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RESUMEN

i nvestigacin
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LA POLITICA TERRITORIAL EN EL MARCO JURIDICO INSTITUCIONAL

Aurora Anzola Nieves
Profesora DAC-UCLA

n la actualidad y con fundamentacion en diversos expertos en materia territorial, la poltica territorial contrib uye a un modelo de desarrollo regional, el cual debe guardar relacin con la cohesin econmica y social, el desarrollo sostenible y la mejora de la competitividad de las regiones. En este sentido, primero se parte de la definicin de poltica territorial, lo relacionado con el diseo de nuevas polticas y estrategias territoriales, el objetivo y fundamentos de la planificacin territorial, las nuevas realidades territoriales. Adems se toman en cuenta las polticas de desarrollo territorial en Amrica Latina; as como el papel de la descentralizacin d la poltica territorial. Segundo se presenta la Poltica Territorial y la Planificacin Territorial en Venezuela, partiendo de su consagracin con base jurdico-constitucional Tercero, finalmente se realiza una aproximacin a la situacin actual del desarrollo en Venezuela, soportada en la informacin emprica recabada y a los planteamie ntos tericos desarrollados; donde se toma como objeto de estudio a la Regin Centro Occidental de Venezuela y solo cuatro tendencias en la poltica de ordenacin territorial. El trabajo se llev adelante mediante el estudio de documentos oficiales, bibliografa relacionada con la temtica de autores nacionales y extranjeros, revisin hemerogrfica y entrevistas a funcionarios p blicos y expertos en el tema. Palabras claves: Poltica territorial, planificacin territorial, marco jurdico institucional venezolano.

COMPENDIUM, Diciembre 2003

SUMMARY

t the present time and based on the experience of several experts on territorial matters, the territorial policy contributes to a regional development pattern, which should keep relation with the social and economic cohesion, and a sustained develo pment and improvement of the competitiveness in the regions. In this sense, taking as departing point the territorial policy definition, the relation with new policies outlines and territorial strategies, the aim and basic principles of territorial planning, and the new territorial entity. Also taking into consideration Latin American territorial development; and the territorial policy of decentralization. In second place, it presents Territorial Policy and Territorial Planning in Venezuela, starting from its legal constit utional consecration. And in third place there is an approach to the current state of affairs of the development in Venezuela, supported on the empirical information acquired, and the theoretic procedures developed, where the Centro Occidental Region of Venezuela is taken as the object of the study taking only four tendencies of the territorial arrangement policy. This piece of work was carried out by means of the study of official documents, selected bibliography on the subject by national and foreign authors, newspaper archives revision and interviews with civil servants experts on the matter. Key Words: Territorial Politic, territorial planning, Venezuelan institutional legal frame.

TERRITORIAL POLICY WITHIN THE INSTITUCIONAL LEGAL FRAME IN VENEZUELA

Aurora Anzola NieProfessor DAC-UCLA

COMPENDIUM, Diciembre 2003

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INTRODUCCIN
presente trabajo aborda el tema de la poltica territorial en Venezuela en el marco jurdico instit ucional vigente. En primer lugar, se parte de los siguientes elementos: la definicin de poltica territorial, el diseo de nuevas polticas y estrategias territoriales, el objetivo y fundamentos de la planificacin territorial, las nuevas realidades territoriales, las polticas de desarrollo territorial en Amrica Latina y el papel de la descentralizacin en la poltica territorial. S egundo, se presentan la poltica y la planific acin territoriales en Venezuela, partiendo de su consagracin jurdico-constitucional: el carcter federal del Estado venezolano. En cuanto a la planificacin en Venezuela, se toman en cuenta los antecedentes de sta y su desarrollo hasta la actualidad. Tambin se exponen varios instrumentos de la planificacin del territorio donde se plasman las diferentes polticas de ordenacin d territorio, as como el el papel de la descentralizacin en Venezuela dentro de la poltica territorial. Tercero, se realiza una aproximacin a la situacin actual del desarrollo en Venezuela, soportada en la informacin emprica recabada y a los planteamie ntos tericos desarrollados. Se toma como objeto de estudio a la Regin Centro Occidental de Venezuela y cuatro tendencias en la poltica de ordenacin territorial: la innovacin tecnolgica, la planificacin, la descentralizacin y la participacin. El trabajo se llev adelante m ediante el estudio de documentos oficiales (planes, programas, leyes, reglamentos, entre otros), bibliografa relacionada con la temtica, revisin hemerogrfica y entrevistas a funcionarios pblicos y expertos en el tema.

I MARCO TEORICO REFERENCIAL

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La poltica territorial, o poltica de ordenacin del territorio segn Hildenbrand (1999), es el conjunto de polticas pblicas y planificaciones con repercusiones territoriales, encaminada a la coordinacin y compatibilizacin de los usos y funciones que coexisten en un determinado territorio; es decir, el conjunto de dispos iciones legales, planes, programas y actuaciones que de manera integrada, desarrolla un gobie rno de modo que las actuaciones territoriales respondan a los deseos de bienestar y en general, a mejorar y elevar la calidad de vida de las personas, individual y socialmente. As mismo, Castellano Bohrquez (2000a: 278) se refiere a la ordenacin del territorio como la definicin y promocin de una localizacin de la poblacin, la produccin y la infraestructura fsica, que armonice criterios econmicos, sociales, ambientales y de seguridad y d efensa, en funcin del bienestar de la poblacin. En cuanto al trmino armonizar, el autor lo utiliza como sinnimo de equilibrio, el cual se recompone constantemente y abarca mbitos como el econmico, social, ambiental y los diferentes grupos sociales, por lo que en este caso el autor va ms all de la connotacin polticoterritorial. De igual forma, afirma Hildenbrand (1999:1) que la poltica territorial o de ordenacin del territorio, como poltica de carcter horizontal y explcitamente centrada en la consecucin del desarrollo regional territorialmente equilibrado, es quizs entre todas las polticas pblicas la que tiene "... una contribucin especial a un modelo de desarrollo regional que est en consonancia con la cohesin econmica y social, el desarrollo sostenible y la mejora de la competitividad de las regiones", siendo estos los tres objetivos que deberan orientarlo.

La poltica territorial en el marco jurdico institucional en Venezuela

Existen, hoy por hoy, unas tendencias emergentes en polticas de ordenacin del territorio, las cuales han sido aplicadas en Europa, que son producto o respuestas a las situaciones que se plantean para la ordenacin del territorio y otras polticas pblicas. Segn Hildenbrand (1999), entre otras tendencias se cuentan: 1) el incremento de la dimensin ambiental de la ordenacin del territorio, 2) la creciente aproximacin de la ordenacin del territorio a la economa, 3) la mayor atencin al cambio tecnolgico, 4) la incorporacin de la dimensin europea en los planes de ordenacin del territorio, 5) la simplificacin de los contenidos de los planes, 6) la agilizacin del proceso de planif icacin y de los procedimientos en el mbito de la ordenacin del territorio, y 7) la creciente preferencia por un enfoque de planificacin territorial de orientacin estratgica. En cuanto a la necesidad de disear nuevas polticas y estrategias de actuacin ms imaginativas y dinmicas, de manera que sirvan de complemento al anlisis de las principales s ituaciones socioeconmicas y territoriales que estn surgiendo, Caravaca (1998) plantea una serie de aspectos que deben ser considerados. En la actualidad, segn esta autora, en mayor o menor medida el espacio puede contribuir a potenciar o a frenar el desarrollo, debindose tomar en consideracin, como recurso no slo comparativo sino tambin competitivo, el m edio, el entorno y el territorio. En cuanto al objetivo y los fundamentos de la planificacin territorial, sta se asocia, de acuerdo a Rodrguez Garca (1983: 276) "... al diseo de decisiones que como intervencin ordenadora de la sociedad, exige al Estado el proceso de evolucin de las agrupaciones humanas en el territorio, que implica la intensificacin progresiva de la utilizacin de ciertas reas, el incremento acelerado de los movimientos de la poblacin dentro del territorio, y en fin, el sur-

gimiento de nuevos tipos de asentamientos: ... las reas metropolitanas"; por lo que el objetivo, tal como lo seala Rodrguez Garca, son las agrupaciones humanas, las comunidades. En este mismo orden de ideas, expresa el autor que la posibilidad de actuar con criterios de ordenacin del territorio, la ofrece el reconocimiento de un patrn o forma de asentamientos humanos, que arroja como expresin la existencia de un sistema de ciudades; en este sentido, afirma que "... es el sistema de ciudades y su evolucin el factor o elemento central, que sirve para fundamentar programas y decisiones sobre los asuntos que se manejan como ordenacin del territorio..." (Rodrguez Garca, 1983: 277). Para comprender los asuntos sobre los cuales se acta a travs de la planificacin territorial, es necesario aproximarse a la explicacin de algunas de las posiciones que estudian y tie nden a exponer cientficamente las vinculaciones entre desarrollo y sus efectos espaciales, consiguiendo en primera instancia a Hirschman (1961) quien considera la existencia de factores de polarizacin que pueden provocar, inicia lmente, un proceso de crecimiento centrado en algunas zonas (polarizacin de crecimiento), pero que generaran necesariamente fue rzas compensadoras que tenderan a restaurar el equilibrio en el crecimiento entre las regiones. As mismo, Perroux (1973) explica el proceso de desarrollo a travs de la sustitucin de viejas industrias por nuevas industrias, introduciendo el concepto de industrias motrices o de vanguardia, de un sistema polarizado de industrias en evolucin e incorporando la nocin de espacio topolgico para sustituir la nocin rg ida, esttica, de espacio tridimensional, geogrfico, fsico, por una nocin de espacio como conjunto de diferentes relaciones que definen el objeto; siendo este el soporte de su explicacin de cmo el desarrollo econmico se logra a tra-

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vs de estos "polos de crecimiento" definidos como espacios topolgicos y no geogrficos. Por otro lado, Thompson identifica como "verdadera base econmica de la gran rea metropolitana, la creatividad de sus universidades y parques de investigacin, la sofisticacin de sus firmas de ingeniera e instituciones financieras, la persuasividad de agencias de relaciones pblicas y publicidad, la flexibilidad de su sistema de transporte y todas las otras dimensiones de infraestructura, que facilitan la transferencia rpida y ordenada de las decadentes industrias viejas, a las nacientes... ". (Thompson, citado en Rodrguez Garca, 1983:280-281). En cuanto a las nuevas realidades territoriales, Barrios (2002) seala que surgen tres grandes temas que toman la atencin en el rea de las polticas pblicas tanto por parte de especialista como los encargados de polticas pblicas, en cuanto que se concentran geogrficamente las innovaciones y de manera particular las actividades de Innovacin y Desarrollo, siendo sta una tendencia recurrente; de igual forma, los procesos de difusin dentro y entre regiones (lo que denomina intra e interregional) especialmente en los mismos espacios emergentes; y finalmente, el desarrollo de las potencialidades propias por parte de quienes haban a lcanzado el xito por alguna economa local. Esta vinculacin de los desarrollos tecnolgicos con las capacidades y potencialidades locales, se toma como referencia para entender el comportamiento locacional de los nuevos sectores dinmicos, quienes consideran dos criterios bsicos, segn Barrios (2002): la capacidad tecnolgica y la importancia del entorno territorial inmediato, por lo que, a partir de stos, se puede construir una tipologa de los nuevos espacios industriales de manera tal que tendran una incidencia para la formulacin de polticas pblicas, siendo de gran utilidad tanto para la

planificacin como para la gestin pblica, puesto que segn consideraciones de la autora, sistematiza las posibles opciones del desarrollo regional. En cuanto a las polticas de desarrollo territorial en Amrica Latina, es a travs de stas que se establecieron tres importantes props itos; de acuerdo a Boisier (1999: 810) stos fueron: "la regionalizacin de los pases (el cambio de la antigua divisin poltico/administrativa por una nueva divisin basada en la configuracin de regiones, definidas de acuerdo a una multiplicidad a veces inorgnica de criterios), la descentralizacin de los sistemas de toma de decisiones (de ejercicio del poder, en buenas cuentas), tanto al interior del sector pblico como del privado y, el desarrollo regional como tal, cuestin finalista al servicio de la cual se conceba tanto la regionalizacin como la descentralizacin". Sin embargo el resultado, a criterio de Boisier, es que el propsito regionalizador en Amrica Latina fracas, la descentralizacin se encuentra en marcha y contramarcha y el desarrollo regional ha sido an menos perceptible. Con respecto al papel de la descentralizacin en la poltica territorial, el mismo es relevante, puesto que es uno de los requisitos de una poltica eficaz y equitativa, a escala nacional, e ncontrndose en la escasa descentralizacin, de acuerdo a Lzaro Araujo (1999:702): "una de las razones de los flacos resultados obtenidos, como sostiene Boisier.. Para Boisier, la descentralizacin es uno de los signos de los tiempos... Entiende que la descentralizacin territorial es una condicin necesaria para el logro de la transformacin productiva, de la equidad y de la sostenibilidad del desarrollo. La pura descentralizacin poltica contribuye a reducir la i n equidad, en la medida en que ella est condici o nada tambin por un limitado acceso al poder".

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La poltica territorial en el marco jurdico institucional en Venezuela

En opinin de Lzaro Araujo, la descentralizacin dentro de una organizacin consiste en la transferencia del poder de decisin de algunos rganos subcentrales relacionados con un centro superior, respecto del cual gozan de autonoma ms o menos intensa para resolver en las cuestiones cuya administracin y gestin se ha descentralizado, siendo sta una descentralizacin slo poltica y no de otro tipo (econmica o
de mercado).

As mismo, Lzaro Araujo percibe a la descentralizacin poltica como una cuestin esencialmente poltica, sealando adems que est escasamente relacionada y menos puede ser considerada como condicionante, con las polt icas distributivas; puesto que para lograr sus objetivos, su diseo y concepcin "difcilmente pueden emanar de centros dispersos, sino de un nico centro, si bien en estrecha cooperacin y concertacin con los poderes regionales y locales..." (Boisier, 1999:701-702). Es por ello que la ordenacin del territorio, materializada, plasmada a travs de la planific acin territorial, es una materia que por natural e za pertenece al mbito de las competencias de niveles administrativos superiores al nivel local. Es decir, por las caracterstic as del objeto de la planificacin territorial, las responsabilidades del sector pblico en este aspecto se ubican en niveles administrativo-territoriales superiores al nivel local. En este sentido, la jurisprudencia alemana define a la "ordenacin del espacio" como "la ordenacin y planeamiento omnicomprensivos y preeminentes del espacio territorial, preeminentes en el sentido de que tal ordenacin est por encima del nivel local, combinando y armonizando las diversas actividades especiales del planeamiento (Rodrguez Garca, 1983: 283). Es necesario sealar que, desde el punto de vista de la normativa jurdica y con base en lo anteriormente planteado sobre planificacin te-

rritorial, la misma constituye un elemento de respaldo, de legitimacin de la accin pblica, al mismo tiempo que se presenta como un lmite que permite el control jurdico de esa accin, a fin de poder evitar arbitrariedad, por lo que la ley, y as lo seala Rodrg uez Garca (1983), "... en s misma, no es sino un instrumento, y la realizacin efectiva de los planes, va a depender, ms que de la existencia de normas jurd icas precisas y acabadas, de factores reales, de ndole econmica principalmente, que estn presentes en un momento determinado". Dentro del marco constitucional venezolano vigente, surge de manera imperativa la necesidad de ordenar el territorio a los fines de su dominio, integral y racional, por el hombre, y de su explotacin econmica mediante actividades de desarrollo, teniendo en cuenta las polticas de conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente; constituyendo la planificacin, un instrumento indispensable para la ordenacin del territorio, a la cual alude el texto constitucional (planificacin de la produccin, plan de desarrollo econmico y social de la nacin, entre otros). La planificacin de dicho desarrollo interacta, de acuerdo con lo expresado por Garrido Rovira (1988), con el proceso de ordenacin del territorio a objeto de lograr un equilibrio entre el dominio y la explotacin del territorio, en trminos de desarrollo econmico, y el uso racional de aqul. Ahora bien, dentro de la porcin determinada del territorio nacional se localizan los asentamientos humanos, dando lugar, segn su m ayor o menor desarrollo, a los centros poblados, ciudades y reas metropolitanas. Es as como, territorio, ambiente, desarrollo econmicosocial y urbanismo son, y as lo expresa Garrido Rovira (1988), "... componentes de un todo al servicio del hombre, de sus derechos individuales, polticos, econmicos y sociales, en el marco del deber de trabajar, de resguardar y de pro-

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teger los intereses de la Nacin y de cumplir las obligaciones de solidaridad social segn la propia capacidad". II POLTICA TERRITORIAL Y PLANIFICACIN TERRITORIAL EN VENEZUELA

deral de Gobierno, cuyo objetivo es atender principalmente lo relativo a la "planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios" (CRBV, 1999: Art. 185); as mismo se crea el Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, en el nivel estadal; y el Consejo Local de Planificacin Pblica, en el nivel municipal. La ordenacin del territorio se materializa a travs de la planificacin; en el caso de Venezuela la planificacin territorial tiene base constitucional y es desarrollada por diferentes leyes en la actualidad. En cuanto al origen y desarrollo de la planificacin, propiamente, es en 1958 cuando nacen formalmente los rganos de planificacin en Venezuela; no obstante, previo a ello, tal como lo dicen Barrios (1991), Rodr guez Garca (1983) y Zambrano (1986), se haban creado rganos y entes pertenecientes a la Administracin Pblica venezolana, tales como, ministerios (Ministerio de Obras Pblicas) y corporaciones de desarrollo (caso CVF, entre otras), que realizaban la actividad de planific acin en el pas. En lo que respecta a la planificacin territorial, tal como lo seala Rodrguez Garca (1983), la misma presenta aspectos de singular inters. Primero, en el mbito jurdiconormativo positivo, son prcticamente inexistentes los instrumentos legales de regulacin hasta los aos 60. Ser en las dcadas de los 70 y 80 cuando comienza a desarrollarse un cuerpo de normas dirigido a regular sustantivamente la actividad planificadora en esta materia, a partir de tres leyes fundamentales: la Ley Orgnica del Ambiente, del 15 de junio de 1976; la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, del 26 de julio de 1983, y la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, del 16 de diciembre de 1987; las mismas, de acuerdo a Garrido Rovira

La ordenacin del territorio en Venezuela tiene una base jurdico-constitucional, tanto en lo que se refiere a la planificacin como a las instituciones que van a llevarla a cabo; de manera tal que, el ordenamiento jurdico nacional contiene una serie de actos normativos de rango legal y sublegal que se acogen a l s preceptos o constitucionales en materia territorial.
Si bien la actual Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) prev la forma federal del Estado, la cual tiene una justificacin de tipo histrico (Olavarra, 1999; Combellas, 2001; Grau, 2002; Brewer Carias, 2002), el Estado venezolano no responde a los criterios tradicionales de federacin. De acuerdo a Grau (2002:2), el Estado Federal Venezolano "es el producto de la voluntad constituyente que ha decidido estructurar una forma federativa de Estado, en el sentido de que se reconoce la divisin del poder pblico territorial, con un nico poder para unas materias (Poder Nacional) y una pluralidad para otras (Poder Estadal y Poder Municipal)". Este nuevo federalismo plasmado en la Constitucin de 1999, se basa fundamentalmente en la descentralizacin no solo administrativa sino en el sentido poltico, puesto que persigue acercarle el poder al ciudadano. Consecuentemente con los anteriores postulados, con la entrada en vigencia del actual texto constituci o nal, se consagra una instancia de coordinacin y planificacin nacional denominada Consejo Fe-

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(1988), respondan a los problemas relacionados con el medio ambiente, la ocupacin del territorio y el desarrollo urbanstico. Segundo, tal como se ha sealado antes, esa insuficiencia de regulacin jurdico-formal no trajo como consecuencia la ausencia de planes de esta naturaleza; por el contrario, la actividad planificadora que se desarroll ha servido de gua, de orientacin a la accin administrativa pblica en esta rea de responsabilidad del Estado venezolano, estando presente en Venezuela, y as lo expresa Rodrguez Garca (1983:310), "... desde hace ya algn tiempo, con base en criterios tcnicos y administrativos avanzados (en cuanto a concepcin y oportunidad)". As mismo, Barrios (1991, 1998) desarrolla una serie de investigaciones relacionadas con la planificacin del desarrollo y los diversos proyectos nacionales, donde se destaca la labor pionera de la Corporacin Venezolana de F omento (CVF) en esta materia, advirtiendo sobre la temprana institucionalizacin y operacionalizacin de los procesos de planificacin (global y regional) los cuales fueron llevados a cabo por esta corporacin entre 1946 y 1958, hasta que surge CORDIPLAN y asume dichas competencias. En este sentido, en cuanto a los planes territoriales, cabe destacar la participacin del Ministerio de Obras Pblicas en la construccin planificada de Ciudad Ojeda en 1973. La referencia a esta experiencia concreta reviste i m portancia por el momento en que se produce, es decir, Venezuela es un pas rural y se inicia un proceso de urbanizacin acentuado; de igual forma, este no es un hecho aislado, segn Rodrguez Garca. Por otro lado, tal como lo seala Barrios (1991), la Corporacin Venezolana de Fomen-

to, tambin llev a cabo el proceso de planific acin, principalmente en las dcadas de los 40 y 50; formulando entre otros, el Plan General para el Fomento de la Produccin, as como el Proyecto de Hierro y Acero, el Proyecto Hidroelctrico del Caron y el Proyecto del Aluminio. Tomando en cuenta lo sealado anteriormente por autores como Barrios (1991), Rodr guez Garca (1983) y Zambrano (1986), puede apreciarse finalmente, que la planificacin est ligada al proceso de toma de decisiones administrativas en la ordenacin del territorio, con anterioridad a la "oficializacin" de un sistema de planificacin en Venezuela. Otro problema, tal como lo afirma Rodrguez Garca (1983), es la suficiencia o insuficiencia de las medidas, atribuible ms a la audacia o falta de ella de quienes deban decidir y actuar, que a la planif icacin en s. Lo anteriormente planteado pudiera entenderse como un proceso de modernizacin tarda, con relacin a la formalizacin del sistema de planificacin en Venezuela, puesto que las instituciones que llevaron a cabo inicia lmente la planificacin territorial fueron mn imas y de manera dispersa, sin el sustento de una normativa jurdico-administrativa positiva dirigida a regular la actividad planificadora en esta materia hasta la dcada de los 70. Hoy en da existe un marco jurdico e institucional que sirve de base o soporte a la poltica territorial, tomando a la vez en cuenta las diferentes demandas que en el mbito nacional, regional y local estn presentes. Este marco jur dico est constituido por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), luego una serie de leyes de carcter orgnico (Ley Orgnica del Ambiente, Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, Ley Orgnica de Rgimen Municipal, Ley de Planific acin, entre otras), leyes especiales, reglamentos

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y decretos presidenciales, que contienen los lineamientos para el ordenamiento territorial en sus diferentes rangos (constitucional, legal y sublegal) y que responden a los deseos de bie nestar, y en general, a mejorar y elevar la calidad de vida de las personas, de acuerdo al modelo poltico que se tiene en la actualidad, tal como se sealara anteriormente. En cuanto al Sistema Nacional de Planific acin, con base a lo pautado en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), se establece un marco normativo que ha comenzado a desarrollarse en las leyes que instauran la organizacin y el funcionamiento de rganos como los Consejos de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, los Consejos Locales de Planificacin Pblica y el Consejo Federal de Gobierno, lo cual permitir que a travs de los mecanismos instituci o nales del Estado se logre que los recursos y acciones pblicas asociados con el progreso del pas, se asignen y realicen de manera planific ada y se encausen hacia los fines y objetivos polticos, sociales, culturales y econmicos, de acuerdo a lo expresado en la Exposicin de Motivos de la actual Ley de Planificacin, aprobada por el Presidente de la Repblica, mediante habilitacin legal que le fuera otorgada por los rganos competentes. La descentralizacin como caracterstica del nuevo federalismo consagrado en la actual Constitucin, fundamenta la creacin del Consejo Federal de Gobierno, rgano de rango constitucional con competencia en materia de descentralizacin; ste tiene su antecedente en un rgano de carcter sublegal, creado con el mismo fundamento de coordinar la poltica descentralizadora. El mbito de competencia de este rgano rector del proceso de descentralizacin territorial se refiere a la coordinacin y planificacin de polticas y acciones del proceso de descentralizacin, asignndosele un patri-

monio autnomo el cual se denomina Fondo de Compensacin Interterritorial. Tomando en consideracin la importancia de la descentralizacin poltica en cuanto a la relacin que guarda con el desarrollo regional, en los trminos planteados tanto por Lzaro Araujo como por Boisier (1999), y el nuevo marco jurdico- institucional vigente que surge en Venezuela, con la promulgacin del actual texto Constitucional y la consagracin de rganos como los antes sealados, se genera una discusin en cuanto a s verdaderamente ese nuevo federalismo puede desarrollarse, con base a una descentralizacin poltico territorial, al existir rganos como el Consejo Federal de Gobierno, que cercenan prcticamente muchas de las actividades propias de los entes territoriales (estados y municipios). Puesto que se le asignan al nivel central nacional, mayores potestades en materia territorial, por lo que puede entenderse esto como una contradiccin que en la practica no ha podido dilucidarse, debido a que si bien ha transcurrido suficiente tiempo desde la aprobacin de la CRBV (1999), an no ha iniciado sus funciones dicho consejo. El 18 de abril de 2002 se realiz una primera reunin, en donde el Presidente de la Repblica lo inaugur; desde entonces nada en concret ha pasado, puesto que la ley sobre su funcionamiento no ha sido sancionada a la fecha. En relacin con las polticas territoriales, existen varios instrumentos donde stas estn plasmadas. As se tiene en principio al Plan Econmico y Social de la Nacin (PESN 20012007) donde se fijan los lineamientos generales en materia de ordenacin territorial; el Plan Nacional de Desarrollo Regional (PNDR 20012007), presentado por el Ministerio de Planif icacin y Desarrollo (MPD), en el que se considera la articulacin de un modelo sostenible de desarrollo desde lo regional, de manera que se logren los niveles de calidad de vida que "la po-

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La poltica territorial en el marco jurdico institucional en Venezuela

blacin venezolana se merece", en el plano econmico, social, poltico-institucional, territorial e internacional, con actuaciones a corto, mediano y largo plazo, a travs de lo que denominan: una descentralizacin desconcentrada, esto en concordancia con lo que establece el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007, respecto al equilibrio territorial, especficamente, donde se plantea como objetivo la ocupacin y consolidacin del territorio para disminuir los desequilibrios territoriales. Finalmente, el Plan Nacional de Ordenacin del Territorio (PNOT Fecha), el cual fue aprobado formalmente con base en la vigente Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio; el mismo necesariamente debe ser tomado en consideracin dentro de los planes nacionales existentes en Venezuela. Sin embargo, de acuerdo a Castellano Bohrquez (2000b), es preocupante el flagrante incumplimiento de la ley al omitirse por completo la existencia del PNOT, puesto que este tipo de plan es de obligatorio cumplimiento, tanto para el sector pblico como para el privado, en los trminos establecidos en la Ley Orgnica de Ordenacin Territorial; preocupa, as mismo, el abandono total o parcial de una valiosa informacin acumulada y de criterios generados durante ms de 20 aos. En los planes vigentes, aprobados por el actual gobierno, se plasma la poltica territorial en Venezuela y se hace nfasis en la descentralizacin desconcentrada. Con anterioridad, se ha definido la descentralizacin basndose en las opiniones tanto de Lzaro Araujo (1999) como de Boisier (1999); es necesario y oportuno sealar respecto a la desconcentracin que sta es diferente a la primera; y as lo seala Boisier (1999). III LA POLTICA TERRITORIAL Y LOS PLANES NACIONALES EN EL MARCO

JURIDICO INSTITUCIONAL VENEZOLANO Regin Centroccidental.

Con base a los planteamientos tericos desarrollados en este trabajo, se asume: a) que el territorio juega un papel importante para alcanzar el desarrollo, puesto que puede llegar a ser un factor limitativo o un elemento favorable al mismo, por lo que debe ser considerado como recurso competitivo conjuntamente con el m edio o entorno; igualmente, los aspectos territoriales del desarrollo adquieren o toman importancia en la formulacin de la poltica (Caravaca, 1998; Hildebrand, 1999; Lzaro Araujo, 1999); b) a travs de la poltica territorial, se contribuye a un modelo de desarrollo regional, el cual debe guardar relacin con la cohesin econmica y social, el desarrollo sostenible y la mejora de la competitividad de las regiones; c) que existen nuevas tendencias en la poltica de ordenamiento del territorio (inherente a la dimensin ambiental, innovacin tecnolgica, sociedad red, aproximacin de la ordenacin del territorio a la economa, planificacin, agilizacin de los procesos de planificacin, descentralizacin, participacin, entre otras) en respuesta a las situaciones que se plantean para la ordenacin del territorio y otras polticas pblicas (globalizacin econmicofinanciera, rpido cambio tecnolgico, sociedad de informacin, etc., que vienen producindose desde la dcada de los 90 en Europa). En lo que sigue se hace una aproximacin a la situacin actual del desarrollo en Venezuela, especficamente de la Regin Centroccidental, tomando a la innovacin tecnolgica, la planif icacin, la descentralizacin y la participacin, como categoras de anlisis. La innovacin tecnolgica. En el caso de Venezuela, se observa que en los actuales planes nacionales aprobados por el gobierno,

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(PESN, PNDR) no se dedica ningn tipo de atencin a los aspectos espaciales de la poltica de innovacin y desarrollo tecnolgico. Eje mplo significativo es el olvido con relacin a las industrias de alta tecnologa, las de tecnologa de punta y los servicios avanzados, hacindose nfasis en el rea artesanal, turstica, comercio mayorista, actividad pesquera y acucola artesanal, entre otras. Esto se aprecia de manera especfica para el caso de la Regin Centroccidental, en donde las actividades motrices y propulsoras del y para el desarrollo regional no se toman en consideracin, aspectos estos que han sido sealados por Barrios (2002) y Caravaca (1998), entre otros autores. En este orden de ideas, se verific que en la actualidad en la Regin Centroccidental, se siguen manejando los llamados Parques Tecnolgicos (FUDECO, 2003). No obstante, sobre la base de las tendencias y planteamientos actuales, su evolucin institucional no guarda ningn tipo de correspondencia con las expectativas plasmadas en el diseo y orientacin de la poltica industrial en la cual fueron concebidos, por lo que como medios de innovacin territorial se consideran fuera de los planteamientos actuales (Barrios, 2000; Castells,2002). Esto se corrobora cuando se revisan los diferentes programas que lleva a cabo la Fundacin Parque Tecnolgico Barquisimeto (TECNOPARQUE), donde su accin se dirige a las pequeas y medianas empresas, y desarrolla el programa de creacin de empresas y el programa de modernizacin empresarial; los instrumentos operativos que le permiten encaminar sus actividades y esfuerzos a brindar soluciones y asesoras a diferentes sectores, son: el Centro de Nuevas Empresas, Centro de Desarrollo Empresarial y Centro de Informacin Empresarial (TECNOPARQUE, 2003). As mismo en la Regin Centroccidental, a travs de FUDECO, se est desarrollando una serie de programas que guardan relaci n con

los lineamientos plasmados en los planes nacionales en materia territorial. Entre stos, un proyecto denominado "Programa de Desarrollo de Zonas Industriales en poblados intermedios de la Regin Centro Occidental", el cual est asociado al "Programa de Fortalecimiento de las Zonas Industriales y que guarda relacin con el "Plan para la Recuperacin de Zonas Industriales" elaborado por el Ministerio de Produccin y Comercio. El proyecto busca el equilibrio en la ocupacin del territorio mediante la promocin y ejecucin de zonas industriales en aquellos centros poblados intermedios que as lo justifiquen; esto guarda relacin con "las nuevas estrategias que se manejan en el pas, por el sector oficial, para lograr una ocupacin equilibrada del territorio, las cuales estn dirigidas a liberar fuerzas desconcentradoras, garantizando el ptimo aprovechamiento del potencial productivo de los espacios a ser intervenidos bajo un concepto de desarrollo sustentable. Esto ha dado origen a los llamados corredores de desarrollo sostenible, concebidos como la interaccin econmica y ambiental entre los mltiples centros funcionales vinculados a un espacio biofsico-natural por su oferta de bienes y servicios, cuya caracterstica esencial es la utilizacin de un sistema multimodal de transporte asociado a una matriz productiva que permita generar u capacidad na de asentamiento humano con niveles apropiados y participacin democrtica" (FUDECO, 2003). As se lograra el fortalecimiento y desarrollo de zonas industriales en centros poblados intermedios, que sirvan como base para de sarrollar un programa orientado a la diversific acin de las economas locales, mediante el aprovechamiento de vocaciones naturales e i n ducidas de las regiones especficas y de esa manera contribuir al proceso de desconcentracin y ocupacin equilibrada del territorio bajo un

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marco de desarrollo sostenible. Este proyecto se encuentra a nivel de idea, contndose en la actualidad con informacin secundaria sobre p otencialidades de desarrollo de algunas zonas y centros poblados y con algunas estadsticas socio-demogrficas y econmicas. Puede apreciarse, especficamente en este Programa de Desarrollo de Zonas Industriales, que los criterios manejados distan mucho de lo que constituyen las actividades motrices y propulsoras del desarrollo, minimizando el papel clave de la innovacin, para un desarrollo territorial verdaderamente equilibrado y sostenible, de acuerdo a las tendencias actuales (Boisier, 1999; Barrios, 2002) puesto que s toman en e consideracin slo aspectos econmicos y polticos de orden interno, debindose adoptar una visin ms acorde con los grandes procesos de cambio estructural que estn ocurriendo mundialmente (revolucin tecnolgica, liberalizacin de los mercados, globalizacin econmicafinanciera), as como tambin la capacidad para generar desarrollo y no slo como inductor de equilibrios territoriales (Lzaro Araujo, 1999). Este programa est en concordancia con lo establecido en los planes nacionales vigentes (PESN y PNDR 2001-2007), ratificando lo antes sealado respecto a la Regin Centroccidental. La planificacin. Se evidencia que el Sistema Nacional de Planificacin Venezolano ha obedecido y obedece actualmente a la concepcin que la elite de poder (poltica y econmica) le otorga al gobierno, que es quien va a desarrollar esta actividad (Giordani, 1992; Barrios 2002). Sin embargo, se observan instituciones que forman parte de dicho sistema desde tie mpos remotos, que han logrado permanecer hasta la actualidad, superando esta concepcin; as como el surgimiento o creacin de otras que les corresponde llevar a cabo la actividad planificadora en el mbito territorial.

En cuanto a instituciones de nueva data el Consejo Federal de Gobierno, rgano de rango constitucional, forma parte de ese nuevo marco institucional que surge a raz de la promulgacin de la CRBV 1999, conjuntamente con el Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas y el Consejo Local de Planific acin Pblica. El Consejo Federal de Gobierno hasta la fecha constituye una gran incgnita, en cuanto a la actividad planificadora y de coordinacin que debe realizar, puesto que hasta la fecha no est funcionando formalmente, pese a que en abril del 2002, se instalara por parte del Presidente de la Repblica, existiendo a la fecha, slo una serie de documentos oficiales y trabajos de expertos, que explican y abordan el tema sobre el Consejo Federal de Gobierno; empricamente, no existen experiencias sobre este tpico, por no estar funcionando y no estar realizando las actividades que le son propias, por la asignacin de competencia en materia de planificacin y coordinacin, en los trminos previstos en el artculo 185 de la CRBV 1999. A nivel estadal, se repite esta situacin; en el caso de los estados que conforman la Regin Centroccidental, mencin especial merece el estado Lara, donde el Consejo Estadal de Planificacin y Coordinacin, no ha sido ni siquiera instalado (El Impulso, 2003). Especficamente sobre la experiencia en el rea de planificacin que lleva a cabo FUDECO, es pertinente referenciar, en primer lugar, un convenio franco-venezolano sobre ordenacin del territorio que coordina el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (MPD) y que se est revisando, de manera que se d su concrecin; dicha revisin la realizaron tcnicos de FUDECO y expertos franceses. En dicho convenio se han definido tres reas de proyecto para realizar transferencia tecnolgica en materia de anlisis prospectivo. Igualmente se plantea la posibilidad de que algn

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centro de educacin superior de la regin o del pas, pueda desarrollar un trabajo de investigacin en torno a la temtica de prospectiva y as institucionalizarla en el largo plazo. En segundo lugar, la planificacin territorial, instrumento a travs del cual se concreta la poltica territorial, constituye un elemento de respaldo, de legitimacin de la accin pblica, al mismo tiempo que se presenta como un lmite que permite el control jurdico de esa accin, a fin de poder evitar arbitrariedad; es as que la ley en s misma no es sino un instrumento y la realizacin efectiva de los planes depende, ms que de la existencia de normas jurdicas precisas y acabadas, de factores reales, de ndole econmica principalmente, que estn presentes en un momento determinado. (Rodrguez Garca, 1983). Es importante sealar, en cuanto a la regulacin jurdica formal venezolana, que en la actualidad existe, adems del texto constitucional vigente y las tres leyes promulgadas con anterioridad a ella, relacionadas con la planificacin territorial (Ley Orgnica del Ambiente, Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y Ley Orgnica de Urbanismo), otro instrumento legal relacionado con la planificacin: la Ley Orgnica de Planificacin, la cual recoge el papel que tiene la planificacin, puesto que es asumida como alta poltica de Estado. En tercer lugar, de estas normativas se de sprenden los diferentes planes nacionales que en materia territorial forman parte del Sistema Nacional de Planificacin Venezolano, encontrando, principalmente: el Plan Econmico y Social de la Nacin, el Plan Nacional de Desarrollo Regional y el Plan Nacional Multisectorial de Desarrollo Econmico y Social. Ahora bien, respecto a la agilizacin del proceso de planificacin y de los procedimientos

en el mbito de la ordenacin del territorio, como tendencia actual en materia de planific acin territorial, los planes nacionales vigentes en Venezuela no encuadran en la misma. Ello se aprecia en el hecho de que los m ecanismos propios que se establecen para la aprobacin de stos, por ejemplo, en vez de simplificar y acortar el proceso de aprobacin del plan, lo alarga. Ello obedece en primera instancia, al proceso de consulta por el que debe transitar un proyecto de plan, esto asociado a la caracterstica con rango constitucional, en cuanto a la participacin ciudadana. De igual forma, no se establecen los lapsos perentorios para la ejecucin de los mismos. La descentralizacin. Esta constituye una condicin necesaria para el logro de la transformacin productiva, de la equidad y de la sostenibilidad del desarrollo (Boisier, 1999), puesto que forma parte de los nuevos paradigmas tericos del desarrollo. La experiencia venezolana sobre descentralizacin en materia territorial, propiamente dicha, no puede seala rse como altamente positiva, existiendo un contraste entre el deber ser y el ser; en qu consiste este contraste?, formalmente se plantea en Venezuela una serie de normas que guardan relacin con la descentralizacin territorial, en cuanto a su profundizacin, de manera que a travs de ella se llegue a una verdadera transformacin productiva, que se caracterice por la equidad y la sostenibilidad del desarrollo de la nacin. Sin embargo, a travs de algunas experiencias que a continuacin se presentan, se verificar qu est sucediendo, respecto a la descentralizacin a nivel nacional y regional (Regin Centroccidental), as como en algunos de los estados que integran la regin. Un primer aspecto, asociado a la descentralizacin en Venezuela, de acuerdo a las formalidades del caso, es decir, consagracin jurdicoconstitucional vigente que la prev, trae consi-

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go la creacin de instituciones cooperativas de coordinacin, negociacin y decisin relacionadas con la descentralizacin, dentro de lo que se conoce como federalismo cooperativo, de la poltica de descentralizacin, tal es el caso del Consejo Federal de Gobierno (nivel nacional), Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (nivel estadal) y Consejo Local de Planificacin (nivel municipal).(Combellas, 2001; Brewer-Carias, 2002). Si bien el Consejo Federal de Gobierno, fue mencionado en el aspecto relacionado con la planificacin, en este punto debe ser retomado nuevamente, por su vinculacin con la descentralizacin. Cabe mencionar que este rgano colegiado de cooperacin, coordinacin, negociacin y decisin, va a estar conformado por representantes de los tres niveles del Poder Pblico Venezolano (de carcter intergubernamental) y de la sociedad civil, teniendo bajo su dependencia el Fondo de Compensacin Interterritorial. El Fondo de Compensacin Interterritorial es un ente financiero de promocin del desarrollo equilibrado de las regiones, con el cual se pretenden cerrar las brechas de un crecimiento desigual que conspira contra la integracin armoniosa de la nacin (Combellas, 2001:124) a travs del financiamiento de inversiones pblicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperacin y complementacin de las polticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales (estados y municipios) y a obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo (Brewer-Carias, 2002; Grau, 2002 y Combellas, 2001). Ahora bien, formalmente, como se ha dicho en repetidas oportunidades, la descentralizacin y las diferentes instituciones mencionadas, estn previstas, asignndoseles una serie de bon-

dades tericas, plasmadas en los diferentes textos normativos, planes, estudios, investigaciones y textos bibliogrficos. No obstante, empr icamente, este proceso en la actualidad no reviste mayores avances de los logrados desde finales de los 80, a manera de experiencias. Esta situacin pareciera paradjica pero, en atencin a lo afirmado por Lzaro Araujo (1999), si no existe voluntad poltica por parte de quienes deben llevar adelante la descentralizacin, dif cilmente esta pueda darse. Puesto que la de scentralizacin poltica debe ser entendida en esta perspectiva, especficamente en Venezuela, los rganos decidores no terminan de concretar lo relacionado con esta situacin (alto gobierno nacional, Asamblea Nacional). Como segundo aspecto, se mencionarn algunos programas que adelanta FUDECO con base en los diferentes planes nacionales que guardan relacin con el mbito territorial y la descentralizacin. Por un lado, se tiene: el Programa para la descentralizacin de competencias del mbito nacional, estadal, municipal y parroquial de la Regin Centroccidental; este estudio est asociado con el anlis is del entorno legal del proceso de transferencia y el anlisis legal de propuestas y presentacin de propuestas y concertacin entre actores involucrados (gobierno central, estadal, local y sociedad civil). De acuerdo a lo que recoge el documento, la falta de concrecin real del proceso de descentralizacin desconcentrada en el mbito local, en contradiccin con las demandas de la sociedad civil por una ms cercana y mejor atencin de sus rganos de gobierno, lleva a la elaboracin de este programa. El programa tiene como objetivo impulsar en la Regin Centroccidental el proceso de descentralizacin desconcentrada de competencias al mbito municipal y parroquial, a los fines de fortalecer la vida local mediante la asignacin conforme a la ley de los

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diferentes roles que debe cumplir o atender el municipio y sus instancias de apoyo administrativo, resaltando el papel protagnico de la sociedad civil. Es de recalcar, de acuerdo a la informacin recolectada, que este es un proyecto que est a nivel de idea y como proyecto primario dar origen a otros, en especial en materia de fortalecimiento institucional, de impacto a corto plazo, altamente sentido a nivel local, que involucra la participacin de diversos sectores de la sociedad, en especial de los tres niveles de gobierno y con el cual se estaran materializando los preceptos constitucionales en materia de descentralizacin desconcentrada. Por otro lado, en cuanto a los Planes de ordenacin del Territorio de la Regin Centro Occidental e integracin a la visin Regional, con base al PNOT y al PNDR vigentes, se busca resolver el problema de la desarticulacin e inexistencia de lineamientos para la ordenacin de la ocupacin y uso racional de los recursos naturales, aprovechamiento de la infraestructura urbana y productiva, as como de las ventajas comparativas de las entidades federales de la regin. Ha de sealarse que desde mediados de los 80, los estados de la Regin Centroccidental iniciaron sus Proyectos de Plan de Ordenacin del Territorio, an cuando existan una serie de limitaciones como la carencia de informacin a los niveles de detalle requeridos, falta de recurso humano para abordar el proyecto, entre otros. Por ello slo tres estados lograron llevar sus proyectos a la fase de aprobacin. Estos planes responden a visiones parciales por parte de cada una de los estados. Recientemente, segn la informacin que se maneja, algunos estados han comenzado el levantamiento de informacin de sus proyectos de POT, lo que garantizara una visin integral de la regin.

Como se aprecia de estas dos ltimas experiencias reseadas, ambas se encuentran en situacin de estudios, de ideas; por lo que se patentiza lo que afirma Lzaro Araujo (1999), sobre la descentralizacin poltica como cuestin esencialmente poltica, donde los rganos decidores juegan un papel fundamental en este campo. La participacin. Partiendo de la realidad actual venezolana en materia de participacin poltica, se ha superado, por lo menos formalmente, el paradigma sobre centralizacin en Venezuela. De acuerdo a lo pautado en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999) se reivindica a la participacin, dndosele un rol protagnico, de manera tal que se legitima en funcin de superar los desequilibrios del sistema, entre ellos el desequilibrio territorial. Por lo que, repito, formalmente, la participacin debe ser tomada en consideracin por todas y cada una de las instituciones pblicas venezolanas, al momento de trazarse planes de cualquier ndole, incluidos los relativos a ordenacin territorial. Si bien, para casos como el PNDR (20012007), por ejemplo, se llev a cabo un proceso de consulta entre los diferentes sectores que tienen relacin con el plan y el tema, no obstante, surge la siguiente interrogante, qu sucedi en el caso del Plan de Desarrollo Urbano Local de Barquisimeto, donde se realiz tambin la consulta a diferentes sectores, pero sin embargo, no se tomaron en consideracin las observaciones de los expertos en el rea sobre su inviabilidad tcnica? La participacin, en mi opinin, no se puede decretar por decretar. Hace falta, por supuesto, su consagracin y el establecimiento de una serie de mecanismos que permitan llevarla a cabo, materializarla. No obstante, tambin debe tener en ciertos casos peso, y ser tomada en consideracin por los rganos decidores, independientemente de la importancia de la que se

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trate. As si se dara un aporte significativo de la sociedad civil a las diferentes reas, especficamente a la de poltica territorial.

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A MANERA DE CONCLUSIN

En cuanto a lo que poltica territorial en Venezuela en el marco jurdico institucional v igente respecta: En Venezuela, as como en otros pases, hay una preocupacin, tanto oficial como del sector privado y estudiosos de l tema, en relacin al aspecto territorial y las disparidades territoriales, sus causas y consecuencias, por cuanto se ha internalizado sobre la importancia del territorio como elemento a travs del cual se puede alcanzar el desarrollo; se asume, as mismo, que por medio de la poltica territorial o de la ordenacin del territorio, se contribuye a un modelo de desarrollo regional. Existe un conjunto de regulaciones jurdico formales que sientan las bases para que se realice lo relacionado con el mbito territorial (poltica territorial, instituciones), pero an cuando existen estas regulaciones formales, ellas per se son slo un instrumento y la realizacin efectiva de los planes depender, ms que de la existencia de estas regulaciones, de factores reales de ndole econmica y poltica. En la Regin Centroccidental existe, institucionalmente hablando, la voluntad para llevar a cabo polticas territoriales coherentes y acordes con la realidad planteada. No obstante, la v oluntad poltica del alto gobierno ha sido, es y ser determinante en la concrecin y direccionamiento de las mismas

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