Unidad III Polticas Pblicas Unidad III Asignacin, Distribucin y Reasignacin de las Compensaciones En la literatura de las finanzas pblicas

ha sido tradicional identificar tres funciones econmicas principales para el Estado (Musgrave, 1959). En el mbito especfico de un Estado que se organiza a travs de ms de un nivel de gobierno, es necesario discutir cul es el rol ideal que corresponde jugar a cada una de esas instancias en las respectivas funciones. Musgrave sostiene que son tres las funciones que el estado debera desarrollar: 1.- La estabilizacin macroeconmica, como funcin de asignacin de determinados bienes y servicios sociales a travs de la poltica presupuestaria. 2.- La redistribucin del ingreso nacional, como funcin de distribucin, o mejor dicho de predistribucin, generada a partir de cobro de impuestos en los sectores con mayor capacidad para contribuir, y la ejecucin del gasto dirigido hacia quienes no tienen la capacidad econmica para adquirir ciertos bienes y servicios. 3.- La asignacin de recursos en la sociedad, como funcin de estabilizacin (Reasignacin), ya que a travs de los impuestos y el presupuesto se puede tratar de llegar al pleno empleo, crecimiento del a economa, y estabilidad de precios. La finalidad de esta funcin es evitar fluctuaciones importantes en la economa. Segn la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, existen los siguientes niveles Nivel: Articulo 156 Poder Pblico Nacional Tipos de Ingresos: Numeral 12. La creacin, organizacin, recaudacin, administracin y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y dems ramos conexos, el capital, la produccin, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravmenes a la importacin y exportacin de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y dems especies alcohlicas, cigarrillos y dems manufacturas del tabaco, y de los dems impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitucin o por la ley. Nivel: Articulo 159 Poder Pblico Estadal Tipos de Ingresos: Artculo 167. Son ingresos de los Estados: 1. Los procedentes de su patrimonio y de la administracin de sus bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas. 3. El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales. 4. Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional. El situado es una partida equivalente a un mximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuir entre los Estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporcin a la poblacin de cada una de dichas entidades. En cada ejercicio fiscal, los Estados destinarn a la inversin un mnimo del cincuenta por ciento del monto que les corresponda por concepto de situado. A los Municipios de cada Estado les corresponder, en cada ejercicio fiscal, una participacin no menor del veinte por ciento del situado y de los dems ingresos ordinarios del respectivo Estado. En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una modificacin del Presupuesto Nacional, se efectuar un reajuste proporcional del situado. La ley establecer los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos provenientes del situado constitucional y de la participacin municipal en el mismo. 5. Los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales. Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrn compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos sealados en este artculo, a fin de preservar la equidad interterritorial. El porcentaje del ingreso nacional ordinario estimado que se destine al situado constitucional, no ser menor al quince por ciento del ingreso ordinario estimado, para lo cual se tendr en cuenta la situacin y sostenibilidad financiera de la Hacienda Pblica Nacional, sin menoscabo de la capacidad de las administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de su competencia.

6. Los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvencin o asignacin especial, as como de aquellos que se les asigne como participacin en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley. Nivel: Articulo 168 Poder Pblico Municipal Tipos de Ingresos: Artculo 179. Los Municipios tendrn los siguientes ingresos: 1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades econmicas de industria, comercio, servicios, o de ndole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitucin; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehculos, espectculos pblicos, juegos y apuestas lcitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribucin especial sobre plusvalas de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenacin urbanstica. 3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participacin en la contribucin por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creacin de dichos tributos. 4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales; 5. El producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias y las dems que les sean atribuidas; 6. Los dems que determine la ley. El instrumento de distribucin de las asignaciones econmicas y fiscales esta establecido en el Artculo 313. La administracin econmica y financiera del Estado se regir por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional presentar a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que seale la ley orgnica, el proyecto de Ley de Presupuesto. Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de ley de presupuesto dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por sta, seguir vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso. Por consiguiente, es necesario concebir mecanismos compensatorios en lo interterritorial e interpersonal que hagan uso de las ventajas comparativas de cada nivel de gobierno: el gobierno central financia y coordina la accin del Estado en el mbito redistributivo, mientras que los gobiernos subnacionales atienden las otras esferas de la provisin de bienes y servicios pblicos (suministro, contratacin, regulacin, entre otras). Otros instrumentos de distribucin y compensacin LEY ORGNICA DE DESCENTRALIZACIN, en este instrumento se determinan las formas de distribucin y en base a los parmetros all contenidos del situado constitucional, especficamente en su artculo 13. Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES). En CRBV en su artculo 156. Es de la competencia del Poder Pblico Nacional: ... 16. El rgimen y administracin de las minas e hidrocarburos, el rgimen de las tierras baldas, y la conservacin, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del pas. El Ejecutivo Nacional no podr otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido. La Ley establecer un sistema de asignaciones econmicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que tambin puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados. En base a este artculo se promulg la LEY DE ASIGNACIONES ECONOMICAS ESPECIALES PARA LOS. ESTADOS DERIVADAS DE MINAS E HIDROCARBUROS. Gaceta Oficial N 36.110 de fecha 18 de diciembre de 1996. BASE SISTEMATICA ART. 185 CONSTITUCIN BOLIVARIANA PODER CONSTITUIDO PODER CONSTITUYENTE CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO VICEPRESIDENTE MINISTROS GOBERNADORES PRESIDENTE DE LOS ALCALDES GOBERNADORES ALCALDES DIRECTORES REG. NAC. DIPUTADOS REG. NAC. CONCEJALES CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACIN JUNTAS PARROQUIALES NUEVO ORDEN INSTITUCIONAL Fondo de Compensacin Territorial Plan Operativo Anual Plan Nacional de Desarrollo INTEGRACIN CIUDADANA Organizacin Comunitaria Econmico Territorial Social Poltico Internacional NUEVO ORDEN INSTITUCIONAL Plan de Inversin Regional INTEGRACIN CIUDADANA INTEGRACIN POPULAR LEY ORGANICA DE PLANIFICACIN GACETA OFICIAL No. 5.554 Extraordinario del 13 de Noviembre de 2001 ORGANIZACIN COMUNITARIA CAMPESINA SINDICAL UNIVERSIDADES INDIGENAS AMBIENTE VECINAL NUEVO ORDEN INSTITUCIONAL PBLICA ALCALDES CONCEJALES NUEVO ORDEN INSTITUCIONAL Plan de Inversin Municipal INTEGRACIN CIUDADANA Organizaciones Vecinales Organizaciones Comunitarias: Salud Educacin Deporte Cooperativa Seguridad INTEGRACIN CIUDADANA

ALGUNOS POSIBLES CRITERIOS DE ASIGNACIN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL Establecidos los lineamientos generales para la asignacin de funciones redistributivas entre los distintos niveles de gobierno, corresponde ahora discutir los posibles criterios mediante los cuales se asignan los recursos en un mecanismo de compensacin interterritorial. En la literatura econmica y en la experiencia internacional uno encuentra comnmente dos grandes dimensiones que nutren los criterios de asignacin de recursos en los mecanismos de compensacin o equilibramiento interterritorial (Ahmad, 1997). Por una parte, lo que se denomina como necesidades fiscales relativas, que vienen a representar los recursos requeridos por una entidad poltico-territorial para atender un cierto nivel de servicios pblicos. Por otra parte, la llamada capacidad fiscal, que est constituida por la capacidad de financiamiento de aquellas necesidades fiscales relativas. Se espera que los mecanismos de compensacin interterritorial distribuyan recursos fiscales entre las entidades poltico-territoriales reconociendo las diferencias, existentes y/o estructurales, en las capacidades de esas instancias para proveer y financiar por sus propios medios los servicios pblicos requeridos por sus comunidades. Esa funcin compensatoria nace del reconocimiento evidente de que cada estado o municipio est dotado de una cierta capacidad econmica e institucional para financiar y proveer esos servicios pblicos. Pero las diferencias en esas capacidades pueden llegar a ser significativas entre los distintos integrantes territoriales de una nacin. Los mecanismos de compensacin interterritorial pretenden entonces, cuando menos, atenuar esas diferencias interjurisdiccionales.1 Reconociendo estos desbalances horizontales, muchos pases desarrollados (Australia, Canad, Alemania, Reino Unido, Espaa) y en desarrollo (Argentina, Brasil, Chile, Indonesia) han venido instrumentando mecanismos fiscales orientados a reducir esos desequilibrios en la capacidad econmica de sus jurisdicciones para proveerle a sus comunidades, cuando menos, un nivel mnimo de servicios pblicos y/o una base de recursos financieros que suavicen las diferencias socioeconmicas entre los integrantes de un mismo nivel de gobierno. Naturalmente, es mucho ms fcil identificar aquellas dos grandes dimensiones que deben orientar la bsqueda de criterios para la asignacin de los recursos en un mecanismo de compensacin interterritorial, que identificar las variables especficas que servirn de fundamento para la propia redistribucin de esos recursos fiscales, un ejercicio que dejaremos para la siguiente seccin de este ensayo. Por el momento y slo para ilustrar hasta dnde pueden llegar esas dificultades, a continuacin se presentan algunas opciones de variables o indicadores que podran desempear ese papel de aproximaciones a aquellas dos dimensiones bsicas. Necesidades fiscales relativas Con respecto a esta dimensin, uno podra utilizar como variables representativas de desbalances horizontales un conjunto de indicadores ya disponibles en Venezuela. Tal es el caso del ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), el ndice del desarrollo humano (IDH), algn otro indicador relativo de pobreza tal como el ingreso per cpita, o inclusive el coeficiente de Gini. Todos estos indicadores registran debilidades derivadas de su rezago en la publicacin y falta de representatividad territorial. Por supuesto, stos son escollos superables si existe el compromiso del Estado de invertir recursos en perfeccionarlos en un plazo razonable. Sin embargo, la mayor dificultad asociada a estos indicadores es que no representan estrictamente a las necesidades fiscales relativas de las distintas instancias territoriales. Para ser realmente representativos de esas necesidades fiscales relativas, los indicadores a utilizar deberan expresar las diferencias de costos en la provisin de los servicios pblicos en esas instancias territoriales, entre otros elementos. Sin embargo, la experiencia internacional parece poner en evidencia que la inmensa mayora de los pases desarrollados no satisfacen a plenitud ese exigente requisito. Hasta donde conocemos, con la excepcin notable de Australia y en menor medida el Reino Unido, la mayora de las naciones utilizan exclusivamente la dimensin de la capacidad fiscal como mecanismo de compensacin interterritorial, aun ante el reconocimiento de todas sus imperfecciones (TerMinassian, 1997; Ahmad, 1997). En efecto, la versin ms sofisticada de mecanismo compensatorio interterritorial est representada por el sistema federal australiano, en el cual todas las transferencias intergubernamentales se asignan de acuerdo con un amplio conjunto de indicadores que se extienden al mbito de la determinacin de necesidades relativas y diferenciales de costos en su provisin por parte de las distintas jurisdicciones de esa nacin. Los requerimientos de informacin y soporte institucional para su procesamiento son tan complejos y desarrollados, que inclusive la federacin canadiense se ha negado por aos a incorporar

esta importante dimensin en su tambin sofisticado sistema de transferencias ecualizadoras. Otros pases como Espaa han incorporado a su mecanismo de compensacin interterritorial variables mucho ms genricas que pretenden representar necesidades relativas (poblacin, dispersin poblacional, paro laboral, etc.) y/o particularidades (insularidad, saldo migratorio) de la nacin ibrica. No obstante las restricciones mencionadas, lo importante es reconocer que la utilizacin de indicadores como el NBI, el IDH y otros proxies de pobreza relativa sirven al propsito de redistribuir recursos entre entidades poltico-territoriales, aun con todas las limitaciones descritas. Capacidad fiscal Respecto a esta otra dimensin, la tarea de identificar variables representativas de desbalance horizontal parece relativamente ms sencilla. Por ejemplo, si uno se aproxima a las versiones ms sofisticadas de asignacin de las transferencias con criterios redistributivos de capacidad fiscal, como los que prevalecen en Alemania, Canad y, complementariamente, en Australia, uno podra utilizar lo que se conoce en la federacin canadiense como el enfoque del sistema de tributacin representativa. Bajo ese sistema, la capacidad fiscal de cada provincia es calculada cada ao... como la diferencia entre la suma de capacidad fiscal per cpita para cada fuente separada de ingresos y una medida de capacidad estndar basada en la capacidad fiscal per cpita promedio de las cinco provincias medianas... (Bird, 2001:64). Siguiendo una versin ms elemental de ese sistema, un punto de partida para estimar las diferencias en la capacidad fiscal de las entidades poltico-territoriales venezolanas podra consistir en determinar las fuentes tributarias de recaudacin propia disponibles para esas instancias. Para ser estrictos, esa capacidad tributaria propia no debera limitarse slo a uno u otro nivel de gobierno subnacional; es decir, la estimacin correcta de esa capacidad tributaria propia debera incluir, tanto el nivel intermedio (estados) como el nivel local de gobierno, pues es esa accin conjunta la que incide realmente en la propia redistribucin de los recursos pblicos. Sin embargo, es necesario reconocer las limitaciones a que se enfrenta semejante ejercicio, como consecuencia no slo del escaso desarrollo de las fuentes tributarias estadales (en menor medida tambin las municipales), sino tambin debido a la escasa disponibilidad de informacin detallada sobre aquellas fuentes de ingresos. En cualquier caso, tampoco sera correcto evaluar exclusivamente esa capacidad fiscal o de financiamiento de servicios pblicos por parte de los gobiernos subnacionales a partir de su capacidad tributaria propia, sino que debera incluirse tambin cualquier transferencia intergubernamental que ellos reciben. La lgica econmica en este caso permite concluir que esos medios de financiamiento, aunque originalmente provenientes del gobierno central, no slo asignan recursos que generan una implcita redistribucin horizontal de recursos, sino que tambin le otorgan a los gobiernos subnacionales una cierta capacidad para redistribuirlos al interior de sus propias jurisdicciones, en mayor o menor medida. Esto significa que antes de introducir cualquier mecanismo explcito de compensacin, ya el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales suele contener una funcin redistributiva interterritorial. Esto puede apreciarse claramente al observar la significativa correspondencia estadstica que existe entre los recursos recibidos por las entidades federales por conceptos de Situado Constitucional y el Fides y sus indicadores de pobreza relativa asociados al nmero de hogares pobres. De este modo, al incorporar entonces un mecanismo de reduccin de los desbalances horizontales como sera el caso del Fondo de Compensacin Interterritorial en Venezuela, el objetivo ltimo debera ser reducir an ms esos desequilibrios a travs de un instrumento explcitamente redistributivo. Sin embargo, insisto, antes es imperativo disponer de una visin de conjunto del impacto redistributivo de los diversos mecanismos de financiamien-to dentro del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Por esta razn, en el marco de una simulacin realizada por la Oficina de Asesora Econmica y Financiera (OAEF) de la Asamblea Nacional se han desarrollado ejercicios elementales que permiten considerar en una primera aproximacin cules podran ser los efectos redistributivos integrales de las fuentes de financiamiento en ese arreglo intergubernamental (Barrios, Daza y Denis, 2001), cuyos resultados pormenorizados se presentan en el cuadro anexo. Los ejercicios realizados incluyen en sus estimaciones algunos efectos redistributivos de los mecanismos actuales de financiamiento (Situado, Fides, asignaciones econmicas especiales, transferencia de servicios descentralizados), as como los correspondientes a la Ley de Hacienda Pblica Estadal. En este ltimo caso es necesario desarrollar escenarios incluyendo y sin incluir el Fondo de Compensacin Interterritorial. Tambin se sometieron a contraste esos resultados con los indicadores indirectos de necesidades fiscales relativas, a fin de tener una idea de sus posibles efectos redistributivos interpersonales e interterritoriales.

Necesidad de incorporar elementos dinmicos en el FCIT Finalmente, es necesario estar conscientes que sera ideal incorporar entre los criterios de redistribucin de los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial elementos dinmicos que permitan premiar el esfuerzo tributario relativo de las instancias territoriales, as como la mayor eficiencia en su gestin. En la prctica, se es un desideratum difcil de alcanzar en esta primera etapa del mecanismo compensatorio. Volveremos ms adelante sobre esto, pero por el momento basta mencionar que la misma mejora en los diversos indicadores de necesidades relativas y capacidad fiscal puede constituir un medio indirecto para promover por razones ticas y polticas el buen desempeo de las instancias territoriales. No obstante, para llevar el argumento a sus extremos, sera deseable que el Fondo de Compensacin Interterritorial contenga criterios de redistribucin que permitan romper cualquier incentivo para que un gobierno subnacional se beneficie de no hacer los esfuerzos necesarios para salir del crculo de la pobreza en un plazo razonable. LAS VARIABLES SELECCIONADAS PARA ORIENTAR LA ASIGNACIN DE LOS RECURSOS La eleccin de las variables especficas que vienen a representar los diversos desequilibrios interterritoriales suelen ser una mezcla inevitable de las anteriores dimensiones. De esta manera, la evaluacin de distintas variables representativas para el caso especfico de Venezuela permite sugerir los indicadores que se mencionan a continuacin y que podran servir de referencia para el proyecto de Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial: ndice de desarrollo humano, inverso del ingreso per cpita, ndice de pobreza y el esfuerzo tributario relativo. A continuacin se discute la lgica para su seleccin, as como un esbozo de los efectos que su aplicacin individual tendra sobre la redistribucin interterritorial. El criterio del ndice de desarrollo humano (IDH) En el caso del ndice de desarrollo humano como criterio de asignacin de recursos del FCIT, se trata de una variable que aspira compensar a las entidades federales de acuerdo con su rezago relativo con respecto a componentes, tales como: i. La esperanza de vida de la poblacin de cada estado (una expresin de sus condiciones de salud y nutricin); ii. Los logros que en materia educativa esas entidades alcancen, representadas a travs de la reduccin de la tasa de analfabetismo y del incremento en la matriculacin de sus potenciales estudiantes y iii. El rezago en el poder adquisitivo de los ingresos de las personas u hogares que integran esas entidades. El propsito del FCIT en esta materia debe ser proporcionarle recursos a aquellas entidades federales que tengan las mayores deficiencias en esos indicadores, de manera que puedan dirigir esos recursos a atender sus mayores necesidades en esos mbitos especficos, as como en cualesquiera otros de los establecidos como prioritarios por parte del Consejo Federal de Gobierno. Para atender los desbalances interpersonales e interterritoriales, aunque sea en forma indirecta, probablemente ser conveniente estandarizar ese criterio de asignacin calculndolo en trminos per cpita. De acuerdo con las estimaciones de la OAEF, los estados que registran los peores ndices de desarrollo humano (Delta Amacuro, 0,592; Vargas, 0,592; Amazonas, 0,617; Apure, 0,627 y Portuguesa, 0,645), recibiran una mayor transferencia per cpita por este componente de la eventual frmula distributiva del Fondo de Compensacin. Es de notar que la estandarizacin de la variable IDH por poblacin permite incrementar la equidad del Fondo de Compensacin Interterritorial, al permitir que los estados reciban montos totales de recursos distintos ajustados al tamao de sus poblaciones, no obstante su misma condicin relativa de desarrollo derivada del propio indicador. Ello se aprecia claramente al comparar dos entidades como Delta Amacuro y Vargas, las cuales a pesar de registrar el mismo rezago en el IDH (0,592), que da lugar a la misma transferencia per cpita asociada a este componente, recibiran montos diferentes de recursos totales por estado, ante el reconocimiento de las mayores necesidades fiscales relativas que derivan del tamao distinto de sus poblaciones. Aqu se abre una controversial discusin respecto a si la asignacin de recursos con base en las deficiencias en el IDH fomenta a los gobiernos subnacionales a permanecer en situacin rezagada para recibir esa parte de los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial. Es difcil decir en forma anticipada cul ser la conducta de esos gobiernos frente a este posible componente de la frmula; sin

embargo, uno podra preguntarse hasta dnde le conviene polticamente a un gobierno sub-nacional aparecer como permanentemente incapaz de mejorar la posicin relativa respecto a este indicador. Una forma simple e intuitiva de superar este reto, al menos parcialmente, consistira en hacer del conocimiento pblico las posiciones relativas de los distintos estados y municipios, as como las mejoras registradas en esas posiciones. De esta manera, adems de dotar de transparencia adicional al arreglo fiscal intergubernamental, se puede esperar que los gobiernos sub-nacionales hagan un esfuerzo sostenido para mejorar sus posiciones en materia de IDH, a objeto de capitalizar ese esfuerzo en trminos de apoyo poltico a partir de esa rendicin de cuentas. Evidentemente, el xito de esta prctica descansa en el supuesto fuerte segn el cual los electores realmente evalan ese desempeo de sus gobiernos sub-nacionales en materia de posicionamiento relativo en los ranking de indicadores como el IDH. Bajo esta ltima perspectiva optimista, es necesario sealar que este indicador podra ser seleccionado como criterio de asignacin de recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial, en funcin de la capacidad relativa que tienen los gobiernos estadales para incidir en los componentes del mismo a travs de sus polticas pblicas. De lograrse el necesario equilibrio entre las presiones estticas (rezagos actuales) y las fuerzas dinmicas (mejoras en posiciones relativas), se puede apreciar que este IDH es fundamentalmente una variable representativa de desequilibrios interterritoriales. Desde una perspectiva ms operativa, es necesario sealar que actualmente la oficina residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica anualmente un ndice de desarrollo humano. Desgraciadamente, su publicacin se hace con un rezago superior a un ao. Pero, como se mencion con anterioridad, se es un escollo superable si se destinan los recursos humanos y financieros requeridos para su elaboracin oportuna. La Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial debera contemplar un mandato para que las autoridades responsables de desarrollar ese indicador lo lleven a cabo en forma confiable y oportuna. El criterio del ingreso per cpita En segundo lugar se encuentra el caso del criterio de asignacin de los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial en proporcin inversa al ingreso per cpita. La racionalidad que lo justifica es que se pretende compensar en mayor medida a aquellas entidades federales cuyos hogares registran una menor capacidad para generar ingresos que le permitan financiar la adquisicin de bienes y servicios pblicos y privados. En efecto, si se incorpora este componente a la frmula distributiva de los recursos que asignar el FCIT, nuestras estimaciones sealan que los estados con menor ingreso per cpita (Amazonas, Bs. 998.000; Delta Amacuro, Bs. 1.055.015; Apure, Bs. 1.059.115) recibiran una mayor transferencia per cpita por esta parte del Fondo. Sin embargo, nuevamente valen los comentarios de la discusin anterior en el sentido de que la frmula distributiva del Fondo de Compensacin Interterritorial debe respetar las mayores necesidades fiscales relativas que se derivan de un mayor tamao de poblacin. Ello se puede apreciar si se considera que, segn las estimaciones de la OAEF, dos entidades federales como Delta Amacuro y Apure con prcticamente el mismo ingreso per cpita terminaran recibiendo un monto parecido por persona, pero recursos totales por estado muy distintos, en consideracin de aquellas mayores necesidades derivadas del tamao de su poblacin. Evidentemente, este indicador tiene una funcin fundamentalmente orientada a compensar desequilibrios interpersonales. Sin embargo, es necesario advertir sobre una limitacin propia de este indicador: al ser un promedio de toda la jurisdiccin regional no toma en consideracin las diferencias internas en la distribucin de ese ingreso per cpita. Cabe agregar que este indicador tambin se publica regularmente al nivel estadal, aunque nuevamente con rezagos. El criterio del ndice de pobreza En el caso del criterio denominado ndice de pobreza, entendido como porcentaje de hogares de una entidad federal que recibe ingresos por debajo de una lnea de pobreza (definida como capacidad de adquirir menos de dos canastas alimentarias) con respecto a la proporcin de hogares en similar condicin en todo el pas, es evidente su intencin redistributiva en el mbito interpersonal. Por consiguiente, un estado con mayor cantidad de hogares pobres recibir entonces mayor cantidad de recursos del FCIT, en una direccin que apunta claramente hacia la mayor equidad interpersonal, reforzando as el carcter redistributivo de este mecanismo. De acuerdo con las estimaciones de la OAEF, es interesante observar que en el caso de este eventual componente de la frmula distributiva de ese fondo, los estados mayormente beneficiarios del mismo seran Zulia con 14,3 por ciento del total de hogares pobres del pas, Miranda con 8,7 por ciento de esos hogares en situacin de pobreza, Carabobo con 8,4 por ciento, Lara con 8 por ciento y Aragua con 6,3 por ciento. Tambin debe notarse que la

propia forma de calcular esos porcentajes ya incluye la estandarizacin por poblacin (hogares pobres de la poblacin total de Venezuela) y, por consiguiente, los recursos a transferir a cada entidad federal varan en funcin indirecta de las mayores necesidades fiscales asociadas a esa condicin de pobreza. Debe advertirse nuevamente que tambin en este caso se presenta el riesgo de que se promueva a los gobiernos subnacionales a no hacer su mximo esfuerzo para superar esa condicin de pobreza de sus comunidades, como consecuencia de que por ello recibiran mayores recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial. Naturalmente, uno puede volver a argumentar que ello es poco probable desde el punto de vista tico y poltico, pero en la vida real nada garantiza que los incentivos de las autoridades gubernamentales y los de sus comunidades estn alineados en la misma direccin. Por ello puede resultar en extremo importante que se incorpore alguna modalidad de criterio dinmico que castigue aquella ausencia del mayor esfuerzo posible de las autoridades regionales y locales por superar la posicin rezagada de una jurisdiccin en materia de pobreza. Desdichadamente, sa es quizs la mayor debilidad de la propuesta del FCIT elaborada por la OAEF. El criterio del esfuerzo tributario relativo Finalmente, se encuentra el criterio de esfuerzo tributario relativo. El objetivo perseguido con este ltimo elemento asignador de recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial es sencillamente retribuir en mayor proporcin a aquellas entidades federales que contribuyen en mayor medida a financiar por sus propios medios y capacidades la provisin de bienes y servicios pblicos a sus comunidades. Todo ello respetando el hecho de que cada jurisdiccin dispone de capacidades dispares de generacin de recursos propios, sin cuya consideracin se podra estar generando un incremento en los desbalances horizontales. Ello es particularmente cierto en el contexto de procesos de transferencia de nuevas fuentes tributarias a los gobiernos estadales, como aspira la versin conocida del proyecto de Ley de Hacienda Pblica Estadal. Por este ltimo motivo, no es el incremento en el monto absoluto de los recursos recaudados lo que debera servir de referencia para premiar el desempeo tributario de una entidad federal, sino ms bien la mayor proporcin de su esfuerzo recaudador con respecto a su propia base. Idealmente, esa medicin del desempeo tributario debera hacerse con respecto al potencial generador de recursos propios y la Ley del FCIT debera contener un mandato para que en un lapso prudencial se desarrolle integralmente este criterio, en trminos del mencionado potencial recaudatorio. De esta manera, se espera incentivar a los estados a que contribuyan a la movilizacin de los recursos disponibles en sus comunidades, que podrn ser destinados a la mayor provisin de bienes y servicios pblicos, as como contribuir a atenuar los desequilibrios interterritoriales en la capacidad de atender las demandas regionales y locales. Quizs una consideracin especial que debe hacerse en este punto es que el buen funcionamiento de este componente amerita pensar a fondo cules sern los elementos que nutrirn la base para estimar el esfuerzo tributario relativo, no slo en trminos de los tributos que servirn de referencia, sino tambin en cmo manejar circunstancias donde un estado de menor capacidad institucional se ve impedido durante un tiempo de desarrollar la explotacin de una de sus potenciales fuentes de financiamiento de recaudacin propia. Se deben extremar las precauciones para que esa menor capacidad institucional no se constituya en un medio indirecto de sancionar a quienes se encuentran en situacin de rezago relativo, generando nuevas iniquidades horizontales en el arreglo intergubernamental venezolano. As, se podra hacer un ejercicio de posicionamiento de los estados en la distribucin de los recursos del Fondo, descontando el efecto ahora imprevisto del esfuerzo tributario. Lo que se observa en esas estimaciones realizadas por la OAEF luce intuitivamente razonable: los mayores receptores potenciales de recursos per cpita del FCIT, en caso de utilizar los tres primeros criterios de asignacin, seran estados como Delta Amacuro, Amazonas, Vargas, Apure y Portuguesa, mientras que entidades federales como Lara, Zulia, Aragua, Anzotegui, el Distrito Federal y Miranda, recibiran menos recursos per cpita. LA CAPITALIZACIN DEL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL En esta seccin se exploran algunas opciones para nutrir financieramente al FCIT, con especial referencia a los recursos provenientes del IVA, as como a los impuestos sobre bebidas alcohlicas, cigarrillos y tabacos. En este sentido, se comienza por realizar una breve evaluacin de la propuesta presentada por el movimiento poltico Primero Justicia a la Comisin de Finanzas de la Asamblea Nacional (en lo sucesivo, la primera propuesta de Ley del FCIT), especialmente en lo que concierne a posibles fuentes de capitalizacin para el Fondo de Compensacin Interterritorial. En segundo lugar, a lo largo de esta seccin se contrasta esa propuesta de FCIT con la formulada por la OAEF y tambin

presentada ante el Poder Legislativo. Hasta donde entendemos, ambos proyectos an estn bajo la consideracin de aquella comisin de la Asamblea Nacional. En una medida importante, la primera restriccin para examinar las mencionadas opciones de capitalizacin del Fondo de Compensacin Interterritorial viene dada por el arreglo tributario intergubernamental que se deriva de la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Estadal (LOHPE), que fuera aprobada en primera discusin por la Asamblea Nacional. En ese marco normativo se plantea que 45 por ciento de los recursos que los estados reciben hoy por va del Fides pasaran a nutrir ese fondo. En trminos prcticos, esto no parece cambiar de forma sustantiva la asignacin de esos recursos con respecto al Fides, toda vez que las entidades federales podran continuar presentando sus proyectos de inversin a una instancia de decisin intergubernamental (Consejo Federal de Gobierno), mientras que el 55 por ciento de los recursos restantes ahora seran manejados por parte de los gobiernos estadales, sin ninguna intermediacin. En otras palabras, con esta propuesta conjunta de FCIT-LHPE las entidades federales podran adquirir alrededor de 0,22 por ciento de autonoma fiscal adicional. Comparada con la primera propuesta de Ley del FCIT para capitalizarlo con un mximo de 20 por ciento de los recursos del IVA a ser asignados totalmente por el Consejo Federal de Gobierno (CFG), ese 45 por ciento de recursos del Fides que recibiran los estados a travs de ese fondo no slo luce como un incremento en el grado de descentralizacin fiscal (las decisiones sobre el restante 55 por ciento seran totalmente autnomas para los gobiernos subnacionales), sino que probablemente tendr un mayor efecto redistributivo favorable hacia las jurisdicciones de menor desarrollo relativo. Por supuesto, el efecto definitivo depender de la regla de asignacin horizontal de recursos que se apruebe. Inclusive es posible dar todava otro paso de avance en la direccin descentralizadora, al eliminar la visin procedimentalista de los proyectos de inversin. La Constitucin aprobada en 1999 establece que las entidades federales estn obligadas a destinar los recursos del FCIT a inversiones, pero ello no implica necesariamente que su ejecucin requiere presentar proyectos de inversin ex ante al Consejo Federal de Gobierno. Las gobernaciones y alcaldas, en concordancia con los presupuestos aprobados por sus respectivas instancias legislativas, bien podran destinar por su propia cuenta esos recursos a la inversin pblica, cumpliendo ex post con todos los extremos legales y de rendicin de cuentas sobre sus actividades en esta esfera. Evidentemente, ello debera traducirse en un aceleramiento de la efectividad ejecutora de esos organismos, lo cual es un rasgo de desempeo virtuoso en el caso venezolano. La mayor dificultad que puedo visualizar en este modus operandi que podra sugerirse para el FCIT es que se reducen las posibilidades de armonizar los programas de inversin de todos los niveles de gobierno. De prevalecer esa posibilidad, podramos estar renunciando al logro de un efecto positivo que se esperara de una actuacin ms cooperativa del Estado venezolano. Evidentemente, uno puede imaginarse otras modalidades institucionales que podran servir de medios para resolver este escollo, como sera la utilizacin de figuras de programacin intergubernamental de las inversiones. Bajo esas modalidades intergubernamentales es posible que se dicten lineamientos generales para la inversin de todos los niveles de gobierno, se establezcan responsabilidades exclusivas o concurrentes para desarrollar proyectos de prioridad nacional e inters para las jurisdicciones subnacionales, entre otras prcticas que pueden esperarse sean propias de una instancia de decisin como el Consejo Federal de Gobierno. Esas modalidades intergubernamentales existen ya en pases como Alemania, Australia, Brasil, Canad, entre otros. Probablemente podramos derivar lecciones tiles de esas experiencias internacionales para el diseo de nuestros propios mecanismos de decisin intergubernamental, de acuerdo con nuestras particularidades nacionales. Asimismo es posible mencionar que el proyecto de LHPE que se discute actualmente en la Asamblea Nacional propone enterar la totalidad de los recursos recaudados por concepto de impuestos sobre licores, cigarrillos y fsforos al Fondo de Compensacin Interterritorial. Eso representa alrededor de 0,4-0,5 por ciento del PIB. Cualquier propuesta que le otorgue menos del 100 por ciento de esos recursos tributarios a los estados, puede decirse que avanza menos en la direccin descentralizadora. Una tercera opcin para el financiamiento del mecanismo de compensacin interterritorial que est planteada en la primera propuesta de Ley del FCIT se refiere al 20 por ciento del total recaudado por impuesto al consumo a la gasolina. Naturalmente, esta opcin incrementa los recursos disponibles en ese fondo y potencia su capacidad redistributiva; pero comparada con la clusula contenida en el proyecto de la LHPE que transfiere la totalidad de ese tributo a los estados, la mayor potencialidad redistributiva de esta propuesta se hace a costa de una reduccin en el grado de descentralizacin en el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Nuevamente, el efecto redistributivo neto depender de cun progresiva sea la regla de asignacin horizontal de los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial.

Como otra referencia a la primera propuesta de Ley del FCIT presentado ante la Comisin de Finanzas de la Asamblea Nacional, se encuentra la sugerencia de capitalizar ese fondo con los recursos provenientes de las asignaciones econmicas especiales (AEE) que actualmente se atribuyen a estados carentes de explotacin de minas e hidrocarburos. Esto representa alrededor de 30 por ciento de los recursos derivados de la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales. Esta propuesta probablemente tenga un efecto regresivo sobre el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de que el grueso de los estados en esa condicin de no-explotacin de minas e hidrocarburos ahora pasaran a compartir ese 30 por ciento de recursos por AEE con el resto de los estados que ya reciben el 70 por ciento restante. En realidad, es necesario hacer un ejercicio de simulacin para verificar si una regla muy redistributiva en el FCIT llega a compensar el mencionado efecto regresivo que aparece de entrada con este proyecto de ley. No obstante, a primera vista esta propuesta parece desmejorar la distribucin interterritorial de recursos en Venezuela, en franca contradiccin con el espritu del cualquier mecanismo de compensacin interterritorial. Por si fuera poco, en trminos de diseo de polticas pblicas, no parece tcnicamente apropiado que se utilice un instrumento presuntamente orientado a corregir externalidades (los efectos negativos de la explotacin de minas e hidrocarburos) con un instrumento destinado a atenuar desbalances horizontales en el desarrollo socioeconmico (el FCIT). En trminos ms tcnicos, se dira que se est utilizando un solo instrumento para atacar dos objetivos diferentes de poltica pblica. Una ltima referencia al primer proyecto de Ley del FCIT presentado ante la Asamblea Nacional nos conduce a su propuesta de utilizar recursos derivados de los prstamos de organismos internacionales para los proyectos cuya ejecucin sea aprobada por el CFG para el desarrollo econmico y social de los estados y de los municipios. En principio ello luce razonable, particularmente cuando esos proyectos se refieren al desarrollo institucional de esos niveles de gobierno y/o programas con significativo contenido redistributivo. Sin embargo, preocupan las dificultades que se pueden derivar de la compatibilidad entre las reglas explcitas que debe contener ese fondo para redistribuir sus recursos y la asignacin de esos recursos particulares que responden a los criterios que los organismos multilaterales establecen para la aprobacin de sus proyectos. Ello no tiene que ser necesariamente inconsistente, pero es un aspecto que amerita una mayor reflexin antes de incorporarlo de forma genrica en el texto de la Ley del FCIT. Finalmente, es necesaria una reflexin sobre el destino que debera darse a los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial no ejecutados por los estados en un ejercicio fiscal, como consecuencia de sus rezagos para presentar proyectos de inversin ante el CFG. En nuestra opinin, la devolucin de esos recursos al pote general de ese fondo constituye un incentivo razonable al uso eficaz de los mismos por parte de los gobiernos subnacionales. Tambin es ste un aspecto que se debera armonizar con el nuevo marco plurianual del rgimen pblico de administracin financiera al nivel nacional. Sin embargo, una visin comprensiva de este asunto debe tambin tomar en consideracin que los desbalances horizontales entre las entidades territoriales tambin se manifiestan en diferencias en su capacidad para formular proyectos de inversin. En este sentido, las normativas del Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensacin Interterritorial deberan disponer de manera explcita que esas instituciones suministren asistencia tcnica a los gobiernos sub-nacionales en el proceso de formulacin de sus proyectos. La contribucin de esas figuras intergubernamentales al equilibramiento de las mencionadas disparidades institucionales podra extenderse a la conformacin de un banco de proyectos de inversin en diversos sectores, que estn a la disposicin de los gobiernos sub-nacionales, para que se seleccionen de conformidad con las necesidades y preferencias de sus autoridades y comunidades. Adicionalmente a los aspectos antes mencionados, la Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial debera hacer explcita una consideracin sobre la posible base mnima para la recepcin de recursos por las entidades federales. De momento debe mencionarse que el rasgo deseable para un FCIT autnticamente redistributivo debera orientarse por el principio, establecido en la llamada economa poltica de las instituciones presupuestarias (Poterba & Von Hagen, 1999), de minimizar el universalismo, respetando los principios constitucionales. En otras palabras, es apropiado que se disminuya al mnimo legalmente posible la tendencia a repartir los recursos fiscales bajo el principio de al menos un poco para cada cual. De lo contrario, es bastante probable que se debilite el carcter redistributivo deseado para un fondo de esta naturaleza.

ALGUNOS ASPECTOS INSTITUCIONALES EN EL DISEO DEL FCIT Como ltimo aspecto de este ensayo, se considera oportuno introducir en esta discusin algunos tpicos sobre los cuales se deben tomar decisiones polticas y tcnicas para el apropiado diseo del FCIT, de manera que se optimice su funcionamiento eficaz y transparente. En primer lugar, parece conveniente discutir si se pretende introducir algn tipo de restriccin al destino funcional que podrn darle los gobiernos subnacionales a los recursos transferidos por concepto de FCIT. Evidentemente ya existe una primera condicionalidad derivada de la obligatoriedad de que esos recursos se destinen a la inversin pblica. No obstante, ello puede calificarse como un rasgo virtuoso que se le introduce al sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de contribuir a la mejor asignacin de recursos y al crecimiento econmico. De manera que, bien administrado y respetando un grado razonable de autonoma de gestin para los gobiernos subnacionales, ello puede lograr que se desarrolle una cultura de proyectos y de utilizacin de criterios de costo-efectividad en la asignacin de los recursos del Estado venezolano. Tambin sera deseable que esa asignacin de los recursos fiscales respondiera a una visin estratgica de las prioridades de las comunidades en las jurisdicciones subnacionales. Adicionalmente, si el Consejo Federal de Gobierno se constituye en una autntica instancia intergubernamental de decisin, el FCIT se convertira en el instrumento financiero por excelencia para armonizar y coordinar la accin colectiva de los diferentes niveles de gobierno. Es mucho cuanto tienen que ganar todas las instancias de gobierno de una accin concertada en la inversin de los recursos pblicos y la descentralizacin del sistema de relaciones fiscales no debera traducirse en un debilitamiento de esa actuacin coordinada entre los distintos niveles de gobierno. No obstante, tambin debemos estar conscientes de que la coordinacin tiene sus costos y dificultades. Por esta razn es necesario buscar un equilibrio entre concertacin, autonoma y efectividad en la gestin de esos distintos entes gubernamentales en Venezuela. Una discusin mucho ms controversial es la que concierne a si deben existir ciertas restricciones sobre los sectores a los que se deben destinar los recursos del FCIT (por ejemplo, salud, educacin, gastos sociales). All aparece, una vez ms, el tpico dilema entre autonoma y coordinacin en las polticas pblicas. Por una parte es deseable que los gobiernos subnacionales dispongan de holgura para decidir en cules reas de inversin destinar esos recursos para mejorar la redistribucin. Pero, por otra parte, una autonoma completa podra reducir las posibilidades de armonizacin en la estrategia redistributiva del Estado venezolano. Es una disyuntiva que no es fcil de resolver y se debe reflexionar sobre este asunto antes de tomar una decisin que es eminentemente poltica. En segundo lugar, tambin ser necesario que el diseo institucional del Fondo de Compensacin Interterritorial contenga algunas consideraciones sobre la obligatoriedad del gobierno central de transferir los recursos en forma oportuna, as como sobre las reglas de aprobacin de los gastos de inversin por parte de los gobiernos subnacionales. En ambos casos, ello es necesario para que estn claramente establecidos los derechos de uso y control sobre esos recursos pblicos. Sobre el primer aspecto es necesario buscar mecanismos que hagan factible materializar los principios de celeridad y transparencia en la gestin de tesorera de los recursos, as como el establecimiento de sanciones por rezagos injustificados en la transferencia de los mismos a los gobiernos subnacionales. Ms all de la declaracin de estos principios en la futura Ley del FCIT, probablemente ser necesario normar este aspecto por va reglamentaria. Si finalmente se aprueba que el acceso de los gobiernos subnacionales a los recursos del FCIT se har mediante la modalidad de proyectos de inversin a ser presentados al CFG, entonces ser decisivo el tipo de mecanismos que se utilice para darle curso a los mismos, teniendo entre otras muchas opciones las del silencio administrativo (transcurrido un lapso prudencial para su evaluacin y aprobacin), la utilizacin de evaluaciones ex post, entre otros. Como se seal anteriormente, muchos de estos obstculos podran ser superados mediante la incorporacin de modalidades ms expeditas de ejecucin del gasto por parte de los gobiernos subnacionales, acompaado naturalmente de un reforzamiento de los mecanismos de control ex post de su asignacin y ejecucin en inversiones. Si se toma esta ltima opcin, ser necesario trabajar en hacerla compatible con los mecanismos de decisin del Consejo Federal de Gobierno. En tercer lugar, ser necesario hacer consideraciones explcitas sobre la clasificacin de los ingresos de los estados por concepto del FCIT, bajo la distincin entre ordinarios y extraordinarios. En la primera de esas clasificaciones, su categorizacin como ingresos ordinarios puede terminar afectando su efectividad redistributiva al exigir un traspaso automtico de recursos a los municipios, sin consideracin de sus propios desbalances horizontales. En este sentido, es imperativo que la definicin de las reglas de distribucin horizontal de recursos se haga extensiva a los gobiernos locales en un futuro cercano, sin que por ello se afecte la celeridad y transparencia en la entrega vertical de recursos.

Finalmente, el arreglo institucional que regular el FCIT tambin debe contemplar reglas sobre la responsabilidad de rendicin de cuentas y controles sobre la utilizacin de recursos por las entidades federales y municipales. Todos los niveles de gobierno deben ser responsables de dar cuenta respecto a cmo se estn utilizando unos recursos que, en definitiva, son de toda la nacin venezolana. Naturalmente, la obligatoriedad de rendir cuentas tambin trae a la discusin una serie de temas controvertidos: A quin se debera rendir cuenta? Quin mide el desempeo de las entidades federales y municipales? Cules mecanismos pueden ser efectivos para evaluar ese desempeo? Esta discusin nos conduce tambin a la exigencia de brindarle a la Secretara Tcnica del Consejo Federal de Gobierno un grado significativo de autonoma institucional. En cualquier caso, todos estos elementos de carcter institucional deben hacerse perfectamente compatibles con el principio constitucional de solidaridad interterritorial y expresin de voluntades de un Estado que se encamina hacia el federalismo cooperativo.