10 e 11 de setembro de 2004

PROJETO PLO CUESTA ELABORAO DE UM MODELO DE FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS PARA O DESENVOLVIMENTO TURSTICO REGIONAL SUSTENTVEL

Leonardo Nogueira de Moraes1 Fabricio Scarpeta Matheus2

Resumo: O presente projeto consiste na elaborao de um modelo de formulao de polticas pblicas de desenvolvimento turstico regional sustentvel baseado na participao da comunidade, empresariado, governo locais e entidades relacionadas (ONGs, associaes de classe e outras organizaes representativas), com o objetivo de aplicao na regio do Plo Cuesta no interior do Estado de So Paulo. Para a formulao de tal modelo so utilizados os conceitos de mltiplas dimenses de sustentabilidade, vantagem competitiva sustentvel de destinaes e a formao de clusters tursticos, planejamento estratgico e participativo, entre outros. pensado um sistema regional de gesto do turismo, que contempla no somente a articulao intra e inter-regional, mas tambm a diminuio das barreiras polticas entre os 10 municpios que compem a regio do Plo Cuesta, possibilitando a utilizao de ferramentas que tornam dinmico o processo de formatao de produtos tursticos mltiplos na regio. Palavras-Chave: Regionalizao; Sustentabilidade; Turismo; Participao; Polticas.

Introduo

Acreditando que a proposta do Governo Federal de mudana de abordagem da poltica de desenvolvimento turstico do pas para aquele de regionalizao faz sentido principalmente do ponto de vista mercadolgico, objetivo deste trabalho oferecer propostas que possibilitem que tal abordagem no seja impossibilitada por questes polticas municipais, mas que, pelo
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Ps-Graduando em Gesto Mercadolgica em Turismo e Hotelaria - Universidade de So Paulo moraes@t4.tur.br 2 Ps-Graduando em Gesto Ambiental - Faculdades SENAC matheus@t4.tur.br

contrrio, potencializem a vantagem competitiva das destinaes em que forem aplicadas, de modo a garantir a sustentabilidade do desenvolvimento turstico em todas as suas dimenses. Devido grande abrangncia do estudo, este texto se constitui apenas num resumo dos aspectos mais relevantes do projeto.

Base Conceitual: Sustentabilidade

Sendo o conceito de sustentabilidade intrnseco ao desenvolvimento do projeto, decidiu-se adotar um modelo que primasse pela sistematizao do turismo de maneira holstica, para que se pudesse determinar as mltiplas dimenses de sustentabilidade necessrias ao desenvolvimento harmnico da atividade turstica. Tal modelo proposto por Beni (2001) em seu livro Anlise Estrutural do Turismo. Pela anlise do Sistur (BENI, 2001), chegou-se s seguintes dimenses de sustentabilidade: Ecolgica: alcanada quando se consegue garantir a conservao do ambiente natural, ou seja, conciliar os impactos negativos com a capacidade de regenerao dos recursos naturais. Uma das principais ferramentas para garantir a sustentabilidade ecolgica o manejo de visitantes, a capacidade de carga e o zoneamento. Econmica: depende da harmonizao das relaes entre a oferta e demanda, principalmente no que condiz adequao do preo e da quantidade ofertados no destino s suas demandas turstica e local. Um exemplo de insustentabilidade econmica o processo de inflao gerado em reas tursticas de destinaes, devido ao maior poder aquisitivo dos visitantes e do aumento da procura, o que acaba prejudicando, em muito, a populao local, incapaz de acompanhar tal aumento dos preos. Social: a atividade turstica tem influncia em trs grandes grupos sociais, a sociedade autctone, os movimentos flutuantes de trabalhadores durante a alta temporada e os prprios turistas no local de visita. A sustentabilidade social est relacionada aos impactos do turismo nas relaes sociais, na empregabilidade, na criminalidade, na proviso de servios de infra-estrutura bsica, como gua encanada, esgoto, energia eltrica entre outros, e de como esses impactos afetam estes trs grupos sociais. Cultural: a cultura de uma localidade pode ser considerada orgnica por viver em constante processo de mudana. Tal processo sofre grande influncia do intercmbio

cultural acontecido pelo contato com os fluxos tursticos. A sustentabilidade cultural depende ento do tipo de influncia trazida pelos fluxos tursticos na cultura local. A atividade turstica culturalmente sustentvel quando prov elementos que valorizam e enriquecem a cultura local, sem descaracteriz-la, garantindo assim a sua continuidade e evoluo natural sem rupturas. Espacial: est ligada ao zoneamento e regulamentao do uso do espao, de modo a garantir a fluidez dos deslocamentos humanos em uma determinada rea, ao mesmo tempo em que maximiza a utilizao do espao segundo os objetivos a ele estabelecidos. Mercadolgica: est ligada competitividade do destino. Para que se alcance essa dimenso de sustentabilidade o destino precisa alcanar uma vantagem competitiva sustentvel, ou seja, uma vantagem sobre os seus destinos competidores que se mantenha atravs do tempo. Essa vantagem competitiva sustentvel alcanada atravs das competncias essenciais do destino, que nada mais so do que os recursos tangveis e intangveis da destinao, que geridos de forma adequada pelos rgos competentes, constituem o produto turstico destinao, apto a competir pelos mercados consumidores no mundo global. Financeira: diz respeito sade financeira das empresas e rgos gestores do turismo na regio, assim como s oportunidades disponveis a estes por outros rgos e instncias governamentais na forma de linhas de crdito e financiamento, entre outros. Infra-Estrutural: seus grandes desafios encontram-se na sazonalidade da atividade turstica e na falta de recursos para a implementao e manuteno das infra-estruturas bsica e turstica. Para que esta possa ser alcanada, necessria que a atividade seja gerida de maneira adequada, para que as divisas geradas por ela sejam suficientes para a constante adequao da infra-estrutura s necessidades das demandas local e turstica e para que o dimensionamento dos equipamentos planejados seja realista frente s projees de aumento da mesma. Super-Estrutural Jurdica: consiste na adequao do desenvolvimento da atividade turstica s leis da esfera federal, estadual e municipal, para que estas no se tornem obstculos atividade, impedindo o desenvolvimento turstico da localidade. Super-Estrutural Poltica: o grande desafio da sustentabilidade poltica garantir a continuidade da implementao do processo de gesto e planejamento, o que ameaada pela troca de governos, que acaba comprometendo a implementao de projetos de governos antecessores. 3

O Projeto O projeto geral divido em quatro fases: inventrio; diagnstico; prognstico e planejamento estratgico de desenvolvimento turstico regional. Tem-se que o primeiro o levantamento de todas as informaes pertinentes regio e ao ambiente em que ela se encontra, o segundo e o terceiro so a caracterizao e a anlise das situaes presente e futura respectivamente, e o ltimo o processo de deciso sobre o que se quer atingir no futuro e o que fazer para que isso acontea. Sendo o enfoque regional a premissa do projeto, as diversas aes desenvolvidas nos municpios tero como foco o alcance do desenvolvimento regional. Para isto, os municpios devem estar suficientemente preparados para atingir os objetivos de um desenvolvimento conjunto integrado e sustentvel. Tal desenvolvimento ser alcanado atravs de um trabalho paralelo ao de inventariado, diagnstico e prognstico, que o da estruturao da comunidade, empresariado, governos locais e entidades relacionadas dos dez municpios participantes do Consrcio Intermunicipal do Plo Cuesta. As etapas do projeto podem ser resumidas atravs da figura a seguir:

Figura 1. Etapas do projeto

Inventariado Estruturao Diagnstico da Comunidade Prognstico

Prognstico

Planejamento Estratgico de Desenvolvimento Turstico Regional

Fonte: Projeto Plo Cuesta Formulao de Polticas Pblicas para o Desenvolvimento Regional do Turismo, ECA-USP, 2004.

J a parte de estruturao da comunidade pode ser melhor compreendida atravs da figura abaixo:

Figura 2. Estruturao da Comunidade

Informao, Conscientizao e Sensibilizao Identificao das Lideranas e Criao das Associaes Setoriais Formao do Conselho Regional Desenvolvimento dos Fruns Micro-Regionais

Fonte: Projeto Plo Cuesta Formulao de Polticas Pblicas para o Desenvolvimento Regional do Turismo, ECA-USP, 2004.

Estruturao da Comunidade e a Gesto da Atividade em Nvel Regional

As principais preocupaes com o processo de estruturao da comunidade esto ligadas, principalmente, a duas questes bsicas: o envolvimento e participao dos stakeholders regionais, assim como a quebra das barreiras polticas entre os municpios. Para tanto, a abordagem utilizada aquela em que para a formao do Conselho Regional de Turismo, a estruturao do empresariado e da comunidade no segue a diviso municipal, mas sim a setorial. Dentro disso, sero criadas associaes regionais que congreguem os diferentes setores presentes, como os produtores de artesanato, os pequenos pousadeiros, os moradores dos bairros urbanos, o dos rurais, entre outros. Imaginando que a sustentabilidade do turismo na regio depender da harmonizao entre os ambientes econmico, ecolgico, cultural e social, sero eleitos um representante para cada uma destas reas, alm de um representante governamental, para presidir o conselho. Desta maneira, alcana-se a formao de um conselho pequeno formado por apenas 5 pessoas, capaz de discutir questes estratgicas com maior agilidade. Em muitos casos, tais pessoas sero os presidentes de conselhos mais especficos, capazes de congregar representantes setoriais que se encaixam num mesmo ambiente (por exemplo o ambiente econmico, composto por representantes dos mais diversos setores empresariais). Uma vez formado o Conselho Regional de Turismo e de posse das informaes levantadas no inventrio que levaro pr-definio das micro-regies internas ao plo, sero desenvolvidos os Fruns Micro-regionais, responsveis pela discusso das questes envolvendo o turismo no nvel local. Uma vez estabelecida a estrutura de deciso e comunicao entre as partes envolvidas com o processo de gesto, este ltimo demandar a organizao de todos os recursos 5

disponveis (fsicos, humanos, materiais, financeiros, intelectuais, entre outros) para a implementao daquilo que for planejado. Para tanto ser necessria a criao de uma organizao formal capaz de gerir a atividade turstica regional. Tal organizao ser denominada Agncia Regional de Desenvolvimento Turstico do Plo Cuesta e ser gerida, num nvel estratgico, pelo Conselho Regional de Turismo. Esta agncia estabelecer os Fruns Micro-regionais, que tero duas funes principais: dar suporte ao processo de deciso estratgica do Conselho Regional e viabilizar a implementao daquilo que for planejado, estabelecendo a ligao entre a Agncia Regional e as comunidades e empresariado locais. Em suma, tal organizao ser responsvel pela gesto do Turismo no Plo Cuesta, ou seja, pelo controle, planejamento, organizao e liderana para a implementao das aes de desenvolvimento do Turismo regional. O processo de planejamento ser materializado atravs do documento formal, intitulado: Plano Estratgico de Desenvolvimento Turstico Regional, a ser elaborado pelo Conselho Regional de Turismo, com o apoio dos Fruns Micro-Regionais. Levando em conta que a organizao dever representar os diversos setores da sociedade da regio do Plo Cuesta, objetivando uma causa que est acima dos interesses pessoais de seus associados, alm da necessidade de que seja gil, no podendo pertencer estrutura governamental pblica direta, mas que ao mesmo tempo possa celebrar contratos com menor burocracia entre entes pblicos e privados, assim como apresentar carga tributria reduzida segundo a legislao, o melhor modelo a ser aplicado neste projeto o de OSCIP (Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico) para a personificao jurdica da Agncia Regional de Desenvolvimento Turstico do Plo Cuesta.

Questes Mercadolgicas: o Processo de Clusterizao da Regio do Plo Cuesta

De maneira a alcanar a vantagem competitiva sustentvel para a regio do plo cuesta, adotou-se o conceito de formao de clusters tursticos. Clusters so, por excelncia, espaos nos quais organizaes ligadas entre si na produo do produto turstico estabelecem relacionamentos de competitividade e cooperao, com a gerao de externalidades positivas como a diferenciao do produto como um todo oferecido pela regio turstica na qual se encontra, atravs de um processo de contnua inovao estimulado pela competio e potencializado pela cooperao. , ento, fator chave para o sucesso de qualquer cluster o equilbrio entre competitividade e cooperao. O processo de clusterizao proposto por este projeto acontecer em 3 fases, que so descritas a seguir:

1 fase: clusterizao horizontal: sero estabelecidos e reforados os relacionamentos de competio e cooperao horizontalmente, nos setores responsveis pela entrega do produto turstico final aos clientes, de modo a ganhar participao de mercado. 2 fase: clusterizao vertical: aproveitando-se a demanda j existente no mercado conquistado, so trabalhados os relacionamentos com os fornecedores, estimulando o estabelecimento destes em pequenos empreendimentos com base na prpria regio, de modo a multiplicar os efeitos do desenvolvimento da atividade regionalmente e estabelecer ganhos em custo e diferenciao do produto final. 3 fase: clusterizao expandida: uma vez avanados os processos de clusterizao vertical e horizontal, a destinao tem como partir para mercados geograficamente mais distantes e diferenciados, necessitando, para isso, do estabelecimento de uma rede de distribuio eficaz, alcanada por este estgio. Tais fases no podem ser realizadas de forma isolada, pois processos de clusterizao vertical e expandida devero acontecer tambm na 1 fase, embora no com a mesma intensidade daquele que o foco desta fase (uma vez que os trs processos devem acontecer em conjunto para que o produto turstico possa ser produzido, distribudo e consumido pelos mercados consumidores). Finalmente, a metodologia de estabelecimento da cooperao e da competitividade para a formao de clusters neste projeto apresenta-se descrita abaixo: Cooperao: estruturao do empresariado atravs do estmulo criao de associaes setoriais representativas (o que propiciar maior fora e representatividade do empresariado perante o governo e tambm maior poder de barganha perante os seus fornecedores) e estabelecimento de fruns de discusso capazes de aproximar a viso dos diferentes setores da atividade turstica quanto ao produto turstico final oferecido e as relaes necessrias entre eles para que tal produto seja competitivo no mercado. Competitividade: estabelecimento de um sistema de classificao, regulamentao e certificao eficiente dos empreendimentos tursticos da regio e disponibilizao das informaes sobre tais empreendimentos de maneira eficiente s demandas real e potencial (quebra das barreiras entre os turistas e os empreendimentos anterior sua escolha por restaurantes, hotis e pousadas, entre outros).

A Utilizao do Espao Turstico de Forma Dinmica e Flexvel para a Formatao de Produtos Tursticos Mltiplos

Geograficamente, o Plo Cuesta pode ser entendido como uma meso-regio dentro do Estado de So Paulo. Diferentemente da proposio do IBGE, trata-se de uma classificao que extravasa as delimitaes oficiais. Ou seja, ainda que a epistemologia remeta diviso tradicional, de supor que, a partir da organizao institucional ora em curso, o Plo Cuesta, por si, seja considerado no nvel meso, uma vez que, internamente, possam ocorrer subdivises especficas em funo de atrativos e recursos tursticos especficos, as microregies tursticas. Portanto, o plo pode se subdividir em micro-regies distintas de acordo com a vocao turstica de determinadas reas podendo envolver um ou mais municpios que apresentem produtos semelhantes e cujas distncias entre um e outro atrativo e entre esses e os equipamentos tursticos sejam suficientemente curtas para possibilitar a identificao dessa oferta diferencial e sua aglomerao espacial. Para cada micro-regio identificada, definido um ncleo, o qual deve dispor dos principais elementos de infra-estrutura necessrios operacionalizao do(s) produto(s) turstico(s) da micro-regio. Boulln (1985) prope uma estrutura de diviso e organizao do espao turstico, atravs do qual, em linhas gerais, o espao turstico a conseqncia da presena e distribuio territorial dos atrativos tursticos que so a matria-prima do turismo. Este elemento do patrimnio turstico, mais a planta turstica, suficiente para definir o espao turstico de qualquer pas. Em termos estruturais, numa regio turstica (no caso, o Plo Cuesta), a temtica da logstica e dos transportes deve desempenhar um papel preponderante. Partindo-se do princpio que a acessibilidade um dos fatores-chave do sucesso da integrao regional, o Plo deve entender, de forma integrada, a relao entre suas territorialidades. Ou seja, que os atrativos e recursos tursticos devem ter uma imbricao direta com aspectos espaciais, na qual a conectividade funcional ou paisagstica da regio passa a ser um dos critrios de anlise e controle das funes e aes do plo turstico. Complementar ao conceito de regio turstica, encontra-se o de destinao turstica, que nada mais do que uma regio especfica com capacidade de atrao de turistas devido a uma imagem formada junto demanda potencial, transformando-a em real. Tal imagem formada atravs de marketing formal e informal. Desta forma, pode-se concluir que tanto a regio do Plo Cuesta quanto suas micro-regies ou at a macro-regio na qual se encontra podero se caracterizar como destinaes tursticas em diferentes nveis. De forma a transformar em destinao turstica uma certa regio, a experincia turstica precisa ser viabilizada. Tal viabilidade acontece atravs da formatao de produtos 8

tursticos que a organizao dos recursos disponveis de maneira a possibilitar o consumo pela demanda. De maneira a melhor compreender como tais recursos podem ser organizados, importante discorrer sobre alguns conceitos, dentre os quais: corredores, circuitos, rotas e roteiros tursticos. Corredores tursticos so vias que interligam dois ou mais pontos sobre as quais encontram-se os principais atrativos da regio. Constituem a mesma via utilizada pelos turistas para se chegar aos atrativos e seu retorno. Fazendo-se uma relao com a questo de destinao, esta pode ser caracterizada como diferentes partes do corredor ou at como este por completo, dependendo das motivaes de cada turista. Isto faz com que os turistas possam se utilizar de apenas parte da via que compe o corredor. Um exemplo de corredor turstico aquele formado pela Rodovia Rio-Santos. J o conceito de circuitos tursticos envolve a utilizao de um conjunto de vias que possibilitem um acesso circular aos atrativos de uma regio. Neste caso, o turista no passa duas vezes pelo mesmo local, uma vez que a via de acesso aos atrativos termina em sua prpria origem. A destinao do turista passa a ser, ento, o circuito como um todo, o qual apresenta grupos de atrativos ao longo de suas vias que podem se caracterizar como subdestinaes. Valendo-se de um ou mais temas de destaque nos atrativos da regio, um circuito turstico traz a possibilidade de realizar visita seqencial a atrativos que possuam algum tipo de conexo entre si. Alguns exemplos que vm sendo propostos so o Circuito das guas, na regio serrana do Estado de So Paulo, bem como o Circuito das Frutas, ainda em implantao. Pode-se concluir com isto, que a formao de corredores e circuitos tursticos estimula a integrao entre regies tursticas de um certo nvel, potencializando a competitividade do nvel superior de regio turstica, atravs da formatao de produtos capazes de agregar recursos de diferentes reas. Por exemplo, um conjunto de micro-regies tursticas ordenadas na forma de um circuito, potencializar a(s) meso-regio(es) na(s) qual(is) se encontram. Para que os circuitos e corredores possam aproveitar seu potencial mximo de utilizao turstica, que a considerao de sua totalidade como a destinao turstica, deve-se estimular a formao de rotas tursticas, que so o resultado de um trabalho de marketing atravs do qual formata-se um produto turstico composto pelo circuito ou corredor turstico em sua totalidade pela utilizao de uma temtica comum a toda a sua extenso. O conceito de rotas tursticas est, ento, intimamente ligado ao conceito de imagem detida pela demanda, e conseqentemente, ao de destinao.

Finalmente, o produto final consumido pelo turista composto por uma srie de informaes relativas sua viagem, que incluem lugares visitados, permanncia mdia em cada lugar, atrativos visitados em cada lugar, dentre outros. O conjunto destas informaes compe os roteiros tursticos. importante que dentro de uma estratgia de marketing, haja a preocupao em se oferecer demanda, sugestes de roteiros de acordo com sua segmentao.

Consideraes Finais

Com base nos conceitos anteriormente expostos, ser intuito do projeto identificar as relaes espaciais e estruturais existentes entre os municpios do Plo Cuesta, alm de estudar e sugerir as melhores opes para a articulao espacial dentro do Plo e entre os municpios membros e externos ao Consrcio, considerando-se o conceito de insero macro-regional. A diviso e definio do territrio sob a forma de micro-regies, ncleos, circuitos, rotas, roteiros e corredores facilitar o planejamento e a gesto da atividade turstica uma vez que possibilitaro diferentes relacionamentos entre oferta e demanda de maneira mais flexvel e ao mesmo tempo especfica, no que diz respeito ao atendimento das necessidades da demanda. O pr-zoneamento regional possibilitar a identificao das micro-regies (internas a meso-regio do Plo Cuesta) e conseqentemente possibilitar a criao dos fruns microregionais de desenvolvimento turstico citados anteriormente. de se esperar que o peso das diferenas entre as territorialidades (no caso, a oferta de recursos e atrativos tursticos) seja distinto entre as diferentes partes do plo. Dessa forma, a integrao entre os contextos urbano e rural dos municpios deve ser balanceada de forma a se propor produtos tursticos complementares entre os territrios de todos os municpios. Para isso, tanto o aspecto mercadolgico, quanto o estrutural (das cidades e da organizao delas para o turismo) so elementos imprescindveis para a concretizao do Plo Cuesta como uma regio turstica eficiente, harmnica nas relaes e interessante em sua atratividade turstica. Atravs de articulao interna (micro-regies) e externa (insero macro-regional) ser possvel criar um cluster de turismo regional, atravs de uma estrutura administrativa a ser proposta. A organizao em forma de cluster representa a conquista de vantagens

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competitivas para o Plo em relao ao mercado. Um dos benefcios a economia de escala obtida atravs de: Aumento do poder de negociao durante a compra de insumos tursticos, visto que se tratar de um grande volume de bens adquiridos para todo o Plo; Reduo dos recursos despendidos com propaganda quando adotada a comunicao conjunta dos produtos tursticos do Plo Cuesta; Utilizao de insumos produzidos na prpria regio, obtidos a um preo mais baixo em virtude do menor custo de transporte das mercadorias ou mesmo mediante acordos comerciais entre os produtores e as empresas consumidoras. Outra grande vantagem est na internalizao do PIB turstico local, ou seja, boa parte das despesas efetuadas pelas empresas do setor turstico passa a ser feita dentro da prpria regio, garantindo uma melhor distribuio das receitas tursticas e conseqente melhoria da qualidade de vida da populao local. Ser tambm objetivo do presente projeto, identificar obstculos que possam impedir o funcionamento do cluster na regio do Plo Cuesta e estabelecer medidas que permitam colocar em prtica, mediante responsabilidades compartilhadas entre as esferas pblica e privada, aes concretas para aumentar a produtividade do cluster, pela eliminao dos gargalos diagnosticados e o estreitamento dos elos de ligao e cooperao entre as firmas relacionadas atividade turstica. Da mesma forma, do ponto de vista acadmico, o entendimento dessa estrutura institucional (Plo Cuesta) enquanto uma regio turstica, bem como a abordagem de outros casos similares, so formas de se empreenderem aes que estimulem a crtica na rea do conhecimento turstico. Assim, almeja-se desenvolver uma prtica que aproxime o ensino do Turismo, no mbito da Academia, s novas e nascentes propostas de gesto pblica, especialmente no mbito regional. Nesse contexto, o estudo do Plo Cuesta uma forma de se estudar de maneira mais pormenorizada de que forma as relaes regionais se do e, eventualmente, de se propor uma nova estrutura organizacional supra-municipal cuja proposta se baseie na otimizao de benefcios de uma gesto compartilhada descentralizada.

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