Agendas Sustantivas Accord Indepaz41

Documentos sobre Democracia y Paz No.
41 Bogot, febrero de 2007
ISSN 1909-0900- Colombia 2007 - INDEPAZ
Agendas sustantivas para una paz posible

Experiencias y estudios de caso en Irlanda del Norte, Mozambique, Papa Nueva Guinea, Sri Lanka, Guatemala, El Salvador y Colombia
Conciliation Resources
Agradecimientos
Conciliation Resources e INDEPAZ desean agradecer a la Fundacin Ford y al Ministerio Real Noruego de Asuntos Externos por su respaldo en la traduccin y publicacin de estos materials. Conciliation Resources adems quisiera agradecer al UK Department for International Development (DFID Departamento de Desarrollo Intternacional del Reino Unido), al Departamento Federal Suizo de Asuntos Externos (Swiss Federal Department of Foreign Affairs) y a la Agencia de Cooperacin para el Desarrollo Internacional de Suecia (Swedish International Development Cooperation Agency SIDA) por el apoyo general del programa.
Acerca de CONCILIATION RESOURCES

El trabajo de Conciliation Resources (CR) est orientado a prevenir la violencia, promover la justicia y transformar el conflicto armado en oportunidades de desarrollo.
Las metas de CR son:

Apoyar a la gente que trabaja en los niveles local, nacional e internacional en el desarrollo de soluciones eficaces para problemas sociales, econmicos y polticos relacionados con conflictos violentos. Ofrecer oportunidades para un dilogo incluyente y relaciones mejoradas dentro de las comunidades y entre contendientes de los conflictos en todos los niveles sociales y polticos. Influir sobre los gobiernos y otras entidades responsables de toma de decisiones para que adopten polticas de transformacin de conflictos que promuevan salidas alternativas a la violencia. Mejorar las prcticas de la gestin de paz promoviendo el aprendizaje de procesos de paz alrededor del mundo. Desafiar a los estereotipos y aumentar la conciencia pblica sobre los temas de derechos humanos, conflicto y paz en sociedades divididas.
CR trabaja fundamentalmente en el Cucaso, Fiji, Uganda y frica Occidental en colaboracin con organizaciones locales e internacionales de la sociedad civil y gobiernos. Publica Accord: an international review of peace initiatives (revista internacional de iniciativas de paz). Muchos de los nmeros de Accord han sido traducidos a otros idiomas y todos se encuentran disponibles en el sitio Web de CR, www.c-r.org/accord, donde tambin se pueden hacer pedidos de copias impresas.
Proyecto de Aprendizaje Comparativo CR busca maximizar el valor prctico de su serie Accord compartiendo los hallazgos de la publicacin con la gente que est directamente involucrada en procesos de paz. En cooperacin con nuestros asociados en Colombia y las Filipinas, CR traduce y publica artculos de Accord y colabora en la organizacin de una serie de debates sobre temas clave del proceso de paz. Estas actividades permiten que la experiencia difcil de adquirir en transformacin de conflictos se pueda compartir alrededor del mundo, pero adems asegura que el trabajo de CR est permanentemente informado por retos prcticos continuos. Las reflexiones que surgen de este proceso se publican en una serie de artculos para practicantes y diseadores de polticas pblicas, de los cuales este documento es un ejemplo.
Conciliation Resources 173 Upper Street London N1 1RG United Kingdom Telfono +44 (0)20-7359 7728 Fax +44 (0)20-7359 4081 Correo electrnico: accord@c-r.org Pgina Web http://www.c-r.org
Edicin de la serie Accord Editor/Investigador de Accord Coordinacin de comunicaciones Accord Supervisin del programa Accord
Celia McKeon Aaron Griffiths Sarah Wheeler Andy Carl
INDEPAZ
Fundacin Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz es una organizacin no gubernamental que tiene como objeto ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de reconciliacin, dilogo, no violencia y respeto a la vida humana que contribuya a construir en el pas una paz integral.
Punto de Encuentro
es una publicacin mensual de Indepaz con documentos actualizados sobre democracia y paz en Colombia.
Para mayor informacin consultar con: INDEPAZ Calle 62 No. 3B 70 Bogot, D. C. Colombia Telfono (571) 249 0428 / 255 26 72 Correo electrnico: indepaz@indepaz.org.co Pgina Web: http://www.indepaz.org.co
Presidente INDEPAZ: Director acadmico: Coordinacin editorial y traduccin: Traduccin de la seccin de Irlanda del Norte
Camilo Gonzlez Posso Jaime Zuluaga Nieto Daro Colmenares Milln Teresa Toda
Conciliation Resources e INDEPAZ 2006 Se concede el permiso para la reproduccin y el uso de estos materiales con propsitos educativos. Por favor, ctese la fuente cuando se usen los materiales y notifquese a Conciliation Resources y a INDEPAZ. Conciliation Resources UK charity registration number 1055436
Punto de Encuentro No.41
ISSN 1909--0900 Colombia 2007 INDEPAZ
Contenido
Camilo Gonzlez Posso
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Marcos para una resolucin eficaz de conflictos

Clem McCartney
Primera parte: Estudios de caso en Europa, frica y Asia

Primeras fases del proceso de paz irlands
Martin Mansergh
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Salto a lo desconocido
Sen Mag Uidhir
La negociacin en la prctica
Mark Durkan
Principios de Mitchell Puntos clave del Acuerdo de Belfast Etapas del proceso de negociacin entre Papa Nueva Guinea y Bougainville
Anthony J. Regan
Resolucin de dos dimensiones del conflicto: dinmica de consentimiento, consenso y compromiso en Bougainville
Anthony J. Regan
Principales puntos del Acuerdo de Paz para Bougainville Evaluacin de las principales posibles opciones con la lista de criterios especificada Contexto histrico de la guerra y la paz en Mozambique
Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya
Cambios ideolgicos e imperativos econmicos: estados del Sur del frica y el proceso de paz en Mozambique
Fernando Gonalves
Los 12 principios del gobierno de Mozambique para la paz Declaracin de 16 puntos de la Renamo Consensos forzados: estrategias del gobierno para la guerra y la paz en Sri Lanka 1994-98
Kumudini Samuel
Segunda parte: Estudios de caso en Amrica Latina

La negociacin de paz en Guatemala: una agenda de desarrollo
Entrevista con Juan Pablo Corlazzoli
78 84 88 92 97 100 103 104
Procesos centroamericanos: una acumulacin de aprendizajes

Entrevista con Ral Rosende
El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador

Entrevista con Augusto Ramrez Ocampo
La vigencia de la ruta propuesta por la Comisin de Notables

Entrevista con Carlos A. Lozano Guilln
La clave est ms en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente

Entrevista con Antonio Navarro Wolff
El gran obstculo de los procedimientos

Entrevista con Ricardo Correa Robledo
El salto adelante
Alejo Vargas Velsquez
HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIN

Garantes de los dilogos con el ELN:Moritz Akerman, Alvaro Jimnez M, Alejo Vargas, Daniel Garca-Pea, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodrguez, Horacio Arango S.J.
Agenda de Ro Verde de octubre de 1998 Bueno

Moritz Akerman
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Vctor G. Ricardo acompaado por miembros del equipo negociador del gobierno y negociadores de las FARC, en una rueda de prensa, 1999
Fuente: El Tiempo
Camilo Gonzlez Posso
ntre los estudiosos y constructores de paz se ha aceptado la distincin entre negociaciones de procedimiento y negociaciones sustantivas cuando se trata de gestiones para alcanzar pactos de paz en situaciones de guerra o de conflicto armado. En los procedimientos se incluyen exploraciones, definicin de sitios y logstica, mecanismos de mediacin, infraestructura y formatos de los dilogos, mecanismos de seguridad, verificacin, etc. Se pueden considerar tambin las limitaciones establecidas en los conflictos por la aplicacin de las normas del DIH o de pactos ad hoc que regulen el comportamiento de los combatientes o que signifiquen cese de hostilidades o al fuego temporales o definitivos en el curso de las conversaciones. Las agendas sustantivas contemplan temas de cambio poltico o socioeconmico que alguna de las partes considera indispensables para justificar la terminacin de la guerra o confrontacin armada. La cuestin del poder, entendido como organizacin o manejo de instituciones y recursos del Estado est en el centro de esas agendas y se concreta en asuntos que han servido para desencadenar o justificar el recurso a la violencia armada. En conflictos armados internos prolongados, o de impacto en toda la sociedad, la institucionalizacin del monopolio de las armas es tema crtico en la agenda sustantiva, lo mismo que el mecanismo de formalizacin del pacto definitivo y de las garantas de su cumplimiento.
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Hay asuntos de las agendas que son al mismo tiempo procedimentales o sustantivos, como por ejemplo los relacionados con definiciones humanitarias, con procesos de verdad, justicia, reparacin y reconciliacin o con procesos bilaterales o unilaterales de desarme, desmovilizacin y reincorporacin cuando son pertinentes. Tambin es cierto que resulta intil discutir sobre la mayor importancia de la forma o del contenido, o de disociar procedimientos y contenido de los cambios, como si los pactos de poder no incluyeran formas y pasos de realizacin. En la evaluacin de los procesos transitados en las ltimas dcadas en ms de 30 pases se han hecho muchas consideraciones sobre la importancia de una u otra agenda, la relacin entre ellas, las circunstancias que permiten su concertacin, o las condiciones de su realizacin. Pero la abundancia de literatura sobre el tema no ha sido suficiente para ofrecer frmulas de aplicacin general, ni mucho menos para fijar pautas en cuanto se refiere a los pactos sobre el contenido de las reformas y la ruta de su elaboracin, concertacin, institucionalizacin, ejecucin o verificacin. En la situacin colombiana se ha reflexionado bastante sobre la solucin poltica pero, despus de los pactos del 90 y de la Constituyente de 1991, los escritos analticos o de propuestas se han dedicado a los asuntos humanitarios, y de prerrequisitos para la negociacin o para llegar a escenarios tiles hacia pactos de paz. Despus del fracaso de las
conversaciones en el Caguan y en La Habana durante la administracin Pastrana, la polarizacin militar y el escalamiento de la guerra contrainsurgente relegaron a un segundo plano el tema de los dilogos de paz. En consecuencia, cualquier consideracin sobre contenido de reformas y pactos en mesas de negociacin fue considerado fuera de tiempo e incluso, para idelogos del gobierno, un distractor cuyo papel final sera paralizar la voluntad de combate de los actores armados de la confrontacin. El avance de las exploraciones entre el gobierno y el ELN ha vuelto a colocar en el orden del da la deliberacin sobre arquitectura, forma, tiempos y contenidos de posibles pactos de paz, con lo cual se llega a plantearse consideraciones sobre lo deseable y posible con el conjunto de la guerrilla, incluyendo a las FARC. La mirada a experiencias internacionales y a la propia historia de los intentos de paz negociada en Colombia lleva a muchas conclusiones que cobran actualidad si se quiere transitar hacia la solucin negociada antes del 2010. Entre esas conclusiones, queremos destacar la necesidad de prefigurar el conjunto del proceso, de modo que la sociedad y los jefes polticos de las fuerzas enfrentadas militarmente consideren escenarios de salida o terminacin de la confrontacin y el paso definitivo al posconflicto. Slo cuando en las esferas de poder o
en la direccin de la insurgencia se consideran seriamente esos escenarios de salida y el contenido posible de pactos que afectan la configuracin poltica y econmica, se puede decir que existen posibilidades de solucin poltica a corto plazo, es decir a 4 aos vista. Las encrucijadas de la guerra y la paz estarn en primer plano en Colombia durante el 2007. Se est iniciando la administracin Uribe II, que pretende dar continuidad a la poltica de seguridad democrtica y cumplir el objetivo central de derrotar o debilitar estratgicamente a las FARC. El proceso de desmovilizacin de las AUC/paramilitares contina como una forma de sometimiento a la justicia en medio de graves tensiones, y con el ELN se construyen condiciones de diseo de la ruta y un ambiente para la negociacin y participacin social. Buena parte de las preocupaciones y asuntos a resolver, tanto en la exploracin humanitaria como la construccin de la mesa de negociacin, son de tipo procedimental y tienen ocupada la atencin de mediadores, voceros de las partes, medios de comunicacin, comunidad internacional y colaboradores de buena voluntad. Y es en ese contexto donde se invita a un ejercicio de pensamiento que represente una fuga hacia delante para superar la tentacin de las aproximaciones sucesivas y abordar desde ahora posibles contenidos de pacto y posconflicto.
Anlisis comparado
Los textos que se incluyen en esta publicacin pretenden simplemente ayudar en ese trnsito desde lo procedimental - propio de la construccin de condiciones - hacia la negociacin del pacto de paz. Son en realidad un pretexto en ese camino, aprovechando el trabajo de reflexin de especialistas y protagonistas de diversos pases que han sido convocados por Conciliation Resourses y su publicacin ACCORD. Las experiencias de Irlanda y Centroamrica han sido interpeladas desde muchos ngulos, pero no dejan de enriquecer el pensamiento cuando se trata de examinar agendas y procedimientos del pacto final y del posconflicto. El profesor Clem McCartney, quien es profundo conocedor de la construccin de paz en Irlanda, nos ofrece una elaboracin sugestiva sobre nuevos marcos para los temas sustantivos que podra instar a quienes estn tomando decisiones o influyendo en la opinin pblica a preguntarse: Estn dispuestos a repensar algunos aspectos o ya tienen todo definido, claro e inamovible? Miran a los otros como sujetos de su pedagoga o como interlocutores racionales, diferentes y conflictivos? Cuando los voceros de las partes y de los grupos de inters se consideran sabios, llenos de certezas y los nicos representantes del inters general, estn en su punto de maduracin para justificar la guerra o la invitacin al sometimiento, pero lejos para el dilogo de paz. Cuando los marcos que utilizan las partes resultan irreconciliables y por lo tanto las partes no logran encontrar una resolucin que tome en cuenta todos los marcos, dice Clem McCartney, es necesario replantear la naturaleza de los temas sustantivos y el tipo de soluciones posibles. Los defensores de la alternativa de la resolucin de los conflictos manifiestan que siempre, o en la mayora de los casos, es posible que cada una de las partes establezca un nuevo marco de anlisis del conflicto de una forma tal que no desconozca ninguna de sus aspiraciones fundamentales, pero que a la vez pueda reconciliar sus intereses con los de las dems partes, siempre y cuando stas hayan tambin asumido un proceso de establecer nuevos marcos de anlisis. Incluso iran ms all para afirmar que, idealmente, este proceso de establecer nuevos marcos debe hacerse de forma conjunta entre las partes, y de hecho, esto frecuentemente sucede de manera implcita. McCartney aborda algunas consideraciones clave en la redefinicin de los marcos de referencia a la hora de lo sustantivo: es posible un escenario ganador/ ganador; el dialogo debe superar la simple bsqueda de nuevos argumentos para deslegitimar al otro o para ganar ventajas y orientarse al pacto con un interlocutor vlido; se puede hablar de necesidades e intereses identificados por las partes y superar la negociacin por posiciones e ideologas; es til reconceptualizar esos intereses de modo que se
construyan discursos de cooperacin o complementariedad al tratar posibles cambios o reformas. En los pactos alcanzados en Centroamrica, es posible recapitular la importancia de ese cambio en los marcos de referencia para alcanzar la solucin poltica. En esa direccin son tiles las consideraciones de personas que cumplieron misiones de primera lnea en Guatemala, Nicaragua y El Salvador, como Juan Pablo Corlazzoli, Ral Rosende y Augusto Ramrez Ocampo. Leyendo las entrevistas que se incluyen en esta revista, se piensa no slo en los aportes de estos protagonistas, sino en la llenura vacua de tanto intelectual y analista que cree haber escuchado la ltima palabra sobre la experiencia centroamericana o de los que quedan satisfechos repitiendo que el proceso colombiano es nico e irrepetible y que nos toca inventarlo todo desde el principio. Es cierto que el anlisis comparado tiene limites en la elaboracin de pensamiento o diseo de procesos, pero tambin es cierto que resulta enriquecedor an para la originalidad. Los casos de Guatemala y El Salvador ilustran como pocos la importancia y posibilidad de pactos de paz sustantivos que redefinen el conjunto del Estado y de la sociedad. Por supuesto que se dan en circunstancias histricas particulares e irrepetibles, tanto por el contexto internacional como por la vigencia de un transito desde dictaduras a regimenes demoliberales. Pero ello no le resta importancia a las lecciones sobre la prevalencia de la solucin negociada y la posibilidad de recomposicin del poder o sobre la conveniencia del concurso internacional y de la participacin ciudadana en los procesos, y en fin, sobre la urgencia de pensar en detalle el posconflicto y tener un horizonte en el reconocimiento de los derechos humanos, su realizacin y su exigibilidad.
Daro Colmenares Milln, editor de esta publicacin, destaca algunos aspectos que sirven de referencia para una reflexin sobre Colombia en los casos presentados: Guatemala: Uno de los grandes aciertos del proceso fue el haber establecido un primer acuerdo sobre derechos humanos (incluyendo normas del derecho internacional humanitario) que entr en vigencia durante el conflicto, con una adecuada verificacin de Naciones Unidas del cumplimiento de los compromisos de ambas partes. Esto favoreci un gradual desarrollo de confianza que permiti seguir con otra cadena de acuerdos en los aos sucesivos. All tambin vale destacar el papel de la Asamblea de la Sociedad Civil en despolarizar la sociedad. Sri Lanka: Lo que ha dificultado el final del conflicto es que el propio gobierno de Sri Lanka ha sido incapaz
de despertar consenso entre sus propias mayoras Sinhala del sur de Sri Lanka con el propsito de sacar adelante reformas que sirvan de base para la negociacin. Un gobierno no puede negociar sin arrastrar el consenso de sus propios grupos de inters (como pudo haber sucedido en la administracin Pastrana, por lo cual no tenan nada especfico que negociar, segn lo explican sus propios negociadores). De otro lado, se encuentra que las trabas en lo procedimental solamente pudieron superarse con la intervencin de un mediador eficaz, en este caso Noruega. Papa Nueva Guinea - Bougainville: La principal fuerza negociadora entre los insurgentes (desde moderados hasta radicales) fue la capacidad para presentarse en bloque ante los negociadores de la contraparte, lo cual a su vez simplificaba y hasta cierto punto facilitaba las negociaciones, como difcilmente sucedera en Colombia mientras se establezcan diferentes agendas para diferentes grupos insurgentes. Bougainville e Irlanda del Norte: Aquello que no se puede negociar directamente entre el gobierno y los grupos armados se dej planteado, en una salida salomnica, para un referendo diferido en el tiempo, a realizarse tras un perodo de transicin donde se ejercen acuerdos moderados que permiten una reacomodacin de fuerzas polticas con miras al referendo. Mozambique: Al comienzo, mientras ambas partes seguan ciegamente convencidas de su capacidad para vencer militarmente, lo nico que sucedi fue la escalada de la guerra para llegar nuevamente al
estancamiento. Solamente cuando ambas partes se dan cuenta de que la guerra ofrece menos garantas que el juego poltico, se deciden a negociar, despus de un lamentable alto costo para la poblacin durante el perodo de estancamientos; las garantas para ejercer polticamente la oposicin van ligadas a los mecanismos de verificacin que no existieron, por ejemplo, en el caso de la UP en Colombia.
La experiencia de Irlanda permite mostrar posibilidades de solucin de problemas considerados irreconciliables durante dcadas e ilustra el impacto positivo de la superacin de la confrontacin armada para producir saltos en bienestar social, crecimiento econmico y construccin de democracia. Asuntos tan complejos como la postergacin del desarme o la soberana han sido abordados con imaginacin y visin de largo plazo. Afortunadamente, en Colombia se encuentran seales favorables a un cambio en los marcos de anlisis para abordar los temas sustantivos. As lo ilustran las entrevistas y consideraciones de personas que han estado en el centro de procesos de negociacin o exploracin, como Antonio Navarro Wolf, Carlos Lozano o Ricardo Correa. La propuesta del grupo de garantes del dialogo con el ELN es un ejemplo destacado de la articulacin de iniciativas para darle oportunidades a la paz.
El Presidente Chissano (izquierda) con el mediador Mario Raffaelli y el lder de la Renamo Afonso Dhlakama anuncian un cese al fuego inminente entre las partes en conflicto. Roma, agosto de 1992.
Fuente: Joel Chiaziani/ AIM
Marcos para una resolucin eficaz de conflictos

Clem McCartney
as teoras de la resolucin de conflictos se basan en la idea de que una resolucin sostenible requiere de soluciones que resulten aceptables para todas las partes del conflicto. De otra forma, las partes continuarn persiguiendo su propia solucin hasta que una de ellas o todas lleguen a extinguirse. Si se logra algn acuerdo y el conflicto se suspende por un tiempo, es muy posible que surja de nuevo cuando los problemas subyacentes an no se han resuelto y alguna de las partes se siente indebidamente tratada e insatisfecha con los acuerdos alcanzados. Por lo tanto, la doctrina de resolucin de conflictos procura entender la naturaleza de la dinmica del conflicto. Se esfuerza por identificar tanto los factores que dificultan a las partes concebir una resolucin pactada para la disputa, como las aproximaciones alternativas que ofrecen mejores posibilidades para que las partes trabajen juntas hacia una solucin. Incluso cuando las partes del conflicto han aceptado que comparten el inters por terminar el conflicto y pueden haber convenido un cese al fuego o un cese de hostilidades, la experiencia demuestra que con frecuencia es difcil encontrar formas eficaces de negociar un acuerdo mutuamente satisfactorio. El estudio de la resolucin de conflictos ha explorado la contribucin de numerosos factores en la continuacin de un conflicto: El apoyo de las partes en una poltica del poder El nivel de resentimiento y hostilidad que se ha acentuado con el conflicto La desconfianza, temor e inseguridad que las partes experimentan Dolor y amargura sin resolver, y prdidas fsicas creadas por el conflicto Problemas de comunicacin y malentendidos entre las partes La ausencia de estructuras y mecanismos para manejar la interaccin Diversidad de puntos de vista sobre los temas en disputa y la forma de abordarlos
Clem McCartney es asesor e investigador independiente en Irlanda del Norte, donde ha trabajado con los principales protagonistas del conflicto. Recientemente tambin ha trabajado como asesor en los procesos de Sri Lanka y de Georgia/Abkhazia
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Hara falta una ardua labor para llegar a entender realmente cmo se puede abordar con eficacia cada uno de estos factores en el proceso de enfrentar un conflicto, pero el propsito de este artculo es el de concentrarse en el ltimo de estos factores: cmo pueden las partes desarrollar visiones alternativas sobre los temas en disputa para encontrar esquemas creativos que permitan satisfacer sus necesidades. La literatura sobre resolucin de conflictos solamente ha tratado este tema de manera general y aunque las ideas que han surgido son de gran utilidad, son escasos los ejemplos prcticos que tenemos a mano para ilustrar cmo las partes de un conflicto en efecto crean nuevas perspectivas sobre los temas que las dividen. Sin embargo, sabemos que a menudo las partes, aunque hayan planteado que sus metas son innegociables y que es imposible hacer concesiones, han descubierto formas de encontrar acuerdos que satisfacen ambas metas aparentemente irreconciliables. Este artculo, por lo tanto, pretende despertar el inters por aprender de diversas experiencias que ilustran cmo se pueden examinar los temas sustantivos de formas novedosas. Tambin procura impulsar a quienes se desempean en posiciones de negociadores a que busquen anlisis alternativos que puedan ayudar a ofrecer soluciones a los problemas con los que estn debatiendo. El artculo esboza brevemente algunas lneas de pensamiento recientes en este campo y puede resultarle familiar a muchos lectores. Cada seccin incluye adems ejemplos prcticos de cmo esta lnea de pensamiento ha
contribuido a la manera en que se han resuelto los temas especficos. Estos ejemplos se han extrado principalmente, aunque no todos, de las publicaciones de Accord: una revista internacional de iniciativas de paz, disponibles en Internet en la pgina de Conciliation Resources (www.c-r.org/ accord). Por ltimo, este artculo examina en detalle algunas de las dificultades con que se encuentran las partes al embarcarse en un proceso de pensamiento alternativo.
Nuevos marcos para los temas sustantivos

Quiz la reflexin ms importante que la teora de resolucin de conflictos ha ofrecido a los negociadores es la idea de establecer nuevos marcos para abordar el conflicto: que los anlisis separados del conflicto que tiene cada una de las partes se pueden reorientar hacia un nuevo marco alternativo. Cuando los marcos que utilizan las partes resultan irreconciliables y por lo tanto las partes no logran encontrar una resolucin que tome en cuenta todos los marcos, es necesario replantear la naturaleza de los temas sustantivos y el tipo de soluciones posibles. Los defensores de la alternativa de resolucin de los conflictos manifiestan que siempre, o en la mayora de los casos, es posible que cada una de las partes establezca un nuevo marco de anlisis del conflicto de una forma tal que no desconozca ninguna de sus aspiraciones fundamentales, pero a la vez pueda reconciliar sus intereses con los de las dems partes, siempre y
cuando stas hayan tambin asumido un proceso de establecer nuevos marcos de anlisis. Incluso iran ms all para afirmar que, idealmente, este proceso de establecer nuevos marcos debe hacerse de forma conjunta entre las partes, y de hecho, esto frecuentemente sucede de manera implcita. Diversos aspectos del conflicto pueden requerir de nuevos marcos: La naturaleza de la solucin La naturaleza de las partes y su relacin Las necesidades y posiciones de las partes La manera de compartir o dividir los recursos La naturaleza de los temas en disputa La interrelacin de los temas El potencial para que los marcos operen paralelamente
de los prisioneros del IRA en la prisin de Maze en 1980-81 comenzaron a ganar respaldo electoral. En noviembre de 1987, el padre Alex Reid, un sacerdote catlico que haba estado involucrado durante muchos aos en la mediacin de conflictos en Belfast, escribi un artculo invitando al debate, exponiendo los principios de autodeterminacin y consenso sobre los cuales se poda basar el dilogo y la negociacin necesarios para un acuerdo poltico, incluyendo las circunstancias en las que el gobierno britnico haba de retirarse de Irlanda. El artculo aceptaba la postura republicana desarrollada en la poca de las elecciones generales de toda Irlanda en 1918 (realizadas bajo gobierno britnico) que planteaba que la autodeterminacin deba corresponder al pueblo de Irlanda en su conjunto y que la autodeterminacin implicaba el consenso. Pero el artculo argumentaba que esto solamente era posible mediante el doble consenso del pueblo de tradicin nacionalista y del de tradicin unionista, y que esto a su vez nicamente iba a poderse alcanzar mediante el dilogo y el acuerdo. El artculo propona una asamblea constituyente que el gobierno britnico deba estar preparado para auspiciar y facilitar. Martin Mansergh, Accord No. 8, 1999
La naturaleza de la solucin
En la jerga de resolucin de conflictos, las partes deben buscar una solucin de ganador/ganador donde todas las partes resulten satisfechas, aunque la aproximacin tradicional es la de ganador/ perdedor, donde cada parte intenta ganar con la consecuencia de que su contendor pierda. Desafortunadamente, si ninguna de las partes puede fortalecer sus aspiraciones, la labor de encontrar una solucin ganador/perdedor seguramente conducir a una situacin sin salida y la contraparte desarrollar un resentimiento que saldr de nuevo a la superficie de una forma nueva. Una solucin ganador/ganador evita tener que pensar en hacer concesiones y ceder, algo que presupondra renunciar a algn asunto importante. Como tal, este cambio en el pensamiento constituye la primera etapa en el proceso de establecer marcos alternativos para abordar el conflicto, y es a partir de esta base que se hacen posibles las dems formas de establecer nuevos marcos.
En una situacin sin salida, un sacerdote de la Iglesia Catlica Romana desempe un papel influyente para establecer un nuevo marco para la nocin fundamental de autodeterminacin en el conflicto de Irlanda del Norte y ofrecer propuestas de cmo poda negociarse. A finales de los 80s, pese a un gran esfuerzo diplomtico y poltico, la situacin continu siendo la de un callejn sin salida prolongado en lo poltico y lo militar. En protesta contra la aborrecible campaa de violencia del movimiento republicano, los polticos nacionalistas constitucionales haban ignorado sus demandas polticas y rechazaban cualquier forma de contacto con los representantes del terrorismo. Pero haban fracasado en alcanzar un acuerdo poltico de alcance comunitario que marginalizara las organizaciones paramilitares y creara el consenso poltico que pudiera facilitar o forzar la finalizacin de su violencia. Por otra parte, la violencia no estaba produciendo un avance poltico significativo para los republicanos, aunque tras la huelga de hambre
La naturaleza de las partes y su relacin

Por lo general, las partes en conflicto se ven mutuamente como oponentes que deben ser derrotados en una lucha por la supremaca y tratarn de desacreditar y perjudicar a sus contrapartes por cualquier va posible. Con frecuencia declaran que la otra parte es ilegtima, especialmente cuando se trata de una parte no estatal que hace un uso de la fuerza extra-legal, como en el caso de un movimiento secesionista o insurgente. Tambin es posible que rechacen la legitimidad de las aspiraciones de la contraparte o que aduzcan que no cuentan con autoridad moral, tal vez debido a violaciones a los derechos humanos. Las partes en este punto con frecuencia se apoyan en conceptos legales o pseudo-legales como la integridad territorial, la autodeterminacin, la soberana o los derechos inalienables, como si estos conceptos fueran absolutos y no estuvieran sujetos a calificacin, y como si su significado no estuviera abierto a la duda. Por ejemplo, en el conflicto en Mozambique entre el gobierno del Frelimo y el movimiento rebelde Renamo durante la mayor parte de 1991-92, las negociaciones se estancaron ante la ausencia de una frmula unificada que reconociera la soberana del gobierno y a la vez garantizara la aceptacin de la Renamo como un partido poltico del mismo nivel que el Frelimo. (Martn Rupiya, p.15, Accord No. 3, 1998). Al reclamar una mayor legitimidad por esta va, la parte estatal evita tocar los temas sustantivos en el conflicto y acercarse directamente a sus oponentes, aunque la sola existencia del grupo opositor sugiera que hay asuntos en juego que deben
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ser abordados. Mientras exista la posibilidad de derrotar a la contraparte, no hay un aliciente para concebir al oponente de forma diferente a un simple antagonista que debe ser derrotado, ya sea por la va militar o en las negociaciones.
Existe una forma alternativa para entender el conflicto y las partes. Si las partes efectivamente reconocen que hay problemas que deben ser abordados y que hay que encontrar soluciones mutuamente aceptables, entonces el problema viene a convertirse en un problema compartido y las partes tienen un inters comn en encontrar soluciones aceptables, debiendo trabajar en alianza. En esta ptica, la contraparte se convierte en un aliado en la bsqueda de una resolucin, por lo cual las partes se necesitan mutuamente. En la segunda mitad de los 80s, el gobierno del Frelimo presidido por Joaquim Chissamo lleg a la conclusin de que tendra que negociar una solucin con el movimiento rebelde Renamo: Los esfuerzos por persuadir a los mozambiqueos de la necesidad de las negociaciones tambin se redoblaron en 1986, aunque fue un poco antes de que el Frelimo estuviera dispuesto a discutir pblicamente la posibilidad...... (En 1989), dentro del nuevo espritu de expectativas, Chissano viaj a lo largo de Mozambique para preparar a su pueblo para la eventualidad de las negociaciones. En el proceso, dej de utilizar su expresin propagandstica de delincuentes armados y comenz a referirse a la Renamo por su nombre. En el 5 Congreso del Frelimo en julio de 1989, se concentr en los sectores de lnea dura dentro del Frelimo, convencindolos de que les convena iniciar acercamientos polticos con la Renamo. Vase Fernando Gonalves, p. 66-68.
vez el apoyo externo. Tenemos que aprender ms sobre la forma como las partes inician este proceso.
El cambio de marco de comprensin que se dio en las negociaciones para una nueva Sudfrica est estrechamente vinculada a la relacin que se construy entre Cyril Ramaphosa del Congreso Nacional Africano, liderado por Nelson Mandela, y Roelf Meyer del Partido Nacional en el gobierno, liderado por F.W. De Klerk. Meyer describi su propio proceso de cambio como un cambio de paradigma que comenz durante la negociacin en el seno de la Convencin para una Sudfrica Democrtica (CODESA). Si miramos atrs a nuestro comportamiento como equipo, estoy seguro de que CODESA jams habra podido alcanzar lo que se propona. En esencia, estbamos todava encerrados en un comportamiento de negociacin que apuntaba al ajuste de polticas, al pragmatismo. Un razonamiento oportunista orientaba nuestro comportamiento. Lamento tener que admitir que nos retractamos de nuestra palabra en concesiones que habamos cedido con anterioridad. Desgastbamos cualquier confianza que el CNA pudiera haber depositado en nosotros al retractarnos... El colapso de CODESA debe verse como una catarsis: nos desenmascarbamos y los fuertes sentimientos sobre lo que se consideraba crucial para ambas partes, el PN y la ANC, haban quedado al descubierto. Para el PN, se trataba de que el control sobre los daos exiga que los derechos de minoras para los blancos deban salvaguardarse mediante negociaciones basadas en los partidos, mientras que la ANC exiga elecciones generales basadas en el principio de que un hombre = un voto, y solamente estaban dispuestos a discutir una nueva constitucin una vez que se instalara una asamblea representativa.... De Klerk inici una correspondencia con Mandela. Anex a una de sus cartas un marco de anlisis que planteaba la posibilidad de una nueva constitucin y los medios posibles para llegar ah... Se sugera que en la nueva constitucin sudafricana deban quedar plasmados los derechos individuales en plena vigencia, a diferencia de los derechos de los grupos. Esto introdujo un cambio poltico considerable que demostr ser fundamental para reiniciar los dilogos... Como haba sucedido antes, De Klerk no lo hizo por una conviccin del sentido correcto de hacerlo, sino sencillamente para emprender nuevamente los dilogos y evitar derramamiento de sangre. No obstante, De Klerk no haba medido a cabalidad las consecuencias de esta modificacin y corri un gran riesgo al proponer este nuevo marco de cambio social sin respaldarlo a conciencia. La maniobra careca de conviccin ideolgica y por lo tanto no bastaba para iniciar una nueva etapa
Esta comprensin por lo general solamente se da, si es que llega a darse, al final de un perodo de confrontacin y regateo, cuando se hace evidente que no podr alcanzarse una solucin ignorando las aspiraciones de la otra parte. Este es el concepto del estancamiento doloroso (William Zartman y Maureen Berman, The Practical Negotiator, Yale University Press, New Haven, 1982) que conocemos de la literatura especializada en el tema. En un estancamiento doloroso, cada bando es lo suficientemente fuerte para imponer su veto a las aspiraciones de la contraparte, de modo que ninguno de los dos puede alcanzar sus objetivos y la continuidad de la situacin sin resolver les causa dao, y por lo tanto resulta insostenible. Aunque este punto generalmente se alcanza cuando se agotan las posibilidades de derrotar al oponente, no es necesario que las partes atraviesen este proceso desgastador y destructivo, ya que sus puntos de vista s pueden modificarse mediante el debate interno, la evaluacin de opciones alternativas, y tal
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instrumento en la materializacin de este nuevo comienzo. Este cambio de paradigma adems me permiti confiar en el proceso y as aceptar cualquier resultado que arrojaran las negociaciones de la nueva constitucin. Roelf Meyer, El cambio de paradigma
La nueva Asamblea en Stormont, 1999.

Fuente: Pacemaker Press
histrica. Por muy positivo que fuera, se necesitaba ms que un simple cambio pragmtico de poltica para crear una estructura sociopoltica que beneficiara la pueblo de Sudfrica. Se requera un viraje sustancial, no simplemente un ajuste del viejo paradigma y maniobras polticas, sino un cambio drstico en las creencias de lo que era justo para el pas en su conjunto. En otras palabras, se requera un cambio de paradigma, una genuina conviccin sobre la necesidad de abandonar las formas anteriores de razonamiento y de accin... Durante esta etapa, yo haba sufrido una transformacin de mentalidad y haba llegado a convencerme de que el xito en la tarea de crear un nuevo estado donde la mayora de los ciudadanos fueran de raza negra y gozaran de los mismos derechos que los blancos necesitaba de una buena dosis de fe. Requera la conviccin de que la slida proteccin de los derechos individuales volvera superflua la necesidad de salvaguardar los derechos de grupo... Un profundo sentido de liberacin me sobrecogi por el hecho de dejar de aferrarme al simple pragmatismo y a la urgencia de hacer maniobras para vencer a corto plazo. Esto me dio la libertad de salir a proponer nuevos principios y as establecer nuevos puntos de partida con mis antiguos enemigos. Estaba convencido de que slo si nos acogamos a un nuevo futuro ms que a un pasado modificado, el pas poda iniciar una nueva era. Yo era el principal negociador del gobierno y me consideraba afortunado de ser un valioso
Si alguna de las partes con anterioridad ha negado la legitimidad de sus oponentes y llega a darse cuenta de que tiene que trabajar con ellos, se encontrar en un gran dilema. Necesita abrir negociaciones con sus oponentes, aunque en el pasado haya argumentado que son una organizacin ilegtima con la cual no est dispuesta a negociar. Esto implica que se tiene que encontrar alguna forma de legitimacin. En ocasiones, esto puede hacerse aceptando que el grupo plantea reclamos genuinos significativos que deben resolverse, aunque no acepte su uso de la fuerza como legtimo. Bajo estas circunstancias, la parte gubernamental puede decir que est dispuesta a iniciar negociaciones a pesar de los mtodos de la contraparte, y no precisamente debido a su fortaleza militar. Un cese al fuego puede ayudar a transformar la relacin, aunque la parte gubernamental puede exigir un perodo de cuarentena para demostrar la buena fe del grupo armado. Tambin puede exigir una entrega de armas. Pero incluso en las situaciones cuando la parte en el gobierno es lo suficientemente fuerte para imponer dichos requisitos, esto puede ser contraproducente porque desacelera el momentum que puede haberse ido desarrollando. En las negociaciones de paz, mantener el momentum generalmente es un factor crtico para avanzar en la relacin.
En agosto de 1992, el presidente de Mozambique Joaquim Chissano se reuni con Afonso Dhlakama, el lder del movimiento rebelde Renamo en Roma como parte del proceso continuo de negociacin: Esta reunin concluy con un histrico apretn de manos entre Chissano y Dhlakama, con el compromiso de acelerar las negociaciones de paz. Inmediatamente despus de este apretn, se dio paso a sesiones de redaccin de borradores del texto de una declaracin conjunta. El acuerdo que surgi fue que un cese al fuego solamente entrara en efecto despus de que la Asamblea Parlamentaria en Maputo hubiera ratificado los compromisos adquiridos en Roma en este proceso de paz. El 7 de agosto, ambas partes suscribieron una declaracin de intenciones para firmar un cese al fuego a comienzos de octubre. Alex Vines, Accord No. 3, 1998
Un proceso electoral constituye muchas veces una forma eficaz de otorgar legitimidad al grupo porque en ese caso es posible argumentar que cuenta con mandato de su pueblo (de igual forma, un referendo puede utilizarse para dar respaldo al acuerdo final). Mediante estos pasos, se puede ir desde oponerse al
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grupo porque constituyen una amenaza, hasta llevarlos a un proceso de negociaciones y asegurar que eventualmente cuenten con un status en las negociaciones. Resulta irnico que muy frecuentemente, aunque el gobierno y el pueblo que representa son los ms afectados por los ataques de un grupo rebelde, por lo general estn urgidos por establecer una aproximacin para buscar una resolucin del conflicto, mientras que la comunidad internacional, que no resulta afectada muy directamente, puede proscribir al movimiento como organizacin terrorista sin una premura para retractarse. Sin embargo, la proscripcin puede cumplir un propsito concreto si existe la posibilidad de retirarla, de manera que puede hacer las veces de incentivo para una participacin plena en el proceso de paz. Tambin otras partes involucradas pueden necesitar replantear su relacin con el conflicto: los sectores de la poblacin que habita las comunidades donde se lleva a cabo la contienda armada. Puede tratarse de comunidades indgenas tradicionales o de colonos que han sido desplazados hacia la zona. Puede tratarse de la gente que todas las partes dicen representar y quienes se convierten en el en el epicentro del conflicto cuando cada bando trata de ganarse su respaldo. Con frecuencia se sienten desamparados y victimizados, pero si logran adquirir confianza y reivindicar sus intereses en el resultado del enfrentamiento, pueden no slo representar sus intereses sino adems cumplir un importante papel de puente entre las partes para facilitar la comunicacin y una nueva forma de pensar. Una vez que las partes han entendido que un desenlace duradero seguramente se basa en una solucin del tipo ganador/ganador y que esto se consigue ms fcilmente mediante una aproximacin de resolucin de un problema comn, les resulta imperioso encontrar formas de analizar los problemas que a su vez ofrezcan la posibilidad de encontrar una solucin mutuamente aceptable. Al mismo tiempo, la certidumbre de que puede hallarse una solucin mutuamente aceptable hace que sea ms fcil acercarse al oponente como un aliado en la creacin de una solucin del tipo ganador/ganador.
preocupaciones del estado. stas pueden ser la ruptura de la estructura del estado si se permite la secesin de una de las partes o las amenazas de un estado vecino que utiliza el movimiento secesionista para promover sus intereses. Lo opuesto de las preocupaciones son las necesidades e intereses de las partes las dudas sobre la posibilidad de satisfacer esas necesidades e intereses conducen a sus preocupaciones.
En el conflicto entre Papa Nueva Guinea y los grupos secesionistas en la provincia de Bougainville, fue necesario tratar de reconciliar las posiciones de los diversos grupos de Bougainville, lo cual se consigui en 1999 con el Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC), mediante el proceso de evaluar opciones en trminos de las necesidades y las preocupaciones de la poblacin: Tras la eleccin del BPC en mayo de 1999, tom varias semanas ponerse de acuerdo sobre los detalles de un compromiso en el tema de la independencia. Una parte importante de este proceso fue el desarrollo por parte de los asesores del BPC de un documento titulado Opciones para la Negociacin de una Solucin Poltica Un Marco de Evaluacin. A lo largo de varios das de intensas discusiones, los asesores definieron primero un conjunto de nueve opciones muy amplias para un acuerdo poltico negociado. Abarcaban desde la independencia inmediata hasta la aceptacin del nuevo sistema provincial de gobierno vigente en el resto de Papa Nueva Guinea. Los asesores despus identificaron las principales caractersticas o temas para el postconflicto en Bougainville y los veinte requisitos correspondientes en relacin con cada uno de estos temas que deba cumplir la opcin ideal de acuerdo poltico. Centrados en la necesidad de integrar posiciones opuestas, se hizo un esfuerzo consciente por atender las preocupaciones clave de cada faccin importante. Cada opcin fue evaluada con una calificacin de alta, media o baja en funcin de hasta qu punto se poda esperar que cumpliera con los veinte requisitos. El anlisis se resumi en una matriz y demostr que la opcin ms slida, en trminos de qu tanto poda esperarse que cumpliera los veinte requisitos, result ser un referendo diferido y obligante, junto con asegurar la mayor autonoma posible hasta la realizacin del referendo. Vase Anthony J. Regan, pg. 47 y Matriz de Opciones en la pg. 55
Necesidades y posiciones
Una de las reflexiones ms valiosas de las teoras de resolucin de conflictos es la de distinguir entre posiciones y necesidades. Las posiciones se definen como las instancias de negociacin asumidas por las partes del conflicto. En este sentido, por ejemplo, el requisito de independencia puede ser una instancia de negociacin. Pero puede no estar expresando las verdaderas preocupaciones ms profundas de la parte correspondiente. stas pueden ser la dominacin por parte del poder central o las amenazas a la integridad de la cultura y la comunidad. La exigencia de independencia es una expresin de aquellas preocupaciones, as como una aspiracin en s misma. En la contraparte, el estado puede estar planteando una integridad territorial, pero esto no expresa completamente las verdaderas
Las posiciones frecuentemente se presentan como irreconciliables e incompatibles porque se trata de exigencias absolutistas. Es ms fcil constatar que las necesidades pueden ser compatibles y por lo tanto contribuyen a formar una lista de requisitos para cualquier acuerdo que incorpore las
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necesidades de ambas partes. Si resulta claro que las necesidades de las partes son, de un lado, ejercer control de sus propios asuntos y promover su cultura e identidad, y de la otra parte, evitar las amenazas externas y la desestabilizacin del estado, entonces el tema especfico de la integridad territorial versus la autodeterminacin puede parecer menos crucial.
sostenimiento del gobierno autnomo de Bougainville en su etapa de formacin. Avei, pg 63, Accord No. 12, 2002
Maneras de compartir los recursos

El supuesto normal, especialmente en las sociedades de Occidente, es que un recurso pertenece a una persona o institucin y que los dems deben renunciar a su pretensin sobre l. Sin embargo, las soluciones de ganador/ganador dependen de encontrar maneras para que el recurso se pueda compartir. Es posible pensar en una diversidad de formas en que se puede hacer esto de modo que ninguna de las partes tenga que renunciar a sus aspiraciones. Estas alternativas pueden caer en las siguientes categoras: Dividir Expandir Permutar / compensar Desagregar Uso secuencial
En este caso, el recurso necesario era el aspecto financiero, pero muchas veces los recursos tienen un suministro limitado o bien el recurso en cuestin puede ser nico, sin poderse sustituir por otro. Bajo estas circunstancias, la expansin puede no ser una opcin viable. Si al parecer resulta imposible compartir de alguna forma el recurso, una alternativa puede ser que una de las partes se quede con el recurso, mientras que la otra reciba a cambio una compensacin por esta prdida, a manera de trueque. La prueba de eficacia de esta opcin radica en el nivel de satisfaccin que la alternativa representa para la parte que renuncia a la exigencia original. Dos manzanas pueden resultar un cambio satisfactorio por una naranja, pero en algunas circunstancias solamente la naranja lograr satisfacer los intereses particulares de las partes, de modo que la permuta o compensacin no funcionar. En negociaciones polticas, el papel de la comunidad de donantes puede ser muy significativa para aportar los recursos que permitan compensar a una de las partes por la renuncia a alguna de sus aspiraciones. Las disputas a este nivel generalmente abarcan innumerables temas, y en tales circunstancias cada parte puede estar dispuesta a ceder en algunas de sus pretensiones con el fin de ganar en otros terrenos. Esto exige considerar las negociaciones globales como un paquete, donde la resolucin de cada tema depende de la exitosa negociacin de los dems. A medida que se llega a un acuerdo aceptable en cada tema, se puede dejar de lado a la espera de las negociaciones sobre los dems asuntos. Si los dems temas no se pueden resolver, entonces caduca la propuesta de los temas temporalmente acordados. Esta aproximacin se basa en el principio de que nada est acordado hasta que no se acuerde todo y reconoce que puede haber una cierta interrelacin entre las prdidas y las ganancias de cada tema.
En el conflicto de Papa Nueva Guinea / Bougainville, los tres temas fundamentales eran un referendo sobre el futuro status de Bougainville, el mayor nivel de autonoma en la etapa previa al referendo y la entrega de armas. Los acuerdos sobre cada uno de estos tres temas se alcanzaron en diferentes etapas de la negociacin, pero su implementacin dependa de alcanzar un acuerdo en todos ellos. Vase Regan, pgs. 48 - 50
Para ilustrar las diversas formas de compartir, podemos pensar en la analoga de una naranja. Dividir el recurso es la primera opcin que generalmente se toma en cuenta. Se divide de forma tal que cada persona recibe una parte sobre la cual tiene propiedad separada. Si dos personas quieren una naranja, cada uno puede tomar la mitad. Naturalmente, ninguna de las dos personas estar completamente satisfecha porque aspiraban a la naranja completa, pero al menos obtuvieron una participacin equitativa. Expandir el recurso significa encontrar y adquirir ms, de modo que cada parte pueda quedarse con tanto como deseaba. En el ejemplo de la naranja, basta con enviar a alguien a comprar ms naranjas. En las negociaciones polticas, los donantes internacionales generalmente ofrecen fondos que ayudan a asegurar recursos adicionales.
El acuerdo entre Papa Nueva Guinea y los grupos secesionistas en la provincia de Bougainville permiti el establecimiento de un gobierno autnomo provincial, y la capacidad para implementar los acuerdos y para financiar el programa del gobierno provincial de reconstruccin dependa de encontrar los recursos adecuados: La actuales circunstancias econmicas significan que el gobierno estar buscando donantes extranjeros de ayuda, especialmente para la reconstruccin y el desarrollo, as como un subsidio nico inicial de establecimiento para facilitar el comienzo de operaciones y el
El recurso en disputa puede tener varios elementos o cualidades, y las partes pueden estar interesadas tan solo en algunos elementos especficos, de manera que es posible que cada parte tenga los elementos que desean sin tener que privar a los dems de sus aspiraciones, si se desagregan las partes constitutivas del recurso. En el ejemplo de la naranja, una persona puede querer la cscara para hacer un
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pastel y la otra puede querer el jugo para hacer una bebida. En tales circunstancias, no existe un conflicto real una vez que las partes aclaran sus intereses. Pero en los conflictos polticos o intercomunitarios puede ser que nunca se haga evidente lo que cada parte desea porque, como se explic antes, el debate est en las posiciones o demandas de las partes y no en sus necesidades. Otorgar autonoma a una regin es un proceso de desagregar los poderes de gobierno. Las negociaciones en dichos sistemas generalmente implican ponerse de acuerdo sobre cules poderes sern ejercidos por el gobierno central y cules por la regin autnoma.
Una serie de propuestas de autonoma han sido preparadas y debatidas en diferentes momentos del proceso de paz de Sri Lanka Mientras contina con su ofensiva militar para capturar la principal ruta de suministros a Jaffna y desalojar a los Tigres de Liberacin del Tamil Eelam (LTTE) de Vanni, el gobierno de coalicin de la Alianza del Pueblo (PA) ha seguido desarrollando un marco constitucional, sin la participacin del LTTE que pueda sin embargo ajustarse a las aspiraciones nacionalistas tamiles dentro de una Sri Lanka unida. Esta segunda va en su estrategia para poner fin al conflicto tnico se revel en agosto de 1995 mediante la publicacin de extensas propuestas de autonoma regional. Dichas propuestas conceban una reestructuracin radical del sistema vigente de devolucin introducido bajo los trminos del Acuerdo Indo-Lanka de 1987. Los poderes del gobierno central y las regiones se deban reconstituir, cediendo una mayor autonoma a los nuevos consejos regionales. Lo ms importante es que deba abolirse la lista de poderes concurrentes que haban obstaculizado y dilatado los intentos de devolucin de finales de los 80. La mayora de los poderes en esta lista deban transferirse a los consejos regionales propuestos. El sistema previsto de devolucin adems requera enmiendas fundamentales a la constitucin vigente. La enmienda ms controvertida sera la reformulacin del estado de Sri Lanka, pasando de una entidad unitaria a una repblica unida y soberana con una Unin de Regiones. Se estipulaba que dicho cambio constitucional requera de la aprobacin del pueblo, expresado en un referendo, junto con las acostumbradas dos terceras partes del parlamento. Vase Kumudini Samuel, pg. 74
arte y la otra puede luego usarla para hacer un pastel. Si se secuencia de esta forma el uso del recurso, las partes pueden utilizarlo de manera consecutiva. El concepto de secuenciar tambin implica la idea de clusulas de caducidad que se han incorporado en un buen nmero de acuerdos negociados de paz. Se conviene que un conjunto de acuerdos estarn vigentes por un perodo fijo antes de implementar la transicin a un nuevo conjunto de acuerdos. En la etapa inicial, se otorgan protecciones a una de las partes, generalmente la antigua parte dominante, mientras se preparan para una nueva circunstancia, donde sus privilegios ya no estarn vigentes.
En su disputa con el gobierno de Papa Nueva Guinea, los diversos grupos moderados y radicales en Bougainville acordaron, por diferentes motivos, la conveniencia de postergar su exigencia de un referendo de independencia y continuar temporalmente perteneciendo a Papa Nueva Guinea: Retrasar el referendo era lo mejor, ya que deba hacerse una entrega de armas previamente, para asegurar garantas para la votacin transparente, y en todo caso se necesitaba una reconciliacin en caso de que el voto no condujera a la divisin. Adems, aceptaron el argumento de que un alto grado de autodeterminacin durante un buen nmero de aos podra satisfacer incluso a los radicales, con lo cual Bougainville podra acudir unida al referendo, optando por permanecer autnoma en lugar de independiente. Por su parte, los radicales consideraron que la combinacin de postergar el referendo y el ejercicio de la autonoma permitiran que el tiempo consolidara la capacidad necesaria para administrar una Bougainville independiente y permitiera que se desarrollara poco a poco un consenso sobre la independencia. Vase Anthony Regan, p.48
Naturaleza de los temas en disputa

Incluso cuando se haya definido un nuevo marco para el conflicto, enfocado en las necesidades de las partes ms que en sus posiciones, y se haya aceptado la idea de compartir los recursos de diversas formas, puede resultar difcil determinar cmo se pueden aplicar estos nuevos puntos de vista a los conceptos en disputa. La soberana o la autodeterminacin podran parecer conceptos fijos imposibles de redefinir, pero las tendencias actuales como la globalizacin han demostrado que stas no se pueden tratar de la misma forma absoluta que en el pasado. Por ejemplo, los estados en la Unin Europea hasta cierto punto han reunido sus soberanas y a la vez han cedido control de sus territorios individuales al colectivo de la Unin Europea. En una menor medida, los estados han cedido alguna parte de su soberana a otras entidades internacionales menos firmes como Naciones Unidas o la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico. Agendas sustantivas para una paz posible
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Tambin es posible que las partes deseen o necesiten el recurso en diferentes momentos, de modo que su uso por una de las partes no agote el recurso impidiendo que la otra la use ms adelante. Nuevamente con la analoga de la naranja, una persona puede quererla para dibujar en su clase de
Firma del Acurdo de Paz para Bougainville, 31 de agosto de 2001.
Se pueden redefinir estos conceptos para que podamos verlos como una agrupacin o un paquete de elementos que se puede separar en sus partes constitutivas, algunas de las cuales se le otorgan a una de las partes y otras a la contraparte. De forma semejante, la propiedad sobre la tierra es susceptible de reconceptualizarse, de forma que el dominio ancestral implique algunos derechos reservados para quienes detentan la titularidad ancestral, mientras que otros derechos pueden recaer en el estado a nivel local o nacional. De esta forma, los propietarios tradicionales pueden proteger sus intereses en aquellos aspectos que consideran fundamentales, mientras que la tierra sigue estando disponible para el desarrollo. Cmo se lleva esto a la prctica en muchas sociedades es algo que est por verse an, y que se est trabajando en diversas disputas actuales (ver, por ejemplo, el extracto de Roelf Meyer sobre el establecimiento de un nuevo marco en Sudfrica para el tema de los derechos, desde la proteccin de los derechos de grupo hasta la de derechos individuales).
Fuente: AusAid
En las discusiones sobre un referendo para el futuro status poltico de Bougainville, el gobierno nacional de Papa Nueva Guinea se mostraba reticente a ceder control de antemano sobre el resultado del referendo. Con la ayuda de Alexander Downer, el Ministro de Asuntos Exteriores de Australia, encontraron una frmula que reconoca la autoridad del gobierno: En esencia, el compromiso implicaba que Papa Nueva Guinea aceptara que hubiera un referendo en el futuro sobre el tema de la independencia de Bougainville, mientras que Bougainville aceptaba que el resultado del referendo no sera obligante. El punto para venderle el acuerdo al gobierno nacional era que la autoridad ltima del Parlamento Nacional sobre el futuro de Bougainville se mantendra. Para persuadir a los grupos de Bougainville a aceptar el compromiso, Downer sugiri que la aceptacin de la autoridad del Parlamento no era el final del asunto. Seal el precedente de Timor Este, dando a entender que si un gran porcentaje de pobladores de Bougainville votaban a favor de la independencia, la comunidad internacional no iba a ignorar este resultado. Vase Anthony J. Regan, p.50
Interrelacin de temas
Es fundamental darse cuenta de la forma como los temas interactan unos con otros. Ya se ha mencionado antes cmo puede haber una cierta complementariedad entre distintos tremas cuando una de las partes puede estar dispuesta a ceder en un campo a cambio ganar en otro, de forma que en el balance general, aunque las partes no hayan ganado todo lo que deseaban, puedan al menos sentirse satisfechas con la totalidad del pacto. Una relacin ms directa es la forma en que el avance en un rea puede desatar cambios en la totalidad del sistema, lo cual permite ganancias para todas las partes y aumenta la buena voluntad de las partes para aproximarse a las otras. Sin embargo, las partes a menudo subestiman los beneficios potenciales de una re-evaluacin ms profunda de la sociedad y de buscar una nueva visin para la sociedad en el futuro, pues prefieren tranzarse por concesiones a corto plazo o por cambios programticos y superficiales que pueden dejar sin resolver muchos aspectos fundamentales.
Resistencia al cambio de marcos

Aunque es fcil ver el valor de modificar el marco de anlisis de un conflicto cuando los marcos actuales no parecen capaces de conducir a un resultado satisfactorio para nadie, tambin es fcil de entender por qu con frecuencia no se lleva a cabo un cambio de marcos. Las partes pueden haber adoptado sus actuales marcos conceptuales hace mucho tiempo, seguramente tras un prolongado anlisis y largas discusiones, y habrn invertido mucho tiempo y vidas en defender su punto de vista. Es difcil abandonarlo de un momento a otro sin que parezca que abandonan y traicionen creencias valiosas y camaradas que han podido dar sus vidas por la causa. El marco actual puede ser la nica certidumbre con que cuenta el grupo o el gobierno en una situacin de hostilidad y vulnerabilidad. El marco puede parecer un andamiaje que sostiene toda la edificacin en la contienda, y si se mueve o cambia hay un gran riesgo de que el edificio se venga abajo y colapse completamente el proyecto poltico. Existen muy pocas ocasiones para un debate franco sobre puntos de vista alternativos porque el grupo en su totalidad comparte su compromiso con el marco vigente y teme los riesgos de cuestionarlo, de modo que cualquiera, incluso el lder, lo pensar muy bien antes de arrojar alguna duda sobre los supuestos y las estrategias aceptados. La conclusin tpica es que ms vale aferrarse ciegamente a las convicciones y esperar a que se consiga la meta ltima mediante el uso de los medios actuales. Se vuelve un crculo vicioso. Sin discusin, es improbable que emerjan nuevas ideas que puedan
Reconciliacin de marcos: los distintos marcos en paralelo

En ocasiones ni siquiera es necesario elegir entre diversos puntos de vista, sino ms bien explorar las formas en que los puntos de vista pueden operar simultneamente. Es posible que dos sistemas diferentes coexistan uno al lado del otro, como se ha visto con la Ley Sharia operando paralelamente a un sistema legal secular o en el caso de la ley de uso comn operando simultneamente con un sistema legal basado en un cdigo civil. Como medida temporal, o incluso como acuerdo final, el poder soberano puede delegar parte de su autoridad en otra autoridad religiosa, de costumbre o de otro tipo establecida en las negociaciones, o bien puede ejercer sus poderes segn los deseos de otras partes. En algunas culturas esto es ms fcil de lograr que en otras sociedades ms rgidas.
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resultar ms eficaces para representar las aspiraciones del grupo o la organizacin, pero sin la confianza en nuevas ideas es muy poco probable que el lder o los simpatizantes estn dispuestos a iniciar discusiones. Puede ser necesario tener que enfrentar grandes derrotas antes de verse obligados a admitir que la estrategia actual es insostenible, pero las circunstancias de una estrategia fallida no constituyen la base ideal para un pensamiento renovado y fresco, tan necesario como har falta en ese momento. El estmulo puede ms bien provenir de terceros que gocen de confianza y que a la vez puedan darse cuenta de la necesidad del cambio. Wolfers (p 48, Accord No. 12, 2002) hace referencia a un compromiso sugerido por Alexander Downer, el Ministro de Asuntos Exteriores de Australia, en un momento de las negociaciones sobre el futuro de Bougainville, incluyendo opciones que se haban discutido antes sin llegar a ningn acuerdo. Wolfers cita a Downer diciendo: En ocasiones lo que cuenta no es tanto qu se dice sino ms bien quin lo dice.
Se evalu la capacidad del movimiento rebelde de Mozambique, Renamo, en 1989 para entrar a participar de la actividad poltica parlamentaria con el rgimen marxista del Frelimo: Tras muchos aos de guerra de guerrillas, la Renamo estaba mal preparada para entrar en la vida civil y para la transicin a la poltica parlamentaria. Su mayor reto era transformarse
de una organizacin puramente militar en un partido poltico viable. Para conseguirlo, los rebeldes necesitaban desarrollar una ideologa coherente, as como una estructura organizacional que les permitiera explicar sus posiciones. Sus pronunciamientos polticos hasta entonces se reducan a proclamas categricas anti-marxistas, pro-capitalistas y prodemocrticas, pero su capacidad para debatir estos temas era muy limitada. An ms, a cambio de ofrecer los beneficios de la paz al Frelimo, la Renamo necesitaba garantas de seguridad y ayuda financiera antes de poder renunciar a la guerra.. Vase Martn Rupiya, pg 60 Por carecer de habilidades polticas y de experiencia negociadora, adems de su escaso conocimiento de procesos constitucionales y electorales, la Renamo tena mucho que perder en un proceso de paz. Durante la euforia diplomtica inicial, por lo tanto, los rebeldes fueron muy cautos en sus respuestas a la apertura de Mozambique y Zimbabwe. No obstante, aunque el respaldo exterior y las ganancias de actividades ilegales como el trfico de marfil y de piedras preciosas le haban permitido a la Renamo cubrir sus necesidades a lo largo del conflicto, los rebeldes ahora no contaban con suficiente autonoma financiera. Este hecho no pas desapercibido para Rowland y para Zimbabwe, quienes, con la aquiescencia
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de Chissano, comenzaron a canalizar fondos considerables a la Renamo para comprar su cooperacin. Una vez que los rebeldes se convencieron de que no podan ganar la guerra, estos incentivos pasaron a jugar un papel decisivo en su decisin de pactar la paz.... (Adems) Sudfrica replante su respaldo a los rebeldes. Varios funcionarios de alto rango realizaron visitas secretas a zonas controladas por la Renamo a finales de lo 80s para discutir con los rebeldes la mejor forma de estructurar y articular sus demandas polticas. Fernando Gonalves, pg 68
para un acuerdo aceptable. Por lo tanto establece que el problema radica en satisfacer todas estas aspiraciones y plantea los temas en disputa como un problema compartido que ambas partes trabajarn para resolver. El documento marco adems puede asegurar a las partes que en la mayor medida posible el proceso de dilogo no las forzar a aceptar algo en detrimento de sus intereses. Por ejemplo, puede establecer un proceso para las negociaciones que resulte aceptable para las partes y que crean que ofrece buenas posibilidades para llegar a un acuerdo. Puede cubrir temas como las bases para iniciar negociaciones y el mandato de los participantes.
En 1989, algunos lderes religiosos tantearon la posibilidad de abrir conversaciones entre el gobierno de Mozambique y la Renamo en Nairobi. Como parte de este proceso, cada una de las partes desarroll una lista de principios como su base para los dilogos: Como preparacin para estos dilogos, el gobierno traz una lista de 12 principios para adelantar un dilogo directo con la Renamo, que los religiosos hicieron llegar a los rebeldes sin ningn comentario. La Renamo respondi con una declaracin de 16 puntos que se hizo llegar a Maputo el 14 de agosto. Pese a los muchos puntos de desacuerdo entre estos dos documentos, el principal obstculo consista en la negativa del gobierno a reconocer a la Renamo como fuerza poltica legtima en Mozambique. Sin embargo, las declaraciones de Nairobi parecen haber sido la primera comunicacin escrita entre las dos partes, lo cual eventualmente abri el camino a los dilogos directos. Dinis S. Sengulane y Jaime Pedro Gonalves: p.26, Accord No. 3, 1998. Los dos documentos de principios se pueden ver en las pgs. 70 - 71 En el proceso de paz de Irlanda del Norte, los gobiernos de Irlanda y el Reino Unido desarrollaron documentos marco que pudieran resultar aceptables para todas las partes en conflicto en Irlanda del Norte, incluyendo al Ejrcito Republicano Irlands (IRA) y al Sinn Fin, quienes estaban resueltos a continuar con la violencia. El primero de estos fue la Declaracin de Downing Street: Los principales factores que condujeron a la exitosa negociacin de la Declaracin de Downing Street fueron el criterio de su aceptabilidad para sectores numerosos del unionismo, la determinacin del gobierno de Irlanda para proseguir con su iniciativa y el respaldo de la opinin pblica estadounidense. La comunidad empresarial de Irlanda del Norte haba padecido las consecuencias de las hostilidades y deseaba su finalizacin. Estaban dispuestos a pagar un precio poltico por la paz, siempre y cuando no fuera demasiado alto
Una vez que comienza a salir a la superficie un nuevo pensamiento, las partes se mostrarn renuentes y lentas para dejar entrever cualquier cambio en sus planteamientos, en primer lugar porque puede interpretarse como un signo de debilidad, pero en segundo lugar porque si se trata de una aproximacin ms conciliadora, es necesaria una respuesta positiva de la contraparte, y puede haber muy poca confianza en que esto se vaya a producir. La mayora de la gente en una situacin de conflicto lamenta constatar que se comporta de una forma beligerante, admitiendo que no se trata de la actitud ideal, pero con la creencia de que es necesario porque el contendor no parece dispuesto a cooperar en una alternativa de solucin de problemas. Adems, la experiencia pasada puede demostrar que ese era el caso. Ahora confan en que el oponente tambin est preparado para establecer nuevos marcos de anlisis del conflicto y modificar sus aspiraciones para su resolucin. Con el fin de poner a prueba las nuevas circunstancias, frecuentemente se har una oferta de negociaciones, aunque condicionada. La contraparte puede quiz tener que aceptar el status quo, o bien ciertos asuntos se excluyen de las negociaciones, o tal vez ciertas partes o interlocutores son declarados inaceptables. Incluso el llamado a unas negociaciones sin precondiciones puede ser ms beligerante que lo que parece a simple vista, pues puede constituir un reto para que la otra parte ignore sus propias preocupaciones ms elementales. Raras veces funciona que una de las partes defina unilateralmente las bases para una negociacin, ya sea bajo la forma de establecer precondiciones o de exigir que no las haya. Esto se interpreta ms bien como una demostracin de poder para iniciar con ventaja en las eventuales negociaciones, y la otra parte puede considerar imposible aceptar negociaciones sobre esta base. No obstante, los intentos por imponer precondiciones pueden ser una seal del comienzo de un proceso de movimiento y redefinicin de marcos, tras lo cual puede sobrevenir un proceso de negociacin. El marco completo de las negociaciones requiere un total replanteamiento, y el resultado debe ser una estructura concertada, mutuamente aceptable, idealmente trabajada en conjunto. Una alternativa ms exitosa ha sido la creacin de un documento marco que reconoce las exigencias de ambas partes
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La Declaracin de Downing Street del 15 de diciembre de 1993, aunque mantena muchos de los aspectos del borrador de propuesta entregado por Reynolds, el Primer Ministro irlands, a Major, Primer Ministro britnico, en junio del mismo ao, representaba adems un reto para el IRA. La aceptacin del gobierno britnico del derecho de autodeterminacin sujeto a una aprobacin consensuada, su renuncia a cualquier inters estratgico o econmico egosta, su determinacin de promover, permitir y facilitar el proceso de alcanzar un acuerdo entre el pueblo de Irlanda, y su promesa de aceptar la incorporacin del Sinn Fin al dilogo poltico con los otros partidos representaban un desafo a la conviccin de continuar el enfrentamiento armado. Tuvieron que pasar otros ocho meses antes de que el movimiento republicano se convenciera. Vase Martin Mansergh, pg. 26. La Declaracin de Downing Street se incluye en el nmero 8 de Accord, pgs 70-72
facilitador/ conductor del proceso de dilogo, as como la estructura de los paneles negociadores y los subcomits, su papel y sus funciones. Tambin puede estipular la base sobre la cual se ha de alcanzar un acuerdo, y con el fin de proteger y dar garantas a las partes ms dbiles, no se basar en votaciones mayoritarias para evitar que una parte pueda ser invisibilizada por el voto. Una forma de toma de decisiones por consenso y el principio de que nada est acordado hasta que todo est acordado antes mencionado son las garantas en este sentido. Dada la hostilidad y la desconfianza imperante entre las partes, la preparacin del documento marco es una labor difcil de realizar conjuntamente. Seguramente es necesaria la ayuda de una tercera parte, bien sea de la sociedad civil o de estados amigos. Adems, puede ser necesario que el documento marco sea presentado por un tercero para que las partes no tengan que reconocer expresamente las aspiraciones de sus oponentes, lo cual indicara un cambio de postura. No obstante, si las partes entran a las negociaciones sobre la base de un documento marco, estarn negociando dentro de sus parmetros. Habrn establecido un nuevo marco para diversos aspectos del conflicto, y al hacerlo habrn fortalecido las posibilidades de alcanzar un acuerdo duradero mutuamente aceptable. Aunque en muchos sentidos el proceso de establecer nuevos marcos resulta la parte ms difcil de un proceso de paz, todava quedan por delante muchas dificultades. Debemos hacer todo cuanto se pueda por ayudar a las partes en el proceso de redefinir los marcos y desearles suerte en su intento por alcanzar acuerdos dentro de los nuevos marcos.
La experiencia tiende a sugerir que los dilogos incluyentes son ms eficaces para alcanzar una resolucin duradera que no se vea erosionada por los sectores excluidos, aunque por supuesto el proceso de negociacin es ms difcil cuando hay ms participantes involucrados. (Esto produjo como resultado equipos numerosos, costosos y difciles de manejar pero el carcter incluyente result fundamental, garantizando que cada etapa del proceso y cada compromiso fuera entendido a cabalidad y aceptado por cada grupo Regan, pg 39, Accord No. 12, 2002). El documento marco puede establecer la forma de las negociaciones y generalmente incluye un acuerdo sobre un tercero
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Mapas: Autorizados por la Seccin Cartogrfica de Naciones Unidas (Mozambique, no. 3706 Rev.5 junio 2004, Papa Nueva Guinea, no. 4104 Rev.1 enero 2004, Sri Lanka, no. 4172 Rev.2 enero 2007) http://www.un.org/Depts/Cartographic/english/htmain.htm Nota: Los lmites y los nombres y las designaciones que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
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Primera parte: Estudios de caso en Europa, frica y Asia
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Norte de Belfast la vspera del cese al fuego del IRA, 31 de agosto de 1994.
Fuente: Crispin Rodwell
Primeras fases del proceso de paz irlands

Martin Mansergh
a mayora de los acontecimientos importantes en la historia tienen causas mltiples, y el proceso de paz irlands no es una excepcin. Se materializ a partir de una mezcla de factores: el cansancio de la guerra que conllevan las situaciones de prolongado estancamiento poltico y militar; el valor demostrado por gobiernos y partidos constitucionalistas al tratar con los polticos cercanos a fuerzas paramilitares; el ejemplo de avances decisivos y procesos de paz en otros lugares del mundo; el surgimiento de una alternativa poltica por consenso nacionalista democrtico; la necesidad econmica de paz y estabilidad; la colaboracin activa entre los gobiernos britnico e irlands (pese a la existencia de frecuentes tensiones en la relacin); y el compromiso de mxima prioridad, sin precedentes, asumido por un presidente de Estados Unidos respecto a la paz en Irlanda, incluida la disposicin a actuar como garante definitivo. El abrumador deseo de paz de la poblacin, tanto en Irlanda del Norte como en la Repblica de Irlanda, fue quizs el factor ms decisivo de todos. Este sentimiento se haba manifestado durante un largo perodo de tiempo, y reflejaba el valioso e incansable trabajo por la paz desarrollado silenciosamente por una gran cantidad de personas y organizaciones. Martin Mansergh es miembro del partido Fianna Fil. Fue consejero especial del Taoiseach (Presidente de Irlanda) entre 1987 y 1994, y desde 1997, y jefe de investigaciones del Fianna Fil de 1981 a 1987 y de 1994 a 1997.
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A finales de los ochenta, pese a los abundantes esfuerzos polticos y diplomticos, las perspectivas seguan siendo las de un prolongado estancamiento poltico y militar. En protesta contra la repugnante campaa de violencia del movimiento republicano, los polticos nacionalistas constitucionales hicieron caso
omiso de sus exigencias polticas, y se negaron a tener cualquier contacto con los representantes del terrorismo. Pero no haban logrado alcanzar un acuerdo poltico que alcanzara a todas las comunidades y que marginara a las organizaciones paramilitares, creando un consenso poltico que permitiera presionar para que se vieran obligadas a poner fin a su violencia. Por otra parte, la violencia no estaba suponiendo un avance poltico significativo para los republicanos, aunque tras las huelgas de hambre de presos del IRA en la prisin de Maze en 1980 y 1981 empezaron a ganar respaldo electoral, obteniendo el 10% en las elecciones a la nueva Asamblea de Irlanda del Norte en 1982. Se pusieron en marcha unos primeros tanteos, y John Hume, dirigente del Partido Socialdemcrata y Laborista (SDLP), partido nacionalista constitucionalista, busc un encuentro directo con el IRA que finalmente tuvo que suspender. Pero fue necesario el catalizador de la matanza de Enniskillen de 1987, en el Da de los Cados de las Guerras Mundiales (8 de noviembre), para iniciar el dilogo que marc el principio del proceso de paz. Tras Enniskillen, muchos sectores sintieron que quizs haba llegado el momento de dialogar para poner fin a la violencia. En primer lugar, haba una obligacin moral de intentar evitar ms Enniskillens, y, en segundo lugar, exista la sensacin de que se estaba haciendo evidente a
todas las partes la inutilidad de una ininterrumpida campaa de violencia. Sin una estrategia de paz, era improbable que el Sinn Fin lograra avances electorales en alguna de las dos partes de la isla. Ningn candidato del Sinn Fin se acerc siquiera a la obtencin de un escao en las elecciones generales de 1987 en el Sur, aunque dos candidatos abstencionistas encerrados en los Bloques H de la prisin de Maze haban sido elegidos para el Dil en junio de 1981. Lo que poda quedar de tolerancia pblica hacia las persistentes atrocidades paramilitares haba cado abruptamente. La capacidad fsica de continuar deba separarse de la capacidad moral y psicolgica de mantener una lucha armada cuya finalidad cada vez apareca menos clara. El Sinn Fin necesitaba salir del aislamiento poltico y deseaba abiertamente formar un frente pan-nacionalista que reforzara sus planteamientos sin exigir forzosamente el completo abandono de la lucha armada.
Una propuesta privada

En noviembre de 1987 el padre Alex Reid, un sacerdote catlico que llevaba muchos aos implicado en la mediacin en conflictos en Belfast, redact un documento de debate en el que planteaba los principios de autodeterminacin y consentimiento Agendas sustantivas para una paz posible
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Gerry Adams, Albert Reynolds y John Hume. Dubln, septiembre de 1994.
en los que se podra basar el dilogo y la negociacin necesarios para un acuerdo poltico, incluyendo las condiciones en las que el gobierno britnico se marchara de Irlanda. El documento aceptaba el planteamiento republicano, desarrollado en la poca de las elecciones generales celebradas en toda Irlanda en 1918 (an bajo dominacin britnica), de que la autodeterminacin deba ser ejercida por el pueblo de Irlanda en su conjunto, y que la autodeterminacin significaba consentimiento. Pero el documento argumentaba que eso slo poda alcanzarse por el acuerdo mutuo de la poblacin de tradicin nacionalista y de la de tradicin unionista, y que esto, a su vez, slo poda lograrse mediante el dilogo y la concertacin. El documento propona una conferencia constitucional que el gobierno britnico estuviera dispuesto a patrocinar y facilitar. El autor afirmaba que los britnicos ya no tienen intereses coloniales en Irlanda, es decir, que no tienen intereses polticos, econmicos, estratgicos o militares propios para permanecer en Irlanda, y que estaban dispuestos a manifestarlo si ello supona una aportacin importante a la causa de la paz. Pero no revocaran el Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920 (el de la particin) hasta que el pueblo irlands no hubiera detallado y acordado las disposiciones constitucionales alternativas. Fue un documento notablemente premonitorio. Lleg avalado por la autoridad moral de la Iglesia Catlica, y con el visto bueno del cardenal Fiaich. Se adelant a la declaracin realizada por Peter Brooke, secretario de Estado del Reino Unido, en noviembre de 1990 y a la revocacin del Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920 (parte del Acuerdo de Belfast), as como al futuro proceso de conversaciones multipartitas de 1996-1998, con su diseo de una conferencia constitucional. No haba un reconocimiento claro an de que, en trminos republicanos, cualquier acuerdo en esta fase slo poda ser transitorio. Aunque no se explicitaba, la base de todo el documento era que, para que se dieran las negociaciones multilaterales, era necesaria una tregua del IRA.
En dos ocasiones el Fianna Fil, partido gobernante en la Repblica, intent transmitir al Sinn Fin, en conversaciones secretas, paralelas, delegadas y en gran medida exploratorias, que la violencia era inaceptable para la poblacin del Sur. La violencia no slo divida a la opinin nacionalista en el Norte, sino que tambin creaba divisiones entre los nacionalistas al norte y sur de la frontera, y entre los irlandeses americanos. Se argumentaba que la Irlanda nacionalista era ms fuerte y haba obtenido los mayores logros cuando estuvo polticamente unida (por ejemplo, durante el Nuevo Rumbo en 1878 y bajo el Sinn Fin en 1918-1921), y que esto slo era posible en la actualidad sobre bases pacficas y democrticas. Tambin era un hecho que los pases de la OTAN jams toleraran dentro de sus territorios nada parecido a una victoria terrorista. Los interlocutores del SDLP y del Fianna Fil pronto se dieron cuenta de que no era posible una confluencia de pensamiento en esa fase, dado que no haba un compromiso para poner fin a la lucha en el corto plazo. En esas circunstancias habra sido peligroso e irresponsable prolongar un dilogo que poda entenderse como connivencia en el contexto de una prolongada e ilimitada campaa de violencia.
A la espera de condiciones favorables

Las revoluciones mayoritariamente pacficas en Europa Central y del Este en 1989, la reunificacin de Alemania en 1990, y el inicio de una transicin negociada al gobierno de la mayora en Sudfrica tras la liberacin de Nelson Mandela, convirtieron en situaciones polticamente resolubles problemas que hasta entonces parecan estar totalmente congelados. Se disip cualquier temor subyacente sobre el posible papel estratgico de Irlanda del Norte en un contexto de guerra fra, en ocasiones presentado como una inexistente analoga con Cuba. No se abandon la esperanza de que pudieran darse condiciones ms propicias para un desbloqueo. El padre Reid mantena contactos regulares entre el gobierno irlands, el SDLP y el Sinn Fin. El Taoiseach (presidente irlands) Charles Haughey ya se haba ofrecido a volver a convocar el Foro Nueva Irlanda, que se haba reunido en 1983-1984 para analizar futuras disposiciones constitucionales en caso de un cese de la violencia del IRA, incluyendo en stas al Sinn Fin. Algunos grupos no oficiales tomaron otras iniciativas para intentar estimular nuevas corrientes de pensamiento. En varias ocasiones, personalidades clave de los partidos de todo el espectro poltico fueron invitadas a participar en seminarios en los que se exploraban vas para impulsar el proceso poltico. Por ejemplo, Eberhard Spiecker, un abogado alemn, reuni a representantes del Alliance Party (Partido de la Alianza), DUP, SDLP y UUP, con el padre Reid como persona que poda proporcionar una visin ms
Un enfoque interpartidista
Como resultado del Acuerdo Anglo-Irlands de 1985, que oficializ la influencia del gobierno irlands en cuestiones de Irlanda del Norte, el SDLP tena especial inters en poner a prueba las premisas subyacentes a la lucha republicana. Hubo intercambio de documentos entre el SDLP y el Sinn Fin en 1988. El SDLP mantena que el gobierno britnico se haba vuelto neutral, y estaba dispuesto a respaldar la unidad de Irlanda basada en el consentimiento mutuo. El reto era ganar ese consentimiento. El Sinn Fin negaba esa neutralidad britnica y se aferraba a la doctrina de la autodeterminacin que exiga que el gobierno britnico y los unionistas aceptaran la voluntad mayoritaria de la poblacin de toda la isla de Irlanda sin tener en cuenta la particin que haba dividido el territorio durante ms de sesenta y cinco aos.
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una Irlanda unida, si haba consentimiento para ello. La declaracin resolvi en buena parte uno de los principales puntos de discrepancia entre el SDLP y el Sinn Fin a finales de los ochenta, y fue uno de los cimientos bsicos del proceso de paz. En noviembre de 1990, la primera ministra britnica Margaret Thatcher dimiti tras un desafo interno en su partido sobre la poltica europea de su gobierno. Desde el punto de vista republicano, Thatcher haba sido extremadamente beligerante y se la consideraba responsable de la muerte de diez huelguistas de hambre republicanos, entre ellos Bobby Sands, en 1981. Debido a sus actitudes triunfalistas y a la posibilidad de que proclamara que una tregua supona de hecho una derrota republicana, siempre fue difcil imaginar una tregua durante su mandato. Su sustitucin por John Major, ms blando, ms pragmtico, supuso un cambio en el ambiente que hizo ms posible que se diera una tregua. En 1991 Peter Brooke logr por fin su objetivo de iniciar conversaciones polticas entre los partidos constitucionalistas sobre la globalidad de las relaciones. Aunque hacia afuera se mostraban despectivos, los republicanos eran muy conscientes de la posibilidad de que, en algn momento, esas conversaciones pudieran llegar a tener xito. Las organizaciones paramilitares se veran sometidas a enormes presiones si no haban aportado nada a un acuerdo poltico ratificado por la poblacin en referendos en ambas partes de la isla, tal como propona John Hume. Sin avances en lo militar, pese a que el IRA posea un sofisticado arsenal importado de Libia en 1985-1986, y con la creciente eficacia de los paramilitares lealistas, la situacin estaba madura para un nuevo impulso por la paz.
prxima del Sinn Fin, en un encuentro privado en Duisburg. Llegaron tentadoramente cerca de alcanzar un entendimiento sobre las bases potenciales de un acuerdo poltico. Encuentros similares fueron organizados por intelectuales y ONGs, y, aunque muchas veces resultaba difcil acordar las bases para la reunin con los partidos, la interaccin y el debate fueron siempre muy tiles, y se establecieron una serie de relaciones que contribuyeron a las posteriores negociaciones oficiales.
La bsqueda de perspectivas comunes

A medida que iban cristalizando ideas sobre el concepto de una declaracin conjunta del Taoiseach y el Primer Ministro, en octubre de 1991 John Hume entreg al Taoiseach Charles Haughey el esquema de un borrador para una declaracin propuesta apoyada por Gerry Adams, el presidente del Sinn Fin. Su amplia temtica comprenda la necesidad de superar las herencias del pasado, las oportunidades abiertas por la Unin Europea con su actitud constructiva, y el derecho de autodeterminacin (con un esquema de tiempo para su ejercicio). Esto debera suceder en el contexto del reconocimiento por parte del gobierno irlands de la necesidad de contar con el consentimiento de la poblacin de Irlanda del Norte y del establecimiento de una conferencia o foro nacionalista que proporcionara una plataforma al Sinn Fin. El gobierno irlands desarroll estas ideas y el intercambio de documentos continu con el nuevo Taoiseach, Albert Reynolds. Con el tiempo, se restableci el dilogo entre el gobierno irlands y el Sinn Fin. En diciembre de 1991 se le comunic al Primer Ministro britnico la posibilidad de una iniciativa. El Sinn Fin quera una declaracin que reflejara su ideologa lo ms fielmente posible. La
Iniciativas britnicas
En julio de 1989 asumi su cargo un nuevo e imaginativo Secretario de Estado britnico, Peter Brooke. A los cien das, hizo la extraordinaria declaracin de que los gobiernos democrticos acaban hablando antes o despus con los terroristas, a semejanza de lo ocurrido en Chipre. Dijo que, aunque se poda contener al IRA, era difcil concebir su derrota militar, y que si se pusiera fin a la violencia, l no descartara conversaciones con el Sinn Fin. En 1990 autoriz la reapertura de un canal de comunicacin indirecto, que implicaba a Michael Oatley, un oficial de Inteligencia, y a Denis Bradley, un sacerdote de Derry de la plena confianza del dirigente del Sinn Fin, Martin McGuinness. Un ao despus, Brooke declar que Gran Bretaa no tena ningn inters egosta estratgico o econmico en Irlanda del Norte y que estaba dispuesta a aceptar
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principal preocupacin del gobierno irlands era que, pese a la adopcin de un lenguaje ms cercano al movimiento republicano, la propuesta sin embargo siguiera siendo compatible con las obligaciones internacionales de Irlanda, y especialmente con el principio de consentimiento segn el Acuerdo AngloIrlands. El dirigente del SDLP tuvo la actitud ms pragmtica hacia el contenido del borrador. Mientras que Charles Haughey mantuvo una actitud cautelosa hacia la iniciativa, cuya importancia y carcter polmico reconoca, Albert Reynolds asumi su cargo convencido de que la paz era un imperativo moral. Muchas veces describa sus intenciones ante un pblico que no sospechaba nada, diciendo que estaba buscando una frmula para la paz. Levant el inters sin compromisos del primer ministro John Major, quien, junto al nuevo secretario de Estado Sir Patrick Mayhew, haca ahora mayor hincapi en intentar establecer una nueva fase de conversaciones polticas. Pero las conversaciones multipartitas que se reabrieron en abril de 1992 se rompieron siete meses despus, en la campaa de las elecciones generales irlandesas. Los unionistas alegaron la inflexibilidad constitucional del gobierno irlands y se negaron a volver a las conversaciones. John Hume haba mantenido siempre informados a los altos cargos britnicos, aunque ambos gobiernos tambin mantenan sus lneas directas propias con el Sinn Fin. El gobierno britnico exploraba en paralelo la disposicin del movimiento republicano para la paz. Sin embargo, su posicin se vea complicada por su estrecha mayora parlamentaria, a consecuencia de la cual creca su dependencia del Ulster Unionist Party (UUP) para mantenerse en el gobierno hasta 1997. Lejos de verse motivado a un mayor contacto con el movimiento republicano por las bombas que causaron considerables destrozos en Londres en la primavera de 1993, el gobierno cerr una alianza poltica informal con los unionistas del Ulster en verano de ese mismo ao. En ese momento, recibi del gobierno irlands el borrador de declaracin, al cual el movimiento republicano haba dado tan slo un respaldo provisional, preocupado por la posibilidad remota de que los britnicos lo aceptaran sin reparos. El documento ha pasado a ser conocido popularmente como el Hume-Adams, aunque en aquel momento, en privado, los republicanos se referan a l como la iniciativa del gobierno de Dubln, ms que suya propia. La declaracin de principios era de carcter totalmente nacionalista. En opinin del gobierno britnico, se trasluca la mano de Gerry Adams, y, por lo tanto, no estaban dispuestos a aceptarlo como base de una negociacin, aunque s lo comentaron con altos funcionarios irlandeses. Albert Reynolds, sin embargo, estaba absolutamente decidido a seguir adelante con la iniciativa, y se negaba a aceptar un no por respuesta. Si era necesario, estaba dispuesto a volver a redactar el documento como iniciativa puramente irlandesa y a encarar las reticencias del gobierno britnico a moverse sobre esa base. Quin teme la paz? era su grito de batalla. Al
mismo tiempo, quedaba claro que, si la propuesta haba de ser aceptada por el gobierno britnico, requera modificacin y ampliacin. En otoo de 1993, tras un perodo de espera, John Hume y Gerry Adams anunciaron pblicamente que haban entregado una propuesta al gobierno irlands para que ste la transmitiera al britnico. Los temores unionistas y lealistas se inflamaron, y la violencia se increment, como ya haba sucedido en otras ocasiones cuando aparecan signos de avances polticos. El gobierno britnico empez a dialogar, recurriendo a clrigos protestantes como intermediarios, tanto con la direccin de los unionistas del Ulster como con los paramilitares lealistas, para disipar temores y rumores. Fue necesario incorporar algo del pensamiento lealista y utilizar en el borrador un lenguaje que respondiera a las preocupaciones unionistas.
La Declaracin de Downing Street

Los factores clave que llevaron al xito de la negociacin y culminacin de la Declaracin de Downing Street fueron el criterio de su aceptabilidad por sectores importantes del unionismo, la decisin del gobierno irlands de continuar con su iniciativa, y el respaldo de la opinin pblica estadounidense. La comunidad empresarial de Irlanda del Norte haba padecido a causa del Conflicto, y quera ver su final. Estaba dispuesta a pagar un precio poltico por la paz, siempre que no fuera demasiado alto. Bill Clinton se convirti en presidente de Estados Unidos en 1993 con un fuerte apoyo irlands-americano, y sabiendo que el Partido Conservador britnico haba intentado ayudar a su rival, el presidente Bush, durante la campaa electoral. A mediados de los noventa, la llamada relacin especial con Estados Unidos, piedra angular sobre la cual Gran Bretaa haba construido su poltica exterior en la posguerra, estaba en un punto bajo y era abiertamente cuestionada en Washington. A lo largo de todo el siglo, Gran Bretaa haba hecho esfuerzos por evitar que Irlanda nublara su por lo dems excelente relacin poltica con Estados Unidos, que contrarrestaba las presiones ejercidas por los miembros del UUP en Westminster. La Declaracin de Downing Street, hecha el 15 de diciembre de 1993, aunque retiene abiertamente muchos rasgos del borrador propuesto por Reynolds a Major en junio de 1992, supona tambin un reto para el IRA. La aceptacin por el gobierno britnico del derecho de autodeterminacin, sujeto al consentimiento acordado, su renuncia a cualquier inters propio estratgico o econmico, su compromiso de impulsar, permitir y facilitar la consecucin de un acuerdo entre la poblacin de Irlanda y su promesa de aceptar la entrada del Sinn Fin al dilogo poltico con los dems partidos, y no slo en un foro nacionalista, desafiaba toda la lgica de la continuacin de la lucha armada. Hicieron falta otros ocho meses para que se convenciera el movimiento republicano.
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De la clarificacin a la tregua
Para animar ms al IRA a acercarse a un cese al fuego, se hicieron una serie de gestos para construir confianza, especialmente el levantamiento de las restricciones informativas en el Sur y la admisin de Adams a Estados Unidos, con un visado de corta duracin. El gobierno irlands facilit una buena cantidad de clarificacin sobre la Declaracin, pero evit apartarse de ella, pese a las dificultades ideolgicas que el principio de consentimiento mutuo creaba a los republicanos. Finalmente se logr convencer al gobierno britnico de que hiciera pblicas tambin sus clarificaciones y el gobierno irlands tuvo que hacer lo mismo respecto a la UDA. El tema del desarme o decomiso de las armas no apareci en absoluto en estos intercambios. En marzo de 1994, tras una larga pausa, reapareci la violencia del IRA, pero ambos gobiernos siguieron trabajando en un documento marco para proporcionar una base sobre la cual fuera posible reanudar las conversaciones polticas. Cuando dicho documento se public, en febrero de 1995, tocaba, en particular, temas de igualdad, estructuras institucionales para la cooperacin norte-sur en determinados campos, cambios equilibrados en los artculos 2 y 3 de la Constitucin irlandesa, y la enmienda o revocacin del Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920. El Sinn Fin tena la suficiente informacin como para saber que se estaban preparando negociaciones importantes, con o sin su participacin. El movimiento republicano tuvo que enfrentarse a la necesidad de tomar una decisin en julio de 1994, agotadas ya las posibilidades de clarificacin as como la paciencia y esperanzas de la opinin pblica, del SDLP y de la mayora del gobierno irlands. Albert Reynolds haba dejado claro en ms de una ocasin que rechazara de entrada cualquier
tregua temporal o limitada en el tiempo, y el movimiento republicano fue advertido sobre el tipo de lenguaje que le resultara aceptable. El cese al fuego del IRA del 31 de agosto de 1994 se hizo con la intencin de que fuera permanente, pese a que muchos militantes quedaron con la impresin de que se mantena abierta la opcin del regreso a la violencia. Albert Reynolds se movi con rapidez para ganar impulso, reunindose con John Hume y Gerry Adams el 6 de septiembre, una semana despus de la proclamacin de la tregua. El gobierno britnico, por su parte, fiel a la virtud de la moderacin, fue mucho ms lento, ms cauteloso, y pblicamente present un rostro diametralmente diferente al de la euforia ante el fin de la campaa del IRA. De hecho, pareca decidido a mirarle el diente al caballo regalado. Sin embargo, se redujeron rpidamente las medidas de seguridad en la frontera, se reabrieron carreteras fronterizas, se busc apoyo para la reconstruccin econmica en Estados Unidos y se negoci tambin con la Unin Europea, y finalmente se convoc el Foro por la Paz y la Reconciliacin. La primera tregua del IRA fue uno de los ms difciles y determinantes logros del proceso de paz. Era inevitable que se produjeran pasos atrs como el ataque del IRA el 10 de noviembre de 1994, en el cual muri un empleado de Correos de Newry, un hecho que fue utilizado por el gobierno britnico para sacar a la palestra el tema del desarme. Pero en aquel momento no haba ningn indicio de que el gobierno de Albert Reynolds se iba a venir abajo y de que se iba a perder el impulso. Se haba esperado que las conversaciones constitucionales comenzaran en un plazo de seis meses, pero se demostr que haba un largo y complicado camino por delante antes de llegar a autnticas negociaciones, a un acuerdo y a su puesta en marcha.
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Celebracin del cese al fuego en los alrededores de la sede principal del Sinn Fin, oeste de Belfast, 1994.
Salto a lo desconocido
Sen Mag Uidhir
a decisin de la direccin del IRA, en agosto de 1994, de declarar un cese completo de operaciones militares fue un salto a lo desconocido. Para el liderazgo de Gerry Adams y Martin McGuinness que haban tomado las riendas del poder tras el fracaso de la tregua de 1974- 1976 para lograr avances de las posiciones republicanas , sta era una lnea de actuacin especialmente arriesgada. Tras la tregua de 1974-1976, el IRA estuvo ms cerca de la derrota que en ningn otro momento del conflicto. Fue reorganizado y puesto a punto para una larga guerra de desgaste, y Gerry Adams asumi la tarea de desarrollar un partido poltico fuerte, para que el Sinn Fein fuera algo ms que un simple grupo de apoyo al IRA. Tregua se haba convertido en palabra tab en el diccionario republicano, y, por lo tanto, los pasos hacia la suspensin de 1994 deban ser lentos y pacientes, garantizando por encima de todo el mantenimiento de la unidad y la cohesin del movimiento. Supuso un gran acto de fe convencer a las bases republicanas de que una tregua poda significar un avance real para sus posiciones. El principal temor de los republicanos era que un cese prolongado fuera utilizado por el Gobierno britnico para minar la voluntad y capacidad del IRA para la guerra, como demostr la experiencia de 1975. Otros teman que el Sinn Fein fuese absorbido por el proceso y acabase siendo indistinguible de partidos como el Fianna Fil y el SDLP, que no haban logrado poner fin a la particin.
Sen Mag Uidhir fue preso republicano entre 1976 y 1984, y despus milit activamente hasta 1997. En ese tiempo, pas una etapa como responsable cultural del Sinn Fein, tres aos en el peridico republicano An Phoblact/ Republican News y dos en el Departamento de Publicidad del Sinn Fein.
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Preparando el terreno
No obstante, era ampliamente aceptada la afirmacin de la direccin de que el movimiento por s solo no era lo suficientemente fuerte como para crear las condiciones necesarias para poner fin a la particin, y que se necesitaban aliados. Los beneficios de la implicacin republicana en las negociaciones eran claramente perceptibles en trminos de la mejora del perfil del Sinn Fein, y el solo hecho de estar all hara mantenerse ms firme al SDLP, que era susceptible de contentarse con menos que los republicanos. La experiencia adquirida tras las huelgas de hambre de 1981, cuando se logr quebrar la poltica que trataba a los prisioneros como criminales, haba inyectado confianza en los cuadros medios del movimiento. Otra fuente de confianza fue que el IRA abandonaba el terreno intacto en sus propios trminos: ni roto ni doblegado. Esto era de enorme importancia psicolgica para una organizacin que haba sufrido derrotas militares en campaas anteriores. La direccin del Sinn Fein fue influida fuertemente por las experiencias de Palestina y
Sudfrica, donde tambin se estaban empezando a cerrar conflictos con la ayuda de la implicacin internacional. No se dej nada al azar, sin embargo, y se prepar a las bases para el anuncio de la tregua en una serie de detalladas asambleas durante las tres semanas anteriores al 31 de agosto. Se expusieron una serie de objetivos estratgicos que permitan medir los avances, y nunca se descart una vuelta a la lucha armada. A la militancia se le dijo claramente que el Gobierno britnico de John Major y los unionistas no participaban de buen agrado en el proceso de paz. Slo aceptaran el cambio cuando no hubiera otro camino verosmil. La dinmica del proceso de paz estara en el eje Adams, Hume y Reynolds. Aunque haba un cierto grado de intranquilidad en las filas republicanas, el movimiento estaba unido en su decisin de intentar que la estrategia de paz saliera bien. Nacionalistas de toda la isla saludaron la suspensin de la actividad armada como una gran oportunidad
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para poner a prueba la afirmacin del gobierno britnico de que no tena intereses egostas o estratgicos en Irlanda. El anuncio de la tregua dejaba al gobierno britnico y a los unionistas muy bien parados, pero Major marc la pauta de los prximos 18 meses de dilacin, evasivas y obstruccin cuando dijo que lo que quera or era que la suspensin era permanente.
oficializaron la centralidad de las instituciones para toda la isla en cualquier solucin al conflicto. En opinin republicana, eso poda poner algunos ladrillos para la construccin de la unidad irlandesa. Aunque Bruton hizo esfuerzos sinceros por impulsar el proceso de paz, no lleg a comprender bien que tena que ser especialmente activo para persuadir a britnicos y a unionistas de la necesidad de un cambio. Por lo tanto, permiti que el gobierno britnico en especial ahogara el potencial de la suspensin de 1994. Mientras tanto, la insistencia britnica en que no habra movimiento sin desarme (exigencia que haba sustituido como punto de friccin a la de las garantas de permanencia de la tregua) empez a sacar de quicio no slo a la direccin republicana y al IRA, sino a la poblacin nacionalista en su conjunto.
Saliendo del fro

El republicanismo mantuvo el optimismo mientras el gobierno irlands, encabezado por Albert Reynolds, se mova rpidamente para cumplir sus promesas. Reynolds se neg sistemticamente a ser arrastrado al debate sobre la duracin de la tregua. Se reuni en Leinster House (sede del gobierno irlands) con Gerry Adams y John Hume a los pocos das, y los apretones de manos pblicos marcaron el fin del aislamiento del Sinn Fein. Reynolds inici un programa de liberacin de presos, organiz el Foro por la Paz y la Reconciliacin y levant la censura del partido en los medios de comunicacin. Comparada con el cese total de operaciones militares del IRA, la respuesta britnica fue grotesca y de mala gana, y todava se les vea ms empeados en derrotar al IRA que en construir un acuerdo de paz. Durante la tregua, no hubo implicacin seria del Gobierno de Major. ste anunci una etapa de descontaminacin antes de que sus funcionarios en lugar de ministros se reunieran con el Sinn Fein. Las patrullas militares en zonas nacionalistas siguieron siendo abundantes; se volvi al nivel anterior a 1989 en la poltica de remisin de presos, en lugar de poner en marcha un plan de liberacin de prisioneros, y slo se levantaron las medidas de censura informativa sobre el Sinn Fein cuando mantenerlas resultaba ya demasiado incmodo. En cualquier caso, si hubo un hecho que sofoc el gran potencial que tena la suspensin del fuego de 1994 para culminar en un acuerdo de paz, ste fue la dimisin de Albert Reynolds en noviembre de 1995, a causa de un escndalo poltico no relacionado con este tema. A partir de ese momento, la sentencia del proceso estaba escrita. Reynolds era una pieza clave y, en el impulso final hacia la tregua, haba asumido riesgos polticos para traer a bordo a los republicanos. Esto no quiere decir que la ruptura no hubiera sido evitable con un poco de imaginacin o buena voluntad del gobierno de Major para participar activamente en el proceso. El nuevo Taoiseach (primer ministro irlands), John Bruton, poda ser descrito, en aquella poca, como la peor pesadilla de los republicanos. El dirigente del Fine Gael fue un crtico sistemtico del apoyo de Reynolds a la iniciativa Hume-Adams hasta que se proclam la tregua. Se le consideraba abiertamente favorable a los unionistas. Con Dick Spring, dirigente laborista, Bruton gan algn terreno en los Documentos Marco de 1995 de los gobiernos britnico e irlands. Los documentos quedaban cortos para las aspiraciones republicanas, pero s
Regreso a las armas

Las conversaciones entre Martin McGuinness y funcionarios britnicos haban terminado siendo tan insultantes como dainas, dado que el gobierno britnico segua negndose a implicarse, unos siete meses despus de la suspensin. Esta estrategia lanzaba malas seales a las bases republicanas. Se descubri un aparato de escucha en las salas utilizadas por los republicanos en Stormont durante los encuentros, y la farsa de los contactos se dej morir sin que el Sinn Fein fuera excesivamente criticado por marcharse. Ms adelante, el Secretario de Estado britnico se reuni con Gerry Adams en Washington en marzo de 1995. El siguiente clavo en el atad de la tregua fue la decisin britnica de revocar la prohibicin de las marchas de la Orden de Orange en Ormeau Road en Belfast y Garvaghy Road en Portadown. Nacionalistas de todo el Norte vivieron como una humillacin el triunfalismo de Ian Paisley y David Trimble en Portadown. Se reaviv el sentimiento de que, pese a veinticinco aos de conflicto, los nacionalistas seguan sin ser tomados en cuenta, a ojos del gobierno britnico, a la hora de encararse a la violencia lealista y la presin orangista. Para entonces, el Gobierno de Major dependa totalmente de los votos unionistas en Westminster para permanecer en el poder, y no habra podido moverse hacia adelante incluso si hubiera estado dispuesto a hacerlo. Los republicanos estaban llegando rpidamente a la conclusin de que en ese momento el proceso poltico no ofreca potencialidades para poner fin al conflicto, con un debilitado gobierno conservador en Londres y con Bruton en los mandos en Dubln. Las tcticas de estancamiento britnicas y lo que se perciba como duplicidad empezaban a erosionar la unidad del movimiento republicano, y este factor tambin tuvo mucho peso en la decisin de retomar la campaa armada. En el ambiente de las filas republicanas flotaba la inevitabilidad de que an hara falta otro asalto en la guerra.
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El fin de la tregua podra haberse producido antes de febrero de 1996, salvo por el factor positivo generado por la visita del presidente de Estados Unidos Bill Clinton a Irlanda del Norte en noviembre de 1995. La visita capt el espritu de enorme respaldo popular al proceso de paz, y el lder ms poderoso del mundo demostr un profundo compromiso con el logro de la paz en Irlanda. La direccin del Sinn Fein haba trabajado mucho para conseguir la implicacin estadounidense en el proceso, y el IRA no iba a cometer un suicidio poltico retomando su campaa armada antes de la visita de Clinton.
del Sinn Fein y los principales actores de la parte irlandesa sobrevivieron a la vuelta a las armas.
Nuevas lneas
Tambin se haban abierto nuevas puertas entre el Sinn Fein y miembros del clero protestante, y en especial con la comunidad empresarial unionista, que perciba el potencial de crecimiento econmico liberado por las perspectivas de paz y estabilidad. Los fondos europeos para Paz y Reconciliacin haban revitalizado el sector comunitario, y los contactos intercomunitarios se haban fortalecido. La situacin que exista hasta la tregua de 1994 era ptrea. La suspensin rompi ese molde e hizo fluir la situacin poltica. Como cualquier otra parte del cuerpo poltico, el movimiento republicano se ha visto afectado por los vientos de cambio desencadenados por la suspensin de 1994. La direccin del Sinn Fein manej la etapa con gran habilidad, y haba salido de la sombra del IRA. Sus dirigentes eran vistos ahora como lderes competentes, que eran sinceros y estaban preparados para hacer cosas. Los objetivos estratgicos planteados en Hacia una Paz Duradera en 1991, aunque depurados, continan marcando las lneas de la estrategia republicana de resolucin del conflicto. Los logros polticos republicanos se vieron refrendados en las siguientes elecciones, celebradas en el Norte y el Sur en 1997. Por contraste, el unionismo se haba debilitado, y diariamente le surgan nuevas divisiones. Tambin para el IRA haba cambiado todo. No poda haber vuelta atrs a la larga guerra de desgaste y se reconoca que el dilogo sera un elemento necesario para poner fin a la confrontacin. Dadas las condiciones adecuadas, habra otra tregua. No fue ninguna sorpresa, por tanto, que la eleccin de Tony Blair y Bertie Ahern en el plazo de un mes en 1997 trajera una segunda suspensin en cuanto ambos anunciaron el inicio de conversaciones multipartitas incluyentes para el otoo.
Campanas de alarma
Gerry Adams lanz una serie de advertencias de que el proceso tena problemas, pero pareca que nadie le escuchaba. Mucha gente haba confundido la tregua del IRA con la llegada de la paz, pero para los republicanos la resolucin del conflicto significaba meterse a fondo con toda la gama de problemas que haba desencadenado, y posteriormente mantenido, el conflicto. Algunos comentaristas acusaron a Adams de apelar al ruido de sables. Sin embargo, Adams tomaba el pulso de la comunidad republicana y comprendi, quizs mejor que nadie, que la suspensin no poda mantenerse sin movimientos del gobierno britnico, al menos en los temas centrales de igualdad, justicia y derechos humanos. La ltima gota fue el rechazo de Major al Informe del Organismo Internacional de Desarme que haban establecido los gobiernos britnico e irlands y que ofreca una salida al bloqueo del desarme. Aunque luego se supo que el IRA llevaba meses preparando la accin de Canary Wharf, el rechazo del informe por parte de Major la hizo inevitable. Sin embargo, a pesar de la ruptura, el aislamiento del movimiento republicano haba tocado a su fin. Aunque inmediatamente despus de Canary Wharf los gobiernos dieron pasos para romper con el Sinn Fein, se mantuvo el dilogo con diversos funcionarios. Las relaciones personales establecidas entre dirigentes
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Bertie Ahern, George Mitchell y Tony Blair en la ratificacin del Acuerdo en 1998.
La negociacin en la prctica
Mark Durkan
l proceso formal de negociacin que llev al Acuerdo de Belfast del 10 de abril de 1998 fue ms largo de lo normal. Los veintids meses que dur, desde el 10 de junio de 1996, proporcionaron numerosas oportunidades para probar diferentes mecanismos y evaluar cmo contribuan al avance. Los mecanismos no eran nuevos en s mismos, pero los participantes tuvieron ocasin de utilizarlos de forma innovadora para superar obstculos cuando las conversaciones se estancaban. En otros momentos, alguno de los partidos insista en defender procedimientos especficos que parecan proteger sus intereses, y, en consecuencia, durante largos perodos se avanzaba poco y las conversaciones parecan no ir a ningn sitio.
Discrepancias de procedimiento
Las conversaciones tuvieron un inicio parsimonioso y arduo que no auguraba nada bueno, con las sesiones acaparadas por asuntos procedimentales. Los partidos unionistas se sentan agraviados porque los gobiernos britnico e irlands haban dictado una serie de reglas el 16 de abril y designado las tres presidencias independientes sin consultarles. Argumentaban que tal actitud sentaba el precedente necesario para que solamente los gobiernos pudieran controlar las conversaciones. As pues, el primer da se caracteriz por el retraso y la incertidumbre cuando los partidos unionistas UUP, DUP y UKUP rechazaron tanto la normativa como los nombramientos, en especial el del ex senador estadounidense George Mitchell como principal presidente independiente. Las discusiones sobre las reglas eran ms que simples juegos pedantes sobre preferencias de procedimiento. Versaban sobre la naturaleza misma del proceso y su potencial poltico.
Mark Durkan fue ministro de Finanzas y Personal en el nuevo Ejecutivo de Irlanda del Norte. Fue un negociador de primer nivel en el equipo de conversaciones de Brooke y en las negociaciones que llevaron al Acuerdo de Belfast. Actualmente es el principal lder del Partido Socialdemcrata y Laborista de Irlanda del Norte.
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La duda y los recelos crecieron por el formato desconocido de las negociaciones que se haba diseado para asegurar la participacin de hasta diez partidos, como lo indicaban los resultados de las elecciones de mayo de 1996, incluyendo algunos con un apoyo electoral marginal. Se previ la inclusin del Sinn Fin en las negociaciones, invitado por el Secretario de Estado para Irlanda del Norte en el supuesto de la restauracin de la tregua del IRA. Hubo enfados y bochornos cuando no se permiti a los copresidentes independientes asumir sus funciones. La atencin de los medios se centr en la resistencia unionista al nombramiento de Mitchell y a sus insinuaciones sobre el supuesto papel que pretenda cumplir. Sin embargo, Mitchell y sus colegas pudieron finalmente ocupar sus cargos cuando el UUP, habiendo dejado claro que se enfrentara a cualquier planteamiento que permitiera imponer propuestas a los partidos, desisti de su negativa. A cambio, los dos gobiernos aceptaron que los participantes en las conversaciones negociaran y se pondran de acuerdo sobre las normas de procedimiento. Aquellas negociaciones preliminares se realizaron sin normas acordadas, con Mitchell manejando de hecho las formalidades, gozando de la confianza de todos los partidos. En esta fase, no se impusieron restricciones de tiempo a las intervenciones en las plenarias, y muchas intervenciones eran largusimas y repetitivas. Era inevitable que algunos partidos se extendieran explicando su actitud hacia el proceso
de paz y su anlisis de antecedentes histricos en esta etapa de induccin del proceso negociador. Las presidencias independientes facilitaron ms activamente estas negociaciones que las negociaciones sustantivas. Buscaban propuestas de parte de los partidos, proporcionaban tablas comparativas para orientar los debates y utilizaban encuentros bilaterales para facilitar un avance. Como los acuerdos no surgan voluntariamente, Mitchell acab proponiendo y negociando con sus propios borradores de acuerdo sobre los puntos que an estaban en discordia. Bajo el reglamento que l mismo contribuy a establecer para el resto de la negociacin, Mitchell no volvi a desempear un papel mediador tan directo o decisivo. Los debates giraban en torno a numerosos aspectos procedimentales: el papel y las limitaciones de las presidencias independientes; hasta qu punto deba ser exhaustiva la agenda; si los partidos deban tener o no el derecho de plantear temas sin veto; el principio de inclusin de partidos relacionados con grupos paramilitares una vez se produjera una tregua; si el desarme iba a ser o no una condicin de entrada para el Sinn Fin, y la construccin de un mecanismo para asegurar que habra decisiones por acuerdo all donde el consenso se demostrara imposible. La frmula adoptada fue la de consenso suficiente, que establece que una decisin poda adoptarse si una mayora de los representantes de cada comunidad, unionista y nacionalista, estaban de acuerdo con ella. Agendas sustantivas para una paz posible
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La adopcin de las normas acordadas supuso un logro ms importante de lo que se reconoci en su momento. Se produjo tras un verano muy difcil, con crisis sobre las marchas de la Orden de Orange (la sociedad protestante ligada al UUP) y la consiguiente renuncia del SDLP al Foro, dominado por los unionistas, que haba sido elegido para contar con un grupo base de donde deban extraerse los equipos negociadores. La manera en la que se adoptaron las normas es digna de mencin. Incluso con los ajustes y concesiones de cada partido, y con la mediacin de las presidencias independientes, no se haba logrado an unanimidad sobre todas las reas procedimentales. Sin embargo, el DUP acept un procedimiento segn el cual se votara en primer lugar la seccin de las normas relativa a la toma de decisiones por consenso suficiente. Este mtodo se aplic despus a las otras secciones, lo que implicaba que el DUP poda hacer constar su oposicin pero no bloquear los procedimientos que no le gustaban, lo que Peter Robinson, del DUP, calific de una tcnica del buen perdedor.
El trmino formato se utiliza tambin para describir la forma de los ajustes para la negociacin relativos al nmero de participantes, y al estilo y la forma de las reuniones. La legislacin del Reino Unido haba establecido que los partidos mayores tuvieran tres puestos negociadores cada uno, y los menores dos, teniendo todos los partidos derecho a contar con tres personas ms de apoyo. Los dos gobiernos tenan cada uno tres puestos en la mesa y cinco personas de apoyo. Las tres presidencias independientes tambin tenan sus equipos de apoyo (hasta cinco en la prctica) y haba asimismo funcionarios encargados de tomar notas, bajo la direccin de las presidencias independientes. Esto implicaba que las reuniones oficiales de negociacin eran relativamente grandes. Con la marcha del DUP y el UKUP tras la entrada del Sinn Fin, las sesiones plenarias acabaron compuestas por 68 personas. En esas circunstancias, no haba realmente una mesa negociadora sino una sala con un gran rectngulo de mesas, dos filas de asientos y un gran espacio central. Las intervenciones tenan que hacerse mediante micrfono por razones de acstica, no slo por razones de procedimiento. La parte alta del rectngulo estaba ocupada por las presidencias independientes, flanqueadas por los gobiernos britnico e irlands. Los partidos se sentaban en orden alfabtico y, durante mucho tiempo, la presidencia cedi la palabra en rotacin alfabtica, empezando siempre con el Alliance Party. Para las conversaciones, el DUP utiliz su nombre completo, Ulster Democratic Unionist Party, logrando con ello intervenir ms tarde en las rondas.
El formato utilizado
Una parte fundamental de las discusiones iniciales fue el establecimiento de un clima adecuado para las negociaciones, incluyendo la divisin de temas entre los distintos encuentros, la representacin de los partidos y la estructura de la sala de reuniones. Desde las conversaciones de Brooke en 1991 se haba aceptado que habra tres grupos de relaciones, que deban tratarse en distintos ejes: el Eje I, que tratara las relaciones internas en Irlanda del Norte; el Eje II, que se ocupara de las relaciones dentro de la isla de Irlanda, y el Eje III, encargado de las relaciones Reino Unido-Irlanda. En consecuencia, se disponan cinco formatos en las Normas de Procedimiento: Plenaria, los tres Ejes y un Comit de Materias. Bajo la Norma 5 se establecieron posteriormente subcomisiones de enlace sobre construccin de confianza y el desarme, para separar temas que amenazaban con deteriorar la capacidad de los partidos para trabajar conjuntamente. El formato de Plenaria (presidido por Mitchell), as como el Eje II y el Comit de Materias (ambos presididos por el general De Chastelain), implicaban a todos los partidos y a ambos gobiernos. El Eje I (presidido por el Gobierno britnico) no inclua al Gobierno irlands. Las negociaciones sobre el Eje III eran entre los dos gobiernos con posibilidades para consultas con las otras partes. A un observador externo, estas disposiciones podran parecerle pedantes y sin fundamento, pero los partidos intentaban establecer un ambiente de trabajo que reflejara sus posiciones. Por ejemplo, los unionistas pretendieron fundir el Eje II y el III para poder participar en las discusiones entre el Gobierno britnico y el irlands, mientras que el SDLP y los gobiernos preferan preservar el concepto de tomar en cuenta cada eje por separado y de forma igualitaria.
Demasiados partidos?
Los problemas no procedan del nmero de partidos implicados, y las reuniones bilaterales improductivas demostraron que un nmero menor de partidos no hubiera mejorado necesariamente la comunicacin. De hecho, las conversaciones anteriores que implicaban a cuatro partidos sufrieron de un sndrome similar. En realidad, el gran nmero de partidos contribuy a la comunicacin en diversos aspectos. Las negociaciones fueron ms incluyentes, implicando a un mayor espectro de representacin democrtica que en ninguna ocasin anterior. Esto contribuy a diferenciar el proceso de las anteriores iniciativas fallidas, y resalt que la apropiacin del proceso no era slo para los partidos ms grandes. Las negociaciones multilaterales estaban en sintona con la posible composicin de cualquier nueva institucin elegida, que se esperaba que abarcara ms que a los grandes partidos. El gran nmero de partidos ayud con el problema del lenguaje en las negociaciones. En anteriores rondas, los partidos haban tendido a ser muy puntillosos con su propia terminologa, y muy celosos y desconfiados sobre la de los dems. En la prctica, el mayor nmero de partidos gener una gama ms amplia de lenguaje e introdujo actitudes ms flexibles hacia una terminologa innovadora y variable.
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Procedimiento inclua la Agenda Incluyente propuesta por SDLP/UUP/Alliance y recaa en gran medida en el documento de desarme no acordado. El hecho de que estuviera pendiente una convocatoria electoral parlamentaria para Westminster contribuy a inhibir todava ms a algunos partidos durante los primeros meses de 1997. Conscientes de un posible cambio de gobierno, el UUP y otros partidos unionistas recalcaban ahora la diferencia entre desarme y las condiciones de entrada para el Sinn Fin. Por pesada y pedante que pareciera esta distincin para algunos, indicaba que David Trimble intentaba tener una justificacin para permanecer en las conversaciones en caso de que el Sinn Fin fuera admitido tras una segunda tregua del IRA. La norma del consenso suficiente caus un problema considerable por la forma en que se aplic en la Plenaria de Apertura. La presidencia independiente era reticente a convocar reuniones o marcar agendas sin suficiente consenso para esa lnea de actuacin. Eso haca imposible incluso debatir temas sobre la base de anotacin sin votacin. La extensin del requisito del consenso suficiente incluso a temas relativamente triviales de gestin de procedimiento sirvi para afianzar el sentimiento de bloqueo y para aumentar la frustracin.
Navegando por la agenda

Mo Mowlam visita la prisin de Maze en diciembre de 1997.
Fuente: SPacemaker Press
Control de la agenda
El hecho de que la Plenaria de Apertura se prolongara desde junio de 1996 hasta septiembre de 1997 no se puede achacar al formato de las negociaciones sino a los intentos de los partidos por avanzar hacia sus objetivos individuales mediante el control de los temas a debatir. Tales reflexiones eran el fondo de la insistencia unionista de que no podan abrirse negociaciones sustantivas hasta que ellos se dieran por satisfechos en la cuestin del desarme. La propuesta alternativa de que la Plenaria de Apertura slo tratara el tema en lugar de intentar resolverlo no fue aceptada. Las semanas y meses siguientes vieron la plena expresin de la geometra variable concepto de flexibilidad en la forma y tamao de las reuniones. Los encuentros bilaterales entre el UUP y el SDLP, y posteriormente las reuniones trilaterales con el Alliance Party, consiguieron dar a luz un documento de trabajo sobre desarme con un 90% de acuerdo, incluso segn fuentes del UUP. Al mismo tiempo, los debates bilaterales haban dado como fruto el acuerdo entre el SDLP y el UUP sobre una posible Agenda Incluyente para las negociaciones sustantivas, concebida para tranquilizar a cada partido sobre las intenciones del otro. El Alliance Party tambin estaba dispuesto a respaldar esa propuesta. Cuando la Plenaria de Apertura concluy por fin el 24 de septiembre de 1997, la Mocin de
Una tctica compartida para evitar dificultades al abordar temas sustantivos especficos fue repasar por encima todos los temas o navegar por la agenda. Cuando en octubre de 1997 comenzaron por fin las negociaciones sustantivas, las presidencias decidieron ir tomando cada punto de las agendas del Eje I y II por turnos, reunindose por lo general un da por eje cada semana. Se pretenda permitir a los partidos ventilar y compartir todos los asuntos que les importaban y captar de alguna forma el enfoque que adoptaban los otros. Se invit a los partidos a presentar documentos sobre cada uno de los temas en los que tenan derecho a hablar en el formato mayor de negociaciones. Los aportes e intercambios de los partidos se centraron ms en los aspectos en los que no estaban dispuestos a hacer concesiones que en lo que estaban dispuestos a aceptar. Dados los escasos aportes escritos de algunos, los anlisis histricos contrapuestos y la carencia de propuestas reales, este ejercicio de navegar la agenda tuvo un muy limitado valor sustantivo. Sin embargo, esto s marc cierta progresin en el proceso negociador, haciendo que los partidos empezaran a percibir hasta qu punto ciertos temas resultaban muy serios para los dems. Se expusieron algunos puntos importantes, y con cierta pasin. La importancia de saber escuchar se hizo ms evidente y relevante, al menos para algunos.
La experiencia con formatos menores

Todos estaban de acuerdo en que las negociaciones deban avanzar ms rpidamente, pero no en cmo hacerlo. Las propuestas solan ser sobre el Agendas sustantivas para una paz posible
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empantanamiento en un tema o para aferrarse a un eje para sacar algn contenido. No importaba slo la agenda, sino el formato, y pareca que todos los partidos empezaban a darse cuenta del valor limitado de las sesiones de grandes recintos. Durante la larga Plenaria de Apertura, los contactos bilaterales y multilaterales fueron el canal ms utilizado para la negociacin real. No obstante, esto tambin tuvo un porcentaje de xito cuestionable. Las discusiones bilaterales sucesivas, por turnos, con todos los partidos no resultaban precisamente estimulantes. Se intercambiaban impresiones sobre las posiciones o intenciones de otros partidos, en informes de segunda o tercera mano, y distintos partidos se centraban en cosas bastante diferentes en la misma ronda de debates bilaterales o multilaterales. Estas reuniones ineficaces solan realizarse para intentar evitar sesiones estriles del formato mayor. En 1997, se estableci un formato reducido de un subgrupo de la Plenaria, con dos representantes de cada partido, para ir precisando los temas clave por resolver y proponer un formato adecuado para abordarlos. Se prepar un saln junto a la sala de conferencias para acoger este nuevo formato. No estaba libre de tensiones o recriminaciones, ni garantizaba un mayor entendimiento. Algunos informes de prensa privados de funcionarios gubernamentales presentaron equivocadamente este experimento como las primeras seales de acuerdos, algo que no entraba en absoluto en los clculos de los partidos, a punto de entrar en un receso navideo de tres semanas. Partiendo de estos debates, la presidencia independiente propuso un documento que delineaba los principales temas que haba que abordar, aunque, como era de esperar, los partidos tenan sus diversas prioridades y se remitieron a sus propias propuestas en los debates sucesivos.
En consideracin al espritu colegiado que se supona animaba a este formato ms pequeo, en una ocasin el negociador del SDLP Seamus Mallon pidi que se diera un descanso de 15 minutos para tomar caf para que un par de personas pudiramos hablar con miras a ofrecer algn tipo de acuerdo sobre este tema. Los dos representantes del SDLP y los del UUP se quedaron en la sala de reuniones y consiguieron llegar a un cierto acuerdo, que recibi inicialmente un fuerte respaldo de ambos gobiernos. El Sinn Fin reaccion en contra, y el Gobierno irlands declin apoyar el acuerdo. En un momento dado, el Sinn Fin se quej de que se haba solicitado un descanso para tomar caf, pero que los implicados ni siquiera haban ido a la cafetera, mientras stos los delegados del SDLP y UUP apuntaban con el dedo a sus tazas, an sobre la mesa. Construir el consenso suficiente an era difcil. En ese contexto, adems, no era apropiado. El punto de vista del SDLP, explicitado en aquel momento, era que cualquier reconstruccin de la agenda tena que hacerse por consenso para evitar que hubiera innecesarios e intiles ganadores y perdedores. Fue rechazada una posibilidad de anotacin sin votacin, que permita la presentacin a la mesa de documentos sobre temas clave en los que los participantes podan hacer observaciones sin prejuicios pero no tendran que votar. El UUP empez a insistir en que, de todas maneras, ese formato del subgrupo no tena poder decisorio. La gravedad de la situacin se les plante a los participantes. En la ltima sesin de la Plenaria antes de Navidades, la presidencia independiente les avis que estaban entrando en el que posiblemente sera el ltimo perodo de descanso de la negociacin. El SDLP advirti que la incapacidad para redactar una lista de trabajo de los temas principales y para ponerse de acuerdo en un formato sera un problema incluso mayor cuando se reanudaran las negociaciones. La advertencia de que el calendario no permanecer neutral slo porque hemos iniciado un descanso se materializ en posteriores declaraciones y acontecimientos cuando la Secretaria de Estado y algunos dirigentes de partidos visitaron la prisin de Maze para hablar del proceso con los paramilitares lealistas escpticos. En ese momento, las perspectivas de lograr avances parecan desvanecerse con rapidez.
Resultados de las elecciones de mayo de 1996 al Foro de Irlanda del Norte para el Dilogo Poltico
Electorado total Votos vlidos totales % de participacin Partido UUP SDLP DUP Sinn Fin Alliance UKUP PUP UDP NIWC Laboristas Otros Votos 181.829 160.786 141.413 116.377 49.176 27.774 26.082 16.715 7.731 6.425 17.990 1.166.104 752.388 64,69 % de votos 24,17 21,37 18,80 15,47 6,54 3,69 3,47 2,22 1,03 0,85 2,39
Establecimiento de compromisos
A principios de 1998, se vieron algunos indicios de qumica, cuando los partidos y algunas personalidades empezaron a hablar sobre las ideas y los planteamientos de los dems en un tono que haba dejado de ser negativo. No est claro por qu ocurri esto, pero algunos acontecimientos pudieron contribuir a que as fuera. En respuesta a las dificultades surgidas antes y despus del receso, los dos primeros ministros prepararon en enero su propio documento de puntos de acuerdo, parecido a los borradores de temas clave que quedaron sobre la mesa antes del parntesis navideo. El objetivo era contribuir a centrar el enfoque cuando se retomaran
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cuando Reg Empey, del UUP, se esforz por mostrar cierto reconocimiento hacia las actitudes y la calidad de los negociadores republicanos, y pidi algn tipo de reciprocidad al unionismo. La sinceridad de los trminos en que se expres impact en los dems partidos, que intentaron responder de igual manera. En conversaciones bilaterales, as como en los ensayos de debates sobre los temas, los partidos iban compartiendo las inquietudes de sus bases, e intercambiaban formas de pensamiento sobre cmo podra impulsarse la negociacin hacia un desenlace productivo. Era necesaria la fecha lmite del 9 de abril establecida por el gobierno. Ante esa limitacin de tiempo, los partidos empezaron a presionar sobre los asuntos que no se haban tratado en profundidad hasta el momento. Recalcaron temas e ideas de especial importancia para cada uno, como los asuntos de polica, presos, foro cvico, toma de decisiones y garantas, y el UUP volvi a la cuestin del desarme. Se reconoci que lo relativo a la polica no poda abordarse adecuadamente en aquel contexto negociador y que deba desarrollarlo algn tipo de comisin. Como era previsible, en este perodo la mayora de los partidos hizo un gran esfuerzo de relaciones pblicas, lo que contribuy a la impresin de que no haba solucin posible. Sin embargo, lo que se necesitaba era reflexionar sobre lo que se estaba diciendo y sobre opciones que dieran respuesta en la mayor medida posible a las exigencias de los partidos. Por ejemplo, en el SDLP se form una comisin de tareas extraoficial, en la cual un pequeo grupo de militantes se reuna para discutir las opciones, contrastarlas con los planteamientos del partido y con los de otros partidos, volver a redactarlas para que resultaran ms aceptables y se pudiera trabajar sobre ellas, e incluso preparar versiones alternativas para tenerlas a mano para la fase resolutiva de las negociaciones. El militante del SDLP Seamus Mallon dijo por entonces a su comisin: Dejemos a los otros redactar sus comunicados de prensa, nosotros tenemos que redactar un acuerdo. El rpido desarrollo de propuestas en esta fase es visible por la aparicin, pocas semanas antes de la fecha lmite, del concepto de un cargo binario de Ministro Principal y Viceministro Principal, donde todas las funciones se ejerceran conjuntamente. Tambin hubo especial cuidado en que las decisiones clave de la asamblea propuesta tuvieran respaldo de todas las comunidades. Esto llev a proponer la adopcin del consentimiento paralelo, por el que sera necesaria una mayora tanto de unionistas como de nacionalistas para ese tipo de decisiones.
Trimble y Adams durante una pausa en los dilogos, Stormont, 1997.

las negociaciones, teniendo en cuenta que se acercaba la fecha lmite, propuesta para mayo. En esta fase se utiliz el formato negociador ms pequeo, aunque permitindose slo dos asesores a los dos representantes por partido. Algunos partidos llevaban diferentes negociadores segn el tema del que se tratara, lo que tuvo como resultado que dieran mensajes confusos en algunos momentos. Los partidos delineaban sus propuestas, conceptos y modelos, pero, de manera ms importante, exploraban las ideas de los dems, con algunas excepciones tcticas, pidiendo ms explicaciones u ofreciendo las suyas sobre sus objeciones y reservas. El SDLP y el UUP llegaron a tener sesiones de afinacin de del lenguaje, en las que pudieron identificar y explicarse mutuamente la sensibilidad sobre el tipo de expresiones que respectivamente utilizaban o podan utilizar. Estas sesiones desembocaron en debates de contenido, aunque dadas las circunstancias, esto no supuso un problema en absoluto. Las sesiones de esta etapa en Londres y Dubln (tres das en cada ciudad) estaban marcadas por la exclusin del UDP en Londres y del Sinn Fin en Dubln a causa de vulneraciones de las treguas. Aunque los pretendidos beneficios de un cambio de escenario no se lograron, una de las contribuciones personales ms significativas y punzantes del proceso de conversaciones se produjo en Londres,
Unificacin de las propuestas

El autntico reto era ahora cmo trasladar todas las negociaciones, aun con todas sus imperfecciones, de los distintos ejes a un solo contexto, para poder negociar un nico acuerdo resolutivo. Se fij una fecha provisional, el 3 de abril de 1998, para que las presidencias independientes redactaran un borrador de acuerdo para la negociacin definitiva. Mitchell se Agendas sustantivas para una paz posible
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reuni en privado con los distintos partidos para analizar sus propuestas antes de completar el borrador. En esa fase, tena dudas acerca de si deba incluir o no planteamientos concretos que pudieran no obtener un respaldo amplio, mientras que los partidos teman que el borrador no reflejara sus planteamientos. Tras su reunin con Mitchell, el SDLP tena la impresin de que Mitchell no era muy alentador sobre las propuestas del Eje I acerca del consenso paralelo y otras garantas conexas en relacin con la toma de decisiones, ni sobre su propuesta de cargo conjunto de Ministro Principal y Viceministro Principal. Mitchell dej claro que, como ocurra con el Eje III, la seccin de su documento relativa al Eje II estaba siendo preparada por los dos gobiernos. La intranquilidad sobre el enfoque que muy probablemente adoptara Mitchell fue sustituida por una profunda preocupacin y resentimiento cuando, el 30 de marzo, Downing Street mand por fax a Hume y Trimble, y a nadie ms, su borrador para el Eje I. El disgusto se expres en los trminos ms duros posibles. El SDLP manifest que no tena sentido negociar con un aparato de fax. La objecin no slo era sobre la forma en que se haba hecho llegar el documento. Su contenido recoga muy poco del pensamiento del partido. La sensacin de que aquella no era la mejor forma de llevar una negociacin seria se vio reforzada por el hecho de que Mitchell no saba nada de tales borradores hasta que el SDLP los haba mencionado. El 2 de abril lleg otro borrador desde Downing Street, que fue seguido un par de horas despus por una versin corregida o revisada. Incluso Paul Murphy, Ministro de Estado britnico en las negociaciones, y sus funcionarios desconocan esos hechos cuando el SDLP fue a plantearle estas preocupaciones. La fecha tope del 3 de abril fijada para el documento de Mitchell no se cumpli porque los gobiernos no haban terminado su propuesta para el Eje II. Mitchell quiso difundir su documento sin lo relativo al Eje II, pero los dems partidos le recomendaron tajantemente que no lo hiciera por diversas razones, aunque fundamentalmente porque las propuestas deban analizarse como un solo paquete. Mientras esperaban al documento de Mitchell el 3 de abril y mantenan a raya los faxes de Downing Street, los partidos continuaron con sus encuentros bilaterales. En la maana del 3 de abril, el UUP y el SDLP celebraron una reunin bilateral para abordar algunos asuntos en los que tenan grandes discrepancias. El UUP estaba preocupado por el planteamiento de un modelo ejecutivo para el Eje I y por el Eje II en su totalidad, y, en ese momento, el SDLP esboz su concepto del cargo conjunto de Ministro Principal y Viceministro Principal, que ya se haba desarrollado en su comisin de tareas. El UUP mostr inters por ahondar en el concepto, pero rehus la oferta de un documento. Otros puntos conflictivos eran las garantas para la toma de decisiones, como el consentimiento paralelo. stos tambin eran aspectos problemticos para el Alliance Party. Slo
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en la semana final sali el SDLP con la respuesta decisiva a estos puntos, proponiendo la eleccin del Ministro Principal y Viceministro Principal conjuntamente por consentimiento paralelo. Cuando finalmente se puso en circulacin el documento de Mitchell la noche del 6 de abril, slo tres das antes de la fecha lmite para el final de los dilogos, hubo una intensa reaccin negativa de los partidos unionistas y del Alliance Party a la parte del Eje II, porque consideraban que los vnculos transfronterizos que se proponan eran demasiado fuertes. En privado, el SDLP, nico partido nacionalista presente en la negociacin del Eje I, se mostr decepcionado y preocupado por las propuestas de ese eje, porque sus planteamientos slo se haban tomado en consideracin marginalmente. Cuando llegaron los dos primeros ministros, el UUP y el Sinn Fin se concentraron en el Eje II, pero la negociacin tambin continu sobre presos, polica, igualdad y derechos humanos, as como en los otros ejes. Por lo tanto, no hubo negociacin colectiva o de mesa redonda como tales. Probablemente, ningn participante, ni siquiera la presidencia independiente o los dos primeros ministros, estaba al tanto de todo lo que iba ocurriendo a lo largo de ese perodo. No fue una perfecta regulacin de la informacin, pero se super el impasse. En lugar de un estancamiento con planteamientos que se anulaban, estbamos ante una compleja matriz de negociaciones. Algunos de los participantes estaban muy sorprendidos y no todos gratamente el 10 de abril, cuando constataron el resultado de la suma de las partes en la propuesta final de Acuerdo. La sesin Plenaria en la cual se presentaba de forma oficial el texto se retras a causa de la discusin en la delegacin del UUP sobre si proceda aceptar o no un paquete que no daba respuesta a todas sus preocupaciones. Continuaron celebrndose encuentros entre dirigentes de partidos y los primeros ministros, en los que se cotejaban los problemas y surgan interrogantes adicionales. Rumores y cambios de estado de nimo circulaban por todo el edificio, encontrando gente agotada tras una noche sin dormir, hambrientos y sin comida en el recinto, aliviados, sorprendidos, entusiasmados o humillados ante la proximidad del acuerdo. Aquellas dos semanas finales haban mostrado el tipo de negociacin constante y concentrada que era fundamental. El papel de los dos primeros ministros haba sido decisivo en trminos de negociacin y de auspicio de las negociaciones, pero el papel de los partidos no debe subestimarse. La paciencia y sensibilidad de los presidentes independientes no slo George Mitchell, sino tambin Harri Holkeri y John de Chastelain contribuyeron a facilitar todo esto. El sentido de firmeza de Mitchell estaba a la par con su sentido de paciente cautela. Siempre habl de s mismo como Humpty Dumpty: slo puedo saltar una vez. Tuvo un agudo instinto para el momento adecuado, como lo demostr su decisin de convocar sesin plenaria con tan slo quince minutos de antelacin al atardecer del Viernes Santo.
Normas para toma de decisiones

La negociacin operar sobre la base del consenso. Si el Presidente juzga, tras un perodo razonable de debate, que no hay unanimidad, puede tomar una o ms de las lneas de actuacin siguientes: a. consultar con los participantes, con el propsito de proponer una solucin que entienda que asegurar el acuerdo; y/o b. invitar a los participantes a formar un grupo de trabajo ampliamente representativo, incluyendo personas designadas por ambos gobiernos (o por el Gobierno britnico nicamente en el caso de temas del Eje I); y/o c. lograr el acuerdo de los participantes para diferir la materia a un grupo acordado de expertos para pedir su consejo, solicitndoles un informe en un plazo fijado y acordado de tiempo. Actuando slo por acuerdo y nicamente a su propia instancia, y de acuerdo con las disposiciones del prrafo 37, los participantes tendrn tambin abierta la posibilidad de diferir la materia al foro para su anlisis, solicitando un informe. Si, una vez que los participantes han analizado nuevas propuestas surgidas de una o ms de las lneas de actuacin arriba citadas, no hay unanimidad sobre una propuesta concreta, la Presidencia puede proponer que las negociaciones continen partiendo de que la propuesta ha sido aprobada por consenso suficiente, tal como se define en el prrafo 34. El consenso suficiente se puede aplicar a todas las decisiones tomadas en cualquier formato. Se estimar que una propuesta goza de consenso suficiente cuando est avalada por aquellos partidos polticos participantes que, tomados en su conjunto, hayan obtenido una mayora de los votos vlidos emitidos en las elecciones del 30 de mayo de 1996 y que, entre ellos, representen respectivamente una mayora de las comunidades tanto unionista como nacionalista en Irlanda del Norte y que tambin constituyan una mayora de los partidos polticos participantes. A excepcin del Eje I, ambos gobiernos deben ratificar la propuesta concreta para que se considere que tiene consenso suficiente. Donde no resulte posible lograr, bien sea unanimidad, o bien consenso suficiente, la Presidencia trabajar, consultando con los participantes, para despejar obstculos para el logro del acuerdo, o, con el asentimiento de los participantes, puede tomar la decisin de pasar al siguiente tema de la agenda. Las negociaciones se desarrollarn partiendo del principio de que nada quedar plenamente acordado en ningn formato hasta que se acuerde todo en las negociaciones en su totalidad. Sometido a este principio, sera posible, no obstante, y nicamente sobre la base de acuerdo entre los participantes, continuar avanzando en la adopcin de acuerdos coyunturales sobre cualquier aspecto concreto de las negociaciones.
Fuente: Normas de Procedimiento de 29 de julio de 19
Principios de Mitchell
Estos seis principios fueron propuestos por la Organizacin Internacional para el Desarme. Su aceptacin indica un compromiso con la no violencia. Los principios fueron adoptados por todas las partes como prueba para su entrada en los dilogos. La seccin relevante del informe de la Organizacin Internacional para el Desarme es la siguiente: En concordancia, recomendamos que todas las partes de estas negociaciones afirmen su total y absoluto compromiso con: 1. 2. 3. 4. Medios democrticos y exclusivamente pacficos para resolver asuntos polticos; El desarme total de todas las organizaciones paramilitares; Aceptar que dicho desarme debe ser verificable a entera satisfaccin por una comisin independiente; Renunciar por s mismos y oponerse a cualquier intento por parte de otros al uso de la fuerza o a la amenaza del uso de la fuerza para influir sobre el desarrollo y los resultados de las negociaciones multipartidistas; 5. Aceptar ceirse a los trminos de cualquier acuerdo alcanzado en las negociaciones multipartidistas y acudir a mtodos democrticos y exclusivamente pacficos en los intentos por modificar cualquier aspecto de dicho resultado con el que puedan discrepar; y, 6. Urgir a que se suspendan los asesinatos y golpizas de ajusticiamiento y a tomar acciones eficaces para evitar dichas acciones.
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Puntos clave del Acuerdo de Belfast (10 de abril de 1998)

Temas constitucionales
Constitucin britnica
El Decreto de Gobierno de Irlanda, que reivindica la jurisdiccin britnica sobre Irlanda del Norte, ser revocado.
Estatus poltico
Irlanda del Norte contina siendo parte del Reino Unido. En el futuro se podra crear una Irlanda unida, pero nicamente con el beneplcito de la poblacin tanto del Norte como del Sur, sometida al consentimiento de una mayora de la poblacin de Irlanda del Norte.
Constitucin irlandesa
La Constitucin irlandesa ser reformada, retirndose la reivindicacin territorial de la Repblica sobre Irlanda del Norte y ofreciendo el reconocimiento oficial de que Irlanda del Norte es legtimamente parte del Reino Unido.
Ciudadana
Ambos gobiernos aceptan el derecho de los ciudadanos de Irlanda del Norte de declararse bien sea irlandeses, o bien britnicos. Se proporcionar doble ciudadana a quienes lo deseen.
Instituciones democrticas de Irlanda del Norte (Eje I)

Asamblea legislativa
Se elegir, mediante representacin proporcional de 18 circunscripciones, una asamblea de 108 miembros que dispondr de poderes legislativos para gobernar Irlanda del Norte.
Ejecutivo multipartidista
La Asamblea elegir al Ministro Principal y al Viceministro Principal. Los ministros sern nombrados en funcin de la representatividad partidista en la Asamblea, con responsabilidad en reas de competencias devueltas como sanidad, educacin y servicios sociales.
Comits de la Asamblea
Los ministros sern respaldados y fiscalizados por comits multipartidistas.
Foro Ciudadano
Un Foro Ciudadano formado por representantes de la sociedad civil ser consultado en materias sociales, econmicas y culturales.
Consejo Ministerial Norte-Sur (Eje II)

Con una secretara conjunta con funcionariado civil, este Consejo se establece para desarrollar la cooperacin entre los dos estados. El Consejo estar formado por el Ministro Principal y Viceministro Principal de la Asamblea de Irlanda del Norte y dos ministros del Gobierno irlands, as como otros ministros que vengan al caso. Adems de las sesiones plenarias, los organismos ejecutivos se reunirn a menudo con la participacin de los ministros pertinentes.
Instituciones britnico-irlandesas (Eje III)

Consejo Britnico-Irlands
Este Consejo consistir de representantes de los gobiernos britnico e irlands, de las instituciones con competencias devueltas de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, la Isla de Man y las Islas del Canal. Intercambiar informacin, debatir, consultar e intentar alcanzar acuerdos sobre cooperacin en reas de enlaces de transporte, agricultura, medio ambiente, cultura, sanidad y educacin, as como orientaciones en materias de la Unin Europea.
Conferencia Intergubernamental Britnico- Irlandesa

La nueva Conferencia reunir a los gobiernos britnico e irlands para promover la cooperacin bilateral.
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Proteccin de las minoras

Carta de Derechos
La Convencin Europea sobre Derechos Humanos ser incorporada a la legislacin de Irlanda del Norte con una nueva Carta de Derechos que lo sustente.
Comisiones de Derechos Humanos

Se establecern Comisiones de Derechos Humanos por separado en Irlanda del Norte y en la Repblica de Irlanda, y existir un Comit Conjunto Norte-Sur de Derechos Humanos, que actuar de enlace entre los dos primeros.
Consentimiento paralelo
Las decisiones que exijan respaldo intercomunitario necesitarn una mayora de quienes voten en la Asamblea, incluyendo una mayora de los delegados unionistas y de los delegados nacionalistas.
Comisin de Igualdad
Esta nueva comisin reemplazar a la Comisin de Empleo Equitativo, a la de Igualdad de Oportunidades, a la de Igualdad Racial y al Consejo de Minusvalas en Irlanda del Norte.
Vctimas
Se dar apoyo a la Comisin Norirlandesa de Vctimas en el desarrollo de iniciativas basadas en la comunidad y en la provisin de fondos constitutivos.
Derechos lingsticos
La importancia del respeto y tolerancia hacia la lengua irlandesa, el escocs del Ulster y las lenguas de las diversas comunidades tnicas es objeto de reconocimiento expreso. El Gobierno britnico suscribir la Carta de Lenguas Regionales o Minoritarias del Consejo de Europa.
Estrategia de desarrollo econmico

El Gobierno britnico disear una nueva estrategia de desarrollo econmico para Irlanda del Norte.
Desarme y seguridad
Los participantes ratifican su intencin de trabajar con la Comisin Independiente de Desarme. Deben emplear cualquier influencia que puedan tener para conseguir la entrega de todas las armas de los paramilitares en el plazo de dos aos. Entretanto, el Gobierno britnico se compromete a la reduccin de sus fuerzas de seguridad en el Norte, desmantelando instalaciones de seguridad, poniendo fin a los poderes de emergencia y dando los pasos necesarios para volver lo antes posible a las medidas de seguridad normales de tiempos de paz.
Materias policiales y judicatura

Comisin independiente
Esta comisin ser establecida para realizar recomendaciones sobre disposiciones futuras en materia de polica en Irlanda del Norte, con el objeto de garantizar que el servicio policial acta dentro de los lmites de los derechos humanos e igualdad de oportunidades y goza de la confianza de la opinin pblica.
Revisin independiente
Paralelamente se realizar una revisin amplia de la justicia penal, con el objetivo de asegurar la existencia de un sistema judicial justo e imparcial, que responda a los intereses de la comunidad y goce de la confianza de todos los sectores de la comunidad.
Presos
Ambos gobiernos establecern mecanismos para disponer la puesta en libertad de todos los presos relacionados con organizaciones que mantengan una tregua completa e inequvoca en el plazo de dos aos tras la entrada en vigor del Acuerdo. Se establecern medidas para la reinsercin de los presos en la sociedad.
Implementacin y revisin
El Acuerdo ser sometido a votacin popular en Irlanda del Norte, y, simultneamente, se celebrar un referndum en la Repblica de Irlanda sobre las enmiendas a la Constitucin. Los dos gobiernos firmarn un nuevo Acuerdo Britnico-Irlands que sustituir al Acuerdo Anglo-Irlands de 1985. En caso de surgir dificultades, los dos gobiernos pueden entablar una revisin en consulta con los partidos de la Asamblea.
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Etapas del proceso de negociacin entre Papa Nueva Guinea y Bougainville

Anthony J. Regan
Ceremonia para dar inicio a la firma del Acuerdo de Paz para Bougainville, 31 de Agosto de 2001.
Fuente: AusAid
l proceso de paz de Bougainville ha sido largo, complejo, y a menudo lento y difcil. Ante la premura por restaurar la paz en los primeros aos de la guerra, abundaron los problemas. Desconfianza, concepciones erradas y malentendidos fueron el pan de cada da en todos los bandos. Se alcanzaban y rompan acuerdos, y los negociadores eran arrestados, secuestrados, atacados y asesinados. Sin embargo, desde mediados de 1997 comenz un proceso sostenido e incluyente de acercamientos, generando un progreso incremental a lo largo de cinco aos de negociaciones. No slo se haba asegurado un punto de no retorno a la agresiva contienda de los nueve aos anteriores, sino que adems la confianza y la comunicacin entre los antiguos protagonistas creci continuamente y las diferencias entre ellos se atenuaron. Esto proporcion la base para el principal acuerdo poltico el Acuerdo de Paz para Bougainville firmado el 30 de agosto de 2001.
Construccin sobre esfuerzos anteriores de paz

El proceso que se inici a mediados de 1997 fue en muchos sentidos una continuacin de los esfuerzos previos para poner fin al conflicto esfuerzos que en diferentes momentos involucraron a la poblacin de Bougainville, al gobierno de Papa Nueva Guinea (PNG) y a otros gobiernos de la regin. Aunque estos esfuerzos previos fueron considerados en su momento como fracasos, de hecho aportaron una experiencia fundamental, contribuyendo a las relaciones entre los principales actores de todas las partes. En particular, Burnham capitaliz los procesos que comenzaron con la conferencia de paz realizada en Arawa, Bougainville, en octubre de 1994, que a su vez se nutra de las iniciativas previas, tanto en Bougainville como en Port Moresby. Ya se contaba con el precedente de varios aos de esfuerzos por parte de los lderes de Bougainville para llevar a cabo una conferencia de paz panbougainvillense para resolver diferencias internas en Bougainville como paso preliminar a los dilogos de paz con el gobierno nacional. La conferencia de 1994
Anthony J. Regan, miembro del equipo investigador del Research School of Pacific and Asia Studies en la Universidad Nacional de Australia (ANU), ha sido asesor de los gobiernos de Papa Nueva Guinea y Uganda, y de la Asamblea Constituyente de Timor Este sobre temas constitucionales. Desde 1999, ha sido asesor de Bougainville en las negociaciones con el gobierno nacional.
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Proceso firme, aunque con pocos resultados (julio de 1997 a abril de 1998)
Retrospectivamente, el proceso que se inici a mediados de 1997 se puede dividir en cuatro etapas importantes. La primera etapa se concentraba en el proceso mismo ms que en los resultados. Aunque los principales acuerdos alcanzados en esta etapa reconocan la necesidad de un acuerdo poltico, haba tambin una aceptacin tcita de que el principal asunto poltico que divida a los protagonistas (la aspiracin de independencia tanto del Gobierno Interino de Bougainville como del BRA) tena que ponerse de lado, para entrar a considerarlo nicamente cuando el proceso se consolidara. Las tareas clave en esta etapa incluan establecer una comunicacin entre los protagonistas y garantizar su seguridad. La comunicacin se estableci inicialmente por medio de una serie reuniones, que muy pronto se convirtieron en negociaciones sobre las garantas de seguridad necesarias para consolidar una comunicacin continua. Los temas inmediatos eran el establecimiento de una tregua y un cese al fuego, definir un ente neutral para monitorear dicho cese al fuego, y por ltimo un organismo que representara a las partes y ante el cual respondieran los monitores de la tregua/ cese al fuego. En relacin con estos puntos, rpidamente se desarroll un marco institucional en respaldo del proceso. La comunidad internacional estaba fuertemente involucrada en cumplir este papel institucional. Cuatro pases de la regin participaron en las exitosas fuerzas desarmadas de monitoreo de la tregua y del cese al fuego (Nueva Zelanda, Australia, Fiji y Vanuatu) y hubo una participacin creciente de Naciones Unidas por medio de la Misin Observadora de Naciones Unidas para Bougainville UNOMB. En esta fase, se realizaron tres rondas de negociaciones en Nueva Zelanda (Burnham I y II en julio y octubre de 1997 respectivamente, y Lincoln en enero de 1998) y una ms en Bougainville en abril de 1998. Estos encuentros condujeron a acuerdos sobre tregua y cese al fuego, y al establecimiento del Grupo de Monitoreo de la Tregua (TMG) ms adelante denominado Grupo de Monitoreo de la Paz (PMG). Adems, se realizaron dos reuniones de los asesores de Bougainville y de Papa Nueva Guinea en Australia: una en Cairns en noviembre de 1997 (sobre detalles de los preparativos para la tregua) y la otra en Canberra en marzo de 1998 (sobre detalles para los preparativos de cese al fuego). Estos acuerdos y su marco institucional contribuyeron rpidamente a un cambio visible en Bougainville. Los enfrentamientos prcticamente haban cesado inclusive antes de que comenzara el proceso de paz, y no se registr ms violencia entre los protagonistas a partir de finales de 1997. A lo largo de 1998, se estableci gradualmente la libertad de movimiento. La mayora de quienes vivan en los campamentos de refugiados (aproximadamente 50,000 casi un tercio de la poblacin) pudieron regresar a sus hogares. Se comenzaron a establecer Agendas sustantivas para una paz posible
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no se podra haber realizado sin el respaldo del gobierno nacional de PNG del Primer Ministro Chan o sin la facilitacin regional (incluyendo las contribuciones de Tonga, Fiji, Vanuatu, Australia y Nueva Zelanda a las Fuerzas de Paz del Pacfico Sur que proporcionaron la seguridad de las conferencia, adems de las varias formas de respaldo de las Islas Salomn). Aunque la conferencia de 1994 fue considerada por muchos un fracaso, es poco probable que sin ella Theodore Miriung hubiera surgido como Premier del Gobierno de Transicin de Bougainville. Fue bajo el liderazgo de Miriung que se reunieron funcionarios y lderes de las facciones opositoras de Bougainville en Cairns, Australia, en septiembre y diciembre de 1995 y que se le dio impulso a este proceso con los dilogos en los cuarteles de Burnham en Nueva Zelanda en julio de 1997. El escalamiento del conflicto entre el Bougainville Revolutionary Army (BRA Ejrcito Revolucionario de Bougainville) y las fuerzas de seguridad 1996 y la crisis de Sandline a comienzos de 1997 evitaron que se reanudaran antes las reuniones, como se haba planeado en Cairns. Fue en este punto cuando Nueva Zelanda, y despus en menor medida las Islas Salomn y Australia entraron a jugar un papel crtico en la facilitacin y mediacin papeles decisivos para el xito de las primeras etapas del proceso actual.
servicios gubernamentales bsicos de educacin y salud en zonas que no los haban tenido por ocho aos. Estos avances, junto con su desarrollo asociado, afianzaron el respaldo que la comunidad ya haba empezado a dar al proceso de paz en Bougainville. Pero aunque la mayora de los grupos de Bougainville haban decidido sumarse al proceso de paz desde su etapa inicial, haba algunos detractores. El principal opositor era Francis Ona, el lder original del BRA y presidente del Gobierno Interino de Bougainville. Aunque contaba con algn respaldo, incluyendo el de algunos de los mayores bloques del BRA, no era mucho lo que poda hacer porque la mayor parte de los dirigentes del BRA respaldaban el proceso. Desde el comienzo fue un crtico del proceso. Aunque marginado, su voz se haca sentir exigiendo el reconocimiento de la independencia para Bougainville. Esto supona un nivel considerable de presin sobre los lderes del Gobierno Interino y del BRA que respaldaban el proceso, haciendo que se viera limitada su capacidad para establecer compromisos tanto con el Gobierno Nacional como con sus simpatizantes en Bougainville. Consolidacin del proceso y maniobras polticas (abril de 1998 a mayo de 1999) Durante la segunda fase se vio una consolidacin del proceso, pero a la vez se presentaron diversas maniobras entre los grupos de Bougainville por posicionarse, lo cual condujo al surgimiento de nuevas divisiones. Desde el punto de vista de la consolidacin, el xito de la tregua y el impacto positivo del TMG proporcionaron las bases para un progreso continuo en la construccin de comunicacin y de confianza entre las partes del conflicto. La normalizacin de la vida para el pueblo de Bougainville continu avanzando notoriamente. Las violaciones del cese al fuego fueron pocas y menores, por lo cual el papel del PMG pas a ser ms bien uno de construccin de confianza en el proceso de paz y de facilitacin de la vacilante implementacin del Acuerdo de Lincoln. La UNOMB comenz a operar en Bougainville a finales de 1998 y rpidamente pas a cumplir un papel significativo en la construccin de comunicacin y confianza. Entre los temas importantes negociados durante esta etapa estaban la seguridad y el desarrollo de confianza entre los excombatientes, y los preparativos para establecer el Gobierno de Reconciliacin de Bougainville (BRG) acordado en Lincoln. Las negociaciones vieron aparecer algunas tensiones alrededor del status de Arawa como zona neutral y sin armas, y del retraso de las elecciones para el BRG. Estas elecciones se vieron retrasadas ante todo por las nuevas divisiones que surgieron entre los grupos de Bougainville. En torno a John Momis, parlamentario de Bougainville, se form un nuevo grupo que tambin inclua al gobierno local de la isla de Buka (Consejo de Mayores de Leitana) y a los principales lderes de la Fuerzas de Resistencia. Estos nuevos moderados vean con preocupacin que una nueva alianza entre el Gobierno Interino y el BRA (los radicales), por una parte, y el Gobierno de
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Transicin (los antiguos moderados) por otra, implicaran que el BRG propuesto tuviera un marcado dominio de los radicales, cuya agenda independentista terminara por dominar las negociaciones con el Gobierno Nacional. Hacia finales de 1998, la legislacin constitucional propuesta que pretenda ofrecer una base para la eleccin de un Gobierno de Reconciliacin de Bougainville result derrotada en el parlamento en parte debido a la falta de respaldo de los nuevos moderados. La derrota de esa reforma legislativa abri el camino para que se estableciera un nuevo gobierno provincial de Bougainville con el mismo status que las otras 18 provincias de Papa Nueva Guinea, teniendo como Gobernador a John Momis. Este resultado fue condenado por el Gobierno Interino, el BRA y el Gobierno de Transicin, de modo que fue necesario introducir ajustes ad hoc urgentes para poder garantizar que estos grupos permanecieran dentro del proceso de paz. Los ajustes incluyeron la suspensin tcnica del gobierno provincial (y por lo tanto la insubsistencia del cargo de gobernador de Momis) y el establecimiento de lo que deba ser una forma interina de BRG, denominada el Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC), un cuerpo representativo sin base legal elegido en mayo de 1999, con Kabui, el vicepresidente del Gobierno Interino, en el cargo de Presidente. Sigui un perodo de casi 12 meses de fuertes tensiones, con un boicot parcial de las elecciones para el Congreso del Pueblo, un vaco legal para la suspensin del gobierno provincial que estaba todava sin resolver cuando comenz la tercera etapa del proceso de paz en junio de 1999, y la negativa del liderazgo de los nuevos moderados a participar conjuntamente con los futuros lderes electos del Congreso del Pueblo en las negociaciones polticas de junio de 1999. Sin embargo, las elecciones se realizaron, con un resultado que la mayora consider un cuerpo representativo legtimo.
Acuerdo gradual sobre resultados (junio de 1999 a agosto de 2001)

Fue en la tercera etapa cuando se resolvi el principal asunto poltico que divida a las partes no slo entre Bougainville y Papa Nueva Guinea, sino adems entre los principales grupos de Bougainville. Esta etapa se extendi por ms de dos aos, desde junio de 1999 hasta agosto de 2001 y requiri ms de veinte reuniones entre Papa Nueva Guinea y Bougainville. El resultado fue el Acuerdo de Paz para Bougainville, firmado el 30 de agosto de 2001. El nfasis de los primeros dos aos por establecer un proceso dentro del cual se sintieran asegurados los principales grupos cre las bases slidas que rindieron frutos en esta etapa. Aunque hubo grandes dificultades en las negociaciones, todos los grupos involucrados en el proceso permanecieron comprometidos con ste. Pese a que se adelant poco en los primeros dilogos en junio de 1999, se avanz en una posicin
de negociacin desarrollada por el Congreso del Pueblo (ver el artculo Resolucin de dos dimensiones del conflicto), estableciendo la agenda base para los siguientes dos aos de negociaciones. Estaba compuesta por dos elementos fundamentales una garanta de un referendo futuro obligante sobre la independencia de Bougainville y el mayor nivel posible de autonoma administrativa hasta que se llevara a cabo dicho referendo. Los avances fueron lentos tras los primeros dilogos. De hecho, la siguiente ronda de dilogos no se llev a cabo sino hasta diciembre de 1999. Para entonces, la agenda del Congreso del Pueblo haba sido acogida por la totalidad de los grupos de Bougainville, excepto por el de Ona. Como la base de apoyo de Ona se redujo considerablemente y el proceso se afianz, su ausencia del equipo negociador de Bougainville no represent un mayor inconveniente. Las negociaciones con el Gobierno Nacional continuaron a lo largo del 2000, llegando a un punto muerto sobre el tema de la propuesta de Bougainville para un referendo diferido de independencia hacia el final de los dilogos, en diciembre de 2000. Fue durante los ocho meses desde enero a agosto de 2001 que se pudieron resolver diferencias en todos los temas mediante intensas sesiones de negociacin (ver el artculo Resolucin de dos dimensiones del conflicto).
llevaron a cabo el 22 de enero y el 27 de marzo de 2002. Inmediatamente despus de aprobadas las leyes, comenzaron las negociaciones sobre los trminos para la amnista y perdn, un tema que se volvi prioritario porque la ausencia de unos mecanismos concertados se haba convertido en un impedimento para una implementacin del plan de desarme.
El futuro del proceso

Los siguientes pasos incluirn la implementacin de las leyes mediante el establecimiento del Gobierno Autnomo de Bougainville y su incorporacin de nuevos poderes y funciones acordes con los mecanismos de autonoma aprobados. A comienzos de junio de 2002, los lderes polticos de Bougainville se pusieron de acuerdo sobre los procesos dirigidos a la preparacin de una nueva constitucin de Bougainville por medio de una Comisin Constitucional para Bougainville que deber entrar en operacin en breve. Tambin parece que ser necesaria una negociacin y reconciliacin entre Francis Ona y el resto de los lderes de Bougainville. Aunque Ona se margin del proceso prcticamente desde su comienzo, sus furiosas crticas iniciales al proceso han cedido en intensidad a medida que avanzaban las negociaciones polticas. Al mismo tiempo, el respaldo popular al proceso de paz indudablemente ha crecido dentro de Bougainville. Consecuentemente, ha aumentado la presin sobre ONA para que acepte el proceso, y muchos lderes de Bougainville confan en que pronto llegue a un entendimiento con ellos. En muchos sentidos, la implementacin del Acuerdo de Paz para Bougainville requiere de continuas negociaciones entre Bougainville y el Gobierno Nacional, especialmente en cuanto se refiere a los complejos e imprecisos mecanismos autonmicos. Habr nuevos retos, especialmente en lo relacionado con la implementacin de la autonoma. Las expectativas en Bougainville son altas, aunque los recursos financieros disponibles son limitados, especialmente los del Gobierno Nacional. Adems, la complejidad del Acuerdo y de las tareas de su implementacin seguramente supondrn dificultades, tanto para el Gobierno Nacional como para Bougainville. Aunque los procesos de negociacin e implementacin a lo largo de cinco aos hasta mediados de 2002 no han estado exentos de dificultades, han contribuido a un notorio progreso en la construccin de un entendimiento y un alto nivel de confianza entre las partes. Este avance deber proporcionar un buen fundamento para desarrollar respuestas creativas a los nuevos retos en la construccin de una paz sostenible, inicialmente (por lo menos) bajo los mecanismos de autonoma acordados.
Implementacin de los acuerdos alcanzados (a partir de septiembre de 2001)

La cuarta y actual etapa del proceso de paz le sigui a la firma del Acuerdo de Paz para Bougainville y se refiere a su implementacin. Tambin esta etapa ha requerido de complejas negociaciones entre Bougainville y Papa Nueva Guinea en relacin con el desarrollo de reformas constitucionales necesarias para poner en prctica el Acuerdo, la implementacin del plan de entrega de armas y los mecanismos para la amnista y perdn que ya se haban acordado en Lincoln pero que no se haban desarrollado todava. Es de suponer que todava hacen falta muchas negociaciones en torno a la implementacin de los mecanismos acordados de autonoma y, ms adelante, sobre la implementacin de los mecanismos para el referendo de independencia aplazado. Los primeros pasos en la cuarta etapa incluyeron las negociaciones preparatorias de dos leyes constitucionales y su correspondiente aprobacin por el Parlamento Nacional. La traduccin del acuerdo a dos largas y complejas leyes constitucionales (una reforma de la Constitucin Nacional y una Ley Orgnica) exigieron el trabajo de un comit tcnico conjunto Gobierno Nacional / Bougainville con una comisin legislativa entre septiembre y noviembre de 2001. Las votaciones en el Parlamento para reunir los dos tercios requeridos de mayora absoluta se
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Miembros de la Resistencia y del BRA llegan a la firma del Acuerdo de Cese al Fuego para Bougainville, abril de 1998
Fuente: AFP
Resolucin de dos dimensiones del conflicto:

la dinmica de consentimiento, consenso y compromiso en Bougainville
Reduccin de diferencias dentro de Bougainville
El asesinado Premier del Gobierno de Transicin de Bougainville (BTG), Theodore Miriung, fue en muchos sentidos el padre del proceso de paz. Busc acercamientos entre todas las facciones polticas de Bougainville. El Gobierno de Transicin continu con sus esfuerzos tras su muerte en octubre de 1996, y los lderes del Gobierno Interino de Bougainville (BIG) y del Ejrcito Revolucionario de Bougainville (BRA) que participaron del proceso desde mediados de 1997 perseguan las mismas metas. Sin embargo, haba otros grupos en el espectro poltico de Bougainville, tanto partidarios de la independencia como de la integracin, que dudaban mucho de la posibilidad de encontrar un compromiso aceptable para todos. El reto que enfrentaba la coalicin de lderes de Bougainville en los preparativos para las negociaciones con Papa Nueva Guinea a mediados de 1999 era el de reducir las diferencias. La posicin negociadora de Bougainville fue el resultado de intensas semanas de trabajo de los ms altos lderes del Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC) y sus asesores, anteriores a la sesin de negociacin con el Primer Ministro Skate el 30 de junio de 1999. Implic grandes concesiones entre los radicales (BIG y BRA) y los antiguos moderados (compuesto de antiguos miembros del BTG y algunos de los elegidos en el Congreso del Pueblo de Bougainville). Las concesiones realizadas por los radicales estaban fuertemente influidas por las experiencias de los seis meses que llevaban para entonces de conflicto poltico con los nuevos moderados. stos eran una formacin nueva de lderes de grupos alineados con el gobierno de Papa Nueva Guinea, incluyendo a John Momis, el Consejo de Mayores de Leitana, de la isla de Buka, y altos dirigentes de las Fuerzas de Resistencia. Finalmente haban podido abrirles los ojos a muchos de los radicales sobre la extensin de las divisiones en Bougainville sobre el tema de la independencia. Al mismo tiempo, deban tomar en cuenta el continuo llamado ferviente a la independencia de Ona y sus seguidores.
Anthony J. Regan
Anthony J. Regan, miembro del equipo investigador del Research School of Pacific and Asia Studies en la Universidad Nacional de Australia (ANU), ha sido asesor de los gobiernos de Papa Nueva Guinea y Uganda, y de la Asamblea Constituyente de Timor Este sobre temas constitucionales. Desde 1999, ha sido asesor de Bougainville en las negociaciones con el gobierno nacional.
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Al comienzo del proceso de paz, los dirigentes del BIG y del BRA tendan a ser inflexibles en el tema de la independencia de Bougainville, bajo el supuesto de que prcticamente todos los pobladores de Bougainville respaldaban su posicin. Les tom un tiempo entender los temores de sus adversarios de que la independencia conducira a la dominacin absoluta por parte del BRA. Sus puntos de vista se vieron modificados inicialmente por el creciente contacto que tuvieron con el BTG, quienes desde 1995 abogaban por el mayor nivel posible de autonoma como alternativa a la independencia. Al mismo tiempo, el creciente contacto con los lderes del BIG y del BRA ayud a los dirigentes de los antiguos moderados a entender mejor la posicin BIG/BRA y ser un poco ms abiertos a la posibilidad de al menos tener un referendo de independencia. Tras la eleccin del BPC en mayo de 1999, tom varias semanas ponerse de acuerdo sobre los detalles de un compromiso en el tema de la independencia. Una parte importante de este proceso fue el desarrollo por parte de los asesores del BPC de un documento titulado Opciones para la Negociacin de una Solucin Poltica Un Marco de Evaluacin. A lo largo de varios das de intensas discusiones, los asesores definieron primero un conjunto de nueve opciones muy amplias para un acuerdo poltico negociado. Abarcaban desde la independencia inmediata hasta la aceptacin del nuevo sistema provincial de gobierno vigente en el resto de Papa Nueva Guinea. Los asesores despus identificaron las principales caractersticas
o temas para el postconflicto en Bougainville y los veinte requisitos correspondientes en relacin con cada uno de estos temas que deba cumplir la opcin ideal de acuerdo poltico. Centrados en la necesidad de integrar posiciones opuestas, se hizo un esfuerzo consciente por atender las preocupaciones clave de cada faccin importante. Cada opcin fue evaluada con una calificacin de alta, media o baja en funcin de hasta qu punto se poda esperar que cumpliera con los veinte requisitos. El anlisis se resumi en una matriz (ver Matriz de Opciones en la pgina 55) y demostr que la opcin ms slida, en trminos de qu tanto poda esperarse que cumpliera los veinte requisitos, result ser un referendo diferido y obligante, junto con asegurar la mayor autonoma posible hasta la realizacin del referendo. Aunque esta opcin recibi la calificacin ms alta, el documento haba tenido el cuidado de no hacer ninguna recomendacin. En cambio, invitaba al BPC a considerar la metodologa sugerida para la evaluacin de opciones. Sin embargo, a comienzos de junio de 1999, cuando se present el documento, primero a la direccin ejecutiva del BPC y luego a la asamblea en su conjunto (ms de 100 miembros), el anlisis fue acogido con entusiasmo. El documento fue discutido en reuniones regionales del BPC (norte, centro y sur) durante varias horas, y finalmente en sesin plenaria, donde se vot acerca de cul opcin deba ser respaldada para las negociaciones polticas. El resultado fue una votacin abrumadora a favor de un referendo diferido y obligante, con la mayor autonoma posible hasta el referendo.
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Entonces, se decidi que esta opcin sera la posicin de Bougainville para la negociacin. Los asesores entonces pasaron a trabajar estrechamente con los principales lderes del BPC (y anteriores altos comandantes del BRA) para desarrollar lo que se convirti en el fundamento para la posicin de Bougainville a lo largo de los siguientes 26 meses de negociaciones.
Doble retribucin: un compromiso trabajable

La posicin para la negociacin fue aceptada por grupos dispares dentro del BPC, y despus fue acogida tambin por los nuevos moderados porque representaba un compromiso aceptable y susceptible de ser trabajado. Si los moderados aceptaban la propuesta del referendo diferido, los radicales estaban dispuestos a respaldar la aspiracin de los moderados por una mayor autonoma hasta el referendo. Pese a la oposicin inicial al referendo por parte de algunos moderados, admitan que muchos pobladores de Bougainville haban anhelado largamente la independencia y que muchos ahora respaldaban esa meta con mayor conviccin como consecuencia de casi diez aos de conflicto. Por lo tanto, el tema deba abordarse y un referendo era el medio ms justo y democrtico de decidirlo. Retrasar el referendo era lo mejor, ya que deba hacerse una entrega de armas previamente, para asegurar garantas para la votacin transparente, y en todo caso se necesitaba una reconciliacin en caso de que el voto no condujera a la divisin. Adems, aceptaron el argumento de que un alto grado de autodeterminacin durante un buen nmero de aos podra satisfacer incluso a los radicales, con lo cual Bougainville podra acudir unida al referendo, optando por permanecer autnoma en lugar de independiente. Por su parte, los radicales consideraron que la combinacin de postergar el referendo y el ejercicio de la autonoma permitiran que el tiempo consolidara la capacidad necesaria para administrar una Bougainville independiente y permitiera que se desarrollara poco a poco un consenso sobre la independencia. El resultado fue un paquete integrado por dos mitades mutuamente dependientes. El BIG y el BRA solamente podan garantizar el referendo si apoyaban la autonoma de los moderados. A su vez, los moderados solamente conseguiran asegurar los mecanismos de autonoma si respaldaban un referendo aceptable para el BIG y el BRA. La seguridad de que cada uno de los dos grandes sectores polticos de Bougainville dependan mutuamente significaba que a pesar de las presiones que hubieran podido dividir a Bougainville, haban de permanecer bastante unidos a lo largo de las negociaciones. Pese a su oposicin inicial a la posicin de negociacin, para la segunda ronda de negociaciones en diciembre de 1999 los nuevos moderados la haban acogido sin modificaciones. Esto en buena medida fue posible gracias a una decisin judicial en noviembre de 1999 relativa al reto legal de suprimir el
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Gobierno Provincial de Bougainville que haba entrado a funcionar en enero de 1999. Como resultado de la decisin, se estableci un nuevo gobierno provincial, controlado por los nuevos moderados, con John Momis (parlamentario por el electorado regional de Bougainville) como gobernador. Como una gran parte de las preocupaciones de los nuevos moderados haba sido por su exclusin del poder, una vez se resolvi ese tema no result difcil convencerlos de que los compromisos contenidos en la posicin de negociacin del BPC eran razonables. Se acord un modus vivendi, bajo el cual el nuevo gobierno provincial solamente entrara a ejercer el poder legal despus de las consultas con el BPC, y los dos grupos negociaran conjuntamente el futuro poltico de Bougainville, ahora unificada en una posicin de negociacin que resultaba comn a todos.
Reduccin de diferencias Papa Nueva Guinea y Bougainville

Posicin y estrategia de negociacin de Papa Nueva Guinea Los sucesivos gobiernos de Papa Nueva Guinea de los Primer Ministros Namliu (1988 a 1992), Wingti (1992 a 1994), Chan (1994 a 1997) y Skate (1997 a 1999) se oponan pblicamente a la independencia de Bougainville. La soberana indiscutible de Papa Nueva Guinea era el eje constante en la posicin del Gobierno Nacional en las negociaciones, especialmente por parte de los funcionarios, y durante los primeros 18 meses de las negociaciones polticas era evidente la poca flexibilidad. Una posicin tan firme contra las aspiraciones de Bougainville resultaba sorprendente, considerando que Papa Nueva Guinea claramente no contaba con la capacidad militar para imponer una posicin en caso de fracasar las negociaciones polticas. Adems, el BRA haba aceptado entrar en las negociaciones dejando en claro que estaban convencidos de que haban venido ganando la guerra y que por lo tanto se haban ganado el derecho de que sus trminos fueran aceptados por Papa Nueva Guinea. Los negociadores de Papa Nueva Guinea respondan a estas amenazas con referencias constantes al compromiso de ambas partes, expresado en el Acuerdo de Lincoln, con un cese al fuego irrevocable y con la bsqueda de la paz por medios pacficos. Esto obedeca en parte a un intento por resaltar una posicin de superioridad moral, pero quiz tambin a un intento por convencer a la comunidad internacional de que ejercieran presin sobre Bougainville. Pero lo que en el anlisis del Gobierno Nacional tal vez era ms importante en la evaluacin de riesgos de retornar a las hostilidades era el clculo de que un fracaso en las negociaciones seguramente precipitara un severo conflicto interno dentro de Bougainville ms que un reinicio del conflicto con Papa Nueva Guinea. Tambin pesaba en este anlisis la suposicin de que haba tal grado de rechazo a la guerra dentro de Bougainville que en
la prctica haba muy pocas posibilidades de que el BRA regresara al conflicto armado. La principal posicin del Gobierno Nacional en las negociaciones era que la paz deba ser la principal prioridad y deba buscarse mediante la destruccin de las armas, la restitucin de la autoridad civil (polica, cortes y prisiones) y la recuperacin de los servicios y programas de desarrollo. Adicionalmente, Bougainville no deba considerar ningn conjunto especfico de acuerdos polticos como la base necesaria para futuras relaciones. Por el contrario, una vez se garantizara la paz, deba emprenderse una bsqueda conjunta de un acuerdo poltico mutuamente aceptable. Las partes deberan entonces negociar a partir de una pgina en blanco, desarrollando gradualmente acuerdos flexibles para una mayor autonoma dentro de unos trminos con los que pudieran vivir pacficamente ambas partes. Sin embargo, al encontrarse desde el comienzo frente a una posicin de negociacin slida por parte de Bougainville (referendo diferido y la mayor autonoma posible), el equipo negociador del Gobierno Nacional no pudo plantear una posicin alternativa clara. Para muchos en Bougainville, pareca que la estrategia inicial del Gobierno Nacional era la de involucrarlos en un largo proceso encaminado a reducir poco a poco las expectativas de los sectores ms radicales de Bougainville. Si esta era la estrategia, seguramente estaba basada en la interpretacin de que la posicin de Bougainville en las negociaciones reflejaba las exigencias de los sectores ms radicales (el BIG y el BRA) y en el supuesto de que las divisiones entre los grupos de Bougainville especialmente las que surgieron en la segunda etapa del proceso los presionaran a hacer concesiones. Seguramente haba tambin una expectativa de que la comunidad internacional poda ejercer presin sobre Bougainville para que moderaran sus exigencias. Posicin y estrategia de negociacin de Bougainville Una vez establecida una posicin de negociacin comn a todos los grupos, la estrategia de negociacin de Bougainville tena varios componentes. Dos aspectos estrechamente relacionados y de capital importancia eran el carcter incluyente y el mantenimiento de la unidad entre los grupos de Bougainville. En cuanto se refiere a la inclusin, haba numerosas facciones, por lo cual se decidi un liderazgo compartido (Momis de los nuevos moderados y el Presidente del BPC, Kabui, por parte de los radicales y los antiguos moderados). Adems, se incluyeron en el equipo negociador miembros destacados de cada una de las numerosas facciones pertenecientes a los distintos grupos. Esto produjo como resultado equipos numerosos, costosos y difciles de manejar pero el carcter incluyente result fundamental, garantizando que cada etapa del proceso y cada compromiso fuera entendido a cabalidad y aceptado por cada grupo. En cuanto se refiere a la unidad, se acord que hasta donde fuera posible, ninguna diferencia se ventilara
en la mesa de negociaciones. Lo que facilitaba conservar la unidad era el acuerdo consensuado entre todos los sectores de Bougainville de que los dos temas fundamentales el referendo y la autonoma deban negociarse como un solo paquete. Bougainville tena claro que en el desarrollo y planteamiento de su posicin de negociacin estaban contenidas tanto la agenda de dilogos como un margen de negociacin, que debera mantenerse a lo largo de todas las negociaciones. Tambin se acord que era esencial conservar la paciencia y ser razonables. De esta forma, no slo se estara presionando al Gobierno Nacional sino que adems se podra conseguir apoyo de la comunidad internacional. Como consecuencia de esto, los lderes de Bougainville hicieron cuanto fue necesario para mantener cabalmente informadas de los desarrollos de los dilogos a las misiones diplomticas y las organizaciones internacionales relevantes. Otro aspecto de la estrategia era recordar constantemente a los negociadores del Gobierno Nacional que el verdadero peligro para el proceso si la parte de Bougainville ceda demasiado era que el respaldo popular regresara a Francis Ona. Finalmente, el BRA tena su propia estrategia una que no necesariamente compartan los dems grupos de Bougainville de amenazar con el uso de la fuerza como alternativa a las negociaciones. Aunque estaban de acuerdo con los dems grupos en que la destruccin de las armas por parte de los grupos armados de Bougainville era esencial, subrayaban su posicin relacionando siempre la entrega de armas con un resultado satisfactorio en las negociaciones polticas.
Reveses y compromisos en las negociaciones

Las principales diferencias entre las posiciones de Bougainville y de Papa Nueva Guinea tenan que ver con el tema del referendo. Inicialmente, se haba visto algn avance cuando en junio de 1999, el Primer Ministro Skate dio a entender que aunque se opona a la independencia, podra considerarse la posibilidad de un referendo. Como consecuencia, el tema del referendo pas inmediatamente a hacer parte de la agenda. Cuando ms adelante en 1999 Sir Michael Somare fue nombrado Ministro para Asuntos de Bougainville en el gobierno de Morauta, al comienzo envi seales ambiguas. Para marzo de 2000, su posicin consista en que el tema del referendo ni siquiera poda entrar a debatirse antes de que los mecanismos autonmicos hubieran estado en operacin durante suficiente tiempo como para que se pudiera juzgar con ecuanimidad y a conciencia al cabo de unos 15 aos por lo menos. Pero en vista de la posible ruptura de los dilogos a finales de marzo de 2000, Somare acept una frmula indeterminada con mediacin de la UNOMB en el Entendimiento de Loloata, bajo la cual los temas del referendo y la autonoma se negociaran conjuntamente. Una vez que aceptaron negociar este Agendas sustantivas para una paz posible
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asunto, el Gobierno Nacional se vio en dificultades, especialmente porque la frmula de Loloata fue interpretada en Bougainville como el equivalente a la capitulacin sobre dicho tema. Presionado en las siguientes rondas de negociaciones a mediados de 2000, Somare nuevamente envi seales equvocas acerca de si las propuestas de referendo se iban a tomar en cuenta, produciendo frustracin y tensiones en los dilogos, y haciendo que el BRA diera a entender que su paciencia se estaba agotando. A comienzos de septiembre de 2000, el Gobierno Nacional anunci propuestas en el Parlamento para reformar la Constitucin Nacional con el fin de permitir que se realizaran referendos sobre temas de importancia nacional, aunque a la vez indic que no se contemplara un referendo sobre el tema de la independencia de Bougainville. Evidentemente, esta propuesta equivala a un rechazo rotundo de las propuestas de Bougainville, y as se le interpret. En la ronda de negociaciones adelantada en Rabaul al cabo de pocos das, Somare fue objeto de una intensa presin por parte del liderazgo de Bougainville que haba ido perdiendo la fe en l. Explic que no era posible que el Gobierno o el Parlamento aceptaran un referendo sobre la independencia, pero que podan estar dispuestos a aceptar un referendo sobre el status poltico futuro de Bougainville. Cuando concluyeron los dilogos, dio a entender que esta ltima expresin inclua la independencia, una afirmacin que sin embargo no se recogi en el Informe de Resultados de los Dilogos Polticos de Rabaul y fue negada tanto por Somare como por sus asesores en la siguiente ronda de negociaciones. Comenzando a perder la paciencia en noviembre y diciembre de 2000, el equipo negociador de Bougainville busc forzar las discusiones a un punto decisivo durante los dilogos. Se negaron a discutir cualquier tema diferente del referendo, aunque a la vez trataban de responder a las preocupaciones del Gobierno Nacional dando a entender una completa disposicin a aceptar condiciones sobre la realizacin del referendo. Sera diferido al menos por unos 10 aos (antes, la mayora de los miembros del BIG y del BRA hablaban de tres a cinco aos) y podan establecerse otros requisitos previos para Bougainville (por ejemplo, condiciones de buen gobierno y de entrega de armas). Una vez ms, Somare dio seales equvocas cuando en el primer da de discusiones pareci ceder a muchas de las exigencias de Bougainville, pero al da siguiente neg que se hubiera alcanzado cualquier acuerdo. El presidente del Congreso del Pueblo de Bougainville, Joseph Kabui, se retir de la sesin, aunque rpidamente se reincorpor a los dilogos cuando Somare manifest su disposicin a abordar el tema. Bajo presin y sin consultar a la contraparte de Bougainville, Somare intent resolver el asunto buscando un concepto definitivo del Consejo Ejecutivo Nacional (gabinete). La respuesta fue el rechazo de un referendo sobre la independencia de Bougainville, excepto tal vez uno donde toda la poblacin adulta del pas pudiera votar. La posibilidad
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de que el equipo de Bougainville abandonara las negociaciones se evit mediante discusiones apresuradas con el Primer Ministro. ste expres que no haba entendido que Bougainville estaba dispuesta a aceptar diversas condiciones sobre el referendo, en trminos tanto de su aplazamiento como de algunos prerrequisitos que deban cumplirse antes de llevarse a cabo. Pero tras varios das ms de negociaciones, no se consigui ningn avance, pues el equipo de Bougainville estaba convencido de que haba malinterpretado al Primer Ministro y que un acuerdo sobre la realizacin de un referendo de independencia no era posible bajo ninguna circunstancia. Los dilogos terminaron en un punto muerto a comienzos de diciembre de 2000, con la grave conviccin en Bougainville de que no tena mucho sentido adelantar futuras negociaciones. La preocupacin era que si no se alcanzaba un acuerdo antes de mediados de 2001, no quedara suficiente tiempo para llevar al Parlamento la reforma constitucional antes de las siguientes elecciones generales parlamentarias programadas para mediados de 2002. En ese momento se presentaron diversos hechos que permitieron alcanzar un acuerdo sobre el tema del referendo. Uno de ellos fue el esfuerzo de mediacin de Alexander Downer, Ministro de Relaciones Exteriores y Comercio de Australia. El otro fue el reemplazo de Sir Michael Somare por Moi Avei en el cargo de Ministro para Asuntos de Bougainville. Durante sus visitas a Bougainville y a Port Moresby poco despus de la navidad del 2000, Downer convenci a ambas partes de que aceptaran una versin modificada de la propuesta de Bougainville para un referendo diferido. Esta intervencin se dio en un momento muy apropiado y result exitosa porque ambas partes deseaban encontrar una salida para un peligroso punto muerto. El nuevo Ministro para Asuntos de Bougainville, Moi Avei, entenda mejor que Somare la imposibilidad para Bougainville de renunciar a la propuesta del referendo y tambin era ms realista para entender los riesgos que representaba el punto muerto. En esencia, el compromiso implicaba que Papa Nueva Guinea aceptara que hubiera un referendo en el futuro sobre el tema de la independencia de Bougainville, mientras que Bougainville aceptaba que el resultado del referendo no sera obligante. El punto para venderle el acuerdo al gobierno nacional era que la autoridad ltima del Parlamento Nacional sobre el futuro de Bougainville se mantendra. Para persuadir a los grupos de Bougainville a aceptar el compromiso, Downer sugiri que la aceptacin de la autoridad del Parlamento no era el final del asunto. Seal el precedente de Timor Este, dando a entender que si un gran porcentaje de pobladores de Bougainville votaban a favor de la independencia, la comunidad internacional no iba a ignorar este resultado.
La importancia del nombramiento de Avei radicaba en que era mucho ms cercano al Primer Ministro y que adems era mejor negociador que Somare. Conoca los temas relativos a Bougainville por haber sido conegociador con Somare durante varios meses. Estaba en mejor posicin para discutir con los asesores del Gobierno Nacional, para quienes el fuerte nfasis en la soberana nacional le haba dado muy poco margen de maniobra a Somare para desarrollar alternativas aceptables. Al parecer, Avei consider que el plan de Downer ofreca una salida al punto muerto y a sus correspondientes incertidumbres, con lo cual convenci al Primer Ministro de que respaldara su propuesta. El tema del referendo pudo resolverse durante los dilogos de enero de 2001 y la atencin a partir de entonces se centr en el tema de la autonoma y el asunto de la entrega de armas. Comenz a ejercerse una fuerte presin sobre el equipo de Bougainville para lograr avances sobre el asunto de las armas. Avei manifest que las concesiones del Gobierno Nacional sobre el referendo exigan una iniciativa de los lderes de Bougainville para recuperar la normalidad mediante la entrega de armas. Debido a algunas diferencias entre los grupos armados de Bougainville y a conflictos internos entre las facciones de BRA que hacan muy difcil organizar negociaciones sobre estos temas dentro de Bougainville, se decidi organizar un gran encuentro de combatientes en Townsville, Australia, en febrero de 2001. Aunque se avanz considerablemente en crear un principio de entendimiento al cabo de una semana de dilogos, una serie de sospechas y diferencias entre el BRA y las Fuerzas de Resistencia impidieron llegar a un acuerdo sobre un plan de desarme. La atencin luego pas a centrarse en los temas de la autonoma, y en cuatro semanas de dilogos en Port Moresby en marzo de 2001 se avanz en muchos temas de poderes y funciones, adems de aspectos financieros. No obstante, hubo una serie de temas difciles sobre los cuales se pudo avanzar muy poco, como instituciones de polica y servicios pblicos independientes para Bougainville, poderes sobre justicia, derechos humanos y defensa, entre otros. Al final de estos dilogos, a comienzos de abril, surgi nuevamente la presin sobre Bougainville para resolver la cuestin de las armas. Finalmente, en mayo de 2001, durante una reunin entre lderes del BRA y de la Fuerzas de Resistencia facilitadas por el congresista por Bougainville Central y antiguo director de las Fuerzas de Resistencia, Sam Akoitai, se lleg a un acuerdo sobre una entrega en tres etapas, que se convirti en la base para el acuerdo
de entrega de armas con el Gobierno Nacional firmado unas semanas despus. Los dems aspectos de los mecanismos autonmicos se resolvieron en cinco difciles semanas de negociacin en Port Moresby en mayo y junio de 2001. El resultado fue un texto de acuerdo que deba ser ratificado tanto por las entidades polticas de Bougainville (el BPC y el Gobierno Provincial) como por el Consejo Ejecutivo Nacional. Algunos cambios solicitados por este ltimo organismo resultaron en breves sesiones adicionales de negociacin en julio y en agosto, y en algunos ligeros cambios al texto del acuerdo antes de quedar terminado para su firma el 30 de agosto de 2001.
Conclusiones
La clave para los avances que se alcanzaron en muchos campos en la dimensin del conflicto al interior de Bougainville fue el resultado de los esfuerzos adelantados por aquellos al centro del espectro poltico de Bougainville para involucrar a todas las partes de dicho espectro en el proceso de negociaciones. Los elementos de lnea dura, tanto en la izquierda (independentistas) como en la derecha (pro-integracin) fueron retribuidos en el proceso de desarrollar la posicin de Bougainville para la negociacin. La inclusin consigui grandes resultados. En trminos del progreso alcanzado en relacin con la otra dimensin del conflicto entre Bougainville y Papa Nueva Guinea el tiempo que tom el proceso fue decisivo. Aunque el avance lento contribuy a generar frustracin y tensiones, el transcurso del tiempo tambin contribuy al desarrollo de una comprensin en cada una de las partes sobre las dificultades y las razones para lo que antes hubiera sido considerado simple obstinacin del oponente. El Acuerdo de Paz para Bougainville implic grandes sacrificios y compromisos en ambas partes. El hecho de que Papa Nueva Guinea finalmente accediera tanto a la autonoma como a la garanta constitucional de un referendo de independencia constituye una resolucin inslita para un conflicto secesionista porque mantiene abierta la posibilidad de la secesin. Adicionalmente, la comunidad internacional jug un papel muy importante, tanto en proporcionar un ambiente seguro para que pudieran adelantarse las negociaciones, como en trminos de las intervenciones en momentos definitivos como Loloata (marzo de 2000) y el compromiso sobre el referendo en enero de 2001. La estrategia combinada de construir y mantener la unidad por medio de la inclusin, de acordar una agenda comn, y de conservar la paciencia hasta el final rindi sus frutos.
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Principales puntos del Acuerdo de Paz para Bougainville

El Acuerdo describe su estructura como tres pilares, todos ellos cuidadosamente interrelacionados y secuenciados: autonoma, referendo y desarme.
Autonoma amplia (status poltico de Bougainville)

(Primer pilar) Constitucin para Bougainville El Gobierno Provincial Interino establecer, en consulta con el Congreso del Pueblo de Bougainville, una Comisin Constitucional y una Asamblea Constituyente. Estos cuerpos redactarn y adoptarn, respectivamente, una nueva Constitucin de Bougainville. La Comisin ser globalmente representativa del pueblo de Bougainville y llevar a cabo una consulta popular. El texto final de la Constitucin deber ser revisado por el Consejo Ejecutivo Nacional y ratificado por el Parlamento Nacional. Constituir la ley suprema para todos los asuntos que caen bajo la jurisdiccin de Bougainville y se har valer en las cortes de Bougainville y en la Corte Suprema nacional. Gobierno Autnomo de Bougainville El Gobierno Autnomo tendr ramas ejecutiva y legislativa, una institucin judicial imparcial y una de administracin pblica. La mayora de la legislatura ser elegida, pero algunos miembros podrn nombrarse para representar los grupos de inters especial como mujeres, jvenes e iglesias. Los poderes y funciones especficos de estos cuerpos debern determinarse en la Constitucin de Bougainville. El Gobierno Interino de Bougainville y el Congreso del Pueblo de Bougainville seguir desempeando sus funciones hasta que se elija un nuevo Gobierno Autnomo de Bougainville. Sistema de dos listas que detalla poderes y funciones de los gobiernos nacional y autnomo Los poderes y funciones separados de los dos gobiernos se detallarn en dos listas exhaustivas. La lista de poderes y funciones del Gobierno Nacional incluyen: defensa, relaciones exteriores, inmigracin, banca central, moneda, aviacin civil, transporte y comercio internacionales, correos, telecomunicaciones y las reservas pesqueras transfornterizas. La lista del Gobierno Autnomo de Bougainville no se especifica en el Acuerdo; esto se determinar durante la siguiente etapa del proceso (i.e., la redaccin de leyes para reformar la Constitucin Nacional de Papa Nueva Guinea) y deber incluir todos los poderes conocidos e identificables no incluidos en la lista del Gobierno Nacional. Estos poderes y responsabilidades sern transferidos del Gobierno Nacional al gobierno interino y luego al autnomo cuando ste determine que tiene tanto la necesidad como la capacidad. Derechos humanos El Gobierno Autnomo de Bougainville tiene el poder de suministrar tanto garantas adicionales como la calificacin de derechos existentes incidentes al ejercicio de sus poderes y funciones siempre y cuando no abrogue la Constitucin Nacional. Comisin Conjunta sobre Obligaciones Consuetudinarias Los gobiernos nacional y de Bougainville instaurarn una Comisin Conjunta que buscar la forma de otorgar al Gobierno Autnomo la autoridad legal que permita que las cortes de Bougainville y los Consejos de Mayores exijan a los clanes (a los cuales pertenezcan las personas convictas de infracciones criminales) cumplir con sus obligaciones consuetudinarias. Auto-sostenimiento fiscal de Bougainville El Gobierno Nacional apoyar a Bougainville en la meta de alcanzar el auto-sostenimiento financiero (i.e., cuando los ingresos por impuestos que recaude igualen al valor del subsidio del Gobierno Nacional). Hasta que alcance suficientes poderes de recoleccin de ingresos para que esto sea posible, Bougainville seguir haciendo una equitativa contribucin a los costos del Gobierno Nacional. Esto se llevar a cabo mediante la retencin del control por parte del Gobierno Nacional de los impuestos empresariales, el IVA, los impuestos de contribuyentes y los aranceles aduaneros. Los ingresos por concepto de recoleccin de impuestos en Bougainville irn a una cuenta de fideicomiso y sern acreditados contra el subsidio recurrente del Gobierno Nacional. Una vez que Bougainville alcance su auto-sostenimiento financiero, los dos gobiernos establecern una frmula para la distribucin de ingresos. El Gobierno Autnomo asumir entonces los poderes y funciones para imponer, establecer tasas y recaudar impuestos de renta de contribuyentes y de empresas (dentro de ciertos lmites).
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Subsidios (incluyendo un subsidio de establecimiento) El Gobierno Nacional continuar proporcionando subsidios de varios tipos (recurrentes, incondicionales y de desarrollo) para respaldar al Gobierno Autnomo de Bougainville. El Gobierno Nacional reunir fondos para un subsidio nico de establecimiento, y el Gobierno Autnomo utilizar los ingresos de impuestos de contribuyentes y de ejercicio en Bougainville durante el primer ao de autonoma como contraparte financiera para el subsidio de establecimiento. Ayuda externa En cooperacin con el Gobierno Nacional, el Gobierno Autnomo podr obtener ayuda externa siempre y cuando esto no reduzca el valor de la ayuda disponible para Papa Nueva Guinea y sujeto a las consideraciones de poltica externa nacionales. Prstamos El Gobierno Autnomo tendr el poder para obtener prstamos, tanto locales como internacionales, aunque debe contar con la aprobacin del Gobierno Nacional y del Banco Central. Servicio pblico, polica y prisiones Bougainville establecer su propio servicio pblico, incluyendo la polica y las instituciones correccionales, y el Acuerdo fija ajustes de transicin hasta que esto suceda. El servicio pblico de Bougainville estar sujeto al control del Gobierno Autnomo por medio de un Ministerio, aunque los miembros del servicio pblico de Bougainville (incluyendo maestros, polica y servicios correccionales) debern jurar obediencia a la Cabeza de Estado de Papa Nueva Guinea. Polica Bougainville establecer su propia fuerza de polica, inicialmente compuesta por el personal de la Royal Papua New Guinea Constabulary (RPNGC). Hasta entonces, el Gobierno Nacional facilitar el avance hacia una mayor autonoma. La Polica de Bougainville no desarrollar el equivalente de una Unidad Mvil de Polica armada. Cualquier futuro despliegue de la RPNGC o de sus Unidades Mviles de Polica se realizar sobre la base de un acuerdo entre los gobiernos nacional y autnomo. Servicios de prisiones Bougainville establecer sus propios servicios de prisiones, los Servicios Institucionales Correccionales (CIS) de Bougainville, inicialmente compuestos por personal de los CIS Nacionales, y se har responsable de confinar y rehabilitar a los infractores de la Ley en representacin de los gobiernos nacional y autnomo de acuerdo con las disposiciones de la Ley. El Gobierno Nacional auditar e inspeccionar a los CIS de Bougainville para garantizar el cumplimiento de estndares y leyes nacionales. Bougainville tambin podr desarrollar sus propios enfoques al confinamiento y la rehabilitacin de criminales. Ley criminal y judicial Bougainville contar con su propio sistema judicial de cortes y tribunales incluyendo cortes del nivel de poblaciones operando conforme a las constituciones nacional y de Bougainville. Mientras Bougainville desarrolla su equivalente, la Corte Nacional atender casos bajo el Cdigo de Justicia Criminal y seguir constituyendo una Corte de Apelaciones alterna. La Corte Suprema de Papa Nueva Guinea seguir siendo la corte de apelaciones final para Bougainville. El Gobierno Autnomo tendr el poder para crear y establecer penas para los delitos, y para enmendar la ley criminal como se aplica en Bougainville, al igual que para generar sus propias leyes equivalentes (en consulta con el Gobierno Nacional). Los cambios al Cdigo de Justicia Criminal son limitados, y un Cdigo de Justicia Criminal de Bougainville solo puede entrar en efecto con el consentimiento del Gobierno Nacional.
Referendo diferido sobre el futuro estatus poltico de Bougainville

(Segundo pilar) El Gobierno Nacional enmiendar la Constitucin para garantizar un referendo para Bougainvillenses residentes y no residentes sobre el futuro estatus de Bougainville. Esto incluir la opcin de independencia y se llevar a cabo en un tiempo no menor de diez aos y no mayor de quince aos despus de la eleccin del Gobierno Autnomo de Bougainville a menos que decidan, tras consultas, no realizarlo. La fecha estar supeditada a la implementacin del plan de desarme y a que el Gobierno Autnomo de Bougainville alcance un estndar apropiado de buen gobierno (tomando en cuenta los estndares internacionalmente aceptados de democracia, transparencia, rendimiento de cuentas y respeto de los derechos humanos) segn lo acordado con el Gobierno Nacional. El resultado del referendo estar sujeto a ratificacin por la autoridad final en la toma de decisiones: el Parlamento Nacional.
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Desarme
(Tercer pilar) El desarme ser implementado en tres etapas, zona por zona, con la supervisin de un subcomit del Comit de Consultas del Proceso de Paz (PPCC), bajo la direccin de la Misin de Observacin de Naciones Unidas para Bougainville (UNOMB). El Gobierno Nacional buscar la aprobacin del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para avalar el papel de la UNOMB en este proceso, y tambin solicitar la asesora continua del Grupo de Monitoreo de Paz (PMG) como respaldo a este proceso. Tambin buscar ayudas al desarrollo para la reintegracin y rehabilitacin de excombatientes. Etapa Uno: Los Consejos de Jefes/Mayores informarn a la UNOMB cuando la poblacin de una zona determinada est preparada para que los excombatientes se desarmen y se reintegren a la comunidad. Las restantes Fuerzas de Defensa y Unidades Mviles de Polica se retirarn. Las armas se entregarn a los comandantes de unidad del BRA y el BRF, quienes las almacenarn y sellarn en contenedores. Etapa Dos: Los comandantes de compaa del BRA y el BRF recogern las armas y las almacenarn en contenedores de seguridad con cerraduras dobles en un nmero menor de instalaciones centrales con una llave en manos del comandante correspondiente y otra en manos de la UNOMB. Solamente cuando la UNOMB haya verificado que la Etapa Dos se haya cumplido, podr entrar en efecto la legislacin que establece el Gobierno Autnomo de Bougainville y garantiza el referendo. Etapa tres: Dentro de un perodo de cuatro meses despus de entrar en efecto estas enmiendas constitucionales, las partes decidirn si el BRA y el BRF han entregado una cantidad suficiente de armas y si el nivel de seguridad alcanzado permite la realizacin de elecciones para la Asamblea Constituyente de Bougainville.
Arreglos para la implementacin y la resolucin de disputas

Se crear una Entidad de Supervisin Conjunta, compuesto por igual nmero de representantes de los gobiernos nacional y de Bougainville. Esta entidad supervisar el establecimiento del Gobierno Autnomo, preparar el texto de la legislacin para avanzar en el objetivo de este Acuerdo y resolver cualquier diferencia o disputa. Los desacuerdos se resolvern en primera instancia mediante consultas conjuntas, en segunda instancia mediante arbitraje y en instancia final mediante acciones legales en las cortes nacionales. Se les reconoce a la UNOMB y al PMG un papel fundamental en asesorar la fluida implementacin del Acuerdo.
Amnista, perdn y reconciliacin

Se garantiza a todas las personas involucradas o anteriormente condenadas por actividades relacionadas con la crisis la amnista y el perdn. Las partes reconocen en el Acuerdo el sufrimiento, el dolor y la prdida que han padecido tantos por causa del conflicto en Bougainville. Asumen el compromiso de cooperar en promover y perseguir una reconciliacin significativa entre excombatientes y en la comunidad ms amplia, tanto dentro de Bougainville como entre Bougainville y elo resto de Papa Nueva Guinea.
Revisin
Una vez que entren en efecto las necesarias enmiendas a la Constitucin Nacional, las alteraciones a las disposiciones convenidas estarn sujetas a la aprobacin de las legislaturas Nacional y de Bougainville segn sus respectivos requisitos constitucionales. Adems de las consultas continuas, el Acuerdo tambin ofrece la oportunidad para una revisin exhaustiva cada cinco aos. La autonoma de Bougainville ser en esencia una labor en proceso de desarrollo mucho tiempo despus de que se establezca el Gobierno Autnomo de Bougainville perfeccionndose ante todo mediante la consulta y la cooperacin.
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Evaluacin de las principales posibles opciones con la lista de criterios especificada

( Se da una calificacin de alta, media o baja a cada una de las nueve opciones por su capacidad para cumplir con los 20 criterios y evaluar as la fortaleza o debilidad de cada opcin)
CRITERIOS
Es decir, nivel en que la opcin... I II III
OPCIONES
IV V VI VII VIII IX
AVANZANDO JUNTOS DENTRO DE BOUGAINVILLE

1 ...protege la paz entre las partes en Bougainville 2 ...promueve la reconciliacin en Bougainville 4 ...otorga poder al nivel de comunidad 5 ...ofrece participacin democrtica en decisiones 6 ...preserva la posibilidad de independencia 7 ...garantiza al menos alto nivel de auto-gobierno 8 ...preserva la paz con Papa Nueva Guinea Baja Media Media Media Alta Baja Baja Baja Alta Baja Alta Alta Alta Alta Baja Alta Alta Baja Media Baja Baja Alta Baja Baja Alta Alta Baja Baja Baja Baja Baja Media Baja Baja Baja Baja Baja Baja Alta Baja Alta Media Media Media Alta Media Media Media Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Media Alta Media Baja
3 ...construye consenso en poblacin de BougainvilleBaja
AVANZANDO JUNTOS BOUGAINVILLE CON OTROS

9 ...promueve la reconciliacin entre Bougainville y Papa Nueva Guinea 11 ...mantiene el respaldo internacional Baja Media Media Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Baja
10 ...promueve el acuerdo con Papa Nueva Guinea Baja
Media Media Alta
PODERES POTENCIALES DEL GOBIERNO DE BOUGAINVILLE

12 ...otorga poderes para atender necesidades bsicas 13 ...otorga poderes para corregir abusos pasados de derechos humanos y proteger contra futuros abusos 14 ...proporciona poderes para atender las necesidades especiales de Bougainville y promueve el retorno a la normalidad Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta Media Baja
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
Baja
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baja
Baja
FACILITA EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE BOUGAINVILLE

15 ...permite la capacidad para atender necesidades bsicas de desarrollo Baja 16 ...ermite el desarrollo de una capacidad para atender abusos pasados y proteger contra futuros abusos en derechos humanos 17 ...permite el desarrollo de una capacidad para atender las necesidades especiales de Bougainville y el retorno a la normalidad 18 ...toma en cuenta los actuales lmites en la capacidad de gobierno y contempla un tiempo para su fortalecimiento 19 ...toma en cuenta la actual debilidad de la base econmica y contempla un tiempo para su fortalecimiento Baja Media Media Media Alta Alta Media Media
Baja Baja
Media Media Media Alta
Alta
Baja
Baja
Baja Baja
Alta
Media Media
Baja
Baja
Alta
Media Media
Baja
Baja Baja
Media Baja Media Alta Media Baja Media Alta
Alta Alta
Media Media Media Media
20 ...toma en cuenta la base restringida de ingresos Baja I II III IV V VI VII VIII IX
Independencia inmediata unilateral.(Sin acuerdo) Independencia inmediata por acuerdo. Independencia diferida por acuerdo, autonoma entretanto. Referendo inmediato para independencia inmediata. Por acuerdo. Autonoma si se pierde el referendo. Referendo inmediato para independencia diferida. Por acuerdo. Autonoma entretanto o si se pierde el referendo. Referendo diferido. Por acuerdo. Autonoma hasta el referendo o si el referendo es adverso. Ni independencia ni referendo sino autogobierno. Por acuerdo. (Ley orgnica especial) Ni independencia ni referendo. OLPG de 1976. Por acuerdo (Ley orgnica especial) Ni independencia ni referendo. OLPG&LLG de 1995. Por acuerdo. (sin Ley orgnica especial)
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Una casa de familia incendiada por la Renamo, provincia de Gaza, 1989.

Fuente: Mhula / Panos Pictures
Contexto histrico de la guerra y la paz en Mozambique

Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya
l conflicto de 30 aos de Mozambique y los intentos por conseguir una paz duradera se comprenden mejor dentro de un marco histrico e internacional amplio. Desde las agitaciones iniciales del sentimiento nacionalista bajo la dominacin colonial portuguesa hasta los enormes retos del desarrollo que enfrentaba un estado en su reciente independencia y la posterior guerra de desestabilizacin emprendida por la Resistencia Nacional de Mozambique (Renamo) y sus aliados, los esfuerzos por alcanzar la paz en Mozambique haban estado en gran medida fuera del control de los propios mozambiqueos. Con la firma del acuerdo de paz de octubre de 1992, esta situacin comenz a cambiar. Considerando la situacin precaria de la infraestructura social y fsica del pas, sin embargo, los esfuerzos continuos para consolidar la paz dependen en gran medida de la ayuda internacional a largo plazo.
La lucha por Mozambique

Aunque Mozambique haba estado sometida a diversos grados de influencia portuguesa desde el siglo XV, el rgimen colonial sistemtico solamente se comenz a establecer a comienzos del siglo XX. Con el declive del comercio de esclavos algunas dcadas despus, Portugal estableci plantaciones de azcar y algodn en Mozambique, desarrollando adems una industria textil local. Estas actividades comerciales no fueron demasiado exitosas, sin embargo, con lo cual la economa formal de Mozambique pronto se hizo muy dependiente de las remesas de trabajadores emigrados y del trnsito de bienes entre sus vecinos sin acceso al mar y el Ocano ndico. El pas estaba dominado entonces
El Tte. Cnel. (r.) Martin Rupiya fue oficial del Ejrcito Nacional de Zimbabwe durante sus operaciones en Mozambique. Actualmente, dirige el Centre for Defence Studies en la Universidad de Zimbabwe.
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por compaas britnicas de carga y otros concesionarios extranjeros, ms que todo de Sudfrica, a comienzos del siglo XX. Fue solamente despus de 1941, cuando se vencieron las concesiones de las ltimas compaas de carga, que este territorio vino a ser gobernado por primera vez como una sola unidad econmica y administrativa. Mozambique se convirti en una provincia de ultramar de Portugal en 1951 y, a diferencia de la mayora de las dems autoridades coloniales de aquel entonces, Portugal declar que no tena intenciones de descolonizar. Haciendo eco de esta reivindicacin, las palabras Aqu Portugal Aqu es Portugal se incrustaron en los adoquines blancos y negros frente a las oficinas de la alcalda de la capital Loureno Marques (renombrada Maputo tras la independencia). Al igual que otros regmenes minoritarios blancos de la poca en el sur de frica, la Mozambique portuguesa se rega por una estricta segregacin racial. Un criterio rgido de calificacin garantizaba que menos del uno por ciento de los mozambiqueos negros llegaran a convertirse en ciudadanos en pleno derecho. En 1962, Eduardo Mondlane reuni a varios grupos nacionalistas para formar el Frente de Liberacin de Mozambique (Frelimo), la primera oposicin organizada al rgimen colonial. En 1964, con ayuda de sectores radicales africanos, rabes, de Europa del Este y de la China, el Frelimo emprendi una lucha armada contra el rgimen colonial. En los aos siguientes, el movimiento sufri de constantes
enfrentamientos polticos intestinos que desembocaron en una serie de violentas purgas internas. En 1969, el movimiento se vio desestabilizado an ms por el asesinato de Mondlane en Dar-es-Salaam. Pese a la persistencia de los problemas internos, sin embargo, el nuevo lder Samora Machel rpidamente consolid su control sobre el Frelimo y su suerte militar fue mejorando. La expansin del Frelimo a finales de los 60s, desde su fortn cercano a la frontera con Tanzania hasta la provincia noroccidental de Tete, represent un fuerte golpe sicolgico para los portugueses. En respuesta, los colonialistas lanzaron la Operacin Nudo Gordiano en 1970, la mayor contraofensiva hasta entonces, a gran escala, con NAPALM y tcticas de contrainsurgencia de tierra arrasada. Durante esta campaa militar, la poblacin rural pobre fue tratada con hostilidad y recluida a la fuerza en asentamientos muy controlados, conocidos como aldeamentos. En diciembre de 1972, comandos portugueses masacraron a cientos de civiles en un ataque al pueblo de Wiriamu, en la provincia de Tete. En un intento por reforzar su posicin, el rgimen colonial tambin busc la forma de involucrar a Sudfrica en la guerra y crear una zona de proteccin dominada por blancos a lo largo de la regin, incorporando a su poderoso vecino en el proyecto hidroelctrico Cahora Bassa en el ro Zambezi. En abril de 1974, sin embargo, la desilusin en Portugal sobre las guerras coloniales culmin en un golpe militar en Lisboa, que a su vez implic el casi inmediato retiro de los 60,000 efectivos portugueses basados en Mozambique.
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En respuesta al golpe y ante el temor de un gobierno dominado por negros, algunos sectores coloniales de lnea dura tomaron el control de la estacin de radio en Loureno Marques, haciendo un llamado a una Declaracin Unilateral de Independencia al estilo de Rhodesia. El resultado fue ms bien el de desatar escaramuzas en los suburbios negros, y el 7 de septiembre de 1974 se firm el Acuerdo de Lusaka, dando por terminado formalmente el dominio colonial y entregndole el poder a un gobierno de transicin dominado por el Frelimo. La precipitacin de estos acontecimientos tom al Frelimo por sorpresa. Con muy poco xito militar en las ciudades y la disminucin de los avances en muchas zonas rurales, muchos lderes rebeldes haban calculado por lo menos diez aos ms de enfrentamientos armados antes de alcanzar la independencia.
Se emprendieron simultneamente por todo el pas programas de educacin y salud a gran escala para allanar el camino para una transformacin radical de las bases materiales y sociales de la vida mozambiquea. Muy pronto se nacionalizaron escuelas, hospitales y misiones privadas. El nmero de estudiantes de primaria se duplic en slo siete aos y en una dcada se cuadruplicaron las clnicas y servicios de salud, con lo cual el nuevo gobierno asegur un prestigio internacional. En el 3er Congreso de Partido del Frelimo en febrero de 1977, el movimiento de liberacin se transform formalmente en un partido de vanguardia marxistaleninista con la misin de liderar, organizar, orientar y educar las masas, transformando as el movimiento popular de masas en un poderoso instrumento para la destruccin del capitalismo y la construccin el socialismo. Se establecieron organizaciones democrticas de masas para movilizar y garantizar el control por parte del Frelimo de los sectores de trabajadores, mujeres, jvenes y periodistas. Mozambique tambin estableci vnculos con la Unin Sovitica y con pases de Europa del Este, quienes proporcionaron un respaldo militar y poltico fundamental. Pese a su retrica nacionalista, algunos grupos recibieron tratos preferenciales bajo la nueva administracin y las tensiones se agudizaron en algunas zonas rurales. Las fincas estatales, ms que todo grandes haciendas abandonadas por los portugueses, recibieron grandes inversiones, mientras que la produccin campesina independiente para el mercado decay notoriamente. El resentimiento generado entre campesinos se vio reforzado an ms por el programa forzado de municipalizacin del Frelimo. Aunque la proporcin de campesinos que habitaban poblados comunales nunca pas del 15 por ciento, este programa y la marginalizacin paralela de las autoridades tradicionales configuraron un panorama poltico propicio para su explotacin por parte de los opositores al Frelimo. Ante los ataques emprendidos por las fuerzas de Rhodesia y por los grupos internos de oposicin contra el gobierno a finales de los 70s, el ejrcito promovi con mayor entusiasmo los poblados comunales por su valor contrainsurgente. Permitan un mayor control sobre la poblacin rural, aunque a muchos les recordaba los aldeamentos de la poca colonial. Esto produjo un aumento de las actitudes hostiles y ambivalentes contra el gobierno, exacerbando el conflicto civil.
Un amanecer prometedor?
El 25 de junio de 1975, Samora Machel se convirti en el primer Presidente de la independiente Repblica Popular de Mozambique. Incluso dentro de los parmetros del frica postcolonial, sin embargo, la Repblica resultaba una entidad marcadamente frgil. La infraestructura fsica no era muy extensa y mucho de lo que exista haba sido construido recientemente para respaldar la guerra colonial. La mayora de la clase profesional portuguesa haba huido con la independencia, dejando al estado y a la economa en manos de los cuadros inexpertos del Frelimo, con poca preparacin formal. El sabotaje generalizado por parte de ex-colonialistas enfurecidos menoscab todava ms la base econmica del pas, donde ms del 90 por ciento de la poblacin permaneca en el analfabetismo. Para llenar el vaco poltico y administrativo, el Frelimo impuso su propia visin de unidad nacional, consolidando rpidamente un rgimen unipartidista y adoptando una serie de medidas para limitar la oposicin y establecer el control de la poblacin. Varios lderes de la oposicin, junto con algunos disidentes del Frelimo, fueron inmediatamente arrestados y enviados a campamentos de reeducacin en el lejano norte. Hubo informes de torturas y maltrato en algunos de estos campamentos, de lo cual poco se discute en pblico en la actualidad. Ms adelante, se establecieron los Grupos Dinamizadores (GD), ejerciendo mltiples poderes para reemplazar a las autoridades tradicionales en las zonas rurales y para enviar a los residentes urbanos improductivos a reeducacin. Tambin se estableci el Servicio Nacional de Seguridad Popular (SNASP), una polica secreta con poderes ilimitados para detener a todos los sospechosos de actividades anti-estatales. Finalmente, se persiguieron los grupos religiosos. La Iglesia Catlica Romana, acusada de haberse aliado con el rgimen colonial, fue el principal blanco de estos ataques, aunque se estima que unos 10,000 Testigos de Jehov fueron enviados tambin a reeducacin.
Un vecino peligroso
Desde finales de los 70s, el principal grupo de oposicin al gobierno del Frelimo ha sido la Resistencia Nacional de Mozambique (inicialmente RNM y luego Renamo). Este grupo fue creado en 1977 por la Organizacin Central de Inteligencia (CIO) de Rhodesia ante el creciente respaldo de del Presidente Machel al Ejrcito de Liberacin Nacional de Zimabwe (Zanla) y su decidido apoyo a las
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sanciones de Naciones Unidas contra Rhodesia. En sus primeros aos, la Renamo estaba compuesta por soldados que haban luchado al lado de los portugueses en la guerra colonial y por disidentes del Frelimo. Sus objetivos iniciales eran los de desestabilizar al gobierno de Mozambique y suministrar informes de inteligencia sobre las guerrillas del Zanla que operaban en su territorio. Persiguiendo estas metas, la Renamo solamente contaba con un respaldo muy limitado entre la poblacin de Mozambique y no presentaba un desafo militar serio para el Frelimo. Sin embargo, esto cambi a partir de 1980. Con la transformacin de Zimbabwe a gobierno de mayoras, el control de la Renamo se le entreg a la Direccin de Inteligencia Militar (MID) de Sudfrica. Tras un ao de calma relativa mientras los sudafricanos revisaban y reorientaban las operaciones de la Renamo, la guerra en Mozambique se comenz a escalar dramticamente. Los objetivos de Sudfrica en la revitalizacin de la Renamo eran los de contrarrestar el respaldo de Mozambique a su propia oposicin armada, el Congreso Nacional Africano (CNA), e impedir el acceso de Zimbabwe al mar, aumentando as el dominio de Sudfrica sobre la economa regional. Bajo el tutelaje del rgimen del apartheid, la fuerza de la Renamo creci rpidamente de 500 a 8,000 combatientes. Para 1982, los rebeldes operaban en la mayor parte de Mozambique y representaban una amenaza militar seria para el gobierno. Aunque el respaldo militar de Sudfrica a la Renamo se redujo a partir del acuerdo de Nkomati de 1984, un cambio de estrategia le permiti al grupo rebelde continuar sus operaciones. Inmediatamente despus del acuerdo, los militares sudafricanos haban transportado grandes cantidades de armas a las bases de la Renamo en Mozambique, aconsejndoles que adoptaran nuevas tcticas insurgentes. En lugar de respaldarse con las bases de la retaguardia en Sudfrica, la Renamo ahora tena que aprovisionarse de la poblacin local. Tambin tena que multiplicar sus esfuerzos por conservar armas y municiones, y por dotarse de armamento capturado. Como parte de esta reorientacin estratgica, la Renamo restringi sus operaciones militares convencionales a zonas estratgicas clave y se comenz a concentrar cada vez ms en objetivos civiles blandos. En su campaa por controlar e instaurar temor en poblaciones rurales, se les empez a conocer por la mutilacin de civiles, incluyendo nios, mediante el corte de orejas, narices, labios y rganos sexuales. El cambio estratgico de la Renamo era parte de una estrategia terrorista estndar dirigida a promocionar su propia fuerza, a debilitar simblicamente la autoridad del gobierno y a deteriorar los sistemas rurales de produccin de los que dependa Mozambique. Una meta central era la de destruir vas de transporte, hospitales, escuelas y en general toda la infraestructura que representaba la seguridad social y los suministros del gobierno.
Mientras los rebeldes evitaban los enfrentamientos directos y la moral de las tropas decaa, las Fuerzas Armadas de Mozambique (FAM) vean limitadas sus posibilidades de mantener el control sobre amplias zonas del territorio. Para 1986, las unidades ms convencionales de la Renamo tambin haban consolidado su dominio territorial en la regin centrooccidental de Mozambique y empujaban hacia la provincia de Zambezia, persiguiendo posiciones del ejrcito dbilmente dotadas. En una intensa actividad diplomtica, el gobierno consigui el respaldo de Tanzania y Zimbabwe para presionar a Malawi a cerrar las bases de la Renamo en su territorio. Aunque esta iniciativa tuvo un xito relativo, la Renamo sigui recibiendo ayuda de diversas fuentes, incluyendo sectores del gobierno sudafricano, grupos de inters de empresarios portugueses y grupos protestantes evanglicos que canalizaban sus ayudas por Malawi y Kenya. Inmediatamente despus de ser expulsados de Malawi, las unidades de la Renamo lanzaron su mayor ofensiva hasta entonces a lo largo del valle de Zambezi. Esto amenaz con dividir el pas en dos y permitir que los rebeldes establecieran un gobierno alternativo en el norte. Con el respaldo de fuerzas de Tanzania y Zimbabwe, sin embargo, el ejrcito de Mozambique lanz una contraofensiva exitosa que marc un punto de giro importante en el conflicto. Cientos de miles de refugiados se vieron forzados a emigrar a pases vecinos y algunas de las peores masacres de la guerra se llevaron a cabo en las provincias de Inhambane y Gaza. Hacia finales de 1988, ante el rpido declive de la ayuda externa, ambos lados de la contienda empezaron a darse cuenta de que la guerra estaba llegando a un estancamiento.
Hablando de paz
Bajo el gobierno de Joaquim Chissano, quien lleg al poder en 1986, se empez a hablar de nuevo de un final negociado del conflicto. En 1987-88, Chissano puso en marcha una gran revisin de las polticas econmicas, exteriores y de derechos civiles del Frelimo, algo que Machel haba empezado a plantearse antes de su prematura muerte. A medida que fue avanzando esta revisin, se abrieron caminos para una serie de reformas, incluyendo la reconciliacin con la Iglesia Catlica y el retiro formal del marxismo. Estos acontecimientos permitieron un avance preliminar en la bsqueda de la paz. En septiembre de 1988, el Presidente Chissano se reuni con el Presidente de Sudfrica, P.W. Botha en Songo, en la provincia de Tete, y asegur que se ceiran al acuerdo de Nkomati, que en esta ocasin fue tomado ms en serio. Tambin dio su autorizacin a los principales lderes de las iglesias Catlica, Anglicana y Protestante para iniciar contactos directos con los lderes de la Renamo. Esto condujo a un cambio significativo en febrero de 1989 cuando los lderes religiosos regresaron de sus dilogos en Kenya con un claro mensaje de que la Renamo tambin estaba cansada de la guerra y abierta a negociaciones.
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Aldeanos votando en las elecciones de 1994 en el pueblo de Inlugo.

Fuente: Gunnartz / Panos Pictures
Nairobi 1989 Renamo en la disyuntiva Tras muchos aos de guerra de guerrillas, la Renamo estaba mal preparada para entrar en la vida civil y para la transicin a la poltica parlamentaria. Su mayor reto era transformarse de una organizacin puramente militar en un partido poltico viable. Para conseguirlo, los rebeldes necesitaban desarrollar una ideologa coherente, as como una estructura organizacional que les permitiera explicar sus posiciones. Sus pronunciamientos polticos hasta entonces se reducan a proclamas categricas anti-marxistas, pro-capitalistas y prodemocrticas, pero su capacidad para debatir estos temas era muy limitada. An ms, a cambio de ofrecer los beneficios de la paz al Frelimo, la Renamo necesitaba garantas de seguridad y ayuda financiera antes de poder renunciar a la guerra.
debido a la sequa, la capacidad de la Renamo para vivir a costa de la poblacin local se vio seriamente disminuida. A medida que los rebeldes fueron arrinconados por las condiciones, Zimbabwe y otros poderes regionales aumentaron su presin sobre las dos partes para negociar. Despus de otras siete arduas rondas de dilogo, Chissano y el lder de la Renamo, Afonso Dhlakama finalmente firmaron un Acuerdo General de Paz (AGP) en Roma el 4 de octubre de 1992. El gobierno italiano haba albergado los dilogos y le haba entregado a la Renamo una cantidad significativa de incentivos financieros para asegurar su participacin. Los Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Portugal y las Naciones Unidas tambin suministraron respaldo poltico y tcnico, garantizando que la implementacin del AGP contara con un amplio respaldo internacional. Esto result crucial porque el acuerdo presentaba varias carencias. No solamente haba muchos aspectos prcticos que no haban sido lo suficientemente discutidos, sino que adems ambas partes carecan de la capacidad para establecer y operar las complejas estructuras necesarias para la implementacin.
En el 5 congreso del Frelimo en julio de 1989, se abandon oficialmente el marxismo-leninismo como la ideologa del partido y adems se acept el principio de iniciar negociaciones con la Renamo. Facilitados por el Presidente de Kenya Daniel arap Moi y el Presidente de Zimbabwe Robert Mugabe, los dilogos entre la Renamo y los lderes eclesisticos haban continuado en Nairobi a mediados de ao y, en agosto, el Frelimo y la Renamo utilizaron ese espacio para delinear las condiciones de un dilogo eventual. En la prctica, estas declaraciones demostraban cunto haca falta todava por recorrer antes de que fueran posibles las negociaciones directas. Sin embargo, tambin indicaban cmo, en alguna medida, la intencin de acabar con la guerra ahora estaba presente en ambas partes. Los dilogos directos de paz finalmente comenzaron en Roma en julio de 1990, auspiciados por la comunidad catlica laica de SantEgidio, que gozaba de la confianza de ambos protagonistas. Tras cinco rondas de conversaciones, se alcanz un cese al fuego parcial en diciembre. A cambio del confinamiento de las tropas de Zimbabwe a lo largo de los corredores de transporte de Beira y Limpopo, la Renamo se comprometa a interrumpir sus ataques a estas rutas estratgicas comerciales, lo cual permita en la prctica apartar los intereses de Zimbabwe del conflicto Frelimo-Renamo. Este cese al fuego se debilit considerablemente en menos de un mes con violaciones de ambos lados, pero los contactos entre las partes continuaron con intermediarios. Durante la mayor parte de 1991-92, las negociaciones se estancaron ante la ausencia de una frmula unificada que reconociera la soberana del gobierno y a la vez garantizara la aceptacin de la Renamo como un partido poltico del mismo nivel que el Frelimo. Con la continuacin de los enfrentamientos, sin embargo, una sequa generalizada y la inseguridad alimentaria crnica en zonas rurales infundieron una nueva urgencia al proceso de paz. Un factor fundamental fue que
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Los peligros de la implementacin

Una semana despus de la firma del AGP, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprob el establecimiento de la Operacin de Naciones Unidas en Mozambique (ONUMOZ) para monitorear y verificar su implementacin. La primera tarea de la fuerza de 6,800 efectivos fue la de monitorear el retiro de las tropas de Malawi y Zimbabwe de los corredores de transporte de Beira, Limpopo y Nacala. La ONUMOZ tambin sera responsable de supervisar el acantonamiento, la desmovilizacin y el desarme de cerca de 110,000 soldados de ambas partes, la creacin de un nuevo ejrcito nacional, el reasentamiento de entre cinco y seis millones de refugiados y personas desplazadas, y la organizacin de las elecciones. Programadas para llevarse a cabo en octubre de 1993, las elecciones se retrasaron por ms de un ao debido a la persistente desconfianza entre el Frelimo y la Renamo, y a la lentitud en el despliegue de la UNOMOZ. Mientras que el cese al fuego se respet ms o menos sin retrasos por ambas partes, el acuartelamiento y la desmovilizacin se vieron retrasados porque ninguno de los dos lados quera otorgarle ventajas estratgicas al otro. Por una parte, la Renamo quera garantas de que las reas bajo su control no iban a ser tomadas por el ejrcito y, por otra parte, el gobierno tema que los rebeldes pudieran renegar de sus acuerdos como lo haban hecho recientemente los insurgentes de la Unin Nacional para la Independencia Total de Angola, UNITA. El Representante Especial de Naciones Unidas, Aldo Ajello, permita diplomticamente los retrasos y aplacaba a la Renamo con frecuentes
visitas de funcionarios de alto nivel a su cuartel general. Sin embargo, en julio de 1993, esta estrategia cambi, ya que se alcanz el pleno despliegue de los efectivos de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad endureci su posicin. En respuesta a las presiones de Naciones Unidas, Chissano y Dhlakama se reunieron por primera vez en suelo mozambiqueo en agosto de 1993. Esta cumbre redujo ligeramente las tensiones polticas, aunque pronto aparecieron nuevos obstculos, como por ejemplo las insistentes demandas de la Renamo de una ayuda financiera para facilitar su transicin a un partido poltico. En vista de los signos de abierta hostilidad de la Renamo contra Naciones Unidas y de una exigencia de adelantar las elecciones para antes de terminar el proceso de desmovilizacin, el entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali visit Mozambique en octubre buscando destrabar la situacin. Esta visita consigui un compromiso en temas sensibles acerca de la ley electoral, al igual que sobre el acantonamiento y la desmovilizacin de las tropas regulares. Con las condiciones sobre el terreno muy deterioradas y una indisciplina generalizada, sin embargo, la etapa de desmovilizacin sigui acompaada de disturbios y desconfianzas mutuas. Hacia finales de 1994, el ejrcito nacional solamente llegaba a la mitad de la fuerza prevista por el AGP. Aunque la baja cifra corresponda ms que todo a los combatientes que optaban unilateralmente por la vida
civil, ambas partes tambin buscaban conservar una fuerza militar de reserva, bien fuera ocultando tropas o aduciendo que eran unidades no acantonables. En resumen, haba innumerables signos de fatiga de la guerra, pero la amenaza de una violencia renovada y de brotes de pillaje seguan representando una preocupacin seria. En cualquier caso, aunque ambas partes se haban comprometido al completo desarme antes de las elecciones, a Naciones Unidas le result imposible controlar los compromisos tan ambiciosos planteados en el AGP. En la preparacin para las elecciones, Dhlakama plante exigencias cada vez ms ruidosas de un gobierno de unidad nacional que deba formarse tan pronto como se realizaran las elecciones. En respuesta a sus peticiones, las iglesias y varios pases occidentales intentaron materializar un pacto preelectoral entre el gobierno y la Renamo para evitar que este movimiento pudiera echarse atrs. A pesar de las dos reuniones con Dhlakama en septiembre, Chissano segua rechazando un pacto de esa naturaleza. En cambio, le ofreca a su rival el estatus de Lder de la Oposicin, incluyendo salario, otros beneficios y un pasaporte diplomtico. En privado, se reservaba el derecho de negociar un pacto, pero solamente en el caso de tener resultados desfavorables en las elecciones. Hasta octubre de 1994, tanto el gobierno como la Renamo realizaron campaas electorales de bajo perfil. A pesar de alguna intimidacin en las zonas de mayor influencia de cada una de las partes, las
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elecciones se realizaron pacficamente entre el 27 y el 29 de octubre. De los 5,2 millones de mozambiqueos registrados, el 85 por ciento se present a las urnas, pese a un boicot de interrupcin durante un da por parte de la Renamo. En el nuevo parlamento de 250 escaos, el Frelimo obtuvo 129 frente a los 112 de la Renamo, con un partido de coalicin de derecha ocupando las restantes nueve posiciones. La eleccin presidencial result en la reeleccin de Chissano, con una pequea ventaja sobre Dhlakama y los dems candidatos, apenas la suficiente para obtener la mayora absoluta de los votos vlidos. El 14 de noviembre, pocos das despus de que Naciones Unidas certificara las elecciones como libres y justas, Dhlakama reconoci formalmente su derrota. A finales de diciembre se instal un nuevo gobierno compuesto en su totalidad por el Frelimo.
Patrones de votacin en las elecciones de 1994 Los patrones de votacin que se dieron en las elecciones de 1994 dieron pie a un optimismo, pero a la vez a una cierta cautela en relacin con las posibilidades de reconciliacin en Mozambique. En el nivel nacional, la relativa paridad entre los dos partidos poda prestarse para consolidar una estabilidad poltica en todo el pas. Los patrones de votacin regionales, sin embargo, confirmaron que las diferencias tnicas y regionales que tradicionalmente dividan al Frelimo y la Renamo seguiran jugando un papel clave en la poltica de la postguerra. En algunas zonas, los resultados electorales se vieron influenciados por el llamamiento a un voto tctico por parte de lderes comunitarios y religiosos. Dentro de un amplio deseo de reconciliacin, muchos siguieron este llamamiento, votando por Chissano para presidente, pero respaldando a la Renamo para la Asamblea Nacional.
Los esfuerzos para enfrentar estos retos hasta la fecha han estado determinados en gran medida por los aportes de los donantes, tanto en trminos de prioridades como de la paz. Aunque la voluminosa entrada de agencias internacionales de cooperacin ha beneficiado enormemente los esfuerzos de reconstruccin, tambin representa un obstculo potencial. En 1997, la ayuda externa constitua cerca del 60 por ciento de la financiacin del gobierno, garantizando los servicios esenciales de educacin y salud de los que dependen muchos mozambiqueos. En la urgencia por conseguir mayor financiamiento internacional, sin embargo, se han pasado por alto los costos ocultos y perversos de esta ayuda. Muy poco se ha analizado si la economa est en condiciones de absorber eficazmente tales niveles de ayuda. Por otra parte, los estilos de intervencin de muchas agencias de desarrollo y su inevitable por lo general involuntaria participacin en la poltica local de poder son factores que pueden menoscabar la legitimidad de la autoridad del gobierno. Si la administracin del gobierno, la reconstruccin social y la estabilidad poltica dependen en la actualidad de los expertos extranjeros, cabe la pregunta de quin puede garantizar estas necesidades en caso de que la ayuda se termine. Aunque una paz duradera en ltimas requiere la satisfaccin de la aspiracin popular de una mejor vida, mucho depende de las relaciones en continua evolucin entre el Frelimo y la Renamo. Desde 1992, los dos partidos han oscilado entre la cooperacin y la confrontacin. La negativa del Frelimo a permitir un mayor papel de la Renamo en el Gobierno parece indicar un giro hacia la modalidad de una poltica de un solo partido dominante que ya se ha consolidado en Sudfrica, Namibia, Bostwana, Tanzania y Zimbabwe. Esto podra, al menos a corto plazo, abrir un camino hacia una nueva era de estabilidad poltica en Mozambique. Sin embargo, mucho depender de si la dirigencia de la Renamo puede seguir siendo apaciguada dentro de este sistema.
Nota del editor: Las elecciones de 1999 reflejaron la misma tendencia que las de 1994, otorgando a Chissano una nueva reeleccin por un estrecho margen del 6 por ciento, mientras que la votacin parlamentaria redujo ligeramente los escaos de la Renamo. En las elecciones de 2004, el Frelimo, ahora con Armando Guebuza a la cabeza, aument su ventaja sobre la Renamo de Dhlakama, con 64 por ciento y 32 por ciento respectivamente.
Una resolucin a la espera

La consolidacin de la paz en Mozambique depende principalmente de la forma como el proceso de reconstruccin enfrente las profundas divisiones sociales, la alineacin poltica y la pobreza que sostuvieron la guerra por tantos aos. Resulta de una importancia crucial que la reconstruccin pueda satisfacer las necesidades de una poblacin rural desesperadamente pobre que, aislada de los grandes centros urbanos y econmicos, hasta ahora ha visto pocos beneficios tangibles de la paz. El regreso de unos seis millones de personas desplazadas y refugiados sigue siendo un motivo de grandes preocupaciones, despertando el fantasma de severas y persistentes disputas por la tierra.
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Cambios ideolgicos e imperativos econmicos:

estados del Sur del frica y el proceso de paz en Mozambique
Fernando Gonalves
Fernando Gonalves es un periodista mozambiqueo que trabaja en Harare, Zimbabwe. Fue editor de la revista Southern Africa Political and Economic Monthly y ahora es el Gerente Editorial del Southern African Economist
ebido a que Mozambique es un pas costero que comparte fronteras con cinco pases sin salida al mar, sus corredores de transporte y sus puertos juegan un papel muy importante en la economa de toda la regin del sur de frica. La importancia estratgica del territorio de Mozambique se acentu todava ms durante los 80s debido al enfrentamiento econmico e ideolgico entre los llamados Pases de la Lnea de Frente (Angola, Bostwana, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe) con su ala econmica, la Conferencia para el Desarrollo y Coordinacin del Sur de frica (SADCC que inclua tambin a Malawi, Lesotho y Swaziland), y el rgimen del apartheid en Sudfrica. Durante casi una dcada, desde finales de los 70s, Sudfrica pretendi defender sus intereses geopolticos percibidos mediante una poltica de desestabilizacin econmica regional que implic en diversos momentos el respaldo, la financiacin y la direccin de operaciones de la Resistencia Nacional de Mozambique (Renamo). Por el contrario, Bostwana, Tanzania y Zambia eran en trminos generales amigos del gobierno de Mozambique, pero fue Zimbabwe quien se convirti en su principal aliado a partir de la ayuda decidida que el Frente de Liberacin de Mozambique (Frelimo) suministr en la lucha por la independencia de Zimbabwe. Protegiendo sus propios intereses nacionales, Zimbabwe pas a jugar un papel importante en la guerra en Mozambique y luego se convirti en una pieza clave en el proceso de paz. Otros protagonistas importantes en la regin fueron Kenya bajo Daniel arap Moi y Malawi bajo el Dr. Hastings Kamuzu
Banda. En diferentes momentos, estos estados respaldaron a la Renamo de una u otra forma, y las relaciones de Mozambique con estos dos pases variaba entre fras, explosivas y abiertamente hostiles. Aunque la polarizacin poltica del Sur de frica retras una solucin negociada en la guerra de Mozambique, el cambio en toda la regin a favor de fuerzas polticas ms liberales en los 90s aument las posibilidades de una resolucin diplomtica. En este contexto, la transicin al gobierno de mayoras en Sudfrica fue fundamental, disminuyendo las tensiones en torno al control de la economa regional y privando a la Renamo de un apoyo militar fundamental.
Confrontacin total
Con el cambio al gobierno de mayoras en Angola y Mozambique en 1975, la zona de seguridad que separaba a la blanca Sudfrica de la frica negra independiente se vio seriamente amenazada. En el contexto de llamamientos internacionales para aplicar sanciones econmicas al rgimen del apartheid y la creciente militancia del Congreso Nacional Africano (CNA) en el exilio, Sudfrica se sinti cada vez ms sitiada. Su respuesta fue la de promover polticas sistemticas de desestabilizacin regional. Por una parte, estaban encaminadas a elevar el costo del respaldo de los Pases de la Lnea de Frente al CNA. Por otra parte, perseguan forzar a estos pases a una cooperacin econmica ms estrecha con Sudfrica, reforzando su seguridad y legitimidad.
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Cumbre de jefes de estado africanos, Harare, 1993.

Fuente: Chiziane / AIM
Cuando sobrevino el colapso del gobierno de minoras en Rhodesia en 1980, la crisis que enfrentaba Sudfrica se intensific significativamente. Al poco tiempo, el gobierno del apartheid tom el mando de las fuerzas mozambiqueas controladas por Rhodesia, la Renamo, integrando al grupo rebelde en su estrategia regional. Al respaldar la Renamo, Sudfrica esperaba forzar al ejrcito de Zimbabwe a intervenir ms activamente en Mozambique, menguando su capacidad para enfrentar a los disidentes polticos en casa. Pretoria contaba con que esto finalmente obligara a Zimbabwe a normalizar sus relaciones con Sudfrica, otorgando mayor legitimidad al rgimen del apartheid. Mientras la Renamo escalaba sus actividades en Mozambique a comienzos de los 80s, las fuerzas militares sudafricanas tambin emprendan sus propias incursiones armadas en este pas, apuntndole a instalaciones econmicas clave tales como el oleoducto Beira. En medio de una violencia continua, Zimbabwe haba firmado el primero de varios acuerdos con el gobierno de Frelimo en 1980, otorgndole un papel directo en la vigilancia de los corredores de transporte mozambiqueos, vas econmicas de supervivencia
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para aquel pas sin costas. Con una presencia significativa de Zimbabwe, los Estados de la Lnea de Frente a comienzos de los 80s seguramente estaban convencidos de que la guerra contra la Renamo se poda ganar por la va militar. Con el tiempo, sin embargo, se evidenci que los rebeldes contaban con suficiente respaldo externo como para ocasionar un dao sustancial y sostenido a los sistemas mozambiqueos de ferrovas, puertos y comunicaciones externas. Haba comenzado as un conflicto desgastador, sangriento y prolongado.
Los orgenes de la presencia militar de Zimbabwe en Mozambique Aunque las primeras tropas de Zimbabwe fueron oficialmente desplegadas al corredor de Beira en 1982, las guerrillas del Ejrcito de Liberacin Nacional de Zimbabwe (Zanla) de Robert Mugabe haban operado fuera de Zimbabwe, en territorio de Mozambique, desde comienzos de los 70s, y hay evidencias de que algunas nunca se fueron de all. Este acuerdo surgi de un supuesto convenio entre la Unin Nacional Africana de Zimbabwe (ZANU) de Mugabe y el gobierno del Frelimo de Mozambique establecido con anterioridad a la independencia de Zimbabwe. Mediante este acuerdo informal, se
cree que a un buen nmero de combatientes del Zanla se les permiti permanecer en Mozambique despus de terminada la guerra de independencia para ayudar a liquidar a la Renamo y para organizar una fuerza de reserva en caso de que los resultados electorales de 1980 en Zimbabwe le resultaran adversos a la ZANU. El acuerdo entre Frelimo y la ZANU violaba algunos aspectos del Acuerdo de Lancaster House de 1979 que facilit el paso de Zimbabwe a la independencia. Su existencia jams le fue revelada a los comandantes del nuevo Ejrcito Nacionales de Zimbabwe (ZNA), que inclua antiguos miembros tanto del Zanla como del ejrcito de Rhodesia.
propaganda. Con pocas esperanzas de una victoria inminente, Machel no tena otra opcin que consolidar su posicin militar y esperar condiciones ms favorables para las negociaciones. Entretanto, la adhesin estratgica al Pacto de Nkomati haba permitido la llegada de ayuda alimentaria a su pas y le haba hecho merecedor de una alta posicin moral en las futuras negociaciones. Sin embargo, a lo largo del ao, Mozambique fue arrastrada al borde del colapso y se vio obligada a solicitar todava ms ayuda militar de sus vecinos ms amigables.
Involucramiento de Zimbabwe
Para 1985, la gravedad de la amenaza de la Renamo a la seguridad nacional de Zimbabwe se haba hecho evidente. El sabotaje de la infraestructura crtica de transporte haba ido deteriorando las rutas independientes de comercio, adems de que la posibilidad creciente del colapso estatal en Mozambique amenazaba su existencia. Para complicar an ms las cosas, algunos sectores de la Renamo haban anunciado sus intenciones de expandir la guerra hacia Zimbabwe, con la aparente complicidad del lder opositor Ndabaningi Sithole, por entonces exiliado en los Estados Unidos. En respuesta a la creciente crisis, el Presidente Mugabe se reuni con el Presidente Machel en junio de 1985 para discutir un aumento de la ayuda militar a Mozambique. En agosto, declar al Parlamento que mantener el acceso al mar justificaba la asignacin de 30,000 efectivos del ejrcito y para fines de mes el nmero de combatientes desplegados a lo largo del corredor de Beira ya haba alcanzado los 10,000. Inicialmente, las tropas de Zimbabwe ocuparon ante todo posiciones defensivas pero, a medida que los ataques de la Renamo se intensificaron durante los siguientes dos aos, Zimbabwe lanz una estrategia ofensiva-defensiva. Para 1987, haba ya 20,000 soldados de Zimbabwe estacionados en Mozambique. Para todos los propsitos, Zimbabwe era un protagonista central en la guerra de Mozambique. Reconociendo los inmensos problemas logsticos enfrentados por las Fuerzas Armadas de Mozambique (FAM), el Ejrcito Nacional de Zimbabwe (ZNA) haba accedido a emprender, desde 1985, operaciones ofensivas limitadas para destruir bases de la Renamo. Una vez controladas, estas bases se le entregaban a las fuerzas gubernamentales para defenderlas. Las FAM, sin embargo, se mostraban reticentes al despliegue de tropas para custodiar bases aisladas cuando esto implicaba dejar otras zonas, generalmente ms pobladas, vulnerables a los asaltos del enemigo. Inevitablemente, las bases volveran a caer en manos de la Renamo, confirmando las sospechas de Zimbabwe de que las FAM carecan de la capacidad militar para contrarrestar y derrotar a los rebeldes.
El asalto a Casa Banana En agosto de 1985, Zimbabwe ide una operacin a gran escala para recapturar Casa Banana, el cuartel general de la Renamo en las
Un falso amanecer
Aunque una absoluta antipata por el rgimen del apartheid impeda adelantar cualquier forma sustancial de cooperacin con Sudfrica, en diferentes momentos las circunstancias presionaron a los Pases de la Lnea de Frente a realizar concesiones pragmticas impopulares. El Pacto de No-Agresin de Nkomati de 1984, el primer intento de Mozambique por forjar una paz con Sudfrica, es un ejempl de esto. En medio de un sabotaje sostenido por parte de la Renamo y una creciente sequa en el sur de Mozambique, el Presidente Samora Machel firm el pacto, en buena parte para satisfacer las condiciones polticas exigidas para entregar la ayuda humanitaria de los Estados Unidos. Como un incentivo adicional, tambin haba recibido la promesa de negociaciones directas con la Renamo quienes, al verse desprovistos del respaldo sudafricano, seguramente estaran en su punto tanto para iniciar negociaciones como para verse obligados a hacer concesiones. Todos los puntos del Pacto de Nkomati encontraron la oposicin de Zimbabwe y del resto de Pases de la Lnea de Frente, quienes teman que los sudafricanos estaban negociando de mala fe y no estaban dispuestos a retirar su respaldo a la Renamo bajo ninguna circunstancia. De hecho, Nkomati s fall, en parte porque algunos sectores de la Renamo estaban convencidos de que podan ganar la guerra por la va militar, pero tambin porque algunos intereses externos presionaron a los rebeldes para interrumpir el dilogo con la promesa de una continuacin de la ayuda militar y financiera. Aunque el Ministro de Exteriores Pik Botha y otros miembros de la administracin sudafricana haban estado a favor de terminar la guerra, algunos eventos posteriores confirmaron que sus esfuerzos fueron debilitados por empresarios sudafricanos y portugueses pro-Renamo, y por elementos conservadores dentro del gobierno del apartheid, especialmente dentro de las fuerzas de seguridad. Estos grupos de lnea dura continuaran imponiendo un obstculo que impeda la paz en Mozambique hasta los ltimos das del apartheid. A raz del Pacto de Nkomati, la Renamo adopt tcticas militares ms depredadoras, atacando sistemticamente la poblacin rural en una apuesta sangrienta por capturar provisiones y ganar en
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montaas Gorongosa de la provincia central de Sofala. Aunque la operacin fue exitosa y el lder de la Renamo milagrosamente se salv de ser capturado, esta ofensiva paradjicamente pareca haber sido planeada para subrayar la incapacidad del Frelimo para ganar la guerra. Una vez tomada Casa Banana, el ejrcito de Zimbabwe llev al Presidente Machel al campamento para que pudiera comprobar por su propia cuenta el alto nivel de organizacin militar de la Renamo, capaz de poner en duda la capacidad de una fuerza conjunta gobierno/ Zimbabwe para derrotar a los rebeldes.
una lectura muy peculiar de la historia del sur del frica segn la cual supuestamente la mayora del norte de Mozambique le corresponda por derecho propio a Malawi. Al parecer, Banda tena la esperanza de que la Renamo orquestara una ruptura del estado de Mozambique, permitiendo que Malawi entrara a reclamar sus viejos territorios perdidos. Por otra parte, se saba que altos mandos militares y altos funcionarios de la administracin civil haban obtenido ganancias considerables por su manejo de la ayuda externa a la Renamo y de la ayuda internacional dirigida a cerca de un milln de refugiados de Mozambique que estaban en territorio de Malawi durante la parte ms lgida del conflicto. Aunque el pas indudablemente sufra las consecuencias de la guerra de Mozambique, los mezquinos intereses de estos oficiales y funcionarios haba debilitado sin duda el empeo de Malawi por ver una resolucin pacfica.
Zimbabwe adems comenzaba a sospechar que los generales de Machel desorientaban deliberadamente al Presidente para ocultar sus debilidades sobre el terreno. Aunque en trminos polticos la Renamo estaba muy mal organizada, casi siempre determinada por las prioridades de sus patrocinadores externos, su superioridad militar en reas clave era evidente. Contrariamente a la propaganda difundida por el gobierno, sus estructuras de inteligencia y de comando eran bastante eficaces. Adems, Dhlakama ejerca un control relativamente firme sobre muchos de sus combatientes, con quienes permaneca en contacto mediante sistemas de comunicacin inmensamente superiores a los del gobierno.
Llamamientos diplomticos
Mientras continuaba con sus enfrentamientos militares desgastadores, el gobierno del Frelimo tambin exploraba los canales diplomticos para contrarrestar la creciente amenaza que representaba la Renamo. En 1986, durante una cumbre de emergencia de los Pases de la Lnea de Frente en Lusaka, adelant acuerdos de seguridad con Tanzania y Zimbabwe, al igual que con Malawi. Con sus rutas de comercio a lo largo del corredor de transporte de Nacala sitiadas, Malawi sin duda padeca las consecuencias de la guerra de Mozambique. Sin embargo, la poltica exterior del Presidente Banda era clebre por su idiosincrasia particular y su pas haba albergado durante mucho tiempo guerrillas de la Renamo. De la misma forma que con la decisin de Malawi de conservar relaciones diplomticas plenas con el rgimen sudafricano del apartheid, este hecho enfureci a los Pases de la Lnea de Frente y algunos meses antes de la cumbre, el Presidente Machel haba amenazado con desplegar misiles a lo largo de la frontera con su vecino desleal. Pese a una reticencia inicial, la presin combinada de Tanzania, Zimbabwe y Mozambique convenci a Banda de expulsar a la Renamo de su territorio y en el transcurso de un ao las incursiones rebeldes desde Malawi se redujeron drsticamente.
Malawi y la Renamo Se cree que el respaldo de Malawi a la Renamo fue el resultado de diversos factores. Por una parte, el Presidente Banda siempre haba hecho
A finales de 1986, con el doble propsito de demostrar su recin encontrada buena fe y de proteger sus intereses econmicos, Malawi despleg un buen nmero de efectivos militares a lo largo de la va frrea en el corredor de Nacala. Simultneamente, varias unidades de Tanzania tambin se desplazaron a proteger el territorio recapturado de la Renamo. Aunque Tanzania respaldaba decididamente la lucha contra el apartheid y al gobierno del Frelimo, tambin tena sus propios intereses de seguridad que atender. A continuacin de su expulsin de Malawi, las guerrillas de la Renamo haban lanzado una serie de ofensivas a lo largo de las provincias del norte de Mozambique y haban traspasado en varias ocasiones la frontera de Tanzania. Zimbabwe tambin aument su presencia militar en Mozambique, aunque para entonces su compromiso por encontrar una resolucin negociada era bastante firme. Su estrategia era aumentar la presin militar sobre la Renamo para debilitar a los rebeldes en relacin con el gobierno, para luego forzarlos a entrar en un proceso de negociacin. Los esfuerzos por convencer a Mozambique de la necesidad de establecer negociaciones se redoblaron a lo largo de 1986, aunque esto fue varios aos antes de que el Frelimo estuviera dispuesto a discutir abiertamente la posibilidad.
Abriendo el paso para los dilogos

A su regreso de la cumbre de Lukasa, el Presidente Machel muri en un accidente areo sobrevolando Sudfrica. Fue reemplazado en su cargo por Joaquim Chissano, quien fuera Ministro de Asuntos Exteriores de Mozambique durante mucho tiempo, un firme convencido de la imposibilidad de ganar la guerra. Aunque estos hechos abrieron nuevas posibilidades para una solucin diplomtica, Chissano no busc de manera inmediata las negociaciones porque consideraba que las condiciones no estaban maduras para alcanzar un acuerdo que a la vez resultara sostenible y favorable a los intereses del
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El Presidente Machel (izq.) con el Presidente Nyerere, de Tanzania, la vspera de una cumbre en el frente, Susaka, Zambia.
Fuente: Santimano / AIM
Frelimo. Por una parte, el ejrcito de Mozambique era demasiado dbil para garantizar la fuerza negociadora que el Frelimo necesitaba para controlar el resultado de los dilogos. Por otra parte, todava se requera un esfuerzo poltico sostenido para alcanzar un consenso poltico amplio que respaldara su estrategia de negociacin. Con la necesidad del consenso clara en su mente, Chissano inmediatamente procedi a discutir con los altos mandos del ejrcito sus puntos de vista sobre la guerra. Los generales plantearon de forma unnime que el problema era de dinero y que si Chissano autorizaba un aumento en el presupuesto de defensa, todava estaban en condiciones de derrotar a la Renamo. El presidente acept, con reservas, sus demandas y as el ao de 1987 constituy un punto de giro en la guerra de Mozambique cuando una gran ofensiva por parte de la Renamo y la Brigada Bfalo de Sudfrica fue derrotada por una fuerza combinada de tropas de Mozambique, Tanzania y Zimbabwe. Paradjicamente, aunque Las Fuerzas Armadas de Mozambique poco a poco ganaban terreno sobre la Renamo, los aliados de Mozambique en el bloque sovitico estaban cada vez en peor situacin para mantener su respaldo militar, con lo cual la guerra sigui resultando imposible de ganar. Cuando los generales pidieron un nuevo aumento del
presupuesto, Chissano les respondi que no les dara ms dinero y que adems buscara una solucin poltica si no se alcanzaba una victoria antes de la fecha que ellos mismos haban establecido. A medida que se lleg a un estancamiento en la guerra entre la Renamo y el ejrcito, esta estrategia se abri paso y la resistencia militar a las negociaciones se vio considerablemente debilitada. Capitalizando su posicin de fuerza relativa, Chissano comenz a tantear el terreno para establecer contactos indirectos con los rebeldes, aprovechando el respaldo de algunos lderes religiosos de Mozambique. Para entonces, la Renamo comenzaba a sospechar que tampoco ellos podran ganar la guerra, con lo cual se mostraron muy receptivos, aunque cautelosos, frente a los religiosos. En 1988-89, algunos sucesos regionales como la transicin de Namibia a la independencia, el retiro de las tropas cubanas de Angola y los albores de la reforma en Sudfrica contribuyeron a dar aliento a las negociaciones. En junio de 1988, el Presidente Chissano se reuni con su homlogo sudafricano, P.W. Botha, con el fin de revivir un acuerdo entre los dos pases y Portugal sobre la represa mozambiquea de Cahora Bassa y su abastecimiento de energa a Sudfrica. Tambin se discutieron asuntos relativos al estatus de los trabajadores inmigrantes y a los enlaces de comunicacin entre los dos pases. Chissano esperaba, con una relativa seguridad, que este fortalecimiento de lazos econmicos acabara por motivar a Sudfrica a que definitivamente suspendiera su respaldo a la Renamo. Agendas sustantivas para una paz posible
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El Presidente Chissano con el Presidente de Sudfrica DeKlerk, Maputo, 1992
Dentro del nuevo clima de expectativas, Chissano viaj por Mozambique para preparar a su pueblo para la eventualidad de las negociaciones. En este proceso, dej de utilizar su expresin propagandista de delincuentes armados y comenz a referirse a la Renamo por su nombre. En el 5 Congreso del Frelimo en julio de 1989, se concentr en los sectores de lnea dura dentro del Frelimo, convencindolos de que les convena iniciar acercamientos polticos con la Renamo. El Frelimo decidi liberalizar el sistema poltico en este Congreso, abriendo el camino a elecciones multipartidistas. Adems de consolidar los vnculos con donantes internacionales, esta jugada le garantiz al Frelimo el control sobre la reforma poltica nacional, adelantndose a la posibilidad de que la Renamo se involucrara ms adelante. Sin embargo, a pesar de su hbil maniobra para marginalizar a los rebeldes antes de las negociaciones, muchos de los miembros del Frelimo seguan temiendo a las elecciones. Aunque haban llegado al poder en 1974 con un abrumador respaldo popular, el fracaso en el desarrollo y su incapacidad para proteger a la gente a lo largo de la guerra eran factores que haban desacreditado al partido.
Fuente: Momade / AIM
Zimbabwe en Mozambique, Chissano pidi una relacin ms formal y reglamentada para consolidar la alianza y asegurarse de que las acciones de Zimbabwe concordaran con los intereses de su propio gobierno. Aunque sus demandas eran comprensibles, Mozambique segua dependiendo fuertemente de la presencia militar de Zimbabwe y el Presidente Mugabe sigui guindose por sus instintos prudentes. Consecuentemente, las relaciones entre los aliados se enfriaron considerablemente y los funcionarios de Mozambique siguieron desconfiando de los motivos de Zimbabwe hasta las propias elecciones de 1994.
Movimientos preparatorios
Pese a, y tal vez debido a, este enfriamiento de las relaciones diplomticas oficiales, el Presidente Mugabe entr a jugar un papel crucial en concretar negociaciones entre el Frelimo y la Renamo. Tambin contribuy la ayuda de Tiny Rowland, por entonces gerente de la multinacional britnica Lonrho. Entre julio de 1988 y octubre de 1990, Rowland proporcion transporte y fondos de ayuda para que Mugabe y el Presidente Moi de Kenya mediaran entre representantes de la Renamo y del Frelimo. Estas actividades se llevaron a cabo en diferentes capitales de la regin, como una ronda preparatoria para negociaciones ms formales en Roma y tuvieron el apoyo de diversos actores regionales e internacionales, incluyendo a los presidentes Banda de Malawi, Kaunda de Zambia y Masire de Bostwana. Por carecer de habilidades polticas y de experiencia negociadora, adems de su escaso conocimiento de procesos constitucionales y electorales, la Renamo tena mucho que perder en un proceso de paz. Durante la euforia diplomtica inicial, por lo tanto, los rebeldes fueron muy cautos en sus respuestas a la apertura de Mozambique y Zimbabwe. No obstante, aunque el respaldo exterior y las ganancias de actividades ilegales como el trfico de marfil y de piedras preciosas le haban permitido a la Renamo cubrir sus necesidades a lo largo del conflicto, los rebeldes ahora no contaban con suficiente autonoma financiera. Este hecho no pas desapercibido para Rowland y para Zimbabwe, quienes, con la aquiescencia de Chissano, comenzaron a canalizar fondos considerables a la Renamo para comprar su cooperacin. Una vez que los rebeldes se convencieron de que no podan ganar la guerra, estos incentivos pasaron a jugar un papel decisivo en su decisin de pactar la paz. A medida que aumentaron las posibilidades del dilogo directo, los sudafricanos tambin comenzaron a considerar el futuro de la Renamo. Para entonces, la influencia de los estamentos de lnea dura haba declinado notoriamente y Sudfrica era claramente consciente de la debilidad de los rebeldes. Para proteger sus cambiantes intereses en las transformacin de la economa poltica del sur del frica y para maximizar la integracin de la Renamo
Una difcil solidaridad

Adems de aplacar a su partido y a sus generales, la estrategia de Chissano para derrotar polticamente a la Renamo requera tambin una sutil renegociacin de la larga alianza con Zimbabwe. Estos aliados haban ido perdiendo la confianza en las capacidades polticas y militares de Mozambique y necesitaban a toda costa garantizar que sus intereses econmicos se vieran favorecidos independientemente del resultado de los dilogos. En consecuencia, desde 1988 comenzaron a tolerar, si no a promover, acercamientos informales entre las fuerzas de Zimbabwe y la Renamo, as como a intensificar operaciones de inteligencia para establecer los niveles de respaldo de los rebeldes dentro de la poblacin local. Estas operaciones se facilitaron considerablemente por los vnculos culturales y tnicos entre los Shona y los Ndau, los grupos tnicos dominantes en la ZANU y la Renamo respectivamente. Tambin se vean facilitadas por la ausencia de acuerdos formales que establecieran normas claras para la presencia de Zimbabwe en Mozambique, los trminos de las operaciones militares conjuntas y reglas para la administracin civil en las reas circundantes de las bases de Zimbabwe. Aunque el propio Chissano haba avalado los contactos entre el gobierno de Zimbabwe y la Renamo con el nimo de acelerar los dilogos, le preocupaba cada vez ms que sus aliados se estuvieran cubriendo la espalda negociando con ambas partes con miras a los futuros desarrollos polticos. Las tensiones aumentaron cuando se descubri que Zimbabwe retenan en sus bases a los soldados capturados de la Renamo, unas valiosas fuentes potenciales de inteligencia. Preocupado por el posible desarrollo de una agenda independiente de
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en el juego poltico, Sudfrica replante su respaldo a los rebeldes. Varios funcionarios de alto rango realizaron visitas secretas a las zonas controladas por la Renamo a finales de los 80s para discutir con los rebeldes la mejor forma de estructurar y articular sus exigencias polticas. El papel de Pik Botha result especialmente significativo en estas visitas, al igual que en facilitar el contacto entre la Renamo y el gobierno de Mozambique.
Comienzo del camino

Mientras continuaron producindose los contactos informales entre la Renamo y el Frelimo en las capitales de Bostwana, Kenya, Malawi, Zambia y Zimbabwe, las negociaciones oficiales se iniciaron en Roma a partir de julio de 1990. Financiados por el gobierno italiano y acogidos por la comunidad laica de SantEgidio, estos dilogos se desarrollaron con una lentitud agnica y con muchos contratiempos. Un primer desacuerdo se present en relacin con quines seran los mediadores oficiales. Kenya presion a la Renamo para exigir que el Presidente Moi cumpliera ese papel, mientras que el Frelimo insista con fuerza en optar por Mugabe. Finalmente se lleg a un acuerdo sobre un equipo de cuatro miembros elegidos de SantEgidio, del establecimiento poltico italiano y de la Iglesia Catlica de Mozambique. Una vez se iniciaron los dilogos oficiales, dos acontecimientos clave contribuyeron a acelerar su xito, reduciendo la injerencia de intereses externos en el conflicto y allanando el camino para una resolucin admisible y genuinamente mozambiquea.
El primero fue la posicin decidida asumida por el lder del CNA, Nelson Mandela, cuando fue liberado de prisin en 1990. En su primera alocucin internacional en el estadio de Wembley en Londres, Mandela exigi de Pretoria la interrupcin definitiva de cualquier forma de respaldo militar a la Renamo. Ante el evidente riesgo de alejar al CNA y sus simpatizantes en la frgil transicin de salida del apartheid, el Presidente De Klerk decidi confrontar a los generales de lnea dura que quedaban y la exigencia de Mandela pronto fue atendida. El segundo acontecimiento sucedi en Roma el 1 de diciembre, cuando el Frelimo y la Renamo acordaron los trminos para un cese al fuego parcial que, entre otras cosas, confinaba a las tropas de Zimbabwe a los corredores de transporte de Limpopo y Beira. Aunque se presentaron violaciones al cese al fuego en ambas partes, se trataba de un importante hecho simblico. La aceptacin en principio de Mugabe de acordonar sus tropas abri el camino para una mayor confianza entre l y el lder de la Renamo, Afonso Dhlakama y le confiri considerable influencia sobre el lder rebelde. Como el riesgo de que la Renamo se retirara segua siendo la mayor amenaza al proceso de paz durante los dilogos de Roma, durante la posterior implementacin del acuerdo de paz e incluso hasta la propia realizacin de las elecciones, este cambio de relaciones demostr ser de gran valor. Con diversos grados de respaldo de Tiny Rowland, los sudafricanos y otros lderes regionales e internacionales, Mugabe entrara a jugar un papel crucial en todas las etapas convenciendo a Dhlakama que permaneciera incorporado al proceso.
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Los 12 principios del gobierno de Mozambique para la paz

1. Enfrentamos una operacin de desestabilizacin que no debe confundirse con una disputa entre dos partidos. 2. La operacin ha sido montada mediante actos brutales de terrorismo que producen un inmenso sufrimiento que recae, ante todo, sobre la poblacin y sus propiedades. Cientos de miles de personas ya han muerto. Una gran cantidad de infraestructura econmica y social del pas ha sido destruida o paralizada, impidiendo la vida normal de los ciudadanos y convirtiendo a millones de personas en desplazados. 3. La finalidad es poner fin a esta situacin inhumana. La primera accin debe consistir en detener todos los actos terroristas y delincuenciales. 4. Despus, se deben crear condiciones para que todos los ciudadanos de Mozambique tengan condiciones de vidas normales, de tal forma que por una parte puedan participar en la vida poltica, econmica, social y cultural del pas, y por otra puedan formar parte de la discusin y definicin de las polticas que guiarn al pas en todos estos aspectos (polticos, econmicos, sociales y culturales). 5. Las polticas se establecen por consenso nacional, formuladas mediante un proceso de consulta y debate con las personas y los grupos sociales implicados. La revisin continua de la Constitucin se ha llevado a cabo por medio de un debate que apunta a introducir factores de participacin democrtica en el funcionamiento del Estado. Se han hecho consultas con las instituciones religiosas en el proceso de preparacin de la legislacin sobre libertades religiosas. 6. El dilogo se orientar a clarificar estas posiciones y en otorgar garantas de participacin en l a todos los individuos, incluyendo aquellos que hasta entonces haban estado involucrados en acciones violentas de desestabilizacin. 7. Esta participacin y disfrute de derechos se aplica de manera inmediata a los procesos que ya estaban en camino relativos a la afirmacin de los principios definidos en la Constitucin en relacin con: la proteccin de libertades individuales y colectivas; la proteccin de derechos humanos; la proteccin de los derechos democrticos. 8. Las libertades individuales y sociales, tales como la libertad de culto, la libertad de expresin y la libertad de reunin, estn garantizadas. No debern usarse contra los intereses generales de la nacin. No debern usarse para destruir la unidad nacional, la independencia nacional y la integridad de las personas y la propiedad. No debern usarse para propagar el tribalismo, el racismo, el regionalismo o cualquier forma de divisionismo o sectarismo. No debern usarse para preparar acciones castigadas por la ley, tales como el robo, el asesinato o la agresin. No pueden ser usados para la preparacin o la perpetracin de actos violentos contra el Estado y le Constitucin, tales como movimientos de secesin o golpes de estado. 9. Los cambios y revisiones de las polticas o la Constitucin, o los cambios y revisiones a la legislacin principal del pas, donde en muchos casos ya se ha realizado un debate y una consulta con los ciudadanos o est en camino, pueden y deben ser introducidos nicamente mediante la amplia participacin de todos los ciudadanos. 10. Es inaceptable que un grupo haga uso de la intimidacin o la violencia para imponerse sobre el conjunto de la sociedad. Es antidemocrtico alterar la constitucin y las leyes del pas mediante la violencia de un grupo. 11. La normalizacin de la vida y la integracin de aquellos hasta ahora involucrados en acciones violentas de desestabilizacin implica, en un sentido general, su participacin en la vida econmica y social por medio de formas viables aceptadas por ellos y garantizadas por el gobierno. 12. La aceptacin de estos principios podra llevar a un dilogo sobre las formas de acabar con la violencia, establecer la paz y normalizar la vida de todos en el pas. Tomado de la declaracin del Presidente Chissano en Maputo, el 17 de julio de 1989
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Declaracin de 16 puntos de la Renamo

1. Desde 1964, el pueblo de Mozambique muere a diario, vctima de la guerra. 2. Resulta imperativo, por lo tanto, que todos los verdaderos nacionalistas y amantes de la paz, afiliados o no a una organizacin poltica, deban hacer esfuerzos por movilizar los medios efectivos a su disposicin para encontrar una solucin genuinamente mozambiquea y africana que conduzca a una paz y una estabilidad duraderas. 3. El pueblo de Mozambique necesita libertad. La libertad precede a la estabilidad, la prosperidad y al respeto por las tradiciones individuales. 4. Creemos que es un principio imperativo que el pueblo es soberano y tiene derechos inalterables (sic) para elegir al lder que servir a sus expectativas y sus tradiciones esenciales. 5. La Renamo es una fuerza poltica activa en la arena poltica de Mozambique. Cualquier solucin de paz debe tomar en cuenta esta realidad, junto con las tradiciones, la cultura, el actual nivel de desarrollo y otras realidades presentes. 6. No es la intencin de la Renamo cambiar el orden existente en Mozambique por medio del enfrentamiento armado. 7. La Renamo jams consentir que la fuerza militar se utilice para imponer un liderazgo o las opciones polticas contrarias a la voluntad del pueblo. 8. Ninguna de las partes involucradas en este conflicto tiene nada que ganar con la continuacin de esta guerra. Solamente se agrava cada da el sufrimiento del pueblo. 9. Los ataques verbales debern ser evitados por quienes participan en el enfrentamiento, as como por aquellos directamente interesados en nuestro pas y la regin. Deberamos subrayar el futuro y no el pasado. 10. La propaganda contra la Renamo no cambiar la realidad poltica y militar en Mozambique. 11. La presencia de las fuerzas extranjeras tradas por el Frelimo no trajeron paz ni bienestar a nuestro pueblo. Nosotros en la Renamo vemos esta presencia como un obstculo para la paz. Adicionalmente, implica una afrenta para nuestra dignidad y una prdida de soberana e independencia. 12. Para la resolucin del actual conflicto, la Renamo toma en cuenta los intereses vecinos y regionales para continuar el proceso. 13. La Renamo se ha comprometido en continuar con la actual iniciativa de paz. La Renamo har todos los esfuerzos necesarios para que el proceso contine. 14. La Renamo est de parte de la poblacin de Mozambique y se opone a cualquier masacre o violacin contra la poblacin. La Renamo es una fuerza del pueblo. Su fortaleza recae en el pueblo. 15. La Renamo es una fuerza guerrillera cuya supervivencia depende del pueblo y por lo tanto est en su naturaleza oponerse a las masacres o las violaciones contra la poblacin. La razn de la existencia de la Renamo es el pueblo. 16. La Renamo pide una negociacin genuina que conduzca a la reconciliacin nacional sin victoriosos ni vencidos, y sin una recriminacin seguida de una reforma constitucional; a unir los esfuerzos con el fin de formar una nueva Mozambique donde se reafirme la hermandad mediante el libre debate de las ideas y la decisin por consenso; y a una nueva Mozambique donde la contienda armada nunca vuelva a ser el ltimo y nico recurso para la solucin de nuestros problemas. Tomado del comunicado de prensa de la Renamo: En busca de la paz: la respuesta de la Renamo a las propuestas del Frelimo, Nairobi, 15 de agosto de 1989.
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Consensos forzados:
estrategias del gobierno para la guerra y la paz en Sri Lanka 1994-98
Kumudini Samuel
Peticin al LTTE en Sri Lanka
Kumudini Samuel es Coordinadora Adjunta del colectivo Women and Media Collective (WMC) y editora de Womens Rights Watch, basada en Colombo, Sri Lanka
l gobierno de coalicin de la Alianza del Pueblo (PA) lleg al poder en Sri Lanka en agosto de 1994 con un arrollador mandato por la paz. En enero de 1995, el nuevo gobierno concluy un acuerdo de cese de hostilidades con los Tigres de Liberacin de Tamil Eelam (LTTE). Con el cese, el militarismo nacionalista dio paso campaas por la paz, la democracia y la reconciliacin, y a debates sobre reforma constitucional y devolucin poltica. El final del conflicto armado en Sri Lanka finalmente pareca estar al alcance. En noviembre de 1994, las expectativas populares sobre el insipiente proceso de paz se vieron reforzadas cuando Chandrika Bandaranaike Kumaratunge, de la PA result victoriosa en las elecciones presidenciales. El nacionalismo Sinhala haba sido marginalizado en unas elecciones donde prcticamente todos los grupos tnicos, incluyendo los Tamil en algunas de las zonas en conflicto, haban votado arrolladoramente por la presidente. Las organizaciones de paz de la sociedad civil estaban eufricas y su renovado activismo culmin en diciembre de 1994 con una multitudinaria marcha por las calles de Colombo y un mitin poltico donde miles de activistas hicieron un llamado tanto a la presidente como al LTTE para que avanzaran en un proceso de paz. El mismo llamado fue llevado luego a Jaffna por un grupo de activistas sinhaleses, con una acogida entusiasta. Se trataba de la primera delegacin civil que visitaba la pennsula desde que las vas de transporte haban sido interrumpidas y el LTTE haba tomado el control de la regin en 1990.
Secretario del Presidente, K. Balapatabandi, y una delegacin de cuatro miembros del LTTE, encabezada por S.P. Tamilselvan. Los dilogos se vieron complementados y eficazmente orientados por un intercambio de ms de 40 cartas entre la presidente y sus representantes, y el LTTE. Las primeras tres rondas de dilogo arrojaron algunos resultados, especialmente el cese de hostilidades y un alivio del embargo econmico del gobierno sobre Jaffna. Durante este perodo, sin embargo, muy pronto se pudo ver que el gobierno y el LTTE tenan agendas fundamentalmente diferentes. El gobierno aspiraba a negociar simultneamente los lineamientos para un cese al fuego formal, un programa de reconstruccin y rehabilitacin para el norte y el este asolados por la guerra, y un paquete poltico para resolver el conflicto tnico. Entretanto, el LTTE aspiraba a un proceso paso a paso, que inclua un cese al fuego formal y la normalizacin de la vida civil en el norte y el este antes de dar inicio a las negociaciones polticas. Su posicin exiga atender las consecuencias de la guerra antes de entrar a abordar sus causas. El LTTE condicion la cuarta ronda de dilogos a la aceptacin de cuatro exigencias: el completo levantamiento del embargo econmico a Jaffna, exceptuando solamente armas y explosivos, la suspensin de la prohibicin de pesca martima, el desmantelamiento de la base del ejrcito en Pooneryn, en la carretera principal de acceso a Jaffna, y el derecho a que los miembros armados del LTTE se pudieran movilizar sin impedimento por el este de Sri Lanka. El gobierno acept las primeras dos exigencias del LTTE, considerndolas vinculadas al bienestar de la poblacin, y manifest su voluntad de buscar compromisos. El embargo de combustibles se deba suspender y la pesca se autorizaba, exceptuando un permetro de un kilmetro alrededor de los campamentos del ejrcito en la costa. El gobierno adems prometi revisar el estatus de la base de
Negociaciones entre el gobierno y el LTTE

En respuesta a la apertura conciliadora del nuevo gobierno, el LTTE dio a conocer su voluntad de reiniciar negociaciones de paz por primera vez desde 1990. A partir de octubre de 1994, se realizaron cuatro rondas de dilogos en Jaffna entre equipos del gobierno de diversa composicin, liderados por el
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Pooneryn al cabo de tres meses o con el reinicio de las negociaciones polticas, lo que sucediera primero. Al mismo tiempo, sin embargo, sugiri que Pooneryn, junto con el libre movimiento de los miembros del LTTE en el este, se discutieran a la luz del acuerdo de cese de hostilidades que haba llevado al congelamiento de todas las posiciones militares. Aunque estas concesiones anunciadas salvaron la cuarta ronda de dilogos, el LTTE las declar evasivas y carentes de compromiso, y el 18 de abril anunci su retiro del proceso de negociacin. El 19 de abril, atacaron y destruyeron dos embarcaciones de la armada de Sri Lanka ancladas en Trincomalee, terminando unilateralmente el cese de hostilidades. Se han hecho muchas conjeturas sobre la ruptura de las negociaciones: que el gobierno de Sri Lanka no tena serias intenciones de restaurar la normalidad para los civiles del norte, que tanto el LTTE como los militares utilizaron el breve perodo de paz para rearmarse y reagruparse, que la dirigencia del LTTE no estaba dispuesta a apoyar un proceso abiertamente democrtico que condujera a la solucin del conflicto tnico, y que el gobierno buscaba simplemente crear una impresin favorable entre la comunidad internacional para garantizar la ayuda econmica. Lo que resulta claro en todo caso es que al romper unilateralmente el proceso de paz, el LTTE deterior su propia credibilidad y mejor la del gobierno, tanto en el nivel nacional como internacional.
La guerra por la paz

Ni el movimiento civil por la paz ni la presidente parecan preparados para que los dilogos se interrumpieran tan abruptamente y no haba una estrategia de emergencia para proteger el proceso de paz. Durante un tiempo, la indignacin en el sur contribuy a fortalecer actitudes militaristas y prevaleci el argumento de que el LTTE era una organizacin exclusivista empeada solamente en la secesin. Aunque la presidente continuaba sosteniendo que se necesitaba una solucin poltica para atender los reclamos de las minoras en Sri Lanka, tambin consideraba que el LTTE tena que ser debilitado militarmente y se le deba expulsar de su fortn en Jaffna. Surgi as una nueva estrategia del gobierno, denominada guerra por la paz. En diciembre de 1995, tras dos grandes ofensivas, las fuerzas armadas recuperaron Jaffna, hasta entonces en poder del LTTE. Las operaciones militares de abril y mayo de 1996 consolidaron el control del gobierno y un contingente de 30,000 efectivos del ejrcito fue desplegado a la zona para asegurar y ayudar a administrar la pennsula. Los temores generalizados de que el asalto final sobre Jaffna causara muerte y destruccin masiva resultaron innecesarios porque el LTTE emprendi su retirada a medida que el ejrcito se aproximaba, forzando a casi toda la poblacin a reubicarse con ellos.
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La evacuacin y el retiro de Jaffna fue una apuesta arriesgada donde el LTTE gan y perdi. Sus acciones evidentemente minimizaron las bajas civiles, pero a la vez la prdida de la ciudad deterior la confianza popular en que el LTTE poda mantenerse firme ante un ejrcito invasor Sinhala, menoscabando la imagen de invencibilidad del grupo. Antes de que se pudieran recuperar, adems, hubo otro revs para los Tigres. Pocos meses despus de la evacuacin, una gran mayora de civiles desplazados regres a Jaffna, dispuestos a vivir bajo la presencia militar, apartndose por primera vez desde 1990 de la autoridad del LTTE. Esto constituy, sin duda, una afirmacin de la negativa de la poblacin a soportar los sacrificios exigidos por la estrategia militar del LTTE. Tambin expresaba el deseo popular de negociar la vida en la pennsula con los militares y el gobierno de Colombo. Desde mayo de 1996, el ejrcito ha intentado consolidar su posicin en Jaffna, procurando adems despojar al LTTE de su fortn en las junglas de Vanni, muy cerca de Jaffna. Se esperaba que esta operacin, con el nombre de Jaya Sikurui (Victoria Asegurada) hubiera despejado la principal ruta de suministros a Jaffna en tres meses. Por el contrario, las batallas continan con bajas en ambas partes ms numerosas que en cualquier otro momento en 15 aos de guerra. En definitiva, aunque consigui restablecer su presencia en la pennsula de Jaffna, el gobierno se ha visto profundamente involucrado en el mismo conflicto que antes haba tratado de terminar.
acostumbradas dos terceras partes de mayora parlamentaria. Para enero de 1996, el gobierno haba preparado un borrador del texto legal con sus conceptos de la devolucin, que se someti a debate por parte del comit especial parlamentario para reformas constitucionales. Desafortunadamente, este comit fue incapaz de llegar a un consenso significativo, pese a los casi dos aos de deliberaciones. En un intento por destrabar esta situacin, el gobierno present una propuesta de constitucin al parlamento en octubre de 1997, incorporando sus ideas sobre la reforma constitucional, aunque modificada a la luz de los principales debates del comit.
Elecciones de gobierno local en Jaffna

Para tratar de apartar a la poblacin de Jaffna de la influencia del LTTE, para promover la legitimidad de los partidos polticos Tamil constitucionales y para relevar a los militares de responsabilidades administrativas onerosas, el gobierno anunci en 1997 que realizara elecciones locales en Jaffna por primera vez desde comienzos de los 80s. Estas elecciones se llevaron a cabo el 29 de enero de 1998. Todos los partidos Tamil establecidos participaron, incluyendo el Frente de Liberacin Tamil Unido (TULF), que entr a la contienda apenas una semana antes de los comicios. Pese a la incertidumbre sobre la posicin del LTTE respecto a las elecciones, al aparente desinters de los votantes, al asesinato por parte del LTTE de nueve miembros (incluyendo dos candidatos) del Partido Democrtico del Pueblo Eelam (EPDP), a que los partidos en la contienda todava estaban armados, al registro de candidatos desconocidos y a una campaa insuficiente, cerca del 50 por ciento de los votantes residentes registrados en la pennsula depositaron sus votos. De un electorado de cerca de 572,000, no obstante, se calculaba que slo unos 200,000 estaban registrados y residan en la pennsula. El resto estaban desplazados, en el exilio o estaban impedidos de alguna forma para votar. En definitiva, se establecieron 17 consejos por medio de las elecciones. De estos, diez quedaron en manos del EPDP, cuatro del Frente Democrtico de Liberacin del Pueblo (DPLF), dos del TULF y uno de la Organizacin de Liberacin Tamil Eelam (TELO). Por parte del TULF, Sarojini Yogeswaran, viuda de un parlamentario del TULF asesinado por el LTTE, fue elegida la primera mujer alcaldesa de Jaffna, retrasando las posibilidades de dilogo con el LTTE como un primer paso para alcanzar una paz real. Las elecciones locales en Jaffna fueron una medida necesaria para reintroducir una administracin civil en la pennsula. Aunque la programacin en el tiempo y la manera en que fueron impuestas se pueden criticar, el pueblo de Jaffna en efecto eligi civiles para los consejos locales sin coercin, demostrando el deseo de ser administrados democrticamente por su propia comunidad. Esta aspiracin habra podido transformarse en una base slida para una salida
El paquete poltico
Mientras persiste en su ofensiva militar para capturar la principal ruta de suministros a Jaffna y desalojar al LTTE de las junglas de Vanni, el gobierno del PA ha seguido desarrollando un marco constitucional, sin participacin del LTTE, capaz de acomodar las aspiraciones nacionalistas de los tamiles dentro de una Sri Lanka unida. Esta segunda ruta en su estrategia para poner fin al conflicto tnico se dio a conocer en agosto de 1995, con la publicacin de extensas propuestas de autonoma regional. Estas propuestas plantean una reestructuracin radical del sistema actual de devolucin introducido en los trminos del Acuerdo Indo-Lanka de 1987. Los poderes del gobierno central y de las regiones deban reconstituirse, con una mayor autonoma cedida a los consejos regionales. Lo principal en la propuesta era que la lista de poderes concurrentes que haba obstaculizado y diluido los intentos de devolucin de finales de los 80s, deba abolirse. La mayora de poderes en esta lista deban transferirse a los consejos regionales propuestos. El sistema previsto de devolucin adems requera reformas fundamentales a la constitucin vigente. La enmienda ms controvertida sera la reformulacin del estado de Sri Lanka, pasando de entidad unitaria a una repblica soberana unida, con una Unin de Regiones. Se estipulaba que el cambio constitucional requerira de la aprobacin del pueblo mediante un referendo, adems de las
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negociada del conflicto tnico. Sin embargo, el gobierno ha fallado en la entrega de recursos adecuados para ayudar al trabajo de la alcalda de Jaffna y los consejos, lo cual ha sido motivo de una gran frustracin y desesperacin.
guerra y una solucin poltica negociada al conflicto en Sri Lanka se ven bastante remotas.
Eplogo
Aunque la estrategia del gobierno del PA de la guerra por la paz siempre ha sido problemtica, sus contradicciones han empezado a debatirse. En el actual contexto de un estancamiento poltico prolongado, el gobierno parece empeado en continuar la guerra mientras renuncia a su responsabilidad de revitalizar el proceso de paz en vista de los obstculos y la intransigencia del LTTE. La falta de resolucin del gobierno en perseguir la paz se hace evidente en su reticencia a construir un consenso Sinhala sobre la necesidad de establecer negociaciones y en torno al paquete de reforma constitucional. Si se ha de encontrar una salida al presente estancamiento, tiene que verse un aumento de la voluntad poltica de parte del gobierno, pero tambin de la oposicin y del LTTE. Dejando de lado los intereses polticos nacionalistas y oportunistas, todas las partes deben dejar atrs los errores del pasado y emprender valientemente opciones diferentes para vivir y dejar vivir con dignidad. Para facilitar este proceso, es claro que Sri Lanka ahora necesita un intermediario honesto que inicie un proceso de mediacin entre las partes del conflicto.
Nota del editor: En 1999, la presidente Chandrika B. Kumaratunge fue reelegida por un segundo perodo hasta 2005, durante el cual la estrategia de la guerra por la paz no consigui un cambio significativo en las condiciones de control territorial de las partes. En 2001, el LTTE inesperadamente renunci a su exigencia de un estado independiente, planteando que una forma de gobierno autonmico regional podra satisfacer sus aspiraciones. Con la mediacin de Noruega, se lleg a un acuerdo de cese al fuego que se ha cumplido de forma muy precaria hasta la fecha. El nuevo presidente, Mahinda Rajapaksa, plante inicialmente una negociacin de concesiones autonmicas dentro de una constitucin unitaria, pero la propuesta fue rechazada por el LTTE, que insisti en que la total independencia Tamil era la nica alternativa si su exigencia de una constitucin federal no se cumpla. A mediados de 2006, el presidente Mahinda Rajapaksa convoc a una cumbre de todos los partidos para formar un consejo asesor con miembros de todos los partidos polticos con la misin de preparar un marco de consenso que se presentara al LTTE como propuesta del gobierno. Entretanto, la violencia ha aumentado y el LTTE ha empezado a hablar de una guerra definitiva por la independencia del Tamil Eelam.
El legado del paquete del PA

Aunque el gobierno del PA tuvo un xito inusitado en la moderacin de la poltica del sur entre 1994 y 1997, sigui existiendo un grupo mayoritario de budistas nacionalistas Sinhala, tanto dentro como fuera del parlamento, obstinadamente empeados en minimizar la transformacin del poder estatal en Sri Lanka. Este grupo, que considera cualquier propuesta de autonoma regional como un preludio a la separacin, ha mantenido una influencia considerable, en gran medida debido a la precaria mayora parlamentaria de un solo voto de ventaja para la coalicin gobernante. La necesidad del gobierno de aplacar a estos sectores de lnea dura ha tenido un impacto significativo sobre la evolucin de la propuesta de enmienda constitucional de octubre de 1997. En consecuencia, muchas de las caractersticas positivas y progresistas de las propuestas de devolucin de 1995 se han perdido o diluido. Una de las muchas maneras en que la propuesta constitucional reafirma los intereses mayoritarios a expensas de las minoras nacionales es que contina otorgando al budismo un lugar prominente, reconociendo los derechos de las minoras religiosas, pero dando a sus tradiciones un estatus claramente secundario en la vida de Sri Lanka. Un segundo inconveniente que puede obstaculizar los futuros esfuerzos de devolucin es que no se han incluido disposiciones para asegurar la participacin de representantes regionales en instituciones del gobierno central. Se pas por alto sin mayores consideraciones una propuesta independiente para la creacin de una segunda cmara legislativa que permitiera otorgar a las minoras concentradas regionalmente un papel garantizado en la toma de decisiones a nivel nacional. Si la constitucin ha de conseguir un pleno respaldo en diversas comunidades a lo largo de Sri Lanka, estos y otros escollos deben corregirse. Durante los ltimos meses de 1997, la propuesta constitucional desat un agitado debate en los crculos polticos del sur. En enero de 1998, sin embargo, todas las discusiones se tornaron ms que todo acadmicas cuando el Partido Nacional Unido (UNP), el principal grupo opositor, rechaz la propuesta constitucional y public un primer documento de sus propias propuestas constitucionales. Esta movida garantiz que el gobierno no pudiera alcanzar los dos tercios de respaldo parlamentario necesarios para convertir su constitucin en ley, echando por la borda la ligera oportunidad que habra tenido de avanzar en una resolucin poltica. Con el paquete constitucional estancado en el comit especial parlamentario y el enfrentamiento entre el gobierno y el LTTE tan radical como nunca antes, las posibilidades de un final de la
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Segunda parte:
Estudios de caso en Amrica Latina
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El Presidente lvaro Arz enciende una llama por la paz. A su lado, el Comandante Rolando Morn, de la URNG, dieciembre 26 de 1996.
Fuente: Rene P
La negociacin de paz en Guatemala: una agenda de desarrollo

Entrevista con Juan Pablo Corlazzoli
Juan Pablo Corlazzoli fue Representante del Secretario General de Naciones Unidas en la negociacin principal de los acurdos de paz en Guatemala y Coordinador Residente de la Misin de Naciones Unidas en Guatemala, MINUGUA. Actualmente es el Representante en Colombia de la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
INDEPAZ: Cmo fue el proceso para llegar a la agenda sustantiva de negociacin en Guatemala? Juan Pablo Corlazzoli: Quizs convenga reiterar que el conflicto de Guatemala tiene treinta y seis aos de duracin. En el ao 87 que firman los acuerdos de Esquipulas 2, que optan por el camino de una paz negociada, a diferencia de otras estrategias muy en boga en ese momento a nivel internacional y con una fuerte presencia en Centroamrica, de procurar la resolucin de los conflictos armados por la va militar procurando la derrota total de los sectores alzados en armas y los sectores insurgentes. Los acuerdos de Esquipulas 2 fueron muy importantes, porque fueron los que realmente desencadenaron de manera concreta el inicio de los procesos de negociacin. No fue un proceso fcil. El primer elemento importante fue generar las condiciones de voluntad poltica que requiere todo proceso de negociacin, como el de construccin de la paz. Era necesario construir progresivamente los niveles de confianza necesarios
para poder llegar a una negociacin que realmente pudiera culminar de una manera positiva, en un contexto donde al comienzo las partes no estaban seguras de poder llegar a una solucin de paz. Creo que otro elemento crucial fue tambin la variable de contexto internacional. En aquel momento, en el mundo comenzaban a producirse grandes cambios como la transformacin del socialismo real, la transformacin de la Unin Sovitica, la de Alemania con la cada del muro de Berln, la unificacin de Alemania, un gran cambio en el conjunto de lo que en ese momento se llamaba el mundo socialista, que era un mundo referencial de gran fuerza para los sectores insurgentes en el caso de Guatemala. Tambin hay que resaltar que en el ao 85 se realizaron en Guatemala, por una parte la reforma constitucional, una nueva constitucin y por otra la elecciones que dieron lugar a la puesta en marcha del gobierno con legitimidad democrtica otorgada por la participacin de la ciudadana en las urnas. O sea, que diez aos antes de la firma de la paz, tenemos gobiernos democrticos. Esta es una de las
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variables fundamentales para que prosperasen los dilogos y luego el proceso de paz. Por primera vez, la insurgencia se empezaba a plantear la posibilidad de que los objetivos y los propsitos que estaban persiguiendo por la va armada tambin se podan lograr a travs de la accin poltica realizada a travs de la participacin en las contiendas electorales. Este primer gobierno democrtico en el ao 85, con el presidente Vinicio Cerezo, es el que inicia conversaciones con los actores insurgentes fuera del pas, en Espaa concretamente, y adems pone en marcha lo que se llam la Comisin de Reconciliacin, en la cual tuvo un papel muy destacado el actual arzobispo de Guatemala, monseor Quesada Toruo. Esta Comisin de Reconciliacin fue un espacio donde progresivamente fue gestndose un dilogo que condujo a lo que luego sera el proceso de negociacin de la paz porque fue creando por un lado las condiciones conceptuales, pero tambin un clima de debida comprensin y la conviccin de que haba que buscar una salida negociada al conflicto armado. Quien ms estaba en esta comisin de reconciliacin? Bueno, haba diferentes sectores de la sociedad guatemalteca, conformada ms que nada por personalidades muy relevantes. Haba sectores polticos, haba otros sectores que expresaban
corrientes espirituales relevantes del pas y sectores sociales una comisin constituida ms por personalidades, que por representantes sectoriales. Ms adelante se crea la Asamblea de Sociedad Civil, donde ya participaron todos los sectores de la sociedad, salvo el sector empresarial organizado, que tena su propia comisin de paz. Pero esta Comisin de Reconciliacin inicial aport mucho, sobre todo a la despolarizacin interna de la sociedad guatemalteca, porque haba que crear un clima sociopoltico que permitiese que la negociacin pudiera prosperar. Tambin tendi puentes de particular importancia hacia la comunidad internacional, y en ese sentido fortaleci el papel fundamental que desempe la comunidad internacional en la bsqueda de la paz en Guatemala. Esta Comisin de Conciliacin adems es la que viene a facilitar los primeros encuentros que tuvieron los distintos sectores de la sociedad guatemalteca con los sectores alzados en armas, donde hubo reuniones especficas para el sector empresarial, para los sectores sociales, para partidos polticos, etc. Esto fue definitivo porque antes de la negociacin fueron anticipndose determinados grupos de acuerdos. Por ejemplo, todos los partidos polticos que se comprometan a que hubiera definitivamente salida negociada del proceso de paz. La importancia de este acuerdo radic en que le daba una cierta continuidad al proceso, ya que entre Agendas sustantivas para una paz posible
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Esquipulas 2 y la firma definitiva de la paz transcurren diez aos, lo cual implic por lo menos a cuatro gobiernos diferentes. Entonces, el hecho de que el conjunto de los partidos polticos fuera parte de este proceso era muy importante. No haba algn impedimento serio para que los empresarios o cualquier otro sector o partido poltico se reuniera con los insurgentes sin la presencia gubernamental? En las primeras etapas fue un proceso muy complejo. Incluso el primer embajador guatemalteco que llevo a cabo estas reuniones de dilogo en la embajada de Guatemala en Espaa, fue asesinado a su retorno al pas. Fue un arduo proceso progresivo de salir de etapas de una intensa confrontacin, con tantas personas afectadas, con tantas vctimas. El proceso comenz con dificultades, sobre todo muchas dificultades para el primer presidente democrtico de Guatemala, y sobre todo porque haba una presencia extremadamente poderosa de las fuerzas armadas en ese periodo gubernamental, un aspecto que se fue transformando en el transcurso del proceso. Adems, el gobierno tom medidas especficas justamente para facilitar que se pudieran realizar este tipo de contactos, de dilogos, de negociaciones preparatorias para lo que sera luego el proceso de paz. De qu manera contribuy al proceso la realizacin de acuerdos humanitarios en medio del conflicto? El primero de los acuerdos sustantivos que se estableci fue el acuerdo de los derechos humanos. Naciones Unidas hizo una innovacin muy grande al establecer una misin de paz cuando todava estaba el conflicto armado en pleno vigor en Guatemala. No se vislumbraba cul iba a ser el futuro, y sin embargo se apost por la esperanza. Inicialmente, se estableci esta misin nica y exclusivamente para fortalecer lo referente al respeto y a la plena vigencia de los derechos humanos en Guatemala, y para contribuir a que el derecho internacional humanitario tuviese el mayor grado de vigencia posible. Esto permiti facilitar el dilogo y restarle fuerza a los niveles de polarizacin, y evidentemente a todas las consecuencias que suelen generar las violaciones de los derechos humanos, que normalmente hace que generen posturas de distanciamiento. En un momento dado, la propia guerrilla propuso el cese al fuego unilateral dado que se haban creado condiciones positivas en materias de derechos humanos. Esta creo que fue una innovacin realmente importante y contribuy mucho al proceso. Estos avances permitieron ms adelante un acuerdo de reasentamiento de las poblaciones desarraigas por el enfrentamiento armado, las poblaciones desplazadas que retornaban del exterior. En fondo implicaba un programa de desarrollo rural, dado que el retorno se realizaba fundamentalmente, no exclusivamente, pero fundamentalmente, a las zonas rurales.
Juan Pablo Corlazzoli en la firma de un convenio de la OACDH para el fortalecimiento de gobiernos locales y sociedad civil en Barranca, 2006.
Fuente: Ricardo Prez
Podra explicarnos algunos de los mecanismos que se establecieron para desatascar el proceso cuando se llegaba a un punto muerto? En la marcha del proceso surgieron distintos tipos de desafos. En un momento dado, se constat que la Comisin de Reconciliacin tena obstculos difciles de superar para poder pasar a una negociacin ms sustantiva. En ese momento, una de las modificaciones que se realiz fue la incorporacin de las Naciones Unidas con el rol de facilitador del dilogo entre ambas partes, pero tambin con la capacidad para tomar iniciativas que permitiesen que el proceso prosperase. Este fue un elemento de particular importancia para inyectarle mucho dinamismo al proceso con el aporte de un actor neutral, sobre todo por su contribucin ms importante que fue la de aproximar a las partes para encontrar soluciones aceptables para ambas. En toda negociacin las partes suelen partir con planteamientos y posturas muy diferenciadas. El arte de construir estas negociaciones es ver cmo se pueden ir aproximando a un texto comn. Yo dira que Naciones Unidas aport un rol particularmente valioso para culminar un proceso que le perteneca, no a Naciones Unidas, para nada, sino exclusivamente a los actores nacionales. Otro mecanismo importante para superar dificultades que surgieron durante el proceso de negociacin fue la constitucin de la Asamblea de la Sociedad Civil. Esta asamblea, como dije anteriormente, reuna a todos los sectores de la sociedad, salvo el sector empresarial organizado, y su rol fue contribuir para cada uno de los acuerdos sustantivos con un documento de trabajo que era como el punto de partida para que las partes negociadoras, que eran el gobierno, una expresin civil y militar, y los sectores insurgentes pudiesen avanzar en la negociacin a partir de ese primer aporte. Tambin jugaron un papel importante los miembros de la comunidad internacional constituidos en el Comit de Pases Amigos. Cuando realmente se generaban dificultades que trababan totalmente el proceso de dilogo, estos pases invitaban a que asistieran a sesiones de trabajo, primero al comandante si la dificultad estaba ah o a los miembros del gobierno si la dificultad estaba en el gobierno, y luego a ambas partes para que por fuera de lo que era el proceso normal de negociacin pudieran darse toda una serie de dilogos polticos, porque los procesos de paz son eminentemente polticos, que permitiesen reconstruir los niveles de dilogo, los niveles de negociacin. Hubo momentos muy complejos, por ejemplo, cuando el presidente Serrano dio un autogolpe, un poco al estilo de Fujimori en Per, lo cual obviamente interrumpi abruptamente el dialogo y las negociaciones. Hubo que volver a recomenzar con el presidente interino que sucedi al presidente Serrano. Sealo esto de
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incluso en la propia Guatemala. La comunidad internacional, principalmente Naciones Unidas por medio de sus diversas agencias, particip proporcionando mucha informacin, facilitando reuniones de trabajo y viajes para conocer y visitar distintos modelos de salud pblica, de desarrollo, institucionales, en fin, toda una serie de elementos que les permitieron ir construyendo sus propuestas concretas. Otra forma de cooperacin tcnica fue dar garantas a los sectores insurgentes de que al finalizar el conflicto y al organizarse como fuerza poltica partidaria, pudieran contar con una ayuda, no de financiamiento sino de capacitacin, y de financiamiento de dicha capacitacin, para que pudieran hacer el trnsito de una fuerza organizada militarmente para el combate a una fuerza organizada en trminos polticos partidarios, en la construccin y unificacin del partido poltico que pudiera canalizar sus planteamientos. Entre los mltiples temas de la agenda sustantiva que dieron lugar a los ms de diez acuerdos, cules podran ser los temas estructurales en la negociacin, encaminados especficamente a abordar las causas que dieron origen al conflicto? Fue muy importante el establecer desde el comienzo de manera totalmente concordada que en efecto se iba a trabajar sobre aspectos sustantivos y estructurales de la sociedad guatemalteca, particularmente algunos aspectos estructurales sumamente complejos que haban dado lugar al nacimiento del conflicto armado en Guatemala. Y ah hay varias dimensiones: En primer lugar, estaba el establecimiento de que Guatemala deba ser una sociedad polticamente abierta. Hay que tener presente que el conflicto armado nace despus de la ruptura del sistema democrtico guatemalteco en 1974 y una de sus primeras motivaciones fue que se haba instalado un gobierno autoritario, prcticamente una dictadura, ya que si bien haba elecciones se desconoca el resultado real y se imponan presidentes. Entonces, lo fundamental era el establecimiento de que iba a haber realmente garantas de que el proceso de apertura democrtica que se haba iniciado en el 85 era un marco real y estable, que la constitucin del 85 era un cimiento del cual se parta en materia de institucionalidad poltica en el pas, pero que la misma tendra modificaciones. En uno de los acuerdo se estableci la reforma constitucional en aspectos sustantivos. En otro de ellos se acord el fortalecimiento del poder civil y la funcin del ejrcito en una sociedad democrtica. En segundo lugar estaban los temas socioeconmicos que haban dado lugar al nacimiento del conflicto. Guatemala es una de las sociedades latinoamericanas que tienen no slo altos niveles de pobreza, sino tambin de extrema pobreza y de gran desigualdad. Por eso, deba haber toda una serie de polticas orientadas a abordar estos temas, desde modalidades de acceso a la tierra, ya que es uno de los problemas fundamentales dado que Agendas sustantivas para una paz posible
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manera particular porque los procesos de paz para prosperar requieren realmente de contextos democrticos y si ese contexto se interrumpa quedaban rotas las garantas de base para poder negociar de manera firme y sobre todo las garantas para una implementacin de lo acordado. Los pases amigos se convirtieron tambin en garantes del proceso de paz. Se estableci claramente que Naciones Unidas iba a tener un rol mediador, pero al momento de firmarse el acuerdo final, tendra un rol tambin de verificacin del cumplimento de los acuerdos de paz y eso estara acompaado por un rol de garanta de cumplimiento por parte de la comunidad internacional. Estos fueron elementos muy importantes para que los niveles de confianza relativos en un inicio pudieran irse fortaleciendo y que realmente generasen la conviccin suficiente de que ese proceso de paz tendra viabilidad en la implementacin de lo acordado, en el cumplimento de lo acordado. La comunidad internacional tambin particip con otros aspectos que facilitaron enormemente que el proceso se destrabara en diversos momentos. Despus de 36 aos de estar en combate en alguna parte en la selva, en la montaa, etc., algunos integrantes de los sectores insurgentes guatemaltecos mantenan visiones profundamente ideolgicas que pertenecan ms bien al mundo en el cual haban nacido o al momento en que se haban incorporado al conflicto armado, y no haban seguido de cerca toda una serie de procesos de transformacin que se haban llevado a cabo en el mundo en general y en Amrica latina en particular, e
Referendo en Guatemala, 1999
Guatemala sigue siendo una sociedad fundamentalmente rural todava en su contribucin al producto bruto, pero sobre todo por el volumen de poblacin econmicamente activa que trabaja en el medio rural en forma directa y en actividades conexas con el medio rural. Entonces, todo lo referente al agro o a las polticas laborales etc., iban a ser modificado. En tercer lugar, el otro tercer gran aspecto estructural era que se iban a atender fundamentalmente las causas generadoras de la exclusin por razones tnicas. Guatemala ha tenido altos niveles de discriminacin contra la poblacin indgena. La mayora absoluta de la poblacin extremadamente pobre es indgena y todos los indicadores sociales son mucho ms negativos en esta poblacin, sea de alfabetizacin, de escolaridad, de salud, de maternidad infantil, etc. Entonces, se acord impulsar una slida poltica en ese sentido, sobre todo encaminada a erradicar las causas de exclusin tnica, a la adopcin de las lenguas - Guatemala tiene 23 lenguas -, al fortalecimiento de la justicia basada en sistemas autctonos indgenas, el derecho consuetudinario y sobre todo a garantizar niveles altos de participacin a travs de la ley de Consejos de Desarrollo comunitarios, municipales, departamentales y nacional, as mismo una revisin profunda del pensum de la reforma educativa, en fin, toda una serie de mecanismos, adems de una legislacin especfica contra la discriminacin tnica, lingstica, religiosa y de otro tipo. En resumen, se trataron de tomar los grandes temas que podan estar generando conflictividad en la sociedad para procurar, a travs de una agenda de paz que no procuraba objetivos revolucionarios sino que procuraba ms que nada poner en marcha procesos que, en primera instancia por lo menos, era ms bien una modernizacin de la sociedad, para que a partir de ah la ciudadana - a travs de los procesos electorales y procesos participativos pudiera establecer el objetivo final haca el cual se quera orientar. En la actual configuracin poltica y legislativa de Guatemala, hasta qu punto se han cumplido los acuerdos de paz? Los acuerdos eran muy amplios. Yo dira que el primer logro fundamental de la paz es que en Guatemala no hubo ningn retorno a la accin armada despus de la firma del da 29 de diciembre de 1986. No hubo ningn acto de venganza de ninguna de las partes. Creo que es un primer gran logro que hay que valorar en trminos de lo que significan la paz en s, y la reinsercin poltica partidaria de los actores insurgentes y su incorporacin en la vida poltica del pas. Ha habido toda una serie de cumplimientos. Por ejemplo, se dio una reduccin significativa del numero de efectivos de las fuerzas armadas, se cambi la doctrina de la seguridad nacional por una propia de un ejrcito para una sociedad democrtica, y se iba a revisar la formacin de los militares y su
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despliegue en el territorio, todo esto con amplios niveles de participacin de la sociedad civil conjuntamente con el estado guatemalteco. Ha habido grandes avances en materias, por ejemplo, econmicas y sociales. Se incrementaron significativamente las cifras de escolaridad y de cobertura de salud, se duplicaron los presupuestos de educacin y salud, se dise una nueva poltica de vivienda, y se pusieron en marcha inversiones econmicas muy significativas en lo que haban sido las principales reas de conflicto para cumplir con el acuerdo del retorno de las poblaciones afectadas por el conflicto armado. lamentablemente no prosperaron las reformas constitucionales. Se perdi el referendo por un problema de fuerte polarizacin, una falsa polarizacin impulsada por sectores muy conservadores de la sociedad guatemalteca. Hay algunas reformas muy importantes pendientes an de cumplimiento, pero yo dira que lo que es importante es que se desencaden un proceso que seguramente en algunas materias llevar ms de una generacin sacar adelante. La calidad de los procesos va muy ligada a la calidad de los actores y de las instituciones, es decir del espacio en el cual actan. Yo sealara una debilidad del estado guatemalteco, especficamente en materia de fondos econmicos, dado que no se pudo lograr el acuerdo de paz que llevaba a un incremento de la recaudacin fiscal del 8% al 12%, que todava sera muy bajo, pero que en los acuerdos de paz se especific que el mnimo que tena que recaudar el estado sera el 12% equivalente del producto interno bruto. Esto lo limit y le rest capacidades financieras al estado para implementar una serie de compromisos al interior de los acuerdos de paz. Tambin ha habido problemas de continuidad en la Asamblea de la Sociedad Civil, que haba tenido un rol determinante durante la negociacin. Por razones de disputas polticas, de divisiones, esta asamblea tuvo una implosin y se disolvi. Entonces el proceso qued afectado en un aspecto muy importante de participacin de la sociedad. Cada sector sigui trabajando y demandando el cumplimiento de sus intereses sectoriales, por ejemplo los sectores indgenas dedicados al cumplimiento del acuerdo indgena, los sectores campesinos vinculados al tema de la tierra, el sector de las mujeres con sus importantes avances en trminos de equidad de gnero, y as sucesivamente cada cual trabaj por sus aspectos particulares. Pero falt una estructura que permitiera que el proceso pudiera avanzar en su conjunto y eso es muy importante en nuestras sociedades. Hay que construir la paz avanzando, con velocidades diferentes quizs, pero en todos los sentidos de los distintos acuerdos que se establezcan. Hay tambin obstculos en la institucionalidad propia. Los acuerdos de paz crearon lo que se llam
la Comisin de Acompaamiento, constituida por representantes del gobierno, por sectores exguerrilleros, representantes de la sociedad civil y las propias Naciones Unidas. Pero como el propio nombre lo dice, la comisin de acompaamiento debe acompaar y si bien la Secretara de la Paz integraba esta comisin y a su vez integraba el gabinete con rango de ministro, si el Secretario de la Presidencia es miembro de la Comisin, eso no era suficiente como para poder redireccionar el conjunto de las polticas del estado de modo que estas tuvieran como elemento absolutamente central de su accionar el cumplimiento de los acuerdos de paz. De hecho, en el pas quedaron funcionando prcticamente dos agendas: la agenda de la paz y la agenda que vena previa a los acuerdos de paz, dado que se firmaron en el medio del ejercicio de un gobierno que haba sido elegido con otras premisas. Este creo que fue un desafo particularmente importante. Lo otro fue que, a pesar de que haba un compromiso de los partidos polticos, no todos los partidos polticos, ni al interior de cada uno de los partidos polticos asumieron con la misma fuerza el cumplimiento de los acuerdos de paz. Y esto deba
ser fundamental, porque a la hora del diseo de las polticas pblicas, de su aprobacin, de su diligenciamiento, y sobre todo de su implementacin, los cuadros de los partidos polticos que ocupan cargos de direccin en cada gobierno y en general el conjunto del aparato estatal tienen una importancia muy relevante para darle vida a estos acuerdos de paz. Queda todava un tramo particularmente importante del recorrido para darle cumplimiento a los acuerdos de paz, pero creo que hay que tomar como saldo positivo que no se han reiterado elementos de violencia. Hay avances tambin en lo que es una cultura de paz, una cultura de derechos humanos, un reconocimiento al derecho a la diferencia, de partidos, de ideologas que haban estado proscritas durante dcadas y que hoy en da se manifiestan libremente y participan de la vida nacional, y creo que estos valores de carcter cvico-poltico son de gran relevancia y compensan los dficit que todava hay en la construccin de una sociedad ms justa.
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Miembros de la Asamblea de la Sociadad Civil en Guatemala.

Fuente: Rene P
Procesos centroamericanos: una acumulacin de aprendizajes

Entrevista con Ral Rosende
INDEPAZ: Qu diferencias hay entre una negociacin donde no hubo una agenda sustantiva, como en el caso de Nicaragua y una donde s la hubo, como en el caso de Guatemala? Ral Rosende: La comparacin entre Nicaragua y Guatemala nos muestra dos modalidades fundamentalmente distintas de procesos de paz, o de acuerdos de paz. Tambin nos muestra cmo centroamrica fue aprendiendo de sus propias experiencias y formulando mecanismos ms sofistacados de negociacin y paz. En el caso de Nicaragua, inicialmente lo nico que se pact fue un cese al fuego y una desmovilizacin. El acuerdo de paz era meramente procedimental, en el sentido en que se estableca un acuerdo sobre la desmovilizacin - en este caso de la resistencia nicaragense llamada Contra - y los plazos de la desmovilizacin, pero prcticamente, por lo menos en los acuerdos iniciales, no haba definicin de estrategias de reinsercin, ni mucho menos cambios a nivel institucional o social que pudieran crear las bases de un proceso de paz. Despus se hicieron algunos otros acuerdos un poco ms sustantivos, pero siempre sin definir con claridad los calendarios ni las modalidades de cumplimiento de los acuerdos. Al poco tiempo de hacerse la desmovilizacin, a los cinco, seis meses, ya se estaba dando un nuevo proceso de rearme. Me parece que esto se debi a
Ral Rosende fue miembro de la misin de verificacin de los acuerdos de paz de Naciones Unidas en Guatemala, en Nicaragua y en Afganistn. Actualmente es Jefe de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios en Colombia.
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que en definitiva se consider que la paz era tan solo una cuestin de desmovilizar grupos insurgentes y realizar elecciones transparentes. Era, en definitiva, una visin bastante reduccionista de la paz. No se pens que la paz era fundamentalmente el resultado de llevar adelante cambios sustantivos a nivel institucional, a nivel poltico, a nivel de la forma del Estado, a nivel social, que implicaba una estrategia y que dentro de esa estrategia tambin haba que definir las modalidades y los planes de la reinsercin. El caso de Guatemala fue muy diferente. Hubo varios acuerdos de paz sobre los temas sustantivos principales del pas. Era prcticamente una agenda de desarrollo. Fue un proceso en realidad muy largo, que en total sum ms de diez aos y result en ms de diez acuerdos diferentes como resultado de esta negociacin entre el gobierno y la insurgencia, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, URNG, que aunque tena varias facciones, negociaba como un solo actor. Cmo fue el proceso para llegar a la definicin de una agenda sustantiva de negociacin en Guatemala? Hubo ms de diez acuerdos entre el gobierno y la guerrilla. Cada acuerdo corresponda a una temtica especfica. Hubo acuerdos sobre derechos humanos, sobre la cuestin indgena, sobre asuntos socioeconmicos, otro sobre la cuestin militar y la subordinacin del poder militar al poder civil. Tambin hubo acuerdo sobre el cese al fuego, que ya fue un acuerdo ms procedimental, sobre cmo cesar hostilidades, hubo acuerdo sobre la desmovilizacin y la reinsercin, que estableca por un lado el procedimiento y calendario de la desmovilizacin y por otro lado la estrategia de reinsercin de los desmovilizados, y tambin hubo un acuerdo para
establecer la comisin de establecimiento histrico, que era bsicamente una comisin de la verdad. De todos estos, los que fueron ms difciles de negociar, porque exigan concesiones serias, tal vez fueron el de derechos humanos, el de subordinacin de poder militar al poder civil, y el de la cuestin socioeconmica, ya que implicaba cambios importantes a nivel econmico y en trminos de la reformulacin del poder, en temas de tierras y en temas tributarios. Finalmente, tambin fue necesario un acuerdo sobre el calendario de cumplimiento de todos los acuerdos. Cada acuerdo era un documento que contena una lista de compromisos de ambas partes. En total, eran muchsimos compromisos, por lo cual hubo necesidad de establecer un acuerdo especifico para definir un calendario de implementacin de los acuerdos. Aunque la extensin tal vez dilat las negociaciones, le dio ms estabilidad al proceso? Como ya lo mencion antes, los acuerdos de paz en Guatemala en su conjunto son una verdadera agenda para el desarrollo. Ah hay una discusin bastante interesante entre acuerdos minimalistas y acuerdos maximalistas. Hay quienes piensan que resulta pertinente que el acuerdo sea global y sea casi una agenda de desarrollo, pero por otra parte hay quienes consideran que una agenda de desarrollo no puede ser pactada nicamente por el gobierno y la insurgencia, que debe ser mucho ms consensual, que debe abarcar muchos ms sectores y se piensa que una agenda demasiado ambiciosa, demasiado maximalista puede llevar a crear expectativas que despus en realidad no se pueden cumplir, con lo cual se resta legitimidad al proceso de paz. Eso en parte pas en Guatemala tambin. Haba muchas expectativas y despus no todas se vieron Agendas sustantivas para una paz posible
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concretadas en el cumplimiento de los acuerdos, ya sea por fallas en la implementacin de los compromisos o por falta de resultados concretos. Qu acuerdos no se llegaron a implementar? Por ejemplo los compromisos de la poltica fiscal y tributaria, que histricamente ha sido un problema serio en Guatemala, porque tradicionalmente los sectores econmicamente ms fuertes siempre han pagado pocos impuestos, entonces un punto importante en los acuerdos era elevar la tributacin, en un 12%, y por mucho tiempo esto no se pudo lograr y creo que an hoy eso no se ha podido lograr. Tambin en relacin al tema de la tierra. Se planteaba la necesidad de emprender una poltica de desarrollo rural que favoreciera a los sectores ms excluidos. Eso tampoco gener resultados tangibles para los sectores ms excluidos. Los temas econmicos eran complejos, porque de alguna manera tocaban y afectaban la estructura del poder en Guatemala, y hubo mucha resistencia. Despus haba otro acuerdo que era sobre una reforma constitucional y el sistema electoral. Ese acuerdo tampoco se cumpli porque hubo un referndum para tratar de constitucionalizar muchos de los aspectos de los acuerdos de paz, y ese referndum fue rechazado, la ciudadana vot en contra. Sin embargo, por otra parte se vieron importantes niveles de cumplimiento, como el de la comisin de esclarecimiento histrico. Hubo una comisin de la verdad que cumpli su cometido y emiti su informe, con propuestas. Evidentemente, tambin se cumpli el cese al fuego, la desmovilizacin y la primera fase de la reinsercin, es decir, todos los compromisos que tenan que ver con la finalizacin de la guerra. Tal vez, lo que menos se cumpli tena que ver con ms el largo plazo, las reformas econmicas, las reformas sociales, pero la primera fase del proceso de paz registr mayores niveles de cumplimiento. Hubo un cese al fuego que se respet, junto con un proceso de desmovilizacin muy ordenado que funcion puntualmente, de acuerdo con lo que se haba acordado y calendarizado. Y la primera fase de la reinsercin, lo que tiene que ver con la asistencia inicial para los desmovilizados, tambin se cumpli. Pero no existe el riesgo de que se reinicie un proceso de violencia al no haberse cumplido con algunos aspectos fundamentales? Lo ms importante es que en Guatemala no hubo procesos de rearme. Existieron mecanismos para monitorear los acuerdos y resolver diferencias. En un proceso con tantas etapas y tantos acuerdos, no hubo serios riesgos de ruptura? S, en el proceso de negociacin hubo riesgos de ruptura, porque como ya vimos, dur mucho tiempo y Guatemala estaba saliendo de un periodo en que los militares tenan mucho poder. Durante el proceso de negociaciones, hubo muchas crisis polticas, hubo varios intentos de golpe de estado del ejrcito, hubo un golpe de estado que se concret, aunque despus
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la institucionalidad se reestableci a los pocos das, hubo ofensivas militares de ambos bandos. O sea, como fue una negociacin tan larga, no slo hubo riesgos de ruptura sino que tambin hubo rupturas formales en diversos periodos. Pero una vez que se firma el ltimo acuerdo de paz, que creo que es el de cese de hostilidades, ah ya el proceso avanza y se produce la desmovilizacin de la guerrilla. El cese de hostilidades se dio de una manera eficaz, al igual que la concentracin de fuerzas, y el proceso de desmovilizacin. Eso me parece que es importante destacarlo porque, en trminos de los procedimientos formales de la primera etapa del proceso de paz, ah Guatemala tiene bastante que ensear, en cuanto al cese al fuego, a cmo se estableci, las zonas de desmovilizacin, la desmovilizacin, eso se hizo de manera bastante ordenada, y eso me parece que es clave porque esa es la fase roja, digamos, la ms riesgosa de un proceso de paz, pues el proceso est ms frgil y cualquier incidente de seguridad puede llevar a que fracase todo el proceso. De qu forma se dio la participacin de la sociedad civil en el proceso? Guatemala es un ejemplo muy importante por lo que se refiere a la participacin de la sociedad civil en el proceso. Ah hubo una amplia movilizacin, hubo una participacin que fue ms consultiva que decisoria, pero que fue importante. La agenda de paz se enriqueci mucho con las propuestas de los sectores sociales. A lo largo del tiempo se hicieron varias reuniones en el exterior - toda la negociacin en Guatemala fue en el exterior - de la insurgencia con sectores sociales diversos. Hubo reuniones con ONGs, con las cmaras empresariales, hubo reuniones con los partidos polticos, con sectores sociales y sindicatos, etc. Con cada uno de estos sectores hubo espacios de intercambio especficos.Y, una vez ms, si bien no fueron decisorias, en todo caso en estas reuniones los sectores sociales planteaban propuestas y eso llevaba a enriquecer las agendas que se discutan entre el gobierno y la insurgencia. Entonces, si bien no fue una negociacin a tres bandas - gobierno, insurgencia, sociedad civil - s hubo muchas reuniones con la sociedad civil donde sta propuso cosas muy concretas y muchos de los insumos fueron introducidos en los acuerdos. Y dentro de ese clima, incluso la sociedad civil estableci la Asamblea de la Sociedad Civil por la Paz, que fue el mecanismo a travs del cual la sociedad civil consensuaba internamente las propuestas de paz y despus las llevaba a las reuniones. Despus, en la fase de implementacin de los acuerdos, tambin hubo un espacio de participacin para la sociedad civil. En esa fase, se cre lo que se llam la Comisin de Acompaamiento, un mecanismo para monitorear el cumplimiento de los acuerdos. Y ah estaba el gobierno, estaba la insurgencia, estaba Naciones Unidas y estaba la sociedad civil a travs de este mecanismo que haba creado. Esto me parece importante, porque muchas veces se asume, consciente o inconscientemente que la firma de los
acuerdos concluye la negociacin. Pero precisamente ah se ingresa en una nueva fase de la negociacin que es negociar la implementacin de los acuerdos. Hay necesidad de crear un mecanismo que monitoree la evolucin del cumplimiento y que siga siendo el escenario de la negociacin futura. La fase de implementacin inevitablemente incluye discrepancias. Si no existe un mecanismo para tramitar estas diferencias, el proceso puede verse afectado. En un proceso como el guatemalteco, qu cambios tienen que darse en los marcos de anlisis de las partes para que se pueda desencadenar un proceso de paz? Esto es trascendental. Creo que el cambio de los marcos tiene que ver con un cambio en los clculos polticos y militares, con una relectura de costos y beneficios (accin armada vs. negociacin). Por un lado, la guerrilla comprendi que no poda llegar al poder por la va de las armas, que no poda hacer la revolucin de esa manera, y que la guerra tena cada vez mayores costos polticos y militares. Y por el lado del gobierno, comenzaron a percibir que si bien llevaban la delantera en el conflicto armado, no podan terminar de derrotar a la guerrilla por la va de las armas. Y de alguna manera, en la apreciacin de los dos, el conflicto tiene ms costos que la perspectiva de un proceso de paz. Entonces ah comienzan a cambiar los marcos de anlisis. Algo muy importante en Guatemala fue que uno de los primeros acuerdos que se firm fue sobre derechos humanos, sobre la vigencia de los derechos humanos, donde el gobierno y la guerrilla se comprometan a restringir sus conductas para no violar sistemticamente los derechos humanos y respetar el DIH. Entonces, aunque la guerra continu, ya estaba en vigencia el acuerdo de derechos humanos. La guerra se prolong hasta la firma del ltimo acuerdo de paz en el ao 97, el acuerdo de cese al fuego. Pero varios aos antes, haban firmado un acuerdo de derechos humanos e incluso haban acordado el establecimiento de una misin internacional de verificacin de los derechos humanos. Esto ayud a disminuir un poco los niveles de violencia y a crear una cierta confianza entre las partes. Esto tambin sucedi en El Salvador. Fueron los dos primeros casos en el mundo donde an durante la guerra, las partes se comprometan a travs de un acuerdo de derechos humanos a contextualizar operaciones militares en un marco de derechos humanos.
Pero si despus del acuerdo de derechos humanos la guerra continuaba, cualquiera de las partes podra haberse echado atrs en los acuerdos. Qu impidi que esto sucediera? La clave estuvo en el mecanismo internacional (ONU) establecido para monitorear su cumplimiento. Dicho mecanismo de verificacin fue como un disuasivo, porque ambas partes restringieron su accionar militar ante la presencia en el terreno de un mecanismo de verificacin internacional. En otras palabras, exista un desestmulo a cometer violaciones porque si las partes beligerantes se vean involucradas en violaciones, esto se iba a dar a conocer en la comunidad internacional y les generara un alto costo poltico. Esto tiene que ver con el cambio en los marcos conceptuales mencionados y con el clculo de costos/beneficios que hace cada parte. Qu mecanismos de implementacin, verificacin y de garantas se establecieron en el proceso guatemalteco? Varios aos antes de terminar la guerra, se estableci una misin de verificacin de Naciones Unidas con fuerte presencia territorial en las zonas de conflicto. Inicialmente esta misin verificaba la vigencia de los derechos humanos y el comportamiento, tanto del estado como de la insurgencia, en relacin con el respeto de los derechos humanos. Esto fue un elemento que distension parcialmente la confrontacin. Un requisito fundamental para que la Misin pudiera cumplir su papel fue un fuerte despliegue territorial en las zonas con mayores niveles de violencia.Una vez que se firman los ltimos acuerdos de paz, surgen por lo menos dos comisiones de monitoreo de la implementacin, que fueron importantes. Uno para monitorear la desmovilizacin y la reinsercin: se cre lo que se llam la Comisin Especial de Incorporaciones, que era una comisin donde participaban el gobierno, la insurgencia ya desmovilizada y la comunidad internacional. Y la otra comisin es la que mencionaba anteriormente, la Comisin de Acompaamiento, nuevamente con gobierno, insurgencia desmovilizada y Naciones Unidas para impulsar y monitorear el cumplimiento de todos los acuerdos. Me parece muy importante, que se creen mecanismos eficaces para facilitar y monitorear la implementacin de esos acuerdos.
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Delegados del FMLN durante un encuentro poltico en La Palma, El Salvador, 1984.

Fuente: Susan Meiselas/ Magnum Photos
El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador
Entrevista con Augusto Ramrez Ocampo

INDEPAZ: Cmo fue el proceso para llegar a la agenda sustantiva de negociacin en el Salvador? Augusto Ramrez Ocampo: Un proceso largo y laborioso, pero que lleg a feliz trmino despus de casi tres aos de negociaciones con la firma del acuerdo de Chapultepec. Ese proceso tuvo la ventaja, en mi opinin, de que se juntaron en el fondo los dos temas, la negociacin y la agenda. Es decir, las personas que estuvieron presentes desde el comienzo en los acuerdos de Ginebra y posteriormente en los acuerdos de Caracas, de San Jos, de Mxico, fueron las mismas personas que comenzaron el proceso de paz. En esto hay que tener en cuenta que la participacin del Secretario General de Naciones Unidas y de su delegado fue definitiva, tanto en la mesa para conseguir los primeros acuerdos, como para cerrar la agenda y para desarrollar esta agenda de trabajo. Gracias a los esfuerzos en Contadora y Esquipulas, tanto el presidente Cristiani como el FMLN, solicitaron conjuntamente al Secretario General de las Naciones Unidas, para que bajo su auspicio y con su intermediacin se lograra llegar a los acuerdos. Solicitado entonces por las dos partes, el tema lleg al Consejo de Seguridad, que autoriz al Secretario General a proceder a este, que fue pionero, porque fue el primero de los desarrollos de lo que despus ha sido la poltica de paz de Naciones Unidas. De modo que de cierta manera se abri el camino para todo este inmenso proceso innovador, y al mismo tiempo se aprendi mucho durante el proceso. Hay que tener tambin en cuenta que todo esto se vio favorecido por el deshielo de la guerra fra,
Augusto Ramrez Ocampo encabez la Misin de Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL). En Colombia fue Canciller de la Repblica y es miembro de la Comisin de Conciliacin Nacional.
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por lo cual tanto Estados Unidos como la Unin Sovitica en distintos momentos solicitaron al Secretario General que continuara en sus esfuerzos y adems, por primera vez se vot favorablemente por las dos superpotencias Estados Unidos y la Unin Sovitica un tema como el apoyo del Plan Especial de Cooperacin econmica para la paz en Amrica Central que elaboramos con Gertz Rozenthal, entonces Director de la CEPAL. Cules fueron los principales temas de la agenda sustantiva en las negociaciones? Yo dira que hubo cuatro grandes hitos en la negociacin. El primero fueron los acuerdos de Ginebra, que sealaron el rumbo: terminar el conflicto, impulsar la democratizacin, garantizar los derechos humanos y reunificar a la sociedad salvadorea. Despus de eso y con muchos altibajos, incluyendo lo que el FMLN llam la ofensiva final que se tom a la capital de la repblica, se logr el Acuerdo de San Jos, despus de pasar por el Acuerdo de Caracas que defini la agenda. El Acuerdo de San Jos lo quiero destacar porque fue un acuerdo sobre el respeto a los derechos humanos y determin la creacin de un organismo de verificacin sobre ese tema. Esto es muy importante porque le abri la puerta de acceso ya sobre el terreno a una agencia o misin especializada de Naciones Unidas, que luego fue fundamental en todo el desarrollo, tanto de la verificacin como del seguimiento y de los sucesivos acuerdos a que se lleg ms adelante.
Despus yo sealara el Acuerdo de Mxico, que alcanz un acuerdo muy importante sobre el tema de las fuerzas armadas, la definicin de la doctrina, la creacin de la fuerza de la Polica Nacional Civil, la sustitucin del organismo de inteligencia por un organismo directamente dependiente de la Presidencia de la Repblica, y la modificacin sustantiva de la justicia militar y de la doctrina militar con principios democrticos y con sometimiento absoluto a la autoridad civil. Tambin est la propuesta del cambio y acuerdo sobre el sistema judicial que tena una muy marcada dependencia de la Corte Suprema de Justicia, donde adems apareci la necesidad de crear a la Procuradura de los Derechos Humanos, el Consejo de la Judicatura, la Escuela de Capacitacin Judicial, la carrera judicial. Luego, tenemos el acuerdo sobre la modificacin al sistema electoral, creando un Tribunal Supremo Electoral con participacin de todos los partidos y movimientos, autorizando a las Naciones Unidas para hacer el empadronamiento electoral y la reconstruccin del registro, y finalmente, el acuerdo sobre la creacin de la Comisin de la Verdad. Este conjunto de Acuerdos le dio un sustento importante al proceso que culmin con el llamado Acuerdo de Nueva York, en donde se recogieron todos estos acuerdos que se haban generado a lo largo del camino, en un momento muy crucial en donde se adopt adems una agenda ms condensada y donde arranc ya el proceso de la negociacin en firme.
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Puede pensar en un ejemplo de los mecanismos que se aplicaron para superar obstculos y salir de los puntos muertos? En realidad la superacin de los obstculos se llev a cabo, desde luego con la voluntad poltica de las partes - sin ella nada de esto hubiera sido posible pero bsicamente por la tarea de facilitacin de las Naciones Unidas. La intermediacin inteligente de las Naciones Unidas para interpretar las posiciones de las partes fue definitiva. Por ejemplo, en un momento crtico, despus de que se haba finalmente logrado a marchas forzadas una reforma constitucional indispensable para seguir adelante en el proceso de la negociacin y que se exiga para poder darle la segunda vuelta con la instalacin de la nueva Asamblea Nacional, todo prcticamente se rompi porque no se logr que la Asamblea aprobara la reforma en lo relativo a las fuerzas militares. Fue necesario invitar a las partes, e inclusive con la presencia del propio presidente Cristiani, en las Naciones Unidas y al filo de la medianoche del 31 de diciembre el Secretario General logr el Acuerdo de Nueva York, que enrumb otra vez el proceso y le dio la gasolina suficiente para llegar a feliz trmino. Y el papel de la sociedad civil? Dentro del virtual rompimiento que tena el proceso, otro de los acuerdos que fue fundamental, tambin impulsado por la buena voluntad de las partes y por el Secretario General , fue la creacin de Copaz (Comisin Nacional para la Consolidacin de la Paz), o sea el organismo de control y participacin de la sociedad civil en el proceso, que surgi precisamente en los Acuerdos de Nueva York, para destrabarlo. Esa comisin estuvo integrada por dos representantes del gobierno de El Salvador, incluyendo un militar, por dos representantes del FMLN y uno por cada uno de los partidos polticos y de las coaliciones con representacin en la Asamblea Legislativa, el arzobispo de San Salvador, y un delegado de ONUSAL. Bien se nota aqu que la sociedad civil propiamente dicha, como lo entendemos hoy, no tuvo una participacin destacada en el proceso, distinto del que tuvo por ejemplo la iglesia. Pero a diferencia de lo que ocurri en Guatemala, donde la Asamblea de la Sociedad Civil, encabezada por Monseor Quesada Toruo, jug un papel fundamental y gener cinco documentos que se acogieron plenamente en los acuerdos finales de paz, aqu se trabaj a nivel estrictamente institucional por el Gobierno de El Salvador y las fuerzas militares de una parte, y los partidos polticos, pero solamente aquellas coaliciones que tenan una representacin en la Asamblea Legislativa, el Arzobispo y el FMLN. Eso hace ver que no haba una representacin formal de la sociedad civil. Y algn ejemplo en la etapa de implementacin? Hay que decir que algunos de los procesos tuvieron comienzos que fueron inesperados en la implementacin. Por ejemplo, las conclusiones de la Comisin de la Verdad fueron intensamente
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disputadas y dieron pie a que la Asamblea Legislativa se reuniera de urgencia y aprobara con una velocidad de rayo una amnista total, con lo cual se vulner tambin el sentido de todo lo que haba sido el esfuerzo de la Comisin de la Verdad, pero al mismo tiempo sirvi de base para presionar sobre el tema de la depuracin de las fuerzas militares, de las cuales salieron 184 altos oficiales, entre ellos prcticamente la cpula entera de las Fuerzas Armadas de El Salvador. Tambin se puso en evidencia un hecho que fue gravsimo durante el proceso, con el establecimiento de la responsabilidad en el asesinato de los sacerdotes de la Universidad Centroamericana, los cuatro sacerdotes jesuitas de la UCA y dos de sus empleadas, que se lo quisieron atribuir precisamente a la ofensiva final del FMLN para desprestigiarlo, pero que la Comisin de la Verdad pudo demostrar que estos hechos haban estado ligados a decisiones de la cpula militar. El efecto de todos modos, aunque retardado, se pudo dar y el propsito fundamental de la depuracin de las fuerzas armadas se llev a cabo. Y en la etapa de transicin, cmo funcionaron las garantas? Ya en el camino de las ejecuciones de los acuerdos, se llevaron a cabo las elecciones democrticas que llevaron al poder a Armando Caldern Sol, quien ya se haba comprometido con el candidato Zamora del FMLN y su coalicin a que quien quiera que fuera el triunfador completara escrupulosamente la ejecucin de los acuerdos. Y all, a pesar de la intensidad del debate y de las dificultades en los encuentros electorales, ONUSAL pudo demostrar que las elecciones haban sido limpias y puras. Se hizo un recuento voto a voto y el FMLN finalmente acept que haba perdido la eleccin. Las perdi, pero de una manera en el fondo muy victoriosa, aunque parezca un contrasentido. Porque de las diez grandes ciudades de El Salvador, gan seis, entre las cuales las dos ms grandes, que eran nada menos que la capital San Salvador, donde el anterior alcalde haba sido precisamente Armando Caldern Sol, y Santana, un reconocido baluarte de Arena. Adems, tuvo una representacin numerosa en la Asamblea Nacional, con lo cual el control poltico del FMLN se hizo mucho ms eficaz desde all. Hubo otros momentos muy complejos, que fueron los asesinatos de tres de los lderes medios del FMLN, lo cual convulsion profundamente el proceso. Para superarlo fue necesario constituir una comisin especial para investigar estos crmenes con asesora de Scotland Yard, de la polica espaola, del FBI, de dos renombrados juristas salvadoreos y de ONUSAL, que esclareci plenamente dos de los crmenes, estableciendo que felizmente no haban tenido que ver con el proceso, aunque el tercero sigui para siempre a la sombra. Esos momentos se pudieron superar, yo dira que por el clima de paz que se pudo establecer en el pas y tambin por la participacin activa en ese momento de la sociedad civil, que se hizo presente y que contribuy notablemente, tanto con su cooperacin como con sus crticas encaminadas a que todo funcionara.
Augusto Ramrez Ocampo, Representante de ONUSAL, con el Coronel Garca, de la Divisin Militar.
Otro ejemplo de esto fue que en el desarrollo de los acuerdos econmicos y sociales con asesora de la OIT, se acogieron una buena cantidad de las resoluciones de la OIT que nunca se haban puesto en marcha en el Salvador, que era un rgimen que, por ejemplo, desconoca el derecho a sindicalizarse, prohiba la existencia de sindicatos agropecuarios y no haba existido el dilogo nunca entre empresarios y trabajadores. Desde entonces se estableci por lo menos una mesa de conversaciones que sirvi para afrontar todo este tipo de tensiones. En la actual configuracin poltica y legislativa en el Salvador hasta qu punto se han cumplido los acuerdos? La ONUSAL certific que el 97,5% de los acuerdos se cumplieron, estrictamente. Por lo menos en el papel. Todas las instituciones que se crearon se pusieron en marcha, el Ombudsman, la nueva conformacin de la Corte Suprema de Justicia, la nueva doctrina militar, el organismo de inteligencia, la creacin de la Polica Nacional Civil, la creacin de la Academia de la Polica Nacional Civil, todo el mecanismo electoral y desde luego el Defensor del Pueblo, cont desde siempre con un gran apoyo internacional en su tarea. Se abolieron las muchas policas militarizadas que haba, se cumpli la tesis de la doctrina militar en el sentido de que estaba solamente para salvaguardar la seguridad del estado y las fronteras, y no para intervenir en temas de orden pblico sino en estado de estricta necesidad. Algo que demor significativamente el proceso fue la adjudicacin de tierras, porque las tierras eran muy escasas en el Salvador, esto hubo que reformularlo varias veces, inclusive desde los acuerdos originales y todos los que se hicieron durante el curso de la ejecucin. Administrar la paz es una labor muy difcil porque exige un proceso continuo de negociacin. No hay mente que pueda prever todas las vicisitudes que se vana presentar en los aos de la ejecucin de los acuerdos. Aunque se cre con fuerza el partido poltico del FMLN, con los medios de expresin necesarios para hacer poltica, y han representado una alternativa real de poder, esto se ha visto continuamente frustrado por las divisiones internas. Muy al comienzo de la
etapa de paz se dividieron con los dos movimientos que eran ms de centro-izquierda, o socialdemcratas, conducidos de una parte por Joaqun Villalobos y de otra por Eduardo Sancho. Luego se subdividieron en partidos ya de la pura doctrina comunista de Schafick Handal, con nuevos actores de la izquierda. De tal manera que la razn para que no haya podido ganar la presidencia el FMLN y la alternativa democrtica ha sido por la divisin interna que se ha presentado, aunque en algunas elecciones han elegido ms diputados en la Asamblea que los dems partidos polticos. Muchos de los partidos polticos existentes se terminaron, como por ejemplo la Democracia Cristiana. Arena sigue siendo un partido muy organizado y muy fuerte, y ha elegido a todos los presidentes hasta ahora, pero yo no descarto que la alternativa creada por el FMLN, ahora con la muerte de Schafick Handal, que despertaba una gran reaccin por parte de todos los sectores no FMLN en el Salvador, seguramente van a tener la posibilidad de acceder al poder si se mantienen en su posicin, y son capaces de proponer una alternativa ms incluyente. Lo anterior en cuanto a los acuerdos polticos. Pero el problema grave de El Salvador, y esto es una opinin muy personal, es que en primer lugar los acuerdos limitaron el nmero de efectivos de la fuerza de Polica Nacional a nueve mil, empezando una poca de posguerra; y en segundo lugar, se descuid la reinsercin de los desmovilizados de las fuerzas armadas del Salvador, que bajaron de sesenta a veintisiete mil hombres y que no se los atendi en la forma en que se planteaba en los acuerdos. Adems, el desarme no se pudo llevar a cabo a pesar de los estmulos que tuvo. Hoy, El Salvador sigue siendo una ciudadana armada hasta los dientes, ha surgido una delincuencia comn y se ha contagiado, adems, de todo este tema de las maras centroamericanas, que en parte es desempleo, en parte es pobreza y en parte es insatisfaccin por no haber cumplido a cabalidad la reinsercin, lo cual inclusive provoc que hubiera un aumento de la criminalidad en los aos siguientes al proceso de paz. Hasta donde yo s, en este momento, la Polica Nacional Civil ha perdido mucho de su original brillo y prestigio. Hay que ver que fue una polica muy difcilmente armada, por la participacin all de antiguos policas militares de las FAES (Fuerzas Armadas de El Salvador) y antiguos guerrilleros en un 40 por ciento. Pero lo que s ha funcionado, yo dira que muy bien, es el sistema democrtico. Ha tenido una estabilidad econmica envidiable que le ha asegurado un crecimiento continuo, entre el 4 y 5 por ciento. Estn trabajando intensamente con todos los dems pases centroamericanos en la integracin y en la reconstruccin de su sistema de integracin regional. As que yo aspiro a que El Salvador pueda superar plenamente las dificultades, a pesar de que despus de la terminacin de la guerra, tuvo y ha tenido tantos reveses. Agendas sustantivas para una paz posible
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Carlos Lozano Guilln (der.) y Vladimiro Naranjo (centro), miembros de la Comisin de Notables, en compaa del equipo de negociacin de las FARC, San Vicente del Cagun, 2002.
Fuente: Semanario Voz
La vigencia de la ruta propuesta por la Comisin de Notables

Entrevista con Carlos A. Lozano Guilln
INDEPAZ: En la Comisin de Notables se haban definido unas agendas de negociacin, cul es la vigencia de estas agendas en un eventual proceso de paz con los grupos armados? Carlos Lozano: Bueno yo creo que en general, el conjunto de las recomendaciones de la llamada Comisin de Notables est vigente, salvo quizs, la segunda parte que fue dedicada al tema del paramilitarismo, que es algo que se ha modificado con el proceso adelantado en el actual gobierno. Pero en la parte que tena que ver con los procesos de dilogo y negociacin para la solucin poltica del conflicto, que fue la primera parte del informe de la Comisin de Notables y quizs el trabajo ms consistente, tiene plena vigencia en todo su itinerario, tanto en los objetivos como en las recomendaciones. Cules eran los aspectos ms significativos del informe de la Comisin de Notables? Creo que lo ms significativo en las propuestas de la Comisin de Notables fueron dos aspectos: el primero tena que ver con la necesidad de disminuir la intensidad del conflicto, para no dialogar en medio de la guerra, sino bajo las condiciones de una tregua y de un cese al fuego pactado de manera bilateral, entre la guerrilla y el gobierno, con el fin de crear el mejor ambiente para la negociacin. Y el segundo aspecto significativo fue quizs el que tena que ver con la agenda de la negociacin, es decir, que ese cese de fuegos y esa tregua tena que servir para que tanto la guerrilla como el gobierno se concentraran en la agenda de negociacin que ya exista, que no la
Carlos A. Lozano Guilln particip en la Comisin de Notables durante los dilogos del Cagun. Actualmente es director del semanario Voz.
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propuso la Comisin de Notables, sino que la haban pactado el gobierno y la guerrilla de las FARC al inicio del proceso. Fue uno de los primeros pasos que dieron, pero que inexplicablemente nunca abordaron. Jams discutieron la agenda sustantiva de negociacin que ellos mismos haban pactado desde el comienzo. Entonces, la Comisin de Notables planteaba que la razn de ser del dilogo tena que ser la propia agenda de negociacin y no los aspectos de procedimiento, de si la zona de despeje era buena o era mala, si se haban violado los acuerdos para el funcionamiento de la zona, etc. No se trataba de excluir los aspectos procedimentales, sino de evitar que se convirtieran en lo esencial. La tregua y el cese de fuego deban tener como objetivo crear el mejor ambiente para que las dos partes, acompaadas por la sociedad civil, pudieran concentrarse en la negociacin de la agenda comn. Pero existiendo esa agenda comn, qu era lo que haca que no se pudieran apartar de lo procedimental, qu fue lo que hizo que todo se enredara en lo procedimental? A mi modo de ver, un aspecto esencial es que el gobierno de Pastrana no estaba preparado para una negociacin de los aspectos de fondo del proceso de la solucin poltica. Es decir, no haba realmente un respaldo pleno, ni del gobierno de los Estados Unidos, ni de la clase dominante colombiana para que se pudieran abordar los temas de fondo en la negociacin. Por eso Pastrana, interesado en un proceso de paz, se concentr en esos aspectos procedimentales mientras trataba de ganar tiempo
para convencer al establecimiento colombiano de que era necesaria una negociacin sobre los aspectos polticos, sociales y econmicos que estaban contenidos en la agenda. Pero si vamos a ver lo que fue la historia de esa negociacin, vamos a encontrar que no hubo un solo momento en que se abordara la agenda. No quiero ponerme del lado de la guerrilla, pero quiero decir que quien ms insisti en que se abordara la agenda fue la guerrilla. Yo recuerdo que en una oportunidad, cuando el propio Manuel Marulanda, comandante de las FARC, plante comenzar a discutir los temas de fondo como el modelo econmico, el plan Colombia, las fumigaciones, el narcotrfico, los voceros del gobierno le dijeron que nada de eso era negociable. Entonces l respondi de una manera coloquial, diciendo: dganme, qu carajo es lo negociable para saber entonces en donde va a estar aqu lo fundamental. Eso nos muestra que el gobierno no estaba preparado para esas negociaciones, como no lo estuvieron los gobiernos anteriores. Si miramos lo que ocurri con Belisario, lo que ocurri con Cesar Gaviria en las negociaciones durante esos gobiernos, que fueron tambin importantes, vamos a encontrar que justo en los momentos en que estaban dadas las condiciones para abordar la negociacin de fondo, fracasaron los procesos por causas previsibles, porque se estaba dialogando en medio del conflicto y cualquier cosa, cualquier acto de guerra, cualquier barbaridad poda ocurrir en medio de una negociacin que se llevaba a cabo en medio del conflicto. Esto fue lo que detect la Comisin de Notables y por eso insisti en la necesidad de negociar sobre la base de una tregua y un cese del fuego. Agendas sustantivas para una paz posible
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Entrega de soldados en La Macarena, 2001.

Fuente: Semanario Voz
Y al hablar de tregua y cese al fuego, se extenda ese concepto tambin al cese de hostilidades? S, nosotros plantebamos inicialmente una tregua de seis meses. Definida la tregua, se entraba a discutir el tema de hostilidades, el tema de desapariciones, el tema de secuestro y desaparicin forzada, el tema de uso de armas no convencionales en la guerra, el tema de la penalizacin de la lucha social, etc. Nosotros siempre plantebamos que estos eran temas bilaterales, que a lo mejor en algunos aspectos eran de exclusiva responsabilidad de una de las partes, pero otras tenan su equivalente en la contraparte. Por ejemplo, obviamente el secuestro era responsabilidad de la guerrilla. Pero la desaparicin forzada siempre ha estado ligada a una prctica del Estado, porque lo han hecho sus agentes estatales y lo hacan los paramilitares por cuenta de sus nexos con agentes del estado. Entonces, cada aspecto tena su equivalente. En el tema de minas antipersonales, segn lo que han dicho ya el Estado no siembra las minas antipersonales, pero en aquella poca s. Entonces, haba un compromiso bilateral, tanto de guerrilla como del Estado en desminar el territorio nacional y en abandonar esa prctica. En fin, haba una serie de temas relativos a las hostilidades, y quizs el ms importante era el tema de secuestros y el de la desaparicin forzada, que haba que entrar a resolver para luego s abordar la agenda de negociacin. A su manera de ver cmo ve la coincidencia o divergencia de un eventual proceso con las FARC y el proceso con el ELN? En la Comisin de Notables discutimos tambin eso curiosamente, aunque nosotros tenamos el lmite del proceso del Cagun. Es decir, no estaba proyectado este informe para que de alguna manera incidiera en las aproximaciones que ya el gobierno de Pastrana estaba haciendo con el ELN. Sin embargo, en la Comisin de Notables nos tomamos la libertad de insistir un poco sobre el tema del ELN e hicimos un llamado general a que ELN entendiera este proceso del Cagun y de alguna manera se involucrara en l. Sin embargo, tambin advertimos que dadas las contradicciones entre FARC y el ELN tras la crisis de la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar, ambos procesos tenan su propia dinmica, aunque un mismo objetivo, que era el de la solucin poltica. Se seal que se poda avanzar en ambos procesos, pues aunque cada uno tena sus propias caractersticas, necesariamente se iban a encontrar. Decamos que todo este itinerario - cese de fuego, tregua, cese de hostilidades, negociacin de agenda - culminaba con una asamblea nacional constituyente que tena la misin histrica de elevar a rango constitucional los acuerdos de paz. Llambamos a que las FARC, desde luego, depusieran armas para poder llegar a la constituyente, porque se supone que si se llegaba a la constituyente era porque exista un acuerdo de paz. Plantebamos que all poda ser el punto de confluencia de los dos procesos. Incluso, si no se
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daba un punto de encuentro antes, por lo menos en la constituyente, admitiendo que resultaba muy difcil hacer una constituyente para el ELN y luego otra constituyente para las FARC. Creo que eso sigue siendo vlido. En aquella poca aparentemente estaba ms avanzado el proceso con las FARC. Era un proceso con mucha fragilidad pero que en apariencia estaba mucho ms avanzado que el proceso con el ELN en La Habana donde apenas se daban unos primeros pasos de aproximacin. Hoy en da es lo contrario. Vemos un proceso con el ELN ms avanzado, tambin en apariencia, porque ya hemos visto que tiene su propia fragilidad. Pero est desde luego ms avanzado. Con las FARC no existe un proceso, pero si llegare a abrirse un escenario de negociacin con las FARC no me cabe la menor duda que en algn punto tendrn que encontrarse estos dos procesos. Y eso lo entiende la guerrilla tambin, yo se lo he escuchado a dirigentes del ELN, se lo he escuchado tambin a dirigentes del las FARC. Ellos tienen claro que estos procesos, teniendo quizs su propia dinmica en un momento determinado, ms adelante tendrn que encontrarse. A su manera de ver, qu es lo que permitira que los procesos con grupos armados lleguen a buen trmino? Yo creo que el proceso con el ELN y un eventual proceso de negociacin con las FARC pueden tener perspectiva y posibilidad de avanzar en el tiempo, siempre y cuando haya un comportamiento del gobierno que lo facilite, entendiendo que los acuerdos han de ser bilaterales - que tambin es el sentido que tiene la reciente propuesta de los facilitadores en el proceso con el ELN - es decir, que tiene que haber un compromiso de bilateralidad en todo esto y no esa exigencia de unilateralidad que ha caracterizado siempre al gobierno y que parece que ahora le insiste nuevamente al ELN, planteando que si quiere un proceso de negociacin primero debe desmovilizarse, siguiendo la hoja de ruta del proceso con las autodefensas y los paramilitares, que es completamente diferente con la guerrilla. La gran diferencia es que con los paramilitares no haba agenda sustantiva porque no hay realmente nada que se pueda negociar con uno mismo. En el caso de las guerrillas s estn dialogando con unos rebeldes que se levantaron contra el Estado y por eso me parece que el gobierno debe tener en cuenta la bilateralidad, independientemente de las exigencias de voluntad poltica que s debe hacrsele a la guerrilla en determinado momento, en temas como el secuestro, como el cese de hostilidades. Pero ms all de esos aspectos que sin duda tendrn que abordarse, con ayuda de las iniciativas de la sociedad civil, el gobierno tiene que entender que hay que aplicar un concepto de bilateralidad si quiere realmente sacar adelante un proceso. Porque con el criterio de la unilateralidad, de pensar que
primero tienen que desarmarse, desmovilizarse y luego s ir a una mesa de negociacin, yo creo que no va a lograr nada, ni con el ELN ni con las FARC. Cules seran los principales contenidos de una agenda sustantiva de negociacin con las FARC? A mi me parece que hay aspectos histricos que son importantes. En primer lugar, el tema agrario. Va ser fundamental en la negociacin con las FARC, quizs no es prioritario hoy en da porque, bueno, este ya es otro pas, ms urbano, no es el pas agrario de cuando surgieron las FARC, pero es vital porque es una especie de deuda histrica que tiene el establecimiento con la sociedad, no digo con las FARC, sino con el campo, con los campesinos. Entonces, este tema de una reforma agraria va a ser fundamental, y va a estar relacionado con algo muy vigente que es el tema de los cultivos de uso ilcito. Para las FARC y para muchos analistas de estos temas, el problema de los cultivos tiene que ver ms con el vaco de una reforma agraria en el pas que con la cadena del narcotrfico, de los capos, de las mafias - con la que por supuesto tiene que ver porque es parte de la cadena - pero como fenmeno social es distinto. El narcotrfico no es un fenmeno social, es un fenmeno delictivo, pero los que tienen cultivos ilcitos s son una expresin social que tiene que ver con el vaco de una reforma agraria integral en este pas.
En segundo lugar, est el tema poltico, el tema de la democracia, el tema de la participacin. Las FARC van a requerir de mucha confianza en que una eventual participacin poltica de la insurgencia ya desarmada, convertida en movimiento poltico, va a estar exenta de operativos de exterminio, de guerra sucia y todo eso. No es suficiente que el gobierno diga que ya est acabando con el paramilitarismo. Es claro que el fenmeno del paramilitarismo ha sido determinante en el exterminio de la izquierda, como en el caso de la Unin Patritica, de todo esto. Pero tambin hay un fenmeno antidemocrtico, que lo estamos viendo ahora con el gobierno de Uribe Vlez, donde se monta una reeleccin en funcin de votos mal habidos, de votos negociados con los paramilitares, de la ventaja del candidato- presidente porque tiene todos los recursos del estado, etc. Tiene que haber unas reformas polticas en nuestro pas, legalmente, que garanticen realmente que va a haber una posibilidad y unos espacios para las fuerzas alternativas y de la izquierda. Y en tercer lugar, una agenda tiene que ver con fenmenos nuevos, como el plan Colombia, la intervencin norteamericana y el tratado de libre comercio. Todo esto va jugar un papel en la negociacin en ambos casos, no slo con las FARC sino tambin con el ELN. La agenda comn que aprobaron en el Cagun es una agenda general, muy llena de temas. Pero si eso lo traemos aqu, a la realidad, tiene que concretarse en unos pocos
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aspectos. Nadie puede pretender que en una mesa de negociacin se resuelva el tema del empleo, por ejemplo, o el problema ya de resolver la pobreza absoluta o la pobreza relativa que hay en el pas. Estos son problemas que tienen que ver con la dinmica y con la estructura del Estado y que tienen que ver con otros cambios que se pueden hacer por va democrtica sobre la base de una solucin poltica del conflicto y eso tiene que entenderlo la guerrilla. Aqu no puede haber una agenda maximalista. La revolucin no se puede hacer por contrato, en una mesa de negociacin. Tiene que haber una ubicacin de temas especficos que permitan la democratizacin del pas y un nuevo orden poltico, social y econmico. Es lo que tiene que darse en una mesa de negociacin y eso va a ser fundamental. No es contraproducente adelantar dilogos con un grupo armado y al mismo tiempo excluir a otro? Es indudable que la poltica de paz tiene que ser una poltica de Estado. Eso lo recomienda tambin la comisin de notables. Una poltica de Estado quiere decir que debe ser integral, que debe ser dirigida a todas las fuerzas que estn en el escenario de la lucha poltica y armada. Entonces, no se puede excluir a ninguna fuerza insurgente, como no se puede excluir a ninguna fuerza poltica ni a ningn sector de la sociedad en eventuales dilogos. Evidentemente, los dilogos son para resolver por va poltica un conflicto, pero un conflicto que afecta al pas y a la sociedad entera. Entonces, todas las fuerzas polticas, de derecha, de izquierda, de todos los sectores y las instituciones del pas, empresarios, sindicatos, etc. tienen que participar en esto. De alguna manera que tiene que haber espacios incluyentes. La Comisin de Notables hablaba de una tercera silla en la negociacin, que es una silla plural. Decamos que es la silla de una sociedad civil que no es homognea. No piensa igual el presidente de la ANDI que el presidente de un sindicato. Entonces, esa tercera silla es heterognea y tiene que participar. Algunos son enemigos de esto, porque creen que este es un problema entre la guerrilla y un gobierno que representa al Estado. Esto no es as, ni se puede polarizar el pas de esa manera, porque no todos se sienten representados por la guerrilla o por el gobierno. Hay quienes se quieren hacer representar en otros espacios. Ahora, la poltica de paz integral implica hacerla con todos, con ELN y FARC, porque de todas maneras va a influir de alguna medida. Por ejemplo, hacer un cese de hostilidades con el ELN, cmo se puede garantizar si no hay un proceso simultneo con las FARC? Hay zonas donde puede ser ms fcil porque el ELN no tiene la misma extensin territorial de las FARC. Pero por ejemplo en Arauca, donde estn enfrentados pero comparten territorios, cmo se va hacer? o en Norte de Santander o en algunas regiones de Antioquia, en donde hay presencia de FARC y ELN, en donde hay incluso acciones
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conjuntas del ELN y las FARC, cmo se va a resolver esto? Por otra parte, en la propia negociacin se van a presentar contradicciones. Por ejemplo, con el problema agrario. Hay unos enfoques que tiene el ELN pero hay otros diferentes que tiene las FARC y que son ms histricos, no digo que sean mejores que los del ELN o que los del ELN sean actuales mientras los otros estn desactualizados. No se trata de eso, sino de mirar que hay distintos enfoques frente a unos temas y que no pueden resolverse polticamente al margen de la participacin de los otros. No se puede resolver el tema agrario sin la presencia del ELN o las FARC, ni los problemas que tienen que ver con una apertura poltica del pas. Entonces, necesariamente una negociacin con el ELN de alguna manera va a tener incidencia en las FARC. Pero si las FARC no estn en el escenario de la negociacin, eso se va a afectar, como lo habra sido al contrario tambin. Por eso lo mejor que puede hacer el gobierno es tener una poltica integral y abrir unos escenarios de negociacin. Yo creo que al gobierno le ha faltado ms voluntad y ms iniciativa en ese campo, porque no puede resolver todo diciendo con ELN s tengo un conflicto, pero con las FARC no hay un conflicto. Ese es un absurdo. Qu cree que las FARC considerara una renovada voluntad para poder entrar en un proceso de paz? Es claro que las FARC tambin tienen que dar muestras de voluntad poltica y de un deseo de abrir un escenario de negociacin. Yo creo que eso es vital. Por eso a m me parece, sin condicionarlo, que la idea del acuerdo humanitario nos puede abrir esa perspectiva y esa posibilidad. No creo que se deba condicionar un intercambio humanitario - en relacin con las personas que estn en cautiverio - a un proceso de paz. Pero s creo que se puede de alguna manera relacionar, y si tenemos xito en un intercambio humanitario se puede abrir esa posibilidad. Entre otras cosas, las FARC ya lo han planteado. En la carta que dirigieron a los tres poderes este ao, ellos dicen: hagamos el intercambio humanitario y luego examinemos las posibilidades de un escenario de negociacin. Claro, plantean una cantidad de condiciones y de cosas, pero de eso se trata, de que cada quien plantee lo suyo para que ya sentados en una mesa de negociacin, se pueda entrar a resolver punto por punto. Es lo mismo que est ocurriendo con el ELN. El ELN ya ha hecho unos planteamientos, los facilitadores otros, el gobierno como siempre nunca hace propuestas, es reactivo, esperando las propuestas de los dems para reaccionar, siempre se queda un poco atrs en eso, pero en fin, de eso se trata y yo creo que en eso tiene que tambin ayudar mucho la guerrilla demostrando de manera inequvoca su voluntad poltica y su deseo de entrar en un proceso de negociacin.
Capitolio Nacional, Bogot.

Fuente: Mauricio Rodrguez Rozo
La clave est ms en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente

Entrevista con Antonio Navarro Wolff
Antonio Navarro Wolff fue miembro de la presidencia colegiada de la Asamblea Nacional Constituyente, en representacin del AD-M19. Exministro de Estado, actualmente es el Secretario General del Polo Democrtico Alternativo.
INDEPAZ: Qu relacin hubo entre el acuerdo de paz alcanzado con el M-19 y la Asamblea Constituyente? Antonio Navarro Wolff: El acuerdo de paz con el M-19 se concret antes de que se empezara el movimiento de opinin que concluy con la realizacin de la Asamblea Constituyente. La negociacin con el M-19 fue en 1989 y uno de los puntos que inclua era una reforma constitucional que permitiera unos espacios especiales y transitorios para miembros del M-19 en el congreso y otros cuerpos colegiados en el ao siguiente, en 1990. Esa reforma constitucional no pudo llevarse a cabo. Se hundi su trmite en el congreso, como un intento ms de reforma constitucional fracasado. Pero esto le abri paso a un gran movimiento ciudadano de opinin, que se llam el movimiento de la sptima papeleta, que concluy en la realizacin de la Asamblea Constituyente de 1991.
La posibilidad de una Constituyente s se haba discutido desde el comienzo en los equipos y grupos de trabajo que estudiaban los temas relativos a un acuerdo de paz con el M-19, ya que adems de la negociacin formal directa entre las partes, es decir el gobierno y el M-19, haba una serie de grupos que estaban trabajando en temas de inters, una especie de dilogo con la sociedad, y ah fue donde aparecieron los temas relacionados con la necesidad de una constituyente. Esto ya se haba planteado antes. En 1984, el EPL haba planteado que la salida al conflicto colombiano radicaba en la realizacin de una constituyente. En ese momento no tuvo mucha acogida aquella propuesta. En la negociacin del 89, por lo tanto, no ocup un espacio central, aunque s estaba plantendose como una de las posibilidades. Sin embargo, el momento de la firma del acuerdo de paz en marzo de 1990 coincidi en el tiempo con el movimiento cvico por una Asamblea Nacional Constituyente, por lo cual esta propuesta pas a ser
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una de las tareas prioritarias en la primera etapa del M-19 en la vida legal. Tras la muerte de Carlos Pizarro y con un nuevo Presidente, se propuso un acuerdo poltico que le diera vida a la Asamblea Constituyente. Aquel acuerdo poltico se hizo entre el presidente electo Cesar Gaviria, a nombre del partido liberal y Antonio Navarro, a nombre de la Alianza Democrtica M-19. Particip un delegado de lvaro Gmez Hurtado, pero especialmente fueron Gaviria, o sea, el Partido Liberal y el M-19, o la Alianza Democrtica M-19, como se llamaba entonces, los que realmente delinearon lo esencial del acuerdo poltico, que despus se convirti en la Asamblea Constituyente. Adems, hay un hecho que sin duda tiene una gran importancia histrica: la legalidad de la constituyente se produjo cuando la Corte Suprema de Justicia, que en esa poca tena el control constitucional, declar constitucional un decreto de estado de sitio que convocaba la constituyente y el voto definitivo fue el de un magistrado que dijo: Yo voto a favor de esa asamblea constituyente porque es la manera de rematar y concretar un proceso de paz. Ese voto fue decisivo y adems fue un voto que le dio a la constituyente todos sus poderes, determinando que no poda ser simplemente una constituyente limitada o una Asamblea Constitucional como quera Csar Gaviria, sino que deba ser una constituyente con todos los poderes. Ese voto decisivo obedeci a que se le interpretaba como un tratado de paz, de manera que aunque no fue parte sustantiva de la negociacin, s fue un elemento sustancial en el perodo poltico. Cul fue el papel de la Asamblea Constituyente en los acuerdos alcanzados con los otros grupos armados? La Asamblea Constituyente haba sido una aspiracin del EPL, pero tambin haba sido una aspiracin de Jacobo Arenas, de las FARC, que siempre haba credo en la importancia y en la necesidad de la constituyente. Nuestro xito con el inicio de las sesiones de la Asamblea convenci al EPL de la importancia de negociar y firmar un acuerdo para incorporarse a la constituyente. Igual sucedi con el PRT y el Quintn Lame, y estoy convencido de que si no se hubiera muerto prematuramente Jacobo Arenas, de las FARC, que se muri precisamente en 1990, cuando el proceso constituyente estaba comenzando a tomar cuerpo, seguramente tambin las FARC hubieran estado dispuestas a incorporarse a la Asamblea. Lo que pasa es que tambin el 8 de diciembre del 90, cuando se eligieron los constituyentes, el gobierno de Gaviria atac el sitio donde las FARC tena su cuartel general, que se llamaba Casa verde en la cordillera oriental. Es decir, la constituyente se inici en un momento en que se intensific el conflicto. Sin embargo, tena tal fuerza la idea de la constituyente dentro de las FARC, yo creo que por herencia de Jacobo Arenas, que se volvieron a sentar en febrero. Los atacaron en diciembre y en febrero se volvieron a sentar en Caracas a ver si lograban algn acuerdo para hacer parte de la constituyente. Desafortunadamente, al
final no se concret, pero esa idea tuvo muchsima fuerza, entre otras cosas porque la Asamblea Constituyente en Colombia reemplazaba una constitucin de ms de cien aos. Eso tiene gran importancia, pues hay muchos pases que haban renovado su Constitucin en el siglo XX. Adems, en Colombia, esta fue la primera y nica constituyente en su historia que era elegida democrticamente. Todas las dems constituciones haban sido el resultado de la guerra civil, donde invariablemente el bando ganador haca su propia constitucin. La nica que fue resultado de un proceso democrtico y de concertacin fue la Constituyente del 91. Eso tuvo un gran impacto y repito, si a Jacobo Arenas hubiera estado vivo en ese momento probablemente se habra logrado un acuerdo con las FARC. Qu temas de la agenda quedaron pendientes por incluir en la Constitucin? Se pueden incluir en una nueva agenda de negociacin? Siempre quedan temas, pero lo que uno aprende es que aquello que est pensado y preparado es lo que se hace. Lo que no est pensado ni preparado no se alcanza a hacer o se hace mal. Estaba claro que haba que tener una carta de derechos y unos instrumentos para defender esa carta de derechos, que haba que reformar la justicia, que haba que separar los poderes, que haba que acabar con el estado de sitio ilimitado, etc. Qu cosas no estaban lo suficientemente pensadas? Me parece que no estaba lo suficientemente pensado el tema de la organizacin territorial, que es un tema muy sensible. Sin duda alguna se avanz en la descentralizacin, pero en el ordenamiento territorial muy poco. Creo que sali mal todo el tema de control fiscal, especialmente en las entidades territoriales y eso es un tema que sin duda necesita repensarse. Hoy las contraloras departamentales y de los municipios donde existen no controlan ya el origen de esas contraloras: les quita aliento, les quita posibilidades de control. Creo que el tema de los medios de comunicacin es un tema que tambin es de alta importancia y en las decisiones que tom la Asamblea Constituyente, creo que llevaron a un esquema de medios de comunicacin que seguramente debe ser revisado, especialmente en televisin. Est claro que acabamos con el bipartidismo pero el costo fue la casi disolucin de los partidos. Se necesit una reforma constitucional que hicimos en el 2003 para volver a organizar partidos. El Polo Democrtico existe hoy por la reforma del 2003. Si hubiramos seguido con las condiciones de la constitucin del 91, me refiero a las iniciales, lo que se estimulaba era la dispersin. Es decir que acabamos con el bipartidismo tradicional, pero a costa de acabar con los partidos. Ese es un tema importante. El tema de los rganos electorales tambin es muy importante. Aqu seguimos teniendo unos rganos y unos sistemas electorales poco confiables sobre todo para diferencias pequeas. Claro que hay problemas con
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diferencias pequeas en todo el mundo, como lo estamos viendo en Mxico, como lo vimos en Estados Unidos, pero aqu habra problemas ms graves en el caso de una eleccin presidencial muy pareja. Nuestros problemas seran ms graves porque los rganos electorales aqu son menos eficientes, tienen problemas de diseo. Empezando porque hay un Consejo Nacional Electoral de mayoras, donde las minoras no tienen ninguna representacin. Y el equilibrio de poderes? El equilibrio de poder no est mal. Hay un diseo bueno en general, es decir, ya no se est gobernando en estado de sitio y es que aqu a la gente se le olvida cmo era el pas antes. Entre 1948 y 1991, por lo menos la mitad del tiempo el Congreso no legislaba, legislaba el ejecutivo, haca leyes con el estado de conmocin interior, el estado de sitio, hoy ya no se puede hacer eso, hoy realmente las leyes las hace el Congreso son sus defectos y todo, pero las hace el Congreso. Me parece que el sistema de una especie de concertacin o de concurrencia de poderes para la escogencia de las altas cortes, por ejemplo la Corte Constitucional, est funcionando bastante bien. Algunos han dicho que sera bueno un rgimen parlamentario. Vale la pena estudiarlo, yo creo que en eso no podemos empezar a improvisar. Estudimoslo bien. Sera otro sistema de equilibrio de poderes. Donde s creo que se debilit el equilibrio de poder fue con la reeleccin inmediata. No soy amigo de la reeleccin inmediata y dira que algo que necesita hacer una constituyente es volver al esquema anterior, donde podra haber una reeleccin pero slo pasando un periodo. De la reeleccin inmediata vamos a aprender en estos cuatro aos que fue una mala decisin. Tiene sentido plantear una reforma constitucional para consolidar negociaciones con los grupos armados? Con el ELN y con las FARC, en el fondo, el tema de la constitucin siempre es un tema que requiere cierta atencin. Sin embargo, yo tengo algunas reflexiones sobre esto. Cuando uno se mete en un proceso de paz y dice voy a proponer que se haga una asamblea constituyente, uno no puede saber cmo va a quedar compuesta finalmente esa asamblea constituyente. No puede exigir una asamblea constituyente donde el grupo guerrillero tenga la mayora. Eso no podra ser, porque nadie va a dar una garanta de esa magnitud. Seguramente tiene algunos cupos, pero la mayora del resto de
constituyentes sera por eleccin popular y ah queda una incertidumbre. Yo pregunto: Quin deja las armas sin saber qu va a pasar con sus propuestas? Es un riesgo alto. Yo preferira pensar en que si hay elementos claves en la negociacin, deben volverse normas constitucionales y normas legales antes de firmar la paz. Pero parece bastante arriesgado decir yo dejo las armas, me incorporo a la vida civil, participo en un proceso para nombrar unos constituyentes y me someto a los resultados de ese proceso democrtico. Es un riesgo alto. Muchas veces se habla de que una constituyente es el punto de llegada de un proceso de negociacin. Pero debemos preguntarnos si en efecto es as. Qu tanto se someteran los alzados en armas, para firmar la paz, a unas reglas cuyos resultados son inciertos? Podra ser ms sensato que las reformas que son los mnimos necesarios para hacer la paz se aprobaran y entraran en vigencia antes de una desmovilizacin. Cules podran ser algunos de los temas prioritarios en una agenda sustantiva de negociacin con el ELN o con las FARC? Esencialmente, los que ya he mencionado. Tal vez uno muy importante que hara falta agregar es el tema rural. Este tema puede no requerir una reforma constitucional sino un mecanismo legal, simplemente. Pero es esencial. Me parece que el problema de la violencia en Colombia est ntimamente ligado a la desigualdad, especialmente la desigualdad rural, as que ese asunto de lo rural es un asunto central en una negociacin. Pero todos estos temas, bien sea en el marco constitucional o en el marco legal, ya que por ambas vas se pueden hacer desarrollos, son los temas que deben entrar en una agenda de negociacin. Adems, son los temas en los cuales han mostrado inters. Supongo tambin que el desarrollo legal de la democracia participativa, aunque en general est bastante bien diseado en la constitucin, sera un tema adicional. Esos parecen los temas, porque lo que es el estado social de derecho, su diseo, sus garantas, me parece que eso es imposible hacerle mejoras sustantivas, lo que hay es que aplicarlo. En definitiva, la paz significa la bsqueda de unos objetivos polticos por un mtodo distinto al de las armas, por lo cual lo fundamental es todo lo que d garantas para que ese mtodo distinto, ese mtodo electoral, funcione bien y produzca los resultados que pueden producir unas elecciones en la Amrica Latina de hoy.
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Ricardo Correa (izq.) en la mesa de negociacin entre el gobierno y las FARC, San Vicente del Cagun, 2002.
Fuente: Archivo RCR
El gran obstculo de los procedimientos
Entrevista con Ricardo Correa Robledo
Ricardo Correa R. fue miembro del equipo negociador del gobierno durante los dilogos del Cagun y fue Secretario General de la ANDI (Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia).
INDEPAZ: Ms all de lo procedimental, qu contenidos de la agenda sustantiva llegaron a negociarse en los dilogos del Cagun? Ricardo Correa: Cuando se estableci la mesa, lo primero fue la confeccin de una agenda. Esta fue la tarea del primer equipo de negociacin. Se estableci una agenda que tena doce puntos, que a su vez se dividan en subtemas. Entre los doce puntos estaban la solucin poltica del conflicto, proteccin a los derechos humanos, estructura econmica y social, poltica agraria integral, reformas del Estado, fuerzas militares, relaciones internacionales y otros. De los doce puntos no se lleg realmente a negociar ninguno porque la mesa discurri entre la discusin de unos escasos temas de la agenda, principalmente el econmico, y sobre todo el tema procedimental. Fue una negociacin que estuvo bsicamente enredada todo el tiempo en la discusin de sus propias reglas y la violacin de estas, como por ejemplo todo lo que ocurra en la zona de distensin y lo relativo a la negociacin en medio del conflicto, que pasado un tiempo empez a mostrar sus profundas limitaciones. La agenda como tal tuvo poco desarrollo, poca discusin entre las partes. Por qu los temas sustantivos, por ejemplo el que s se lleg a discutir del empleo y crecimiento econmico no avanzaron en la mesa?
Por un lado el gobierno no tena propuestas claras, no tena un camino fijado de qu se podra ofrecer, de qu se podra negociar. Creo que el gobierno siempre estuvo a oscuras en lo sustantivo. Las FARC, por su parte, tampoco es que fueran muy claras, pero cuando hacan alguna manifestacin expresa eran propuestas o pretensiones imposibles de satisfacer bajo ningn punto de vista. Por ejemplo, al final se estaba discutiendo un subsidio al desempleo, pero la propuesta presentada por las FARC era impagable por cualquier gobierno, por ms que se tuviera la intencin. Un subsidio que acogiera la propuesta de la insurgencia hubiera quebrado al Estado. Hay que admitir la pobreza en la discusin de los temas sustantivos. De los temas planteados en la agenda, cules hubieran podido presentar la mayor dificultad? Para comenzar, el tema econmico y social era muy difcil porque planteaba la definicin de unas relaciones econmicas que eran miradas de una manera por el gobierno y de una manera totalmente distinta por las FARC. En otros temas, por ejemplo, uno muy difcil de abordar es de las Fuerzas Militares, pues las FARC hubieran planteado una reforma radical al estamento militar. Tambin habra sido muy difcil abordar cmo sera, aunque las guerrillas no siempre lo plantean explcitamente, la inclusin de las FARC como instancia de poder dentro de las instituciones.
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Al final la Comisin de Notables con su informe, con su documento, quiso hacer un atajo para todas las dificultades que haba, tanto procesales como sustantivas, y en lo que tiene que ver con reducir la violencia y lograr un cese al fuego. Tambin propuso la creacin de unas instancias que pudieran hacer de una manera ms expedita ciertas reformas, como una asamblea constituyente. Ah hay otro tema de fondo que es, por ejemplo, como iran las FARC a esa asamblea, qu representacin tendran, que porcentaje de la asamblea estara en manos de las FARC. En fin, no haba un solo tema de la agenda sustantiva que fuera fcil, lo que pasa es que ni el gobierno ni las FARC tenan instrumentos para avanzar sensatamente, tal vez en ninguno de los puntos. La agenda de negociacin del Cagun era una agenda demasiado abierta, incluso en los puntos planteados. No mostraba ninguna tendencia a favor del gobierno o a favor de la guerrilla, polticamente uno no podra decir que tena cierta inclinacin. Eran unos temas muy abiertos, donde ya en las discusiones las partes tenan posiciones diversas, tenan posiciones antagnicas, aunque hubo muchos puntos que ni siquiera pasaron por la mesa, que nunca se abordaron, porque la mesa siempre estuvo enredada en frecuentes interrupciones y tensiones procesales por quejas de las FARC, bien fuera por el Batalln Cazadores, porque consideraban que la fuerza pblica estaba entrando a la zona, porque los aviones estaban volando por reas no permitidas.
Tambin el gobierno se quej por la mala utilizacin de la zona que haca la guerrilla para llevar secuestrados, para entrar y salir en acciones militares, para hacer acopio de material blico y narcotrfico. Entonces, esto muchas veces absorbi todo el tiempo de la mesa y adems hay que recordar que la mesa tuvo perodos de congelamiento frecuentes que duraban incluso hasta meses. No hubo ni el tiempo ni la manera de abordar los temas de agenda. Qu vigencia tendra esa agenda sustantiva en una eventual negociacin con las FARC? Respecto a la vigencia de la agenda establecida en el Cagun, lo primero que hay que decir es que las FARC siempre han sostenido que si se sientan a una nueva negociacin es con esa agenda. Es decir que por lo pronto, una negociacin con las FARC sera partiendo de esa agenda segn la pretensin de esta guerrilla. La agenda tiene vigencia en algunos puntos, pero la pregunta es El pas qu quiere negociar con las FARC? Toda la institucionalidad, toda la economa del pas? o unos espacios y unas reformas? Creo que no puede ser una negociacin total del pas y la institucionalidad. Pero tampoco puede ser, como pretenden algunos sectores muy conservadores, simplemente negociar la desmovilizacin de las FARC como en un principio lo sostuvo el presidente Uribe, que aunque ha movido un poco su orientacin, no creo que sea de una manera sustancial. Habra que encontrar unos temas gruesos que, copando el inters de las FARC, no Agendas sustantivas para una paz posible
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implicaran la refundacin del Estado y de la sociedad. Por ejemplo, cul sera su participacin en la institucionalidad, cul sera su participacin en la poltica, cul sera su participacin en el congreso, en lo regional, y otros rganos de poder, en los de control. Yo creo que una reforma agraria debera hacerse a instancia de una negociacin con las FARC, porque copa ese viejo anhelo de ms de cuarenta aos de esta guerrilla, aunque si bien han ido cambiando el discurso en torno a una reforma agraria, yo creo que sigue estando all en el corazn de la insurgencia. Recordemos que para Marulanda uno de los motivos de su levantamiento fue el tema agrario en las primeras zonas de injerencia de las FARC, que fueron el sur del Tolima, el norte del Huila y despus otras regiones ya de colonizacin agrcola. Este es un tema que tiene que entrar en la negociacin. El narcotrfico indudablemente tambin es central en la eventual negociacin, as como reformas que a favor de mayor equidad social y econmica, en beneficio de los pobres. Hablemos sobre los acuerdos procedimentales... Hubo acuerdos procedimentales, unos que se respetaron y otros que no se respetaron. La zona de distensin fue un acuerdo procedimental. No se respet por parte de las FARC. La utilizacin que se dio a la zona muestra que no se respetaron los propsitos de esta. Ese fue el taln de Aquiles de la zona de distensin. Yo creo que la negociacin hubiera soportado durante un periodo inicial hacerse en medio de la confrontacin, pero con respeto de la zona de despeje. Si hubiera habido un apego al propsito de la zona, tal vez no se habra roto el proceso de la manera que se dio. Recordemos que el presidente Pastrana presento, el 20 de febrero de 2002, como motivos para dar por terminado el proceso de paz la utilizacin que hicieron las FARC de la zona. Pero hablemos un poco de los temas procedimentales, no de los prerrequisitos para la negociacin, sino de los acuerdos que surgieron en los dilogos... se discuti un cese al fuego? Bueno, ese es un acuerdo que no es tan procedimental. Est ah como en la mitad entre procedimental y sustantivo, porque la esencia de la
negociacin de un conflicto armado es que los guerreros dejen de hacer la guerra. Si un cese al fuego se prolonga y termina en una desmovilizacin o en un pacto de paz, no es un acuerdo procedimental. Si un cese al fuego se instaura y luego se rompe o se interrumpe, no pasa de ser un acuerdo procedimental, o sea, depende de lo que suceda en el tiempo. El documento de los Notables cambi de alguna manera la dinmica de la mesa, yo dira que en una direccin correcta. Las FARC estaban renuentes a moverse de la agenda como tal, luego viene el documento de los notables, que planteaba un camino nuevo. Con este referente las conversaciones cambian y lo primero que se hace son unos acuerdos procedimentales muy elementales sobre das de discusin, cmo se discuta, documentos que deban llevarse a la mesa, que tenan que tener una rpida discusin y respuesta de la contraparte. Es de lamentar que en los ltimos dos meses la mesa empieza a moverse mucho, pero al mismo tiempo es cuando se dan todos los hechos de guerra que hacen que se rompa la negociacin. Y en ese tiempo en que fluy la mesa durante esas ltimas semanas, qu se abord y qu pareca que pudiera conseguirse? Los notables plantearon la discusin de un cese al fuego y de hostilidades mutuas y de alguna manera se trabaj en esto durante varias sesiones, hasta llegar a un punto de existir consenso sobre ciertos conceptos, principios, y acepcin de trminos. Incluso, aunque yo no lo vea con mucho optimismo, se empezaba ya a vislumbrar la posibilidad de abordar la negociacin del cese al fuego y hostilidades. En la mesa se discutieron estos temas, se lleg hasta el punto del secuestro. Lo que pasa es que de ah a tener las garantas de que la FARC digan, bueno vamos a llegar a estos acuerdos, incluyendo el secuestro, hay buen trecho. Sin embargo, hubo una dinmica distinta en las ltimas semanas, fruto de las recomendaciones de los Notables y de las ltimas crisis que haban forzado a las FARC a moverse de una manera diferente. Yo no s si el secuestro del avin en Neiva no se da, qu hubiera pasado. Tal vez se hubiera avanzado, no s si para que la ruptura fuera ms tarde o avanzar de una manera que el proceso cogiera otro rumbo y pudiera salir adelante.
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El salto adelante
Alejo Vargas Velsquez
Alejo Vargas Velsquez es profesor de la Universidad Nacional y miembro del Grupo de Garantes en los dilogos entre el gobierno y el ELN
Manifestacin durante el Foro Social Mundial de Caracas, 2006.

Fuente: Jaime Zuluaga N.
acuerdo poltico que permita dar inicio al proceso de Convencin Nacional, que d reconocimiento poltico al conflicto y al Eln, acuerdo sobre territorialidad y zonas para ubicacin del cese del fuego y de las hostilidades y para darle sostenibilidad al proceso, crear una Comisin Internacional de Verificacin, que se redefina y eventualmente se ample el rol de Casa de Paz. Se busca con esta iniciativa presentarles de manera respetuosa, pero igualmente con mucha firmeza de colombianos comprometidos con la paz, una propuesta de hoja de ruta que esperamos les sirva de insumo para que ellos de manera autnoma, pero con diligencia, definan un calendario de avances. Este proceso que hasta el momento ha sido bien manejado por las dos delegaciones, sin embargo debe evitar entrar en la lgica de procesos interminables, de largusimos plazos, que corren el riesgo de desgastarse ante la opinin nacional e internacional, o ser afectados por mltiples circunstancias polticas. El Eln tiene el desafo histrico de dar un paso incontrovertible en la direccin de la paz negociada, pero igualmente debe analizar polticamente a su interior que los tiempos actuales no son los del uso de la violencia para intentar obtener objetivos de tipo poltico. Eso ya no tiene viabilidad poltica hoy da; Latinoamrica nos muestra que es por las vas pacificas y con apoyo de las mayoras que se accede a los gobiernos. El Gobierno Nacional tiene el reto de mostrar que est dispuesto a una seria negociacin poltica con un actor guerrillero y a propiciar espacios de participacin social y poltica complementarios a los electorales, de tal manera que una negociacin con una guerrilla como el Eln se pueda volver una oportunidad para profundizar nuestra democracia. Nosotros, como Garantes de Casa de Paz, pero igualmente se lo solicitamos a todos los colombianos, estar vigilantes para que este proceso de conversaciones se consolide y avance de manera clara en direccin a terminar con el uso de la violencia con motivaciones polticas. Esa es la tarea de la hora e invitamos al ELN a sumarse a ella. Agendas sustantivas para una paz posible
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Un salto adelante es lo que le estamos planteando ahora, los Garantes de Casa de Paz, al gobierno Nacional y al Eln para que dejen atrs la incertidumbre acerca de los acercamientos en curso e inicien en serio y con la mayor brevedad el proceso de negociacin. Este ha sido el sentido de la propuesta que les hemos hecho de forma pblica al cumplirse un ao del viaje inicial a La Habana para la primera ronda de conversaciones. Y no es que consideremos que no ha habido avances, claro que s los hay, pero son insuficientes frente a lo que espera la sociedad colombiana. Que hoy exista una Mesa de Conversaciones estable, con unas delegaciones definidas, un reconocimiento a la delegacin del Eln, un rol claro para la comunidad internacional y mecanismos para superar dificultades, todos ellos son avances importantes. Pero hay que dar un mensaje claro y contundente a la sociedad colombiana que se va en el camino de superar definitivamente la confrontacin armada. Los Garantes les hemos propuesto al Gobierno Nacional y al Eln un itinerario para el proceso en el ao 2007 que incluye un cese del fuego y de las hostilidades entre el 1 de mayo -da internacional del trabajo- y el 30 de octubre (que por supuesto debe ser prorrogado una vez evaluado su resultado), liberacin de secuestrados y suspensin de esta condenable prctica, libertad para miembros del Eln detenidos. Un acuerdo humanitario que incluya tratamiento a los desplazados en regiones precisas y con un cronograma claro, retirar de las filas todos los menores de edad que estn vinculados, desminados conjuntos entre Gobierno y Eln -como deben ser- en varios departamentos del pas. Igualmente un
HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIN

Desde el Congreso, rgano que ha de representar a toda la Repblica, para una Nacin en paz, en democracia y sin narcotrfico, los Garantes de Casa de Paz sabiendo que el proceso de paz con el ELN es una oportunidad para transformar la crisis en beneficio de la reconciliacin nacional , concientes de la necesidad del intercambio humanitario como parte de la solucin poltica del conflicto.
Proponemos al Gobierno Nacional, al ELN y a toda la sociedad colombiana:

Negociar un cese del fuego y de las hostilidades desde el 1 de mayo -da internacional del trabajo- al 31 de octubre de 2007 a cambio de: 1. Convenir un impuesto para la paz con destino a un Fondo para la Reconciliacin y la Reconstruccin Nacional y Local, sobre los patrimonios mayores de 3000 millones de pesos. Estos dineros seran administrados en su inversin por una entidad internacional reconocida por las partes a fin de que no sean escamoteados por el clientelismo local. Si se negociase un cese del fuego y las hostilidades semejante con las FARC proponemos aplazar el impuesto de guerra. 2. Abordar abiertamente y en profundidad el tema del narcotrfico, en tanto que no se puede resolver el conflicto de Colombia sin resolver el tema del narcotrfico. Abordar su desvinculacin de la poltica, la sociedad y los actores armados conformando un equipo de expertos-nacional e internacional- que proponga soluciones al Estado colombiano, al a comunidad internacional y a los actores en conflicto. 3. Establecer estmulos para la mas amplia participacin de la sociedad, de las localidades y regiones en la escogencia de sus representantes y administradores locales y regionales, ofreciendo garantas de seguridad, abriendo espacios en los medios de comunicacin de manera convenida con sus propietarios y directores para asegurar un equilibrio informativo que d igualdad de oportunidades a todos los actores polticos que compitan en la gesta democrtica, constituyendo una Comisin Internacional de Garantas del Equilibrio Informativo que apoye la labor del Consejo Nacional Electoral, CNE.
ITINERARIO 2007
I ETAPA - Del 1 de Enero al 31 de Abril Construccin de un Acuerdo Base
Acuerdo Humanitario 1. Parar el desplazamiento mientras se para la guerra. 2. Acuerdo para facilitar el retorno organizado de los desplazados a sus regiones a partir del 1 Mayo de 2007, conformando una comisin de alto nivel, nacional e internacional, que desde 1 Enero de 2007 haga un censo de desplazados del sur de Bolvar, Catatumbo, Arauca y el Cauca. 3. Acuerdo entre el Gobierno y el ELN para adelantar desminados humanitarios en Nario, Cauca y Cesar. 4. Acuerdo de no reclutamiento de menores y de separacin de los que se encuentren en filas. Acuerdo Poltico Partiendo del diseo del proceso convenido en la 4 ronda de La Habana que seala como ejes la participacin de la sociedad y la construccin de un ambiente para la paz. 1 . Acuerdo para la construccin de una Comisin Conjunta de Verificacin para tramitar los informes del organismo de verificacin internacional y para el desarrollo de un acuerdo de garantas, de control del riesgo y de reduccin del dao. 2. Acuerdo sobre territorialidad o zonas de ubicacin del Cese al Fuego y las Hostilidades. 3. Acuerdo sobre la sostenibilidad del proceso: - Financiacin de las zonas de conflicto y sostenibilidad de los combatientes. 4. A cuerdo sobre la libertad individual: - Censo y liberacin de secuestrados - Amnista poltica a rebeldes. 5. Reconocimiento poltico del conflicto y reconocimiento poltico del ELN. 6. Acuerdo de sustitucin de cultivos ilcitos con apoyo internacional 7. Gira nacional por la construccin de confianza y para la operatividad de los acuerdos humanitarios y polticos de una Comisin Mixta del Gobierno la Sociedad y el ELN. Proponemos considerar como criterios de esta nueva etapa del proceso: - La Bilateralidad ; entendida como el compromiso de no obtener ventajas estratgicas ni militares por ninguna de las partes. - La Transitoriedad ; entendida como el carcter temporal y secuencial de las diversas fases del proceso. La Verificacin internacional ; entendida como la construccin de un mecanismo y la definicin de una entidad responsable para que, una vez convenido el Cese al Fuego y las Hostilidades vele por el cumplimiento de los acuerdos. 104
II ETAPA- Del 1 de Mayo al 31 de Oct. Cese del fuego y de las hostilidades

Por la solucin poltica definitiva del conflicto 1. Cese reciproco de acciones militares, de acciones contra la infraestructura y cese de toda accin hostil contra la poblacin. 2. Inicio de la liberacin individual. 3. Desarrollo del acuerdo sobre la participacin social en el proceso: - Primeros niveles de la Convencin Nacional: Instalacin 1 de Junio de 2007. - Desarrollo de Casa de Paz - Garantas para el dilogo poltico nacional - Garantas para el dilogo local y regional 4 . Ejecucin del acuerdo de garantas sobre la equidad en los medios de comunicacin. 5. Gira internacional de una Comisin Mixta del Gobierno la Sociedad y el ELN para la comprensin y consolidacin del proceso. 6. Acuerdo para el inicio y desarrollo, desde el 1 de Mayo de 2007, de un dilogo con los tres (3) poderes y toda la Nacin, para iniciar el estudio de una legislacin que establezca unas Zonas Especiales y Experimentales de Gobiernos de Reconciliacin que incluyan a los diferentes actores de la sociedad y el Estado. Estas zonas entraran en vigor a partir del 2008.
III ETAPA - Del 1 de Nov. al 31 de Dic. De evaluacin y transicin

Evaluacin 1. Del Cese al fuego y las hostilidades para su prrroga y la del proceso 2 . De la participacin social. - Niveles de cumplimiento en el retorno de los desplazados, en el desarrollo y las transformaciones de las zonas de conflicto. - Niveles de cumplimiento de los desminados humanitarios. - Nivel de desarrollo de la Convencin Nacional y Casas de Paz - Garantas para el dilogo poltico. - Garantas para el dilogo con los tres poderes - Garantas de movilidad nacional e internacional. - Nivel de percepcin social del Cese al Fuego y las Hostilidades, tanto nacional como internacional . 3. Del verificador Internacional - Informe de la entidad internacional sobre verificacin efectiva, control del riesgo y reduccin del dao. - Verificacin de la libertad personal. - Nivel de desarrollo de los proyectos econmico-sociales y de la sosteni-bilidad del proceso. Transicin 1. Presentacin pblica conjunta del Gobierno, el ELN y el Verificador Internacional de los resultados de la evaluacin y de la prrroga del Cese de hostilidades y del proceso. 2 Formulacin de un proyecto piloto de Zonas Especiales y experimentales de Gobiernos de Reconciliacin
Esta propuesta la hemos puesto previamente en conocimiento del Gobierno Nacional y del ELN. La hacemos pblica con la esperanza deuna respuesta pblica. Hacemos una invitacin al Comando Central del ELN para que acuerde con el Gobierno Nacional una visita del Comandante Antonio Garca a Bogot para que de cara al pas y a la comunidad internacional presente su decisin frente a esta iniciativa. Este proceso es de la sociedad y a la sociedad se debe. No abandonaremos nuestro empeo hasta obtener una respuesta. Moritz Akerman, Alvaro Jimnez M, Alejo Vargas, Daniel Garca-Pea, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodrguez, Horacio Arango S.J.
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Agenda de Ro Verde de octubre de 1998

Agenda temtica del proceso de Convencin Nacional, elaborada en el Comit Operativo Preparatorio en Ro Verde a partir de la desagregacin de los temas acordados.
1. Derechos humanos, justicia, impunidad, derecho internacional humanitario, conflicto e insurgencia
Garantas y mecanismos para la interlocucin directa de la insurgencia con la nacin; la participacin de la insurgencia en el debate poltico a los niveles nacional, regional y local. El papel de la insurgencia en la formacin de los espacios y organizaciones de expresin poltica dentro de la nueva democracia colombiana. Elementos para una alternativa de izquierda democrtica en Colombia. Garantas para el ejercicio de la oposicin y la participacin democrtica de las comunidades. Correlacin entre el capital, la guerra y la violencia. La crisis del rgimen poltico y la oposicin alternativa armada Tamao del poder de la insurgencia La estrategia de la guerra, la estrategia de la paz. Solucin poltica, democrtica y nueva constitucin. La intervencin internacional en el conflicto, en la guerra y en la paz. La insurgencia en el post-conflicto armado. Escenarios posibles de esquemas transitorios de paz sin desarme o incorporacin poltica sin desmovilizacin militar. Frmulas de cese al fuego, despeje y mecanismos de distensin. Papel de la sociedad civil colombiana y de la comunidad internacional en la resolucin del conflicto. Reencuentro de los actores armados con la sociedad (garantas sociales, polticas, jurdicas y de seguridad). Metodologas y procedimientos de los acuerdos Experiencias internacionales de negociacin del conflicto. Aspectos metodolgicos de la Convencin Nacional
El Estado y el respeto de los derechos humanos Consecuencias en la vulneracin de los derechos humanos: el
derecho de reparacin de las vctimas.
Desarrollo de las propuestas del Mandato Ciudadano por la Paz, la

Vida y la Libertad
Promocin de una cultura de respeto y aplicacin de los derechos

humanos tanto en la sociedad civil como en el Estado. La relacin entre pobreza y vulneracin de derechos humanos. Derecho a la vida: afecciones, amenazar, relaciones del entorno y la cultura con su respeto y violacin. Las libertades civiles: Libertad de expresin; reunin y asociacin pacifica; culto y objecin de conciencia; locomocin. Derechos de participacin democrtica: el sistema electoral; derecho al voto, mecanismos de participacin democrtica; partidos y movimientos polticos; espacios de eleccin y participacin ciudadana. La situacin de las mionas tnicas, relaciones de gnero y grupos etreos; indgenas; negritudes; mujeres; infancia; minusvlidos. La situacin de los reclusos: sistema carcelario Derechos fundamentales: salud; educacin y cultura; derecho a tener una familia y proteccin jurdica de la familia. Derechos econmicos, culturales y sociales. Derecho a un medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Derechos a la iniciativa privada: derecho al desarrollo y a la infraestructura productiva; libertad de empresa. Derechos de los trabajadores: derechos asociados; condiciones de trabajo y remuneracin; la protesta popular y el principio de autoridad; relaciones empleador y empleado. Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra: mbito de aplicacin; trato humano y garantas a los no intervinientes en las hostilidades; tratamiento de personas privadas de la libertad; debido proceso de juzgamiento de las infracciones; proteccin y asistencia de heridos, enfermos, personal sanitario y religioso, misin mdica, unidades de transporte sanitario y Cruz Roja; proteccin de la poblacin civil (a sus bienes indispensables para su supervivencia, a las obras que contienen fuerzas peligrosas, a los bienes culturales y lugares de culto, prohibicin y resolucin de los desplazamientos forzados; sociedades de socorro y acciones de socorro) Suscripcin de acuerdos entre las partes del conflicto con el propsito de aumentar los espacios de proteccin de DIH. Instancias de verificacin y seguimiento. Participacin de la sociedad civil en la codyuvancia del proceso de cumplimiento del DIH. El secuestro, las retenciones, las desapariciones forzadas, las torturas y las minas antipersonales. Prohibicin de conductas que afecten a la sociedad civil Acciones de prevencin del desplazamiento, atencin adecuada a la poblacin desplazada y afectada por la guerra y bsqueda del retorno. Respeto unilateral por parte de agentes del Estado. Aplicacin de los principios de distensin, de no discriminacin, de no reciprocidad. Superacin real de la impunidad: derecho de acceso a la justicia; poltica de prevencin del delito; pedagoga de valores y tica de formacin ciudadana. Eficiencia de la administracin de justicia: sistema judicial ordinario y justicia penal militar; infraestructura de la administracin de justicia; cambios legislativos; fortalecimiento de la investigacin criminal; acciones y recursos para una justicia integral, mecanismos alternativos de resolucin de controversias. Naturaleza del conflicto global. La crisis del Estado y la disputa del poder por la insurgencia. La insurgencia en Colombia: factor de guerra o factor de paz? Significado histrico de la insurgencia; lucha armada y cambio social. Relacin entre la insurgencia y la sociedad civil. Relacin de la insurgencia con el movimiento social y popular; descrimina-lizacin de la protesta social.
2. Recursos naturales y poltica energtica

Recursos naturales
La biodiversidad: legislacin sobre su uso y beneficio Pesca martima: regulacin Explotacin minera: industrial, comercial, artesanal. Legislacin.
Sector energtico: Petrleo y gas: Sistemas de contratacin: empresas nacionales y extranjeras. Transporte Refinacin y petroqumica Comercializacin y distribucin Ecopetrol: instrumento de poltica oficial Carbn: Legislacin Explotacin a gran escala y pequea minera Sistemas de contratacin: marco histrico del contrato de asociacin (Carbocol e Intercor). Contratos Joint Venture. Regalas Incidencia en resguardos indgenas Estado actual de las zonas de explotacin Marco econmico Marco laboral Energa elctrica: Privatizacin Generacin hidroelctrica Generacin trmica Distribucin, polticas para el sector pblico Medio ambiente Impacto del sistema productivo Reforestacin y contaminacin en suelos y cuencas hidrogrficas Contaminacin ambiental del ruido, visual, emisiones a la atmsfera.
3. Democracia. estado, fuerzas armadas y corrupcin
Carcter y papel del Estado y su relacin con la sociedad Orden pblico democrtico, seguridad ciudadana, reestructuracin y papel de las Fuerzas Armadas
Participacin social y poltica
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Sistemas de partidos y garantas para la oposicin poltica Balance histrico de la construccin de la democracia en Colombia
La democracia hoy. Canales de participacin. Las costumbres polticas en Colombia. Las leyes para el quehacer de la poltica.
Deterioro en las relaciones de convivencia. Deterioro ambiental Educacin: cobertura, financiacin y calidad del servicio Salud y nutricin bsica Seguridad social: examen de la Ley 100 de 1993; cobertura, cali
dad, financiacin y eficiencia del servicio Los problemas sociales y el ajuste fiscal. Panorama de una coyuntura. Inequidad de genero, cultural, tnica y econmica (distribucin de la propiedad, la riqueza, el ingreso, las oportunidades). Incapacidad de gestin de polticas sociales y econmicas.
Grado de politizacin de los colombianos, incidencia, impacto. La democracia en lo econmico y lo cultural Sociedad civil, partidos polticos y manejo del Estado. El Estado Colombiano, su carcter, su cobertura y eficiencia. Tratamiento del Estado a los diferentes conflictos de orden nacional, regional y sectorial.
Orden pblico y seguridad Unidad nacional Poder y participacin poltica Fuerzas armadas
- Papel de las Fuerzas Armadas - Composicin - Legislacin sobre las Fuerzas Armadas - Cdigo Penal Militar - Futuro de las Fuerzas Armadas - Papel de las Fuerzas Armadas en un Estado Social de Derecho. Clientelismo: - Balance histrico de la conformacin y consolidacin de los partidos polticos en Colombia - El bipartidismo - Corrupcin. - Sistema electoral. Estatuto jurdico de los partidos polticos - Eficiencia del Estado: manejo .Jel Estado y burocracia - Eficiencia en el control a la corrupcin, impunidad y justicia - Entidades de control estatal y veedura ciudadana.
5. Cultura e identidad; nacin - regin, ordenamiento territorial, problema agrario y narcotrfico
El papel de los elementos culturales en la construccin del Estado

- Nacin en Colombia. En que medida las identidades culturales regionales o locales, as como otro tipo de solidaridades (tnicas o religiosas) han sido o no obstculo para la consolidacin de la identidad nacional. Proceso histrico de la conformacin del Estado - Nacin en el Siglo XIX y XX y de estructuracin de patrones de identidad cultural (modernidad y tradicin). Los partidos polticos tradicionales y la construccin de la identidad nacional. Identidades regionales versus identidad nacional. Que significa ser colombiano? El recurso a la violencia para hacer poltica como un patrn cultural reiterativo en la historia colombiana y expresin de la cultura de la intolerancia y de la exclusin. El problema regional en Colombia: regionalizacin en grandes macroregiones y regionalizacin en escala media (las provincias). La regionalizacin real y la organizacin poltica - administrativa del Estado (regionalizacin formal). El problema territorial: ordenamiento territorial y descentralizacin, fortalecimiento municipal en la definicin de polticas pblicas y sociales. Cmo introducir cambios culturales en la Colombia del prximo milenio que potencien el fortalecimiento de la unidad nacional y el desarrollo? Un proyecto de Nacin compartido como requisito para fortalecer la identidad nacional. Centralizacin o federalizacn como alternativas para consolidar una real unidad nacional La cultura y educacin para la democracia y la convivencia. De la cultura de la confrontacin a la cultura del dilogo y la negociacin. Una poltica de ciencia y tecnologa para un desarrollo de la nacin. La Nacin pluritnica y pluricultural El papel del sistema educativo en la consolidacin de los cambios culturales y en el fortalecimiento del proyecto nacional. La tendencia a la globalizacin y la consolidacin de identidad nacional, tensiones y posibilidades. Los valores culturales regionales y su necesario fortalecimiento como parte de la construccin nacional. Nuevas realidades del agro; cambios en la produccin las comunidades y la mentalidad campesina; proceso de descomposicin y recomposicin del campesinado colombiano. Papel de las reas de colonizacin. Estructura de clases en el campo colombiano. Perspectiva regional. Estructura de la tenencia de la tierra. Perspectiva regional. Modelo de desarrollo del campo: papel del Estado, articulacin de las dinmicas y los intereses privados y pblicos respecto de la poltica agraria. Evaluacin de sus impactos. Relaciones intersectoriales del sector agropecuario en el conjunto de la economa. Sector agrario - sector financiero. Demandas del movimiento campesino: econmicas, sociales, polticas y culturales. El problema del narcotrfico. Peso de la produccin agropecuaria en el negocio de la droga. Caracterizacin de los productores de cultivos ilcitos. Evaluacin de las polticas de erradicacin y sustitucin de cultivos. Poltica antridrogas y sustitucin de cultivos ilcitos.
4. Economa y problemas sociales
Intervencin estatal y gasto pblico creciente. Racionalizacin de

impuestos y mayor inversin particular con democratizacin econmica. Crecimiento econmico y empleo. Pertinencia del funcionamiento de numerosas entidades oficiales. Eficiencia estatal. Relacin costo/beneficio. Equidad, distribucin de la riqueza y democratizacin de la propiedad. Concertacin del Plan de Desarrollo. Economa centralizada y burocratizada. Posicin dominante. Transparencia en el mercado. Seguridad social, privada y estatal, asistencia pblica. Sistema nacional de salud y pensiones. Educacin para el trabajo. Universidad y su extensin a la comunidad. Investigacin. Competitividad empresarial. Inversin, infraestructura, oficial y privada. Concesiones. Concentracin del ingreso y del patrimonio rural y urbano. Desarrollo rural alternativo, reforma agraria y fortalecimiento de la economa campesina. Desarrollo local y regional. Propiedad de la riqueza y situacin de los distintos sectores sociales de la nacin. Campesinos y desplazados por la violencia Situacin de la mujer colombiana Situacin de la niez y la juventud. Delincuencia comn y seguridad ciudadana Victimas de la violencia, secuestro, desapariciones, viudas, hurfanos. Ancianos Sistema de salud Sistema de vivienda y hbitat, calidad. Sistema educativo, recreativo y deportivo. Desempleo y polticas de formacin para hacer frente a los cambios en el proceso de trabajo como consecuencia de la revolucin tecnocientfica. Minoras tnicas y raciales
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Francicco Galn, del ELN, con el General Salcedo y Moritz Akerman en las reuniones de La Habana del 2006.
Fuente: Jaime Zuluaga N.
Bueno
Mortz Akerman
Moritz Akerman es miembro del Grupo de Garantes de los Dilogos con el ELN Se ha iniciado el dilogo directo entre el Gobierno y el Eln. En el comunicado conjunto -valoremos estos primeros acuerdos, ya son tres- se seala que las reuniones se desarrollaron en un ambiente franco y cordial en el que los participantes manifestaron su inters de avanzar en un proceso que tenga como objetivo central la paz nacional y cuyo principal beneficiario sea el pueblo colombiano. Se ha hecho un receso en esta fase exploratoria. Se reiniciar a finales de enero en Cuba, buscando definir ya una agenda de negociacin. En mucho, este dilogo directo fue posible por la accin de miles de ciudadanos que, demandndolo, se congregaron en la iniciativa Casa de Paz. En la instalacin protocolaria los Garantes Ciudadanos sealamos que con este dilogo el pueblo colombiano aspira a que se inicie un proceso ininterrumpido, serio y cierto que termine en la paz a travs de la solucin poltica negociada y que contribuya al fin de la guerra. Con la iniciativa Casa de Paz construimos un acompaamiento internacional que permite inscribir este proceso dentro de la construccin de la paz mundial y del desarrollo de la democracia y los derechos humanos en Colombia. Noruega, Suiza y Espaa son los acompaantes internacionales directos. Tambin han manifestado su inters el Gobierno de EU, la Unin Europea, el G24, los partidos verdes y muchas ONG e iglesias tanto internacionales como nacionales. Cuba brinda su hospitalidad y Venezuela su apoyo para el xito del encuentro de las partes. El proceso cuenta con factores positivos: los centros neurlgicos del poder del mundo rodean a Colombia a favor de la solucin poltica, el Gobierno y el Eln son contrarios definidos, cohesionados y tienen el suficiente liderazgo para hacer inobjetable las concesiones que toda negociacin implica. Los
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ciudadanos rodeamos con magnanimidad las soluciones negociadas siempre que tengan un horizonte cierto de paz. Tambin tiene grandes desafos: los tiempos y los espacios de negociacin se agotan, las condiciones jurdicas se estrechan limitando la capacidad de la sociedad y del Gobierno para conceder amnistas e indultos y para llegar a compromisos jurdicos -que no polticos- con los insurgentes para transformaciones sociales. Si la negociacin no tiene pertinencia en el tiempo, si no se hace ya, se continuar degradando el conflicto, se atomizarn las dirigencias guerrilleras y ser imposible acabar con el paramilitarismo. El narcotrfico encontrar en la prolongacin del conflicto caldo de cultivo y proteccin y continuar debilitando las legitimidades, que a su vez, potenciaran el conflicto. La prxima reunin ha de definir una agenda de negociacin que incluya los temas que hacen posible el acompaamiento ciudadano: el alivio de la violencia para la sociedad y contenidos realistas de dicha agenda. Pensamos que el carcter del proceso debera implicar la definicin poltica del dilogo y el estatus para los negociadores. Igualmente esa reunin debera definir reglas claras para todo el proceso, definicin del acompaamiento internacional que permita niveles de facilitacin. La facilitacin no es cesin de soberana, es, en algunos casos, cesin de la iniciativa temporal de las partes para que los facilitadores internacionales busquen frmulas que coadyuven a que el pas soberanamente tome las decisiones que garanticen una negociacin exitosa. Por el carcter de nuestro conflicto no hay solucin enteramente nacional. Slo con un proceso de negociacin cierto la Casa de Paz tendra un papel para seguir estimulando el movimiento ciudadano que lo acompae y las discusiones y talleres que produzcan insumos sobre aspectos precisos de la agenda de negociacin. Esta negociacin tiene particularidades: no se puede adelantar sin la sociedad y el acompaamiento internacional. stos no pueden ser convidados de piedra. Tampoco sustituyen a las partes en la negociacin. Pero si la negociacin cuenta con una efectiva participacin de la sociedad -empresarios, partidos, iglesias, trabajadores, ONG, militares retirados y todos los contradictores- y de la comunidad internacional, la negociacin estar llena de realismo, de posibilidades y de apoyos ciertos para la construccin de la paz.

Agendas Sustantivas Accord Indepaz41

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Documentos sobre Democracia y Paz No.

41 Bogot, febrero de 2007

ISSN 1909-0900- Colombia 2007 - INDEPAZ

Agendas sustantivas para una paz posible

Acerca de CONCILIATION RESOURCES

Las metas de CR son:

Celia McKeon Aaron Griffiths Sarah Wheeler Andy Carl

Punto de Encuentro No.41

ISSN 1909--0900 Colombia 2007 INDEPAZ

Marcos para una resolucin eficaz de conflictos

Primera parte: Estudios de caso en Europa, frica y Asia

Segunda parte: Estudios de caso en Amrica Latina

78 84 88 92 97 100 103 104

Procesos centroamericanos: una acumulacin de aprendizajes

El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador

La vigencia de la ruta propuesta por la Comisin de Notables

La clave est ms en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente

El gran obstculo de los procedimientos

HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIN

Agenda de Ro Verde de octubre de 1998 Bueno

Agendas sustantivas para una paz posible

Agendas sustantivas para una paz posible

Camilo Gonzlez Posso

Punto de Encuentro No.41

Agendas sustantivas para una paz posible

Punto de Encuentro No.41

Agendas sustantivas para una paz posible

Marcos para una resolucin eficaz de conflictos

Punto de Encuentro No.41

Nuevos marcos para los temas sustantivos

Agendas sustantivas para una paz posible

La naturaleza de las partes y su relacin

Punto de Encuentro No.41

Agendas sustantivas para una paz posible

La nueva Asamblea en Stormont, 1999.

Punto de Encuentro No.41

Agendas sustantivas para una paz posible

Maneras de compartir los recursos

Punto de Encuentro No.41

Naturaleza de los temas en disputa

Firma del Acurdo de Paz para Bougainville, 31 de agosto de 2001.

Resistencia al cambio de marcos

Reconciliacin de marcos: los distintos marcos en paralelo

Punto de Encuentro No.41

Agendas sustantivas para una paz posible

Punto de Encuentro No.41

Agendas sustantivas para una paz posible

Punto de Encuentro No.41

Primera parte: Estudios de caso en Europa, frica y Asia

Agendas sustantivas para una paz posible

Primeras fases del proceso de paz irlands

Punto de Encuentro No.41

Una propuesta privada

Gerry Adams, Albert Reynolds y John Hume. Dubln, septiembre de 1994.

Fuente: Crispin Rodwell

A la espera de condiciones favorables

Punto de Encuentro No.41

La bsqueda de perspectivas comunes

Agendas sustantivas para una paz posible

La Declaracin de Downing Street

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