MASTER UNIVERSITARIO INTERNAZIONALE DI II LIVELLO IN Politiche pubbliche e sviluppo territoriale.

Governabilit e processi di integrazione V EDIZIONE

TRA TRADIZIONE E INNOVAZIONE: CONSULTAZIONI E POLITICHE PUBBLICHE CON UN ACCENNO AL CONTESTO SICILIANO

ALLIEVO: Dott.ssa Rosalia Di Liberto

RELATORE: PROF.

COORDINATORE MASTER PROF.

ANNO ACCADEMICO 2008/2009

Palermo, Marzo 2009

Indice
Premessa................................................................................................2

1. Cosa Consultazione.........................................................................2

1.1 Perch fare consultazioni..........................................................4

2. Tecniche di consultazione..................................................................5

2.1 Inchieste campionarie................................................................7

2.2 Panel.........................................................................................8

2.3 Procedura notice and comment.................................................9

2.4 Focus group.............................................................................10

3. Un esempio di consultazione on line in Sicilia.................................11

Conclusioni...........................................................................................13

Bibliografia..........................................................................................15

Sitografia..............................................................................................15

Premessa
Questo paper si propone come una riflessione sullimportanza della consultazione nel processo di costruzione di una politica pubblica. In particolare si evidenzier la differenza tra partecipazione attiva dei cittadini e consultazione, facendo riferimento alla definizione di consultazione nellambito dellAnalisi di impatto della regolazione (Air). La riflessione pu dividersi in tre momenti: il primo definir i termini della questione, vale a dire, a partire dalla differenza tra partecipazione attiva e consultazione di metter in mostra cosa una consultazione, gli attori in gioco e il perch viene fatta; si esamineranno quindi le varie tecniche di consultazione soffermandosi, visto che ci si trova nellera di internet sulla consultazione on line e mostrando un esempio di pagina web di un sito istituzionale dellUnione Europea e della Sicilia dove possibile constatare un processo di consultazione.

1.

Cosa Consultazione Per definire cosa una consultazione si fa a riferimento alla pubblicazione del 2001 dellOrganizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) dal titolo Citizens as Parteners. Information, consultation and public partecipation in policy making dove si pu trovare la differenza tra informazione, consultazione e partecipazione attiva descritta nei termini seguenti:
Information: a one-way relation in wich government produces and delivers information for use by citizens. It covers both passive access to information upon demand by citizens and active measures by government to disseminate information to citizens. Consultation: a two-way relation in wich citizens provide feedback to government. It is Based on the prior definition by government of the issue on wich citizens views are being sought and requires the provision of information. Active participation: a relation based on partnership with goverment, in wich citizens actively engage in the policy-making process. It acknowledges a role for citizens in proposing policy options and shaping the policy

dialogue although the responsability for the final decision or policy formulation rests with government.1

Quindi mentre linformazione si colloca come una relazione univoca in cui i cittadini ricoprono un ruolo passivo in quanto semplici riceventi dellinformazione emanata dai governi (o anche un ruolo attivo nella misura in cui linformazione ricevuta commissionata dagli stessi cittadini), la consultazione viene definita come una relazione biunivoca in cui i cittadini forniscono un feedback al governo. Vi una maggiore partecipazione dei cittadini ma il governo che propone i temi su cui interrogare i cittadini e ne regola il processo. Infine la partecipazione attiva fortemente relazionata con il governo e i cittadini sono coinvolti attivamente nel processo di costruzione di una politica pubblica. La decisione finale e la formulazione della policy rimangono materia del governo. Da queste definizioni appare chiaro che mentre linformazione un processo prevalentemente passivo da parte dei cittadini, consultazione e partecipazione attiva richiedono un coinvolgimento maggiore del cittadino stesso e il confine tra le due prospettive proprio il grado di influenza nel processo decisionale che nella consultazione meno diretto.2 Infatti, nelle consultazioni il decisore non rilascia solo informazioni e ascolta opinioni diverse, ma considera in senso operativo queste opinioni per definire meglio il problema e scegliere tra soluzioni alternative costruendo, quando possibile, consenso.3 Si prende adesso in considerazione la consultazione nellambito dellAir: [] non gi come una pratica concertativa, n solo come una forma di pubblicizzazione di scelte politiche gi confezionate, bens quale vero e proprio metodo di indagine []4.

1 2

Ocse Citizens as Parteners. Information, consultation and public partecipation in policy making, 2001 pag 2. Cfr. Macaluso M. Democrazia e consultazione on line Franco Angeli, Milano 2007, pagg 52 e seguenti. Il grassetto presente nel testo. 3 UESPEL Comune di Roma Le ragioni della partecipazione nei processi di trasformazione urbana I costi dellesclusione di alcuni attori locali (Ricerca condotta da Esosfera). 4 La Spina A.- Cavatorto S. (a cura di) La consultazione nellAnalisi di impatto della regolazione Rubbettino 2001, pag 14. Corsivo presente nel testo.

Rispetto a questa definizione la consultazione viene vista come unindagine che mira a raccogliere i dati, le opinioni e la circolazione delle informazioni, per evidenziare vantaggi e svantaggi percepiti rispetto alle diverse ipotesi di intervento di una politica pubblica. Un altro spunto per riflettere su cosa sia la consultazione si pu trovare allinterno del Libro Bianco sulla Governance Europea, libro che vuole proporre una maggiore apertura nel processo di elaborazione delle politiche dellUnione Europea che garantisca una partecipazione pi attiva dei cittadini per la definizione di tali politiche. Sul Libro Bianco si percepisce la necessit di creare una vera e propria cultura della consultazione
La cultura della consultazione va basata invece su un codice di condotta comprendente criteri qualitativi minimi (standard), incentrati su argomenti, tempi, persone e modi della consultazione. Tali standard ridurranno il rischio che i politici si limitino ad ascoltare argomentazioni unilaterali oppure di determinati gruppi che si assicurino accesso privilegiato in base a interessi settoriali o alla cittadinanza, il che costituisce un punto debole del metodo attuale delle consultazioni ad hoc. Tali standard devono migliorare la rappresentativit delle organizzazioni della societ civile e strutturarne i dibattiti con le istituzioni.5

Da questa nota della Comunit europea si evince che lattenzione nei confronti del processo di consultazione nelle politiche pubbliche accresciuta perch accresciuto linteresse nel responsabilizzare i cittadini alla presa di coscienza verso una partecipazione attiva in ambito decisionale.

1.1

Perch fare le consultazioni. Vista la crisi e in generale la sfiducia che i cittadini ripongono nei confronti delle istituzioni e dei loro rappresentanti, si rende necessario attivare un procedimento di consultazione sui temi che riguardano il territorio e che coinvolgono la societ per legittimarne le decisioni ma soprattutto perch come spiega lOcse, bisogna migliorare la qualit delle politiche, sfruttando tutte le

Commissione Europea La Governance Europea. Un Libro Bianco. Bruxelles, 5.8.2001 COM(2001) 428 definitivo/2; pag 17 e seguenti

potenziali soluzioni che possono essere coinvolte nel processo decisionale di una politica pubblica che, spesso, interdipendente con le altre. Fondamentale il rispondere alle attese dei cittadini per far s che questi si sentano ascoltati dalle autorit e si sentano coinvolti attivamente nel processo decisionale visto che poi si ritrovano a essere i destinatari delle decisioni in questione. Vi inoltre una domanda sempre crescente di trasparenza e di responsabilit da parte del cittadino verso le amministrazione visto anche lattenzione che i media ripongono nellazione del governo e collegato a questo punto, il rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti del governo, una fiducia che pu essere misurata se cos si pu dire dalla sempre pi bassa percentuale di votanti durante le elezioni.

2 Tecniche di consultazione Si chiarisce innanzi tutto quali sono i requisiti minimi di una consultazione individuandoli in: Chiarezza sulloggetto (Su che cosa si invitati a intervenire? In che fase del processo deliberativo ci si trova?) Chiarezza sugli interessi in gioco (Quali e quanti stakeholders sono coinvolti?) Accessibilit e diffusione (Posso ottenere facilmente una guida ed una copia del documento consultivo? Le modalit di risposta sono semplici?) Certezza sui tempi (Qual la scadenza entro cui partecipare? Quanto dura la consultazione?) Sicurezza sulla ricezione dei pareri e restituzione dei risultati (Il mio contributo arrivato a destinazione? Cosa hanno detto gli altri? In quanti hanno partecipato? Cosa cambier grazie alla consultazione?).

 Piano di Comunicazione e regole definite6: tenendo in considerazione che il piano di comunicazione si colloca nella fase che segue le decisioni e che precede la valutazione di impatto delle politiche.7 Da questi requisiti viene fuori che una consultazione dovrebbe tenere conto dei differenti punti di vista che potrebbero influenzare la qualit di impatto di una politica. Infatti nellevoluzione dell Analisi di impatto della regolazione, i destinatari soprattutto nei paesi di cultura anglosassone sono stati ampliati dalle sole categorie che riguardavano gli imprenditori ai gruppi di cittadini organizzati (e non) e in sempre maggior peso le pubbliche amministrazioni. Ci si verifica per la complessit del processo di consultazione visto che riguardo gli aspetti decisionali di una politica richiedono una ricerca in un campo di analisi che per sua natura non pu che essere vasto. Per realizzare una consultazione necessario elaborare una strategia e progettare nel dettaglio tutta la procedura attraverso uno schema che pu essere rappresentato nella figura sotto e che mostra attori e flussi comunicativi.
Problema Output

Decisore/Amministrazione Restituzione dei risultati

Piano di comunicazione Documento di consultazione

Strumenti di rilevazione e costruzione di spazi di discussione

Cittadini (singoli e associati)

Altri stakeholders

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Appunti Prof. Lo Verde cosa e perch un piano di comunicazione pubblica

Scegliere di consultare tutti non ovviamente realizzabile e per questa ragione difficile individuare una modalit di consultazione che sia valida sempre e per questa ragione, bisogna adattare ciascun approccio ad un caso specifico in esame. A questo punto si prendono in esame le varie tecniche di consultazione specificando di volta in volta se si tratta di una tecnica qualitativa o quantitativa. Distinguiamo tra: Inchieste campionarie Panel Procedura notice-and-comment Focus group Delphi technique Si prenderanno in esame tra queste tecniche quelle che sono anche utilizzate per le consultazioni on line a cui seguir un approfondimento nei paragrafi successivi ponendo lattenzione alla realt siciliana.8 Non si approfondir la Delphi technique, in quanto riguarda la consultazione degli esperti e in questa sede si sta prendendo in esame le consultazioni che coinvolgono anche i cittadini non esperti.

2.1 Inchieste campionarie. Per inchiesta campionaria si intende:

un modo di rilevare informazioni interrogando gli stessi individui oggetto della ricerca, appartenenti ad un campione rappresentativo, mediante una procedura standardizzata di interrogazione allo scopo di studiare le relazioni esistenti tra le variabili.9

quindi un metodo quantitativo che mira a raccogliere dei dati al fine di controllare empiricamente delle ipotesi. Si basa su interviste strutturate composte da questionari a domande chiuse e quindi la libert dellintervistato limitata alla scelta tra le alternative di risposta precostituite; per essere attuabile necessario disporre di adeguate risorse finanziarie e di tempo e di una delimitazione precisa

8 9

Cfr. nota 4 Corbetta P. Metodologia e tecniche della ricerca sociale, Il Mulino, Bologna (1999), pag

della popolazione di riferimento.10 Facendo riferimento allinchiesta campionaria nellambito dellAir, oltre ad avere un diverso peso a seconda che lindagine campionaria sia fatta durante la valutazione ex ante, in itinere ed ex post in una politica pubblica, questa
[]appare adeguata soltanto in alcune circostanze, specie quando si desidera rilevare non giudizi di fatto, ma piuttosto preferenze e opinioni.11

Per quanto riguarda le consultazioni via internet, si pu rispondere al questionario in due modi diversi, 1. in modalit asincrona, (dove i questionari sono inviati dalle amministrazioni agli stakeholders selezionati oppure a cittadini iscritti per esempio ad una newsletter tematica) 1.1. facendo il download delle domande e dopo aver risposto spedirle via fax, per e-mail o per posta tradizionale; 1.2. tramite il questionario via e-mail, dove le domande e le alternative di risposta vengono inserite nel corpo del testo della e-mail. Questa modalit ha costi bassi ed rapida. 2. in modalit sincrona, tramite il questionario on line che, oltre ad essere una forma rapida, pu avere uninterfaccia gradevole con lutente. Uno degli svantaggi maggiori di questa tecnica on line costituito dal pericolo di opinioni formatesi al momento senza approfondimenti precedenti.12

2.2 Panel Si parla di panel quando a un gruppo di soggetti competenti che hanno dato la loro disponibilit a rispondere vengono somministrate dei questionari a domande chiuse in un arco temporale definito. Rispetto allinchiesta campionaria, meno costosa come tecnica di consultazione ma i suoi risultati non sempre possono essere considerati attendibili ed esaustivi. Infatti, nellAir ne viene

10 11

Cfr. Guala Chito Metodi della ricerca sociale Carocci, Roma (2002), pag.126 e seguenti. La Spina A.- Cavatorto S. (a cura di) La consultazione nellAnalisi di impatto della regolazione Rubbettino 2001, pag. 21 12 cfr. Macaluso M. Democrazia e consultazione on line Franco Angeli, Milano 2007, pagg 124 e seguenti.

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sconsigliato lutilizzo o lo si raccomanda solo accompagnato con altre tecniche di consultazione.13 Per quello che concerne la consultazione via internet, il fatto che i questionari siano somministrati on line e che quindi si possano avere risultati in tempi rapidi, il panel on line permette la confrontabilit dei risultati nel tempo sia allinterno di uno stesso caso sia nel complesso del gruppo.14

2.3 Procedura notice-and-comment Questa tecnica si esplica nella pubblicizzazione di un documento di consultazione con la richiesta di risposte in forma scritta. Potenzialmente ha bassi costi ed utilizzabile da tutti ma per quanto riguarda lAir inadatta a rivelare preferenze e atteggiamenti15. Per quanto riguarda il suo utilizzo in internet, una delle tecniche pi diffuse, in quanto una volta pubblicato il documento, si inseriscono i link per approfondire e si forniscono i recapiti a cui mandare le proprie osservazioni entro un limite di tempo. Questa procedura viene utilizzata nelle consultazioni della Commissione Europea: questa ha ideato un portale La vostra voce in Europa16 in cui vi la sezione relativa alle consultazioni; l possibile trovare unampia scelta di tematiche alle quali far pervenire la propria analisi e le proprie riflessioni e dove, in un secondo momento vengono messi i risultati di quelle consultazioni che sono state gi chiuse e elaborate. Alla pagina seguente viene mostrata la schermata della pagina relativa alla consultazione sulla coesione territoriale17:

13 14

Cfr. nota 10, pag 23 cfr nota 11 pagg 135 e seguenti 15 cfr nota 10 pag 25 16 http://ec.europa.eu/yourvoice/index_it.htm 17 http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/consultation_it.htm

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2.4 Focus group Il focus group una tecnica di ricerca che nasce negli Stati Uniti ad opera di due sociologi degli anni 40 del Novecento, K. Levin e R. Merton, al fine di focalizzare un argomento e far emergere le relazioni tra i partecipanti. 18 I gruppi che al loro interno sono omogenei, sono costituiti da 4-12 pi la presenza di un moderatore che dirige la discussione.19 Anche se favoriscono lemergere di preferenze, i focus group non possono essere rappresentativi rispetto alla popolazione di riferimento. Per quanto riguarda la tecnica via internet possibile distinguere un focus group on line in modalit sincrona e uno in modalit asincrona. Il primo come una chat room in cui i partecipanti discutono in tempo reale per un periodo che dura al massimo novanta minuti; il secondo invece pu avere un numero maggiore di partecipanti (15-20) che interagiscono in un arco temporale pi lungo senza che necessariamente siano collegati insieme. Rispetto al focus group classico, la modalit on line permette di coinvolgere a costi ridotti persone geograficamente lontane.

18 19

cfr. http://www.urp.it/Sezione.jsp?idSezione=52&idSezioneRif=39 Stagi L. Fondare la valutazione sulla Rassegna Italiana di Valutazione n. 20 ottobre-dicembre 2000 reperibile su http://db.formez.it

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Per quanto riguarda i limiti in generale delle consultazioni e in particolare delle consultazioni on line, si riporta la preoccupazione dellOcse secondo cui, le consultazioni on line potrebbero non rappresentare la maggioranza dei cittadini bens una minoranza attiva che quindi potrebbe influenzare il processo decisionale rispetto alla maggioranza e quindi si evidenzia che bisogna assicurare ai cittadini diversi canali per le consultazioni e integrare le informazioni provenienti da tutte queste, ossia con le stesse parole dellOcse:
[...]there is a need to ensure multiple channels for citizen input and the need to ensure that e-contributions are fully integrated with offline contributions.20

Sempre lOcse individua gli elementi da considerare per valutare la partecipazione pubblica al processo di costruzione delle politiche: loggetto da valutare che si identifica con linformazione, la gli obiettivi della valutazione verificandone il raggiungimento i soggetti che commissionano la valutazione e gli attuatori della la partecipazione chiarendo se anche i destinatari parteciperanno a le tecniche di valutazione e la sua organizzazione la comunicazione e luso dei risultati le linee guida sulla partecipazione dei cittadini alla valutazione21 Distinguendo poi tra valutazione ex ante, in itinere ed ex post si pu aggiungere che, in una valutazione ex ante, bisogna considerare innanzi tutto leffettiva necessit di ricorrere ad una consultazione, quindi identificare gli stakeholeders e dare vita ad un disegno di ricerca che delinea il procedimento consultivo; nella valutazione in itinere, bisognerebbe considerare leffettiva accessibilit alla consultazione e il livello di partecipazione alla stessa; infine, nella valutazione ex post, bisogna concentrarsi sul processo di elaborazione dei
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consultazione, la partecipazione del pubblico e luso di strumenti informatici; stessa; progettare la valutazione

Ocse Promise and problems of e-democracy Paris, 2003. Cfr nota 11 pag 144 e seguenti

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risultati e la presentazione ai partecipanti, ma soprattutto vedere se nella creazione della politica in esame si sia tenuto conto del processo consultivo, aspetto questo che serve a mantenere la credibilit della consultazione stessa.

3. Un esempio di consultazione on line in Sicilia Facendo un rapido viaggio tra i siti istituzionali della regione Sicilia e dei suoi nove capoluoghi di provincia, ci si rende conto che la consultazione tramite internet ancora un obiettivo molto lontano da raggiungere. Una eccezione data dal sito dellAssemblea regionale siciliana (www.ars.sicilia.it), che al suo interno contiene la sezione e-democracy di cui si riporta la schermata nella pagina seguente:

Se consideriamo che le condizioni minime per motivare i cittadini alla partecipazione si concentrano su tre aspetti principali ossia:

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 la centralit del tema per la comunit locale; la competenza decisionale e la responsabilit politica degli attori istituzionali coinvolti rispetto al processo decisionale individuato; la tempestivit del coinvolgimento dei cittadini rispetto alliter del processo decisionale.22 Si noter, navigando allinterno, la mancanza di chiarezza riguardo i tempi entro cui valida la consultazione, i risultati ottenuti e di conseguenza linfluenza che pu aver avuto allinterno del processo decisionale. Unica nota positiva rispetto la chiarezza il mostrare il livello di partecipazione cittadina il cui numero complessivo appare nella schermata principale (ovale rosso). E dal numero stesso, parlando in termini quantitativi, si evince che la partecipazione complessiva alle consultazioni, via via proposte dallAssemblea, rimane basso. Questo pu essere dato dalla poca informazione, dalla mancanza di incentivazione alla partecipazione dalla non chiarezza dellincisivit dei risultati, problematiche che fanno restare la Sicilia tra le ragioni che meno attuano procedimenti consultivi nelle fasi di costruzione delle politiche pubbliche.23

Conclusioni
Le conclusioni che si possono trarre sullimportanza delle conusultazioni nellambito delle politiche pubbliche che queste, quando mirano a rilevare interessi e preferenze, non dovranno avere necessariamente un peso decisionale ma vanno tenute in considerazione. La correttezza della consultazione sar proporzionale allattendibilit delle informazioni che produce. Per quanto riguarda la Sicilia, il processo consultivo non sembra avere ancora un peso; nei maggiori siti istituzionali della regione non vi sono tracce di una edemocracy e quando presenti, questi deludono le aspettative e mancano di
22

Area Innovazione per le Regioni e gli Enti Locali E-democracy: modelli e strumenti delle forme di partecipazione emergenti nel panorama italiano Formez (2004). 23 Cfr nota 11 pag 227 e seguenti

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chiarezza e trasparenza nei confronti di quei cittadini che vogliono rendersi attivi nel processo decisionale. Si chiude con una citazione di Amartya Sen: [] la capacit di parlarci e ascoltarci lun laltro non pu non essere considerata una capacit centrale, che noi essere umani abbiamo ottime ragioni per apprezzare. Prima di tutto perch, come Aristotele ha osservato molto tempo fa, siamo creature che interagiscono socialmente, i cui bisogni di vita richiedono, per essere soddisfatti, la capacit di associarsi, conversare e socializzare con altri, in patria e allestero.24

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Amartya Sen Globalizzazione e libert Mondatori, Milano (2002)

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Bibliografia
Amartya Sen Globalizzazione e libert Mondatori, Milano (2002) Area Innovazione per le Regioni e gli Enti Locali E-democracy: modelli e strumenti delle forme di partecipazione emergenti nel panorama italiano Formez (2004) Commissione Europea La Governance Europea. Un Libro Bianco. Bruxelles, 5.8.2001 COM(2001) 428 definitivo/2 Corbetta P. Metodologia e tecniche della ricerca sociale, Il Mulino, Bologna (1999) Guala Chito Metodi della ricerca sociale Carocci, Roma (2002) La Spina A.- Cavatorto S. (a cura di) La consultazione nellAnalisi di impatto della regolazione Rubbettino (2001) Macaluso M. Democrazia e consultazione on line Franco Angeli, Milano 2007 Ocse Citizens as Parteners. Information, consultation and public partecipation in policy making, (2001) Ocse Promise and problems of e-democracy Parigi (2003) Stagi L. Fondare la valutazione sulla Rassegna Italiana di Valutazione n. 20 ottobre-dicembre 2000 UESPEL Comune di Roma Le ragioni della partecipazione nei processi di trasformazione urbana I costi dellesclusione di alcuni attori locali (Ricerca condotta da Esosfera).

Sitografia
www.ocde.org http://ec.europa.eu/yourvoice/index_it.htm http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/consultation_it.htm http://www.urp.it/Sezione.jsp?idSezione=52&idSezioneRif=39

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http://db.formez.it

www.ars.sicilia.it

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