LOS REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS Y EL ORDENAMIENTO JURDICO

POR

CLARO-JOSE FERNANDEZ-CARNICERO GONZLEZ Letrado de las Cortes

SUMARIO
I. E L REGLAMENTO PARLAMENTARIO, EXPRESIN DE LA NORMATIVIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO. QUIEBRA DE LA CONCEPCIN FORMALISTA DE LAS FUENTES DEL D E R E C H O . I I . E L REGLAMENTO PARLAMENTARIO Y EL ORDENAMIENTO JURDICO. A R T I C U L A C I N F U N C I O N A L DE L O S I N T E R N A C O R P O R I S Y DE L O S E X T E R N A CORPORIS.III. PARLAMENTO Y DERECHO. E L DERECHO P A R L A M E N T A R I O COMO PRESUPUESTO Y LMITE DE LA AUTONOMA DE LAS CMARAS. U N A APROXIMACIN MS A LA CRISIS DE LA INSTITUCIN PARLAMENTARIA.

Le droit est expression de 'principes', done de 'regles'; est li la notion de 'rglementarit'. Sa tache consiste faire ressortir ce qui est valable, ce qui, par-del la 'normaKt', est normativit. L'acte politique (l'acte d'organisation) par excellence est celui qui dfinit les procdures. Mais cela mme demontre que l'acte politique est soumis au principe de normativit, qu'il doit obir au droit, qu'il n'en est pas le maltre. (H. A. Schwarz-Liebermann, Les dimensions du droit.) La storia del nostro seclo rivela, sotto il profilo deUe vicende legislative, un radicale indirizzo centrifugo. (Natalino Irti, L'eta della decodificazione.)

Sigue siendo comn entre los juristas hacer gala de la permanencia y refinamiento conceptual del Derecho privado, primariamente fiel a la tradicin jurdica romana, frente al relativismo y, por consecuencia, a la movilidad de los principios que presiden el devenir y el ser del Derecho pblico. Y aun dentro de este segundo dominio normativo, los cultivadores del Derecho
Revista de Derecho Poltico Nm. 9. Primavera 1981

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poltico ven cmo da a da el objeto de su disciplina el rgimen jurdico de los poderes pblicos y de los grupos a travs de los cuales se articulan las fuerzas sociales cede terreno a los expertos en Derecho administrativo, mejor pertrechados en cuanto al rigor tcnico de sus presupuestos doctrinales. Debe reconocerse, sin embargo, y sin regatear mritos donde los haya, que esta mayor auctoritas se ve favorecida por el hecho de que la Administracin pblica y los ciudadanos afectados por su accin resultan siempre ms prximos que el Estado. Tras ese flash de la actitud de la doctrina se esconde una evidencia: los juristas no creen en el Derecho, creen slo en las instituciones. En otros trminos, y siguiendo a Santi Romano, la funcin estabilizadora del Derecho no puede menos de ser institucional, es decir, tendente a organizar entes sociales conforme a un postulado de permanencia. Instrumento, y no el nico, de esa funcin es la norma jurdica o mandato jurdico con eficacia social organizadora, en expresin de De Castro. Basta ese marco conceptual para asumir el contenido normativo de los reglamentos parlamentarios y, por ende, su carcter de instrumento de accin institucional del Parlamento mismo. En nuestra doctrina, Prez Serrano vincula el reglamento parlamentario al fenmeno jurdico de la normacin autonmica o estatutaria; fruto en este caso de la virtualidad del principio de autonoma en el campo del Derecho pblico, paralelamente a la desplegada en el Derecho privado.
A nuestro juicio, el principio de autonoma, al ser determinante de la

articulacin del rgimen interno de una Cmara legislativa, es expresin directa de la vis instituyente (y no tanto del poder constituyente, como entendieron Sieys y Mirabeau) con que se manifiesta el principio de soberana del Estado. Esta es la razn de que se reconozca al Parlamento el carcter de rgano o institucin constitucional, a travs del cual se vincula al Estado la representacin poltica de la nacin o del pueblo. El primer problema con que se tropieza el estudioso del Derecho parlamentario al tratar de reflexionar sobre la naturaleza jurdica de los reglamentos de las Cmaras no es tanto el de la superficial equivocidad del trmino reglamento cuanto el del valor primario y nuclear del concepto de ley, manifestacin a su vez de la formalizacin sistematizadora de las fuentes del Derecho. Es evidente que la primaca normativa de la ley se ha traducido en la doctrina elaborada sobre el reglamento parlamentario en una definicin negativa de ste, por contraste con las notas que se predican de aquUa. As, frente a la concepcin de la ley como mandato subjetivo externo (de un rgano estatal que, como advierte Santi Romano, desde su posicin de supremaca impone su voluntad a sus subordinados), se pone de relieve el alcance meramente interno del reglamento parlamentario. El equvoco de esta concepcin imperativista del Derecho, nos dir el gran maestro italiano, consiste en haber configurado como destinatarios a aquellos respecto de los cuales la ley produce, directa o indirectamente, consecuencias jurdicas. Dentro de la doctrina germnica, encontramos en Hatschek una formulacin ya clsica del concepto negativo de reglamento parlamentario, sometido al de la ley como prototipo normativo nico y excluyente. As, dicho autor enumera

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respecto de aqul los presupuestos formales o de eficacia externa omitidos: no es objeto de sancin, promulgacin ni publicacin, slo est en vigor durante la legislatura para la cual fue aprobado (acogiendo la- teora radical del poder constituyente antes aludida) y, por ltimo, su eficacia interna impide que pueda ser invocado ante los tribunales. Desde la doctrina italiana, Bon Valsassina aadira dos notas, igualmente por va de negacin, desde la teora de la norma-mandato: no confiere facultades ni crea obligaciones. La conclusin de ese animus dialctico, por explicitarse casi en la propia argumentacin, es obligada. El reglamento parlamentario, nos dir Hatschek, es un mero cuerpo de reglas convencionales, es decir, preceptos fcticos sin valor jurdico, al no formar parte de las fuentes del Derecho. Intentemos llegar a una definicin positiva del reglamento de las Cmaras a travs de los propios preceptos constitucionales. El artculo 72 de la Constitucin espaola vigente dispone en su apartado 1 que Las Cmaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autnomamente sus presupuestos y, de comn acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma sern sometidos a una votacin final sobre su totalidad, que requerir la mayora absoluta; precepto ste que debe concordarse con el artculo 1., seccin V.2 de la Constitucin de los Estados Unidos, con el artculo 64 de la Constitucin italiana y con los artculos 40.1 y 52.3 de la Ley Fundamental de Bonn, entre otros. Reglamento, presupuestos y personal son expresin de la autonoma institucional del Parlamento. Como dira Mirabeau, la Asamblea, al representar a la nacin, acta como juez y arbitro de s misma. El reglamento parlamentario, como norma de organizacin, consagra un procedimiento cuyo objeto es garantizar la plenitud de expresin de la voluntad de la Cmara. Todo procedimiento parlamentario, advierte Longi, debe dirigirse ante todo, a permitir la expresin genuina y libre, aunque de modo ordenado, de la voluntad de las Cmaras. En suma, el reglamento parlamentario es una norma condicionante de la virtualidad institucional del Parlamento. Bstenos aludir a las remisiones que a l hace la Constitucin para la determinacin del rgimen de la iniciativa legislativa (art. 87.1), de la tramitacin de las proposiciones de ley (art. 89.1), de fijacin de mayoras especiales (art. 79.2), del establecimiento de un tiempo mnimo para debatir interpelaciones y preguntas (art. 111.1), del rgimen de acuerdos de declaracin del carcter secreto de las sesiones parlamentarias de las Cmaras (art. 80) y de un procedimiento especial y sumario para el control de los decretos-leyes (art. 86.2). Con el carcter de norma excepcional, la Constitucin prev un Reglamento de las Cortes Generales para los supuestos de sesiones conjuntas de ambas Cmaras (art. 72.2). El Reglamento de las Cmaras, sin embargo, es, antes que norma condicionante, norma condicionada; es decir, antes que condicin, efecto. Efecto de la preexistencia de la institucin parlamentaria, de la que recibe su justificacin. Slo a partir de esa prefiguracin institucional el reglamento parla-

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mentario se vincula directamente a la Constitucin; y es desde esta vinculacin como debe entenderse la autonoma normativa interna de las Cmaras. De otra parte, si bien el reglamento parlamentario es expresin del autogobierno de las Cmaras, ello no supone que asuma la funcin de garantizar la independencia de stas. Tal independencia constituye el presupuesto que debe hallarse consagrado en la Constitucin y una realidad que debe materializarse en la dialctica real de los poderes del Estado. En otros trminos: garantizar la inmunidad de los parlamentarios, objeto propio de la norma reglamentadora, no equivale a preservar la autonoma institucional del Parlamento. Hasta aqu el valor o significado poltico del reglamento parlamentario. Acerqumonos ahora a su estricta dimensin de norma jurdica. Es evidente que concurren en los Reglamentos de las Cmaras los caracteres de auctoritas (en razn del poder jurdico o competencia del que dicta la regla; competencia articulada, por otra parte, en los mismos trminos de rigidez formal que en el caso de las leyes orgnicas, como se desprende del artculo 81.2 de la Constitucin), ratio (o contenido intrnseco de dicha regla) y effectus (o realidad social que al ser asumida le confiere validez), notas que la doctrina suele verificar en toda norma positiva. La estructura de sta (situacin de hecho regulada y eficacia jurdica, ordinaria o, en caso de incumplimiento, extraordinaria, determinante, como veremos despus del control de constitucionalidad) concurre igualmente en la .regla que comentamos. En el terreno de los principios resulta, por tanto, difcil encontrar un motivo lgico para excluir al reglamento parlamentario del universo de las normas jurdicas. Pero la lgica es compaera difcil del jurista. El ms somero examen de la evolucin de la teora general del Derecho, y en concreto de las doctrinas sobre la norma jurdica, nos suministra tres rdenes de razones que explican la supuesta bastarda conceptual del reglamento parlamentario. En primer lugar, la primaca histrica de las normas jurdicas de accin sobre las de organizacin, que llev incluso en determinadas circunstancias a negar el carcter jurdico a las segundas. En segundo lugar, la rigidez formalista y formalizadora del enunciado de las fuentes de un ordenamiento jurdico; rigidez ordinariamente consagrada en los Cdigos Civiles, nutridos del espritu centrpeto, limitado y estable de la burguesa liberal. La revisin de esa pretensin excluyente se mira con reparos, ya que, formalmente al menos, supone la puesta en tela de juicio del principio de jerarqua normativa que de ordinario sigue a aquel enunciado (es el caso de los apartados 1, 2 y 3 del artculo 1. del Cdigo Civil). En tercer lugar, y siguiendo en el horizonte del Derecho europeo continental, la crisis del principio de generalidad de la ley, presupuesto mismo de todo el movimiento racionalista codificador, ha afectado a la virtualidad institucional del reglamento parlamentario, que, al fin y al cabo, a diferencia del Derecho ingls, traduce respecto del rgimen interno de las Cmaras aquel presupuesto. En el constitucionalismo de la segunda posguerra, como advierte Natalino Irti en reciente ensayo, la ley pasa de ser una regla instrumental de alcance

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general a ser una regla final de contenido especial. A la edad ochocentista de los Cdigos liberales sigue la poca de las leyes especiales. Dentro del Parlamento, la crisis del principio de generalidad de la ley alcanza al sentido mismo o funcin institucional del Reglamento de las Cmaras; de abstracta regla del juego parlamentario pasa a ser el marco mnimo dentro del cual los partidos polticos representados pactan a corto plazo. De otra parte, la asuncin por la ley de las caractersticas de concrecin e individualidad propias del negocio jurdico privado ha venido favorecida por cuanto que en la gnesis institucional de la ley como norma ordinaria antes que una voluntad parlamentaria articulada (fruto, por tanto, de un debate abierto) ha operado en cada caso el pacto de los estados mayores o portavoces de los partidos. Como vemos, en este tercer orden de consideraciones aflora, una vez ms, la vieja tensin dialctica entre la jurisprudencia de conceptos y la jurisprudencia de intereses; tensin que slo desde la tpica de la institucin parlamentaria, es decir, aproximando sus posibilidades operativas a la posicin que constitucionalmente ocupa, puede resolverse. As, desde esta premisa, que nos atrevemos a postular como la nica fecunda en la renovacin del Parlamento, entendemos que debiera reflexionarse sobre la trascendencia que la estabilidad del reglamento, al igual que los Standtng Orders en el Derecho anglosajn, tiene para el prestigio y la virtualidad institucional de aqul. En otros trminos: el valor jurdico de ese reglamento est en funcin de la naturaleza y el alcance que se reconozca a los actos parlamentarios que tienen lugar a partir de su adopcin. En la medida en que se confunda la voluntas del acto con la ratio normativa del reglamento parlamentario, ste pierde su validez. A partir del valor de estabilidad institucional, el reglamento parlamentario se integra como norma, primariamente y con rechazo por estril de toda pretensin clasificadora, en el fenmeno de lo jurdico; fenmeno que, como reconoce la tan citada exposicin de motivos de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones. II Toda consideracin crtica de la definicin jurdico-positiva del ordenamiento jurdico, como haz de normas vigentes en un Estado concreto, obliga a quien la asume a tomar posicin sobre la materia lo ms explcitamente posible. La Constitucin espaola, como suprema definicin normativa del Estado, concibe el ordenamiento jurdico necesariamente en trminos de estabilidad; as, en su artculo 1, apartado 1, sita al Estado en la posicin de propugnar como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. La norma fundamental asume as la

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funcin dogmtica de ser idea motriz de ese ordenamiento; pero no lo define y, por tanto, se subsume en el mismo como en una realidad preexistente. Esto se ve confirmado por el tenor del artculo 9, apartado 1, conforme al cual: Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico. Es el Cdigo Civil el que, por la va de la enumeracin de las fuentes del ordenamiento jurdico espaol, define a ste, reconociendo como tales en su artculo 1., apartado 1, a la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Una vez ms, se pone de manifiesto la preeminencia jurdicomaterial de los preceptos de dicho cuerpo legal, muy por encima de su rango normativo. Quiz esa preeminencia se deba al hecho de que el viejo corpus sigue siendo depositario de principios e institutos definidores de lo que Mortati, y tambin Bon Valsassina, consideraron la normatividad intrnseca conformadora de una constitucin en sentido material o sustancial. Pero volvamos al reglamento parlamentario, con la conviccin de que, como norma, ha de insertarse en un ordenamiento jurdico. El mrito de Snti Romano, como advierte en la propia doctrina italiana Silvio de Fina, es el de haber vinculado en trminos de identidad los conceptos de derecho y de ordenamiento jurdico con el de institucin y, al mismo tiempo, el haber subrayado la pluraUdad de instituciones dentro del rea del Estado. Sin embargo, al reducir a ste al nivel de una mera institucin, elevando al rango de ordenamiento jurdico a cualquier ordenamiento social. Romano nos lleva a la imposibilidad de distinguir los ordenamientos estatales de los ordenamientos sociales comunes, y ello por cuanto que, como denunci en la doctrina fascista de los aos treinta Sergio Pannunzio, con su posicin. Romano aceptaba acrticamente respecto del Estado una condicin social comn que es desmentida por la realidad. A nuestro juicio, y siguiendo al maestro italiano a pesar de asumir la crtica apuntada, se impone una redefinicin del concepto de ordenamiento jurdico que a su vez consagre en derecho un concepto matizado y, por ende, heterogneo del Estado. La aficin de los juristas a los viejos instrumentos conceptuales les lleva a veces a confundir rigor cientfico con comodidad o rutina doctrinal y, en otros casos, a rechazar como espurias aportaciones procedentes de campos ajenos a su disciplina. A nuestro juicio, sin embargo, nada ms contradictorio con el talante humanista que el Derecho imprime que esa actitud. As, ante el tema que nos ocupa, entendemos que, entre otras muchas, hay una aportacin de la ciencia poltica que est pendiente de encontrar un eco en el mundo de lo jurdico. Se trata del reconocimiento de los elementos de organizacin y de soberana territorial como dualidad definitoria del Estado. Hermann HeUer, en formulacin ya clsica, lo plantea en estos trminos: El gnero prximo del Estado es, pues, la organizacin, la estructura de efectividad organizada en forma planeada para la unidad de la decisin y accin. La diferencia especfica con respecto a todas las dems organizaciones es su calidad de dominacin territorial soberana. Admitida la exactitud de esa formulacin, entendemos que debe concluirse

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diferenciando dos manifestaciones del ordenamiento jurdico del Estado: una articulada como ordenamiento jurdico institucional en sentido estricto (en el que se integra el Derecho parlamentario) y otra definida como ordenamiento jurdico territorial concebido como manifestacin no tanto de dominio cuanto del imperio y de la competencia que el Estado asume. Y al igual que toda competencia requiere la previa dotacin de un rgano para su ejercicio, el ordenamiento institucional constituye un prius respecto del segundo. AI ordenamiento territorial corresponde, como expresin de la accin del Estado, integrar el sistema tradicional de las fuentes del Derecho y los principios jurdicos garantizados por la Constitucin (art. 9.3), en cuanto que a l van referidos, y no al nivel institucional prefigurado exclusivamente en la norma fundamental. Sin embargo, a diferencia de lo que en Derecho medieval supuso la coexistencia de los statuta y del ius commune, lo apuntado hasta ahora presupone y no atenta a la unidad del ordenamiento jurdico; se trata slo de superar su consideracin en trminos de univocidad. Su unidad, en realidad, viene garantizada, aunque no definida, por la articulacin del principio de soberana. Cabe destacar, de otra parte, que la unidad del ordenamiento jurdico, en su manifestacin como sistema, aflora como exigencia primaria en toda teora de la interpretacin de las leyes. As, al insertar el reglamento parlamentario en el ordenamiento jurdico por la va institucional antes expuesta, consideramos que ello conlleva la sujecin de su virtualidad, al igual que ocurre con toda norma, a los principios jurdicos generales sobre aplicacin y eficacia de las normas jurdicas (as, los contenidos en el ttulo preliminar del Cdigo Civil), salvo en cuanto quede excluido por su fin o ratio specialis. Una manifestacin ntida de la insercin del reglamento parlamentario en el ordenamiento jurdico del Estado la encontramos en la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora del rgimen del Tribunal Constitucional. En su artculo veintisiete, apartado dos, se consideran susceptibles de declaracin de inconstitucionalidad, entre otras disposiciones normativas, a los Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales y a los Reglamentos de las Asambleas Legislativas de las comunidades autnomas. Tiene especial inters la inclusin de estos ltimos en el objeto de dicha declaracin de inconstitucionalidad, por cuanto que con ello se reconoce la insercin del ordenamiento jurdico estatutario dentro del ordenamiento del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 147, apartado 1, de la Constitucin. El artculo veintiocho, apartado uno, de la misma Ley Orgnica integra al reglamento parlamentario en lo que el Consejo Constitucional francs ha denominado bloque de constitucionalidad, al disponer que para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una ley, disposicin o acto con fuerza de ley del Estado o de las comunidades autnomas, el Tribunal considerar, adems de los preceptos constitucionales, las leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes comunidades autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de stas. A nuestro juicio, entre esas leyes (interpretando el trmino en sentido lato, como disposicin con virtualidad jurdica) que tienen por objeto la delimitacin de las competencias

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de los entes territoriales aludidos debe considerarse incluido el reglamento parlamentario, en cuanto que ste contiene normas que inciden directamente sobre el ejercicio y, por tanto, el alcance de tales competencias. En cuanto a la verificacin de la constitucionalidad del propio reglamento parlamentario, slo cabe su parangn directo con la Constitucin, como, desde una mayor rigidez y limitacin para la autonoma normativa de las Cmaras, reconoce el artculo 61 de la Constitucin francesa vigente; conforme a este precepto, las leyes orgnicas antes de su promulgacin y los reglamentos de las asambleas parlamentarias, antes de ser puestos en vigor, debern ser sometidos al Consejo Constitucional, el cual se pronunciar sobre la conformidad de unas y otros con la Constitucin. Una vez situado el reglamento parlamentario dentro del marco del ordenamiento jurdico, importa subrayar una diferencia, no por evidente de menor inters. La funcin estatutaria, y por tanto dirigida primariamente a articular el funcionamiento interno de la institucin parlamentaria, no excluye, sino que presupone determinados efectos externos de las normas contenidas en dicha disposicin. La distincin, dentro del reglamento parlamentario de interna corporis y externa corporis, tan lcidamente matizada por Bon Valsassina en la doctrina italiana, responde a un doble orden de consideraciones. En primer lugar, respecto del fundamento jurdico de las normas con eficacia externa incluidas en el Reglamento de las Cmaras, entendemos con el autor precitado que, si bien la actividad de stas est subordinada al ordenamiento jurdico que la Constitucin garantiza, la institucin parlamentaria acta no ejecutando, sino observando las reglas instrumentales sobre la creacin de normas jurdicas, y desde ese contexto instrumental, y en razn, por tanto, de su funcin, el Parlamento puede incorporar a su reglamento vlidamente disposiciones jurdicas de contenido material. Esto es comnmente admitido por la doctrina, habindose superado posiciones contrarias como la de Santi Romano. En segundo lugar, es evidente que la garanta de la integridad de la funcin parlamentaria comporta la existencia de normas de los Reglamentos de las Cmaras que afecten directamente a rganos extraos a las mismas. Baste aludir a la remisin que a los Reglamentos de las Cmaras hace el artculo 87.1 de la Constitucin para articular la iniciativa legislativa del Gobierno; o referirnos al rgimen de inmunidades parlamentarias e incluso a instrumentos parlamentarios tpicos como el ruego, la pregunta, la interpelacin o la mocin. En todos estos casos, en los que el poder judicial y el Gobierno se ven implicados, la funcin parlamentaria modula los efectos externos e internos de las normas del reglamento.

III El Derecho parlamentario puede definirse, siguiendo a Vincenzo Longi, como el conjunto de normas referidas al Parlamento, considerado como la representacin natural de la soberana popular, de conformidad con el rgimen

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establecido por la Constitucin y con el principio de colaboracin entre los poderes del Estado. En el enunciado de las fuentes del Derecho parlamentario aludiremos en primer lugar a la Constitucin y a las leyes orgnicas u ordinarias que la desarrollan en cuanto afecten al rgimen de las Cmaras; de entre las de carcter orgnico destacaremos en nuestro ordenamiento jurdico la Ley Electoral, cuya trascendencia se pone de relieve con la simple lectura del artculo 70 de aquella norma fundamental. Queda excluido el decreto-ley, por prohibicin expresa del artculo 86.1 de la misma Constitucin. En segundo lugar, el reglamento parlamentario, fuente directa de primer orden, representa la aplicacin del principio jurdico-poltico conforme al cual los rganos constitucionales, y en especial los parlamentarios, una vez que la norma fundamental ha definido su funcin, pueden regular autnomamente el ejercicio de su actividad. La importancia de la costumbre parlamentaria, aun siendo cardinal para la evolucin de toda asamblea legislativa, se ve disminuida en las Cmaras, que, a diferencia de las de influencia anglosajona, adoptan para su gobierno y ejercicio de su funcin un estatuto orgnico o reglamento parlamentario cuya vigencia no se limita necesariamente a cada legislatura. No son, a nuestro juicio, fuente del Derecho parlamentario, en sentido formal o directo, las instrucciones o acuerdos de los rganos de gobierno de las Cmaras, si bien stos pueden considerarse fuente en sentido real o primario. Tales disposiciones, as como el reglamento de rgimen interior en su caso, son expresin derivada del propio reglamento parlamentario. En Derecho comn se incluyen tambin entre las fuentes del Derecho a los principios generales, informadores del ordenamiento jurdico, como reconoce el prrafo 4 del artculo 1. del Cdigo Civil. Admitimos, con Longi, la virtualidad de determinados principios generales especficos del Derecho parlamentario o, ms exactamente, expresin del espritu mismo de todo rgimen parlamentario. As, el principio de la voluntad de la mayora, que debe tener la posibilidad de manifestarse segn el modo previsto en la Constitucin; o el principio de la minora, que debe ser tutelada y que tiene derecho a ejercer la crtica y la oposicin dentro de las Cmaras. Podemos ahora preguntarnos si todo enunciado de fuentes del Derecho conduce, como ya antes hemos apuntado, a la necesidad de aplicar el principio de jerarqua normativa. En el supuesto del Derecho parlamentario entendemos que no, en los trminos en que comnmente se consagra; y ello por cuanto que dicho ordenamiento institucional est ntegramente prefigurado en la Constitucin. A esta forma fundamental, como marco de la articulacin orgnica de la institucin parlamentaria, corresponde la incorporacin de otras fuentes por la va de la remisin normativa; incorporacin que, una vez admitida la primaca de la propia Constitucin, implica antes convergencia que enumeracin jerarquizada. Dicha remisin constitucional configura supuestos de reserva normativa; valga la remisin a los artculos 79.2, 80 y 86.2 in fine. Problema de no menor inters a la hora de definir el alcance del reglamento parlamentario es el de su interpretacin. En las Cmaras con rgimen

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de Presidencia fuerte corresponde de ordinario al titular de esta dicha funcin; es el caso de nuestro Congreso de los Diputados, de conformidad con el artculo 23 de su Reglamento provisional, a cuyo tenor el presidente cumple y hace cumplir el Reglamento, interpretndolo y suplindolo en casos de duda u omisin. Distinto es el pronunciamiento del Reglamento de la Cmara Alta, y as, en su artculo 28, se reconocen al presidente del Senado, entre otras, dos facultades distintas: 8. Interpretar el Reglamento, y 9. Supr, de acuerdo con la Mesa de la Comisin del Reglamento, las lagunas de ste. Tras esta dualidad subyace la diferencia entre la virtualidad actual del reglamento como norma de gobierno de un rgano en activo y la virtualidad potencial o institucional del mismo. Nada ms justificado que esta segunda dimensin normativa conlleve una interpretacin del reglamento de mayor rigor institucional. As se reconoce en otros Parlamentos, como es el caso de la Cmara de los Diputados italiana, en la que cumple esa funcin la Junta del Reglamento (Giunta del Regolamento). Un mayor rigor institucional en la interpretacin del reglamento parlamentario debiera conducir al reforzamiento de su estabilidad normativa, evitando que los programas o calendarios de gobierno de las Cmaras impliquen derogaciones singulares del mismo, reducindolo a mera subsidiariedad residual. En ello estn en juego no slo los principios de legalidad y de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, sino incluso la virtualidad de la propia institucin parlamentaria, primariamente vinculada al reglamento (vanse artculos 67.3, 79.1, 87.1, 89.1 y 111.1, entre otros). No puede desconocerse que el mayor enemigo del Parlamento es el arbitrismo en cuanto generador de un clima de provisionalidad institucional. Slo el respeto, que no la rgida veneracin del reglamento, puede dar sentido y coherencia institucional a las Cmaras. La edad de la descodificacin, en expresin feliz de Irti, pudiera ser, a nuestro juicio, no slo un tiempo de crisis de los viejos cdigos liberales, gestados al calor del optimismo racionalista burgus, sino tambin un tiempo de quiebra de los procesos institucionales de creacin de normas jurdicas. Y, podramos aadir, no supone ello una quiebra del concepto mismo de Derecho?... La Constitucin, como cdigo poltico, heredera de la vocacin de coherencia de los viejos cdigos civiles, se nos presenta como la garanta normativa de la unidad del ordenamiento jurdico. Como articulacin directa de esa norma constitucional, el reglamento parlamentario debiera garantizar, de otra parte, la autonoma institucional de las Cmaras respecto de los partidos polticos. Estos se integran en aqullas a travs de los grupos parlamentarios no como partidos, sino como articulacin ideolgica del cuerpo electoral representado. La coherencia con este principio hace aconsejable, a nuestro juicio, la necesidad de homologar institucionalmente el estatuto de todos los grupos parlamentarios para evitar que se convierta en el mero estatuto de los partidos presentes en el Parlamento. Los partidos pueden llegar a controlar el proceso electoral y, como reconoce el artculo 6 de la Constitucin, son instrumento fundamental para la participacin poltica, pero en las Cmaras no tienen la condicin de sujeto representado que asume el pueblo en exclusiva (vase artculo 66.1).

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Slo esa hipstasis subsuntiva de los partidos polticos en la institucin parlamentaria (gracias a la cual, por otra parte, vieron histricamente reconocida su dimensin constitucional; es el caso de los parliamentary parties en el Derecho ingls o incluso, mucho ms tarde, entre nosotros las fracciones polticas, en el Reglamento de 29 de noviembre de 1934), slo gracias a su reconocimiento de la funcin poltica de las Cmaras podr superarse la vexata questto de la crisis del Parlamento e incluso de la crisis del Estado, comnmente definida como fruto de la sustitucin del poder del Estado por el de los grupos. Sin einbargo, finalmente, debemos reconocer que la vigencia real del reglamento parlamentario, como la de la propia Constitucin, es el efecto y no la causa de una conciencia institucional definida. Porque entendemos, siguiendo a Longi, que el rgimen parlamentario, ms que la suma de una serie de garantas constitucionales escritas y de normas sobre el funcionamiento sobre rganos y poderes que califican a un Estado como parlamentario, consiste ms bien en un ambiente, en una atmsfera en la cual se desarrolla, de acuerdo con los principios constitucionales, un Estado libre a travs de sus instituciones fundamentales, y sobre todo a travs del Parlamento. Un rgimen poltico de libertades es indispensable para conferir valor sustancial al propio Derecho parlamentario, ya que ste no puede considerarse aade Longi como un mero complejo de normas rgidas que regulan la actividad de un Parlamento cualquiera. Y terminamos. El Parlamento, ayer como hoy, slo puede caminar en dos direcciones: o en la de recoger el palpito real del ser y del sentir del pueblo representado o en la de convertirse en un estril y prosaico saln de los pasos perdidos.

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