QU SON Y PARA QU SIRVEN LAS POLTICAS PBLICAS?

Carlos Ricardo Aguilar Astorga Marco Antonio Lima Facio La poltica es un asunto demasiado serio para dejarlo en manos de los polticos. Charles de Gaulle, presidente de Francia (1890-1970)

Para citar este artculo puede utilizar el siguiente formato: Aguilar Astorga y Lima Facio: Qu son y para qu sirven las Polticas Pblicas?, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

1.- Introduccin. Pese a la complejidad en el terreno terico, es en lo pragmtico donde podemos constatar que al menos en Mxico, la prctica de la poltica es asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato es lo imperativo, entenderla y practicarla, simplemente se malentendi como una relacin mando-obediencia, basada en el clientelismo, donde pocos administran, otros ms obedecen y muchos ms padecen. Nuestro Sistema Poltico Mexicano no fue nicamente herencia del rgimen post revolucionario, sino que desde el virreinato, fue tejindose una red de complejidades que solo favorecan a los feudos de poder, mientras la mayora se (mal) acostumbr a la perversa normalidad de lo desigual. Por eso las reglas actuales, no son suficientes para enfrentar la pluralidad poltica que cada da crece, nuestros lastres con el pasado son ocultados por una modernidad ficticia que no nos permite convivir, solo ocurre discursivamente y no en la realidad, la forma tradicional de hacer poltica, sirve para enfrentar la pluralidad actual? 2.- Justificacin: Reconocer nuestros problemas es una tarea necesaria pero insuficiente cuando se habla de polticas pblicas: Las herramientas elegidas para solucionarlo fracasan, proponemos repensar esas herramientas para abordar los problemas. En el caso mexicano hemos recurrido principalmente a dos: gobernar por leyes y gobernar por Planes. La primera implica que ante la deteccin de un problema y sus consecuencias, stas pueden revertirse si se aplica un marco jurdico que lo regule. No obstante, generar leyes no es generar polticas, ello se

complica cuando la reparticin de justicia es cuestionable. La segunda, gobernar por Planes, presupone que el diseo de un proyecto por si mismo soluciona el problema, pero tambin es un camisa de fuerza que obliga a los polticos a ser indiferentes a los cambios propios de la dinmica social. En Ciencias Sociales, los procesos no son estticos, un plan, por muy bien diseado que sea, implica desconocimiento de esa variabilidad. Evidentemente las leyes y los Planes tienen una trascendencia considerable, no queremos descalificarlos o anularlos, simplemente enfatizamos que como herramientas, no son las ms adecuadas. Nuestra propuesta est apegada a quienes defienden que se gobierne por polticas, por cursos de accin que pretendan solucionar un problema especfico en vez de solucionar un todo que de por si es inadministrable. Es comn asociar el concepto de polticas pblicas a las meras acciones de gobierno, de tal modo que cualquier accin de los actores gubernamentales es considerada errneamente como polticas pblicas. Los gobiernos no son ya los nicos actores en las fases del ciclo de las polticas, si bien toda poltica pblica es una accin de gobierno, no se reduce a este. El presente trabajo busca explicar qu son las polticas pblicas y para qu sirven, dentro de un contexto tan complejo como es el mexicano, de modo tal que tanto servidores pblicos como lectores interesados en entender el concepto, tengan una herramienta til y sencilla, comprendiendo que rescatar la naturaleza pblica de las polticas (Majone) es el punto clave. Abordar herramientas inadecuadas, puede ser peor que no abordar el problema. Todos estamos de acuerdo en reducir la pobreza, ampliar la base gravable, hacer mejor uso de los excedentes petroleros, generar empleos, etc, el problema no es el problema pblico, el problema es cmo lo hemos tratado de solucionar, al menos, en los ltimos 30 aos. 3.- Breve esbozo terico: 3.1.- Poltica no es lo mismo que polticas (politics / policies, policy) Para entender qu son las polticas pblicas, es necesario diferenciar dos conceptos que en nuestro idioma no tienen traduccin: Politics (poltica), policies (polticas). El primero es entendido como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con el gobierno. El segundo tiene que ver ms con las acciones,

decisiones y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos pblicos. A lo largo de este trabajo, hablaremos de poltica (en singular) politicscuando nos refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Poltica); y polticas (plural) cuando nos refiramos a las polticas pblicas policies, policy-. Esta es la clave para diferenciar la Ciencia Poltica (Political Sciences), de las Ciencias de Polticas (Policy Sciences) No obstante existe la poltica de las polticas pblicas, que son las relaciones de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad. Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: poltica educativa, polticas educativas; poltica cultural, polticas culturales, poltica social, polticas sociales; etc. tambin podemos hablar de las relaciones de poder de algn sector: la poltica de las polticas econmicas, la poltica de las polticas ambientales, etc. Las polticas son el diseo de una accin colectiva intencional; el curso que toma la accin como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la accin produce. En este sentido, las polticas son el curso de accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters. El concepto de polticas presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a cabo, ms que a lo que se propone y quiere. Las polticas se conforma mediante un conjunto de decisin, y la eleccin entre alternativas (Aguilar, 2003a:25). Las polticas se entienden como una declaracin de intenciones, una declaracin de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: las polticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir, las polticas pblicas son hiptesis, v.gr: si implementamos ste curso de accin (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y) Las polticas son cursos de accin destinados a la solucin de problemas, donde inclusive el no hacer nada es una accin que se tiene que tomar en consideracin y poner en prctica o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las polticas denotan tambin las intenciones de las fuerzas polticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las

consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones ms que consecuencias. Las polticas se convierte en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos actores polticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar, 2003a:25). 3.2.- Los inicios del concepto Harold Laswell, es el referente en la materia sobre ciencias de polticas, define en los aos cincuenta a la poltica pblica como: disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, con base cientfica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democrticos, veinte aos despus en 1971 agregara un punto crucial en la definicin: el conocimiento del proceso de decisin y el conocimiento en el proceso de decisin. Lo primero referido a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones pblicas (conocer el proceso de decisin de la poltica) y lo segundo referido a las habilidades cientficas requeridas para contribuir a la invencin de una teora y prctica confiables (incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de decisin de la poltica con el propsito de mejorar la decisin pblica). Es decir, haba una diferencia entre ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisin) y ciencia para decidir (conocimiento en el proceso de decisin). Esta diferencia desarroll dos tendencias de las polticas pblicas: el policy studies (estudios de polticas) y el policy analysis (anlisis de polticas). Cuando se habla de poltica pblica se hace alusin a los procesos, decisiones, resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de accin y entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentndose y colaborando ante opiniones y cursos de accin especficos. Para los franceses Yves, Mny y Jean Claude Thoening, el estudio de las polticas pblicas, no es otra cosa que el estudio de la accin de las autoridades pblicas. Otro uso del trmino poltica distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientacin para la accin, un programa o una perspectiva de actividad. As se dice que un gobierno tiene una poltica econmica, o sea que realizan un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un

campo especfico, en este caso, la economa. Es en este ltimo sentido en el que cabe hablar claramente de poltica pblica; es decir, de los actos y de los "no actos comprometidos" de una autoridad pblica frente a un problema o sector relevante de su competencia.(Meny y Thoening, 1992: 89) La ciencia tradicional consideraba, en los aos cincuenta y sesenta, que las Polticas Pblicas (policies) eran variables dependientes de la actividad Poltica (politics) (Roth, 2006:13-14). Se presupona que las polticas no eran ms que el resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos polticos. Es decir, las polticas eran las decisiones de los gobernantes para la solucin de un problema en particular, y que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los gobernados. Una poltica pblica no es cualquier accin del gobierno, que puede ser singular y pasajera, en respuesta a particulares circunstancias polticas o demandas sociales. Dicho de otra manera, lo especfico y peculiar de la poltica pblica consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realizacin de un objetivo de inters / beneficio pblico, cuyos lineamientos de accin, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de funciones pblicas que son de naturaleza permanente o con la atencin de problemas pblicos cuya solucin implica una accin sostenida. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y especfico de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos poltica pblica. 3.3.- El carcter pblico de la poltica: Si bien las diferencias entre pblico y privado han dependido del momento histrico, resulta curioso y hasta paradjico que lo pblico es asociado con lo gubernamental, como si los gobiernos tuvieran el monopolio de lo pblico. La poltica pblica es hasta cierto punto un pleonasmo, pues la poltica desde los griegos era una actividad que se realizaba en la polis y no poda ejercerse sino en pblico (la familia era un espacio pre-poltico y por ende

privado, era el oikos). Pblico y poltica para los griegos era algo similar porque no haba concepcin de lo individual, la poltica era pblica y lo pblico era poltico. Con Maquiavelo comienza a manifestarse un realismo de la poltica distinto al mundo helnico, se pone de manifiesto que la poltica est en manos de algunas lites y que la cosa pblica, la res pblica, no pertenece a todo pblico. Una de las principales aportaciones de las polticas pblicas es precisamente rescatar el carcter pblico de las polticas, es decir, la intervencin de actores diferentes al gubernamental en las polticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, iglesias, asambleas vecinales, etc). Este mbito pblico es el campo en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas (Aguilar, indito). Ahora bien, Gobernanza o gobernacin es un concepto central para entender nuestra materia, implica el proceso de direccin de la sociedad o el proceso mediante el cual sociedad y gobierno definen su sentido de direccin, los valores y objetivos de la vida asociada que es importante realizar, y definen su capacidad de direccin, la manera como se organizarn, se dividirn el trabajo y disminuirn la autoridad para estar en condiciones de realizar los objetivos sociales deseados (Aguilar, 2005: 2829). 3.4.- Concepto de poltica pblica: Las ltimas dcadas arrojan una generosa produccin acadmica de lo que son las polticas pblicas, por lo tanto hay un nmero de definiciones similar al de autores. En el siguiente cuadro describimos las definiciones de algunos, de ellos que consideramos ms importantes: Brum. Fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas pblicos vividos por la sociedad civil. (La evaluacin de polticas y programas pblicos. El caso de los programas de desarrollo social en Mxico, Mxico, M. A. Porra. 2006) Manuel Canto

Chac. Cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad, (Introduccin a las polticas pblicas, en: Canto, M. y O. Castro (coordinadores) Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas en el Municipio. MCD, Mxico. 2002) Eugenio Lahera Parada Cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado () incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados. (Lahera, E (2004), Introduccin a las polticas pblicas FCE. Chile) Luis Fernando Aguilar Villanueva Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. (Aguilar, L. (1993). Antologas de Poltica Pblica, Mxico, Porra. Varias ediciones) Manuel Tamayo Senz Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. (El anlisis de las polticas pblicas, La nueva administracin pblica, Rafael Ban y Ernesto Castillo (comps.), Madrid, Alianza editorial 1997) Joan Subirats Es la la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemtica as como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto. (Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Madrid. INAP. 1989) Charles Lindblom Nos estamos refiriendo a procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de accin, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en

conflicto, enfrentndose y colaborando ante opciones especficas. (Usable knowledge: Social science and social problem solving Yale University Press 1979) Andr Roth El concepto de poltica pblica tiene tres acepciones: la poltica, concebida como el mbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). Segundo, la poltica como la actividad de organizacin y lucha por el control del poder (politics). Y, finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas (policy) (Polticas Pblicas: Formulacin, Implementacin y Evaluacin, Bogot, Aurora. 2006) Heclo y Wildavsky Consideran a la poltica pblica como una accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. ("The Private Government of Public Money", Macmillan, London) Mny y Thoenig. Accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad y que sta se transforma en un programa de accin de una autoridad pblica. (Las polticas pblicas, Barcelona, Editorial Ariel 1992.) Mara Gracas Rua Conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarqua de valores y preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica por el tamao del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carcter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legtima y soberana del poder pblico. (BID 2006) Pedro Medelln La estructuracin de las polticas debe ser comprendida como el producto de un intenso proceso poltico a travs del cual emergen y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (sntesis de la interaccin entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre la sociedad y el estado que son gobernados. (La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad. Chile. Serie: Polticas Sociales, nm. 93, CEPAL) Giandomenico Majone. Es una actividad de comunicacin pblica y no solo de una decisin orientada a la efectuacin de metas () es tambin todo el conjunto de actividades postdecisionales o retrospectivas que buscan aportar evidencias, argumentos y persuasin (Evidencia, argumentacin

y persuasin en la formulacin de polticas. Mxico, D. F.: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C. y Fondo de Cultura Econmica. 1989.) Banco Interamericano de Desarrollo BID Intercambio complejos entre acores polticos a travs del tiempo (La Poltica de las Polticas Pblicas. Progreso econmico y social para Amrica Latina. Informe 2006) Harold Laswell: Anlisis del proceso de las polticas pblicas: cmo se definen los problemas y las agendas, cmo se formulan, cmo se toman las decisiones y cmo se evalan e implementan las polticas. Anlisis en y para el proceso de las polticas pblicas: comprende el uso de tcnicas de anlisis, investigacin y propugnacin en la definicin de los problemas, la toma de decisiones, la evaluacin y la implementacin. (La concepcin emergente de las ciencias de polticas, en Aguilar, El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Porra.) Fuente: Elaboracin propia. Hay varios puntos que convergen a pesar de la diferencia de conceptos, destacamos a lo menos ocho elementos necesariamente constitutivos: 1.- Resolver problemas pblicos acotados. 2.- Las decisiones implican conflicto. 3.- Se discute el problema pero ms an, la manera de abordarlo. 4.- Participacin de mltiples actores. 5.- Es un proceso. 6.- No se desplaza al gobierno sino que se legitima. 7.- La poblacin afectada se involucra en la solucin. 8.- Es un ciclo y no una secuencia lineal. Lo anterior implica cuatro grandes retos para los hacedores de polticas (policy making):

 Flexibilidad para adoptar cambios que logren objetivos y metas de la alternativa que hemos seleccionado como polticas Involucrar los niveles de la participacin en los ciclos de poltica. En suma, lograr que el diseo de poltica sea una realidad aplicable (pasar de la formulacin a la implementacin), evaluable y consensuada social y polticamente. Revertir el problema no administrarlo. 4.- El mtodo de la poltica pblica (Su ciclo): Las fases, proceso o ciclo de las polticas, vara segn el autor. No debemos confundir fases con niveles; fases hace referencia a cada uno de los distintos estados sucesivos del proceso de las polticas, es pues una secuencia lgica; mientras que niveles hace alusin a jerarquas, es algo mayor o menor que lo precedente o antecedente. Es decir las fases del ciclo de polticas son pasos sin que importe si uno es mayor que otro. 4.1.-Modelo de Bardach. El modelo de Eugene Bardach, propone ocho pasos para el anlisis de las polticas pblicas. La necesidad de resumir este enfoque, se debe a su sencillez. Para los no iniciados en el anlisis de las polticas, resulta muy til y hasta pedaggico. Ello permitir entender la propuesta que los autores describimos ms adelante. 4.1.1.- Definicin del problema pblico. Definir el problema, es el elemento principal en este diseo (y otros diseos) de polticas pblicas, ya que, si no se delimita de forma correcta nos puede llevar a atender problemas que no sean pbicos. Entonces tendremos que dar respuesta a las siguientes dos preguntas Qu es un problema? y Cul puede considerarse como problema pblico? 4.1.1.1.- Un problema Cuando hablamos de problemas, vienen a nuestra mente todo tipo de situaciones que nos generan un dolor de cabeza, y tenemos entonces problemas personales (econmicos, familiares, religiosos, culturales,

sentimentales, etc.) y problemas sociales o que afectan al bien comn, problemas qu si no afectan a toda la ciudadana, si a una buen parte de ella (desempleo, migracin, violencia, narcotrfico, epidemias, inflacin, desnutricin, etc.). Estos ltimos, son los que nos interesa tratar aqu. 4.1.1.2.- Un problema pblico? Bardach, menciona que en la definicin del problema, el analista debe contemplar una parte cuantitativa deber incluir aspectos de magnitud, es decir, se deben de considerar cuestiones tcnicas que nos ayuden a disear la solucin del problema para lo cual, ser conveniente hacernos algunas preguntas como: en qu consiste el problema? contamos con los elementos necesarios para resolverlo? quines estn involucrados en dicho problema?, como podemos resolverlo? el presupuesto con el que contamos es suficiente? qu podemos proponer que no se haya propuesto ya? y cul es la cobertura que podemos atender? y finalmente cules son las metas esperadas? 4.1.1.3.- La construccin del problema pblico. La definicin del problema, no debe incluir una solucin implcita que escape por un descuido semntico, hay que limitar la definicin del problema a una mera descripcin y dejar abierta la bsqueda de soluciones (Bardach, 2001:22). Fuente: Elaboracin propia en base a Bardach Eugene, Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. CIDE; Mxico, 1998 4.1.2.- Obtencin de la informacin. Como sabemos, la informacin es necesaria para tres propsitos principales; El primero es evaluar la naturaleza y la extensin de los problemas que se est tratando de definir. El segundo es evaluar las caractersticas particulares de la situacin concreta de la poltica que se pretende estudiar. El tercer propsito es evaluar las polticas que por lo menos algunas personas han pensado que funcionaran bien en situaciones aparentemente similares a la suya, ya sea en otras jurisdicciones o en otro momento (Bardach, 2001:26). 4.1.3.- Construccin de alternativas.

Las alternativas son aquellas acciones, que toman el o los diseadores de la poltica pblica, para la solucin del problema pblico elegido, podemos decir que son los escenarios a seguir y mediante los cuales se diseara la poltica ms acorde, recordemos que no siempre ser la ms favorables o la mejor diseada, pero si debe ser, la que busque la solucin al problema, en donde estn involucrados todos los actores inmersos en dicha accin. Se recomienda hacer una lista de todas las alternativas que le gustara considerar en el curso de su anlisis, y reorganice algunas ms en una sola alternativa bsica con una o ms variantes (Bardach, 2001:31). La inaccin, es una manera de accin, decidir no decidir, es tambin una alternativa. Elegir una alternativa, significa que la eleccin de una implica descartar otra, y otras veces significa simplemente una accin ms de poltica que podra ayudar a resolver o mitigar algn problema, quiz en conjuncin con otras alternativas (Bardach, 2001:37). 4.1.4.- Seleccin de criterios. Una vez propuestas las alternativas, contina el proceso ms complicado, la seleccin de la alternativa adecuada. Debemos tener en cuenta el anlisis costo beneficio (gastar menos con mejores resultados) y por el otro, tenemos que los problemas sociales, no pueden ser abordados bajo sta lgica, y en l intervienen conceptos como la bondad, la justicia, la equidad, etc. Bardach, propone algunas herramientas, enfoques y varios criterios para la evaluacin de las alternativas: Cuadro 3 Herramientas, enfoques y criterios Herramien-ta: Costo eficacia; considera a los recursos e intenta encontrar las mejores formas para utilizarlos, busca la maximizacin de los resultados y minimizar los costos. Costo beneficio; permite que los recursos y los resultados sean variables proporcionadas.

Enfoque: Consiste simplemente en dejar que los procesos gubernamentales y polticos existentes efecten la ponderacin. El analista impone una solucin; el analista modifica por s mismo aunque no reemplazara- la ponderacin acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepcin filosfica o poltica. Criterios: Legalidad; Una poltica viable no debe constitucionales, estatuarios o de la ley comn. violar los derechos

Aceptabilidad poltica; Una poltica viable debe ser una poltica aceptable. En este punto es cuando se valoran las fuerzas de cada uno de los actores involucrados, ya que mientras para unos puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinar las acciones a seguir, segn sea el peso de las alianzas. Solidez; Una opcin de poltica, debe ser lo suficientemente slida para que, aunque el proceso de implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios. Perfectibilidad; La mayora de las polticas fracasan en el momento de ser implementadas, ya que durante su diseo se pudieron omitir algunas cosas, sin embargo, la mejor de las polticas es aquella que se adapta ms rpido al entorno en el que se ejecuta y que adems pueda dar el mximo beneficio social. Programacin lineal; Es una tcnica matemtica que sirve para optimizar la eleccin cuando se tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursos que maximizar. Es decir, se busca maximizar los objetivos con recursos limitados. Fuente: Elaboracin propia. 4.1.5.- Proyeccin de los resultados. Para hacer una proyeccin es importante contar con cierto tipo de informacin, pero sta se obtiene nicamente de la experiencia con otras

polticas similares o anlogas (Bardach, 2001:39). En tal sentido, es importante imaginarse todas las contrariedades posibles y por haber, en la implementacin de la poltica: ms gente que necesita del apoyo, menos presupuesto, cuestiones polticas, sociales, econmicas, e incluso culturales, problemas de gnero, de equidad, fiscales, etc. Entre ms escenarios elaboremos, mejor sern los resultados esperados. 4.1.6.- Confrontacin de costos. En el caso social, se tendra que tomar en consideracin a cuanta gente o cuanta cobertura podr tener la poltica implementada. El anlisis de costos ser buscando el mnimo aceptable en cada una de las alternativas evaluadas. 4.1.7.- Decida. Este paso sirve para verificar que tan bien realizado esta el trabajo hasta este momento, por lo tanto hay que decidir qu hacer. Se debe tener claro que es lo ms importante de la poltica que se pretende aprobar lo social o lo econmico y a partir de ello, tomar la decisin de la alternativa ms acorde al problema. 4.1.8.- Cuente su historia. Este punto es uno de los ms delicados, ya que de la forma de contar la historia depende si se acepta o no la poltica propuesta; si cubre con los objetivos, la metas, si los estudios sociales y econmicos son acordes a las necesidades de la poblacin, si las relaciones entre los involucrados son las aceptables y por ltimo si los efectos esperados son los que verdaderamente se desean. Bardach propone algunos aspectos importantes para contar la historia: Piense en un ambiente propicio para hablar; debe estar seguro de poder responder a cualquier pregunta y rebatir cualquier posible objecin. Puede contar su historia por escrito o oralmente; mantenga una comunicacin clara y sencilla. Su historia debe tener un estilo narrativo fluido; debe tomar en cuenta los intereses y habilidades de los lectores.

 Proyecte sus resultados; resuma los resultados de sus alternativas que le ayuden a comparar los costos y beneficios. Diga porque es la mejor alternativa de poltica pblica y porque debe ser implementada. 5.- Propuesta: Proponemos un modelo simbitico, basado en diferentes autores. En l se pueden ver cuatro grandes fases de la poltica (incluyendo sus componentes ms importantes), Gestacin Formulacin, Implementacin y Evaluacin . Advertencia: Esta descripcin grfica, permite ver una fotografa de este complejo proceso de decisiones. Desarrollamos el modelo de ciclo (fases o etapas), por considerarlo explicativo, pero de ninguna manera debe entenderse como algo esttico y que forzosamente tenga un solo orden. En la realidad, las fases de la poltica tienden a desdibujarse, superponerse y entremezclarse (Parsons), es ms, pensar en un modelo infalible y un concepto nico, sera algo cercano al fanatismo. La poltica pblica no es una simple sumatoria: Gestacin, Formulacin, Implementacin y Evaluacin = Poltica Pblica (G+F+I+E=PP). Se basa ms bien en el principio aristotlico de la suma es mayor a las partes, la poltica pblica va ms all de sumar G+F+I+E. 5.1.- Gestacin: Como podemos observar, la deteccin de un problema pblico, tiene que ver con uno privado (o varios) de trascendencia pblica, esto es, un problema pblico implica problemas individuales pero no aislados, sino que esta manifestacin de problemas individuales concentrados en un problema pblico es de implicacin gubernamental, y dado que el gobierno cuenta con recursos escasos (no solo monetarios sino temporales, de personal, etc), elegir qu problemas pblicos van a ser de consideracin gubernamental implica necesariamente un conflicto que dejar a unos fuera. En esta fase, el gobierno tiene que responder a la pregunta qu es ms importante entre x, y, z etc?, es ms importante, generar empleos, ceder a los empresarios, ayudar a los indgenas, resolver el problema de

escases de agua, ampliar la base grabable, pavimentar las calles, ()?, resolver lo inmediato o lo urgente? 5.2.- Formulacin: A esta eleccin del gobierno, lo llamamos agenda de gobierno y puede entenderse como el elemento que une la gestacin con la formulacin de la poltica. En este momento se da la discusin sobre la alternativa que se adoptar para corregir el problema, lo cual est acotado por las capacidades tcnicas, financieras, temporales y humanas, de los que discutan el problema."Se puede llamar propiamente formacin de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Aguilar, 1993: 25). Por lo regular es donde los diagnsticos tienen una fuerza determinante, pues de acuerdo a estos, la poltica tendr forma. O dicho de otro modo, un mal diagnstico (evaluacin ex ante) llevar a una mala implementacin. Tambin es claro que quien presente mejores diagnsticos es quien acapare las agendas de gobierno, pues es ms fcil formular una poltica si el diagnstico funciona como elemento disparador a una posible solucin. El proceso de formulacin de las polticas segn el Banco Interamericano de Desarrollo implica una sucesin de intercambios entre actores polticos que interactan en escenarios formales e informales (BID, 2006) 5.3.- Implementacin: La implementacin es la puesta en prctica del diseo que elegimos y construimos para abordar el problema. Cabe mencionarse que en los pases anglosajones se desarroll desde los setentas una amplia bibliografa, pues se dieron cuenta que un diseo bien hecho no necesariamente lleva a una puesta en prctica sin problemas . La pregunta clave aqu es: Por qu falla la implementacin si el diseo es eficiente?, como sealamos con anterioridad, la variabilidad en la poltica as como en la mayora de las ciencias sociales es irremediable, al tener escenarios, actores, intereses, cambiantes, la implementacin se desajusta del diseo. Incluso el taln de Aquiles de la poltica, precisamente por la dinmica

implcita. Lo que ha desarrollado que los indicadores (en este caso de implementacin) tengan una relevancia significativa. Regularmente, aquellos actores que no pudieron influir en el proceso de decisin (formulacin), tratarn de recuperar ese poder en la fase de implementacin, hacindola ms compleja. Esta complejidad ha sido muy estudiada por diferentes disciplinas, sin que haya un consenso en las teoras (es interesante el debate entre economistas y socilogos). El punto clave de la Implementacin es lo que Pressman y Wildavsky llamaron La complejidad de la accin conjunta, pues en este juego poltico (Bardach), se manifiestan intereses que incomodan a los objetivos planteados en el diseo. El poltico (burcrata en trmino Weberiano) no puede prescindir de la persuasin (Majone, Subirats), intercambio poltico (Canto) y negociacin, de no recurrir a estos, no tendr manera de lograr que la mayora coopere. El implementador por lo regular es un buen poltico. Implementacin es un proceso, implica juegos de poder, y no puede desapegarse de las estrategias y tcnicas de los implementadores. Se habla de juego porque no hay un solo implementador, hay multiplicidad de actores (autnomos y semiautnomos) y todos quieren cierto control. En esta fase, es comn encontrar prcticas como: desvo de dinero, distorsin de objetivos, resistencia de unos vs. control administrativo de otros y lo ms desgastante, la disipacin de energas. La clave de la implementacin es como enfrentarse a la incertidumbre. 5.4.- Evaluacin: La evaluacin consiste en la realizacin de una investigacin, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la aplicacin de un mtodo sistemtico, el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las polticas y programas pblicos, as como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada (Cardozo, 2009: 10) Es la parte menos desarrollada, existe una amplia gama de estas. Cardozo (2006) desarrolla una tipologa de la evaluacin:

Podemos decir que la reformulacin de la poltica pblica (y que por ello decimos que es un ciclo), va en funcin directa del tipo de evaluacin que hagamos. No es lo mismo reformular la poltica si se considera la evaluacin de metas que de impactos, ambas distan mucho en su explicacin. Analizaremos algunos puntos importantes de la evaluacin en el apartado siete de este texto. 6.- La participacin ciudadana en el proceso de las polticas. A mayor democracia, habr mayor participacin. El nivel de participacin actual en Mxico puede considerarse como un indicador de nuestra democracia, qu nivel de participacin tenemos en nuestras polticas? Veamos en qu consisten estos niveles: La participacin ciudadana recupera la parte pblica de la poltica, y permite que nuestra democracia (caso de Mxico) no sea solo una democracia electoral, sino una democracia participativa. No obstante, las polticas son escenarios donde el conflicto, la incertidumbre e intereses particulares, en todo momento. Tampoco todos los niveles de participacin pueden estar en todas las fases de la poltica. El principio de la democracia representativa, es que el nmero creciente de pobladores, no permiten la democracia directa, sin embargo, la democracia representativa mexicana no arroja los mejores resultados. Vincular participacin ciudadana en las fases de las polticas mejorara el desempeo de los representantes polticos y dara mejores soluciones a los problemas pblicos. En la siguiente matriz, podemos observar los niveles de la participacin con las fases de la implementacin. Entendemos que democracia es la mayor incidencia de los niveles participativos en las fases de las polticas: Qu personas deben participar en qu fases? Es un tema muy polmico, que implica un anlisis en cada fase y en cada nivel. 7.- Un caso prctico Se ha puesto demasiado nfasis a la gestin por resultados la entrega de productos que puedan hacer constatar que la poltica ha logrado objetivos. No obstante, tanto productos como resultados, son aspectos muy importantes pero sobra decir que son insuficientes, la razn para asegurarlo es simplemente que estos dos factores no siempre mejoran el

nivel de bienestar de la poblacin objetivo. Desarrollemos un ejemplo para ilustrarlo: La cada de ventas de artesanas por parte de indgenas en el municipio de San Martn Texmelucan (SMT) Puebla; ha generado una disminucin del 40% de sus ingresos, ante tal hecho los afectados han negociado con los regidores de agricultura, turismo y desarrollo econmico. Se ha convocado a varias reuniones donde han participado -a parte de los afectados-, campesinos, empresarios, sociedad civil y gobierno. Entre las diferentes alternativas discutidas se opt por un proyecto o poltica pblica que tuvo como objetivo: Capacitar a los indgenas del municipio de SMT, en la elaboracin de artesanas bajo criterios de calidad total, de modo que sus ventas se enfoquen al mercado internacional, las metas son las siguientes: 1) Implementar diez talleres con personal capacitado en materia de calidad total en los procesos de elaboracin de artesanas, dirigido a los grupos organizados de indgenas texmeluquenses, en un tiempo aproximado de cinco meses. 2) Certificar en el plazo establecido al menos al 80% de los participantes. 3) Discutir al menos dos veces por mes en el cabildo los avances de la poltica, as como aplicarlo a criterios de transparencia. Todo ello se financiar con recursos del municipio, as como con aportaciones privadas, exigiendo un manejo de recursos eficiente, y piden que haya actividades transparentes, productos visibles y resultados comprobables (efectos visibles), los cuales son tres: 1) Actividades: la redaccin del proyecto en un documento base, donde especifique, todas las acciones a realizar; 2) Productos: Desarrollar y entregar 500 cuadernillos como material didctico para los participantes, as como un documento gua de los capacitadores; 3) Resultados: listas de asistencia de los 500 participantes, as como fotos, videos y monitoreo de supervisores en los talleres. Parece ser que la poltica pblica o el curso de accin tienen forma, y salvo algunos imprevistos menores es implementada sin mayor novedad. Tanto objetivos, metas, actividades, productos y resultados son entregados con eficiencia . Los patrocinadores del proyecto estn contentos de la experiencia exitosa que implic abordar el problema pblico en cuestin.

Sin embargo productos y resultados no implicaron necesariamente una mejora en el nivel de ingresos de los indgenas en cuestin, no solo por la sencilla razn de que a nivel internacional no pueden competir contra artesanas chinas (que ya tienen un mercado consolidado), ni tampoco por la asociacin tan dismil entre labor artesanal indgena y criterios de calidad total, sino porque se supuso que capacitacin, era igual a mayores ingresos, por lo que el problema no es el problema de los indgenas, sino cmo se abord. No tuvo impacto porque no hubo mejoras en el nivel de bienestar de los indgenas, su capacitacin solo logr que un 5% de los capacitados pudieran exportar en el corto plazo. Si una poltica pblica no pone nfasis en cmo revertir el problema, que en este caso, es la cada de las ventas, pero sobre todo la disminucin del poder adquisitivo de los indgenas (y con ello disminucin en su nivel de bienestar), la poltica pblica quedar en buenas intenciones, reiterando una menor participacin en asuntos pblicos por parte de los beneficiarios, pues habr que decir, tanto gobierno como sociedad, quieren -la mayor de las veces- mejoras inmediatas. Pero el verdadero potencial de la poltica pblica lo podemos encontrar en la fase de la Evaluacin: redisear la poltica (por ejemplo, para el siguiente ao), de tal forma que no solo haya lo que hubo, sino que se generen indicadores no solo de gestin, sino tambin de impacto, esto es, mejorar el nivel de bienestar, revirtiendo la cada de las artesanas consolidando un mercado interno (y no solo externo) que considere los criterios de produccin indgena (y no solo de calidad total), as mejorando el poder adquisitivo de los indgenas. Ello hace ms compleja la poltica pblica, pues lejos de comprometerse con la correcta aplicacin de la capacitacin, ahora buscara mejorar los ingresos de los indgenas, lo cual era de por s el problema inicial y central. Es cierto, se ha enfatizado que la poltica pblica aborda problemas acotados, y la capacitacin puede entenderse como una solucin a un problema de esta ndole, siempre y cuando se haya considerado as en un objetivo ms general, del cual un objetivo parcial o meta fuera la capacitacin. As queda explcito, que la capacitacin era apenas un primer logro, un primer paso hacia objetivos ms acorde al bienestar. El problema, fue que no se consider el problema como tal, que era la disminucin de un 40% de los ingresos de los indgenas debido a la falta

de mercado para vender sus artesanas, sino que solo se logr administrar sin solucionar el problema. Lejos de discutir si hubo culpables y malas intenciones, este ejemplo pone de manifiesto que hubo un problema de diseo, tambin queda claro que pudo no haber intereses de por medio, sino que el diseo, esto es, la formulacin, no era acorde con el problema. Sin embargo existen problemas no solo de diseo, de formulacin (como se puso de manifiesto en este ejemplo), sino de implementacin, de evaluacin y de reformulacin de la poltica. El problema no es hacer polticas ineficientes, sino renunciar a reformularlas . 8.- Conclusiones: Los actores gubernamentales no son los nicos en las fases de las polticas pblicas, la construccin de la poltica no es una decisin aislada, es ms bien una decisin suboptima que busca reducir el nmero de perdedores y ampliar ganadores, dicho en otras palabras, una poltica pblica (dado los recursos escasos como tiempo, presupuesto, personal, acuerdos etc.) por s misma, trata de dar una solucin a un problema acotado. Un Estado o gobierno por ms democrtico que sea, no pueden solucionar todos los problemas, por eso la parte poltica (relaciones de poder) de las polticas (acciones de gobierno) se vuelve un asunto que no a todos gusta. Implica dejar asuntos de lado y elegir los que tengan una razonada participacin de gobierno y sociedad, es decir, abordar mediante la poltica pblica lo sensatamente tratable, por eso insistimos que es suboptima. Sin embargo la discusin de lo pblico permitir gradualmente abordar temas ms complejos. No hay nada ms errneo que considerar lo pblico como exclusivo de lo gubernamental o a lo privado como privativo de algunas empresas, en un proceso federalista tan joven como el del caso mexicano, hace necesario acotarlo. Nos enfrentamos a procesos polticos complejos con estrategias centralistas. Mxico es como una mquina destartalada que no por apretar un tornillo va a mejorar. Por lo que la poltica pblica se posiciona como una herramienta que no es omnipotente, sino que busca gradualmente arreglar esa mquina de manera conjunta abordando asuntos especficos, no de manera general (como lo hacen los Planes).

Mucho se ha dicho que la poltica pblica es una ambulancia que va recogiendo heridos de una guerra. Esto es parte del excesivo abuso del trmino, y la falta de su estudio terico. Lo que hace la poltica pblica es dar un marco de anlisis y accin para revertir lo indeseable, de manera organizada, donde los actores no se reducen al gobierno, y sobre todo donde se rescata la parte pblica de la poltica, incorporando diferentes conocimientos cientficos. Hay en todo momento relaciones de poder implcitas en el proceso, que obliga a los tomadores de decisiones, a tratar la pluralidad poltica que hoy nos ha rebasado. Qu Estado queremos?, necesitamos un Estado que garantice derechos no solo polticos y civiles, sino econmicos, sociales, culturales, ambientales y culturales. Este nuevo arreglo entre Reforma del Estado y sociedad participativa en asuntos pblicos, es objeto de estudio del concepto de gobernanza. El problema radica que desde los aos ochenta, el Estado fue desmantelado para sustituirlo por el mercado, el mercado garantiza derechos? Queremos que el Estado nos garantice seguridad, empleo, derechos, salud, etc. pero llevamos 30 aos desmantelndolo.
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