada del noventa, la prctica de la PFA de imputar sospechosos inocentes haba aparecido de forma intermitente. Los medios haban provisto alguna informacin sobre la prctica, y en algunos pocos casos los abogados defensores oficiales compilaron informes escritos sobre esta modalidad y los presentaron ante jueces federales en 1997 y 1998 (Clarn, 04/06/2000). Grupos de derechos humanos tales como la CORREPI (Coordinadora contra la Represin Policial e Institucional) y el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) tambin haban llamado la atencin sobre esta prctica (ver por ejemplo, CORREPI 2000). El CELS dio extensa publicidad al caso de un joven oficial de la PFA, Hugo Airali, quien acus a un comisario de esa fuerza de haber cometido una serie
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de prcticas ilegales, incluida la invencin de crmenes graves. La mala conducta denunciada por Airali fue investigada por el sistema judicial de forma poco sistemtica y l mismo result vctima de persecuciones por parte de sus superiores. Esto motiv al joven oficial a acercarse al CELS con el objetivo de encontrar apoyo. En numerosas ocasiones el CELS llam la atencin sobre este modus operandi (por ejemplo CELS 2002: 217-224; CELS/HRW 1998: 125-128). Sobre la base de la evidencia proporcionada por Airali, algunas de las inocentes vctimas de imputaciones fueron absueltas5. No obstante, la publicidad que el CELS dio a la prctica de fraguar crmenes no sirvi para limitar la aplicacin de este modus operandi. Por el contrario, un estudio estadstico de estos casos parece indicar que en los aos que siguieron inmediatamente a las acusaciones de Airali, y a su difusin a travs del CELS, sobrevino un perodo en el cual los crmenes fraguados alcanzaron un punto rcord (ver Tabla 2). Un nuevo intento de poner fin a la prctica de fraguar crmenes fue iniciado unos aos ms tarde desde la Procuracin General. El impulso para la investigacin sistemtica de esta prctica es descripto por Daniel Rafecas, cuyo informe inicial sobre la modalidad de crmenes fraguados dio origen a la Comisin Investigadora de Procedimientos Fraguados, de la cual l mismo fue miembro. Rafecas record su participacin como fiscal asistente en una audiencia oral en la cual qued demostrado que:
[U]n hombre, presentado ante la justicia por la Polica Federal como un peligroso narcotraficante, no era ms que un albail desocupado que haba sido captado por un sujeto de buena presencia, en la puerta de la Iglesia San Cayetano de Liniers(...) y trasladado, con la promesa de una changa, hasta el interior de la estacin Constitucin. Una vez all, el patrn lo dej solo con la excusa de ir a comprar los boletos, hecho al cual sucedi un operativo de rutina por policas de civil, quienes se dirigieron directamente al hombre. Claro, al lado del desocupado haba un bolso dejado por el patrn, en el cual haba drogas, una balanza y otros elementos comprometedores. Durante el juicio se comprob la veracidad de la versin del imputado, ya que compaeros de la bolsa de trabajo de San Cayetano acudieron al juicio en su respaldo. Adems, la droga
5

El mismo Airali fue sometido a medidas disciplinarias internas y luego expulsado de la PFA, mientras que el comisario que l haba acusado de instigar el fraguado de crmenes fue promovido.

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result estar rebajada al 1 %, es decir, era inocua como tal, y tan slo funcional a los perversos fines ocultos que llevaron a realizar el procedimiento. Recuerdo especialmente que, adems del bolso que hasta ese momento haba atrado todas las miradas forenses, recin durante el juicio oral se repar en que haba otro bolso secuestrado, pequeo, gastado, en cuyo interior se haba registrado el hallazgo de un mameluco, una toalla, y un sndwich. A partir de este caso, muchos otros comenzaron a surgir (...) As, preocupado por esta situacin, decid elevar un informe por escrito a mi superior, que a su vez, lo remiti a la Procuracin General, donde tuvo un eco favorable, a tal punto que meses despus quedaba conformada (...) una comisin investigadora de este tipo de procedimientos, formada por varios fiscales (...) Lo primero que se hizo en la Comisin fue remitir a todas las fiscalas penales de la ciudad de Buenos Aires una copia del informe para que tomen nota de lo detectado y para que hagan saber de otros posibles casos hasta entonces no incluidos. Grande fue la sorpresa cuando las respuestas de los fiscales fueron masivas, a tal punto que, de aquel informe originario de 13 casos, pasamos en pocos meses, a un informe con 42 (Rafecas 2002: 1).

De esta manera, por iniciativa individual de un miembro del aparato del Estado se cre la Comisin Investigadora como una agencia asignada ad hoc. El relato merece ser citado ampliamente porque revela los elementos tpicos de esos casos que hubieran podido llamar la atencin de cualquier fiscal o juez y que, sin embargo, no haba provocado ninguna intervencin del Poder Judicial. Vale la pena mencionar que la respuesta a la pregunta inicial de la Comisin sobre el conocimiento de otros casos similares mostr que muchos fiscales estaban al tanto de estas prcticas pero no haban informado sobre ellas hasta que se les pidi que as lo hicieran. Esto sugiere que, al menos en el caso de aquellos fiscales que cooperaron con la Comisin Investigadora, se trataba ms de inercia que de predisposicin en favor de la polica lo que haba impedido cualquier accin hasta que fue lanzada la investigacin oficial. Pueden resumirse algunos de los resultados ms significativos logrados por la Comisin Investigadora. Primero, pudo establecer que la prctica de los procedimientos fraguados era un modus operandi habitual dentro de la PFA. Debido al mbito de su competencia y a su carcter oficial, la Comi241

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sin estaba en mejores condiciones de revelar la naturaleza sistemtica de esta prctica que los defensores oficiales o los grupos de derechos humanos que necesariamente dependan de la fragmentaria evidencia que se les present. La informacin suministrada por estas fuentes se incorpor al trabajo de la Comisin a travs de agentes de accountability que alertaron sobre casos de crmenes fraguados. Segundo, se estableci tanto el perfil de las vctimas tpicas como de los elementos requeridos para la consumacin de los crmenes. El informe ms reciente (8) de la Comisin, fechado el 1/5/2003, advierte que en un total de 83 casos de crmenes fraguados, 139 personas fueron privadas de su libertad, de las cuales 29 eran marginales, mendigos o sin techo, 37 inmigrantes extranjeros (14 peruanos, 13 bolivianos, 10 de otros pases), 25 desocupados, 19 eran jvenes o chicos de la calle, 8 adictos, 6 remiseros, 5 personas que ejercan la prostitucin y 13 pertenecan a otras categoras. Es evidente que la mira estaba puesta en individuos vulnerables. Los elementos para el crimen provistos desde dentro de la PFA arrojan luz sobre las redes de la ilegalidad (Oliveira y Tiscornia 1998) operadas por la polica: el informe establece que en los operativos descubiertos hasta la fecha fueron utilizados un total de 31 vehculos robados, 48 pistolas o revlveres, 7 escopetas o fusiles y 10 granadas y/o explosivos de alto poder. En 33 casos se emple clorhidrato de cocana y en 16 marihuana (PGN 2003). Tercero, a travs de la detallada reconstruccin de los casos, la Comisin prob que, si bien no se trataba simplemente de una aberracin individual que afectaba a algunas manzanas podridas, algunos altos oficiales de la polica recurran con frecuencia a estas prcticas y que eran ms predominantes dentro de algunos departamentos de la PFA que en otros. La Comisin identific los departamentos y los policas implicados y document la posterior continuacin de sus carreras, dejando en claro que stos fueron promovidos a pesar de su participacin en procedimientos fraguados. Cuarto, la sistematizacin lograda por la Comisin revel una clara concentracin de los casos descubiertos, habiendo ocurrido ms de la mitad de ellos en un perodo de tres aos, entre 1997 y 1999 (Tabla 2).

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TABLA 2 Crmenes fraguados por la PFA Nmero de casos por ao, 1993-2003
Ao

Nmero de casos

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total
Fuente: Calculado sobre datos en PGN (2003)

1 3 8 6 13 26 10 7 1 5 3 83

Sin embargo, esta conclusin debe ser interpretada con cuidado, ya que muchos casos salen a la luz recin en el curso del juicio oral, el cual en ms de la cuarta parte de los casos tiene lugar ms de dos aos despus de que se haya iniciado el proceso criminal6. Por eso, la aparente concentracin de casos en los aos 1997-1999 puede resultar, al menos en parte, un artificio estadstico. Alternativamente, el incremento aparente en la prctica de fraguar crmenes en los finales de la dcada del 90 puede reflejar el contexto de esos aos, el cual incluye la creciente importancia del tema de la seguridad pblica en la agenda poltica, la enrgica crtica de los mtodos policiales por parte de los grupos de derechos humanos y los medios, y la resistencia policial a la restriccin de sus poderes. Todos estos factores pueden haber alentado a la PFA a recurrir a una estrategia diseada para probar tanto la
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En 2001, slo el 23 por ciento de los juicios penales concluyeron dentro de los doce meses, mientras que el 27 por ciento de esos casos todava estn abiertos luego de dos aos (Clarn, 7/4/2002).
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creciente peligrosidad del delito como su propia eficiencia. Asimismo, la notable disminucin de casos de crmenes fraguados a partir del ao 2000 puede reflejar tanto el hecho de que muchos casos todava no han alcanzado la instancia del juicio oral o bien, en una interpretacin ms optimista, que la creacin de la Comisin Investigadora, as como su dedicacin a la tarea asignada, tuvieron un impacto significativo sobre la prctica en cuestin. El trabajo de la Comisin Investigadora tuvo repercusin entre los actores sociales. Sus informes fueron publicados en el sitio de internet del CELS, institucin que viene alertando sobre estas prcticas desde 1996. El matutino Clarn, el peridico de mayor circulacin en la Argentina, destac el informe inicial redactado por Daniel Rafecas en el que se compendiaban los trece casos originales (Clarn, 4/6/2000). Algunas semanas ms tarde, nuevamente Clarn resalt la importancia de un informe sobre la creacin de la Comisin y llam la atencin sobre su propio rol en la divulgacin de casos aparecidos con anterioridad (Clarn, 28/6/2000). En otro artculo en la misma edicin titulado Motivos posibles, Clarn especulaba sobre por qu policas de la Federal se tomaran el trabajo de armar procedimientos para incriminar inocentes y ofreca entonces tres posibles motivos: para mejorar las estadsticas, para promover las carreras de los oficiales involucrados y para alcanzar un impacto en los medios. Sin embargo, no haba ninguna reflexin acerca de la complicidad de este y otros medios con la estrategia policial al publicar la versin de los hechos ofrecida por la polica. El trabajo de la Comisin fue tratado en detalle en un programa de televisin que inclua reportajes a uno de sus miembros y a un nmero de vctimas de la prctica policial de fraguar crmenes. Puede resultar irnico el hecho de que Clarn, en sus ediciones del 4 y el 28 de junio de 2000, cit como ejemplos de crmenes fraguados casos que ese mismo diario haba publicado anteriormente repitiendo fielmente la versin de la polica. No solamente los presuntos criminales resultaron vctimas de esta modalidad, sino tambin los medios; pero el hecho que los medios hayan podido convertirse tan fcilmente en vctimas abre interrogantes acerca de su capacidad de investigar independientemente y la concepcin que ellos tienen de su funcin. Los resultados hasta ahora del trabajo de la Comisin pueden ser resumidos de la siguiente manera: Primero, en un nmero determinado de casos, la Comisin estuvo en condiciones de alertar al tribunal correspondiente sobre las semejanzas con los patrones de casos fraguados, aumentando as las posibilidades de que el/los acusado(s) pudiesen ser absueltos. Segundo, al menos en parte debido a su labor, se alentaron procesos judiciales
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contra oficiales de la polica involucrados en imputaciones a sospechosos inocentes; aunque hasta la fecha se han dictado pocas condenas. Tercero, en septiembre de 2003 el Secretario de Seguridad relev de sus cargos a algunos oficiales de alta graduacin (nombrados en el informe de la Comisin Investigadora) mayormente implicados en los procedimientos fraguados. Este tema fue tratado con discrecin (oficialmente, los oficiales cuestionados haban solicitado el pase a retiro) y en un primer momento la noticia fue publicada slo por Pgina/12 (10/9/2003). Cuarto, en mayo de 2001, miembros de la Comisin intervinieron en el proceso legislativo, dando testimonio a la Comisin de Derecho Penal de la Cmara de Diputados. En el curso de los procedimientos legislativos para enmendar el Cdigo Procesal Penal, con el objetivo de aumentar los poderes de la polica, se present evidencia sobre la modalidad de fraguar procedimientos policiales. Miembros de la Comisin Investigadora argumentaron en favor del mantenimiento del requisito de presentar dos testigos independientes al procedimiento policial, dejando en claro que en muchos casos el testimonio de estos testigos result crucial para establecer la inocencia de las vctimas imputadas. Esto fue extensamente informado por los medios y condujo a los legisladores a abandonar una enmienda a la ley que hubiese puesto fin a la necesidad de tener testigos independientes. Y finalmente, un nmero importante de policas involucrados en la prctica ya se encuentran procesados a raz de las denuncias presentadas por la Comisin. Representaban estos logros un ejercicio exitoso de la accountability, y de ser as, de acuerdo a qu criterios? Qu actores dentro del aparato del Estado y entre los posibles agentes de accountability societal desempearon un papel en este proceso, y cmo se produjo la interaccin entre ellos? Determinar el xito de intentos para establecer accountability es un ejercicio ms ambiguo de lo que puede parecer a simple vista (ODonnell 2002: 9697), en parte porque los criterios para medir el xito no estn necesariamente bien definidos, y en parte porque no es fcil establecer la causalidad. Primero, cada caso individual en que el imputado (acusado equivocadamente de un crimen que no cometi) fue absuelto en base al trabajo realizado por la Comisin, representa por un lado un logro inestimable. Sin embargo, en la medida en que para la PFA el valor de estos casos reside en la respuesta que generan en los medios y no en la condena, la absolucin de aquellos acusados errneamente, aunque de importancia decisiva para los individuos en trminos personales, tendr presumiblemente poco impacto en relacin con la prctica de fraguar crmenes. Segundo, la intervencin de la Comisin en el proceso legislativo asegur que no fuese abolida la proteccin
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mnima proporcionada a las vctimas inocentes a travs de la presencia de testigos independientes. Por ltimo, el paso ms significativo fue finalmente tomado desde dentro del Poder Ejecutivo en septiembre de 2003, con la decisin de apartar de sus cargos a altos oficiales de la polica que haban sido protagonistas centrales de esta prctica. En la estimacin de un miembro de la Comisin, el Ministerio de Seguridad se decidi a dar este paso por miedo al escndalo7, en otras palabras, por la evaluacin que, de no haber reaccionado de esta manera, hubiese generado en los medios una respuesta negativa. La alta exposicin que la prctica de fraguar crmenes tiene en los medios, incluyendo la televisin y los mayores medios grficos, pareci haber dejado al Poder Ejecutivo sin otra opcin que exigir la renuncia de aquellos altos oficiales de la polica ms gravemente comprometidos en esta conducta ilegal. Por consiguiente, los medios resultaron instrumentales tanto a la prctica policial de fraguar crmenes como a los esfuerzos para establecer accountability por esta prctica. En este caso, puede identificarse como el primer promotor del establecimiento de accountability a la Comisin Investigadora, la que a su vez trabaj estrechamente con agentes de accountability societal tales como organizaciones de derechos humanos, y cuya eficacia dependi de la difusin de los resultados a travs de los medios. V. Conclusin Este estudio sobre los esfuerzos para establecer accountability en la prctica de fraguar procedimientos policiales arroja luz sobre las interacciones entre accountability societal (vertical) y horizontal, as como sobre el ambivalente papel que juegan algunos agentes de accountability. Primero, Peruzzotti y Smulovitz (2002) y ODonnell (2002) plantean la hiptesis de que la accountability societal es probablemente ms efectiva en casos donde interacta con la accountability horizontal. El caso presentado aqu plantea una inversin de esa hiptesis: la accountability horizontal ejercida por una agencia asignada ad hoc demostr eficacia debido a la interaccin con la accountability societal es decir, en ltima instancia fue el miedo a un escndalo meditico lo que motiv al ministro de gobierno responsable a buscar el retiro voluntario de los oficiales de polica ms gravemente implicados en la prctica de invencin de delitos e imputacin
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Comunicacin a travs de e-mail con la autora, 11/9/2003.

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de inocentes. Esto nos lleva a otra conclusin: la accountability puede ser ejercida de forma efectiva por agentes de accountability societal aun cuando a stos les falte la capacidad de imposicin directa, que segn el punto de vista de algunos autores (Schedler 1999) constituye una dimensin esencial de la accountability siempre que ellos estn en condiciones de ejercer presin sobre aquellos agentes de accountability horizontal que s posean esa capacidad. Por consiguiente, los agentes de accountability no necesitan ser concebidos como poseedores de todas las facultades que se requieren para la imposicin eficaz de la accountability; lo que de hecho importa es la interaccin entre estos agentes. Segundo, el caso contradice el argumento de Schmitter acerca de que el nfasis en la legalidad slo puede resultar relevante ex post, puesto que la mayora de las acciones legales requieren la evidencia de acciones injuriosas tomadas con anterioridad (Schmitter 1999: 61). Con este argumento Schmitter busca cuestionar el nfasis de ODonnell (1999a) en la legalidad de las acciones del Estado como un motivo de preocupacin para los agentes de accountability. Sin embargo, la concepcin de la legalidad propuesta por Schmitter es muy estrecha. Donde la legalidad es verdaderamente eficaz, no slo corrige acciones injuriosas ex post, sino que acta para impedir que esas acciones se realicen en el futuro. Una lectura optimista de la Tabla 2 sugerira que los esfuerzos de la Comisin han producido esos efectos. Queda an por ver si el retiro voluntario de los altos oficiales de la polica gravemente implicados en la prctica en cuestin servir como mensaje a la PFA e impedir en el futuro la reiteracin del fraguado de procedimientos. Tercero, el caso parece indicar la eficacia de la accountability horizontal, al menos cuando est combinada con la accountability societal. Un informe redactado por un funcionario pblico sobre la prctica de la PFA de fraguar procedimientos policiales dio como resultado la creacin de una agencia asignada ad hoc: la Comisin Investigadora. Sin embargo, esta agencia ad hoc tuvo que ser establecida slo por la inercia tajante de otros agentes de accountability horizontal. En primer lugar, el Poder Judicial no ejerci la clsica funcin de agencia de balance; como se indic anteriormente, aunque muchas de las personas acusadas equivocadamente fueron absueltas, hasta la fecha en slo dos casos se han producido condenas penales contra los oficiales de polica involucrados (PGN 2003). Si bien la justicia est investigando a los policas involucrados y hay varios procesados, tambin es cierto que haba una escasa reaccin judicial hasta que la Comisin present una serie de denuncias judiciales contra los policas, obligando a la justicia a actuar. La Comisin fund sus denuncias en un anlisis de las causas judi247

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ciales en las que fueron procesadas las vctimas de los casos fraguados y en las pruebas ya disponibles de la actuacin policial ilegal. Las investigaciones penales abiertas por la justicia a raz de las denuncias efectuadas por la Comisin pudieron haberse iniciado hace varios aos, lo que hubiera puesto fin a la impunidad policial en esos casos8. La segunda agencia de control horizontal que de forma llamativa no desempe la funcin asignada fue la Divisin de Asuntos Internos de la PFA. Las investigaciones internas sobre la prctica de fraguar procedimientos han motivado hasta ahora solamente 23 sanciones administrativas, incluidos los nicos cuatro casos en los cuales miembros de la PFA fueron despedidos de la fuerza. Los procedimientos administrativos contra 97 miembros de la fuerza han sido suspendidos, aunque todava estn en curso procedimientos judiciales contra 74 de ellos (CORREPI 2003)9. Cuarto, el caso ilustra la profunda ambivalencia del papel de los medios. Tal como se seal anteriormente, los medios fueron un elemento crucial en la prctica de fraguar crmenes: sin un fuerte eco meditico, el esfuerzo realizado por los miembros de la PFA hubiese resultado intil. La buena disposicin mostrada por determinados medios, incluidos respetables peridicos de amplia circulacin como Clarn y La Nacin, en repetir sin cuestionamientos la versin policial de los hechos, aun cuando stas eran intrnsecamente poco probables, despierta cuestionamientos preocupantes. Sin la disposicin de los medios en aceptar como vlida la mise-enscne de crmenes espectaculares, la prctica de la polica de fraguar crmenes no hubiese dado sus frutos. Por otra parte, ciertos medios realizaron una extensa cobertura tanto sobre la creacin de la Comisin Investigadora y sus resultados, como sobre la destitucin de aquellos altos oficiales de la PFA gravemente implicados en estas actividades ilegales. La profunda ambivalencia demostrada por los medios tanto en informar sin cuestionamientos en base a la versin policial como en escandalizar la prctica de procedimientos policiales refleja una ambigedad ms amplia: desde el retorno de la democracia los medios han enfatizado el supuesto drstico aumento de la violencia criminal y tambin han expuesto los abusos del poder policial. Retomando la distincin sealada por Peruzzotti y
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En un encuentro con representantes de los medios de comunicacin organizado por la Comisin Investigadora el 12/08/2004, un miembro de la Comisin describi el papel de la justicia como muy triste. Cabe aadir que la creacin de una comisin oficial para investigar las acciones ilegales de una agencia estatal representa, en s misma, una excepcin a la regla.

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Smulovitz entre accountability poltica y legal, la repeticin sin crticas de la versin policial de los hechos puede ser entendida como parte de una estrategia para establecer la accountability poltica, esto es, hacer que las polticas de seguridad del gobierno respondan a las demandas de una mayor seguridad que se perciben en los votantes. Accountability en este sentido no necesariamente supone insistencia en la legalidad; por el contrario, puede significar exactamente lo opuesto10. Por el otro lado, las revelaciones de los medios acerca de la prctica de la PFA de fraguar crmenes es un claro ejemplo de la demanda de accountability legal. Esto sugiere que la demanda de accountability poltica y la demanda de accountability legal pueden contradecirse mutuamente, y que ms que otros actores sociales sean probablemente los medios quienes expresen las demandas por ambos tipos de accountability. Vale la pena mencionar que esta ambivalencia est presente tambin dentro de medios individuales: as, Clarn, el peridico de mayor circulacin en la Argentina, ha aceptado y publicado la versin policial de los crmenes inventados por la PFA y tambin ha dado un tratamiento destacado a la exposicin de estas prcticas11. Quinto, las vctimas de los crmenes fraguados por la PFA eran personas carentes de los recursos necesarios para establecer su inocencia. La accountability, aun en el ms limitado sentido de corregir acciones injuriosas ex post, estableciendo la inocencia de las vctimas, dependi de las acciones de otros agentes de accountability: los defensores oficiales, las organizaciones de derechos humanos y la Comisin Investigadora. Paradjicamente, los medios tambin jugaron un papel significativo en dar a conocer estas prc10

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En agosto de 1999, Carlos Ruckauf, candidato del Partido Justicialista en la Provincia de Buenos Aires, seal: hay que meter bala a los ladrones, una aseveracin que efectivamente justifica los extraordinarios niveles de violencia policial y constituye un llamado a la aplicacin de la pena de muerte (abolida en Argentina) para los delitos de robo; y por otra parte, una invocacin a la polica misma y no al sistema legal. Esta demanda encontr un eco favorable en el 55,2 por ciento del electorado provincial, mientras que slo un cuarto de ellos dijo estar en contra (El Cronista, 9/8/1999). Mientras que la bibliografa politolgica suele entender a los medios como actores ajenos al Estado, estudios sobre las relaciones entre el periodismo y la polica sealan una relacin a veces simbitica entre ambos; as, basndose en investigaciones acerca de medios de comunicacin y polica en Canad, Estados Unidos y el ReinoUnido, Ericson (1995) sostiene que la institucin policial suele cooptar a los periodistas de policiales como parte de una estrategia de presentar una imagen positiva. En ese sentido, la cobertura meditica de los casos fraguados por la PFA representa un ejemplo notable de una prctica policial habitual.
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ticas, y de ese modo permitieron a las vctimas y a sus familias comprender una situacin que de otro modo hubiese sido ininteligible12. Finalmente, el caso ilustra la importancia de los individuos (ODonnell 1999a: 45) en el establecimiento de la accountability. Las acciones emprendidas individualmente por defensores oficiales, por periodistas comprometidos en revelar la prctica de procedimientos fraguados, por el oficial de polica que las dio a conocer y fue sancionado con la expulsin de la PFA y, particularmente, por el fiscal asistente que fue decisivo en la creacin de la Comisin Investigadora, fueron de fundamental importancia en el descubrimiento y condena de esta prctica. Si, por una parte, esto es una conclusin inquietante que indica la naturaleza contingente del proceso de establecimiento de la accountability, tambin da motivos para el optimismo al sugerir que aun donde las prcticas ilegales son extendidas y estn toleradas, el compromiso de individuos con los principios de la legalidad puede tener un impacto relevante en el funcionamiento de las agencias del Estado. Bibliografa
Albanese, Susana (1997) El Plazo Razonable en los procesos internos a la luz de los rganos internacionales, en Abreg, Martn y Cristian Courtis (eds.) La aplicacin de los tratados sobre Derechos Humanos por los tribunales locales, Buenos Aires, Editores del Puerto. Ales, Cecilia, Gastn Chillier y Gustavo Palmieri (2003) Prcticas ilegales de las policas en Argentina. Investigaciones fraguadas por la Polica Federal, Buenos Aires, CELS. CELS (2002) Derechos Humanos en Argentina. Informe 2002, Buenos Aires, CELS/ Catlogos/Siglo XXI. CELS/HRW (1998) La inseguridad policial. Violencia de las fuerzas de seguridad en la Argentina, Buenos Aires, Eudeba.
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En 2002, en un caso en el que la carnada instig la ejecucin de un delito, se les ofreci a dos jvenes que se ganaban la vida limpiando los parabrisas de los autos en la calle un trabajo pago para descargar una camioneta y despus se los intimid a entrar en un establecimiento comercial con armas provistas por la carnada. Despus de cometido el robo, los jvenes fueron interceptados por la polica como de costumbre, la carnada escap que dispar y mat a uno de ellos. La madre de la vctima relat que esta serie de eventos le result inexplicable hasta que vio un documental en televisin en el cual se mostraba la prctica de la PFA de fraguar y a veces instigar al crimen (entrevista en Buenos Aires, agosto de 2003).

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Resumen
El artculo analiza las interrelaciones entre diversas formas de accountability, usando como estudio de caso la respuesta a la prctica de la Polica Federal Argentina de fraguar procedimientos policiales. En este caso, la falta de ejercicio de accountability por las clsicas agencias de balance fue compensada por la creacin de una agencia asignada ad hoc. La interaccin entre sta y una serie de agentes de accountability societal fue decisiva a la hora de establecer accountability. Se hace hincapi en el rol ambivalente de los medios de comunicacin, que fueron un elemento necesario tanto en la prctica de fraguar procedimientos como en la revelacin de ella. Usando los trminos de Peruzzotti y Smulovitz se sugiere que esta ambivalencia refleja las tensiones entre accountability poltica y accountability legal. Usando una definicin amplia de la accountability la correccin de acciones injuriosas ex post y la prevencin de tales acciones en el futuro, la evidencia emprica presentada aqu parece indicar que la interaccin entre accountability horizontal y accountability societal ha sido efectiva en este sentido.

Palabras clave
accountability - actores sociales - medios - polica - ciudad de Buenos Aires

Abstract
The article analyses the relations between different forms of accountability using the response to the Polica Federal Argentinas practice of inventing police proceedings as a case study. In this case, the lack of accountability activity by the agencies of balance was compensated by the creation of an ad hoc agency of oversight. The interaction between the latest and a series of social accountability agents was decisive in establishing accountability. Special attention is paid to the ambivalent role of the media. Using Peruzzotti and Smulovitz terminology, it is suggested that this ambivalence shows the tension between political accountability and legal accountability. In this sense, and using a wide definition of accountability, evidence presented here seems to show that the interaction between horizontal accountability and social accountability has been effective.

Key words
accountability - social actors - media - police - Buenos Aires city
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