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Deliberazione n.

29/2011/PAR

REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI La Sezione del controllo per la Regione Sardegna
composta dai signori: dott.ssa Anna Maria Carbone Prosperetti Presidente dott. Nicola Leone dott.ssa Valeria Mistretta dott.ssa Lucia dAmbrosio consigliere - relatore consigliere I referendario

si riunita in camera di consiglio il giorno 13 aprile 2011, visto il testo unico delle leggi sullordinamento della Corte dei conti approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni e integrazioni; vista la legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3, che approva lo Statuto Speciale della Regione autonoma della Sardegna; visto il decreto del Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978, n. 21, con il quale, in attuazione dello Statuto stata istituita la Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione autonoma della Sardegna e ne sono state disciplinate le funzioni; visto il decreto legislativo 9 marzo 1998, n. 74, modificativo del predetto decreto;
Parere Erula

vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, articolo 7, comma 8; vista la richiesta di parere del Sindaco del Comune di Erula, pervenuta con nota del Consiglio delle Autonomie locali n. 27 del 21 gennaio 2011; vista la nota n. 13054765 del 7 febbraio 2011 con cui il Presidente della Sezione ha assegnato al consigliere Nicola Leone listruttoria del parere; viste le note prot. n. 13932031 del 18 marzo 2011 e n. 14253168 del 30 marzo 2011, con cui il Consigliere istruttore ha chiesto il deferimento della questione alla Sezione; vista lordinanza n. 9/2011 del 12 aprile 2011 con la quale il Presidente della Sezione del controllo ha convocato la Sezione in camera di consiglio il giorno 13 aprile 2011 alle ore 10,00 per discutere e deliberare il seguente ordine del giorno: esame della proposta di parere richiesto del Sindaco del Comune di ERULA (Provincia di SS), pervenuta con la nota del Consiglio della Autonomie locali su citata e acquisita al protocollo con il numero 685/PRES del 2 febbraio 2011; 1. Il quesito. Il Sindaco del Comune di Erula chiede, avvalendosi della facolt prevista dalla norma contenuta nellart. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, che la Sezione esprima il proprio parere in relazione al problema appresso esposto testualmente.

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Si chiede di conoscere se, un posto, inserito nella dotazione organica dellEnte, nei limiti dei vincoli assunzionali posti dalle leggi nazionali, possa essere ricoperto con contratto di lavoro a tempo indeterminato, in quanto finanziato da specifica fonte dentrata, derivante dalle leggi regionali procedura che peraltro non comporta un aumento dei costi del personale a livello nazionale e consente allEnte di contenere i costi per il personale entro i limiti fissati dal comma 562, dellart. 1 della L. 296/2006; se nelle more possa procedersi, ai sensi dellart. 36, 2 comma, del D. Lgs. 165/2001 cos come modificato dal D.L. 1 luglio 2009 (convertito in Legge 10272009), ad assunzione a tempo determinato (art. 7, C.C.N.L. 2000), finanziata anchessa da specifica fonte dentrata per la temporanea copertura del posto in questione, atteso che in precedenza, la giurisprudenza (anche se parte della normativa ora abrogata) si era espressa nel modo seguente: segue la citazione della deliberazione della Sezione di controllo per la Regione Sardegna n. 11/2008; della circolare n. 3 del 19 marzo 2008 del Dipartimento della Funzione pubblica, Ufficio UPPA; dellart. 12, comma 11 della L.R. n. 2/2007 (legge finanziaria regionale 2007); dellart. 1, comma 27 della L.R. 14 maggio n2009, n. 1. 2.Questioni di ammissibilit e ricevibilit. La richiesta di parere formulata ai sensi dellarticolo 7, comma 8 della L. 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per ladeguamento

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dellordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La Sezione ha gi avuto modo di statuire le condizioni sotto le quali una richiesta di parere pu essere presa in esame, sotto il profilo soggettivo e oggettivo. La richiesta soddisfa le condizioni richieste, cos come delineate dalla Sezione nella sua pregressa giurisprudenza. In particolare, per quanto riguarda lammissibilit oggettiva della richiesta di parere, con riferimento alle materie di contabilit

pubblica, le Sezioni Riunite (decisione n. 54/CONTR/10) hanno statuito che materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla

contabilit pubblica in una visione dinamica dellaccezione che sposta langolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nellambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Ci limitatamente, tuttavia, alle questioni che riflettono problematiche interpretative inerenti alle suddette statuizioni recanti i menzionati limiti e divieti, strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa e idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dellEnte e sui relativi equilibri di bilancio. Il caso proposto alla Sezione come prospettato rientra senza dubbio nella materia contabilit pubblica come illustrato e delineato dalle Sezioni riunite. (E copiosa la giurisprudenza, anche della

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Sezione, su questioni riguardanti la possibilit di assumere personale, in relazione ai vincoli di bilancio). In questo senso anche la sommaria delibazione del Consiglio delle Autonomie locali. 3. Le premesse del quesito E opportuno riportare le premesse della richiesta. Il Sindaco richiedente espone che il Comune di Erula, fin dal 1988, come molti altri comuni della Regione Sardegna, ha usufruito dei finanziamenti di cui allart. 55, comma 2, della L.R. 4/88 ai fini dellespletamento delle funzioni socio-assistenziali, finalizzati alla

stipula di convenzioni con operatori sociali. Il comma 3 dellart. 55 sopra citato stabiliva che, con decorrenza 1989, ai Comuni potevano essere concessi contributi per lesercizio delle funzioni socio-assistenziali solo qualora avessero provveduto a

ristrutturare la propria pianta organica con listituzione dellUfficio e del personale competente per lesercizio di tali funzioni. Lart. 57 della l.r. n. 6 del 1995, come poi modificato dalla l.r. n. 7 del 1995, stabiliva che i Comuni che, nellanno 1992, avessero beneficiato di contributi regionali per la stipula delle convenzioni con operatori sociali, potevano procedere allassunzione in ruolo della stessa figura professionale. Il Comune di Erula istitu il posto in pianta organica con deliberazione consiliare n. 30 del 1995.

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Agli oneri derivanti dallassunzione di tale figura professionale il Comune di Erula ha sempre fatto fronte con gli stanziamenti di cui alla L.R-25/93, nella quale risultano confluiti i fondi delloriginaria L.R. 4/88, che in virt dellart. 10 della L.R. 2/2007 confluiscono

attualmente nel c.d. Fondo Unico. Il Richiedente premette ancora che il posto in questione attualmente vacante a seguito di procedura di mobilit in uscita; che il nulla osta stato concesso sulla scorta della deliberazione n. 15/2007 di questa Sezione; che stata esperita procedura di mobilit in entrata, andata deserta. Il Comune di Erula ha 776 abitanti; nel 2011 si realizzer una cessazione di personale per collocamento a riposo. Infine, scrive il Sindaco: La figura professionale delloperatore sociale, in un piccolo comune riveste ruolo fondamentale nellottica

dellefficacia e dellefficienza dei servizi offerti al cittadino. Il parere stato richiesto dopo avere considerato che sussiste

incertezza sullinterpretazione del dettato normativo di cui al d.l. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 122/2010 (Capo III: Contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, invalidit e previdenza) e vengono citati i pareri deliberati dalla Sezione nn. 62/2009, 17/2010 e 70/2010, nonch i pareri della Sezione di controllo Regione Lombardia, nn. 91/2008, 183/20089 e 955/2010. 4. Il merito

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Il quesito proposto dal Comune di Erula trova,

nella giurisprudenza

della sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, risposte non sempre univoche. Lo stesso parere n. 15/2007 della Sezione superato alla luce della normativa medio tempore intervenuta e dei pareri resi in seguito, soprattutto, anche su richiesta di questa Sezione, dalle Sezioni riunite della Corte dei conti: pareri delle SS.RR. emessi in applicazione dellarticolo. 17, comma 31 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dallart. 1 della legge 3 agosto 2009, n. 102, secondo il quale al fine di garantire la coerenza nell'unitaria attivit svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale, il Presidente della Corte dei conti pu disporre che le Sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle Sezioni regionali di controllo nonch sui casi che presentano particolare rilevanza. Le SS.RR. di questa Corte, con il parere reso con deliberazione n. 59/CONTR/10, hanno statuito che Relativamente agli enti locali non sottoposti al patto di stabilit interno, nei confronti dei quali operano i vincoli in materia di assunzione previsti dallarticolo 1, comma 562 della legge n. 296 del 2006, le cessioni per mobilit volontaria possono essere considerate come equiparabili a quelle intervenute per una questione di massima di

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collocamento a riposo nella sola ipotesi in qui lente ricevente non sia a sua volta sottoposto a vincoli assunzionali. La Sezione ritiene, peraltro, che la questione debba essere decisa ampliando lesame della normativa vincolistica (si veda anche il parere n. 2/2011/PAR). La normativa vincolistica in materia di personale - che ha trovato legittimazione anche nella sentenza della Corte costituzionale n. 326/2010 - deve essere letta tenendo conto di altri obblighi imposti, sempre in unottica (non gi di sterile mera diminuzione, ma) di razionalizzazione della spesa e attraverso questa

dellorganizzazione delle amministrazioni e, quindi, di migliore efficacia ed efficienza delle stesse pubbliche amministrazioni. Questa Sezione, con il gi ricordato parere n. 2/2011, ha appunto collegato lobbligatoria necessaria diminuzione della spesa per il personale, nei piccoli comuni, unitamente al divieto di assunzioni se non nei limiti legislativamente imposti, allobbligo, recentemente imposto agli stessi comuni minori (di 5.000 abitanti), di esercitare in forma associata, attraverso convenzione o unione, le funzioni

fondamentali (articolo 14, comma 28 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di

competitivit economica - convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n.122).

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Si tratta, peraltro, di obbligo a carico dei comuni gi previsto dallarticolo 23-bis, comma 10, lettera b, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertivo, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008. La Corte costituzionale, proprio su tale norma, si espressa nel senso della non fondatezza della questione di legittimit costituzionale: sentenza n. 325/2010. Larticolo 21 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dellarticolo 119 della Costituzione), al comma 2 prevede lintegrale finanziamento sulla base del fabbisogno standard di funzioni, provvisoriamente

individuate (comma 3) anche nelle funzioni del settore sociale (lettera f). La Sezione concorda con il Richiedente sullimportanza delle funzioni socio-assistenziali in un piccolo comune con meno di 800 abitanti, dove esistono oltre trecento nuclei familiari, il che porta a considerare che esistono molti nuclei familiari composti di una sola o due persone e che ha un indice di vecchiaia assai vicino a 300% [fonte: www.comuniitaliani.it]. Ma nellottica del contenimento della spesa pubblica (di tutte le spese pubbliche) attraverso il il legislatore ha ritenuto di necessario razionalizzare e

raggiungimento

maggiori

dimensioni

quindi,

attraverso lottimizzazione che lo svolgimento della funzione su una scala maggiore consente lo svolgimento delle funzioni nei comuni fino a 5.000 abitanti.

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Il quadro delineato, nelle more, stato modificato dalla pubblicazione nel BURAS del 21 marzo 2011, della legge regionale 18 marzo 2011, n. 10 Disposizioni urgenti in materia di enti locali. Larticolo 2 (Riduzione dei costi e disposizioni varie), comma 7, testualmente recita: In attesa di una disciplina organica regionale dellordinamento degli enti locali di cui allarticolo 10, comma 5, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2 (legge finanziaria regionale 2007) e successive modificazione, alle assunzioni di personale a tempo determinato e indeterminato e agli incarichi di collaborazione

coordinata derivanti da processi di decentramento di funzioni e competenze stabilite con legge regionale, nonch da processi di riorganizzazione, trasformazione o soppressione di enti locali, il cui onere finanziato con risorse regionali ivi comprese quelle del fondo unico previsto dallarticolo 10 della legge regionale n. 2 del 2007, non si applicano agli enti locali che non hanno violato i vincoli imposti dal patto di stabilit, n ai comuni, con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, nei quali lincidenza delle spese per il personale inferiore al 40 per cento delle spese correnti, le disposizioni dellarticolo 14, commi 7 e 9, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010. Le due disposizioni contengono norme in materia di assunzioni. Il comma 7, riguarda gli enti soggetti alle regole del patto di stabilit interna e modifica lart. 1, comma 557, della l. 296/2006, e aggiunge un comma 557-bis.

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Il comma 9 riguarda gli enti come il Richiedente e dispone modificando lart. 76, comma 7 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 il divieto agli enti nei quali lincidenza della spesa per il personale pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; gli enti che stanno sotto la soglia del 40 per cento possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spese corrispondente alle cessazioni dellanno precedente. La norma, come ha gi avuto modo di affermare la Sezione, deve essere letta unitamente alla previsione di cui al comma 28 dello stesso articolo 14. Ora la legge regionale interviene, in attesa della disciplina organica degli enti locali sardi (per inciso, richiamata anche nellarticolo 1 della stessa legge regionale) e dispone che gli enti locali, con popolazione inferiore a 5.000 abitanti nei quali lincidenza della spesa sia inferiore al 40 per cento delle spese correnti possano assumere senza ulteriori vincoli. La legge regionale in esame prevede, peraltro, altre limitazioni: infatti necessario che alle assunzioni si proceda in relazione a processi di decentramento di funzioni e competenza stabilite con legge regionale, oppure a seguito di trasformazione o soppressione di enti locali, e sempre con oneri finanziati con risorse regionali, comprese quelle del

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fondo unico previsto dallarticolo 10 della legge regionale n. 2 del 2007. Al riguardo sembra potersi affermare, pertanto, che sussistono i limiti di assunzione previsti dalla normativa statale per lo svolgimento di funzioni e compiti diversi da quelli attribuiti specificamente da leggi regionali; inoltre poich il fondo unico un fondo indistinto, si potr assumere in deroga, in forza della disciplina regionale appena

approvata, per le funzioni di cui alle leggi citate nella stessa legge regionale n. 2 del 2007 e altri compiti eventualmente successivamente individuati. Non sembrano consentite deroghe in relazione ad altri compiti e funzioni, in relazione ai quali, ai fini delle assunzioni, rimangono fermi i vincoli posti dalla legge statale. Peraltro, la norma regionale indicando il rapporto spesa per il personale / spese correnti, nella misura del 40 per cento, ha recepito

lindicazione contenuta nellarticolo 14, comma 9 che la stessa legge regionale ha inteso derogare, eliminando il limite del 20 per cento dei posti resisi vacanti nellesercizio precedente. Si deve segnalare che rimane fermo il limite della spesa sostenuta nel 2004, con laggiustamento delle voci detraibili. Resta fermo anche lobbligo dellesercizio in comune delle funzioni fondamentali, quali individuate nella citata legge 42/2009. Pertanto, prima di procedere ad assunzioni in relazione specifica con lesercizio di tali funzioni - come nel caso del Richiedente - occorrer

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valutare che, appunto,

il Comune di Erula obbligato a provvedere

allo svolgimento delle funzioni di cui si tratta (e delle altre a esso intestate) attraverso lesercizio in comune con altri enti delle stesse funzioni. Per quanto riguarda lobbligo dellesercizio in comune di funzioni, leccezione di cui allarticolo 1, comma 188 della legge di stabilit per lanno 2011 appena sopra citata, riguarda solo le funzioni fondamentali previste dallarticolo 21, comma 3, lettera b della l. 5 maggio 2009, n. 42 (funzioni di polizia locale). Pertanto, i comuni con popolazione inferiore a
5.000 abitanti devono attrezzarsi per esercitare in comune le altre funzioni di cui si tratta.

Si deve, ancora, ricordare che vietato lesercizio da parte degli enti locali di funzioni trasferite alle unioni di comuni (art. 14, comma 29 del citato d.l. n. 78/2010.) Tutto ci premesso e considerato, ai sensi e per gli effetti di cui al disposto dellarticolo 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, la Sezione DELIBERA il richiesto parere alla stregua delle considerazioni che

precedono. La Sezione dispone che il presente atto, a cura della Segreteria, sia inviato al Presidente del Consiglio comunale di Erula, al Sindaco e al Segretario del comune, nonch al Presidente del Consiglio delle

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Autonomie locali e allAssessore regionale degli enti locali, finanze e urbanistica. Cos deliberato in Cagliari nella camera di consiglio del 13 aprile 2011. Il relatore Nicola Leone Il Presidente Anna Maria Carbone Prosperetti

Depositata in Segreteria il giorno 14/04/2011 Il Dirigente Giuseppe Mullano

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