INSTITUCIONES Y NUEVA GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA Carles Rami y Miquel Salvador Fundaci CIDOB

2005 CAPTULO 1. DEBILIDAD INSTITUCIONAL Y NUEVA GESTIN PBLICA EN LOS PASES DE AMRICA LATINA. DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

1.- Presentacin El objetivo de este captulo es el analizar las oportunidades y las amenazas de las recientes experiencias de mejora e innovacin de la Gestin Pblica en los pases de Amrica Latina, en relacin con las experiencias de los pases occidentales de vanguardia. Este diagnstico justificar la presentacin de un conjunto de propuestas tentativas que tienen la voluntad de contribuir a la superacin de una parte de los principales problemas detectados. El planteamiento parte de la hiptesis de que las intervenciones basadas slo en la Gestin o el management pblico adoptan una perspectiva muy tecnocrtica que es claramente insuficiente para solventar los problemas de las instituciones pblicas de Amrica Latina, y de que es un error limitarse slo a este aspecto sin atender a dimensiones polticas y econmicas ms generales. Es importante, por lo tanto, que al presentar o analizar experiencias de innovacin en la gestin pblica se tengan en cuenta conceptos tales como la globalizacin, el Estado, la gobernabilidad, el impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin, el papel de las instituciones, el servicio civil de carrera y las prcticas de la consultora internacional, entre otros. En este sentido, la tarea inicial que debera plantearse al abordar un anlisis de este tipo es la de identificar cules son los problemas a los que se enfrentan los pases de Amrica Latina y que impiden de forma estructural un desarrollo sostenido en el nivel poltico, econmico y social. Es evidente que no pueden deberse slo a la deficiente gestin pblica; el management pblico es un factor importante, pero de ninguna manera es el nico problema o la nica solucin. Algunos autores han aportado reflexiones que hacen referencia a problemas derivados de la globalizacin, la crisis en la gobernabilidad, la ausencia de capital social o el fenmeno de la corrupcin, entre otros. Pero, si bien esta definicin multidimensional parece acertada en un primer momento, encierra dificultades fundamentales que impiden avanzar en esta lnea. Pueden identificarse cuatro dificultades principales que plantea esta frmula clsica de definicin de los problemas.

1. La primera es que conceptos tales como globalizacin, gobernabilidad y capital social son relativamente recientes en la literatura y su definicin, tanto en el nivel terico como en el emprico, reviste muchas dificultades. Cada uno de estos tres conceptos es muy amplio, y agrega muchas variables en el anlisis, sin que se especifique cules son las fundamentales y cuales las secundarias; o qu variables representan las causas y cules los efectos. 2. La segunda dificultad es que cuando se seala que los problemas de los pases de Amrica Latina residen en deficiencias en la adaptacin a la globalizacin, en dificultades en la gobernabilidad o en la debilidad del capital social no se estn identificando los problemas especficos de la regin, sino que se hace referencia a problemas o retos asociados a todos los pases del mundo, sean stos pases en vas de desarrollo o pases desarrollados. 3. La tercera dificultad que plantea este tipo de abordajes es que se suele confundir los sntomas con las enfermedades. Los problemas derivados de la globalizacin, de la gobernabilidad, de la debilidad del capital social, representan sntomas de un problema de base, de una enfermedad comn que afecta a la mayora de los pases de Amrica Latina, pero no son en s mismos la enfermedad. 4. Por ltimo, incluso el problema de la corrupcin, tambin bastante universal, se ajusta a la necesidad de precisar problemas con suficiente base autctona. La hiptesis central de este trabajo es que el problema fundamental de los pases de Amrica Latina, que dificulta su desarrollo y progreso, es la dbil institucionalizacin de su sistema poltico y administrativo en todas sus dimensiones. La dbil institucionalizacin de las instituciones pblicas polticas y administrativas es la enfermedad comn de los pases de Amrica Latina que genera serios problemas de gobernabilidad, de debilidad del capital social y de corrupcin. La debilidad institucional es una deficiencia estructural de la regin que se ve agravada por el fenmeno de la globalizacin comercial y de la implantacin de la sociedad de la informacin. Desde aqu se abordar el problema de la debilidad institucional, y de sus posibles vas de solucin, desde una perspectiva de gestin pblica o de Ciencia de la Administracin.

2.- El diagnstico: la debilidad institucional como problema El trmino institucin no est exento de complejidad. A modo de introduccin, se lo definir como el conjunto de reglas del juego que comparten los actores vinculados a un determinado mbito de actuacin pblica y que se utilizan como referentes para orientar sus interacciones y la toma de decisiones. A lo largo de este libro se adoptar la definicin aportada por el neoinstitucionalismo, que se comenta y desarrolla en el siguiente captulo. Uno de los problemas destacados de los pases de Amrica Latina reside en la dbil institucionalizacin de sus instituciones pblicas. Como se ha sealado en el prrafo anterior, inicialmente se entender por debilidad institucional la falta de consolidacin de las citadas reglas del juego, el hecho que stas no

sean ni compartidas ni aceptadas por los distintos actores implicados, lo que dificulta los procesos de toma de decisiones, y su posterior aceptacin e implementacin. Pero para comprender adecuadamente esta problemtica es necesario distinguir, en primer lugar, entre los elementos internos que influyen en la debilidad de las instituciones (es decir, aquellos vinculados a aspectos especficos de los pases de Amrica Latina) y los elementos externos (los vinculados a aspectos externos o generales que no son slo autctonos de los pases de Amrica Latina). Se identifican cinco elementos internos. El primero de ellos es el de las consecuencias sobre el sistema poltico derivadas del modelo presidencialista, mayoritario en los pases de Amrica Latina. El segundo elemento est constituido por la falta de identificacin de un modelo de Estado propio para cada pas, sustentado por un amplio consenso social. En tercer lugar deben sealarse los procesos de isomorfismo mimtico, que implican la copia de modelos administrativos externos desvinculados de la tradicin y de la cultura administrativa autctona. Un cuarto elemento es el de la discontinuidad o intermitencia en la implantacin de modelos externos, cambiando en poco tiempo el inters en implementar un determinado modelo para implantar otro distinto. Por ltimo, la ausencia o de la debilidad de un servicio civil de carrera que canalice a los diversos colectivos de empleados pblicos. En lo que hace a los elementos externos que influyen en el proceso, se sealan tres. En primera lugar, las situaciones y procesos de isomorfismo coercitivo, que consisten en que tanto las grandes instituciones internaciones que operan en la regin (fundamentalmente el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) como los pases desarrollados con polticas de cooperacin, imponen determinados modelos administrativos descontextualizados de las tradiciones administrativas de los pases de la regin. Como segundo elemento debe sealarse el fenmeno de la globalizacin, que en su dimensin del comercio internacional favorece la competitividad comercial de los paises desarrollados en detrimento de los pases en vas de desarrollo. En tercer lugar, las consecuencias derivadas del fenmeno de la sociedad de la informacin y de la importancia de alcanzar un nivel de competitividad importante con las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin. Finalmente, un elemento tanto interno como externo afecta el proceso. Se trata de la amenaza que implica el conjunto de instrumentos agrupados bajo el nombre de Nueva Gestin Pblica que, en la bsqueda de un modelo postburocrtico que facilite un gestin flexible, econmica, eficaz y eficiente, genera un proceso de desintitucionalizacin orientado a demoler las bases de un modelo administrativo de carcter weberiano. La conjuncin de estos nueve elementos ha favorecido en los pases de Amrica Latina unos modelos polticos y administrativos muy dbilmente institucionalizados o, incluso, desinstitucionalizados.

Cules son los mecanismos mediante los cuales los elementos mencionados contribuyen a generar un proceso de debilidad institucional? Por ejemplo, la opcin de un modelo poltico presidencialista (resultado de un proceso de isomorfismo o copia histrica del modelo poltico de los EE.UU.) genera unos sistemas polticos muy inestables y poco institucionalizados. El modelo poltico presidencialista estimula los liderazgos carismticos (incluso mesinicos) y las fracturas constantes del sistema poltico en funcin de las biografas personales de los presidentes. Slo hay continuidad y estabilidad cuando el modelo presidencialista degenera en una dictadura explcita o implcita (situacin bastante habitual en la historia lejana y presente de los pases de Amrica Latina). El modelo presidencialista, por otra parte, dificulta la institucionalizacin de los partidos polticos y los hace estructuralmente dbiles, obstaculizando tambin la institucionalizacin de las instituciones administrativas, que pueden sufrir cambios en el nivel conceptual y de sus efectivos de forma radical de una legislatura a otra. El modelo presidencialista que tiende a degenerar en un modelo de liderazgo carismtico (cuya desviacin mxima implica el populismo) no permite configurar un modelo de Estado slido, continuado y respaldado por una amplia base social. El modelo de Estado es, en cada momento, lo que el lder presidencial considera prioritario. Del mismo modo, el lder presidencial puede decidir construir su propio modelo administrativo inspirado en el modelo externo de influencia del momento o sugerido por sus asesores. Este fenmeno de isomorfismo institucional es adems discontinuo, ya que variar tantas veces como haya alternancia del poder presidencial. Esto significa que despus de varios aos de esfuerzo para cambiar las bases institucionales de la Administracin Pblica, stas sern transformadas de forma radical, generndose una sensacin permanente de trnsito administrativo que no alcanza nunca a llegar a la meta. Es un tejer y destejer continuo, al estilo Penlope, que jams logra la estabilidad. Cada nuevo Presidente dedice empezar de nuevo, destruir lo hecho en el pasado y volver a nacer. Esta inestabilidad poltica, que alcanza de forma evidente a las instancias administrativas, tiene su ms evidente manifestacin en la ausencia de un efectivo modelo de servicio civil de carrera basado en la objetividad, el mrito, la capacidad y la carrera administrativa. Si el objetivo de la nueva presidencia es destejer lo avanzado por la presidencia anterior para tejer algo totalmente distinto, en un contexto de presin de clientelismo de partido o de facciones dentro de un mismo partido, se puede fcilmente anticipiar que los incentivos para implantar un sistema estable de servicio civil no sern nunca suficientes. Al crculo de variables negativas de carcter autctono, cuya causa principal reside en el modelo presidencialista, debe aadirse las presiones externas que tampoco contribuyen a la institucionalizacin y estabilidad de los sistemas administrativos. En este sentido, las instituciones internacionales imponen unos modelos de Estado y unos modelos administrativos en funcin de las modas intelectuales del momento y de intereses difcilmente precisables. Condicionan las ayudas econmicas a la implantacin de un determinado modelo de Estado y de un

determinado modelo administrativo, con independencia de que stos sean consecuentes con la tradicin y la cultura del pas objeto de atencin. La globalizacin y la sociedad de la informacin representan fenmenos que combinados han servido para justificar cambios radicales e indiscrimidados en estos pases y que permiten manifestar de forma evidente las debilidades de los modelos desinstitucionalizados que los hace muy vulnerables. Finalmente, la Nueva Gestin Pblica representa el punto de encuentro de las presiones internas y externas, ya que la flexibilidad que se propone puede ser satisfactoria para mucho, pero ahonda de una forma notoria el mal de la debilidad institucional. La tabla 1 presenta una sntesis de los problemas identificados: Tabla 1. Los problemas derivados de la desinstitucionalizacin de las instituciones pblicas.
Problemas internos Desinstitucionalizacin poltica Presidencialismo: - liderazgos carismticos con cambios traumticos. - Tendencia al caudillismo. - Debilidad del sistema de partidos. Isomorfismo mimtico. Desinstitucionalizacin de la Ausencia o debilidad Servicio gestin pblica Civil. Empuje de la Nueva Gestin Pblica Problemas externos Desinstitucionalizacin de la Isomorfismo coercitivo gestin pblica Empuje de la Nueva Gestin Pblica Globalizacin Debilidad de la competitividad comercial. Sociedad de la Informacin Debilidades tcnicas. Dificultades de acceso de los ciudadanos.

Desinstitucionalizacin de las Instituciones Pblicas

Fuente: Elaboracin propia.

3.- Nueva Gestin Pblica y debilidad institucional en Amrica Latina Como se sealara en el apartado anterior, la Nueva Gestin Pblica acta como un punto de cristalizacin, como un catalizador de los elementos internos y externos que propician los procesos de debilidad institucional en Amrica Latina. Parece oportuno entonces que, antes de continuar con el anlisis, se responda a la pregunta de qu se entiende por Nueva Gestin Pblica. Si bien el anlisis se profundizar en el captulo 3 de este libro, una primera consideracin es que bajo esta perspectiva se agrupan distintas corrientes y modelos de gestin, algunas analticas, la mayora de carcter normativo; algunas genricas y otras ms especficas. Entre las corrientes significativas de la Nueva Gestin Publica se suelen encontrar conceptos tales como 5

desregulacin, agencializacin, gerencializacin, privatizacin, externalizacin (servicios pblicos gestionados por organizaciones privadas con y sin nimo de lucro), tica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, etc., todos ellos intentando vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado postburocrtico (Barzelay, 1998). Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio de clasificacin sustantivo podra ser el de agrupar, por un lado, todas aquellas corrientes de la Nueva Gestin Pblica que adoptan un enfoque neoempresarial y que hacen nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia de los aparatos pblicos, proponiendo una clientelizacin de los ciudadanos; y por otro lado, los enfoques que ponen especial atencin en la repolitizacin, la racionalizacin y el control de la externalizacin de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en la gestin pblica. El peso real de estos dos grupos de corrientes es desigual. Las corrientes neoempresariales representan la mayora de la literatura y resultan ser la fuente de inspiracin directa de un significativo nmero de equipos de gobierno. Las corrientes que podran denominarse como neopblicas (las que abogan por la repolitizacin, una nueva regulacin, la participacin y la tica, entre otros), en cambio, son claramente minoritarias tanto en el mundo acadmico como en las bases conceptuales de las innovaciones en la gestin pblica. Cabe apuntar, sin embargo, el surgimiento y consolidacin de visiones crticas con los postulados de carcter neo-empresarial de la Nueva Gestin Pblica y, en especial, con su aplicacin, resultados e impactos. Crticas que incluso de refieren a su impacto en el propio contexto institucional, fundamentalmente anglosajn, en el que surgieron estas corrientes (Mintzberg, 2005), y que apuntan a la necesidad de su revisin en profundidad, especialmente en cuanto a adecuacin tanto al sector pblico como a otras realidades institucionales de referencia. Cules son las caractersticas, problemas y crticas que tienen ambas corrientes de la Nueva Gestin Pblica. En lo que hace a las corrientes neoempresariales, entre sus caractersticas ms destacables se encuentran: - El impulso de la filosofa de no remar sino hacer que los otros remen: el Estado relacional y la sociedad del bienestar reemplazan al Estado intervencionista y del bienestar. - El fomento de que las administraciones pblicas pasen de ser proveedoras de servicios pblicos a intermediarias que venden servicios. - La adopcin del lenguaje y los conceptos propios del sector privado. - La reduccin de la relacin entre la Administracin y la ciudadana a la relacin entre Administracin-clientes. - Las propuestas de fragmentacin de la Administracin en unidades ms pequeas con una creciente autonoma respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral, etc., para que stas se especialicen en la produccin de una gama determinada de servicios y se reajusten con ms facilidad a las necesidades de los clientes de los servicios pblicos.

- Todas estas caractersticas se materializan en organismos que tienen unas formas jurdicas alejadas en mayor o menor grado del Derecho Pblico. Por otra parte, las caractersticas ms destacables de las corrientes neopblicas son: - El refuerzo del concepto de ciudadana, para que permita la expresin activa de las opiniones. Se considera que el concepto de ciudadana debe servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad poltica en la Administracin Pblica. - La propuesta de reforzar los valores hacia la cosa pblica de los empleados pblicos y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la tica en la gestin pblica. - El reconocimiento de nuevos derechos con garanta a los ciudadanos. - El situar como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los servicios pblicos, as como la simplificacin del sistema o del procedimiento y el tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios pblicos, con o sin externalizaciones. - Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en los servicios pblicos contrapuestos a los de economicismo y gestin. - Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos. Cules son las principales amenazas para las Administraciones Pblicas de Amrica Latina que se derivan de este contexto? De forma sinttica, y sin nimo de exhaustividad, pueden enunciarse siete grandes cuestiones, relacionadas con la aplicacin indiscriminada de de los conceptos e instrumentos vinculados a la Nueva Gestin Pblica: a. El conflicto entre los principios de la flexibilidad administrativa, la implantacin de un modelo de Administracin Relacional y los principios propios de las Administraciones Pblicas Latinoamericanas: La Nueva Gestin Pblica tiene un impacto sobre dos elementos, tericamente positivos, pero que generan muchos problemas y desajustes en las administraciones pblicas de Amrica Latina, que son la flexibilizacin institucional y la gestin indirecta de servicios pblicos mediante la participacin de redes de organizaciones privadas (Rami, 2001). Las estrategias de modernizacin de la Nueva Gestin Pblica tienen como principal logro el diseo de sistemas administrativos flexibles. Aunque es cierto que la flexibilidad puede favorecer que se alcancen los objetivos propuestos por una administracin atendiendo a los principios de economa, eficacia y eficiencia, no es menos cierto que la escasa institucionalizacin de estos nuevos sistemas organizativos permite una discrecionalidad importante, que puede favorecer dinmicas poco deseables e incluso perversas. Las administraciones pblicas de Amrica Latina en los aos 80 y principios de los 90 se encontraban inmersas en un proceso de transformacin para conseguir instituciones plenamente weberianas. En la mitad de este proceso

surge la Nueva Gestin Pblica, que aconseja relajar y flexibilizar las reglas y los procesos e introducir valores de empresa. El resultado lgico de esta poca afortunada intromisin no es unas instituciones postburocrticas (ms eficaces y eficientes) sino unas instituciones preburocrticas en las que predominan el clientelismo y la inseguridad jurdica. Si se acepta que el principio que la nueva riqueza de las naciones se manifiesta en la calidad de las instituciones y de sus capacidades para la accin colectiva, se puede afirmar que la Nueva Gestin Pblica no ha contribuido ni contribuye, sino ms bien lo contrario, al desarrollo humano en los pases de Amrica Latina. Otra de las consecuencias ms relevantes de la Nueva Gestin Pblica es la configuracin de lo que se ha denominado Administracin Relacional, que supone una ruptura con el modelo de Administracin pblica. La Administracin Relacional responde a un modelo en el que el aparato administrativo tradicional reduce de forma drstica sus dimensiones, reservndose la capacidad de planificacin, decisin, control y evaluacin y difiriendo la gestin directa de los servicios pblicos a una red de instituciones pblicas y, fundamentalmente, privadas. La externalizacin de los servicios pblicos es una estrategia fundamental en el modelo de la Administracin Relacional. En buena parte de los pases de Amrica Latina se externaliza de forma deficiente, ya que no se invierte mucho esfuerzo en planificacin, control y evaluacin de los servicios externalizados. Es necesario definir, en primer lugar, qu servicios pblicos pueden ser objeto de externalizacin y cules no (por ejemplo, los servicios pblicos que manejan informacin confidencial de los ciudadanos o los servicios pblicos de muy difcil control si son diferidos al sector privado). Una vez externalizados determinados servicios pblicos a organizaciones privadas con o sin nimo de lucro, la Administracin pblica debe asegurar (y por lo tanto invertir recursos) la preservacin del control y de la evaluacin de estas organizaciones privadas que prestan servicios de titularidad y con financiacin pblica. Pero todos estos requisitos de la externalizacin suelen estar ausentes en la mayora de los pases de Amrica Latina. El control y la evaluacin de los servicios externalizados son actividades complejas y econmicamente costosas, pero si no se realizan, la Administracin no puede garantizar unos mnimos estndares de calidad en tales servicios. Las organizaciones privadas que prestan estos servicios pblicos, siempre deseosas de conseguir plusvalas (objetivo tambin perseguido por muchas ONGs), al no sentirse controladas ni evaluadas perciben que son los dueos reales de la agenda pblica. Esta situacin privilegiada de las organizaciones privadas prestadoras de servicios pblicos tiene como consecuencia casi inevitable el encarecimiento para la Administracin del sistema y unos niveles de calidad bajos en la prestacin de dichos los servicios. Sin planificacin, sin control y sin evaluacin de las redes privadas que prestan servicios pblicos no es posible conseguir, en el medio y largo plazo, la mejora de la eficacia y de la eficiencia, que son los dos objetivos fundamentales que deberan perseguir las estrategias de externalizacin.

b. El conflicto entre los valores empresariales y los valores de la administracin pblica: La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organizacin, los rituales y costumbres, las leyendas, los smbolos, etc. La cultura organizativa est presente en todos los tiempos y espacios de una organizacin, pero es difcil de precisar. La esencia del enfoque de cultura organizativa reside en considerar a las organizaciones como sociedades relativamente autnomas dotadas de sus propios procesos de socializacin, de normas y estructuras sociales. En un nivel general, una cultura organizativa se edifica mediante la articulacin de mitos, de valores y de ideologa. La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes respecto a la dinmica y eficacia de las organizaciones, influyendo de forma directa en el comportamiento y en los resultados de las organizaciones. Qu sucede, cuando de la mano de la Nueva Gestin Pblica, se impulsa en las administraciones pblicas de Amrica Latina una cultura organizativa de carcter neoempresarial? La situacin ms habitual que suele encontrarse es que en un mbito de gestin que presenta una ausencia o casi ausencia de cultura administrativa cohesionada y transversal se introducen unos valores neoempresariales. El resultado es que no hay choque entre culturas y no hay apenas conflicto, sino que aparece una cultura administrativa de carcter empresarial sin matices,. No hay mestizaje cultural, sino una nueva cultura organizativa que barre con todos los valores (positivos y negativos) poco articulados que existan previamente. En esta situacin, los polticos se comportan como empresarios, los responsables administrativos como directivos o gerentes y el personal padece este sistema pero se suele integrar intentando conseguir un beneficio econmico al vincularse sus retribuciones con los resultados. Se trabaja con bateras de indicadores, fundamentalmente econmicos, se manejan sistemas de informacin y cuadros de direccin integrales. En apariencia y en sustancia se est ante la presencia de una empresa ordinaria con alta eficiencia y eficacia (o baja eficiencia y eficacia, como muchas empresas) y que va perdiendo de vista valores como la equidad, la igualdad, la ciudadana o los impactos sociales de las intervenciones. Estos valores no se llevan bien con cuentas de resultados, con clientes todopoderosos o con complementos de productividad. Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones genera una cierta convulsin inicial, que suele superarse con la conviccin de los conversos ya que los valores previos escasamente articulados generaban incertidumbre entre los miembros de la organizacin pblica y, en cambio, la nueva cultura otorga un sentido a todo, incluso a lo que es escasamente explicable o justificable desde un punto de vista de la tica pblica. Cuntos cargos electos y buenos empleados pblicos preocupados por formarse leen los fines de semana los amenos best sellers de empresa que se venden en los aeropuertos? Cuntos leen la escasa y aburrida literatura de gestin pblica? Evidentemente muchos en el primer caso y muy pocos en el

segundo. El contagio es rpido y supone la entrada de unos valores empresariales, antes demonizados, en el sector pblico. Al fin los cargos electos y los empleados pblicos leen y se interesan por los mismos temas (gestin empresarial) que la mayora de los gestores de organizaciones privadas. En definitiva, es importante abandonar la idea de que la introduccin de valores neoempresariales en la Administracin pblica es positiva en el sentido que estimulan una gestin mucho ms eficaz y eficiente. Este escenario slo es cierto cuando se introducen estos nuevos valores en administraciones pblicas institucionalizadas que poseen previamente unos slidos valores pblicos. La mayora de las administraciones pblicas latinoamericanas no poseen una cultura organizativa previa slida y cohesionada configurada sobre valores pblicos. En esta situacin de debilidad cultural de lo pblico, la introduccin de valores neoempresariales de la mano de la Nueva Gestin Pblica es muy negativa ya que los medios (economa, eficacia y eficiencia) se transforman en fines y se pierden de vista los objetivos ltimos de los programas pblicos y a los colectivos de ciudadanos a los que van dirigidos.

c. La ausencia o la aplicacin parcial de sistemas de servicio civil. Amrica Latina ofrece un espectro muy diverso de modelos y variantes de servicio civil: desde pases que no poseen sistemas de servicio civil institucionalizados de base profesional, que es la opcin mayoritaria, hasta pases que poseen sistemas histricos de servicio civil, como en el caso de los pases del sur de Amrica Latina. Existe tambin una amplia variedad de situaciones intermedias. Pero a pesar de las enormes diferencias entre los pases de Amrica Latina, hay algunos puntos de contacto entre los mismos con respecto a las disfunciones generales detectadas. En trminos generales puede sealarse que los sistemas responden ms a impulsos clientelares y polticos que a impulsos profesionales, y que adems, los incentivos econmicos y de estatus de los servidores pblicos son muy bajos. Estos dos elementos implican una gran inestabilidad de los recursos humanos, que intercambian posiciones del sector pblico al sector privado con gran rapidez, sin que el primero aproveche las capacidades profesionales y el aprendizaje tcnico que ha invertido en sus efectivos de personal. Otro punto de contacto con relacin a los sistemas de servicio civil emergentes es la rplica del modelo abierto de servicio civil, derivado de una fascinacin ms genrica por el modelo administrativo de los Estados Unidos. Sin embargo, la implantacin de estos jvenes sistemas de servicio civil se encuentra con las dificultades derivadas de su escaso encaje con una realidad administrativa que no tiene mucha relacin con la de los Estados Unidos.

d. Las prcticas negativas de una parte significativa de la consultora internacional. Los proyectos de desarrollo o refuerzo institucional pueden contribuir al xito de los procesos de transicin democrtica, de reforma del Estado o de

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construccin de una fiable economa de mercado en los pases de Amrica Latina. Estas actividades suelen estar protagonizadas por consultores que dan apoyo a procesos de construccin de sistemas de servicio civil, de reforma institucional, de modernizacin administrativa, de reforma educativa, sanitaria, policial, judicial, fiscal y, en general de diseo o rediseo de polticas pblicas. Este apoyo suele tomar cuerpo en tareas de asesoramiento a autoridades pblicas, elaboracin de informes y diagnsticos e imparticin de acciones pblicas, teniendo como beneficiarios directos a gobiernos e instituciones pblicas o parapblicas de los pases en transicin o desarrollo como es el caso de los Estados de Amrica Latina. La consultora institucional (organizativa, de procesos, de recursos humanos, etc.) para organismos pblicos de carcter internacional es una actividad mucho ms compleja que la consultora institucional donde el consultor y la institucin pblica objeto de consultora pertenecen al mismo contexto nacional. En lneas generales, se puede argumentar que la actividad principal y ms compleja de un consultor internacional reside en escapar (y la mayora de las veces no lo consigue y, en ocasiones, ni tan solo lo pretende) de las distintas tensiones internacionales y domsticas que pretenden capturarlo para favorecer determinados intereses particulares. En definitiva, estas presiones edifican un tipo de consultora fordista, que implica una actividad rpida, estandarizada y que persigue fundamentalmente el mximo beneficio econmico para la consultora y/o el consultor. A la consultora fordista no le preocupan los problemas autctonos (incluso lo niega: todas las organizaciones tienen idnticos problemas con independencia que sean privadas o pblicas y con independencia de su contexto econmico y social es su base argumental) y aporta unas soluciones universales vlidas tanto para Colombia como para Chile, Nueva Zelanda o Tailandia. Funciona con referentes tericos predefinidos y con un trabajo de campo rpido y formal. El resultado de esta actividad no suele ser la resolucin de los problemas de fondo ni los de carcter institucional. El modelo fordista de consultora se utiliza tambin cuando el consultor tiene intereses ocultos (agenda oculta) en la actividad de consultora que desarrolla, ya que su objetivo es defender determinados intereses particulares de Estados, instituciones internacionales y, fundamentalmente, empresas multinacionales. Se trata de una actividad corrupta que utiliza el modelo fordista ya que es el que mejor se adapta a sus intereses. Es obvio que el resultado de esta consultora no permite solucionar los problemas reales de la administracin objeto de estudio y que suele empeorar su situacin, ya que de lo que se trata es de inventar los problemas para facilitar que se implementen las estrategias del recetario que beneficia a los intereses institucionales o internacionales ocultos.

e. Las tensiones en la gestin derivadas de los jvenes procesos de descentralizacin territorial. El modelo mayoritario de descentralizacin en Amrica Latina se caracteriza por ser:

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Muy reciente (en la mayora de los pases es un fenmeno vinculado a la ltima dcada o menos). Inducido (el impulso de la descentralizacin ha sido promovido por el bloqueo de las administraciones centrales y no por las administraciones perifricas que demandaran mayor capacidad de gestin). Municipal (en la mayora de los municipios el actor que se ha beneficiado de la descentralizacin es la Administracin local y menos las administraciones de carcter regional o estatal en los sistemas federales). Administrativo (se ha descentralizado fundamentalmente la gestin y mucho menos la capacidad poltica para decidir polticas pblicas propias).

Este proceso general y comn en la mayora de la regin implica que la mayora de estos pases gestionan los servicios pblicos en un contexto de gobierno multinivel, que se deriva de la multiplicidad de niveles administrativos y de administraciones que posee cada pas. Por lo general existen tres niveles administrativos: el central, el intermedio (regiones o estados en los sistemas federales) y el local (que puede, a su vez, agrupar varios subniveles), configurando un complejo sistema de relaciones intergubernamentales que suele resultar poco maduro y poco institucionalizado, donde predominan las lgicas de competencia en detrimento de las dinmicas de cooperacin e intercambio. f. Las transformaciones generadas por las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin. Las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) son en s mismas un reto para las Administraciones Pblicas de Amrica Latina. La base conceptual y la metodologa de implantacin de las mismas en estos pases tendrn una enorme importancia, ya que con determinadas segn sus contenidos, el impacto de futuro puede ser muy desfavorable y maximizar externalidades negativas. Pero otras concepciones y metodologas podran contribuir para reducir al mximo los impactos negativos y que, incluso, podran tener la capacidad de transformar una parte de estos problemas en oportunidades para mejorar de forma muy significativa la eficacia y la eficiencia de las administraciones pblicas de Amrica Latina. g. La corrupcin de las instancias pblicas. En los pases en que la corrupcin en el sector pblico est institucionalizada, sta se manifiesta en los tres niveles de la Administracin: en la cpula estratgica (dimensin poltica), en el nivel intermedio (dimensin profesional estratgica) y en el nivel operativo (dimensin profesional operativa). En estos pases la corrupcin no es un problema de las instituciones pblicas sino que es un problema social y los fenmenos de corrupcin aparecen tanto en la esfera pblica como en la privada. En otros pases (la mayora), el fenmeno de la corrupcin no es integral y est localizado en unos puntos muy concretos. Pero en muchos casos la corrupcin es un problema derivado de una gran relajacin institucional, de la falta de un servicio civil de carrera real y de incentivos econmicos suficientes para ejercer la funcin pblica con dignidad.

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INSTITUCIONES Y NUEVA GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA Carles Rami y Miquel Salvador Fundaci CIDOB
2005 CONCLUSIONES Sobre el impacto de la Nueva Gestin Pblica y la necesidad de fortalecimiento institucional de los pases de Amrica Latina A lo largo de este libro se ha argumentado sobre la necesidad de superar los enfoques reduccionistas que proponen la aplicacin del conjunto de tcnicas y propuestas englobadas en la Nueva Gestin Pblica como solucin a los problemas de las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina. Para el desarrollo del anlisis crtico y la aportacin de argumentos y propuestas se han tomado como referente los enfoques neoinstitucionalistas y su aplicacin, adems de plantearse a nivel genrico, se ha concretado en tres mbitos clave de actuacin de las administraciones latinoamericanas. La implantacin de la Nueva Gestin Pblica parece ser un proceso irreversible auspiciado en buena medida por sus logros en la transformacin de administraciones pblicas de los pases anglosajones. Sin embargo, su impacto efectivo en las administraciones latinoamericanas parece que no ha contribuido significativamente a su fortalecimiento sino ms bien a debitarlas aun ms. Para complementar la argumentacin alrededor de este impacto se han descrito los retos y amenazas derivadas del proceso, aportando asimismo propuestas constructivas para articular de lneas de actuacin que permitan reconducir la situacin. A modo de apuntes finales, sin nimo ni vocacin de exhaustividad, se presentan de forma sinttica un conjunto de macroestrategias para afrontar los estos retos y amenazas descritos a lo largo de los captulos anteriores. 1. La contextualizacin de las estrategias de la Nueva Gestin Pblica. En el anlisis presentado en este libro, se ha hecho hincapi en los obstculos y dificultades que representa la adopcin indiscriminada de las tcnicas propuestas por la Nueva Gestin Pblica en los pases latinos. Pero tambin es cierto, como se ha sealado, que la Nueva Gestin Pblica puede ser una herramienta til para mejorar la economa, eficacia y eficiencia de las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina y contribuir a su desarrollo humano. Pero para que el rendimiento positivo de estas estrategias sea posible deben darse, al menos, a cuatro condiciones (Rami, 2001).

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La primera de ella es la de contar con la definicin de un modelo de Estado propio, como resultado de un pacto social, y la consecuente implantacin/promocin de nuevas instituciones pblicas. Estas nuevas instituciones pblicas debern estar en consonancia con la tradicin histrica y la cultura administrativa de cada pas, a fin de evitar o minimizar los fenmenos de decoupling y de isomorfismo incompleto e imperfecto. La segunda condicin se refiere a la necesidad de equilibrar los valores neoempresariales asociados a las estrategias ms relevantes de la Nueva Gestin Pblica con la implantacin de valores neopblicos. En este sentido, al comienzo del proceso deberan asentarse unos valores pblicos bsicos como paso previo a la incorporacin de valores propios y distintivos del sector privado. Una vez ms, el cmo no puede adelantarse al qu, si no se desea llegar a situaciones como la caracterizada por Mintzberg (1990) al apuntar que quiz el problema con el gobierno en Estados Unidos [en referencia al impacto del programa de la Reinvencin del Gobierno] es que se ha convertido en algo excesivamente parecido a un negocio (2005: 182), y las previsibles consecuencias como las que apuntaba el mismo autor al referirse a que los ciudadanos esperan mucho ms de sus gobiernos que ser tratados como meros clientes (Mintzberg, 1996). En tercer lugar, para poder implementar de manera efectiva el modelo de Administracin Relacional debe invertirse en la capacitacin tcnica de los empleados pblicos, para que stos sean capaces de afrontar todas las complejidades derivadas de la gestin de redes que implica tal proceso. La cuarta condicin, conectada directamente con las anteriores, es la de implantar un servicio civil de carrera que permita canalizar y consolidar una cultura administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia tcnica de los empleados pblicos. Es posible que estas condiciones que deben acompaar la implantacin de las corrientes neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica impliquen, con el tiempo, la formulacin de un nuevo paradigma para modernizar las administraciones pblicas. Esta necesidad debera ser un elemento bsico de la agenda del futuro de todos los estudiosos de las administraciones pblicas de los pases latinos, para poder superar la dependencia de los modelos anglosajones y explorar modelos y estrategias de modernizacin de la Administracin pblica propios.

2. La configuracin de sistemas de servicio civil institucionalizados. Algunos programas de modernizacin recientes aplicados a pases en vas de desarrollo han juzgado los logros de los modelos de servicio civil de los pases latinos aplicando parmetros propios de otro modelo, olvidando su funcionalidad con relacin a su contexto de referencia. Condenar el funcionamiento de un modelo de servicio civil pensado para aportar fundamentalmente estabilidad y seguridad, por sus deficiencias con relacin a la eficiencia y economa, resulta tan inapropiada como intentar implantar frmulas que ignoren la realidad donde desea aplicarse.

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Este argumento conduce a destacar la necesidad de considerar las caractersticas implcitas de los modelos de servicio civil y el contexto en el que stos funcionan como paso previo a incorporar cualquier propuesta proveniente de otros contextos poltico-administrativos. En los pases de Amrica Latina uno de los principales objetivos perseguidos mediante la implantacin de un modelo de servicio civil debera ser el lograr la estabilidad de su sistema poltico y administrativo y, en un segundo termino, mejorar tcnicamente la eficacia y la eficiencia de sus aparatos administrativos. Pero para conseguir ambos objetivos no parece apropiado adoptar el modelo de los Estados Unidos, y s en cambio parece mucho ms apropiado inspirarse en el modelo continental europeo, aunque intentando evitar aquellos rasgos que tienden a burocratizar, en un sentido negativo del trmino, la gestin y el funcionamiento de las administraciones pblicas. La tradicin administrativa anglosajona y la continental se diferencian tambin en el tipo de relacin que plantean entre la sociedad y los aparatos pblicos. Si los modelos anglosajones se desarrollan en un entorno que se acerca al pluralismo, caracterizado por una sociedad civil bastante independiente de la intervencin del Estado, los modelos continentales tienden a configurarse en un contexto de estatismo (donde el sector pblico desarrolla un importante papel de promotor de la sociedad civil, con una clara actividad intervencionista) o alternativamente en un contexto de corporatismo, donde la articulacin de grandes sectores de la sociedad condiciona la actividad del Estado, en una relacin de apoyo mutuo. El papel de los sistemas de servicio civil en ambos casos se adapta a contextos diferentes. Tanto la estabilidad del sistema poltico como las relaciones entre el Estado y la sociedad dan origen a sistemas administrativos diferenciados que, obviamente, facilitan el surgimiento y el mantenimiento de sistemas de servicio civil con normas, reglas, valores, estructuras y procesos distantes entre s. Frente a un modelo de servicio civil de carcter estable y continuado, al servicio de un Estado fuertemente interventor, que se afianzaba en un contexto de inestabilidad poltica, se contrapona un sistema afianzado en un contexto polticamente estable, con una sociedad civil muy articulada que limita y controla las actividades directas de los aparatos pblicos.

3. El impulso y consolidacin de los valores pblicos. Cmo cambiar la situacin crtica del sector pblico de los pases de Amrica Latina y las dinmicas perversas asociadas a la introduccin de valores clientelares y empresariales frente a la ausencia de valores pblicos? La tarea es posible, aunque complicada. La estrategia bsica debera basarse en un importante esfuerzo en la formacin y la socializacin de los funcionarios pblicos en valores y tica pblica moderna, que contribuya a configurar una nueva cultura organizativa. Para ello deberan disearse intervenciones que tengan como objetivo revitalizar valores pblicos como la lealtad institucional, la integridad, la objetividad y la independencia, la competencia profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas y reforzar as mismo las dimensiones polticas, sociales y tcnicas que permitan disear una infraestructura de la tica

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pblica. Una estrategia diseada para las organizaciones pblicas que debera extenderse tambin a las organizaciones privadas que prestan servicios pblicos as como al conjunto de la sociedad. En esta lnea, ms all de la estrategia y las referencias genricas a la ineludible necesidad de invertir en formacin y socializacin, deberan plantearse acciones operativas encaminadas a la promocin de la citada infraestructura tica en el contexto en el que operan las administraciones pblicas y los propios gobiernos. La generacin de espacios de discusin, participacin e interaccin entre los distintos agentes implicados, planteados de forma abierta y constructiva pero evitando los riesgos de manipulacin por alguna de las partes, se constituye como un elemento a considerar. La traslacin de los resultados de estos procesos y dinmicas, extendidas tambin al propio seno de las organizaciones pblicas, a la formulacin de diagnsticos y posteriores propuestas vinculadas puede convertirse en un catalizador del proceso de cambio que se propone. En dicha lnea, uno de los conceptos destacados a reforzar es el de ciudadana como punto de partida para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad poltica en la Administracin Pblica. Por otro lado deberan reforzarse tambin los valores pblicos de los empleados vinculados a las administraciones pblicas, creando una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la tica en la gestin pblica. En dicha lnea deberan impulsarse adems nuevos derechos con carcter garantista de principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios pblicos, complementando a la mera eficiencia econmica de la gestin. Ms all de iniciativas puntuales, el impulso de una estrategia integrada de refuerzo de los valores pblicos requiere de un pacto de Estado y de un pacto social con la participacin e implicacin efectiva de los distintos agentes polticos, econmicos y sociales, definiendo especficamente los valores que desean impulsar en sus administraciones pblicas. Y a nivel interno de estas administraciones, implantar el servicio civil de carrera, que se ha mencionado en el punto anterior constituye un paso absolutamente imprescindible para conseguir unas organizaciones con valores pblicos eficaces. Pero su extensin y consolidacin tambin requiere de la implicacin de los funcionarios de alto nivel en el diseo de planes de seleccin, formacin y socializacin acordes con los valores e ideologa organizativa previamente definidos.

4. La planificacin y el control de la gestin privada de servicios pblicos. La consolidacin en casi todas las administraciones pblicas de frmulas de gestin que incorporan agentes privados en diversos estadios de los procesos de diseo, formulacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas, adems de en la prestacin de servicios pblicos, constituye una realidad a la que el diseo institucional de las organizaciones pblicas debe atender. Ms all de lo dicho respecto a los procesos de externalizacin, y en clave de

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propuestas constructivas para favorecer administraciones pblicas, se apunta:

dicha

adecuacin

de

las

- La necesidad de planificar una estrategia comn de externalizacin definiendo: i) los servicios pblicos que pueden ser susceptibles de externalizacin y los que deberan mantenerse en rgimen de gestin directa por parte de la Administracin; ii) la opcin por un modelo integrado de externalizacin o por un modelo descentralizado; iii) la definicin del tipo de agentes privados que se desea priorizar en la poltica de externalizacin. Debe tenerse en cuenta que la Administracin tiene la capacidad, si acta de forma proactiva, de articular el tipo de tejido empresarial de prestacin de servicios pblicos que estime ms conveniente en funcin de sus intereses (y no slo de los intereses del funcionamiento natural del mercado). - La conveniencia de evitar la externalizacin de los servicios nuevos o de los que se desconoce su funcionamiento, como el caso de los servicios pblicos emergentes, ya que aumentan las dificultades de control y evaluacin. - La atencin a asegurar los mecanismos jurdicos de control de la gestin, de los resultados y del impacto de los servicios externalizados. Este requisito suele ser observado por la mayora de las administraciones pblicas pero es poco operativo si no se resuelve bien el siguiente requisito. - La promocin de un diseo institucional que permita que una parte de la Administracin pblica se encargue de forma constante del control y de la evaluacin de los servicios externalizados, con especial atencin a las necesidades de capacitacin de los servidores pblicos para el desempeo de estas funciones. - El establecimiento de una unidad central (agencia u otro tipo de modelo organizativo) que se encargue del control y evaluacin final de la externalizacin de toda una Administracin o de la globalidad de un nivel administrativo. La consideracin conjunta de estas propuestas, sumadas a las anteriores sobre el servicio civil y los valores pblicos, busca reforzar el papel de los gobiernos y las administraciones pblicas ante uno de los destacados procesos de transformacin promovidos desde la Nueva Gestin Pblica.

5. Las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin como oportunidad. La introduccin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en las actividades de los gobiernos y las administraciones pblicas constituye otro de los procesos de transformacin emergentes y que, con ciertos paralelismos con las aportaciones de instrumentos operativos de la Nueva Gestin Pblica, comporta destacadas implicaciones sobre el funcionamiento de las organizaciones pblicas, los resultados que se derivan y, en especial, su impacto sobre la sociedad. Adems de las referencias ms extendidas sobre su potencial como instrumento de mejora del funcionamiento interno de las organizaciones pblicas y de mejora de la comunicacin con la ciudadana a la que stas se

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dirigen, la introduccin de las TIC pueden apoyar tambin los procesos de fortalecimiento institucional de las administraciones pblicas de Amrica Latina. La introduccin de las TIC puede contribuir positivamente, y constituir una oportunidad, en la medida que se utilicen como refuerzo, entre otros, de los procesos de planificacin, coordinacin, control y evaluacin de las nuevas redes pblicas-privadas de prestacin de servicios pblicos. Las TIC pueden ser el instrumento tecnolgico bsico que permita el control y la evaluacin de la red de organizaciones prestadoras de servicios pblicos, mediante sistemas de control sobre el proceso de produccin de servicios y sobre sus resultados. Adems, las TIC deberan conseguir y sistematizar la informacin necesaria para planificar y coordinar estas redes organizativas. Concibiendo la aplicacin de las TIC en un sentido amplio, atendiendo a las cuatro dimensiones apuntadas para el concepto de gobierno electrnico, su impacto sobre el diseo de propuestas integradas debera repercutir positivamente en la configuracin de estrategias transversales por parte de las administraciones pblicas que pueden extenderse a otros mbitos de actuacin. Siguiendo este argumento cabe concebir el gobierno electrnico como un instrumento que tiene sentido en la medida que apoya y refuerza una determinada concepcin del funcionamiento y de la actuacin pblica, y es precisamente la reflexin sobre stas la que debe orientar la aplicacin de soluciones tecnolgicas. En tanto que mbito de gestin emergente y apoyado en instrumentos operativos que pueden facilitar la superacin de determinadas actividades rutinarias, las TIC suponen una oportunidad para la innovacin y la mejora de la gestin pblica, pero siempre que su aplicacin est orientada por una estrategia que tiene mucho que ver con la direccin poltica, la implicacin de los distintos agentes vinculados al proceso de cambio y, en definitiva, al diseo de las instituciones adecuadas a la realidad que proponen transformar.

6. Una consultora institucional que aporte valor aadido. A lo largo de este libro se ha insistido en la necesidad de que la actividad de consultora internacional dirigida a las administraciones pblicas se comprometa con el fomento de los valores pblicos. Se ha defendido el denominado modelo de consultora artesanal, que se caracteriza por no tener apriorismos conceptuales y por realizar un trabajo de campo lento y seguro orientado a detectar los problemas reales de la administracin pblica analizada y a contextualizarlos en las dimensiones culturales, sociales y econmicas. Este modelo construye propuestas fundadas en los problemas reales con la colaboracin de las elites polticas y administrativas preocupadas por la eficacia y la eficiencia pero tambin por el contenido social y poltico de su actividad en favor del inters general. Una correcta consultora institucional de carcter internacional que sea til para las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina debera detectar los problemas autctonos y plantear unas propuestas de mejora y cambio que atiendan a la realidad de las instituciones vigentes, aunque stas se pretendan

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transformar. El diagnstico y las propuestas deben formularse con la colaboracin de las elites polticas y profesionales comprometidas en la defensa de los bienes pblicos y del inters general sorteando los intentos de captura por parte de intereses corporativos y privados. La aportacin del consultor debe ser un dictamen y no un dictado impuesto por intereses especficos de carcter internacional o nacional. Finalmente, las propuestas deben aportar valor aadido, innovar para incrementar la calidad, pero tambin deben ser sostenibles en el futuro atendiendo las bases institucionales de la organizacin analizada y de su contexto poltico, econmico y social. Un consultor deber trabajar con un marco conceptual de valores propios de tica profesional y personal que permitan canalizar su actividad de consultora. Para cualquier actividad profesional es muy importante un cdigo deontolgico propio, pero esta necesidad es absolutamente imprescindible para un consultor que trabaja en el mbito pblico y que, por tanto, debe defender los valores pblicos y el inters general como si de un empleado pblico se tratara. Y todo ello es todava ms imprescindible cuando la actividad de consultora tiene una proyeccin internacional, ya que esta actividad tiende a generar confusin en trminos de valores pblicos por el habitual desajuste entre los valores del pas donde se realiza la actividad de consultora, los valores de las instituciones que financian el proyecto tcnico y los valores del entorno del pas de origen de la consultora y de los consultores. La conjugacin de esta complejidad constituye otro de los pilares bsicos para lograr que la actividad de consultora internacional contribuya positivamente al fortalecimiento institucional de las administraciones de Amrica Latina.

La consideracin conjunta de estos seis mbitos comentados, a modo de apuntes finales, atendiendo tanto al tipo de anlisis formulado como al diagnstico y propuestas ofrecidas, pretende contribuir a la reflexin sobre los riesgos y las oportunidades que se plantean en la mejora de la gestin de las administraciones latinoamericanas contemporneas. Unas organizaciones que requieren tanto de destacados procesos de transformacin como de una reflexin previa que permita formular estrategias responsables, especialmente en lo que se refiere a los impactos efectivos de las innovaciones que se postulan. La utilidad y pertinencia de las seis macroestrategias aqu presentadas se puede avalar empricamente. Por ejemplo, conclusiones similares se derivan de una investigacin que ha analizado la fortaleza y viabilidad de las instituciones pblicas de los pases de Amrica Latina que se encargan del diseo de la poltica comercial exterior y de la negociacin de los diversos tratados internacionales (Jordana, Rami, 2002 y 2003). La investigacin planteaba el anlisis de la arquitectura institucional de los aparatos administrativos que asumen las tareas de negociacin de las reglas del juego del comercio exterior como elemento clave en un contexto de la globalizacin y de creciente importancia de la Organizacin Mundial del Comercio y de los tratados de comercio regionales.

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A travs del anlisis de los grandes modelos mundiales de diseo institucional en poltica comercial exterior y de los modelos implantados por la mayora de los pases de Amrica Latina, el estudio centr su atencin en las caractersticas de la gestin de recursos humanos de estas instituciones (modelo de servicio civil) ya que se detect que se trataba de un tema crtico de cara al buen desempeo de estas instituciones. La investigacin pretenda llegar a proponer una serie de recomendaciones sobre el modelo institucional idneo para la gestin de la poltica comercial de los pases de Latinoamrica. Las conclusiones del estudio son las siguientes: i) No existen modelos de referencia que puedan ser recomendados a la generalidad de los pases de Amrica Latina. El anlisis emprico demuestra que los distintos pases de Amrica Latina han optado por los diferentes modelos mundiales de referencia, pero no hay ninguna vinculacin de xito o fracaso institucional que pueda asociarse a estos diferentes modelos. Es decir, se detecta que los diferentes modelos fracasan o tienen xito y que ello no va asociado a las caractersticas intrnsecas de cada modelo sino a otros factores. ii) Un factor de xito o de fracaso institucional es el grado de adaptacin del modelo institucional elegido con la tradicin y cultura poltica y administrativa de cada pas. Si hay articulacin conceptual entre el modelo institucional seleccionado con la tradicin administrativa del pas, el sistema suele funcionar mucho mejor que en el caso que no exista esta articulacin y vinculacin. iii) Es muy importante que un pas escape de las rupturas que impliquen cambiar de forma radical de un modelo hacia otro. S hay rupturas y stas son profundas, el sistema funciona de forma muy imperfecta. En cambio, si hay continuidad institucional el sistema funciona mucho mejor a pesar de las posibles imperfecciones del modelo institucional. iv) Se detecta que el elemento clave que explica un alto o bajo rendimiento institucional es la existencia o no de un modelo de servicio civil de carrera. Si existe un modelo de servicio civil el rendimiento institucional es alto con independencia del modelo-referente institucional implantado. v) En la gestin de recursos humanos los elementos crticos de cara a un elevado rendimiento institucional son: a) los procesos de seleccin (atendiendo a los principios de igualdad, capacidad y mrito) y; b) los incentivos econmicos de los empleados pblicos (es necesario que existan los suficientes para evitar la fuga de los profesionales hacia el sector privado). Estas aportaciones, as como el conjunto de reflexiones aportadas en los captulos precedentes, pretenden tan solo contribuir al anlisis de los procesos de cambio de las administraciones latinoamericanas, aportando la perspectiva neoinstitucionalista a modo de aparato conceptual para facilitar su interpretacin. Partiendo de una visin crtica del impacto de la Nueva Gestin Pblica, los diferentes mbitos abordados en el libro constituyen tan solo un punto de partida que los propios autores pretenden continuar a travs de una serie de lneas de investigacin a desarrollar.

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