3 LUGAR

Tema: O Combate Corrupo no Brasil: Desafios e Perspectivas

AUTOR: Felipe Guatimosim Maciel Porto Alegre - RS

O Controle da Corrupo no Brasil

I Concurso de Monografias e Redaes Controladoria Geral da Unio 2005

RESUMO
O presente trabalho analisa a corrupo do ponto de vista da teoria econmica, analisando o caso do Brasil. Em particular, a corrupo analisada como um fenmeno de "rent-seeking", tanto do ponto de vista terico como emprico, sendo indicadas as implicaes e os ganhos que esta abordagem pode trazer para o entendimento do fenmeno. O comportamento "rent-seeking", que pode ser definido como o dispndio de recursos escassos na captura de transferncias de riqueza, prejudicial ao desenvolvimento de uma sociedade e ocorre quando os recursos so alocados politicamente, ao invs de pelo mercado. A corrupo, que pode ser definida como a venda, por funcionrios pblicos, de propriedade do governo para ganho pessoal, determinada pela existncia de poderes discricionrios; pela existncia de rendas econmicas considerveis; e por uma probabilidade de deteco e punio relativamente baixa, e pode ser entendida como um comportamento de "rent-seeking". No Brasil, o comportamento corrupto est institucionalizado e seu controle pode ser feito pela reviso de algumas regras, de forma a incentivar o comportamento dos agentes da economia a se engajarem em atividades empreendedoras ao invs de investirem na busca de rendas improdutivas.

SUMRIO 1. 2. INTRODUO..................................................................................................................4 A TEORIA ECONMICA DO "RENT-SEEKING" ........................................................ 7 2.1. DEFINIES................................................................................................................. 7 2.2. "RENT-SEEKING" E "PUBLIC-CHOICE" ..................................................................8 2.3. A ABORDAGEM NEOCLSSICA DOS CUSTOS SOCIAIS DE MONOPLIOS ....9 3. CORRUPO.................................................................................................................. 15 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 4. 5. O QUE CORRUPO? ............................................................................................ 15 MEDINDO A CORRUPO ......................................................................................16 DETERMINANTES DA CORRUPO.....................................................................18 CONSEQNCIAS DA CORRUPO .....................................................................23 CORRUPO COMO UM FENMENO DE "RENT-SEEKING"............................27 O COMBATE CORRUPO .................................................................................. 32

CORRUPO NO BRASIL............................................................................................ 34 4.1. O COMBATE CORRUPO NO BRASIL ............................................................36 CONCLUSO.................................................................................................................. 42

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 44

GRFICOS, TABELAS E QUADROS Grfico 2.1 Custos de monoplio ............................................................................................. 10 Tabela 2.1 Estimativas dos Custos Sociais das Atividades de Rent-Seeking Para Vrios Pases ................................................................................................................................ 13 Quadro 4.1 ................................................................................................................................ 34

1. INTRODUO
O objetivo do trabalho analisar a corrupo como um fenmeno de "rent-seeking", tanto do ponto de vista terico como emprico, indicando as implicaes e ganhos que esta abordagem pode trazer para o entendimento do fenmeno e analisando o caso do Brasil.

Segundo Buchanan (1980a), ns podemos definir "rent-seeking" como um comportamento de pessoas procurando maximizar seus retornos atravs de suas capacidades e oportunidades em um conjunto de instituies onde os esforos individuais geram perda social em vez de excedente social. Para Tollison (1982, p.578), rent-seeking o gasto de recursos escassos para capturar transferncias artificialmente criadas.

Segundo Tanzi (1998) o termo corrupo vem do verbo latino rumpere - romper, que significa a quebra de algo. Este algo pode ser um cdigo de conduta moral, social ou ainda uma regra administrativa; para haver quebra de uma regra administrativa, ela deve ser precisa e transparente. Alm disso, necessrio que o funcionrio corrupto consiga algum tipo de benefcio reconhecvel para si prprio, sua famlia, seus amigos ou tribo, e que este benefcio seja visto como uma compensao do ato especfico de corrupo. Embora tal descrio possa parecer simples, ela revela uma srie de dificuldades quando se procura definir com mais preciso o que venha a ser corrupo. As principais dificuldades seriam, em primeiro lugar, saber se realmente houve quebra de regras. Em segundo lugar, quando as relaes sociais so muito estreitas e pessoais, atos considerados corruptos em termos legais ou administrativos podem ser considerados perfeitamente normais do ponto de vista social. Tendo em vista estes fatos, no de se estranhar que existam vrias definies do que venha a ser corrupo, cada uma delas procurando captar e enfatizar um aspecto que os pesquisadores consideram relevante. Inicialmente, podemos utilizar um conceito de corrupo utilizado pelo Banco Mundial que diz que "corrupo geralmente definida como o abuso do poder pblico para benefcio privado" (World Bank, 2000, p.137).

Qual a importncia do estudo da corrupo? O Banco Mundial considera a corrupo como o maior obstculo para o desenvolvimento econmico e social, pois ela distorceria a autoridade das leis e enfraqueceria a base institucional necessria ao crescimento econmico. A

OCDE afirma que a corrupo tem se tornado um assunto de suma importncia poltica e econmica nos ltimos anos e que a necessidade de medi-la tem se tornado evidente. A Transparncia Internacional, uma organizao dedicada ao combate corrupo, afirma que este um dos maiores desafios do mundo contemporneo. Ela corri o governo e distorce polticas pblicas, leva m alocao dos recursos, fere o setor privado e, principalmente, prejudica os pobres. Seu controle s possvel atravs da cooperao de uma ampla gama de limites no sistema, incluindo, principalmente, a sociedade civil e o setor privado. Tambm haveria um papel determinante para as instituies internacionais no apoio ao combate corrupo nas naes em desenvolvimento.

No so apenas organismos internacionais que demonstram preocupao com o tema. A revista Veja, principal publicao semanal do Brasil, apresentou, em seus 36 anos de existncia, 72 capas com os termos corrupo, suborno ou propina. Recentemente, em abril de 2004, referiu-se corrupo nas prefeituras brasileiras como "uma praga nacional". Temos assim que a sociedade em geral, e no s algumas organizaes isoladas, preocupa-se com a corrupo.

Quanto corrupo no Brasil, Silva (2001) indaga sobre a relevncia do tema para o pas, e afirma que h uma relao perversa entre corrupo e desigualdade. O que diferencia o caso brasileiro de outros no mundo que, alm das causas usuais para a ocorrncia do comportamento corrupto, aqui a corrupo est institucionalizada.

Assim, este um assunto a ser estudado. E diversas disciplinas se ocupam do seu estudo. Ela objeto de estudo das cincias polticas1, da antropologia2, do direito e da economia. Silva (1996) sugere a utilizao da economia poltica ao estudo da corrupo argumentando que "como a economia pode ser encarada como um mtodo, calcado na idia de escolha com restries e custos de oportunidade, a heurstica positiva desta cincia e seu domnio cognitivo podem ser ampliados para alm de suas fronteiras mais triviais" (Silva, 1996, p. 2). Dentro da economia, encontramos uma srie de diferentes abordagens para o tema, passando pela microeconomia, macroeconomia, teoria dos jogos3 e teoria da agncia4.

1 2

Cf. Andvig et all (2000, p.51-62). Cf. Andvig et all (2000, p.62-79). 3 Cf. MACRAE (1982) e DABLA-NORRIS (2000). 4 Cf. MENEZES (2000).

A abordagem escolhida neste trabalho foi a da "Public Choice". Sob esta tica, verificamos como o comportamento "rent-seeking" dos agentes da economia leva corrupo. Tanto a abordagem da "Public Choice" como o fenmeno da corrupo apresentam como caracterstica a relao entre o pblico e o privado e esta semelhana que torna a "Public Choice" uma ferramenta adequada anlise da corrupo do ponto de vista econmico. Estudar a corrupo como um fenmeno de "rent-seeking" nos permite analis-la como um comportamento racional por parte de indivduos que atuam dentro de um determinado arranjo institucional. A corrupo um caso especial de comportamento rent-seeking no qual, de acordo com Jain (2001, p.78), ou o processo de influncia dos tomadores de deciso no claro para todos os participantes; ou h pagamentos indevidos ao agente; ou no qual um grupo beneficia-se das rendas recebidas por outro grupo. Se pelo menos uma destas situaes ocorre, a atividade de "rent-seeking" passa a ser, tambm, uma atividade corrupta.

Algumas questes so pertinentes a este trabalho:

1. A corrupo pode ser vista como um fenmeno de "rent-seeking"? 2. Quais as causas da corrupo? 3. Quais seus efeitos? 4. possvel medi-los? 5. Quais so as formas sob as quais a corrupo se apresenta? 6. Como o tema abordado pela teoria econmica? 7. Como podemos controlar a corrupo?

O prximo captulo tratar especificamente do comportamento de rent-seeking. Ser feita uma reviso de literatura, apresentando as origens da teoria, definies, principais contribuies e aplicaes. O terceiro captulo tratar de corrupo, fazendo uma reviso da literatura, apresentando definies, principais contribuies, formas de abordagem e apresentando a corrupo como um fenmeno de rent-seeking. No quarto captulo veremos a corrupo no Brasil. Por fim, um quinto captulo, onde apresentamos algumas consideraes finais com base no que foi visto nos captulos anteriores.

2. A TEORIA ECONMICA DO "RENT-SEEKING"

Neste captulo, apresentaremos a teoria do comportamento "rent-seeking". Veremos como ele est inserido na teoria econmica, definies, seus antecedentes, o desenvolvimento da teoria e alguns "insights" da teoria do "rent-seeking".

2.1. DEFINIES

Diversos autores apresentam definies para o comportamento "rent-seeking".

Segundo Buchanan (1980a, p.4) o termo "rent-seeking" foi cunhado para descrever o comportamento em um contexto institucional onde os esforos para maximizar ganhos geram desperdcio social ao invs de um excedente social.

Kimenyi e Tollison (1999, p.199) definem "rent-seeking" simplesmente como o dispndio de recursos escassos na captura de transferncias de riqueza.

McNutt (1996) define "rent-seeking" como "custos implcitos ou escondidos que so atribudos criao de escassez artificial promovida, em muitos casos, pelo provimento, por parte do governo, de direitos de monoplio, e inclui o subseqente gasto de recursos reais por candidatos a monopolistas atravs do suborno e de lobby do governo".

Krueger (1974, p.291) afirma que "em muitas economias orientadas para o mercado, restries sobre a atividade econmica so comuns. Estas restries originam rendas de diversas formas e pessoas, freqentemente, competem por estas rendas".

O termo "rent-seeking" ainda no havia sido cunhado, mas Tullock (1971, p.642) define o comportamento ao afirmar que "a transferncia em si pode no apresentar custos, mas a expectativa da transferncia leva indivduos e grupos a investir recursos na tentativa de obter uma transferncia ou de resistir que seus recursos sejam transferidos".

Mueller (2003, p.333) nos diz que "o governo pode, por exemplo, ajudar a criar, aumentar ou proteger a posio de monoplio de um grupo. Fazendo isto, o governo aumenta as

rendas de monoplio dos grupos favorecidos s custas dos compradores dos produtos e servios destes grupos. As rendas de monoplio que o governo pode prover so um prmio digno de ser perseguido, e perseguio destas rendas dado o nome de "rent-seeking"".

Das definies apresentadas, verificamos que existem pontos em comum maioria delas. Assim, temos que o comportamento "rent-seeking" apresenta, como caractersticas gerais, restries artificialmente criadas atividade econmica e a tentativa de capturar rendas geradas por estas restries.

2.2. "RENT-SEEKING" E "PUBLIC-CHOICE"

A teoria do comportamento "rent-seeking" est inserida na escola da "public-choice". Rowley (1993) conceitua a "public-choice", ou economia poltica, como uma cincia relativamente nova, localizada na interseco entre economia e poltica e que procura entender e predizer o comportamento de mercados polticos atravs do uso de tcnicas de anlise da economia (o postulado da escolha racional) para modelar o comportamento de deciso extramercado. Segundo Kimenyi e Mbaku (1999, p.1), cientistas polticos acreditam que o indivduo na arena poltica procura servir ao interesse pblico. A cincia econmica, ao contrrio, estuda o comportamento do indivduo no mercado e assume que o homem econmico guiado pelo interesse prprio e procura maximizar sua utilidade. A "public choice" dispensa esta dicotomia e argumenta que o indivduo poltico e o indivduo econmico so uma pessoa nica. Assim, a teoria da "public choice" se prope a explicar uma srie de fenmenos afetados pela ao de mercados polticos5.

Buchanan (1980a, p.5) define renda econmica como um excedente social que ocorre se o dono de um recurso recebe pelo seu uso mais do que o seu custo de oportunidade. Uma forma de criao de renda atravs de atividades empreendedoras. Um empresrio descobre um novo produto (ou uma maneira mais eficiente de produzir um produto existente) e recebe pela sua atividade retornos mais elevados do que teria recebido em qualquer uso alternativo dos seus recursos. Mercados bem organizados se encarregariam, atravs da livre entrada, de promover a dissipao destas rendas. por isto que, de acordo com Tollison (1982, p.575), as rendas econmicas so um fenmeno de curto prazo. Mas, um empresrio poderia encontrar uma maneira de convencer o governo de que ele merece a concesso de um direito de monoplio e de

que o governo garantir tal direito no permitindo a entrada de potenciais concorrentes. Krueger (1974, p.291) afirma que as restries governamentais sobre a economia so fatos comuns, e que estas restries levam ao surgimento de rendas pelas quais as pessoas competem, legalmente ou ilegalmente. As rendas reais (ou naturais) so diferentes das rendas artificiais porque as atividades "rent-seeking" tm implicaes produtivas no primeiro caso, mas no no segundo.

Buchanan (1980a, p.4) procura separar os dois casos, denominando de "profitseeking" o comportamento de pessoas que procuram maximizar seus retornos atravs de suas capacidades e oportunidades e que socialmente benfico, em oposio ao comportamento "rent-seeking", que ocorre em um conjunto de instituies onde os esforos individuais para maximizar valor geram perda social em vez de excedente social. Siriprachai (1993, p.19) acrescenta que tanto "rent-seeking" como "profit-seeking" no mercado competitivo apresentamse como caractersticas normais da vida econmica, mas os ganhos dos donos de recursos sero dissipados a nveis normais pelo "profit-seeking" competitivo.

2.3. A ABORDAGEM NEOCLSSICA DOS CUSTOS SOCIAIS DE MONOPLIOS

A teoria neoclssica afirma que a existncia de monoplios levaria a uma alocao ineficiente dos recursos, j que teramos uma restrio da produo para nveis abaixo dos competitivos. Com o preo acima do custo marginal, temos uma alocao ineficiente no sentido de Pareto. Temos que o valor social dos bens produzidos pelo monopolista excedido pelos custos sociais de produo, pois, se houver uma reduo dos preos cobrados pelo monopolista e aumentando-se o nvel de produo, teremos um ganho de bem-estar, visto que, agora, os custos marginais sero iguais aos benefcios marginais6.

At o incio dos anos 1960, diversos estudos na mensurao dos custos de bem estar de monoplios e tarifas, entre eles os de Harberger (1954, 1959), haviam concludo que estes custos eram muito pequenos. Os estudos de Liebenstein (1966) e de Tullock (1967) contestaram os resultados dos custos sociais de monoplios. Liebenstein (1966) introduziu o conceito de ineficincia-X7, que diz respeito ineficincia interna de empresas sob competio imperfeita.

5 6

Cf. Borsani (2005) para uma sntese da teoria da "public-choice". Sobre a abordagem neoclssica dos custos sociais de monoplios, cf. Balbinotto Neto (2000) e Varian (2000). 7 Cf. George, Joll e Link (1971) para uma anlise da ineficincia-X.

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2.3.1

A TEORIA DO "RENT-SEEKING" A desconfiana de que os custos de monoplio eram maiores do que os estudos

baseados na abordagem neoclssica sugeriam levou Gordon Tullock a propor, em artigo de 1967, o que viria a ser a teoria da "rent-seeking". Uma simplificao do mtodo de Harberger (1954, 1959) para mensurar estes custos apresentada a seguir, como em Tullock (1967). Supondo que uma commodity possa ser produzida domesticamente ao preo P1 e importada por P0 < P1 , com dada demanda e sem tarifas, Q0 unidades sero adquiridas ao preo P0 . Caso uma tarifa proibitiva seja imposta, Q1 unidades sero compradas ao preo P1 . O argumento tradicional afirma que o aumento no preo uma mera transferncia entre os membros da comunidade e que a nica perda de bem estar o tringulo de Harberger (H) da figura 2.1.

Grfico 2.1 Custos de monoplio

Fonte: elaborado pelo autor com base em Tulock (1967)

Tullock (1967) argumenta que h vrios custos que so ignorados por este procedimento. No caso da tarifa, por exemplo, sua coleta requer gastos com inspetores de alfndega, guarda costeira e, pelo lado dos importadores, despachantes para agilizar o movimento de bens nas alfndegas. Assim, o retngulo T - retngulo de Tullock - da figura 2.1 ao invs de ser uma simples transferncia dos consumidores para os produtores domsticos, apresenta custos que no existiam antes da imposio desta tarifa. Alm do mais, os donos dos recursos, agora engajados na produo ineficiente da commodity, no recebem nada alm do que teriam recebido se a tarifa nunca tivesse sido imposta e eles tivessem empregado seus recursos em uma outra indstria. como se o governo exigisse que uma indstria estabelecida

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abandonasse um mtodo eficiente de produo para adotar um mtodo ineficiente. Assim, o custo de uma tarifa protecionista o tringulo mais a diferena entre o custo domstico de produo e o preo ao qual os bens poderiam ser importados.

O argumento de Tullock o de que governos no impem tarifas protecionistas por si mesmos. Eles precisam da ao de lobistas ou de alguma outra presso exercida pelo dispndio de recursos em atividades polticas. Poderia-se afirmar que os produtores domsticos investiriam em lobby pr-tarifa at que o retorno marginal do ltimo dlar gasto fosse igual ao seu retorno em conseguir a transferncia. Mas, poderia haver outros interesses procurando evitar a transferncia e empregando recursos para influenciar o governo na direo oposta. Assim, potenciais monopolistas poderiam estar dispostos a despender recursos na monopolizao do mercado. Mas, potenciais consumidores tambm poderiam se interessar em prevenir a transferncia. Estes recursos, que podem simplesmente se contrabalanar, so puro desperdcio do ponto de vista da sociedade como um todo.

Tullock (1971) mostrou que a mera possibilidade de haver transferncias impe custos sociedade. Utilizando um exemplo de caridade voluntria em uma sociedade com dois cidados K e T, Tullock mostra que K poderia sentir-se oprimido pela pobreza de T e, voluntariamente, presentear T, aumentando a utilidade de ambos. Entretanto, T poderia perceber que h a possibilidade de K efetuar uma doao por caridade. Neste caso, T poderia investir recursos em se adequar caridade de K. Auto-mutilao por mendigos8 e desemprego voluntrio so exemplos desta situao, e o potencial doador pode estar disposto a investir recursos para controlar este tipo de atividade. Este investimento por parte do doador, somado ao "investimento" do receptor levaria a sociedade a um ponto abaixo da fronteira Pareto tima.

O termo "rent-seeking" foi criado em Krueger (1974). Ela procurou mostrar como a atividade de "rent-seeking" competitiva, elaborando um modelo para a competio por licenas de importao, tomando por base o caso de ndia e Turquia. Restries ao mercado levariam ao surgimento de diversas formas de rendas, levando pessoas a competirem por estas rendas. Esta competio pode ser perfeitamente legal ou tomar a forma de suborno, corrupo, contrabando ou de mercados negros. No seu modelo, Krueger (1974) mostra que restries ao comrcio

Tullock (1971, p.633-634) conta que, quando esteve na China, costumava ver mendigos que haviam, deliberada e horrivelmente, mutilado a si mesmos para aumentar suas esmolas.

12 impem custos sociedade9, mas que a competio por licenas de importao levaria a um custo de bem estar mais elevado do que teria ocorrido se o mesmo nvel de importaes fosse atingido atravs da imposio de tarifas. Algumas concluses importantes podem ser obtidas do modelo de Krueger. Em primeiro lugar, governos enfrentam um dilema. Se restringirem a entrada competio por rendas, podem estar demonstrando favoritismo a determinado grupo e promovendo uma distribuio desigual da renda, entretanto, ao permitirem esta competio, a distribuio aparentar ser menos desigual e no sero acusados de favorecimento, mas os custos econmicos derivados do "rent-seeking" sero elevados. Segundo, a percepo da "rent-seeking" pode afetar a percepo das pessoas sobre o sistema econmico, alterando os incentivos e colocando o mecanismo de mercado sob suspeita. Por fim, todas as economias de mercado apresentam alguma restrio gerao de renda: em um ambiente sem restries, empreendedores procurariam rendas pela adoo de novas tecnologias ou pela correta antecipao das mudanas do mercado; j num sistema completamente regulamentado, "rentseeking" ser a nica forma de ganhos.

Juntamente com Krueger (1974), Posner (1975) tambm apresentou uma formalizao dos custos de monoplios. Ele argumentou que a prpria atividade de obteno de um monoplio competitiva e, por conseqncia, na margem, o custo de obteno de um monoplio exatamente igual ao lucro esperado de ser um monopolista, o que significa que a riqueza dos consumidores no seria transferida para os monopolistas, mas seria dissipada pelos esforos feitos na tentativa de monopolizar: estes esforos representam os custos sociais do monoplio. Entretanto, a total dissipao das rendas de um monoplio colocada por Posner dependente da verificao de alguns pressupostos: (i) como a prpria atividade de obteno de um monoplio competitiva, ento, na margem, o custo de obteno de um monoplio exatamente igual ao lucro esperado de ser monopolista; (ii) a oferta de longo prazo de todos os recursos usados na obteno de monoplios perfeitamente elstica, assim, o preo total de oferta destes insumos no inclui rendas; (iii) os custos incorridos na obteno de um monoplio no geram benefcios sociedade.

Segundo Siriprachai (1993, p.2), o estudo do comportamento "rent-seeking" nos fornece uma estrutura conceitual para o entendimento de por que um conjunto de polticas

As estimativas de Krueger para os custos de "rent-seeking" na ndia e na Turquia esto, junto com outras estimativas, na tabela 2.1.

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governamentais irracionais sistematicamente tomado e por que algumas polticas liberalizantes so deixadas de lado.

A seguir, a tabela 2.1 apresenta os custos do comportamento "rent-seeking" para diversos pases e em diferentes momentos no tempo.

Tabela 2.1 Estimativas dos Custos Sociais das Atividades de Rent-Seeking Para Vrios Pases
Autor Krueger (1974) Krueger (1974) Posner (1975) Grais et al. (1986) Mohammad e Whaley (1984) Ampofo-Tuffor (1990) Ampofo-Tuffor (1990) Ross (1984) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Gallagher (1991) Laband e Sophocleus (1988) Tarr (1994) Stevens (1995) Perodo 1964 1968 1974 1978 1981 1983 1982 1975-1985 1975-1987 1975-1987 1975-1987 1975-1980 1975-1987 1975-1984 1975-1983 1975-1986 1975-1987 1975-1985 1975-1982 1975-1986 1975-1987 1975-1985 1975-1986 1975-1984 1975-1987 1975-1980 1975-1987 1975-1987 1975-1985 1985 1989 1991 Pas ndiaTurquiaEUA Turquia ndia Gana Gana Qunia Botswana Burundi Camares Chad Costa do Marfim Gana Guin Lesotho Madagascar Mali Mauritnia Niger Nigria Rwanda Somlia Sudo Swazildia Togo Uganda Zaire Zmbia Zimbabue EUA-advogados Polnia-TV Polnia-carros EUA-sindicatos % do PIB 7,3 15 3,5 5-10 29,9-43,2 18-21 22-25 38 31,69 10,40 10,65 10,37 22,87 13,55 23,68 20,8 11,79 8,97 25,92 5,75 13,97 9,45 7,18 12,98 18,91 10,96 13,58 18,02 23,22 21,65 22,6 0,46 0,29 2,5

Fonte: Balbinotto Neto (2000)

A principal concluso que podemos obter que os custos da atividade de rentseeking no so de modo algum desprezveis. Contudo, tais custos referem-se apenas a um dado perodo do tempo, indicando quais so os efeitos principalmente sobre o bem-estar num determinado ano ou perodo do tempo, no nos informando quais so os efeitos dinmicos.

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O captulo apresentou a teoria do comportamento "rent-seeking". Vimos que este comportamento, longe se ser um fenmeno recente, sempre existiu. Mostramos as contribuies seminais teoria e o impacto deste tipo de comportamento em uma sociedade.

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3. CORRUPO
Este captulo apresentar algumas definies de corrupo. Apresentar, tambm, as principais teorias que procuram explicar o tema e qual o impacto que a corrupo tm sobre o desenvolvimento das naes.

3.1. O QUE CORRUPO?

O termo corrupo apresenta um grande nmero de definies, todas elas apresentando um ponto em comum: a ilegalidade. Silva (2001) afirma que "a corrupo no somente uma questo policial, mas tambm um fenmeno que pode ser estudado cientificamente". Assim, o fenmeno da corrupo seria passvel de ser estudado como um comportamento racional dos agentes econmicos que agem em um mercado.

Para Johnson (1975), existe corrupo governamental se h desvio das receitas governamentais e do fluxo de renda nacional para aumentar a riqueza privada de membros do governo, quando a estes no conferido esse direito.

Andvig et all (2000, p.12) distingue a corrupo econmica, que ocorre em uma situao de mercado e est ligada a uma troca de dinheiro ou de bens materiais, da corrupo social, que pode ser considerada uma forma de clientelismo. A corrupo social pode utilizar outras formas de favorecimento, como nepotismo, proteo ou favorecimento tnico.

A definio de Nye (1967) apud Andvig et all (2000, p.12) aponta a corrupo como sendo "o comportamento que se desvia das obrigaes formais do cargo pblico (eletivo ou por indicao) por causa de vantagens pessoais, de ganhos de riqueza ou de status".

Macrae (1982, p.678) utiliza o termo arranjo "para evitar conotaes moralistas associadas ao termo corrupo". Para ele, um arranjo uma troca privada entre duas partes que (i) tm influncia na alocao dos recursos, agora ou no futuro; e que (ii) envolve o uso ou abuso de responsabilidades pblicas ou coletivas para fins privados.

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Shleifer e Vishny (1993, p.599) definem corrupo como a venda por funcionrios pblicos de propriedade do governo para ganho pessoal.

Para Jain (2001, p.73) h um consenso de que corrupo refere-se a atos nos quais o poder do cargo pblico usado para ganhos pessoais de uma forma que transgride as regras do jogo.

A corrupo parece ocorrer quando um agente viola as regras estabelecidas pelo principal, entrando em conluio com outras partes e promovendo seu prprio benefcio. Efeitos negativos ao bem estar podem ocorrer se o principal esfora-se para maximizar o bem estar pblico e o agente no (Lambsdorff, 2000, p.2).

Para Gould e Mukendi (1989, p.428), a corrupo burocrtica tipicamente conota abuso da f pblica, abuso de autoridade e sacrifcio do pblico para benefcio privado.

Assim, os pontos em comum s definies do comportamento corrupto esto na interao entre o poder pblico e o setor privado e na presena de ilegalidade. Mesmo no havendo uma forma estrita de corrupo, os diversos comportamentos que podem ser definidos como corruptos apresentam estas caractersticas comuns.

3.2. MEDINDO A CORRUPO

Uma questo de importncia fundamental para o estudo da corrupo a sua mensurao. Andvig et all, (2000, p.35) observou que "idealmente, os dados aplicados na pesquisa em corrupo deveriam ser baseados diretamente em observaes em primeira mo de transaes corruptas feitas por observadores imparciais, familiares com as regras e rotinas no setor a ser examinado". Entretanto, como observado por Jain (2001) e Mauro (1997), o problema de medir a corrupo est na sua prpria natureza de clandestinidade10. A ilegalidade da corrupo faz com que ela no possa ser medida atravs de estatsticas oficiais ou de perguntas diretas sobre o envolvimento de pessoas em atos corruptos. Mny e Sousa (2001, p.2826) lembram que "a mensurao da corrupo anda de mos dadas com a observao das variaes qualitativas e quantitativas no espao e no tempo". Mas, como observar estas variaes? A

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Cf. Shleifer e Vishny (1993, p.611-615)

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soluo encontrada para o problema foi utilizar, no lugar de medidas de corrupo, medidas da percepo das pessoas sobre a corrupo.

Reinikka e Svensson (2003) apresentam trs abordagens para a mensurao da corrupo ao nvel microeconmico: (i) o rastreamento dos gastos pblicos, que a tentativa de determinar quanto dos recursos governamentais originalmente alocados atingiram seu destino; (ii) a anlise da prestao de servios, utilizada para checar a eficincia dos gastos pblicos, incentivos e as diversas dimenses dos servios prestados; e (iii) a coleta de dados no nvel das firmas: os dados agregados apresentariam pouca informao sobre a relao entre corrupo e os agentes individuais, da a necessidade de coletar dados ao nvel microeconmico.

3.2.1

MEDIDAS DE CORRUPO11 Diversas entidades elaboram ndices para medir a corrupo. A maior parte destes

ndices parte de um estudo mais abrangente destas instituies. A Transparncia Internacional se destaca por dedicar seus estudos ao tema da corrupo. A seguir, apresentamos alguns destes ndices: Uma classificao de pases da Business International Corporation (BI) inclui uma estimao do nvel de corrupo em vrios pases. Esta classificao procura mostrar o grau pelo qual as transaes envolvem pagamentos corruptos. O Frum Econmico Mundial publica desde 1989 o World Competitiveness Report (WCR), e que inclui uma questo sobre o grau pelo qual prticas imprprias prevalecem na esfera pblica. Mesmo sendo apenas uma pequena parte de um estudo maior, Ades e Di Tella (1997) afirmam que este ndice apresenta a vantagem de cobrir pessoas com um conhecimento muito prximo das prticas dos negcios nos pases pesquisados. A Political Risk Services Inc. publica, anualmente, o International Country Risk Guide (ICRG). O ICRG contm um ndice de corrupo que uma estimativa do grau de corrupo de cada pas. A Transparncia Internacional publica anualmente um ndice de percepo da corrupo12 que cobre cerca de 130 pases. Quanto maior a pontuao do pas no
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Cf. Jain (2001, p.76-77) para mais ndices.

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ndice de percepo da corrupo, menor a corrupo percebida na nao. Ela tambm criou, em 1999, um ndice dos pagadores de suborno. Este ndice classifica a predisposio de companhias dos principais pases exportadores pagarem suborno quando negociam com o exterior.

Ades e Di Tella (1997), Jain (2001) e Mny e de Sousa (2001) afirmam que a correlao entre os diversos ndices de corrupo fornecidos por diferentes instituies e que utilizam diferentes metodologias tende a ser bem forte. Isto nos d uma base para confiar que os ndices podem nos fornecer informao confivel sobre o fenmeno.

3.3. DETERMINANTES DA CORRUPO

Para que a corrupo ocorra, algumas condies devem ser verificadas. Jain (2001, p.77-85) coloca que a corrupo requer a coexistncia de trs elementos: (i) a existncia de poderes discricionrios; (ii) a existncia de rendas econmicas considerveis; e (iii) uma probabilidade de deteco e punio relativamente baixa.

Em primeiro lugar, a corrupo requer que algum tenha poderes discricionrios sobre a alocao de recursos. Quanto maiores os poderes discricionrios, "ceteris paribus", maior o incentivo para o agente sucumbir tentao. Rose-Ackerman (1996) nos diz que oportunidades de corrupo so criadas quando os poderes discricionrios dos agentes pblicos so capazes de proporcionar economias ou permitir atividades ilegais. Tanzi (1999) afirma que situaes nas quais os funcionrios pblicos apresentam poderes discricionrios sobre decises econmicas contribuem diretamente para a existncia da corrupo.

A existncia de rendas econmicas tambm necessria para a existncia de corrupo. Jain (2001) coloca que quanto maiores as rendas, maior o incentivo para que os proprietrios busquem evitar regulaes e maiores os valores de pagamentos extras que eles podem oferecer aos agentes que possuem os poderes discricionrios. Por definio, no esto aqui includos poderes discricionrios que no afetam os rendimentos de grupos identificveis. Andvig et all (2000, p.92-93) questiona se a corrupo causada pela regulao ou se a regulao causada pela corrupo. Os agentes privados esto dispostos a pagar algum suborno para evitar os incmodos da interveno do setor pblico. Entretanto, esta possibilidade de
12

Cf. www.transparency.org.

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extrao de rendas pode induzir os servidores pblicos a criarem regulao, para induzirem os agentes a pagarem propinas. Esta argumentao serviria para explicar o porqu da resistncia de burocratas a reformas no setor pblico.

Por fim, a corrupo determinada pela existncia e pela extenso de empecilhos aos atos corruptos. Aqueles que se engajam em corrupo devem acreditar que a utilidade dos rendimentos advindos da corrupo mais valiosa do que os inconvenientes causados pelas penalidades associadas a estes atos. So impedimentos corrupo: (i) o pagamento de salrios justos aos funcionrios pblicos; (ii) baixos rendimentos advindos da corrupo; (iii) valores morais da sociedade; (iv) penalidades para os atos corruptos; e (v) a qualidade das instituies.

Os salrios dos servidores pblicos so importantes na determinao da corrupo, na medida em que representam um custo para aqueles que forem descobertos. O salrio representa a quantia que o indivduo dever abdicar caso seja descoberto e punido. Assim, um indivduo que recebe um alto salrio estaria menos disposto a colocar seu emprego em jogo. Ainda, se a sociedade como um todo acredita que so pagos salrios justos pelo trabalho dos administradores, haver pouca simpatia por um administrador que tenta suplementar seus ganhos com propinas. Di Tella e Schargrodsky (2003) afirmam que a hiptese de que altos salrios pagos pelo setor pblico estariam associados a baixos nveis de corrupo falha freqentemente em estudos empricos. Entretanto, isto ocorreria pela dificuldade de isolar todas as variveis significativas com os dados disponveis. Segundo eles, uma varivel importante, mas difcil de se obter, a intensidade de controles de auditoria. A probabilidade de punio, influenciada por estes controles, altera o comportamento dos funcionrios pblicos em relao ao nvel dos salrios. Se estes acham pouco provvel que seus atos corruptos sero descobertos, eles sero corruptos, apesar dos altos salrios recebidos13.

Junto com os salrios, os rendimentos advindos da corrupo representam um importante papel na ocorrncia da corrupo. Quanto maiores estes rendimentos, mais propensos corrupo estariam os indivduos. Haveria um piso, abaixo do qual os rendimentos advindos da corrupo seriam aceitveis, e um teto, acima do qual a corrupo se tornaria inaceitvel. Em naes onde h algum nvel de corrupo, parece que a pequena corrupo, pela qual os funcionrios de baixo escalo suplementam seus rendimentos, aceitvel. Entretanto, nestas mesmas naes, o povo parece no tolerar os grandes escndalos de corrupo. Johnson (1975,

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p.53) afirma que a existncia de significantes rendimentos de corrupo, esperados e realizveis, apresenta significativos efeitos comportamentais que causam perda para o resto da sociedade por serem maiores que os rendimentos realizados por aqueles que partilham do rendimento corrupto.

Os valores morais da sociedade so importantes para que se determine a extenso da corrupo14. A forma pela qual uma sociedade v e aceita pequenas atividades ilegais, como a violao de leis de trnsito ou a compra de mercadorias contrabandeadas, pode dar uma boa idia sobre a aceitao de atos corruptos. Para Andvig et all (2000), os cdigos morais das diferentes sociedades variam na extenso pela qual atividades que eventualmente levam corrupo so aceitas como um comportamento normal. Alm disso, a extenso pela qual a mdia se envolve nos escndalos de corrupo reflete a tolerncia da sociedade corrupo. A penalidade para a corrupo15, que uma funo composta das probabilidades de ser pego e, uma vez pego, de ser punido, importante para que o indivduo tome a deciso de ser ou no corrupto. Quatro fatores seriam importantes para a avaliao do indivduo sobre os custos de se engajar em corrupo: (i) a probabilidade de ser pego16; (ii) coero - a medida em que os prprios funcionrios garantidores da lei so corruptos determinar a efetividade dos esforos anti-corrupo; (iii) independncia entre judicirio e polticos; e (iv) acesso igualitrio lei.

Finalmente, o papel e a qualidade das instituies governamentais determinante do nvel de corrupo e de desenvolvimento de uma sociedade, j que dessas instituies depende a probabilidade e a intensidade de punio. A falta de controles eficientes sobre a burocracia e sobre os dirigentes do governo um incentivo ao comportamento corrupto. Em Andvig et all (2000), vemos que em sociedades democrticas, os eleitores tm a possibilidade de retirar polticos do poder - o impedimento do presidente brasileiro Fernando Collor, no incio da dcada de 1990, um exemplo. Outros principais tambm podem exercer seu poder de renomear os agentes. Em sociedades no to democrticas, e no meio dos ciclos eleitorais de sociedades democrticas, o pblico tem outros meios de influenciar o comportamento dos agentes. Estes mecanismos incluem o exerccio de influncia atravs de laos de famlia, de amizade ou de clientelismo, aes legais, ameaas de violncia e controle dos recursos. Agentes corruptos
13 14

Cf. Rijckeghem e Weder (2001) sobre o efeito do pagamento dos servidores pblicos sobre a corrupo. Cf. Oliveira (2002) sobre o papel da sociedade civil no controle da corrupo. 15 Cf. Jain (2001, p.83-84), Andvig et all (2000, p.114) e Sznt (1999, p.631). 16 Rose-Ackerman (1997, p.72) afirma que a expectativa de custo do suborno igual probabilidade de ser pego multiplicada pela probabilidade de ser condenado multiplicada pelo castigo imposto. Assim, se a probabilidade de ser pego alta, o nvel de corrupo pode tender a zero.

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podem esperar serem submetidos a estes controles, mas, ao mesmo tempo, o agente utilizar os mecanismos a seu alcance para reduzir a efetividade destes controles.

Segundo Johnson (1975, p.53) quanto mais fracas as instituies que impe restries competitivas e legais corrupo e quanto menor for a averso da sociedade corrupo, maiores sero os rendimentos advindos da corrupo que o grupo poltico que controla o governo poder realizar.

"Huntington (1968) observa que a modernizao poltica, definida como uma transio de um governo autocrtico para um governo mais democrtico, usualmente acompanhada de aumento da corrupo. Ele atribui este problema a instituies subdesenvolvidas no governo recm formado... O novo governo perde o monoplio sobre a coleta de suborno e, como resultado, mltiplas agncias coletam propina onde apenas uma coletava antes, resultando em uma alocao muito menos eficiente" (Shleifer e Vishny, 1993, p.609-610). Assim, instituies importam. A eficincia governamental, entendida como o efeito das aes de um governo no desenvolvimento de uma nao, afetada negativamente pela ao do comportamento corrupto de seus agentes. E o desenho e a qualidade das instituies nesta sociedade determinam a existncia e o alcance deste comportamento corrupto.

O nvel de competio tambm importante para a determinao da corrupo. RoseAckerman (1978), apud Laffont e N'Guessan (1999), analisou o efeito da competio interna burocracia na corrupo. Em um contexto em que todos os burocratas so corruptos, os solicitantes de um servio pblico s tm a sua solicitao atendida mediante o pagamento de propinas. Um reduzido nmero de burocratas honestos pode ser efetivo ao permitir que os candidatos pudessem refazer suas solicitaes ao servio pblico caso lhes fossem solicitadas propinas. Rose-Ackerman (1988) faz uma argumentao mais geral: "o papel das presses competitivas na preveno da corrupo pode ser um importante aspecto de uma estratgia para dissuadir o suborno de oficiais de baixo escalo, mas requer uma investigao amplamente embasada do efeito das estruturas organizacionais e de mercado nos incentivos corrupo a que so submetidos os burocratas e seus clientes".

Bliss e Di Tella (1997) discutem a relao entre competio e corrupo. No modelo,

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o nmero de firmas afetado pelo nvel de corrupo em um equilbrio de livre entrada. Os resultados do efeito do nvel de competio tanto sobre o nvel de corrupo como sobre o nvel de bem estar so ambguos. Estes resultados dependeriam da estrutura de incerteza sobre os custos a que so submetidos os oficiais.

Shleifer e Vishny (1993) apresentam um modelo que relaciona a competio entre agncias governamentais e o nvel de corrupo quando um agente privado necessita de bens governamentais complementares para conduzir seu negcio. Eles propem trs cenrios para a existncia de corrupo. No primeiro cenrio proposto, uma nica agncia responsvel por prover dois bens complementares. Ela escolhe os preos p1 e p 2 a serem cobrados pelos dois bens, sendo x1 e x 2 as quantidades vendidas dos respectivos bens. Os preos oficiais so iguais aos custos marginais de monoplio MC1 e MC 2 . As propinas por unidades vendidas sero
p1 MC1 e p 2 MC 2 . A agncia escolher p1 de forma que:

(1) MR1 + MR2

dx 2 = MC1 dx1

Onde MR1 e MR2 so as receitas marginais da venda dos bens 1 e 2, respectivamente. Quando dois bens so complementares, como permisses governamentais para um mesmo projeto, ento dx 2 dx1 > 0 , e, assim, no ponto timo, MR1 > MC1 . A agncia monopolista

mantm a propina do bem 1 baixa para expandir a demanda pelo bem complementar 2 e assim, elevar os lucros obtidos com as propinas do bem 2. Pela mesma razo, a agncia mantm baixo o preo total (preo oficial mais propina) do bem 2.

No segundo cenrio, cada um dos dois bens complementares ofertado por uma agncia independente. Assim, cada agncia toma os preos e quantidades da outra agncia como dados. Em particular, na equao (1), dx 2 dx1 = 0 . Desta forma, o timo escolhido com

MR1 = MC1 . Aqui, a propina unitria maior, mas a quantidade vendida menor do que no caso

anterior. Isto ocorre porque cada agncia escolhe uma propina maior, por ignorar o efeito do aumento do seu nvel de propina na demanda do bem complementar, ofertado pela outra agncia. Ao agir de forma independente, cada agncia atrapalha a outra, assim como aos compradores

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privados das permisses. Este problema especialmente grave em alguns pases, por causa da livre entrada na coleta de propinas. Novas organizaes governamentais tm a oportunidade de criar leis e regulaes que permitem que elas se tornem provedoras de licenas e concesses adicionais, cobrando por estas concesses. Quando a entrada livre, as propinas totais tendem ao infinito, e as vendas ou concesses governamentais, juntamente com as receitas dos subornos, tendem a zero.

No terceiro cenrio, cada um dos vrios bens governamentais complementares oferecido por, pelo menos, duas agncias governamentais. Neste caso, se um funcionrio pede uma propina, o demandante pode ir a outro guich ou a outro escritrio. Como o conluio foi dificultado, a competio por propinas entre os ofertantes far com que o nvel das propinas tenda a zero. Assim, o melhor arranjo para reduzir a corrupo seria promover a competio entre burocratas na proviso de bens governamentais.

3.4. CONSEQNCIAS DA CORRUPO

Nesta seo, veremos quais as conseqncias do comportamento corrupto. Vemos que os efeitos da corrupo podem confundir-se com suas causas. "A corrupo afeta os processos e os resultados polticos, mas seu significado, assim como a relevncia de determinados casos, so tambm influenciados pelo conflito de interesses polticos" (Johnston, 1997, p.103).

3.4.1

EFEITOS POSITIVOS DA CORRUPO A corrupo no apresentaria apenas efeitos nocivos, podendo apresentar tambm um

papel de facilitadora das relaes entre o setor privado e burocracias morosas: teria a funo de lubrificante das engrenagens da burocracia governamental. Existe uma corrente que v a corrupo como sendo "um mal, mas que no tem efeitos sobre o crescimento econmico, podendo, em alguns casos, at ser benfica, os chamados revisionistas" (Balbinotto Neto, 2000, p.164).

Balbinotto Neto (2000, p.164) resume a viso dos principais autores desta corrente:

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"Leff (1966), Huntigton (1968) e Nye (1966) argumentaram que a corrupo pode ser vista como um mecanismo que promove o desenvolvimento econmico. Isto poderia ocorrer de vrios modos segundo eles: (i) em primeiro lugar, as prticas consideradas corruptas agilizariam os trmites burocrticos e permitiria aos indivduos evitar a burocracia e a demora que geralmente ocorre em sistemas burocrticos nos pases em desenvolvimento; (ii) em segundo lugar, os funcionrios pblicos que recebessem suborno poderiam trabalhar com mais afinco e presteza, visto que o suborno funcionaria como uma espcie de incentivo e um estimulo a maior produtividade dos mesmos; (iii) a corrupo promoveria a formao de capital na medida em que centralizaria capitais em determinados setores quando o capital privado fosse escasso ou houvesse dificuldades de se cobrar impostos e por fim, (iv) o suborno promoveria a integrao das elites dirigentes nos pases recm emancipados". Em Jain (2001, p.92) vemos que se tentou mostrar que a corrupo pode ser benfica quando um agente pode ser induzido a revelar informao que beneficie o bem estar de outros. O bem estar do principal seria melhorado quando um pagamento corrupto pode ser feito.

Entretanto, Ades e Di Tella (1997), atravs de estudo emprico, concluem que os atos corruptos estariam mais prximos de "areia nas engrenagens" do que de "lubrificante das engrenagens". Haveria uma correlao positiva entre a incidncia de suborno em um pas e o tempo que os gerentes de firmas internacionais precisam passar com burocratas. Se o argumento de lubrificante de engrenagens fosse vlido, altos nveis de suborno estariam associados a altos nveis de eficincia burocrtica, requerendo menores esforos gerenciais. Mas, como colocou Rose-Ackerman (1997, p.61-62) a possibilidade de ganhos atravs da corrupo levaria burocratas a impor mais regulao ou a se recusarem a realizar servios "gratuitos" sem propinas.

3.4.2

EFEITOS NEGATIVOS DA CORRUPO Ao contrrio do que afirmam os revisionistas, evidncias empricas sugerem que a

corrupo reduz o crescimento econmico. Mauro (1995 e 1997) nos mostra diversos canais pelos quais o crescimento econmico afetado pela corrupo.

O primeiro atravs da reduo dos incentivos ao investimento. "Onde h corrupo,

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os empreendedores esto cientes de que parte dos lucros de seus investimentos futuros pode ser reivindicada por funcionrios pblicos corruptos" (Mauro, 1997, p.140). A corrupo agiria como um imposto que reduz os incentivos ao investimento. Shleifer e Vishny (1993) argumentam que, apesar de propinas assemelharem-se a impostos, promovem uma distoro muito maior do que estes. Isto ocorre porque a corrupo, ao contrrio da tributao, ilegal e deve ser mantida em segredo, o que aumenta o seu custo para a sociedade. Mauro (1995) apresenta evidncias empricas de que a corrupo diminui o nvel de investimentos e o crescimento econmico: uma evoluo de um desvio padro no ndice de corrupo provoca o aumento dos investimentos em 5% do PIB e a elevao em 0,5% da taxa anual de crescimento do PIB per capita.

Murphy, Shleifer e Vishny (1991), apud Mauro (1997), explicam que, em situaes em que o parasitismo oferece oportunidades mais lucrativas, a alocao de talento ser prejudicada: os indivduos mais talentosos apresentaro uma tendncia maior a se envolver em parasitismo do que em trabalho produtivo, com conseqncias adversas para a taxa de crescimento de seu pas.

Outro canal o da possibilidade de reduo da eficincia dos fluxos de auxlio pela corrupo, atravs do desvio de verbas de seus projetos originais. O desvio de recursos destinados a projetos sociais e a escolha de gastos improdutivos, por si s prejudiciais, levam a uma diminuio na quantidade de fundos de auxlio, pois muitos doadores, verificando a ineficincia de suas transferncias, desistem de realizar doaes.

Um quarto canal de propagao da corrupo o das perdas de arrecadao tributria, que ocorre quando a corrupo "assume a forma de evaso de impostos ou o uso indevido de isenes arbitrrias na tributao" (Mauro, 1997, p.141).

O quinto canal apontado por Mauro (1997) a alocao de contratos de licitao pblica em um sistema corrupto, que pode levar a infra-estrutura e servios pblicos inferiores. Isto pode ocorrer nos casos em que as preferncias no so bem definidas17.

O ltimo canal seria o efeito da corrupo na composio das despesas do governo. Mauro (1998) apresenta evidncias empricas de que a corrupo afeta a composio dos gastos

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governamentais, afirmando que corrupo e gastos governamentais em educao relacionam-se negativamente. Os funcionrios do governo poderiam preferir certos tipos de despesas que permitiriam coletar subornos em segredo. O investimento que deveria ser alocado em setores como educao e sade, importantes para a elevao do capital humano da sociedade, destinado para grandes obras, das quais mais fcil desviar verbas e coletar propinas. De acordo com Jain (2001, p.96), a corrupo altera a alocao de recursos pblicos em favor daqueles mais lucrativos, em termos de coleta de propinas.

Al-Marhubi (2000) estuda a relao entre corrupo e inflao. Segundo ele, inflao e corrupo relacionam-se de diversas formas. Primeiro, governos com elevada evaso fiscal e com altos custos de coleta de impostos tm um incentivo para buscar receita atravs da senhoriagem. Isto ocorre porque evaso fiscal e custos de coleta de impostos tendem a ser maiores em naes mais corruptas. Segundo, negcios reagem corrupo indo para a informalidade e aumentando sua dependncia da inflao. Terceiro, a corrupo pode levar fuga de capitais, encolhendo os ativos taxveis. Finalmente, ao reduzir receitas e elevar os gastos pblicos, a corrupo contribui para elevados dficits fiscais, levando a conseqncias inflacionrias em naes com mercados financeiros menos desenvolvidos. Seu estudo apresenta evidncias empricas de que um nvel elevado de corrupo est associado com inflao alta e conclui que a reforma de instituies polticas e econmicas para fortalecer o cumprimento da lei e para reduzir a corrupo deveria fazer parte da agenda de qualquer reforma significativa.

Silva, Garcia e Bandeira (2001), atravs de discusso terica e de estimativas economtricas, apresentam o impacto da corrupo na riqueza e no crescimento de uma nao. Eles encontram que (i) a corrupo um fenmeno que reduz a produtividade do capital, sendo este o principal mecanismo pelo qual a corrupo reduz o produto por trabalhador na economia; e que (ii) a corrupo provoca uma reduo no produto potencial da economia e que a corrupo apresenta impacto direto na taxa de juros de longo prazo.

Burki e Perry (1998) apud Silva, Garcia e Bandeira (2001) estudam o impacto de variveis institucionais no crescimento econmico. Suas principais concluses so: (i) instituies que garantem direitos de propriedade so fundamentais para o crescimento econmico; (ii) o grau de corrupo percebida tem um efeito negativo na performance econmica; (iii) a confiana entre agentes econmicos e o servio pblico tem efeitos
17

Cf. Menezes (2000) para ver como as preferncias do governo afetam o nvel de corrupo.

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importantes no crescimento econmico e na produtividade dos fatores; e (iv) o desenvolvimento institucional encoraja o crescimento econmico e a convergncia das naes em desenvolvimento para os padres de vida das naes desenvolvidas.

Mndez e Seplveda (2000) demonstram como o nvel de corrupo maximizador do crescimento, na presena de regulao do governo, no necessariamente zero. A corrupo apresentada como tendo dois efeitos separados: encoraja o crescimento econmico ao permitir que os agentes econmicos ludibriem a legislao existente e, por outro lado, desvia os investimentos. Utilizando dados do ICRG, eles apresentaram um modelo de equilbrio geral para chegar a novas evidncias empricas que sugerem a existncia de uma relao convexa entre corrupo e crescimento econmico em naes livres. No caso de naes no-livres, o artigo coloca que no possvel fazer afirmaes sobre o comportamento dos agentes econmicos em naes que enfrentam importantes restries de suas escolhas e liberdades. Assim, na ausncia de liberdade, os efeitos da corrupo sobre o crescimento podem no funcionar da mesma maneira que para uma nao livre.

3.5. CORRUPO COMO UM FENMENO DE "RENT-SEEKING"

A corrupo se apresenta como um fenmeno de "rent-seeking" na medida em que ela necessita que algum tenha poderes discricionrios e que existam incentivos para que rendas sejam buscadas e capturadas. Entretanto, segundo Jain (2001), nem todo o uso de poderes discricionrios por polticos, legisladores ou burocratas, e que beneficia algum, constitui corrupo. Quando, por qu, e como os polticos e administradores esto dispostos a serem influenciados determina se o processo livre de corrupo ou no. Atos legalmente sancionados de "rent-seeking" tornam-se atos ilegais de corrupo quando, pelo menos, uma das seguintes condies violada: (i) o processo de influncia dos tomadores de deciso representa um jogo competitivo, com regras que so conhecidas por todos os jogadores; (ii) no h pagamentos secretos ao agente; e (iii) os clientes e os agentes so independentes uns dos outros, no sentido de que um grupo no se beneficia do rendimento obtido pelo outro grupo.

Caso os indivduos acreditem que tero um benefcio lquido ao agirem ilegalmente para se apropriarem de rendas existentes (ou para criarem novas rendas) eles o faro. Balbinotto Neto (2000, p.163) afirma que:

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"... a corrupo nada mais do que um comportamento racional por parte dos indivduos que atuam dentro de um determinado sistema de incentivos que torna tal atividade mais ou menos atrativa, podendo ser vista como um comportamento de "rent-seeking". A corrupo permite que os empresrios privados capturem e mantenham posies monopolistas na economia bem como privilgios e transferncias de renda. Isto possibilita que os produtores ineficientes continuem nos mercados e prov oportunidades para que os burocratas e polticos transfiram rendas para si e para os que os apiam. O resultado disto que, com a politizao da alocao dos recursos, os mercados no funcionam de modo adequado, pois os produtores ineficientes podem permanecer no mercado por um longo perodo. O sucesso destes "rent-seekers" estaria relacionado com sua capacidade de influenciar os burocratas governamentais e os polticos, sendo favorecidos aqueles que tem um chamado "capital poltico", que utilizado para "influenciar e ter acesso ao governo"". Segundo Mbaku (1996, p.107), a corrupo est relacionada principalmente ao controle governamental e regulamentao da atividade econmica. Uma vez escolhida e adotada uma configurao institucional, e estabelecido o governo, grupos polticos tentaro utilizar o aparato governamental para redistribuir renda e riqueza em benefcio prprio. Mbaku (1998) destaca que empreendedores que buscam posies de monoplio artificialmente criadas pelo governo precisam comprar estas posies em mercados politizados e controlados por servidores civis; burocratas buscam capturar parte das rendas criadas demandando propinas; e empreendedores tambm subornam funcionrios pblicos com o intuito de diminuir as perdas impostas pelas regulaes governamentais. Se o sistema econmico fosse desregulado e o acesso a mercados irrestrito, no haveria razo para o pagamento de propinas. Assim, a corrupo burocrtica relaciona-se diretamente ao nvel e extenso da atividade econmica na economia.

Johnson (1975, p.54-55) apresenta a corrupo como um fenmeno de "rent-seeking" ao mostrar que a mera possibilidade de ganhos advindos do controle do governo poderia levar a esforos para capturar os rendimentos advindos de corrupo, apresentando efeitos significativos e perversos. Os ganhos da corrupo induziriam a um excessivo fluxo de recursos para atividades polticas - participao em atividades de partidos polticos que buscam ser o governo. Ao se apoderar do governo, um grupo pode, atravs de corrupo, extrair rendimentos do resto da sociedade. Assim, diversos grupos sero formados pelo emprego de fatores de produo em atividades polticas. Os novos recursos atrados para a atividade poltica produzem servios com valor social marginal mais baixo do que os servios que seriam feitos nos setores de onde foram

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drenados. Esta transferncia de recursos ento ineficiente, j que no responde por mudanas nas valoraes marginais dos diferentes servios. Outra perda social apareceria por causa da distoro nos preos relativos, produzida pelo excesso de recursos que fluem para a atividade poltica. As rendas dos fatores demandados pelos grupos polticos aumentam relativamente s rendas dos outros fatores, e a queda do produto nos setores dos quais os recursos fluem para atividades polticas induzir a evidentes mudanas nos preos relativos, j que nem todos os setores sero afetados da mesma forma.

3.5.1

CORRUPO E "LOBBY" Segundo Lambsdorff (2000) a corrupo pode ser distinguida de outras formas de

"rent-seeking" pela forma com se relaciona com a lei e pela forma das transferncias envolvidas e pela extenso da competio pelas rendas.

Podemos distinguir corrupo de "lobby" pela forma como os tomadores de deciso so influenciados. Corrupo ocorreria quando dado dinheiro para os tomadores de deciso, enquanto o "lobby" ocorreria quando investimentos so feitos na tentativa de influenciar, seja atravs de telefonemas ou da contratao de advogados, aos tomadores de deciso. De acordo com Krueger (1974, p.292-293) o suborno freqentemente tratado como uma simples transferncia. Entretanto, a mera possibilidade de existncia do suborno leva os agentes a competir pelos cargos pblicos, levando ao desperdcio de recursos na competio pelas rendas advindas do suborno.

Lambsdorff (2000, p.21-23) afirma que, ao contrrio do "lobby", a corrupo pode influenciar no processo de criao de rendas. A corrupo motivaria18 polticos e servidores pblicos a impor, ou ameaar impor, restries de mercado, maximizando as rendas e, por conseqncia, os subornos pagos. Segundo Pritzl (1995) apud Lambsdorff (2000, p.24), a corrupo difere do "lobby" porque as rendas artificialmente criadas pelos tomadores de deciso so o resultado do comportamento "rent-seeking", e no a sua causa.

Lambsdorff (2000, p.12-14) afirma que tambm se poderia distinguir corrupo de "lobby" pelo nvel de competio envolvido. A corrupo, como um processo fechado, no

18

Cf. Rose-Ackerman (1999, p.37), Bardhan (1997, p.1323).

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permite a entrada de potenciais entrantes no processo enquanto o "lobby" aberto a todos e prov regras transparentes e claras sobre a participao. Desta forma, a corrupo seria uma forma monopolstica de "rent-seeking" e seria prefervel em relao a formas de "rent-seeking" mais competitivas. Esta preferncia se daria porque a reduo do nmero de competidores por rendas levaria a uma diminuio do desperdcio devido ao comportamento "rent-seeking". Entretanto, Lambsdorff (2000, p.16-19) rejeita a afirmao de que uma forma monopolstica de "rent-seeking" seria prefervel a formas competitivas, primeiro, porque a competio seria um dos fatores a impactar no tamanho da renda e segundo, porque o comportamento de polticos pode ser alterado pela opinio pblica atravs do voto19. Assim, um sistema democrtico se apresentaria como um controle ao comportamento "lobbystico", pois "se um tomador de deciso cria rendas excessivas, e se terceiras partes podem revogar seu suporte poltico, a expectativa para a prxima eleio pode estar ameaada e o pblico em geral pode encontrar vrias formas de expressar seu desalento. As desutilidades associadas criao de rendas podem aumentar com o tamanho da renda e com as perdas de bem estar impostas a terceiras partes" (Lambsdorff, 2000, p.16). Segundo Rose-Ackerman (1986) uma propina destinada a mudar um voto custar ao poltico algum apoio de seu eleitorado. Assim, o suborno deve ser grande o suficiente para compensar a reduo da chance de reeleio do poltico. Tambm, de acordo com Lambsdorff (2000), o impacto do aumento do nmero de competidores nos gastos em "rent-seeking" no necessariamente positivo. Haveria a dissipao das rendas porque, para firmas competitivas, o tamanho total da renda um bem pblico pelo qual elas dificilmente fariam "lobby". Ao contrrio, para o monopolista, a renda total um bem privado e ele estaria disposto a empregar seus recursos em atividades de "rent-seeking".

Wintrobe (1998) apud Lambsdorff (2000, p.18) sugere ainda a importncia de considerar que os competidores no so homogneos quanto qualidade de seus produtos e a suas habilidades como "rent-seekers". "Cada novo competidor introduz a possibilidade de que um produto ou servio melhor seja selecionado pelo processo de licitao. Benefcios no so esperados se os competidores so escolhidos de forma aleatria, mas so provveis se h alguma racionalidade guiando o processo de seleo" (Lambsdorff, 2000, p.18).

Vantagens da competio tambm adviriam da quantidade de informao disponvel. Em uma concorrncia pblica, os competidores so forados a revelar alguma informao sobre
19

Veja em Kunicova e Rose-Ackerman (2001) uma discusso emprica sobre o impacto de diferentes regras eleitorais na corrupo poltica.

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o seu grau de eficincia e so incentivados a incrementar a sua produtividade. Enquanto isso, monopolistas so mais difceis de serem induzidos a este tipo de comportamento.

3.5.2

CORRUPO BUROCRTICA E "RENT-SEEKING" Mbaku (1998, p.197) coloca que a corrupo burocrtica envolve, alm do suborno

por indivduos e grupos que buscam favores governamentais, roubo e a apropriao ilegal dos recursos pblicos pelos servidores pblicos, nepotismo, tributao ilegal, entre outras atividades ilegais. Mas, assim como nem todo o comportamento de "rent-seeking" corrupo, nem todas estas atividades se enquadram no comportamento "rent-seeking". O suborno de um servidor pblico para obter um tratamento especial corrupo burocrtica e "rent-seeking". A apropriao indevida dos recursos pblicos por um servidor pblico para o benefcio privado corrupo burocrtica, mas no se classifica como comportamento "rent-seeking".

Segundo Siriprachai (1993, p.31), "se burocratas podem se posicionar como os beneficirios do comportamento "rent-seeking", haver oportunidade para corrupo". Para ele, burocratas no so diferentes dos indivduos maximizadores do bem estar pessoal20.

De acordo com Mbaku (1998, p.200-203), a corrupo burocrtica permite que servidores pblicos elevem seus ganhos acima dos limites legais. Permite tambm que uns poucos empreendedores se apoderem de posies privilegiadas na economia.

Em sua anlise da eficincia alocativa do suborno, Lien (2002) procura verificar a veracidade do argumento de que, na presena de suborno, a firma mais eficiente venceria o leilo. Utilizando um modelo em que os competidores movem-se seqencialmente, ele introduz uma assimetria no jogo e, como conseqncia, o competidor mais eficiente pode no ser o vencedor da competio. O primeiro competidor a jogar apresenta uma vantagem em relao ao outro. Assim, pode ocorrer outra competio "rent-seeking" pela liderana do jogo.

Rose-Ackerman (1986) analisa o suborno. Subornos podem substituir um procedimento impessoal e meritocrtico por um impessoal, mas baseado na propenso a pagar; ou podem ajudar a manter um sistema de favores pessoais. Subornos no ocorreriam em

20

Cf. tambm Tollison (1982) e Rowley (1993).

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mercados perfeitamente competitivos, onde compradores e vendedores podem conseguir o que desejam ao preo corrente - a corrupo requer imperfeies de mercado. No caso de o governo ser um grande comprador, levando necessidade de que encomendas sejam feitas, a negociao de um contrato se torna necessria. Se for oferecido suborno, deve haver rendas pelas quais pagar, e, se o suborno aceito, o principal deve ser parte interessada no negcio ou ento no deve estar monitorando o agente de forma adequada. Em contextos em que preos no se elevam em resposta escassez de determinados produtos (em economias planificadas, por exemplo) funcionrios pblicos podem pagar suborno para obter alguma quantidade do produto escasso.

3.6. O COMBATE CORRUPO

Aps entender que a corrupo resultado de um comportamento oportunista, e que est relacionada com o controle e com a regulao governamental nas atividades econmicas, podemos entender como ela pode ser combatida. De acordo com Mbaku (1996), um programa de limpeza da corrupo deve ser formatado levando-se em conta o impacto das regras vigentes no comportamento dos indivduos na sociedade. Assim, seu controle passa, diretamente, pela restrio da capacidade do governo de prover uma legislao que favorea interesses especiais.

Qualquer programa efetivo de combate corrupo deve iniciar com o estabelecimento de novas regras que garantam que o resultado ser o desejado pela sociedade. Este resultado ser garantido se as regras estabelecidas proporcionarem um sistema de incentivos que torne o investimento produtivo, e no o oportunismo, lucrativo. Para que comportamentos oportunistas sejam minimizados, as regras nesta sociedade devem (i) garantir direitos de propriedade; (ii) conter um sistema de cumprimento das leis efetivo e eficiente; e (iii) restringir e limitar a habilidade do governo de impor redistribuies ineficientes.

Collier (2000) enfatiza que uma sociedade que est presa em um equilbrio corrupto necessita de um grande empurro para se livrar desta situao. Ele enfatiza trs estratgias de combate corrupo. A primeira consiste em elevar as normas morais, tornando a corrupo menos aceitvel. Pode-se fazer isto (i) documentando e publicando os altos custos sociais da corrupo; (ii) celebrando exemplos de honestidade; ou (iii) medir a corrupo nas diversas instituies, para que comparaes possam ser feitas. A segunda elevar os riscos de punio para os indivduos envolvidos em corrupo. Isto pode ser feito (i) elevando os incentivos para

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informar atos corruptos; (ii) recompensando dedo-duros; ou (iii) elevando as penalidades para atos corruptos. Finalmente, mudando as expectativas sobre o comportamento dos servidores, por exemplo, criando novas instituies com incentivos para a honestidade.

Meagher (1997) sugere algumas aes para o combate da corrupo. Para o suborno na aprovao de investimentos, ele sugere aes como o aumento da competio e a superposio de tarefas; a simplificao de procedimentos; o incentivo a denncias; o fortalecimento de leis administrativas; o cumprimento da lei criminal; e o aumento dos pagamentos dos servidores civis. Para evitar o suborno nas compras governamentais, ele sugere o estreitamento dos procedimentos licitatrios e de formatao; o requerimento de documentao; a realizao de auditorias e inspees de qualidade; penalidades mais severas; a implementao de mltiplos pontos de checagem; incentivos a "dedo-duros"; o fortalecimento dos recursos em licitaes; a descentralizao de procedimentos e a privatizao de empresas pblicas.

O presente captulo apresentou uma viso geral do tema corrupo. Vimos algumas das formas pelas quais a corrupo tratada pela teoria econmica. Apesar de alguns autores, os chamados revisionistas, argumentarem que a corrupo no realmente prejudicial, vimos que seus efeitos para o desenvolvimento socioeconmico so perversos. A corrupo afeta negativamente o desenvolvimento de uma nao ao alterar a alocao dos recursos e talentos disponveis, reduzir o investimento, alterar a composio dos gastos governamentais, reduzir a confiana dos agentes na economia. Vimos de que forma podemos considerar a corrupo como um fenmeno de "rent-seeking". Em especial, a corrupo burocrtica pode ser adequadamente explicada atravs da teoria do "rent-seeking".

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4. CORRUPO NO BRASIL
A quantidade de notcias de irregularidades no trato da coisa pblica no Brasil sugere que o comportamento corrupto corriqueiro no pas. A anlise do ndice de Percepo da Corrupo publicado pela Transparncia Internacional revela que a corrupo no Brasil tem se mantido estvel, com ligeira alta, nos ltimos anos. Sendo a corrupo perniciosa para o desenvolvimento de uma sociedade, o estudo do caso brasileiro de extrema relevncia.

Geddes e Neto (2000) argumentam que mudanas na legislao eleitoral e na Constituio aumentaram as probabilidades de corrupo porque diminuram a capacidade do executivo para forjar coalizes estveis e assegurar a fidelidade de seus seguidores no Congresso e porque aumentaram o poder do Congresso, favorecendo prticas corruptas e clientelistas. Eles evidenciam a existncia de dois tipos de comportamentos comuns no Brasil. O primeiro a troca de recursos por apoio, seja ele poltico, financeiro ou favores pessoais. Este tipo de comportamento de "rent-seeking", nem sempre ilegal, mas viola normas de probidade e eficincia, sendo considerado ilegtimo e injusto, alm de desperdiador de recursos estatais. O segundo tipo, a corrupo em sentido restrito se refere a atos ilegais praticados por funcionrios do governo para enriquecer, levantar fundos de campanha ou comprar apoio de membros do Legislativo e administradores pblicos, bem como de grupos de interesse. O quadro abaixo destaca as formas mais conhecidas de corrupo durante a administrao Collor:

Quadro 4.1

FORMA Superfaturamento

DESCRIO Aumentar artificialmente os preos de bens ou servios vendidos ao governo para propiciar lucros adicionais s empresas em troca de propinas.

Agilizao pagamentos

de Apressar pagamentos aos empreiteiros por servios prestados em troca de propina. Pagar uma comisso para obter contratos do governo.

Facilitao de contratos

Fraudao de licitaes Ignorar critrios tcnicos e de custos na seleo de empreiteiras pblicas para executar projetos pblicos ou de firmas para fornecer bens e servios ao governo.

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Manipulao de regras

Mudar as regras para fornecer isenes e incentivos fiscais ou outros subsdios a indivduos ou empresas particulares em troca de apoio ou propina.

Venda de informao

Fornecer informao privilegiada sobre decises governamentais referentes poltica econmica em troca de apoio ou propina.

Arrecadao ilegal de Obter contribuies ilegais de campanha junto a empresrios. fundos

Fonte: elaborado pelo autor com base em Geddes e Neto (2000).

Geddes e Neto (2000) e Silva (2001) destacam a relao entre o subdesenvolvimento institucional e o alto nvel de corrupo no Brasil. A seguir, veremos as causas da corrupo no Brasil.

O estatismo foi a opo do Brasil para a busca de desenvolvimento na metade do sculo XX, e a criao de estatais como BNDES, Petrobrs, CSN e os bancos estaduais aumentou a politizao da alocao dos recursos. A existncia de rendas a serem capturadas e de poderes discricionrios nas mos de polticos e burocratas levou ao aumento da corrupo e de outras atividades de "rent-seeking" no pas. Segundo Garcia (2003, p.20-21) "no Brasil, existe a crena de que a corrupo surge, de forma organizada, a partir do governo Juscelino Kubitschek (JK) com sua poltica de investimentos dirigida a obras civis e rodovirias". Geddes e Neto (2000) verificam que a relao entre a interveno estatal e a importncia dos recursos do estado na poltica positiva e estatisticamente significativa. Para tal, eles utilizaram a percentagem de deputados eleitos para a Assemblia Constituinte que haviam antes ocupado cargos administrativos em alguma esfera do executivo para medir acesso aos recursos estatais. Para medir a interveno estatal na economia, utilizaram o valor mdio da participao do setor pblico no produto econmico bruto dos estados de cada regio.

A legislao eleitoral brasileira contribu para o tradicional recurso poltica clientelista tanto para garantir votos para polticos quanto para garantir votos dos parlamentares para as propostas presidenciais. No sistema de lista aberta, o candidato compete ao mesmo tempo, com os candidatos de outros partidos e com membros de seu prprio partido. Neste sistema, o candidato deve distinguir-se dos seus colegas de partido pelo seu carisma e pelos favores oferecidos, aumentando a presso para que os candidatos recorram ao clientelismo como

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forma de distino dentro de um mesmo partido.

Tambm, causas polticas so importantes para explicar a corrupo no Brasil, principalmente nos anos ps-redemocratizao. O principal problema com que se defronta o executivo num sistema presidencial garantir apoio suficiente dos parlamentares para aprovar leis importantes. A maior fragmentao partidria em relao ao perodo democrtico anterior reduz a probabilidade de o partido do presidente vir a controlar o congresso, aumenta a probabilidade de o presidente pertencer a um partido pequeno e aumenta o nmero de partidos representados no Legislativo. A conseqncia disto o aumento da necessidade do executivo recorrer a troca de favores para aprovar suas demandas no congresso. Tambm, a disciplina partidria, que a tendncia dos membros de um partido a votarem em bloco, e importante para evitar o uso do clientelismo, reduziu-se nos primeiros anos ps-redemocratizao. Finalmente, a maior representao legislativa dos estados menos populosos (e mais atrasados) lhes d um poder desproporcional no controle de Congresso, aumentando, mais uma vez, a dependncia do executivo federal com prticas polticas clientelistas.

4.1. O COMBATE CORRUPO NO BRASIL

Silva (2001) nos lembra que os agentes sociais, pblicos e privados, e os grupos por eles formados agem conforme um conjunto de regras, normas, valores e instituies, que limitam e restringem os graus de liberdade de cada um, dando como exemplo o pacto constitucional de uma democracia. Ocorre que o resultado do jogo no depende apenas da qualidade dos jogadores, mas tambm da qualidade de suas regras. O fenmeno da corrupo endmica pode ser descrito por mecanismos de racionalidade: numa sociedade em que o incentivo para desrespeitar as regras muito maior do que o de respeit-las, ser honesto no o melhor, mas sim ser desonesto e trapacear. Uma reforma que melhore a qualidade das regras pode ser entendida como a adoo de arranjos institucionais que tem por objetivo reduzir os retornos marginais das atividades de rent-seeking e aumentar os retornos marginais das atividades de profit-seeking. Assim, entendendo a corrupo como um fenmeno de "rent-seeking", a reforma de uma sociedade corrupta nada mais do que um problema de economia constitucional onde se procuram estabelecer regras, tanto nos estgios pr-constitucional como ps-constitucional, a fim de

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aumentar o bem-estar dos indivduos.

Buchanan (1980b) sugere que a reforma de uma sociedade de "rent-seeking" deve ser feita atravs de um acordo geral que implique em mudanas constitucionais significativas. Buchanan (1980b, p.366) chamou a este acordo geral, no qual os vrios grupos que compe a sociedade concordariam com a eliminao simultnea e geral das oportunidades de "rentseeking" existentes, de "revoluo constitucional".

A anlise de Buchanan (1980b) pode ser melhor compreendida utilizando-se o instrumental de teoria dos jogos. Numa sociedade de rent-seeking, os indivduos e grupos podem se comportar como rent-seekers ou profit-seekers. Neste caso, a soluo deste jogo ser do tipo dilema dos prisioneiros. Assim, por exemplo, os indivduos ou grupos podem cooperar ou no, obtendo os seguintes resultados:

Dilema dos prisioneiros com matriz de "pay-offs" simtrica B A PS RS PS 6, 6 10, 1 RS 1, 10 4, 4

O resultado deste jogo dado por (RS, RS), no qual ambos os grupos optam por adotar um comportamento de rent-seeking, levando a um resultado ou a uma posio inferior quando comparada com a posio que Pareto-timo (PS, PS). Assim, a questo que se impe - como fazer com que os indivduos e/ou grupos cooperem - ou, em outras palavras, qual a estrutura de incentivos proporcionada pela estrutura institucional que induzir os indivduos a apresentarem um comportamento profit-seeking?

Embora, como vimos acima, a estratgia (PS, PS) seja uma estratgia que produza uma soluo Pareto-tima no sentido de que no h outra estratgia que leve ambos os grupos a uma situao melhor, a soluo deste jogo foi (RS, RS), resultado do comportamento otimizador de cada grupo. Assim, quando falamos da uma reforma de uma sociedade de rent-seeking, ela pode ser entendida, no contexto da teoria dos jogos, como aquele conjunto de aes que induzam os agentes e grupos a cooperarem. Contudo, esta soluo parece ser bastante fcil e simplista,

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visto que os pay-offs do jogo so simtricos. A soluo deste jogo de dilema dos prisioneiros fica mais complicada quando h uma assimetria dos pay-offs conforme podemos ver na matriz de "pay-offs" assimtrica. Embora a soluo do jogo seja ainda (RS, RS), a soluo cooperativa de (PS, PS) somente pode ser obtida se o indivduo B compensar o indivduo A, alm dos ganhos explicitados neste jogo.

O que um jogo do tipo dilema dos prisioneiros com pay-offs assimtricos nos mostra que, conforme destacou Buchanan (1980b, p.362-363), existem ganhos a serem explorados entre os dois participantes; contudo, a explorao destes ganhos requer que sejam feitos pagamentos adicionais a um dos jogadores. Isto torna o resultado cooperativo mais difcil de ser alcanado. Assim, vemos que, quando h uma assimetria dos pay-offs, a reforma de uma sociedade de rent-seeking se torna mais difcil de ser implementada, pois neste caso h tanto ganhadores como perdedores, alm do problema de se obter um consenso a respeito das mudanas institucionais requeridas.

Dilema dos prisioneiros com matriz de "pay-offs" assimtrica B A PS RS PS 5, 7 8, -1 RS -1, 8 8, 0

A situao pode ficar ainda mais complicada, se bem que mais realista se ns assumimos que existam tanto simetrias ex-ante como assimetrias ex-post, como no caso retratado na matriz de pay-offs" abaixo. Aqui vemos que os ganhos para a cooperao ainda existem, mas necessrio que sejam feitos pagamentos compensatrios a um dos indivduos. Alm disso, deve-se levar em conta a questo de como implementar e que instrumentos utilizar a fim de minimizar as atividades de rent-seeking.

Dilema dos prisioneiros com matriz de "pay-offs" assimtrica e com incerteza B PS A PS RS 6, 6 8, -1 RS -1 , 8 8, 0 ou 0, 8

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Tornando nossa anlise ainda mais realista e assumindo que jogo do dilema dos prisioneiros jogado de forma repetida, podemos gerar resultados como A. Entretanto, nesta situao, cada grupo pode estabelecer uma reputao no sentido de que seja obtido um resultado que implique num jogo cooperativo. A possibilidade de cooperao surge devido ao fato de que ela pode induzir a uma mudana que se traduza em cooperao e ganhos futuros. Assim, quando assumido que um jogo jogado um nmero infinito de vezes, e as partes se do conta do valor de seus pay-offs futuros, bem como do risco de retaliao dos outros grupos, que se traduz num comportamento de rent-seeking, isto pode ser suficiente para que eles adotem um comportamento profit-seeking e no de rent-seeking. A razo pela qual a cooperao ocorra que em jogos repetidos, os grupos antecipam que eles tero que lidar um com o outro num futuro prximo. Isto os induz a considerarem no somente as conseqncias dos ganhos imediatos devido atividade de rent-seeking, mas tambm aos efeitos de suas atitudes no longo prazo. Assim, podemos sugerir que as reformas de uma sociedade de rent-seeking so mais fceis de ocorrer em pases velhos do que em novos, onde os grupos j esto estabelecidos e no h mudanas significativas entre os grupos.

Como vimos acima, a reforma de uma sociedade corrupta pode ser feita pela estruturao de instituies que permitam e incentivem um aumento de riqueza pela criao de um excedente e no pelo bloqueio de um processo de mercado. Entretanto, a tarefa de se eliminar as atividades de rent-seeking, uma vez que elas tenham sido estabelecidas pelos grupos de interesse, no fcil, visto que ela implica na eliminao de rendas e privilgios para aqueles grupos. Assim, quanto maiores forem as rendas, maior ser a oposio a ser enfrentada a uma reforma de uma sociedade de rent-seeking.

Fleischer (2000) sugere algumas propostas para uma reforma poltica no Brasil, visando ao melhor funcionamento de um sistema presidencial moderado e equilibrado.

Uma reforma do sistema eleitoral, alterando de uma representao proporcional de lista aberta (que incentiva a competio e o conflito entre correligionrios) para uma representao proporcional de lista fechada. No sistema de lista fechada o eleitor passa a votar em uma lista completa de candidatos do partido, ordenadas antes das eleies pelos prprios partidos. Este sistema levaria a campanha das promessas individuais para uma discusso entre os partidos sobre seus programas, plataformas, idias e propostas. Alm disto, a lista fechada

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tornaria o controle do financiamento das eleies mais fcil e reduziria o custo das eleies.

Reforma da legislao eleitoral, eliminando ou reduzindo as desigualdades regionais na Cmara dos Deputados mediante a adoo de um sistema de representao baseado no princpio de uma pessoa, um voto. O sistema atual sub-representa os estados mais desenvolvidos e populosos e super-representa os estados menos desenvolvidos e populosos. Tambm, a ampliao das leis de inegibilidade a fim de impedir as candidaturas de parentes de detentores de cargos pblicos e de pessoas em dbito com a receita federal; a imposio de normas mais severas quanto ao domiclio federal; a exigncia de prazos mais longos de desincompatibilizao para possveis candidatos; e a necessidade de estabelecer normas mais rigorosas para o financiamento das campanhas.

A eliminao da imunidade absoluta de que gozam os membros do Congresso, trocando por uma imunidade restrita a crimes polticos. A imunidade absoluta leva criminosos que buscam manterem-se fora do alcance da lei a investirem pesado para conquistarem um cargo eletivo. A dificuldade para a eliminao desta proteo a que tem direito os membros do Congresso que so seus prprios membros que teriam que aprovar a reforma.

Reforma da legislao eleitoral, inibindo a criao de legendas de aluguel. Uma proposta a imposio de um limite de representatividade, nos moldes da Alemanha, o que alteraria bastante a lgica das estratgias eleitorais no Brasil.

Auditorias independentes nos ministrios federais. As auditorias internas de cada ministrio, autarquia ou empresa estatal so subservientes a seu respectivo ministro ou diretor. Analogamente, o Tribunal de Contas da Unio no consegue concluir nenhuma auditoria contrria aos interesses polticos e econmicos de seus ministros.

Reorganizao do processo de elaborao do oramento. Recomendaes da CPI do oramento sugeriram a eliminao da Comisso Mista de Oramento do Congresso, dando competncia s comisses permanentes; reorganizao do planejamento e elaborao oramentrios no Executivo; proibio de emendas oramentrias por deputados e senadores; e eliminao dos "subsdios sociais" destinados aos parlamentares.

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Reorganizao do servio pblico. A possibilidade quase ilimitada de distribuir cargos possibilita uma apropriao do estado por grupos polticos. A aprovao da "Lei de Responsabilidade Fiscal" permitiu um avano neste sentido, ao obrigar os governos a reduzirem drasticamente o nmero de cargos de confiana.

Reforma do sistema de governo. A mudana do sistema de governo para um sistema parlamentarista ou misto reduziria os poderes discricionrios do executivo, permitindo um maior controle do executivo pelo poder legislativo.

Este captulo mostrou que a corrupo um problema para o Brasil e que um assunto que merece ateno. O problema do controle da corrupo foi apresentado como um problema de economia constitucional, onde as regras da sociedade devem ser desenhadas de forma a incentivar seus agentes a apresentarem um comportamento de "profit-seeking" ao invs de um comportamento de "rent-seeking". Foram apresentadas sugestes para uma reforma poltica e algumas delas j esto sendo discutidas no Congresso Nacional.

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5. CONCLUSO
O presente trabalho buscou verificar como a corrupo pode ser entendida como um fenmeno de "rent-seeking" e como podemos aplicar essa abordagem no controle da corrupo no Brasil.

Para isto, a teoria do comportamento "rent-seeking" foi apresentada. Vimos como ela est inserida no pensamento econmico; as contribuies seminais de Tullock (1967), Krueger (1974) e Posner (1975) teoria; como o comportamento dos agentes econmicos pode ser explicado por esta teoria; como este comportamento afeta o funcionamento da economia. Foi verificado que o comportamento "rent-seeking" impe custos significativos s sociedades. Pases com boa governana e com instituies capazes de restringir este tipo de comportamento so mais prsperos do que pases onde o comportamento "rent-seeking" no limitado de forma adequada. Assim, quando os recursos so alocados politicamente, ao invs de pelo mercado, a sociedade como um todo se encontra em uma situao pior.

Aps, o tema corrupo foi apresentado. Mostrou-se quais so os elementos que determinam o comportamento corrupto, formas tomadas pela corrupo e algumas das maneiras pelas quais a teoria econmica procura explicar o fenmeno. Verificou-se que, apesar dos efeitos benficos atribudos corrupo pelos revisionistas, os atos corruptos apresentam um empecilho ao desenvolvimento das naes. A corrupo afeta, atravs da reduo do investimento, da alocao de talentos, da reduo da eficincia dos fluxos de auxlio, das perdas na arrecadao tributria, do seu efeito na alocao de contratos de licitao pblica, e do seu efeito sobre as despesas do governo, o desenvolvimento econmico dos pases.

Vimos tambm como a corrupo pode ser vista como um fenmeno de "rentseeking". A existncia de rendas para serem capturadas pode levar os agentes econmicos a utilizarem-se de comportamento ilcito para alcanar posies privilegiadas que possibilitem a captura destas rendas. Quando a poltica, ao invs do mercado, torna-se o principal mecanismo de alocao de recursos, pessoas buscaro um tratamento preferencial por parte dos tomadores de deciso. Neste caso, burocratas podem demandar propinas em troca de benefcios. "Sempre que uma autoridade pblica possui poder discricionrio sobre a distribuio de um benefcio ou

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de um custo para o setor privado, criam-se incentivos para que haja suborno" (Rose-Ackerman, 1997, p. 60).

A seguir, as causas para um elevado ndice de corrupo no Brasil foram apresentadas. Um modelo de reforma de uma sociedade de "rent-seeking" voltado para a alterao dos incentivos dos agentes foi apresentado e, a seguir, foram apresentadas sugestes de reformas institucionais para o controle da corrupo no Brasil. Finalmente, sugiro, para pesquisa futura21, a realizao de trabalhos empricos sobre os efeitos da corrupo nos pases latino-americanos e no Brasil. A realizao de trabalhos sobre o assunto pode ajudar na elaborao de programas de combate corrupo na regio, e, por conseqncia, auxiliar na criao de um ambiente favorvel para o crescimento econmico destes pases.

21

Cf. Silva (2005) para uma agenda de pesquisas para o Brasil.

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