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Il finanziamento degli investimenti pubblici in un assetto federale incompleto

Ottobre 2005

Il finanziamento degli investimenti pubblici in un assetto federale incompleto INDICE


Executive summary 1. Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali 1.1 Il nuovo assetto della finanza pubblica locale dopo il blocco delle aliquote e il nuovo Patto di stabilit interno 1.2 Le difficolt finanziarie delle Regioni in un contesto di autonomia tributaria ridotta: il confronto tra cassa e competenza 1.3 La normativa in tema di finanziamento degli investimenti e utilizzo degli strumenti finanziari 1.4 Le proposte in discussione allAlta Commissione sul tema del finanziamento del federalismo fiscale 2. La spesa pubblica per investimenti 2.1 Levoluzione della spesa pubblica per investimenti negli anni del risanamento finanziario e confronto internazionale 2.2 La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA 2.3 La dinamica degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale 3. Il finanziamento degli investimenti pubblici 3.1 Introduzione 3.2 Analisi delle fonti di finanziamento: fondi europei, trasferimenti pubblici e ricorso al mercato 3.3 Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano 4. Il rendimento degli investimenti pubblici 4.1 Introduzione 4.2 Gli effetti dellintervento pubblico sulla crescita economica in unottica internazionale 4.3 Il rendimento degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale 4.4 Conclusioni 5. Federalismo fiscale e riequilibrio economico: le prospettive per il Mezzogiorno 5.1 Introduzione 5.2 Il ruolo degli investimenti pubblici nel Mezzogiorno 5.3 Il riequilibrio economico in un paese federale duale Pag. 5 15

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A cura di Ref.

Sintesi

Executive summary
Sintesi La ricerca si pone lobiettivo di valutare lo stato dellarte e le prospettive future dellintervento pubblico in Italia in materia di investimenti e creazione di infrastrutture, tenendo conto del progressivo decentramento cui va incontro la Pubblica Amministrazione e dello stato di salute dei conti pubblici in un contesto di congiuntura economica avversa. Lanalisi prende in considerazione diversi aspetti e li coniuga per pervenire ad un quadro complessivo che descriva struttura, dinamica e elementi critici connessi allo creazione di capitale pubblico, focalizzandosi in ultima istanza sulla dotazione infrastrutturale del Mezzogiorno e relativa importanza dellintervento pubblico per lo sviluppo di questarea del Paese. Il perno attorno a cui ruota lo studio lindividuazione dei meccanismi e strumenti di finanziamento della spesa in conto capitale della Pubblica Amministrazione, disaggregata nei vari livelli di governo e lungo il territorio nazionale. In questo modo possibile valutare limpatto del federalismo fiscale sugli schemi finanziari degli Enti territoriali preposti a vario titolo alla promozione degli investimenti pubblici in Italia. Il rapporto si apre con il primo capitolo dedicato alla disamina dello stato di salute dei conti pubblici, disaggregati per livelli di governo, valutandone le possibili dinamiche tendenziali per il periodo 2005-2007. Allinterno di questa parte introduttiva vengono evidenziati alcuni punti critici emersi nei primi anni di federalismo, con riferimento al finanziamento delle spese decentrate e alla crescita del debito pubblico locale. In particolare, vengono discussi i provvedimenti emanati per regolamentare laccesso al mercato degli Enti territoriali e i possibili correttivi dellattuale sistema di finanza locale che lAlta Commissione per il Federalismo Fiscale dovrebbe proporre al Parlamento. Nel secondo capitolo viene delineato il quadro di riferimento circa la struttura e levoluzione della spesa pubblica per investimenti in Italia. Partendo da un inquadramento storico dellintervento pubblico allinterno delle scelte che hanno caratterizzato lazione di politica economica e fiscale negli anni pi recenti, si propone un raffronto con le principali economie internazionali, nel tentativo di enucleare le peculiarit del caso italiano. Successivamente, lanalisi descrittiva si concentra nellindividuazione dei flussi di spesa attivati dai vari livelli di governo e lungo il territorio nazionale, tenendo conto delle diverse accezioni con cui si suole descrivere la formazione di capitale pubblico. Il capitolo si conclude con la specificazione dei settori di intervento su cui si concentra la spesa in conto capitale e il modo in cui la riorganizzazione dello Stato ha modificato i ruoli ricoperti dalle diverse amministrazioni nel favorire la creazione di determinate infrastrutture. Il terzo capitolo dedicato alla descrizione delle fonti di finanziamento utilizzate per la formazione di capitale pubblico e della loro evoluzione nei periodi pi recenti. Nel caso italiano, lo studio delle fonti di finanziamento assume un ruolo rilevante anche in virt del processo di cambiamento in corso nel paese verso un assetto federale, che proprio nellindividuazione delle risorse ha incontrato gli ostacoli maggiori. Nellanalisi delle forme di finanziamento della spesa pubblica in conto capitale, condotta con riferimento alla disaggregazione istituzionale che caratterizza la struttura della Pubblica Amministrazione, si cercato sia di evidenziare i fattori che determinano lopportuna rispondenza della struttura di finanziamento ai requisiti dettati dal singolo investimento, sia la congruenza tra fonti finanziarie, assetto federale e intervento pubblico. A tal fine, il capitolo si conclude dando particolare enfasi alle dinamiche pi recenti emerse in tema di ricorso al mercato da parte degli Enti territoriali. Nel capitolo quarto, si cercato di verificare limportanza dellaccumulazione di capitale pubblico nel favorire una maggiore crescita, tenendo conto, per quanto possibile, dei molteplici aspetti connessi alla realizzazione di infrastrutture, che tendono a rendere dif-

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ficoltosa lidentificazione di tale relazione: costo degli investimenti, inefficienza amministrativa, complessit dei fattori che hanno impatto sulla crescita economica. Lanalisi stata condotta sia facendo leva su studi teorici ed empirici, sia mediante lausilio della descrizione grafica, in entrambi i casi avendo a riferimento tanto lesperienza nazionale, quanto quella internazionale. Nel valutare limpatto della creazione di infrastrutture sulla crescita economica, particolare enfasi stata data allesperienza delle regioni italiane, nel tentativo di individuare alcune prescrizioni di policy in materia di politiche di sviluppo territoriale e trasformazione in senso federale del paese. Infine, nel quinto capitolo i principali risultati emersi dalle analisi condotte nello studio sono stati utilizzati per testare le condizioni di sviluppo e di ritardo economico e infrastrutturale rispetto al resto del paese in cui si trova il Mezzogiorno, valutando le possibili implicazioni che per tale area possono rinvenirsi allinterno del disegno federale. Il rapporto si conclude presentando un possibile correttivo da introdurre nei meccanismi di controllo dellindebitamento locale, mirato a incentivare lafflusso di risorse al Sud, pubbliche e private, per il finanziamento degli investimenti in infrastrutture.

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Conclusioni Il quadro di finanza pubblica che emerge per il triennio 2005-2007 condizionato dal debole profilo della crescita economica, che ne sta deteriorando i principali saldi (avanzo primario sotto l1 per cento nel 2005) e ha invertito la dinamica discendente del rapporto Debito-Pil (dal 106.6 del 2004 al 108.2 per cento nel 2005). Alla fragilit dei conti pubblici concorre in modo determinante il depotenziamento del saldo primario delle Amministrazioni territoriali (circa il 70 per cento). Linnalzamento della pressione fiscale riscontrata a livello decentrato non garantisce lequilibrio finanziario nel medio periodo, cos come lapplicazione di un tetto alla spesa uniforme, che peraltro appare troppo penalizzante sul fronte degli investimenti. Una rigida applicazione del tetto del 2 per cento , salvo il ricorso a nuovo indebitamento, imporrebbe un arretramento della spesa per investimenti per il prossimo triennio, contro una crescita cumulata del 25.9 per cento osservata nel periodo 2001-2004. In un contesto di finanza pubblica fragile, il processo di decentramento ha incontrato diverse difficolt applicative, generando conflitti inter-istituzionali e vuoti amministrativi, spesso risoltisi in crisi di liquidit o blocco degli investimenti da parte dei livelli di governo meno autonomi finanziariamente. proprio in questi anni, infatti, che si sviluppato un maggior ricorso al mercato degli enti territoriali, spesso indotto dallinsufficiente dotazione finanziaria provvista dal governo centrale. Prendendo atto di questo stato dimpasse, e ritenendo cruciale il supporto del mercato in questa fase molto delicata dei conti pubblici e delleconomia italiana, il legislatore ha provveduto con interventi graduali a regolamentare laccesso al mercato dei capitali e lutilizzo di strumenti finanziari da parte dei livelli di governo subcentrali. I provvedimenti hanno introdotto elementi di maggior chiarezza e trasparenza tra gli operatori di un comparto lindebitamento locale ancora esiguo e incerto, ma non consentono di delineare appieno le dimensioni dellautonomia finanziaria locale, il grado di disintermediazione finanziaria cui dovrebbe andare incontro lo Stato e il ruolo del settore privato nel nuovo assetto federale, che appare ancora lontano dal realizzarsi. I vincoli alla formazione di uno stato federale equo ed efficiente sono testimoniati dalle difficolt incontrate dallAlta Commissione sul Federalismo Fiscale, incaricata di disegnare le linee guida per lapplicazione del federalismo fiscale. La struttura e la dinamica della spesa per investimenti pubblici risente dello scenario incerto che ha sempre caratterizzato il quadro della finanza pubblica italiana e, pertanto, esibisce dei percorsi non sempre in linea con le aspettative o le esigenze economiche di un paese caratterizzato anche da ampie differenze territoriali. Nel confronto europeo, la spesa per investimenti mostra molti punti di contatto con gli altri paesi, ma rimangono alcune peculiarit. Il calo degli investimenti associato al risanamento dei conti pubblici comune al resto dEuropa, ma in Italia accentuato dal rallentamento degli appalti pubblici registrato nei primi anni Novanta . Allo stesso modo, il recupero della spesa pubblica italiana in conto capitale osservato a partire dal 1995 stato pi accentuato, sicch dal 2002 il rapporto degli investimenti pubblici sul Pil in Italia si riporta al di sopra della media europea. A giustificare tale ripresa hanno concorso il risanamento dei conti pubblici, lappartenenza allarea monetaria unica, la necessit di ricostituire lo stock decumulato nei primi anni Novanta, la dismissione di aziende pubbliche che ha creato un vuoto di investimenti che il settore pubblico stato costretto a colmare. Gli elementi distintivi rispetto ai partner europei possono essere sintetizzati nel ruolo prioritario degli Enti territoriali nel perseguimento delle politiche di investimento e nella netta prevalenza degli interventi nel campo delle infrastrutture economiche. Circa il 60% della spesa per investimenti di pertinenza degli Enti territoriali, con

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una predominanza degli Enti locali (Province e, soprattutto, Comuni), che veicolano quasi il 50% dellintervento pubblico diretto. Al Nord e al Sud oltre il 60% della spesa per investimenti dipende dallazione diretta degli Enti territoriali, mentre al Centro tale incidenza scende di poco sotto il 50%. La rilevanza degli Enti locali assume un andamento crescente da Sud a Nord, mentre nel comparto regionale il Centro ad essere penalizzato, per lassenza delle Regioni a Statuto speciale caratterizzate da una maggiore capacit di spesa per investimenti. Da rilevare comunque che, se si adotta una definizione di intervento pubblico pi estesa, la gerarchia istituzionale muta a favore del Sud, dove si concentrano buona parte dei contributi alle imprese. La distribuzione territoriale degli investimenti pubblici alquanto disomogenea lungo il territorio. In termini pro-capite, gli Enti locali del Nord sopravanzano il resto dItalia per oltre il 17%, mentre tra le Regioni, quelle del Sud veicolano il 40% in pi della media nazionale. Complessivamente, il Nord ad assorbire la maggior quota degli investimenti pubblici, sia in termini assoluti quasi il 50% del totale sia in termini pro-capite, con una dotazione capitaria superiore del 6% alla media nazionale. Viceversa, il Mezzogiorno a registrare la minor dotazione pro-capite di investimenti pubblici, con una distanza dalla media nazionale del 7% e di quasi il 13% inferiore a quella che a vario titolo giunge al Nord. Anche in questo caso, la gerarchia territoriale si modifica se si includono nel computo i contributi alle imprese, quasi esclusivamente concentrati al Sud. Lanalisi della dinamica degli investimenti pubblici nel periodo 1999-2004 (ultimo anno stimato) mostra lesistenza di un processo di divaricazione tra Nord e Sud. La spesa per investimenti dellAmministrazione centrale cresciuta in termini pro-capite del 36% a partire dal 2001 se si considera la media nazionale, ma di oltre l80% al Nord e del 10% al Sud. La spesa per investimenti di Comuni e Province cresciuta dalla fine del 2001 di circa il 25% nellintero territorio nazionale, ma tale crescita stata pari al 30% nel Centro-Nord e intorno al 15% al Sud. A tale processo di scollamento si parzialmente contrapposto lintervento regionale, pi dinamico al Centro-Sud, ma in ogni caso di portata ampiamente inferiore rispetto a quanto osservato negli altri Enti. In unottica federale, il divario di capacit di spesa riscontrato tra gli Enti Locali lungo il territorio nazionale e lassenza di un meccanismo di redistribuzione delle risorse espongono il sistema al rischio di non ottima allocazione delle risorse pubbliche, che potrebbero essere dirette non tanto ove esse possano essere pi efficientemente impiegate, quanto nei luoghi dove esse si siano formate. Un altro aspetto connesso allo sviluppo del processo federale la ricomposizione settoriale tra livelli di governo della spesa per investimenti seguita alla rimodulazione delle competenze. Nel principale settore dintervento della Pubblica Amministrazione - Industria e Artigianato si riscontra una crescita di circa il 70% nel periodo 1996-2002, ascrivibile essenzialmente alla spesa centrale, cui ha fatto fronte un declino dellintervento locale di quasi il 35%. Pi omogenea la crescita del settore della Viabilit, con una riduzione del ruolo dellAmministrazione centrale a favore di quelle territoriali, specie quella locale da cui dipende quasi il 60% di tale comparto. Il settore dove pi evidente stato limpatto del processo di decentramento stato sicuramente quello dellEdilizia abitativa e dellUrbanistica, dove si registrata una sostanziale stagnazione complessiva della spesa delle Pubbliche Amministrazioni, frutto per di una forte ricomposizione delle competenze. Se prima del 2000 le Amministrazioni centrali controllavano circa il 40% della spesa di questo comparto, alla fine del 2002 tale quota era crollata a poco meno del 7%, mentre quella delle Amministrazioni Locali nello stesso periodo quasi raddoppiata. Per il complesso della PA, le risorse, escluse lindebitamento, per il finanziamento della spesa in conto capitale mostrano, in rapporto al Pil, un andamento a campana lungo il decennio 1995-2004, quasi sempre insufficiente a coprire le esigenze di spesa. Difatti, nella composizione delle fonti di finanziamento, il ricorso al mercato costituisce in media, e con leccezione del 1999, circa il 50 per cento della copertura degli investimen-

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ti pubblici e si presenta alquanto stabile in dinamica. Tra le risorse che compongono il finanziamento interno, mantengono una sostanziale stabilit i fondi comunitari, anche se di recente su livelli 11.5 per cento - inferiori al periodo 1996-2000 (18 per cento). Viceversa, mostrano un grado di non trascurabile volatilit le risorse di natura corrente e in conto capitale. La struttura di finanziamento della spesa per investimenti della Pubblica Amministrazione presenta luci e ombre. Da un lato, una presenza paritetica tra risorse proprie e mercato introduce allinterno del sistema pubblico una dose opportuna di incentivi, che altrimenti potrebbero essere distorti o da una quota eccessiva di debito (insostenibilit finanziaria), o da un peso rilevante dellautofinanziamento (assenza di meccanismi punitivi). Dallaltro, la sensibile volatilit delle risorse proprie potrebbe essere foriera di problemi di programmazione e di liquidit, specie se il critico stato di salute del complesso della finanza pubblica dovesse indurre ad un sostanziale rialzo del costo esterno del finanziamento. Un quadro migliore della struttura finanziaria che supporta la spesa in conto capitale della PA si ottiene grazie alla disaggregazione per livelli di governo, che permette di cogliere la rilevanza dei trasferimenti allinterno della Pa. A livello territoriale, infatti, pur crescendo la rilevanza delle risorse proprie assegnate ai principali enti periferici, nel periodo 2001-2004, salvo leccezione delle Regioni nel 2003, nessun Ente stato in grado di coprire interamente con proprie (in senso lato) risorse le spese in conto capitale, rendendo necessario un sostanziale ricorso al debito, locale ma soprattutto statale, per finanziare, con ampi flussi di trasferimenti, gli investimenti in tutti i livelli della PA. La struttura finanziaria accentrata, facente leva su ampi flussi di trasferimenti dello Stato, con pochi spazi di autonomia effettiva in periferia, fa perno sulla maggiore capacit dellAmministrazione Centrale di prendere a prestito dal mercato e, successivamente, riversare sotto forma di trasferimenti le risorse agli enti territoriali. Questo ben evidente sia per quanto riguarda le Province che i Comuni, ove peraltro si addensa una larga fetta della spesa in conto capitale, ma anche per le Regioni, giacch se vero che in queste ultime si rintracciano pi ampi margini di autonomia in materia di dotazioni finanziarie per gli investimenti, anche vero che tale autonomia pi di tipo formale che sostanziale. Alla fine del 2004, il grado di delocalizzazione dellAmministrazione pubblica in materia di risorse risulta alquanto limitato, contrariamente a quanto succede per la spesa, che risulta invece maggiormente capillare nel territorio. Laddove lintervento pubblico si concentra Enti Locali o Stato esiste unasimmetria finanziaria: ricorso al mercato al centro e dipendenza dai trasferimenti in periferia. In ottica federale, la disintermediazione finanziaria dello Stato e il maggior impiego di risorse di mercato da parte degli Enti Locali appare inevitabile, nonch auspicabile, anche se le difficolt per la realizzazione di un sistema effettivamente decentrato non sono trascurabili. In particolare, vista lattuale conformazione istituzionale e delle risorse disponibili, sembrerebbe opportuna una maggiore autonomia regionale e un contestuale potenziamento del coordinamento tra le Regioni e gli Enti Locali al fine di sfruttare le necessarie economie di scala per ottimizzare il ricorso a risorse messe a disposizione dal mercato. Nel periodo 2000-2004 gli Enti Locali (campione rappresentativo Corte dei Conti) hanno registrato un aumento del 45 per cento del ricorso a mutui e obbligazioni, che in valore assoluto raggiungono alla fine del 2004 i 4.353 miliardi di euro. Il trend registrato accomuna le diverse realt locali lungo il territorio nazionale ed essenzialmente riconducibile alla riduzione delle risorse disponibili a fronte dei maggiori costi derivanti dal numero crescente di funzioni delegate. Tale processo ha interessato lintero sistema degli Enti Locali, anche se nelle regioni con minori risorse proprie pro-capite ha generato un maggior ricorso al debito. Per quanto riguarda il ricorso al debito da parte delle Regioni, si registra una crescita alquanto sostenuta per il complesso degli Enti a Statuto ordinario, con lesposizione

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debitoria a carico regionale che aumenta del 51 per cento circa nel periodo, passando da 11.642 miliardi del 2000, pari a poco pi dell1.2 per cento del Pil, a 17.600 miliardi nel 2004 (1.5 per cento circa in quota al Pil). Tuttavia, se si escludono dal computo due Regioni outliers come Abruzzo e Piemonte, la dinamica dellindebitamento pi bassa di quella osservata per gli Enti Locali. Anche in questo caso, la dinamica appare uniforme lungo il territorio e viene confermato il maggior ricorso al debito per le Regioni con le minori risorse proprie. La nascita di strumenti finanziari innovativi e gli interventi legislativi di progressiva apertura al loro utilizzo hanno ampliato la gamma di prodotti disponibili, specialmente per le Regioni, favorite dalle loro dimensioni finanziarie pi rilevanti. Tuttavia ancora nel 2004 circa il 76 per cento dei mutui, che resta comunque lo strumento prevalente, degli Enti Locali sono stipulati con la Cassa Depositi e Prestiti (CDP), mentre le Regioni privilegiano gli Istituti di credito ordinario, che assorbono il 55 per cento circa dei contratti. La distribuzione regionale mostra chiaramente come il ricorso alla CDP sia preponderante negli Enti Locali del Sud, quasi il 92 per cento dei mutui in essere, ma non nelle Regioni meridionali, che invece attingono dalle banche private alla stregua di quelle settentrionali. Nel passaggio dal 2000 al 2004, mentre per gli Enti Locali non si riscontrano sostanziali mutamenti circa la natura degli enti creditori, per le Regioni, invece, in particolare quelle del Centro-Nord, si assiste a una forte ricomposizione a vantaggio della CDP, con una crescita nel quadriennio del 200 per cento, mentre quelli verso le banche si riducono del 34 per cento. Una chiave di interpretazione di questi fatti stilizzati pu essere la seguente. Gli Enti Locali, a causa dei limiti sia legislativi che dimensionali, sono vincolati allutilizzo di strumenti monitorabili e rigidi di finanziamento: mutui a tasso fisso presso la CDP. Tale interpretazione coerente con il ruolo svolto dalla CDP fino alla sua trasformazione in Spa, ovvero quello di strumento di finanziamento dallalto dei territori a minor capacit fiscale e con inferiore dotazione infrastrutturale. Le Regioni, invece, potendo sfruttare un maggior margine di autonomia decisionale in materia, utilizzano forme di finanziamento tanto pi flessibili mutui a tasso variabile contratti con banche ordinarie quanto meno rilevante la quota di risorse proprie in bilancio. In sostanza, le Regioni con minor capacit fiscale incrementano la propria autonomia finanziaria mediante un maggior ricorso ai prestiti bancari e a tasso variabile. Per le Regioni, quindi, grazie alla possibilit, dovuta alla dimensione, di condurre efficienti e convenienti politiche di gestione del debito (anche se non confrontabili con quanto fatto a livello centrale), il mercato costituisce unimportante risorsa autonoma in grado non solo di integrare le scarse risorse trasferite dallalto, ma anche di migliorare la struttura di finanziamento degli investimenti, vista la superiorit in termini di efficienza del debito rispetto ai trasferimenti. Si tratta di una circostanza che, se confermata, vedrebbe un ruolo cruciale del sistema bancario nello sviluppo di forme effettive di autonomia anche per gli Enti locali dove si concentra gran parte della spesa per investimenti e dove i limiti dimensionali, in molti casi superabili con strumenti di pooling e di suddivisione ottima del rischio, hanno condizionato laccesso al mercato. Ovviamente il ricorso al debito presenta come rovescio della medaglia la possibilit, non remota, che comportamenti elusivi e non coerenti con la stabilit dei conti pubblici vengano perseguiti, mediante lutilizzo di prodotti sofisticati che potrebbero offuscare la trasparenza dei bilanci. Dal 2004 la diffusione dei derivati ha assunto proporzioni decisamente rilevanti, con gli swap che rappresentano il 38 per cento circa del debito totale per gli Enti Locali (1.640 miliardi di euro in valore assoluto) e il 43 per cento del totale (7.442 miliardi di euro) per le Regioni. Gli Enti Locali, caratterizzati da una maggiore incidenza di prestiti a tasso fisso, hanno fatto un pi largo uso degli strumenti derivati. Tuttavia, lutilizzo degli swap pi frequente in genere negli Enti Locali con minori risorse proprie, ai quali si associa spesso la presenza di pagamenti di premi di liquidit. Per tali ragioni, la distribuzione territoriale del grado di utilizzo degli swap vede una predominanza degli Enti Locali meridionali, che swappano circa il 50 per cento del loro stock di debito, cui si contrappone un rapporto tra swap e debito di circa il 27 per cento negli Enti del Nord.

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Per quello che concerne le Regioni, caratterizzate da una maggior presenza di debito a tasso variabile, lutilizzo degli swap per la copertura dai rischi dovuti alla variabilit dei tassi ha registrato una minore diffusione, per il semplice fatto che in un contesto di stabilizzazione verso il basso dei tassi dinteresse questa esigenza stata meno pressante. Ancora nel 2004 non tutte le Regioni sono ricorse ai derivati. Piemonte, Veneto e Basilicata non sono titolari di alcuna posizione e, tra le Regioni che hanno effettuato operazioni di swap, solo la Liguria ha incassato premi di liquidit. Il progressivo ricorso al mercato da parte degli Enti territoriali pu essere giustificato da diverse esigenze, non sempre allineate con i presupposti di legge in materia di indebitamento. Se da un lato il ricorso ai derivati pu essere ideale per ottimizzare la gestione del debito contratto per finanziare investimenti, dallaltro rischia di introdurre elementi di rischio allinterno della struttura finanziaria decentrata che meriterebbero una maggiore attenzione sia da parte del policy maker che del sistema creditizio. Il mercato pu e deve supportare le scelte di investimento locali, ma non pu sostituirsi integralmente alle autorit politiche nel controllo delle amministrazioni decentrate, specie nella fase di transizione verso un assetto federalista. N ipotizzabile che il mercato da solo possa sostenere il peso del riassetto istituzionale del Paese, senza che chiare e definitive norme attuative siano varate. Si tratta di aspetti non secondari, perch le esigenze del paese richiedono un accrescimento delle dotazioni finanziarie per favorire una maggiore spesa per investimenti e una sua migliore allocazione. Il gap di crescita che lItalia sta accumulando nei confronti degli altri paesi, pur riconducibile ad una molteplicit di fattori, investe anche la dotazione di capitale pubblico. Levidenza empirica disponibile, pur non univoca specie nei confronti internazionali, tende ad attribuire un ruolo non trascurabile allintervento pubblico nellinnalzare il sentiero di sviluppo di un paese, anche se il peso del debito pubblico e della tassazione possono pi che spiazzare gli effetti positivi degli investimenti sulla crescita. Nella fattispecie italiana, le correlazioni tra spesa per investimenti e crescita a livello regionale sono positive e in grado di identificare, almeno come concausa, il ritardo del Mezzogiorno, o il mancato catching-up, con il ridotto intervento pubblico in questarea del paese, specie se si considera la dotazione di infrastrutture. Sono proprio queste, secondo stime qualificate e recenti (La Ferrara e Marcellino, 2000; Paci e Saddi, 2002; Mastromarco e Woitek, 2004), a innalzare la produttivit dei sistemi economici locali e, peraltro, in modo pi convincente proprio nei territori dove pi bassa la dotazione infrastrutturale. questo un aspetto da tenere in considerazione nel nuovo assetto federale e in questa difficile fase di transizione priva di meccanismi che regolino lottima allocazione delle risorse pubbliche . Daltro canto, non bisogna trascurare le due pesanti eredit collegate allesperienza storica dellintervento pubblico in Italia. Primo, la formazione dello stock di capitale ha avuto nel passato una connotazione anti-ciclica ed stata quindi parte integrante delle politiche di stabilizzazione economica (congiunturali), piuttosto che di quelle di riequilibrio territoriale (strutturali). Secondo, alcuni studi e levidenza empirica mostrano chiaramente come lefficienza dellintervento pubblico complessivo, intesa come grado di trasformazione del flusso di investimenti in stock di capitale, sia stata molto pi bassa nel Mezzogiorno, confermando lidea che in tali zone si annidino spesso ampie sacche di sprechi del danaro pubblico. Il lavoro si conclude discutendo alcune implicazioni derivanti dagli sviluppi della riforma federale, con uno sguardo di attenzione al Mezzogiorno. Prendendo atto che, ancora alla fine del 2005, lapplicazione del federalismo fiscale non stata portata a termine, si pu identificare nella struttura duale delleconomia italiana lo scoglio principale che rende difficoltoso il raggiungimento congiunto dellequit dellintervento pubblico lungo il territorio nazionale e dellirrigidimento del vincolo di bilancio delle Amministrazioni territoriali. La necessit di garantire livelli uniformi delle prestazioni lungo il territorio richiederebbe, infatti, una redistribuzione di risorse dalle regioni ricche a quelle pi svantaggiate, generando per queste ultime un incremento dellattuale livello di spesa. Daltro canto, il requisito dellautonomia finanziaria e della responsabilizzazione di bilancio degli

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enti decentrati imporrebbe, data lattuale distribuzione dei tributi, un generalizzato aumento dello sforzo fiscale, ma molto accentuato per le regioni del Mezzogiorno. Per far fronte a questo problema, si dovrebbe introdurre un meccanismo di perequazione che, lasciando in parte inalterate le incidenze fiscali territoriali, preveda una redistribuzione delle risorse dalle regioni pi ricche a quelle pi svantaggiate. Lesperienza dei primi anni di tentativi di federalismo ha, per, mostrato come la riforma costituzionale incontri delle difficolt nel garantire i suddetti requisiti. Innanzitutto, lasimmetrica dipendenza dalle risorse proprie genera capacit di spesa disomogenee tra le regioni, forzando il sistema verso sentieri divergenti, ben rappresentati dalle dinamiche pi brillanti al Nord e non al Sud che la spesa per investimenti esibisce (cos come la crescita economica). Dal punto di vista della responsabilizzazione degli enti decentrati, il non pieno successo del Patto di Stabilit interno nel contenere le dinamiche di spesa desumibile dal divario tra obiettivi e risultati di finanza pubblica nel periodo 2001-2004. Infine, per quanto riguarda il funzionamento della perequazione, lesperienza del decreto 56/2000, che introduceva un meccanismo di riequilibrio delle differenti capacit fiscali e che non stato mai applicato, testimonia la complessit del problema. Il quadro che emerge dai primi anni di federalismo non confortante per lo sviluppo del Mezzogiorno, almeno nella misura in cui si reputa necessario indirizzare verso questarea del paese una buona parte dellintervento pubblico in infrastrutture. Lo scenario che si prefigura, paradossalmente, diventa pi incerto qualora si acceleri la spinta verso le autonomie territoriali, senza lintroduzione di un opportuno schema di incentivi. Soffermandosi sulla creazione delle infrastrutture per il Mezzogiorno, un aspetto che nella costituzione riformata non traspare la distinzione tra spesa per investimenti e altre spese. Questa, invece, ben presente nelle regole di contabilit pubblica, che prevedono una deroga allindebitamento per questo tipo di spesa, nel limite del 25% delle risorse proprie (per le Regioni), inteso come rapporto percentuale tra oneri per il servizio del debito (interessi e rimborso rate) e entrate proprie libere. Se tale vincolo fosse mantenuto, una volta accentuata la spinta verso un sistema fiscale locale, le regioni pi ricche sarebbero anche quelle con maggiore capacit dindebitamento, rendendo probabile una concentrazione degli investimenti in tali aree e, quindi, un allargamento del divario economico tra Nord e Sud. Per ovviare a questo problema e introdurre esplicitamente un riferimento alla necessit di riequilibrare la dotazione di infrastrutture lungo il territorio, su cui peraltro la riforma costituzionale non si sofferma, si potrebbe pensare di rettificare lammontare di entrate proprie su cui si calcola il limite, decurtandone gli oneri per interessi (o unopportuna quota di essi) pagati sullo stock di debito statale esistente, ripartiti a livello regionale. La ripartizione della spesa per interessi, coerentemente con lobiettivo di riequilibrio economico dovrebbe essere effettuata utilizzando come parametro la distribuzione regionale dello stock di capitale pubblico. In questo modo, oltre a creare pi spazi di intervento nelle regioni pi carenti di infrastrutture, si correggerebbe lattuale struttura deresponsabilizzante di finanziamento degli investimenti, che di fatto non lascia trasparire una correlazione positiva tra luogo in cui si formano le infrastrutture e quello cui fa capo lindebitamento. Dalla simulazione effettuata per valutare limpatto quantitativo di un simile meccanismo sulle Regioni a Statuto Ordinario, emerge una maggiore omogeneit nella distribuzione delle capacit di indebitamento. La distanza tra Centro-Nord e Sud sarebbe di circa 18 punti percentuali, riducendo di molto lo svantaggio dinamico che altrimenti persisterebbe nellattuale impianto di finanza pubblica a danno del Mezzogiorno. Difatti, a parit di cose, con lattuale sistema le Regioni del Centro-Nord possono finanziare in linea teorica la creazione di infrastrutture per un valore superiore di quasi il 45% rispetto a quello che possono permettersi di fare le Regioni del Mezzogiorno. Il divario, peraltro, in prospettiva sottostimato dal fatto che ampliandosi la gamma di tributi assegnati alle Regioni, il grado di eterogeneit tender ad aumentare. Inoltre, se si tiene conto della relazione inversa che esiste tra costo dellindebitamento e capacit fiscale, si pu con-

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cludere che la divaricazione che si realizzerebbe in materia di risorse per finanziare le infrastrutture sarebbe insostenibile. Scaricando contabilmente lonere del servizio del debito in proporzione allo stock di capitale esistente si ottiene un meccanismo di riequilibrio tra Nord e Sud interamente basato sullautonomia territoriale e senza coinvolgere forme di trasferimento speciali, che spesso sono state fonte di molta inefficienza. Laddebito della spesa per interessi a ciascuna regione solo contabile, per cui in concreto non si ricollocherebbero risorse pubbliche lungo il territorio nazionale. In sostanza, sarebbero le scelte indipendenti delle Amministrazioni territoriali, basate sia sulla leva fiscale che sul ricorso al mercato, a determinare gli esiti dellaccumulazione di capitale pubblico. La rettifica servirebbe solo a realizzare un sistema di incentivi favorevole, e non penalizzante, alla formazione di infrastrutture laddove esse risultano essere pi scarse e pi produttive, rendendo appetibile quindi il coinvolgimento anche di operatori privati, sia industriali che finanziari.

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Il nuovo assetto della finanza pubblica locale dopo il blocco delle aliquote e il nuovo Patto di stabilit interno

Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali


1.1 Il nuovo assetto della finanza pubblica locale dopo il blocco delle aliquote e il nuovo Patto di stabilit interno Il quadro di finanza pubblica per il triennio 2005-2007 si presenta complesso e articolato nella sua disaggregazione territoriale, ma uniformemente condizionato dal debole profilo della crescita economica che ne sta deteriorando i principali saldi. A rendere incerto lo scenario dei conti pubblici, inoltre, ha concorso anche il contenzioso con Eurostat circa le regole di contabilizzazione di alcune operazioni che avevano contribuito a contenere il deficit della Pubblica Amministrazione. Limitandosi alle ultime informazioni ufficiali disponibili, riferite al periodo 2001-2004, emergerebbe una situazione dei conti pubblici chiaramente messa in difficolt dal periodo di debolezza ciclica sperimentato negli ultimi anni. Secondo le rilevazioni di Eurostat, infatti, il rapporto deficit-Pil si collocato sopra il 3 per cento nel biennio 2003-2004, violando i limiti imposti dal Patto di Stabilit e Crescita. Contestualmente, lavanzo primario, calcolato come differenza tra entrate e uscite al netto degli interessi, si ridotto all1.8 per cento in quota al Pil. In corrispondenza di tale deterioramento dei principali saldi del conto economico della Pubblica Amministrazione, il rapporto debito-Pil ha rallentato la sua discesa nel 2004, passando al 106.5 per cento dal 106.8 rivisto del 2003. La dinamica pi recente dei principali indicatori di finanza pubblica, pertanto, consegna una poco agevole eredit per il decorso della finanza pubblica nei prossimi anni.

Tabella 1 - Rapporti caratteristici del conto economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche

2001
Indebitamento netto / Pil Saldo primario / Pil Pressione fiscale Entrate correnti / Pil Entrate totali / Pil Uscite correnti / Pil Uscite correnti al netto interessi / Pil Interessi / Pil Uscite in c/capitale al netto delle dismissioni/ Pil Dismissioni immobiliari / Pil (-) Uscite totali al netto interessi / Pil Uscite totali / Pil
Elaborazioni ref. su dati Istat

2002
-2,7% 3,0% 41,9% 44,9% 45,3% 44,2% 38,5% 5,8% 4,7% 0,9% 42,3% 48,1%

2003
-3,2% 2,1% 42,6% 44,2% 46,0% 44,7% 39,4% 5,3% 4,7% 0,2% 43,9% 49,2%

2004
-3,2% 1,8% 41,7% 44,3% 45,2% 44,3% 39,3% 5,1% 4,4% 0,3% 43,4% 48,5%

-3,2% 3,4% 42,2% 45,4% 45,7% 44,5% 37,9% 6,5% 4,5% 0,2% 42,3% 48,8%

Come illustrato nella Tabella 1, per laggregato della Pubblica Amministrazione i dati ufficiali disponibili mostrano una leggera riduzione dellincidenza delle entrate sul Pil nel periodo 2001-2004, mentre sono le uscite correnti al netto degli interessi a subire le maggiori lievitazioni, con una crescita in quota al Pil di 1.4 punti percentuali, mentre quelle in conto capitale, una volta depurate dagli effetti delle dismissioni, sono rimaste pressoch invariate intorno al 4.5 per cento del Pil a seguito della consistente riduzione osservata nel 2004. Alla formazione delle principali grandezze del conto economico concorrono i vari livelli in cui si articola la Pubblica Amministrazione, i cui conti dettagliati sono disponibili fino al 2004. Come si evince dalla Tabella 2, in cui le principali poste del

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

bilancio sono scomposte per istituzione di pertinenza, la debole riduzione delle entrate totali per il complesso della Pubblica Amministrazione origina dallandamento contrapposto della pressione tributaria registrato tra i diversi livelli della PA. Mentre a livello centrale il prelievo fiscale si ridotto di circa 1.4 punti percentuali in rapporto al Pil rispetto al 2001, per effetto essenzialmente dellintroduzione del primo modulo della riforma fiscale e degli incentivi temporanei alle imprese (Tremonti-bis), a livello decentrato il peso del fisco sul Pil cresciuto di quasi 6 decimi percentuali, a testimonianza della maggiore autonomia acquisita dagli enti territoriali a partire dal 2001. Tale fenomeno si riscontra dallanalisi della composizione delle entrate della PA. Di fatto, la quota di entrate locali, depurate dai trasferimenti tra soggetti pubblici, aumenta di 1.5 punti percentuali, sebbene si collochi alla fine del 2003 ancora sotto il 20 per cento del totale della Pubblica Amministrazione. Ci determina, al netto dei finanziamenti dal centro, un gap di autonomia territoriale non trascurabile, se si considera che la quota di spesa primaria locale costituisce quasi il 35 per cento della spesa totale al netto degli interessi. Tale deterioramento della finanza pubblica locale traspare dallevoluzione del saldo primario in rapporto al Pil, calcolato al netto dei trasferimenti. Come si pu osservare, nellarco del quadriennio 20012004 lAmministrazione locale ha registrato un depotenziamento del saldo primario, peraltro strutturalmente in deficit, nonostante linnalzamento della pressione fiscale. Che limpianto dei conti pubblici sia basato ancora sullo schema di finanza derivata, nonostante la riforma federalista, traspare nitidamente dalla composizione dellavanzo primario della Pubblica Amministrazione. Esso, infatti, deriva da un saldo - ancorch in deterioramento - strutturalmente in avanzo delle amministrazioni centrali, necessario a coprire per mezzo dei trasferimenti i disavanzi strutturali degli Enti periferici e previdenziali. Si tratta di uno schema finanziario del complesso delle Pubbliche Amministrazioni insoddisfacente in unottica federale e, peraltro, destinato a protrarsi anche in futuro alla luce dei recenti provvedimenti che hanno posto un vincolo sia sulla manovrabilit delle aliquote dei tributi devoluti, sia sui tassi di crescita della spesa pubblica.
Tabella 2 - Disaggregazione del conto economico della Pubblica Amministrazione per livelli di Governo
milioni di euro ENTRATE COMPLESSIVE - Amministrazioni centrali - Amministrazioni locali - Enti previdenziali USCITE COMPLESSIVE - Amministrazioni centrali - Amministrazioni locali - Enti previdenziali USCITE PRIMARIE - Amministrazioni centrali - Amministrazioni locali - Enti previdenziali INTERESSI PASSIVI - Amministrazioni centrali - Amministrazioni locali - Enti previdenziali SALDO PRIMARIO - Amministrazioni centrali - Amministrazioni locali - Enti previdenziali SALDO DI BILANCIO - Amministrazioni centrali - Amministrazioni locali - Enti previdenziali 2000 538379 296749 93548 148082 559738 202087 160690 196961 481839 128837 156588 196414 77899 73250 4102 547 56540 167912 -63040 -48332 -21359 94662 -67142 -48879 2001 560509 309768 97231 153510 599250 219158 176386 203706 517215 142344 171829 202942 82135 76814 4557 764 43394 167424 -74598 -49432 -38741 90610 -79155 -50196 2002 575684 311888 103119 160677 610147 216367 186765 207015 534790 146220 182243 206327 75357 70147 4522 688 40894 165668 -79124 -45650 -34463 95521 -83646 -46338 2003 602137 321578 112708 167851 643892 224476 193987 225429 572052 157659 189539 224854 71840 66817 4448 575 30085 163919 -76831 -57003 -41755 97102 -81279 -57578 2004 613793 324427 115604 173762 657445 213944 209122 234379 587620 148477 204825 234318 69825 65467 4297 61 26173 175950 -89221 -60556 -43652 110483 -93518 -60617 2000 46.2% 25.4% 8.0% 12.7% 48.0% 17.3% 13.8% 16.9% 41.3% 11.0% 13.4% 16.8% 6.7% 6.3% 0.4% 0.0% 4.8% 14.4% -5.4% -4.1% -1.8% 8.1% -5.8% -4.2% 2001 46.00% 25.4% 8.0% 12.6% 49.2% 18.0% 14.5% 16.7% 42.4% 11.7% 14.1% 16.7% 6.7% 6.3% 0.4% 0.1% 3.6% 13.7% -6.1% -4.1% -3.2% 7.4% -6.5% -4.1% in quota Pil 2002 45.7% 24.7% 8.2% 12.7% 48.4% 17.2% 14.8% 16.4% 42.4% 11.6% 14.5% 16.4% 6.0% 5.6% 0.4% 0.1% 3.2% 13.1% -6.3% -3.6% -2.7% 7.6% -6.6% -3.7% 2003 46.3% 24.7% 8.7% 12.9% 49.1% 17.3% 14.9% 17.3% 44.0% 12.1% 14.6% 17.3% 5.5% 5.1% 0.3% 0.0% 2.3% 12.6% -5.9% -4.4% -3.2% 7.5% -6.2% -4.4% 2004 45.4% 24.0% 8.6% 12.9% 48.7% 15.8% 15.5% 17.3% 43.5% 11.0% 15.2% 17.3% 5.2% 4.8% 0.3% 0.0% 1.9% 13.0% -6.6% -4.5% -3.2% 8.2% -6.9% -4.5% 2000 100.0% 55.1% 17.4% 27.5% 100.0% 36.1% 28.7% 35.2% 100.0% 26.7% 32.5% 42.8% 100.0% 94.0% 5.3% 0.7% Composizione% 2001 100.0% 55.3% 17.3% 27.4% 100.0% 36.6% 29.4% 34.0% 100.0% 27.5% 33.2% 39.2% 100.0% 93.5% 5.5% 0.9% 2002 100.0% 54.2% 17.9% 27.9% 100.0% 35.5% 30.6% 33.9% 100.0% 27.3% 34.1% 38.6% 100.0% 93.1% 6.0% 0.9% 2003 2004 100.0% 100.0% 53.4% 52.9% 18.7% 18.8% 27.9% 28.3% 100.0% 100.0% 34.9% 32.5% 30.1% 31.8% 35.0% 35.6% 100.0% 100.0% 27.6% 25.3% 33.1% 34.9% 39.3% 39.9% 100.0% 100.0% 93.0% 93.8% 6.2% 6.2% 0.8% 0.1%

Elaborazioni ref. su dati Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese 2004 - MEF

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Il nuovo assetto della finanza pubblica locale dopo il blocco delle aliquote e il nuovo Patto di stabilit interno

Nel primo caso, si fa riferimento alla reiterazione del disposto che inibisce alle Amministrazioni decentrate la facolt di modificare le aliquote dei tributi di loro pertinenza, fatta salva la possibilit per i Comuni che non abbiano complessivamente modificato laliquota della compartecipazione Irpef, di ritoccarla di un decimo percentuale. In questo modo, e con efficacia a partire dal 2003, sono state bloccate le spinte allautonomia tributaria degli Enti decentrati, che pertanto prevista rimanere bassa e stabile anche nel triennio prossimo. Come si evince dalla Tabella 3, costruita sulla base delle informazioni rilasciate alla fine di luglio dallIstat per gli anni 2000-2004 (dati non consolidati di competenza), il grado di autonomia tributaria degli Enti territoriali (qui considerati come somma di Regioni, Province e Comuni) si stabilizza intorno al 45 per cento. Tale valore, per costruzione dello scenario previsivo, ma essenzialmente per effetto del cosiddetto blocco delle aliquote, destinato a riprodursi anche negli anni successivi. In un contesto di bassa crescita, e nonostante il limite imposto alla spesa, lequilibrio finanziario degli Enti territoriali viene solo parzialmente garantito attraverso una consistente serie di trasferimenti dal centro o grazie allutilizzo di proventi extra-tributari, che consentono di sostenere la quota sul Pil delle entrate totali.

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

Tabella 3a - Conto economico non consolidato di Regioni, Comuni e Province

milioni di euro 2002


USCITE Redditi da lavoro dipendente Acquisto di beni e servizi Consumi intermedi SPESA PER CONSUMI FINALI Contributi alla produzione Interessi passivi Prestazioni sociali in denaro Premi di assicurazione Trasferimenti ad enti pubblici Trasferimenti correnti diversi TOTALE USCITE CORRENTI Investimenti fissi lordi Contributi agli investimenti Altri trasferimenti in c/capitale USCITE IN CONTO CAPITALE SPESA PRIMARIA USCITE COMPLESSIVE ENTRATE Risultato lordo di gestione Fitti di terreni e diritti sfruttamento Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici Aiuti internazionali Trasferimenti correnti diversi TOTALE ENTRATE CORRENTI Imposte in conto capitale Contributi agli investimenti Altri trasferimenti in c/capitale ENTRATE IN CONTO CAPITALE ENTRATE COMPLESSIVE Risparmio lordo (+) o disavanzo Indebitamento (-) o Accredit.(+) PIL Pressione tributaria Autonomia tributaria Autonomia finanziaria
Elaborazioni ref. su dati Istat e Mef

2003
22133 1381 25325 48089 7874 4211 1809 182 79200 4928 146697 21763 16078 6628 44384 186870 191081

2004
24694 1397 25915 51922 7935 4079 1908 186 88601 4993 159998 24100 17694 804 42557 198476 202555

2005
25682 1450 27798 55402 8275 4599 1914 189 90737 5054 166699 22534 16754 6846 46247 208348 212947

Previsioni ref. 2006 2007


26709 1479 28354 57694 8441 5251 1952 193 92551 5155 171778 22985 17089 6983 47172 213699 218950 27777 1509 28921 60040 8610 5984 1992 197 94402 5258 177033 23444 17431 7123 48116 219165 225149

21247 1349 25170 45385 7746 4287 1761 173 78464 4377 142675 20642 14820 3237 38901 177289 181576

7280 1862 57371 24102 61663 350 4133 158337 68 14755 4330 19153 177490 15662 -4086 1260598 6,5% 45,9% 55,4%

8030 2105 60084 26133 60660 937 4245 163721 1898 16877 7018 25793 189514 17024 -1567 1300929 6,8% 46,5% 56,9%

8612 2446 60486 27042 67712 1416 5030 174415 1026 19776 1188 21990 196405 14417 -6150 1351528 6,6% 45,1% 56,2%

8.827 2.547 61.998 27.718 70.019 1.451 4.761 179.035 1.500 20.081 1.218 22.798 201.833 12.335 -11.114 1385316 6,6% 45,2% 56,1%

9.163 2.690 64.354 28.771 72.298 1.507 4.876 185.436 100 20.670 1.264 22.034 207.471 13.659 -11.479 1437958 6,5% 44,9% 56,0%

9.493 2.839 66.671 29.807 74.556 1.561 4.991 191.759 50 21.257 1.309 22.617 214.376 14.725 -10.773 1489725 6,5% 45,0% 56,1%

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Il nuovo assetto della finanza pubblica locale dopo il blocco delle aliquote e il nuovo Patto di stabilit interno

Tabella 3b - Conto economico non consolidato di Regioni, Comuni e Province

in % del Pil 2002


USCITE Redditi da lavoro dipendente Acquisto di beni e servizi Consumi intermedi SPESA PER CONSUMI FINALI Contributi alla produzione Interessi passivi Prestazioni sociali in denaro Premi di assicurazione Trasferimenti ad enti pubblici Trasferimenti correnti diversi TOTALE USCITE CORRENTI Investimenti fissi lordi Contributi agli investimenti Altri trasferimenti in c/capitale USCITE IN CONTO CAPITALE SPESA PRIMARIA USCITE COMPLESSIVE ENTRATE Risultato lordo di gestione Fitti di terreni e diritti sfruttamento Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici Aiuti internazionali Trasferimenti correnti diversi TOTALE ENTRATE CORRENTI Imposte in conto capitale Contributi agli investimenti Altri trasferimenti in c/capitale ENTRATE IN CONTO CAPITALE ENTRATE COMPLESSIVE Risparmio lordo (+) o disavanzo Indebitamento (-) o Accredit.(+)
Elaborazioni ref. su dati Istat e Mef

2003
1,70% 0,11% 1,95% 3,70% 0,61% 0,32% 0,14% 0,01% 6,09% 0,38% 11,28% 1,67% 1,24% 0,51% 3,41% 14,36% 14,69%

2004
1,83% 0,10% 1,92% 3,84% 0,59% 0,30% 0,14% 0,01% 6,56% 0,37% 11,84% 1,78% 1,31% 0,06% 3,15% 14,69% 14,99%

2005
1,85% 0,10% 2,01% 4,00% 0,60% 0,33% 0,14% 0,01% 6,55% 0,36% 12,03% 1,63% 1,21% 0,49% 3,34% 15,04% 15,37%

Previsioni ref. 2006 2007


1,86% 0,10% 1,97% 4,01% 0,59% 0,37% 0,14% 0,01% 6,44% 0,36% 11,95% 1,60% 1,19% 0,49% 3,28% 14,86% 15,23% 1,86% 0,10% 1,94% 4,03% 0,58% 0,40% 0,13% 0,01% 6,34% 0,35% 11,88% 1,57% 1,17% 0,48% 3,23% 14,71% 15,11%

1,69% 0,11% 2,00% 3,60% 0,61% 0,34% 0,14% 0,01% 6,22% 0,35% 11,32% 1,64% 1,18% 0,26% 3,09% 14,06% 14,40%

0,58% 0,15% 4,55% 1,91% 4,89% 0,03% 0,33% 12,56% 0,01% 1,17% 0,34% 1,52% 14,08% 1,24% -0,32%

0,62% 0,16% 4,62% 2,01% 4,66% 0,07% 0,33% 12,58% 0,15% 1,30% 0,54% 1,98% 14,57% 1,31% -0,12%

0,64% 0,18% 4,48% 2,00% 5,01% 0,10% 0,37% 12,91% 0,08% 1,46% 0,09% 1,63% 14,53% 1,07% -0,46%

0,64% 0,18% 4,48% 2,00% 5,05% 0,10% 0,34% 12,92% 0,11% 1,45% 0,09% 1,65% 14,57% 0,89% -0,80%

0,64% 0,19% 4,48% 2,00% 5,03% 0,10% 0,34% 12,90% 0,01% 1,44% 0,09% 1,53% 14,43% 0,95% -0,80%

0,64% 0,19% 4,48% 2,00% 5,00% 0,10% 0,34% 12,87% 0,00% 1,43% 0,09% 1,52% 14,39% 0,99% -0,72%

Anche sul versante delle uscite, in attesa che il federalismo fiscale trovi applicazione concreta, la Legge finanziaria per il 2005 ha provveduto a limitare i gradi di libert degli Enti sub-nazionali, modificando profondamente i contenuti del Patto di Stabilit Interno. Per le Regioni a Statuto Ordinario (Rso) le nuove disposizioni autorizzano per il 2005 un aumento massimo delle uscite correnti e in conto capitale pari al 4,8 per cento dei valori corrispondenti registrati nel 2003. Questo tetto vale sia in termini di competenza che di cassa, ma esclude alcune poste di spesa anche quantitativamente rilevanti, tra cui spiccano quella sanitaria e per il personale, regolamentate da accordi tra le parti. Limpostazione del Patto rimane simile anche per il biennio 2006-2007, quando il tetto viene calcolato rispetto ai risultati dellesercizio precedente e posto uguale al 2 per cento, abbracciando anche il comparto della spesa sanitaria. I destinatari di queste disposizioni sono solamente le Rso, mentre le Regioni a Statuto Speciale (Rss) e le Province Autonome devono concordare annualmente con il Ministero dellEconomia e delle Finanze livelli di spesa, sia di competenza che di cassa, coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica nazionale.

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

Le RSS devono inoltre assicurare, attraverso unadeguata e specifica azione normativa, che anche gli Enti Locali operanti nel loro territorio adottino comportamenti compatibili con le scelte di politica di bilancio nazionale e con le necessit di riequilibrio dei conti. Nello scenario previsivo descritto nella Tabella 3, si assume che il tetto si applichi uniformemente per tutte le Regioni. Per quanto riguarda invece gli Enti locali, la nuova versione del Patto li classifica sulla base dellestensione e della popolazione e attribuisce a ciascun gruppo un valore di riferimento per il calcolo dellincremento concesso, che pu essere del 10 o del 11.5 per cento rispetto al livello medio della spesa nel triennio 2001-2003, a seconda che lEnte abbia registrato in media tra il 2001 e il 2003 una spesa superiore o inferiore a tale valore di riferimento (nelle previsioni qui riportate si applicato un tetto uniforme dell11 per cento). Questa disciplina sar per in vigore solo per il 2005, mentre per il 2006 e 2007 per tutte le Amministrazioni saranno possibili aumenti massimi del 2 per cento rispetto ai risultati dellanno precedente. Come si vede dalla tabella gi citata, lapplicazione del tetto alla crescita della spesa decentrata impone un significativa inversione di tendenza allevoluzione delle uscite primarie territoriali. Mentre nel periodo 2001-2004 la spesa al netto degli interessi cresciuta del 14.5 per cento, nel triennio successivo la corretta attuazione del nuovo Patto di Stabilit interno limiterebbe la crescita della spesa primaria alla fine del 2007 al 10.4 per cento rispetto al 2004. In sostanza, nel nuovo regime la spesa pubblica locale dovrebbe ridurre la sua dinamica rispetto al recente passato di circa un terzo. Lambizione implicita nel provvedimento non di poco conto, se si considera che la crescita registrata tra la fine del 2001 e il 2004 stata arginata dalla doppia applicazione del cosiddetto decreto taglia-deficit, che ha imposto forti restrizioni amministrative alla spesa in caso di scostamento complessivo dai vincoli di finanza pubblica. Ci nondimeno, giova rilevare come il rallentamento cui va incontro leconomia italiana superi la durezza del vincolo, sicch esso riesce a stento a stabilizzare lincidenza della spesa sul Pil. Ne consegue una fragilit di fondo dellimpianto di finanza pubblica decentrata che, senza garantire un sostanziale equilibrio finanziario nel medio periodo, appare anche soggetto a eccessive limitazioni nella sua funzionalit. Basti osservare che, una rigida applicazione del Patto, salvo il ricorso a nuovo indebitamento, imporrebbe un arretramento della spesa per investimenti per il prossimo triennio, contro una crescita cumulata del 25.9 per cento osservata nel periodo 2001-2004. Dati questi numeri, facile prevedere nel prossimo futuro il verificarsi di una o pi di queste tre condizioni: un rialzo della pressione fiscale locale, un sensibile incremento dei trasferimenti dal centro alla periferia, specie se si proceder allabolizione dellIrap, oppure un incremento dellindebitamento degli Enti territoriali.

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Le difficolt finanziarie delle Regioni in un contesto di autonomia tributaria ridotta: il confronto tra cassa e competenza

1.2 Le difficolt finanziarie delle Regioni in un contesto di autonomia tributaria ridotta: il confronto tra cassa e competenza I ritardi e le difficolt associabili al processo di costruzione del federalismo sono riconducibili alla progressiva delega delle funzioni dal governo centrale a quello territoriale, cui non hanno fatto seguito un decentramento delle risorse e unautonomia finanziaria adeguati. Essenzialmente, il problema verte sulliniziale meccanismo di assegnazione delle risorse per il finanziamento del sistema sanitario regionale, mai effettivamente applicato e in fase di congelamento definitivo: il decreto legislativo n.56/2000. A partire dallanno 2001, siffatto disposto legislativo avrebbe dovuto sostituire alcune importanti tipologie di trasferimento per il finanziamento della spesa corrente delle Regioni a Statuto Ordinario con compartecipazioni ai tributi erariali. Ogni anno, sino al 2004, le aliquote di addizionale e di compartecipazione avrebbero potuto essere modificate per compensare la quota di trasferimenti soppressi, con appositi Dpcm su proposta del Ministro dellEconomia e delle Finanze, previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Sulla base di ci il dlgs. 56/2000, dopo aver individuato i fabbisogni sanitari secondo criteri oggettivi, avrebbe dovuto attivare meccanismi perequativi sulla sola quota di compartecipazione allIva, basandoli inizialmente sulla spesa storica e, successivamente, sulla capacit fiscale. Tuttavia, lemergere di tensioni gi al primo anno di applicazione di suddette modalit di riparto e la difficolt oggettiva nel pervenire ex ante alla stima dei costi da garantire, hanno ricondotto il sistema di finanziamento ad un modello derivato, basato su accordi tra le parti, rinnovati ogni anno per adeguare le risorse alle spese. Poich, nel frattempo, il decreto rimasto in vigore, nei bilanci delle Regioni le somme iscritte come risorse proprie ex d.lgs 56/2000 hanno progressivamente generato un accumulo di residui attivi, in quanto agli accertamenti di tali tributi propri non sono seguite le opportune riscossioni, essendo state tali risorse erogate sotto forma di anticipazione di Tesoreria. Ci spiega in maniera estremamente chiara lo scollamento a fasi alterne registrato a partire dal 2002 tra lammontare di entrate accertato e quello riscosso, tenendo peraltro conto che di riscossioni formali si tratta, in quanto effettuate dallAgenzia delle Entrate a livello centrale e successivamente riversate agli Enti decentrati. Come si pu osservare dalla Tabella 4, il 2002 ha rappresentato da questo punto di vista un anno particolarmente difficile: per linsieme delle Regioni le riscossioni delle entrate complessive crollano di circa 20 punti percentuali rispetto al 2001, portandosi dal 95 per cento al 75.9 per cento degli accertamenti. Il fenomeno si protratto anche negli anni successivi e, come mostrato dalla disaggregazione territoriale, interessa tutte le regioni italiane (ad eccezione di quelle meridionali), con margini di differenziazione anche significativi. In particolare, la gestione delle entrate proprie quella pi difficoltosa (Titolo I), specie nelle regioni del Nord, dove poco pi della met delle risorse autonome accertate stata effettivamente riscossa negli anni 2002 e 2004. Viceversa, le esigenze finanziarie delle regioni sembrano essere state adeguatamente soddisfatte dai trasferimenti. Sebbene trarre conclusioni definitive da questi dati sia impossibile, tuttavia opportuno segnalare almeno due tipi di problemi che possono essere ricondotti al mancato funzionamento del meccanismo di finanziamento del sistema finanziario regionale.

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

Tabella 4 - Il rapporto tra accertamenti e riscossioni regionali nelle ripartizioni territoriali

ANNI
Italia 2001 2002 2003 2004 Nord 2001 2002 2003 2004 Centro 2001 2002 2003 2004 Sud 2001 2002 2003 2004

TITOLO I
97,7% 73,2% 114,1% 83,2% 103,3% 60,4% 127,0% 62,8% 91,9% 105,0% 92,5% 105,7% 88,8% 68,0% 106,7% 110,3%

TITOLO ll TITOLO III TITOLO IV


93,9% 75,0% 127,3% 100,0% 102,9% 71,2% 124,0% 97,8% 110,9% 103,1% 137,5% 109,1% 80,8% 65,4% 126,3% 99,1% 97,1% 108,6% 85,5% 86,8% 108,3% 94,9% 96,6% 95,2% 100,0% 101,6% 97,5% 100,1% 83,0% 127,7% 67,8% 61,4% 107,6% 68,8% 69,5% 79,0% 118,0% 81,3% 86,6% 83,2% 56,5% 81,8% 57,4% 89,4% 254,0% 56,8% 65,3% 72,7%

TOTALE TITOLO V ENTRATE


59,2% 115,8% 103,8% 107,9% 58,9% 128,1% 65,8% 115,2% 64,7% 115,0% 130,1% 88,0% 56,0% 95,9% 136,4% 104,0% 95,0% 75,9% 111,1% 87,1% 101,7% 67,6% 121,1% 71,4% 94,9% 103,6% 97,5% 104,1% 83,8% 67,5% 105,9% 99,8%

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Corte dei Conti, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni, 2005

Da un lato si allungano i tempi di pagamento dei fornitori, che si attestano in media oltre i 300 giorni con punte vicine ai 600 giorni, e comportano una lievitazione dei prezzi di acquisto che incorpori la remunerazione del credito implicito nelloperazione di compravendita. Dallaltro, data la rilevante illiquidit del sistema, per abbreviare i tempi di pagamento occorre fare ricorso ad onerose anticipazioni di cassa che danno luogo al pagamento di interessi. Da stime prudenziali, si tratterebbe di circa 300 milioni di euro di oneri per interessi annui sostenuti dal complesso delle Regioni. Lo scollamento tra cassa e competenza considerato nel suo complesso solleva anche unimportante questione di ordine generale, in quanto viene meno il requisito della stabilit e prevedibilit delle risorse proprie, rendendo incerta e soggetta a continue rivisitazione la programmazione di bilancio a livello regionale. In sostanza, si verrebbe a creare una notevole divaricazione tra autonomia gestionale formalmente riconosciuta e quella effettivamente praticabile mediante la riscossione delle risorse proprie. Un modo per valutare tale discrepanza tra autonomia formale e quella effettiva quello di calcolare il rapporto tra incidenza delle entrate proprie riscosse sul totale riscosso da un lato e incidenza delle entrate proprie accertate sul totale accertato dallaltro. Valori di tale rapporto maggiori di 1 segnalano un avanzo finanziario della gestione delle risorse autonome e una capacit di sfruttamento della proprie entrate superiore a quella formalmente concessa. Viceversa, valori inferiori a 1 sono invece il sintomo di strozzature sulla gestione delle risorse, determinate dalla mancata corrispondenza tra grandezze effettive e quanto formalmente attribuito allautonomia della Regione. Come evidenzia la Tabella 5, il rapporto riflette il movimento a singhiozzo registrato per le riscossioni, segnalando un deterioramento a fasi alterne dellautonomia effettiva nella gestione delle risorse proprie. Da notare come, pur in un contesto di minore autonomia finanziaria, nelle regioni del Sud le risorse proprie effettivamente disponibili superano quasi sempre quelle formalmente assegnate, segno anche delle limitazioni imposte negli anni considerati ai trasferimenti di cassa verso quelle regioni.

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Le difficolt finanziarie delle Regioni in un contesto di autonomia tributaria ridotta: il confronto tra cassa e competenza

Tabella 5 - Autonomia finanziaria effettiva e formale

ANNI

AUTONOMIA FINANZIARIA FORMALE


63,0% 62,3% 63,7% 67,2% 72,9% 71,4% 73,5% 75,9% 65,5% 67,4% 70,4% 77,2% 43,9% 43,9% 42,8% 45,0%

AUTONOMIA FINANZIARIA EFFETTIVA


64,8% 60,1% 65,4% 64,2% 74,1% 63,8% 77,1% 66,7% 63,5% 68,3% 66,8% 78,4% 46,5% 44,2% 43,1% 49,8%

AUTONOMIA FINANZIARIA EFFETTIVA/FORMALE


1,03 0,96 1,03 0,96 1,02 0,89 1,05 0,88 0,97 1,01 0,95 1,02 1,06 1,01 1,01 1,11

Italia

2001 2002 2003 2004

Nord

2001 2002 2003 2004

Centro

2001 2002 2003 2004

Sud

2001 2002 2003 2004

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Corte dei Conti, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni, 2005

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

1.3 La normativa in tema di finanziamento degli investimenti e utilizzo degli strumenti finanziari
Negli ultimi anni il tema dellindebitamento degli Enti territoriali ha ricevuto crescente attenzione da parte del legislatore, che a fronte del maggiore ricorso al finanziamento attraverso debito, ha modificato in maniera sostanziale il quadro normativo complessivo. Per quanto riguarda lammontare dellindebitamento consentito sono previsti due regimi distinti per Regioni a Statuto Ordinario e Enti Locali: per le prime lonere per il debito di competenza non pu superare il 25 per cento delle entrate tributarie non vincolate, mentre per i secondi quello stesso onere non pu oltrepassare il 12 per cento delle entrate correnti (il limite per gli Enti Locali stato abbassato dal 25 per cento al 12 per cento dalla Finanziaria 2005, che ha anche normato le tappe degli eventuali ridimensionamenti). Qualsiasi emissione, indipendentemente dalla sua entit e dallo strumento utilizzato e dallEnte territoriale che la effettua, deve comunque essere finalizzata al finanziamento di investimenti e pu avvenire solo in presenza di un equilibrio finanziario negli esercizi precedenti. Nel corso del tempo la gamma degli strumenti finanziari disponibili andata ampliandosi. Il legislatore ha infatti risposto alla crescente esigenza di risorse delle Amministrazioni Locali rendendo loro possibile il ricorso agli strumenti finanziari che si sono sviluppati nel corso degli ultimi anni, in particolare lutilizzo delle cartolarizzazioni e degli strumenti derivati. Alle formule tradizionali di indebitamento si sono affiancate la possibilit di ottenere prestiti con rimborso del capitale alla scadenza e la facolt di utilizzare alcuni strumenti finanziari derivati, rendendo la disciplina sempre pi vicina alle specifiche esigenze del mercato. Il passo pi significativo in tale direzione rappresentato dallart. 41 della legge 448/2001 che ha rimosso i principali ostacoli al ricorso al mercato dei capitali da parte degli Enti territoriali italiani. Il Decreto 389/03 e la circolare del Ministero dellEconomia e delle Finanze del 27 maggio 2004 hanno invece dato attuazione, chiarendone le modalit, allart. 41. La legge 448/2001 introduce un sistema di comunicazione tra Enti territoriali e Ministero dell'Economia e delle Finanze relativamente alla loro situazione finanziaria e un meccanismo di monitoraggio e coordinamento, anch'esso gestito dal Ministero, per le operazioni di maggiori dimensioni economiche. Il Decreto attuativo prevede che gli Enti territoriali debbano comunicare periodicamente la loro situazione finanziaria, le operazioni che hanno effettuato e quelle che progettano di effettuare al Ministero dell'Economia e delle Finanze, che si occupa anche di coordinare l'accesso ai mercati per i movimenti di maggiore entit (oltre i 100 milioni di euro). Un altro aspetto saliente della nuove normativa investe i criteri di ammortamento del debito. La restituzione del capitale, infatti, pu avvenire nel tempo (formula amortising) o alla scadenza del prestito (formula bullet), ma in questo caso deve essere costituito un apposito fondo dammortamento (o uno swap per lammortamento del debito), gestito da intermediari finanziari dotati di rating adeguato (BBB) e certificati dalle pi importanti agenzie di rating. Il fondo di ammortamento deve essere costituito esclusivamente da titoli obbligazionari di enti, amministrazioni o societ pubbliche appartenenti allUnione europea. Il costo del finanziamento pu essere gestito nelle forme tradizionali (pagamento di un tasso di interesse concordato) o ricorrendo a strumenti finanziari derivati elencati nel Regolamento (swap di tasso di cambio, obbligatorio nel caso di operazioni in valute diverse dall'euro, swap di tasso di interesse, acquisto di forward rate agreement, acquisto di cap di tasso di interesse, acquisto di collar di tasso di interesse, derivati che risultino dalla combinazione dei precedenti e altri strumenti che garantiscano flussi di pagamento almeno pari a quelli da sostenere per la passivit e non siano caratterizzati da profili crescenti dei valori attuali dei singoli flussi dei pagamenti). Va precisato inoltre che i derivati sono ammissibili esclusivamente in corrispondenza di passivit effettivamente dovute e non sono ammesse operazioni derivate riferite ad altre operazioni derivate preesistenti.

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La normativa in tema di finanziamento degli investimenti e utilizzo degli strumenti finanziari

I derivati possono essere ancorati solo a parametri monetari riferiti ai sette paesi pi industrializzati, senza che sia possibile inserire moltiplicatori o leve e, nel caso in cui si detengano derivati per pi di 100 milioni di euro, l'esposizione rispetto ad una singola controparte non pu superare il 25 per cento del totale. La disciplina ora descritta, data la complessit della materia trattata, si presta a diverse considerazioni. Innanzitutto, come mostrato anche in seguito in questo report, lobiettivo della regolamentazione delle forme di indebitamento degli Enti territoriali sembra essere pi quello del monitoraggio che del contenimento o giusta finalizzazione dellesposizione debitoria delle Amministrazione decentrate. Vi sono, infatti, segnali chiari del fatto che il legislatore stia rispondendo alle maggiori esigenze di spesa delle amministrazioni territoriali non tanto incrementando l'autonomia fiscale e predisponendo adeguati meccanismi di solidariet tra Enti con capacit impositive diverse, quanto piuttosto aprendo la strada a nuovi strumenti di indebitamento. Limitando le risorse proprie, tuttavia, si inibisce la corretta attivit amministrativa e si creano pressioni per lemergere di un successivo indebitamento, che si vuole poi controllare con strumenti che non sempre appaiono efficaci. Su questa falsariga pu essere inquadrato il vincolo di destinazione delle somme affluenti al fondo di ammortamento, che possono essere impiegate solo sotto forma di investimento in obbligazioni di Enti di natura pubblica. In questo modo lobiettivo prioritario non quello di limitare il rischio in capo allente pubblico, quanto quello di contenere limpatto dellindebitamento degli Enti territoriali sul debito complessivo della Amministrazione Pubblica (per regole di contabilit, se i titoli di unamministrazione pubblica sono detenuti da unaltra, allora non vengono considerati debito pubblico). In questo modo, per, non detto che linvestimento sia in grado di generare flussi reddituali capaci di far fronte allesposizione debitoria, visto il limite imposto alla diversificazione. Due ulteriori elementi critici nella disciplina vigente sono il mancato adeguamento del regime delle responsabilit e lassenza di un opportuno sistema sanzionatorio per omissioni e illeciti. Queste lacune rappresentano peraltro un segnale dellestrema difficolt di regolamentazione della materia, essendo gli strumenti finanziari di nuova generazione in continua evoluzione. Che lapproccio adottato dal legislatore sia improntato alla flessibilit traspare anche dallultimo comma dellarticolo 3 del decreto 389/03 in cui si stabilisce che le disposizioni in materia di fondo di ammortamento e utilizzo dei derivati saranno in vigore per le Regioni solo fino a quando apposite norme regionali non avranno disciplinato largomento. Questa impostazione, tuttavia, potrebbe avere effetti non secondari in fatto di differenziazione normativa tra Regioni, contravvenendo allesigenza, reale e peraltro ribadita in pi occasioni anche dal legislatore, di coordinamento a livello nazionale in tema di indebitamento del settore non statale. Gli aspetti critici della disciplina discussi finora non devono per far dimenticare alcuni dati positivi. innanzitutto evidente la volont di apertura alle nuove opportunit di reperimento del capitale e di gestione del debito offerte dal mercato, cos come la precisione e il rigore con cui viene regolata la scelta degli intermediari con cui possibile concludere operazioni derivate. Inoltre sono cruciali le disposizioni che stabiliscono che i titoli obbligazionari in cui viene investito il fondo di ammortamento non possano a loro volta essere strutturati su derivati e che le operazioni derivate in capo allente possano essere ancorate solo a parametri monetari relativi ai sette paesi pi industrializzati e non possano contenere leve o moltiplicatori. Il quadro complessivo si caratterizza dunque per le sue luci ed ombre e sar necessario tempo per valutare compiutamente i risultati di questa normativa di recentissima emanazione, proprio perch lapproccio sottostante la definizione del disposto legislativo stesso sembra essere quella del learning by doing. Col decreto 389/03 il Tesoro ha cercato di stabilire le regole minime per approntare un opportuno apprendimento dei comportamenti tenuti dalle Amministrazioni locali, essendo posteriore e graduale il processo con cui si regoler lutilizzo degli strumenti finanziari. Da ultimo, in ordine cronologico (Legge finanziaria per il 2005), merita di essere discussa, per limportanza che potrebbe rivestire allinterno degli strumenti di cui dispongono gli Enti loca-

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

li per finanziare i propri investimenti, lintroduzione dellapertura di credito tra le misure di indebitamento permesse dalla normativa vigente. Si tratta di una tipologia di strumento finanziario estremamente flessibile che, specie per gli Enti di minore dimensione, maggiormente impossibilitati ad accedere a basso costo ai mercati dei capitali, potrebbe costituire un notevole salto di qualit. Lapertura di credito consiste nella possibilit da parte degli Enti locali di attivare delle linee di credito per un importo totale pari allinvestimento complessivo da finanziare, ma su cui si applicano gli interessi limitatamente alle somme effettivamente erogate. Oltre che per questo importante aspetto, lapertura di una linea di credito sul conte corrente, cos come prevista in Finanziaria, si differenzia dal mutuo, in quanto impone allIstituto di credito di erogare entro tre anni limporto totale della linea aperta. Ci dovrebbe contribuire a ridurre la frammentariet che spesso si osserva nella dinamica degli investimenti pubblici locali, dovuta al non perfetto allineamento temporale tra il momento in cui si iscrive limpegno di spesa, generalmente pluriennale nel caso degli investimenti, quello in cui si appaltano i lavori e quello in cui si provvede allerogazione del mutuo. Pertanto, con questo strumento, gli Enti locali, pur rimanendo vincolati dal limite allindebitamento, che viene calcolato sullintera somma impegnata per la quale si apre una linea di credito, usufruiscono di una modalit di finanziamento che consenta loro di ottimizzare le decisioni di investimento, senza subire eventuali pressioni di tipo finanziario sulla gestione della cassa.

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Le proposte in discussione allAlta Commissione sul tema del finanziamento del federalismo fiscale

1.4 Le proposte in discussione allAlta Commissione sul tema del finanziamento del federalismo fiscale Il quadro istituzionale che regola il sistema di finanziamento degli Enti decentrati, cos come illustrato sinteticamente in precedenza, appare insoddisfacente e sicuramente non allineato allo spirito della riforma del Titolo V della Costituzione. A conferma di tale incompletezza dellattuazione del federalismo fiscale, si pu rilevare come da circa due anni sia stata istituita unAlta Commissione per lo studio del federalismo fiscale, incaricata di formulare una proposta completa su quello che dovrebbe essere il disegno attuativo della riforma federale. Nel momento in cui si scrive mancano poche settimane alla scadenza dei lavori. Ci che si propone in questa sede una breve disamina di alcune indicazioni iniziali che lAlta Commissione aveva dato, valutate anche alla luce di talune indiscrezioni trapelate. Uno degli aspetti qualificanti della proposta che dovrebbe scaturire dai lavori dellAlta Commissione consiste compatibilmente con gli esistenti vincoli europei - nellattribuzione alle Regioni di margini di autonomia impositiva con riguardo allIVA. Pi specificamente, la proposta dellAlta Commissione si articola su due punti: i) attribuzione alle Regioni nel breve termine - di una compartecipazione al gettito erariale IVA, determinata sulla base anzich di indicatori statistici (i consumi desunti dalla contabilit nazionale) delle basi imponibili IVA dichiarate, relative ai consumi finali; ii) attribuzione alle Regioni nel medio termine di addizionali al gettito IVA relativo alle vendite al consumo. La proposta si fonda sulla possibilit di identificare le basi imponibili regionali costituite dalle vendite al consumo . Levidenziazione delle vendite al consumo nelle dichiarazioni IVA annuali renderebbe possibile lutilizzo di addizionali regionali, sotto forma di applicazione di una percentuale (positiva, ma eventualmente anche negativa) sul gettito lordo delle vendite al consumo riportate nella dichiarazione annuale. La logica sottostante ladozione di unIva regionale quella commutativa o della correlazione. Lerogazione pubblica di servizi reali a domanda individuale infatti non che un tipo particolare di vendita ai cittadini nella veste di consumatori, contraddistinta da prezzi (ticket oppure prezzo zero) pi bassi dei costi proprio in quanto si tratta di consumi meritori. E dunque naturale che il finanziamento principale provenga dai consumi meno meritori, base per lappunto del prelievo Iva. Le due platee si sovrappongono esattamente in quanto il consumatore potenziale di sanit pubblica comunque un consumatore di beni di consumo privato, mentre pu non essere titolare di redditi (o pu essere titolare di redditi non sottoposti allimposta personale, come tali assai difficili da regionalizzare), e pu altres non partecipare alla produzione di valore aggiunto (come avviene ad esempio per i pensionati) (Giuseppe Vitaletti, Presidente dellAlta Commissione sul Federalismo Fiscale). La proposta dellAlta Commissione interessante perch istituisce un forte legame tra IVA pagata sul territorio e risorse regionali, rispetta pi scrupolosamente del D. Lgs. 56/2000 il dettato costituzionale che attribuisce alle Regioni compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al territorio e penalizza le aree in cui levasione elevata. IInoltre, per come ideata la compartecipazione, si potrebbe creare un coinvolgimento attivo delle Regioni nella gestione dellIVA, consentendo anche un pi efficace contrasto allevasione. La partecipazione attiva alla lotta allevasione verrebbe basata sul confronto a livello settoriale tra le vendite al consumo registrate fiscalmente e le vendite stimate in base agli indicatori statistici (consumi ISTAT). Alle Regioni verrebbe riconosciuto il maggior gettito derivante dal recupero dellevasione IVA. Infine, si pu dimostrare che una ripartizione del gettito dellIVA basata sui consumi delle famiglie residenti costituisce un disincentivo al corretto utilizzo degli altri tributi propri, in quanto genera una sorta di compensazione nelleventualit di un alleggerimento della pressione fiscale locale. Unattribuzione del gettito Iva secondo quanto effettivamente riscosso nel territorio, invece, scoraggia la competizione fiscale verso il basso e il freeriding delle amministrazioni locali.

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Il federalismo fiscale e le regole per il finanziamento degli enti territoriali

In concreto, limpiego dellIVA come tributo proprio delle Regioni, con possibilit per queste di manovrarne laliquota, attualmente in contrasto con la normativa europea che vieta la possibilit di applicare prelievi specifici sul valore aggiunto da parte dei diversi livelli di governo allinterno di un paese membro (MEF, 2003). La giustificazione risiede nella possibilit che in presenza di aliquote differenziate tra regioni vi possano essere distorsioni negli scambi infra-regionali determinati dal cross border shopping (vendite a distanza e mobilit dei consumatori). Pertanto, lunica soluzione tecnicamente percorribile appare quella della compartecipazione. Anche in questo caso, per, alcuni problemi di metodo rendono non agevole il passaggio da una base di ripartizione statistica ad una fiscale. Innanzitutto, in presenza di giurisdizioni numerose e di limitate dimensioni cresce di importanza il cross border shopping, dovuto alle vendite a distanza o alla mobilit dei consumatori. Problemi aggravati in caso di una struttura della grande distribuzione commerciale non uniformemente distribuita sul territorio. Il risultato che la base imponibile e il relativo gettito sono assegnati alla giurisdizione dove hanno luogo le vendite e non a quella dove il consumo effettuato (luogo di residenza del consumatore), a scapito del rispetto del principio di correlazione summenzionato. In secondo luogo, esiste il problema dei soggetti IVA che effettuano prevalentemente operazioni esenti e che relativamente a tali operazioni sono assimilabili ai consumatori finali, in quanto non possono detrarre lIVA sugli acquisti. Si tratta di una categoria vasta che comprende le aziende di credito e di assicurazione, le aziende ospedaliere, le cliniche convenzionate, le universit e le scuole di ogni ordine e grado purch riconosciute, gli enti di ricerca, gli enti assistenziali, ecc.. Se si vuole attribuire alle singole Regioni il gettito riferibile al territorio, non c dubbio che dovrebbe essere considerata anche lIVA pagata da questi soggetti. Tuttavia lindividuazione di tale gettito problematica e non a tal fine utile la disposizione introdotta dal gi citato art. 2 comma 10 della Legge n. 350/2003. Le informazioni necessarie dovrebbero essere acquisite dalla contabilit degli stessi soggetti IVA che effettuano operazioni esenti, con ulteriori difficolt e crescita dei compliance costs. La distribuzione del gettito con e senza limposta in oggetto, comporta presumibilmente differenze non marginali, stante il fatto che le operazioni non imponibili sono concentrate soprattutto nelle grandi citt (dove si trovano le Universit, gli ospedali, ecc.). Come si pu intuire, la volont di rintracciare un grande tributo locale in grado di assicurare una maggiore autonomia finanziaria deve scontrarsi con non trascurabili problemi di fattibilit. Se a questo si aggiunge che il Governo appare determinato a ridurre fino alla totale abolizione lIrap, se ne ricava un quadro finanziario delle Amministrazioni regionali largamente predeterminato a livello centrale e quasi interamente basato sul sistema dei trasferimenti. Meno problematico, invece, si presenta il quadro delle risorse proprie che dovrebbe caratterizzare gli Enti locali, ai quali si starebbe cercando di garantire la massima autonomia, anche per limitare il ricorso a forme di perequazione che potrebbero risultare insostenibili data lenorme difformit riscontrata lungo il territorio. Allo studio sarebbero un potenziamento delle imposte sugli immobili (Ici e razionalizzazione Irpef sui redditi da essi derivanti), una pi larga attribuzione di gettiti con un maggior grado di uniformit nella distribuzione territoriale (benzina, tabacchi, etc.), un maggior coinvolgimento dei Comuni nella riscossione e un rafforzamento delle addizionali locali sullIre e sui consumi energetici. La somma di tutte queste risorse dovrebbe garantire unautonomia finanziaria completa e un margine di manovrabilit dei tributi propri superiore al 50 per cento, rendendo marginale il ruolo del riequilibrio delle risorse a livello sub-regionale. Viceversa, laltro elemento critico su cui si erano concentrati gli sforzi dellAlta Commissione era proprio quello dello studio di un meccanismo di perequazione tra le Regioni pi efficiente di quello contenuto nel decreto legislativo 56/2000. Alla base delle innovazioni che la Commissione dovrebbe introdurre ci sarebbe la volont di orientare la perequazione secondo meccanismi di premialit basati sulla definizione di costi standard. Sarebbero questi a definire quantitativamente i livelli essenziali delle prestazioni che la nuova Costituzione vuole garantiti lungo il territorio nazionale. Una volta individuati tali costi, la perequazione assumerebbe i connotati di un sistema di riequilibrio delle risorse parametrato sulla base degli scarti della spesa sostenuta rispetto ai fabbisogni standard.

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Le proposte in discussione allAlta Commissione sul tema del finanziamento del federalismo fiscale

Alle Regioni virtuose verrebbe garantita una perequazione completa, a quelle meno efficienti una perequazione solo parziale. Tuttavia, al momento in cui si scrive non stato possibile sapere quale sia lo stato dellarte circa la capacit di pervenire a tecniche di standardizzazione dei costi (ma anche dei gettiti) affidabili e condivisibili dai soggetti interessati. Il quadro che ne emerge pertanto ancora vago e, molto probabilmente, non destinato a schiarirsi entro la fine della legislatura in corso. Pertanto, anche nel prosieguo di questo studio si far riferimento allo status quo e alle sue possibili evoluzioni secondo quelle che possono essere ritenute le opzioni pi probabili, utilizzando le proposte dellAlta Commissione solo nelleventualit che queste vengano presentate prima della fine di settembre.

Ci sarebbe reso possibile dal fatto che, per effetto di una misura introdotta dal 2004, i soggetti passivi sono tenuti a evidenziare nella dichiarazione annuale IVA lammontare delle vendite effettuate ai consumatori. Art. 2, comma 10, lett. i), della L. 350/2003 (Legge finanziaria 2004).

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La spesa pubblica per investimenti

La spesa pubblica per investimenti


2.1 Levoluzione della spesa pubblica per investimenti negli anni del risanamento finanziario e confronto internazionale La dinamica della spesa pubblica per investimenti in Italia mostra un andamento discontinuo nel corso del tempo. Dopo una fase di crescita, sia pure altalenante, che dura fino alla met degli anni Ottanta, si contrappone poi un periodo di declino che culmina, tra il 1990 e il 1995, con una vera e propria crisi, seguita da una moderata ripresa tuttora in atto (Figura 1). Un elemento cruciale dellinversione di tendenza osservata nei primi anni Novanta senza dubbio la riduzione delle risorse pubbliche destinate agli investimenti, causata in buona parte dalle manovre di contenimento del deficit pubblico. Gli effetti delle manovre restrittive di finanza pubblica realizzate soprattutto nel 1992 e nel 1993, con i provvedimenti volti a contenere i pagamenti dello Stato e degli enti locali, si sono infatti risolte in un raffreddamento della capacit dinvestimento di tutti gli enti del comparto delle Amministrazioni Pubbliche. Questo scenario comune anche agli altri paesi europei, impegnati come lItalia nel rispetto dei vincoli derivanti dallentrata nellUnione monetaria.
Figura 1 - La spesa per investimenti pubblici in Italia
4,0 3,8 3,6 3,4

in % del Pil

3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Banca d'Italia

Molte nazioni hanno dovuto attuare politiche di riequilibrio dei conti pubblici e non c dubbio che gli effetti si siano manifestati anche sulle spese dinvestimento, che, per la loro discrezionalit, si prestano maggiormente a essere compresse, al contrario delle spese correnti, caratterizzate da un elevato grado di rigidit. Quello che bisogna rilevare, tuttavia, che, a fronte di una tendenza comune, la riduzione della spesa per investimenti registrata in Italia tra il 1990 e il 1997 stata, in rapporto al Pil, circa il doppio di quanto osservato nella media dei paesi che compongono larea delleuro. Un aspetto peculiare della storia degli investimenti pubblici italiani durante gli anni 90 stato sicuramente il cosiddetto fenomeno di Tangentopoli, legato alle vicende giudiziarie in materia di appalti pubblici, che, per un certo tempo, hanno bloccato parte dellattivit di investimento degli enti dellamministrazione pubblica. A partire dal 1995, la fase di declino degli investimenti pubblici sembra superata con la riattivazione dei programmi dinvestimento e la quota degli investimenti delle Amministrazioni Pubbliche sul Pil riprende a crescere, sicch a partire dal 2002 lItalia si riporta al di sopra della media europea (figura 2). A giustificare un andamento simile ha concorso sicuramente il processo di risanamento dei conti pubblici che, una volta corretta la traiettoria crescente del rapporto debito/Pil proprio nel 1995, ha consentito sia di impiegare risorse di mercato ad un costo pi ridotto, sia di rilassare i vincoli di bilancio. Pi controversa linterpretazione della crescita dellincidenza della spesa per investimenti sul Pil anche dopo lemergere della fase di stagnazione e di nuovo deterioramento dei conti pubblici, osservata a partire dal 2001. Infatti, levidenza empirica mostra un andamento pro-ciclico della spesa per investimenti. Nel caso dellItalia, invece, possibile che altre componenti abbiano prevalso. Innanzitutto, lappartenenza allarea moneta-

30

0,9

0,8

Italia Germania Media Euro-4

Francia Regno Unito

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3 1996

2000

2001

2002

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La spesa pubblica per investimenti

Una volta descritta la dinamica della spesa per investimenti in Italia, con particolare enfasi a quanto accaduto negli anni Novanta, importante confrontare le caratteristiche dellintervento pubblico italiano con quello delle altre principali economie europee, cos come desumibile dalle pi recenti statistiche dellOcse, aggiornate al 2002 (per la Spagna gli ultimi dati sono relativi al 2001). Come si pu osservare dalla tabella 1, lItalia si pone in una posizione intermedia come risorse dedicate alla spesa per investimenti pubblici. In rapporto al Pil, lintervento pubblico italiano assorbe quasi il 3% del reddito annuo, contro una media delle prime cinque economie europee pari al 2.3%. Anche relativamente alla composizione della spesa pubblica complessiva, alla fine del 2002 (2004), la quota riservata agli investimenti si colloca sopra la media, con una percentuale del 5.3% (6%). Sebbene, come si pu osservare dalla dinamica aggregata, levoluzione della spesa per investimenti nellultimo triennio ha registrato delle sensibili modifiche, limitandosi allanno 2002 si pu constatare come quasi un terzo delle risorse venga impiegato in interventi in campo economico, circa lo 0.8% del Pil. Si tratta di un valore superiore alla media europea, ma sensibilmente inferiore a quanto registrato in Spagna (nel 2001). Lo stesso discorso vale per gli investimenti nel campo delledilizia e dellurbanistica. LItalia registrava, invece, assieme alla Francia, la pi alta incidenza di spesa per investimenti nel settore della difesa alla fine del 2002, mentre risultava fanalino di coda per quanto riguarda la tutela dellambiente.
Tabella 1 - Spesa per investimenti per i principali paesi europei, anno 2002 (*)

milioni di euro
Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale Totale In % della Spesa della PA Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale Totale In % del Pil Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale Totale
(*) Per la Spagna il 2001

ITALIA
4277 2633 1349 10001 1783 3989 2100 2287 3118 631 32168

FRANCIA GERMANIA
6335 3327 1572 5895 8738 4746 3972 3816 8184 1338 47923 1840 960 2240 14080 2960 2300 200 2000 6580 1150 34310

SPAGNA
1475 446 887 8617 1488 3269 1255 1649 1720 446 21252

UK
1991 1280 1128 4191 823 1547 634 746 2563 535 15438

MEDIA
11641 6013 5827 32783 14009 11862 6061 8211 19047 3469 118923

0,7 0,4 0,2 1,6 0,3 0,7 0,3 0,4 0,5 0,1 5,3

0,8 0,4 0,2 0,7 1,1 0,6 0,5 0,5 1,0 0,2 5,9

0,2 0,1 0,2 1,4 0,3 0,2 0,0 0,2 0,6 0,1 3,4

0,6 0,2 0,3 3,3 0,6 1,3 0,5 0,6 0,7 0,2 8,3

0,5 0,3 0,3 1,0 0,2 0,4 0,2 0,2 0,6 0,1 3,7

0,5 0,2 0,2 1,3 0,6 0,5 0,2 0,3 0,8 0,1 4,7

0,3 0,2 0,1 0,8 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1 2,6

0,4 0,2 0,1 0,4 0,6 0,3 0,3 0,2 0,5 0,1 3,1

0,1 0,0 0,1 0,7 0,1 0,1 0,0 0,1 0,3 0,1 1,6

0,2 0,1 0,1 1,3 0,2 0,5 0,2 0,3 0,3 0,1 3,3

0,2 0,1 0,1 0,4 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 1,5

0,2 0,1 0,1 0,5 0,2 0,2 0,1 0,1 0,3 0,1 1,8

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Ocse

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Levoluzione della spesa pubblica per investimenti negli anni del risanamento finanziario e confronto internazionale

Un altro aspetto cruciale che emerge dal confronto internazionale la scomposizione della spesa per investimenti per Ente erogatore. Purtroppo lOcse non fornisce una statistica della ripartizione della spesa per investimenti tra livelli di governo (i dati esistono per lItalia e verranno discussi nel paragrafo successivo). Pertanto si fatto ricorso ad una estrapolazione, basata sullincidenza relativa che la spesa per investimenti dei diversi livelli di governo ha sulle singole funzioni economiche. Partendo, quindi, dai dati elaborati nella tabella 2 si pu innanzitutto verificare come, tra i principali paesi europei, lItalia sia lunico in cui la maggior parte degli investimenti pubblici viene effettuata dagli Enti decentrati.
Tabella 2 - Spesa per investimenti per i principali paesi europei scomposta per livelli di governo, anno 2002 (*)

milioni di euro
Investimenti - centro Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale Investimenti - periferia Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale In % della spesa per investimenti della PA Investimenti - centro Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale Investimenti - periferia Amministrazione generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Affari economici Tutela ambientale Edilizia abitativa e urbanistica Sanit Cultura e servizi ricreativi Istruzione Protezione sociale
(*) Per la Spagna il 2001

ITALIA
14282 2046 2631 1179 4337 134 230 47 914 2155 609 17886 2231 2 170 5664 1649 3759 2053 1373 963 22

FRANCIA
24323 857 3327 1167 4503 511 1474 3943 1334 5938 1270 23600 5478 0 405 1392 8227 3272 29 2482 2246 68

GERMANIA
23231 1175 960 1788 10935 434 1295 196 649 4761 1037 11079 665 0 452 3145 2526 1005 4 1351 1819 113

SPAGNA
13863 113 446 644 7120 496 984 1229 749 1648 433 7389 1362 0 243 1497 992 2285 26 900 72 13

UK
9711 1634 1278 411 3174 109 1002 634 243 797 429 5727 357 2 717 1017 714 545 0 503 1766 106

MEDIA
71128 3779 6011 4011 25732 1550 4755 6001 2976 13144 3169 47795 7862 2 1816 7051 12459 7107 60 5235 5903 300

44% 48% 100% 87% 43% 8% 6% 2% 40% 69% 97% 56% 52% 0% 13% 57% 92% 94% 98% 60% 31% 3%

51% 14% 100% 74% 76% 6% 31% 99% 35% 73% 95% 49% 86% 0% 26% 24% 94% 69% 1% 65% 27% 5%

68% 64% 100% 80% 78% 15% 56% 98% 32% 72% 90% 32% 36% 0% 20% 22% 85% 44% 2% 68% 28% 10%

65% 8% 100% 73% 83% 33% 30% 98% 45% 96% 97% 35% 92% 0% 27% 17% 67% 70% 2% 55% 4% 3%

63% 82% 100% 36% 76% 13% 65% 100% 33% 31% 80% 37% 18% 0% 64% 24% 87% 35% 0% 67% 69% 20%

60% 32% 100% 69% 78% 11% 40% 99% 36% 69% 91% 40% 68% 0% 31% 22% 89% 60% 1% 64% 31% 9%

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Ocse

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La spesa pubblica per investimenti

Con riferimento alla tipologia di spesa, lItalia si posiziona in linea con il resto dei principali paesi per quanto riguarda lincidenza degli investimenti locali a tutela dellambiente, mentre si registra una sostanziale prevalenza, sempre nel confronto internazionale, circa il ruolo delle amministrazioni locali nel campo delledilizia e dellurbanistica. Netta la peculiarit dellItalia nel campo degli investimenti della sanit, essendo quello italiano lunico caso in cui il comparto ricade sotto la responsabilit degli Enti decentrati (le Regioni), a differenza del resto dEuropa, ove tale funzione viene generalmente esplicata dagli Enti previdenziali. Ampiamente sopra la media anche il ruolo giocato dagli enti periferici italiani nella determinazione degli investimenti in ambito economico (viabilit, infrastrutture, incentivi alle imprese). In generale, si pu constatare come, nel confronto con gli altri principali paesi europei, il caso italiano evidenzi ancora una volta, cos come accade per lincidenza della tassazione sul sistema economico, una posizione intermedia, che non permette di addivenire a giudizi univoci circa le tendenze di fondo che caratterizzano la convergenza verso uno schema comune europeo. I fattori che pi contribuiscono a smarcare lItalia dal resto dei paesi membri dellUE possono essere sintetizzati nel ruolo prioritario degli Enti territoriali nel perseguimento delle politiche di investimento e nella netta prevalenza degli interventi nel campo delle infrastrutture economiche.

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La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA

2.2 La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA Lanalisi delle caratteristiche della spesa pubblica per investimenti in Italia condizionata dalla disponibilit di dati che siano disaggregati per ente erogatore, funzione economica e localizzazione territoriale. Difatti, non sempre possibile individuare uno spaccato sufficientemente dettagliato degli investimenti pubblici. Ci dipende anche dal fatto che essi si materializzano sotto diversa forma e, di conseguenza, non sempre vengono contabilizzati allinterno del perimetro del settore pubblico. Ad esempio, i trasferimenti e i contributi in conto capitale alle imprese esterne alla Pubblica Amministrazione solo successivamente, ma non integralmente, vengono utilizzati per finanziare gli investimenti, che in questo caso sono contabilizzati come effettuati dal settore privato. Ne consegue che, se loggetto dellanalisi quello di valutare il ruolo diretto della Pubblica Amministrazione nella formazione del capitale, allora bisogna limitare la valutazione a quanto viene contabilizzato come investimento pubblico. Se, invece, si vuole pervenire a una disamina del ruolo complessivo del settore pubblico nella formazione dello stock di capitale di una nazione, allora opportuno prendere in considerazione lintera struttura della spesa in conto capitale consolidata della Pa. In unaccezione ancora pi estensiva, cos come fatto dal Mef-Cpt, viene considerata spesa in conto capitale anche la componente di partecipazioni, conferimenti e crediti detenuti da Enti pubblici nei confronti di societ esterne alla Pubblica Amministrazione. In questo caso, per, il legame tra tali risorse la loro destinazione pi blanda. Tuttavia, per questultimo tipo di dati si dispone del massimo dettaglio. Come si pu vedere dalla tabella 3, le differenze tra le succitate misure sono sostanziali e, ove possibile, opportuno condurre lanalisi con riferimento alle diverse grandezze. In particolare, si pu osservare come il ruolo degli Enti territoriali come titolari dellintervento pubblico vari a seconda della statistica presa a riferimento.

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La spesa pubblica per investimenti

Tabella 3 - Le diverse definizioni di intervento pubblico

milioni di euro
Spesa per investimenti (1) Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Spesa in c/capitale (2) Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Spesa in c/capitale (3) Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Composizione % Spesa per investimenti (1) Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Spesa in c/capitale (2) Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Spesa in c/capitale (3) Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale

1998

1999

2000
13581 3090 16671 11136 27807

2001
15156 3985 19141 11335 30476

2002
15965 4677 20642 12304 32946

2003
17387 4376 21763 15175 36938

2004
18902 5198 24100 15327 39427

15935 10464 26399 16270 42668

16777 10621 27397 17521 44919

16602 12395 28998 17505 46503

17600 14051 31651 18635 50287

19624 13354 32977 20000 52978

20224 10464 30688 48333 79021

21755 10621 32375 49623 81998

23863 12395 36258 46884 83142

27590 14051 41641 49020 90661

29565 13354 42919 61975 104894

49% 11% 60% 40% 100%

50% 13% 63% 37% 100%

48% 14% 63% 37% 100%

47% 12% 59% 41% 100%

48% 13% 61% 39% 100%

37% 25% 62% 38% 100%

37% 24% 61% 39% 100%

36% 27% 62% 38% 100%

35% 28% 63% 37% 100%

37% 25% 62% 38% 100%

26% 13% 39% 61% 100%

27% 13% 39% 61% 100%

29% 15% 44% 56% 100%

30% 15% 46% 54% 100%

28% 13% 41% 59% 100%


Fonte: elaborazioni Ref. su dati Istat, Mef.

(1) Dati aggiornati dopo le revisioni Istat e Eurostat del 24 maggio 2005, al lordo delle dimissioni immobiliari (2) Dati non aggiornati, elaborazioni ref. su dati Mef-Cpt (3) Dati non aggiornati, fonte Cpt-Mef.

Se si limita lanalisi alla spesa per investimenti direttamente sostenuta dagli Enti appartenenti alla Pubblica Amministrazione, emerge un ruolo di primaria importanza degli Enti decentrati nella formazione del capitale pubblico. Circa il 60% della spesa per investimenti, infatti, di pertinenza degli Enti territoriali, con una predominanza degli Enti locali (Province e, soprattutto, Comuni), che veicolano quasi il 50% dellintervento pubblico diretto. Da notare come, negli anni del federalismo, non emergano palesi trasferimenti di competenze dal centro alla periferia, a testimonianza che gran parte del processo ha sinora interessato la spesa corrente (quella sanitaria in particolare). Se si estende il concetto di intervento pubblico, per includervi anche i trasferimenti in conto capitale erogati alle imprese, il ruolo degli Enti territoriali si accresce per effetto della maggiore rilevanza delle Regioni nellerogazione di contributi alle imprese. In questo caso,

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La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA

forse il pi significativo per analizzare le caratteristiche dellintervento pubblico in Italia, la spesa in conto capitale si ripartisce pressappoco in parti uguali tra Amministrazione centrale, Regioni e Enti locali, evidenziando ancora un ruolo prioritario dellinsieme degli Enti territoriali. Se, invece, si adotta laccezione di intervento pubblico utilizzata dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo nella costruzione dei Conti pubblici territoriali (Cpt), ovvero quella comprendente anche le partecipazioni detenute dagli Enti pubblici in aziende pubbliche, allora diventa predominante il ruolo dello Stato (circa il 60%, ma la percentuale era molto pi alta prima del processo di privatizzazioni), in particolare il Ministero dellEconomia, seguito dagli Enti locali. Tenendo fermo questo tipo di definizione dellintervento pubblico nel settore degli investimenti, giova rilevare come nella distribuzione territoriale il ruolo prevalente dellAmministrazione centrale nel veicolare la spesa in conto capitale svanisce al Nord a favore della posizione dominante degli Enti territoriali, mentre si accresce nella parte centro-meridionale del paese (tabella 4). Se al Nord oltre il 54% della spesa per investimenti dipende dagli Enti decentrati, la stessa percentuale scende a circa il 34% al Sud e non supera il 25% in media al Centro.
Tabella 4 - Ripartizione per istituzione e territorio della spesa in conto capitale (*), anno 2002

milioni di euro
Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Composizione % Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Composizione % Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Valori pro-capite Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale
(*) Definizione Cpt-Mef.

Nord
18455 6848 25303 21113 46416

Centro
4388 1562 5950 18531 24481

Mezzogiorno
6722 4944 11665 22331 33997

Italia
29565 13354 42919 61975 104894

39,8% 14,8% 54,5% 45,5% 100,0%

17,9% 6,4% 24,3% 75,7% 100,0%

19,8% 14,5% 34,3% 65,7% 100,0%

28,2% 12,7% 40,9% 59,1% 100,0%

62,4% 51,3% 59,0% 34,1% 44,3%

14,8% 11,7% 13,9% 29,9% 23,3%

22,7% 37,0% 27,2% 36,0% 32,4%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

716,3 265,8 982,1 819,5 1801,6


Fonte: elaborazioni Ref. su dati Mef.

399,6 142,3 541,9 1687,6 2229,5

327,0 240,5 567,5 1086,3 1653,7

516,0 233,0 749,0 1081,6 1830,6

evidente, quindi, come per le zone del centro-sud persista una forte dipendenza dallAmministrazione centrale in merito allerogazione di risorse per laccumulazione di capitale. Pertanto, per queste zone il decentramento delle funzioni potrebbe avere un impatto cruciale nella rideterminazione dei ruoli, che i singoli livelli di governo hanno nella formazione della spesa in conto capitale. In termini di incidenza sui rispettivi sistemi economici, a livello nazionale il peso della spesa in conto capitale riconducibile allAmministrazione centrale ammonta a circa il 5% del Pil, contro il 3.4% degli Enti decentrati. Nella ripartizione territoriale, per, lincidenza della spesa in conto capitale decentrata, se si eccettuano le regioni del Centro, assume valori uniformi sia al Nord che al Sud, collocandosi intorno al 3.7% del prodotto (la spesa in conto capitale degli Enti territoriali del Centro pari al 2.2% del Pil). Ci che differenzia il Nord dal Sud, e accomuna questultimo con il Centro, lincidenza dellintervento dellAmministrazione cen-

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La spesa pubblica per investimenti

trale sui relativi sistemi economici. A fronte di una spesa in conto capitale centrale che al Nord assume valori intorno al 3% del Pil, si rileva al Centro-Sud un peso degli investimenti pubblici statali di circa il 7%. In termini pro-capite, la spesa in conto capitale si colloca in media nazionale intorno ai 1800 euro, ma con ampi scostamenti lungo il territorio e con riferimento allEnte erogante. Mentre al Nord sia gli Enti locali che le Regioni assicurano una spesa pro-capite del 40% superiore alla media nazionale e doppia rispetto a quella erogata dallo stesso tipo di Enti al Centro-Sud, il contrario vale per quello che riguarda lintervento dellAmministrazione centrale, anche se in termini pi attenuati. A fronte di una spesa superiore del 55% rispetto alla media nazionale al Centro, si riscontrano valori inferiori del 24% al Nord e in linea con il valore medio nazionale al Sud. Complessivamente, ci determina un intervento pubblico pro-capite sensibilmente inferiore al Mezzogiorno, sia rispetto alla media nazionale, sia, a maggior ragione, rispetto al Nord e al Centro, questultimo essendo il maggior beneficiario in termini pro-capite. Lanalisi dinamica della spesa in conto capitale per Ente di pertinenza e ripartita territorialmente mette in evidenza come, alla composizione sopra descritta, si giunga attraverso un sentiero divergente tra le aree del paese e penalizzante per il Mezzogiorno, che alla fine del 2002 si configura come fanalino di coda nella gerarchia nazionale (Figure 47). Nel periodo 1996-2002, la spesa in conto capitale della PA cresciuta, in termini procapite di circa il 40% come media nazionale, ma con un saggio di crescita al Nord pi che triplo rispetto a quanto verificatosi al Sud. A determinare il divario stato essenzialmente il comportamento osservato nelle amministrazioni decentrate. La spesa in conto capitale nelle Regioni del Nord e del Centro cresciuta, sempre in termini pro-capite, di circa l80%, contro il modesto incremento dell1.2% registrato al Sud. Pi eclatante la progressione di questo comparto di spesa con riferimento agli Enti Locali del Nord, dove si assistito ad un triplicazione della dotazione pro-capite, contro una pi ridimensionata crescita di quasi l80% realizzata da Comuni e Province del Mezzogiorno. Si tratta di dinamiche che, in certa qual misura trovano conferma anche negli anni successivi con riferimento alla sola spesa per investimenti direttamente sostenuta dalla PA.
Figura 4 - La spesa pubblica in conto capitale: Amministrazioni centrali
1800 Nord 1600 1400 Centro Sud Italia

Figura 5 - La spesa pubblica in conto capitale: Regioni


300 Nord 250 200 150 100 50 0 1996 Centro Sud Italia

euro pro-capite

1200 1000 800 600 400 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

euro pro-capite

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Figura 6 - La spesa pubblica in conto capitale: Enti Locali


800 Nord 700 600 Centro Sud Italia

Figura 7 - La spesa pubblica in conto capitale: Amministrazioni Pubbliche


2400 Nord 2200 2000 Centro Sud Italia

euro pro-capite

euro pro-capite

500 400 300 200 100 1996

1800 1600 1400 1200 1000 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Mef.

38

La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA

Se si limita lanalisi al concetto pi stretto di intervento pubblico, ovvero quanto direttamente erogato dagli Enti che compongono la Pubblica Amministrazione a titolo di investimento pubblico, innanzitutto il ruolo dei livelli di governo sub-nazionale torna ad essere predominante quasi ovunque (tabella 5). Al Nord e al Sud oltre il 60% della spesa per investimenti dipende dallazione diretta degli Enti territoriali, mentre al centro tale incidenza scende di poco sotto il 50%. In particolare, la rilevanza degli Enti locali assume un andamento crescente da Sud a Nord, mentre nel comparto regionale che si formano le maggiori discontinuit territoriali, essenzialmente per la maggiore capacit di spesa per investimenti riscontrata nelle Regioni a Statuto speciale, assenti al Centro. Se si analizza la distribuzione pro-capite degli investimenti pubblici, si confermano i risultati osservati con riferimento alla spesa in conto capitale estesa, sebbene con gradi di disomogeneit pi ridotti. Tra gli Enti locali, sono ancora quelli del Nord a sopravanzare il resto dItalia per oltre il 17%, mentre tra le Regioni, quelle del Sud veicolano il 40% in pi della spesa media nazionale per investimenti. In aggregato, tenendo conto anche dellintervento dellAmministrazione centrale, il Nord ad assorbire la maggior quota degli investimenti pubblici, sia in termini assoluti quasi il 50% del totale sia in termini pro-capite, con una dotazione capitaria superiore del 6% alla media nazionale. Viceversa, il Mezzogiorno a registrare la minor dotazione pro-capite di investimenti pubblici, con una distanza dalla media nazionale del 7% e di quasi il 13% inferiore a quella che a vario titolo giunge al Nord.
Tabella 5 - Ripartizione per istituzione e territorio della spesa per investimenti - Anno 2004

milioni di euro
Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Composizione % Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Composizione % Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale Valori pro-capite Comuni + Province Regioni Enti territoriali Amministrazioni centrali e altro Totale
Fonte: elaborazioni Ref. su dati Istat e Mef.

Nord
9905 2345 12250 6833 19083

Centro
3535 215 3750 3978 7728

Mezzogiorno
5463 2638 8101 4516 12617

Italia
18902 5198 24100 15327 39427

51,9% 12,3% 64,2% 35,8% 100,0%

45,7% 2,8% 48,5% 51,5% 100,0%

43,3% 20,9% 64,2% 35,8% 100,0%

47,9% 13,2% 61,1% 38,9% 100,0%

52,4% 45,1% 50,8% 44,6% 48,4%

18,7% 4,1% 15,6% 26,0% 19,6%

28,9% 50,8% 33,6% 29,5% 32,0%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

384,4 91,0 475,5 265,2 740,7

321,9 19,6 341,5 362,3 703,7

265,7 128,3 394,1 219,7 613,7

329,9 90,7 420,6 267,5 688,1

Anche in questo caso, una disamina della dinamica osservata nel periodo 1999-2004 restituisce informazioni preziose riguardo il ruolo assunto dagli enti decentrati. Come si pu vedere dai grafici 8-11, lintervento pubblico espresso in termini pro-capite genera una sperequazione tra Nord e Sud, contravvenendo agli obiettivi di riequilibrio territoriale pi volte richiamati dalle autorit di politica economica. Tale asserzione vale sia con riferimento al ruolo dellAmministrazione centrale, la cui spesa per investimenti pro-capite cresciuta in media del 36% a partire dal 2001, ma di oltre l80% al Nord e del 10%

39

La spesa pubblica per investimenti

al Sud, sia per lazione esercitata dagli Enti Locali in virt della maggiore autonomia loro concessa. La spesa per investimenti di Comuni e Province cresciuta dalla fine del 2001 di circa il 25% nellintero territorio nazionale, ma tale crescita stata pari al 30% nel Centro-Nord e intorno al 15% al Sud. A tale processo di scollamento si parzialmente contrapposto lintervento regionale, pi dinamico al Centro-Sud, ma in ogni caso di portata ampiamente inferiore rispetto a quanto osservato negli altri Enti.
Figura 8 - La spesa per investimenti pubblici: Amministrazioni centrali
400 350 300 250 200 150 100 1999 Nord Centro Sud Italia

Figura 9 - La spesa per investimenti pubblici: Regioni


140 Nord 120 100 Centro Sud Italia

euro pro-capite

euro pro-capite
2000 2001 2002 2003 2004

80 60 40 20 0 1999

2000

2001

2002

2003

2004

Figura 10 - La spesa per investimenti pubblici: Enti Locali


400 380 360 Nord Centro Sud Italia

Figura 11 - La spesa per investimenti pubblici: Amministrazioni Pubbliche


800 750 700 Nord Centro Sud Italia

euro pro-capite

340

euro pro-capite
2000 2001 2002 2003 2004

320 300 280 260 240 220 200 1999

650 600 550 500 450 400 1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Istat e Mef

Complessivamente, anche in unottica di futuro sviluppo del federalismo, lelemento da rimarcare sicuramente il divario di capacit di spesa riscontrato tra gli Enti Locali lungo il territorio nazionale e la difficolt dellAmministrazione centrale nel garantire un opportuno riequilibrio. Mentre, infatti, la bassa dotazione delle Regioni del Centro ma al contempo il maggior intervento statale in questi territori trovano fisiologica spiegazione nelleffetto Roma e ricostruzione post-terremoto, la bassa attivit dei comuni e province meridionali e la minor dinamica dellinvestimento pubblico centrale nel Mezzogiorno meritano una maggiore attenzione. Potrebbero, difatti, riscontrarsi per questi Enti strozzature nellaccesso al credito, determinati sia dalle minori risorse di cui dispongono (e quindi inferiore merito di credito), sia da una minor presenza di intermediari o soggetti specializzati in grado di veicolare risorse ad un costo non superiore a quello rintracciabile nel resto dItalia. Su questo punto si torner nel capitolo successivo, quando si analizzeranno le forme di finanziamento degli investimenti pubblici. Un aspetto su cui occorre invece puntare lattenzione la scomposizione settoriale dellintervento pubblico, per addivenire ad un quadro che renda conto delle funzioni esplicate da ciascuna tipologia di ente nel perseguire una politica di investimento pubblico. Anche in questo caso, le diverse definizioni di intervento pubblico conducono ad informazioni non sempre uniformi. Tuttavia la disponibilit frammentata di dati impone unarticolazione tortuosa della rappresentazione. Partendo dalla definizione pi estesa di spesa in conto capitale, si pu rilevare dalla tabella 6 come il ruolo principale nel favorire laccumulazione di capitale umano e incrementare la dotazione infrastrutturale spetti allAmministrazione centrale. Si tratta di fun-

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La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA

zioni di primaria importanza che impegnano oltre il 70% delle risorse dedicate agli investimenti e che per circa il 70% sono espletate dallAmministrazione centrale. Viceversa, per quanto attiene la formazione di infrastrutture sociali o investimenti nel campo delledilizia abitativa, entrambi pari a poco meno del 30% del totale della spesa in conto capitale, gli attori principali sono gli Enti decentrati, in particolare gli Enti Locali, che assolvono, in media, oltre il 55% di questa funzione.
Tabella 6 - Scomposizione settoriale e per Ente erogatore della spesa in conto capitale

milioni di euro Amministr. centrali


INFRASTRUTTURE ECONOMICHE 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 CAPITALE UMANO 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 19870 17073 22536 16403 20384 16980 22815 323 458 358 549 448 526 875 1646 1889 2437 2638 2765 3192 3664 28235 19851 20480 28436 20419 27094 32962 5805 5166 6021 5609 6831 8050 6836 6118 6827 7361 8155 7995 8550 9589

Regioni

Enti Locali

Composizione % Amministr. Amministr. Pubblica centrali

Regioni

Enti Locali

Incidenza spesa in conto capitale totale


53,3% 46,6% 42,9% 51,5% 42,4% 48,2% 47,1%

40159 31844 33862 42200 35244 43694 49387

70,3% 62,3% 60,5% 67,4% 57,9% 62,0% 66,7%

14,5% 16,2% 17,8% 13,3% 19,4% 18,4% 13,8%

15,2% 21,4% 21,7% 19,3% 22,7% 19,6% 19,4%

21839 19420 25331 19591 23597 20698 27354

91,0% 87,9% 89,0% 83,7% 86,4% 82,0% 83,4%

1,5% 2,4% 1,4% 2,8% 1,9% 2,5% 3,2%

7,5% 9,7% 9,6% 13,5% 11,7% 15,4% 13,4%

29,0% 28,4% 32,1% 23,9% 28,4% 22,8% 26,1%

INFRASTRUTTURE SOCIALI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 EDILIZIA ABITATIVA 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1367 1639 1942 1774 1281 165 269 963 887 1084 832 1018 985 1251 1220 1541 1785 2003 1987 2235 2544 3549 4067 4811 4609 4286 3384 4064 38,5% 40,3% 40,4% 38,5% 29,9% 4,9% 6,6% 27,1% 21,8% 22,5% 18,1% 23,8% 29,1% 30,8% 34,4% 37,9% 37,1% 43,5% 46,4% 66,0% 62,6% 4,7% 6,0% 6,1% 5,6% 5,2% 3,7% 3,9% 3611 2643 3375 3010 4800 4781 5930 2472 2513 3001 3631 4099 4491 4391 3647 7807 8641 8958 11117 13613 13768 9730 12963 15017 15599 20015 22885 24089 37,1% 20,4% 22,5% 19,3% 24,0% 20,9% 24,6% 25,4% 19,4% 20,0% 23,3% 20,5% 19,6% 18,2% 37,5% 60,2% 57,5% 57,4% 55,5% 59,5% 57,2% 12,9% 19,0% 19,0% 19,0% 24,1% 25,2% 23,0%

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Mef

Questa prima rappresentazione fornisce solo un quadro molto generale del ruolo degli Enti che compongono la Pubblica Amministrazione nei singoli settori di intervento in conto capitale. Per avere un maggior dettaglio delle funzioni in capo alle singole amministrazioni invece conveniente utilizzare una definizione pi ristretta di spesa in conto capitale, che escluda dal computo le partecipazioni e la concessione di crediti. Nella tabella 7 vengono riportati i valori assoluti della ripartizione per settori dintervento e livello di governo con riferimento alla spesa in conto capitale, riclassificata da ref. nel tentativo di ottenere valori coerenti con quelli di contabilit nazionale. Nella successiva

41

La spesa pubblica per investimenti

tabella 7bis, tali valori vengono espressi in percentuale del valore totale riferito a ciascun livello di Governo ed emerge come il principale settore dintervento in cui si esplica lattivit dinvestimento della PA quello dei contributi allindustria e allartigianato, seguito dagli interventi nel settore della viabilit e delledilizia abitativa e urbanistica. Si pu anche osservare come, mentre i primi due siano in espansione lungo il periodo 19962002, lultimo registri un sostanziale rallentamento quanto a rilevanza rispetto al complesso dellintervento pubblico. Lanalisi per livello di governo dei settori in cui si dipana lintervento pubblico consente di cogliere alcuni aspetti dellevoluzione della spesa per investimenti e della distribuzione di competenze seguita alla rimodulazione dei ruoli allinterno della Pubblica Amministrazione. Per quanto attiene lAmministrazione centrale, si riscontra un impiego di oltre un terzo delle risorse destinato ai contributi diretti allo sviluppo industriale e artigianale. Tale settore ha soppiantato per rilevanza nel corso degli anni quello degli altri trasporti, ma i dati sembrerebbero riflettere essenzialmente il diverso modo di contabilizzare i contributi alla produzione diretti alle Ferrovie dello Stato a partire dal 1997 e la successiva ripartizione a favore di altri settori. Tra questi quello della viabilit, che si stabilizza attorno al 12% come incidenza sul totale della spesa in conto capitale gestita dalle Amministrazioni centrali, e dellamministrazione generale (essenzialmente spese per la gestione e conservazione del patrimonio immobiliare pubblico), che alla fine del 2002 impegnava il 10% della spesa in conto capitale centrale e potrebbe essere messo in relazione con il contestuale ridimensionamento della spesa in conto capitale nel settore dellurbanistica e delledilizia. Passando allintervento regionale, come intuibile, il settore pi rilevante quello sanitario, ma la minor concentrazione degli impieghi a caratterizzare la spesa in conto capitale regionale. Sono molteplici i campi in cui lattivit delle Regioni si esplica: agricoltura, seppur in declino; edilizia e urbanistica; industria e artigianato; interventi per calamit (che costituiscono una parte rilevante della voce Altre opere pubbliche). Anche nellanalisi della spesa in conto capitale delle Amministrazioni Locali, la gerarchia dei settori di intervento risponde alla comune conoscenza dei campi in cui si concentra lattivit di tali Enti. Pertanto, il comparto della viabilit ad assorbire circa un quinto della spesa, seguito da quello delledilizia scolastica, di competenza di comuni e province, e universitaria (le Universit rientrano tra le amministrazioni locali) e, infine, quello delledilizia e urbanistica.

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La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA

Tabella 7 - P.A.: Distribuzione per settori d'intervento e livello di governo della spesa capitale consolidata (*) in Italia - Anni 1996-2002 (milioni di euro)
Amministrazioni Centrali Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 1996 1128 0 641 124 1 0 734 472 1367 42 1205 254 35 16 0 0 177 1478 4909 1799 928 0 95 276 3932 106 0 0 0 19717 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 1401 0 39 133 1469 0 177 583 1220 0 180 11 1302 302 208 468 0 0 1983 978 0 238 0 117 29 511 0 0 436 0 11788 1997 356 0 578 87 1 0 627 428 1639 29 1164 82 41 68 0 0 215 1818 1452 4 712 0 86 234 4173 56 0 0 0 13850 1997 3344 0 53 105 1748 10 131 792 1541 1 277 13 1341 568 205 447 0 0 2462 721 0 207 0 125 32 889 0 0 263 0 15274 1998 260 0 767 91 1 6 715 736 1942 41 1480 360 29 224 0 0 164 2002 2671 18 359 0 48 199 4149 6 0 0 0 16270 1998 2021 0 63 121 2249 18 169 1263 1785 0 406 17 1066 780 221 412 0 0 3038 1052 0 155 0 222 21 458 0 0 332 66 15935 1999 308 145 587 84 2 103 797 780 1774 37 1068 14 41 564 0 0 181 2249 2338 526 567 40 40 174 5075 25 0 0 0 17521 1999 1379 0 68 132 2487 15 137 1411 2003 0 454 27 1146 899 245 468 0 0 3345 1111 0 210 0 248 35 470 0 0 420 69 16777 2000 1539 0 802 210 13 103 1055 840 1281 42 1366 19 2 859 22 0 0 2063 1767 539 499 0 5 13 4321 142 0 0 0 17505 2000 1230 0 80 150 2531 10 224 1407 1987 1 439 22 1190 942 312 428 0 0 3243 927 0 126 0 245 18 425 0 0 544 121 16602 2001 1784 0 893 239 254 0 1076 644 165 44 1176 42 38 670 5 0 0 2387 2344 532 459 0 3 12 5680 188 0 0 0 18635 2001 955 0 60 154 2935 11 246 1454 2235 0 545 33 1225 1235 187 455 0 0 3561 1013 0 121 0 210 19 387 0 0 557 0 17600 2002 1898 0 1288 353 459 0 839 551 269 37 1803 29 11 453 2 0 0 2396 1201 249 460 0 1 8 7639 53 0 0 0 20000 2002 1094 0 56 168 3389 10 265 1401 2544 0 551 24 1292 1555 298 555 0 0 4128 756 0 223 0 167 34 335 0 0 778 0 19624 1996 274 0 4 0 97 79 5 156 963 1095 140 144 251 576 2 0 142 0 174 531 0 1624 10 279 358 950 18 861 27 803 9563 1996 2802 0 684 256 1567 79 916 1211 3549 1138 1525 409 1588 894 210 468 319 0 3635 6418 1799 2791 10 492 663 5394 124 861 464 803 41069 Amministrazioni Regionali 1997 362 0 3 0 109 115 13 178 887 1256 143 174 133 556 2 22 210 12 222 309 0 1633 8 270 92 898 22 726 120 548 9024 1997 4062 0 635 192 1857 124 771 1398 4067 1286 1584 269 1515 1192 207 470 424 12 4502 2483 4 2553 8 482 358 5960 78 726 383 548 38149 1998 475 0 3 0 116 85 8 181 1084 1586 147 294 110 631 2 23 136 13 247 355 0 1722 5 330 102 1152 10 816 244 585 10464 1998 2756 0 833 212 2367 109 893 2180 4811 1627 2033 671 1205 1636 223 435 300 13 5287 4078 18 2236 5 601 322 5759 17 816 576 652 42668 1999 389 0 2 0 146 196 16 193 832 2025 127 279 65 496 6 15 176 16 237 454 0 1636 12 275 85 867 44 1018 135 880 10621 1999 2076 145 657 216 2634 314 950 2384 4609 2062 1648 319 1252 1959 251 483 357 16 5831 3902 526 2414 52 563 294 6411 69 1018 555 949 44919 2000 489 0 5 0 135 149 17 217 1018 2179 109 273 87 584 8 8 145 3 406 883 0 1715 10 336 114 1136 11 1042 227 1092 12395 2000 3258 0 887 360 2679 262 1296 2464 4286 2221 1914 314 1279 2385 342 436 145 3 5713 3577 539 2340 10 587 145 5882 153 1042 770 1214 46503 2001 459 0 16 0 139 168 28 337 985 2340 119 374 84 575 11 1 190 0 393 921 0 1646 7 362 134 1710 58 1372 402 1219 14051 2001 3198 0 969 393 3328 179 1350 2436 3384 2385 1840 449 1347 2480 204 456 190 0 6341 4278 532 2226 7 575 165 7778 246 1372 959 1219 50287 2002 630 0 46 0 209 322 25 236 1251 2097 142 349 35 699 4 40 297 23 398 612 0 1403 5 424 133 1243 71 1261 197 1200 13354 2002 3623 0 1390 521 4057 331 1129 2188 4064 2134 2497 403 1338 2707 304 596 297 23 6922 2569 250 2086 5 592 175 9217 124 1261 975 1200 52978

Amministrazioni Locali

Amministrazioni Pubbliche

(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

43

La spesa pubblica per investimenti

Tabella 7bis - P.A.: Distribuzione per settori d'intervento e livello di governo della spesa capitale consolidata (*) in Italia - Anni 1996-2002 (valori %)
Amministrazioni Centrali 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 5,7% 0,0% 3,2% 0,6% 0,0% 0,0% 3,7% 2,4% 6,9% 0,2% 6,1% 1,3% 0,2% 0,1% 0,0% 0,0% 0,9% 0,0% 7,5% 24,9% 9,1% 4,7% 0,0% 0,5% 1,4% 19,9% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 11,9% 0,0% 0,3% 1,1% 12,5% 0,0% 1,5% 4,9% 10,3% 0,0% 1,5% 0,1% 11,0% 2,6% 1,8% 4,0% 0,0% 0,0% 16,8% 8,3% 0,0% 2,0% 0,0% 1,0% 0,3% 4,3% 0,0% 0,0% 3,7% 0,0% 100% 1997 2,6% 0,0% 4,2% 0,6% 0,0% 0,0% 4,5% 3,1% 11,8% 0,2% 8,4% 0,6% 0,3% 0,5% 0,0% 0,0% 1,6% 0,0% 13,1% 10,5% 0,0% 5,1% 0,0% 0,6% 1,7% 30,1% 0,4% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 1997 21,9% 0,0% 0,3% 0,7% 11,4% 0,1% 0,9% 5,2% 10,1% 0,0% 1,8% 0,1% 8,8% 3,7% 1,3% 2,9% 0,0% 0,0% 16,1% 4,7% 0,0% 1,4% 0,0% 0,8% 0,2% 5,8% 0,0% 0,0% 1,7% 0,0% 100% 1998 1,6% 0,0% 4,7% 0,6% 0,0% 0,0% 4,4% 4,5% 11,9% 0,3% 9,1% 2,2% 0,2% 1,4% 0,0% 0,0% 1,0% 0,0% 12,3% 16,4% 0,1% 2,2% 0,0% 0,3% 1,2% 25,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 1998 12,7% 0,0% 0,4% 0,8% 14,1% 0,1% 1,1% 7,9% 11,2% 0,0% 2,5% 0,1% 6,7% 4,9% 1,4% 2,6% 0,0% 0,0% 19,1% 6,6% 0,0% 1,0% 0,0% 1,4% 0,1% 2,9% 0,0% 0,0% 2,1% 0,4% 100% 1999 1,8% 0,8% 3,4% 0,5% 0,0% 0,6% 4,5% 4,5% 10,1% 0,2% 6,1% 0,1% 0,2% 3,2% 0,0% 0,0% 1,0% 0,0% 12,8% 13,3% 3,0% 3,2% 0,2% 0,2% 1,0% 29,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 1999 8,2% 0,0% 0,4% 0,8% 14,8% 0,1% 0,8% 8,4% 11,9% 0,0% 2,7% 0,2% 6,8% 5,4% 1,5% 2,8% 0,0% 0,0% 19,9% 6,6% 0,0% 1,3% 0,0% 1,5% 0,2% 2,8% 0,0% 0,0% 2,5% 0,4% 100% 2000 8,8% 0,0% 4,6% 1,2% 0,1% 0,6% 6,0% 4,8% 7,3% 0,2% 7,8% 0,1% 0,0% 4,9% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 11,8% 10,1% 3,1% 2,9% 0,0% 0,0% 0,1% 24,7% 0,8% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 2000 7,4% 0,0% 0,5% 0,9% 15,2% 0,1% 1,3% 8,5% 12,0% 0,0% 2,6% 0,1% 7,2% 5,7% 1,9% 2,6% 0,0% 0,0% 19,5% 5,6% 0,0% 0,8% 0,0% 1,5% 0,1% 2,6% 0,0% 0,0% 3,3% 0,7% 100% 2001 9,6% 0,0% 4,8% 1,3% 1,4% 0,0% 5,8% 3,5% 0,9% 0,2% 6,3% 0,2% 0,2% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 12,8% 12,6% 2,9% 2,5% 0,0% 0,0% 0,1% 30,5% 1,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 2001 5,4% 0,0% 0,3% 0,9% 16,7% 0,1% 1,4% 8,3% 12,7% 0,0% 3,1% 0,2% 7,0% 7,0% 1,1% 2,6% 0,0% 0,0% 20,2% 5,8% 0,0% 0,7% 0,0% 1,2% 0,1% 2,2% 0,0% 0,0% 3,2% 0,0% 100% 2002 9,5% 0,0% 6,4% 1,8% 2,3% 0,0% 4,2% 2,8% 1,3% 0,2% 9,0% 0,1% 0,1% 2,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 12,0% 6,0% 1,2% 2,3% 0,0% 0,0% 0,0% 38,2% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0% 100% 2002 5,6% 0,0% 0,3% 0,9% 17,3% 0,1% 1,4% 7,1% 13,0% 0,0% 2,8% 0,1% 6,6% 7,9% 1,5% 2,8% 0,0% 0,0% 21,0% 3,9% 0,0% 1,1% 0,0% 0,9% 0,2% 1,7% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 100% 1996 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% 0,8% 0,1% 1,6% 10,1% 11,5% 1,5% 1,5% 2,6% 6,0% 0,0% 0,0% 1,5% 0,0% 1,8% 5,6% 0,0% 17,0% 0,1% 2,9% 3,7% 9,9% 0,2% 9,0% 0,3% 8,4% 100% 1996 6,8% 0,0% 1,7% 0,6% 3,8% 0,2% 2,2% 2,9% 8,6% 2,8% 3,7% 1,0% 3,9% 2,2% 0,5% 1,1% 0,8% 0,0% 8,9% 15,6% 4,4% 6,8% 0,0% 1,2% 1,6% 13,1% 0,3% 2,1% 1,1% 2,0% 100% Amministrazioni Regionali 1997 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,2% 1,3% 0,1% 2,0% 9,8% 13,9% 1,6% 1,9% 1,5% 6,2% 0,0% 0,2% 2,3% 0,1% 2,5% 3,4% 0,0% 18,1% 0,1% 3,0% 1,0% 10,0% 0,2% 8,0% 1,3% 6,1% 100% 1997 10,6% 0,0% 1,7% 0,5% 4,9% 0,3% 2,0% 3,7% 10,7% 3,4% 4,2% 0,7% 4,0% 3,1% 0,5% 1,2% 1,1% 0,0% 11,8% 6,5% 0,0% 6,7% 0,0% 1,3% 0,9% 15,6% 0,2% 1,9% 1,0% 1,4% 100% 1998 4,5% 0,0% 0,0% 0,0% 1,1% 0,8% 0,1% 1,7% 10,4% 15,2% 1,4% 2,8% 1,0% 6,0% 0,0% 0,2% 1,3% 0,1% 2,4% 3,4% 0,0% 16,5% 0,1% 3,2% 1,0% 11,0% 0,1% 7,8% 2,3% 5,6% 100% 1998 6,5% 0,0% 2,0% 0,5% 5,5% 0,3% 2,1% 5,1% 11,3% 3,8% 4,8% 1,6% 2,8% 3,8% 0,5% 1,0% 0,7% 0,0% 12,4% 9,6% 0,0% 5,2% 0,0% 1,4% 0,8% 13,5% 0,0% 1,9% 1,4% 1,5% 100% 1999 3,7% 0,0% 0,0% 0,0% 1,4% 1,8% 0,1% 1,8% 7,8% 19,1% 1,2% 2,6% 0,6% 4,7% 0,1% 0,1% 1,7% 0,1% 2,2% 4,3% 0,0% 15,4% 0,1% 2,6% 0,8% 8,2% 0,4% 9,6% 1,3% 8,3% 100% 1999 4,6% 0,3% 1,5% 0,5% 5,9% 0,7% 2,1% 5,3% 10,3% 4,6% 3,7% 0,7% 2,8% 4,4% 0,6% 1,1% 0,8% 0,0% 13,0% 8,7% 1,2% 5,4% 0,1% 1,3% 0,7% 14,3% 0,2% 2,3% 1,2% 2,1% 100% 2000 3,9% 0,0% 0,0% 0,0% 1,1% 1,2% 0,1% 1,7% 8,2% 17,6% 0,9% 2,2% 0,7% 4,7% 0,1% 0,1% 1,2% 0,0% 3,3% 7,1% 0,0% 13,8% 0,1% 2,7% 0,9% 9,2% 0,1% 8,4% 1,8% 8,8% 100% 2000 7,0% 0,0% 1,9% 0,8% 5,8% 0,6% 2,8% 5,3% 9,2% 4,8% 4,1% 0,7% 2,7% 5,1% 0,7% 0,9% 0,3% 0,0% 12,3% 7,7% 1,2% 5,0% 0,0% 1,3% 0,3% 12,6% 0,3% 2,2% 1,7% 2,6% 100% 2001 2002 3,3% 4,7% 0,0% 0,0% 0,1% 0,3% 0,0% 0,0% 1,0% 1,6% 1,2% 2,4% 0,2% 0,2% 2,4% 1,8% 7,0% 9,4% 16,7% 15,7% 0,8% 1,1% 2,7% 2,6% 0,6% 0,3% 4,1% 5,2% 0,1% 0,0% 0,0% 0,3% 1,4% 2,2% 0,0% 0,2% 2,8% 3,0% 6,6% 4,6% 0,0% 0,0% 11,7% 10,5% 0,0% 0,0% 2,6% 3,2% 1,0% 1,0% 12,2% 9,3% 0,4% 0,5% 9,8% 9,4% 2,9% 1,5% 8,7% 9,0% 100% 100% 2001 2002

Amministrazioni Locali

Amministrazioni Pubbliche 6,4% 6,8% 0,0% 0,0% 1,9% 2,6% 0,8% 1,0% 6,6% 7,7% 0,4% 0,6% 2,7% 2,1% 4,8% 4,1% 6,7% 7,7% 4,7% 4,0% 3,7% 4,7% 0,9% 0,8% 2,7% 2,5% 4,9% 5,1% 0,4% 0,6% 0,9% 1,1% 0,4% 0,6% 0,0% 0,0% 12,6% 13,1% 8,5% 4,9% 1,1% 0,5% 4,4% 3,9% 0,0% 0,0% 1,1% 1,1% 0,3% 0,3% 15,5% 17,4% 0,5% 0,2% 2,7% 2,4% 1,9% 1,8% 2,4% 2,3% 100% 100%

(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

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La distribuzione della spesa pubblica per investimenti tra le istituzioni della PA

Tabella 7ter - P.A.: Distribuzione per settori d'intervento e livello di governo della spesa capitale consolidata (*) in Italia - Anni 1996-2002 (valori %)
Amministrazioni Centrali 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 40,3% 93,7% 48,2% 0,0% 0,0% 80,1% 38,9% 38,5% 3,7% 79,0% 62,2% 2,2% 1,7% 0,0% 0,0% 55,6% 0,0% 40,7% 76,5% 100% 33,3% 0,0% 19,4% 41,5% 72,9% 85,5% 0,0% 0,0% 0,0% 48,0% 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 50,0% 5,8% 51,8% 93,8% 0,0% 19,3% 48,2% 34,4% 0,0% 11,8% 2,6% 82,0% 33,8% 99,1% 100% 0,0% 0,0% 54,6% 15,2% 0,0% 8,5% 0,0% 23,9% 4,4% 9,5% 0,0% 0,0% 94,1% 0,0% 28,7% 1997 8,8% 91,2% 45,5% 0,0% 0,0% 81,2% 30,6% 40,3% 2,3% 73,5% 30,6% 2,7% 5,7% 0,0% 0,0% 50,6% 0,0% 40,4% 58,5% 100% 27,9% 0,0% 18,0% 65,2% 70,0% 71,6% 0,0% 0,0% 0,0% 36,3% 1997 82,3% 8,3% 54,5% 94,1% 7,8% 17,0% 56,7% 37,9% 0,0% 17,5% 4,9% 88,5% 47,7% 99,0% 95,2% 0,0% 0,0% 54,7% 29,1% 0,0% 8,1% 0,0% 26,0% 8,9% 14,9% 0,0% 0,0% 68,6% 0,0% 40,0% 1998 9,4% 92,1% 43,0% 0,1% 5,3% 80,1% 33,8% 40,4% 2,5% 72,8% 53,6% 2,4% 13,7% 0,0% 0,0% 54,7% 0,0% 37,9% 65,5% 100% 16,1% 0,0% 8,1% 61,7% 72,0% 37,9% 0,0% 0,0% 0,0% 38,1% 1998 73,3% 7,5% 57,0% 95,0% 16,8% 19,0% 57,9% 37,1% 0,0% 20,0% 2,5% 88,5% 47,7% 99,0% 94,8% 0,0% 0,0% 57,5% 25,8% 0,0% 6,9% 0,0% 37,0% 6,6% 7,9% 0,0% 0,0% 57,7% 10,2% 37,3% 1999 14,8% 89,4% 38,9% 0,1% 32,9% 83,9% 32,7% 38,5% 1,8% 64,8% 4,4% 3,3% 28,8% 0,0% 0,0% 50,7% 0,0% 38,6% 59,9% 100% 23,5% 76,1% 7,2% 59,1% 79,2% 36,1% 0,0% 0,0% 0,0% 39,0% 1999 66,4% 10,3% 61,1% 94,4% 4,7% 14,4% 59,2% 43,5% 0,0% 27,5% 8,3% 91,5% 45,9% 97,6% 96,8% 0,0% 0,0% 57,4% 28,5% 0,0% 8,7% 0,0% 44,1% 12,0% 7,3% 0,0% 0,0% 75,6% 7,2% 37,3% 2000 47,2% 90,4% 58,3% 0,5% 39,4% 81,4% 34,1% 29,9% 1,9% 71,4% 6,1% 0,2% 36,0% 6,5% 0,0% 0,0% 0,0% 36,1% 49,4% 100% 21,3% 0,0% 0,9% 9,0% 73,5% 92,5% 0,0% 0,0% 0,0% 37,6% 2000 37,8% 9,0% 41,7% 94,5% 3,8% 17,3% 57,1% 46,4% 0,0% 22,9% 7,2% 93,1% 39,5% 91,3% 98,1% 0,0% 0,0% 56,8% 25,9% 0,0% 5,4% 0,0% 41,8% 12,4% 7,2% 0,0% 0,0% 70,6% 10,0% 35,7% 2001 55,8% 92,1% 60,8% 7,6% 0,0% 79,7% 26,5% 4,9% 1,9% 63,9% 9,3% 2,8% 27,0% 2,5% 0,0% 0,0% 0,0% 37,6% 54,8% 100% 20,6% 0,0% 0,6% 7,5% 73,0% 76,4% 0,0% 0,0% 0,0% 37,1% 2001 29,8% 6,2% 39,2% 88,2% 6,4% 18,2% 59,7% 66,0% 0,0% 29,6% 7,4% 91,0% 49,8% 91,9% 99,8% 0,0% 0,0% 56,2% 23,7% 0,0% 5,4% 0,0% 36,5% 11,5% 5,0% 0,0% 0,0% 58,1% 0,0% 35,0% 2002 52,4% 92,7% 67,7% 11,3% 0,0% 74,3% 25,2% 6,6% 1,7% 72,2% 7,3% 0,8% 16,7% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 34,6% 46,8% 99,9% 22,0% 0,0% 0,2% 4,5% 82,9% 42,9% 0,0% 0,0% 0,0% 37,8% 2002 30,2% 4,0% 32,3% 83,5% 3,0% 23,5% 64,1% 62,6% 0,0% 22,1% 6,1% 96,6% 57,4% 98,0% 93,2% 0,0% 0,0% 59,6% 29,4% 0,0% 10,7% 0,0% 28,2% 19,4% 3,6% 0,0% 0,0% 79,8% 0,0% 37,0% 1996 9,8% 0,6% 0,0% 6,2% 100% 0,6% 12,9% 27,1% 96,3% 9,2% 35,1% 15,8% 64,4% 0,9% 0,0% 44,4% 100% 4,8% 8,3% 0,0% 58,2% 100% 56,7% 54,0% 17,6% 14,5% 100% 5,9% 100% 23,3% 1996 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Amministrazioni Regionali 1997 8,9% 0,5% 0,0% 5,9% 92,2% 1,7% 12,7% 21,8% 97,7% 9,0% 64,6% 8,8% 46,7% 1,0% 4,8% 49,4% 100% 4,9% 12,4% 0,0% 64,0% 100% 56,1% 25,8% 15,1% 28,4% 100% 31,4% 100% 23,7% 1997 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 1998 17,2% 0,4% 0,0% 4,9% 77,9% 0,9% 8,3% 22,5% 97,5% 7,2% 43,9% 9,1% 38,6% 1,0% 5,2% 45,3% 100% 4,7% 8,7% 0,0% 77,0% 100% 54,9% 31,7% 20,0% 62,1% 100% 42,3% 89,8% 24,5% 1998 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 1999 18,7% 0,3% 0,0% 5,5% 62,4% 1,6% 8,1% 18,1% 98,2% 7,7% 87,3% 5,2% 25,3% 2,4% 3,2% 49,3% 100% 4,1% 11,6% 0,0% 67,8% 23,9% 48,8% 28,9% 13,5% 63,9% 100% 24,4% 92,8% 23,6% 1999 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 2000 15,0% 0,6% 0,0% 5,0% 56,8% 1,3% 8,8% 23,8% 98,1% 5,7% 86,7% 6,8% 24,5% 2,2% 1,9% 100% 100% 7,1% 24,7% 0,0% 73,3% 100% 57,3% 78,6% 19,3% 7,5% 100% 29,4% 90,0% 26,7% 2000 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 2001 2002 14,4% 17,4% 1,7% 0,0% 4,2% 93,6% 2,1% 13,8% 29,1% 98,1% 6,5% 83,2% 6,2% 23,2% 5,6% 0,2% 100% 100% 6,2% 21,5% 0,0% 74,0% 100% 62,9% 81,1% 22,0% 23,6% 100% 41,9% 100% 27,9% 2001 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 3,3% 0,0% 5,1% 97,0% 2,2% 10,8% 30,8% 98,2% 5,7% 86,7% 2,6% 25,8% 1,4% 6,8% 100% 100% 5,7% 23,8% 0,1% 67,3% 100% 71,6% 76,1% 13,5% 57,1% 100% 20,2% 100% 25,2% 2002 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Amministrazioni Locali

Amministrazioni Pubbliche

(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

45

La spesa pubblica per investimenti

Per valutare linterazione tra riassetto istituzionale del paese e riattribuzione delle competenze in materia di spesa in conto capitale possibile, nonostante la mancanza di dati recenti, analizzare la dinamica dei principali settori di intervento distinta per livelli di governo (tabella 7ter). La figura 12 mostra come, per quanto riguarda il principale settore dintervento della Pubblica Amministrazione (Industria e Artigianato), la crescita di circa il 70% registrata nel periodo 1996-2002 sia ascrivibile essenzialmente alla spesa centrale, cui ha fatto fronte un declino dellintervento locale di quasi il 35%. Pertanto, in questo comparto, si conferma il ruolo principale dellAmministrazione centrale, che copre alla fine del 2002 oltre l80% del totale delle Amministrazioni Pubbliche. Per quanto riguarda, invece, il settore della Viabilit, nel periodo considerato si assistito ad una crescita pi sostenuta e omogenea, sicch anche le gerarchie istituzionali sono solo marginalmente variate, con una riduzione del ruolo dellAmministrazione centrale a favore di quelle territoriali, specie quella locale da cui dipende quasi il 60% di tale comparto (figura 13).
Figura 12 - Ripartizione della spesa in conto capitale: Industria e Artigianato
200 175 150
Amministrazioni centrali Regioni Amministrazioni Locali Amministrazioni Pubbliche

Figura 13 - Ripartizione della spesa in conto capitale: Viabilit


250 230 210
Amministrazioni centrali Regioni Amministrazioni Locali Amministrazioni Pubbliche

1996=100

1996=100

190 170 150 130

125 100 75 50 1996

110 90 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

Ma il settore dove pi evidente stato limpatto del processo di decentramento stato sicuramente quello dellEdilizia abitativa e dellUrbanistica. Come mostra la figura 14 (e la tabella 7ter), nel corso degli ultimi anni in questo importante settore di intervento si registrata una sostanziale stagnazione complessiva della spesa delle Pubbliche Amministrazioni, frutto per di una forte ricomposizione delle competenze. Se prima del 2000 le Amministrazioni centrali controllavano circa il 40% della spesa di questo comparto, alla fine del 2002 tale quota era crollata a poco meno del 7%, mentre quella delle Amministrazioni Locali nello stesso periodo quasi raddoppiata. In conclusione, sebbene lincidenza relativa della spesa in conto capitale totale delle Amministrazioni centrali rimasta pressoch invariata nel periodo 1997-2002, tale invarianza frutto di una ricomposizione settoriale. Il centro riduce la sua rilevanza in 11 settori e la mantiene o incrementa nei restanti 11 a scapito della periferia (negli altri 8 settori permane lo stato di assenza della spesa in conto capitale centrale). Tra i primi, i pi importanti, oltre a quelli gi illustrati dellEdilizia e Urbanistica e della Viabilit, sono quello dei Trasporti, Cultura e Servizi Ricreativi e Agricoltura. Viceversa, i comparti in cui il ruolo dellAmministrazione centrale non subisce gli effetti del decentramento sono, sempre con riferimento alla spesa in conto capitale, quelli dellAmministrazione Generale, dellIndustria e Artigianato, Ambiente e Istruzione.
Figura 14 - Ripartizione della spesa in conto capitale: Urbanistica e Edilizia
240 Amministrazioni centrali Regioni Amministrazioni Locali Amministrazioni Pubbliche

200

160

1196=100

120

80

40

46

0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

La dinamica degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale

2.3 La dinamica degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale Un elemento indispensabile per caratterizzare la struttura dellintervento pubblico in Italia la ripartizione territoriale per settori. Dopo avere, infatti, descritto il livello assoluto della spesa pubblica per investimenti, il confronto con il resto dEuropa e il ruolo dei diversi livelli di governo nei singoli settori dintervento, opportuno identificare la distribuzione della spesa in conto capitale, sia in termini pro-capite, sia come incidenza sul Pil, lungo il territorio nazionale e distinta per comparti. In questo modo possibile qualificare, a prescindere dallorigine, lentit e tipologia dellintervento pubblico nel territorio inteso come sistema economico locale, individuandone le principali peculiarit. Anche in questo caso, come in precedenza, per avere informazioni pi significative e pi strettamente attinenti lanalisi della spesa per investimenti si resa necessaria una riclassificazione dei dati Cpt-Mef che escludesse, ove possibile, alcune voci largamente influenzate dalla presenza di partecipazioni o concessioni di crediti. Pertanto i dati qui presentati possono differire da quelli esposti nelle tabelle precedenti. Nella tabella 8 sono rappresentati i valori assoluti della spesa in conto capitale suddivisa per macro ripartizioni territoriali e per settori di intervento, ad esclusione di quelli attinenti lAmministrazione generale, la Previdenza e Altre in Campo economico, largamente influenzati dalla presenza di partite finanziarie. Partendo dalla rilevanza relativa dei settori dintervento, si pu evidenziare come a livello territoriale sussistano anche ampie divergenze per quanto riguarda le gerarchie, anche se in genere i settori di maggior importanza tendono ad equivalersi lungo il territorio (tabella 8bis). Mentre al Centro-Nord il principale comparto in cui si concentra la spesa in conto capitale quello dei Trasporti, circa il 17% del totale degli investimenti, al Sud oltre un quarto dellintervento pubblico si manifesta sotto forma di contributi allIndustria e allArtigianato. In ogni caso, a prescindere dalla ripartizione territoriale, i settori pi rilevanti sono i due succitati, seguiti da Viabilit, Urbanistica, Edilizia, Istruzione e Ambiente. Al Centro-Nord Viabilit e Istruzione hanno una maggiore incidenza relativa rispetto al Meridione, dove assumono una maggiore rilevanza gli investimenti nel settore dellUrbanistica e Edilizia, mentre uniforme nel paese la quota di spesa destinata allAmbiente. Da segnalare anche, come al Centro-Nord assume un certo rilievo lincidenza della spesa in conto capitale nel comparto della Cultura e servizi ricreativi, mentre al Sud si riscontra una pi forte concentrazione di risorse nel settore dellAgricoltura.

47

La spesa pubblica per investimenti

Tabella 8 - Distribuzione per circoscrizioni e settori della spesa pubblica in conto capitale consolidata (*) Anni 1996-2002 (milioni di euro)
Centronord 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e Serv. Ricr. Edilizia e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 0 476 188 1048 31 618 896 2219 789 952 238 981 448 153 372 83 2432 5609 1244 1438 8 255 253 2514 48 320 355 23970 1997 0 444 109 1211 59 514 963 2581 925 1011 130 960 633 133 364 116 3002 3538 4 1318 5 271 242 2657 49 285 338 21861 1998 0 544 126 1534 78 583 1611 3023 1102 1254 449 623 929 149 324 97 3585 5028 14 1202 1 367 223 2423 10 412 460 26152 1999 100 436 134 1794 177 670 1804 2773 1494 1051 118 693 1279 173 365 111 3909 4818 374 1314 42 361 219 2894 40 631 699 28474 2000 0 572 234 1800 164 952 1796 2440 1701 1170 117 695 1449 256 318 81 3571 4325 386 1205 9 339 132 2612 110 637 896 27967 2001 0 602 228 2170 114 1026 1711 1929 1609 1123 137 774 1445 157 370 88 3986 5302 375 1104 3 317 112 2877 159 901 807 29426 2002 0 906 349 2599 160 917 1715 2335 1590 1529 155 858 1761 220 444 80 4465 5510 176 976 5 361 125 3599 107 783 899 32625 1996 0 208 69 518 49 298 315 1330 349 573 171 607 445 57 96 236 1202 2876 555 1352 2 237 410 2880 76 541 449 15900 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE
(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

Sud 1997 0 191 83 646 65 257 435 1487 361 573 139 555 559 74 106 308 1499 1373 0 1235 3 211 117 3304 29 441 210 14260 1997 0 635 192 1857 124 771 1398 4067 1286 1584 269 1515 1192 207 470 424 4502 4911 4 2553 8 482 358 5960 78 726 548 36120 1998 0 289 86 833 30 309 569 1787 525 779 222 581 707 74 111 203 1702 1789 4 1034 4 234 99 3336 7 404 192 15910 1998 0 833 212 2367 109 893 2180 4811 1627 2033 671 1205 1636 223 435 300 5287 6817 18 2236 5 601 322 5759 17 816 652 42062 1999 45 221 82 840 137 280 581 1836 567 597 201 559 681 77 118 247 1922 1959 153 1100 10 203 75 3517 29 387 250 16673 Italia 1999 145 657 216 2634 314 950 2384 4609 2062 1648 319 1252 1959 251 483 357 5831 6777 526 2414 52 563 294 6411 69 1018 949 45147 2000 0 887 360 2679 262 1296 2464 4286 2221 1914 314 1279 2385 342 436 145 5713 6460 539 2340 10 587 145 5882 153 1042 1214 45355 2001 0 969 393 3328 179 1350 2436 3384 2385 1840 449 1347 2480 204 456 190 6341 7706 532 2226 7 575 165 7778 246 1372 1219 49558 2002 0 1390 521 4057 331 1129 2188 4064 2134 2497 403 1338 2707 304 596 297 6922 7407 250 2086 5 592 175 9217 124 1261 1200 53194 2000 0 315 127 879 98 343 668 1846 520 744 197 583 936 86 118 64 2141 2136 154 1135 1 248 12 3270 43 406 318 17388 2001 0 367 165 1158 65 324 724 1455 776 717 313 573 1035 47 86 103 2355 2404 157 1122 4 258 53 4901 87 471 412 20132 2002 0 483 172 1458 172 212 472 1729 544 968 248 480 946 84 152 217 2457 1897 74 1110 0 231 50 5619 18 477 301 20569

0 684 256 1567 79 916 1211 3549 1138 1525 409 1588 894 210 468 319 3635 8485 1799 2791 10 492 663 5394 124 861 803 39870

48

La dinamica degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale

Tabella 8bis - Distribuzione per circoscrizioni e settori della spesa pubblica in conto capitale consolidata (*) Anni 1996-2002 (valori %)
Centronord 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e Serv. Ricr. Edilizia e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 0,0% 2,0% 0,8% 4,4% 0,1% 2,6% 3,7% 9,3% 3,3% 4,0% 1,0% 4,1% 1,9% 0,6% 1,6% 0,3% 0,0% 10,1% 23,4% 5,2% 6,0% 0,0% 1,1% 1,1% 10,5% 0,2% 1,3% 0,0% 1,5% 100% 1997 0,0% 2,0% 0,5% 5,5% 0,3% 2,4% 4,4% 11,8% 4,2% 4,6% 0,6% 4,4% 2,9% 0,6% 1,7% 0,5% 0,0% 13,7% 16,2% 0,0% 6,0% 0,0% 1,2% 1,1% 12,2% 0,2% 1,3% 0,0% 1,5% 100% 1998 0,0% 2,1% 0,5% 5,9% 0,3% 2,2% 6,2% 11,6% 4,2% 4,8% 1,7% 2,4% 3,6% 0,6% 1,2% 0,4% 0,0% 13,7% 19,2% 0,1% 4,6% 0,0% 1,4% 0,9% 9,3% 0,0% 1,6% 0,0% 1,8% 100% 1999 0,4% 1,5% 0,5% 6,3% 0,6% 2,4% 6,3% 9,7% 5,2% 3,7% 0,4% 2,4% 4,5% 0,6% 1,3% 0,4% 0,0% 13,7% 16,9% 1,3% 4,6% 0,1% 1,3% 0,8% 10,2% 0,1% 2,2% 0,0% 2,5% 100% 2000 0,0% 2,0% 0,8% 6,4% 0,6% 3,4% 6,4% 8,7% 6,1% 4,2% 0,4% 2,5% 5,2% 0,9% 1,1% 0,3% 0,0% 12,8% 15,5% 1,4% 4,3% 0,0% 1,2% 0,5% 9,3% 0,4% 2,3% 0,0% 3,2% 100% 2001 0,0% 2,0% 0,8% 7,4% 0,4% 3,5% 5,8% 6,6% 5,5% 3,8% 0,5% 2,6% 4,9% 0,5% 1,3% 0,3% 0,0% 13,5% 18,0% 1,3% 3,8% 0,0% 1,1% 0,4% 9,8% 0,5% 3,1% 0,0% 2,7% 100% 2002 0,0% 2,8% 1,1% 8,0% 0,5% 2,8% 5,3% 7,2% 4,9% 4,7% 0,5% 2,6% 5,4% 0,7% 1,4% 0,2% 0,0% 13,7% 16,9% 0,5% 3,0% 0,0% 1,1% 0,4% 11,0% 0,3% 2,4% 0,0% 2,8% 100% 1996 0,0% 1,3% 0,4% 3,3% 0,3% 1,9% 2,0% 8,4% 2,2% 3,6% 1,1% 3,8% 2,8% 0,4% 0,6% 1,5% 0,0% 7,6% 18,1% 3,5% 8,5% 0,0% 1,5% 2,6% 18,1% 0,5% 3,4% 0,0% 2,8% 100% 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE
(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

Sud 1997 0,0% 1,3% 0,6% 4,5% 0,5% 1,8% 3,1% 10,4% 2,5% 4,0% 1,0% 3,9% 3,9% 0,5% 0,7% 2,2% 0,0% 10,5% 9,6% 0,0% 8,7% 0,0% 1,5% 0,8% 23,2% 0,2% 3,1% 0,0% 1,5% 100% 1997 0,0% 1,8% 0,5% 5,1% 0,3% 2,1% 3,9% 11,3% 3,6% 4,4% 0,7% 4,2% 3,3% 0,6% 1,3% 1,2% 0,0% 12,5% 13,6% 0,0% 7,1% 0,0% 1,3% 1,0% 16,5% 0,2% 2,0% 0,0% 1,5% 100% 1998 0,0% 1,8% 0,5% 5,2% 0,2% 1,9% 3,6% 11,2% 3,3% 4,9% 1,4% 3,7% 4,4% 0,5% 0,7% 1,3% 0,0% 10,7% 11,2% 0,0% 6,5% 0,0% 1,5% 0,6% 21,0% 0,0% 2,5% 0,0% 1,2% 100% 1998 0,0% 2,0% 0,5% 5,6% 0,3% 2,1% 5,2% 11,4% 3,9% 4,8% 1,6% 2,9% 3,9% 0,5% 1,0% 0,7% 0,0% 12,6% 16,2% 0,0% 5,3% 0,0% 1,4% 0,8% 13,7% 0,0% 1,9% 0,0% 1,5% 100% 1999 0,3% 1,3% 0,5% 5,0% 0,8% 1,7% 3,5% 11,0% 3,4% 3,6% 1,2% 3,4% 4,1% 0,5% 0,7% 1,5% 0,0% 11,5% 11,8% 0,9% 6,6% 0,1% 1,2% 0,5% 21,1% 0,2% 2,3% 0,0% 1,5% 100% Italia 1999 0,3% 1,5% 0,5% 5,8% 0,7% 2,1% 5,3% 10,2% 4,6% 3,7% 0,7% 2,8% 4,3% 0,6% 1,1% 0,8% 0,0% 12,9% 15,0% 1,2% 5,3% 0,1% 1,2% 0,7% 14,2% 0,2% 2,3% 0,0% 2,1% 100% 2000 0,0% 2,0% 0,8% 5,9% 0,6% 2,9% 5,4% 9,5% 4,9% 4,2% 0,7% 2,8% 5,3% 0,8% 1,0% 0,3% 0,0% 12,6% 14,2% 1,2% 5,2% 0,0% 1,3% 0,3% 13,0% 0,3% 2,3% 0,0% 2,7% 100% 2001 2002 2000 0,0% 1,8% 0,7% 5,1% 0,6% 2,0% 3,8% 10,6% 3,0% 4,3% 1,1% 3,4% 5,4% 0,5% 0,7% 0,4% 0,0% 12,3% 12,3% 0,9% 6,5% 0,0% 1,4% 0,1% 18,8% 0,2% 2,3% 0,0% 1,8% 100% 2001 2002

0,0% 0,0% 1,8% 2,3% 0,8% 0,8% 5,8% 7,1% 0,3% 0,8% 1,6% 1,0% 3,6% 2,3% 7,2% 8,4% 3,9% 2,6% 3,6% 4,7% 1,6% 1,2% 2,8% 2,3% 5,1% 4,6% 0,2% 0,4% 0,4% 0,7% 0,5% 1,1% 0,0% 0,0% 11,7% 11,9% 11,9% 9,2% 0,8% 0,4% 5,6% 5,4% 0,0% 0,0% 1,3% 1,1% 0,3% 0,2% 24,3% 27,3% 0,4% 0,1% 2,3% 2,3% 0,0% 0,0% 2,0% 1,5% 100% 100%

0,0% 1,7% 0,6% 3,9% 0,2% 2,3% 3,0% 8,9% 2,9% 3,8% 1,0% 4,0% 2,2% 0,5% 1,2% 0,8% 0,0% 9,1% 21,3% 4,5% 7,0% 0,0% 1,2% 1,7% 13,5% 0,3% 2,2% 0,0% 2,0% 100%

0,0% 0,0% 2,0% 2,6% 0,8% 1,0% 6,7% 7,6% 0,4% 0,6% 2,7% 2,1% 4,9% 4,1% 6,8% 7,6% 4,8% 4,0% 3,7% 4,7% 0,9% 0,8% 2,7% 2,5% 5,0% 5,1% 0,4% 0,6% 0,9% 1,1% 0,4% 0,6% 0,0% 0,0% 12,8% 13,0% 15,6% 13,9% 1,1% 0,5% 4,5% 3,9% 0,0% 0,0% 1,2% 1,1% 0,3% 0,3% 15,7% 17,3% 0,5% 0,2% 2,8% 2,4% 0,0% 0,0% 2,5% 2,3% 100% 100%

49

La spesa pubblica per investimenti

Tabella 8ter - Distribuzione per circoscrizioni e settori della spesa pubblica in conto capitale consolidata (*) Anni 1996-2002 (valori %)
Centronord 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e Serv. Ricr. Edilizia e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 1997 1998 1999 68,8% 66,4% 61,9% 68,1% 56,5% 70,6% 75,7% 60,2% 72,5% 63,8% 37,1% 55,4% 65,2% 69,2% 75,6% 31,0% 67,0% 71,1% 71,0% 54,4% 81,0% 64,0% 74,4% 45,1% 58,3% 62,0% 73,6% 63,1% 2000 2001 2002 76,1% 65,2% 67,0% 64,1% 48,2% 81,3% 78,4% 57,5% 74,5% 61,2% 38,4% 64,1% 65,0% 72,4% 74,5% 27,0% 64,5% 74,4% 70,5% 46,8% 94,4% 61,0% 71,4% 39,0% 85,7% 62,1% 74,9% 61,3% 1996 1997 1998 Sud 1999 31,2% 33,6% 38,1% 31,9% 43,5% 29,4% 24,3% 39,8% 27,5% 36,2% 62,9% 44,6% 34,8% 30,8% 24,4% 69,0% 33,0% 28,9% 29,0% 45,6% 19,0% 36,0% 25,6% 54,9% 41,7% 38,0% 26,4% 36,9% Italia 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE
(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat

2000

2001

2002 23,9% 34,8% 33,0% 35,9% 51,8% 18,7% 21,6% 42,5% 25,5% 38,8% 61,6% 35,9% 35,0% 27,6% 25,5% 73,0% 35,5% 25,6% 29,5% 53,2% 5,6% 39,0% 28,6% 61,0% 14,3% 37,9%

69,6% 73,3% 66,9% 38,5% 67,5% 74,0% 62,5% 69,4% 62,5% 58,3% 61,8% 50,2% 72,7% 79,4% 26,0% 66,9% 66,1% 69,2% 51,5% 82,3% 51,8% 38,2% 46,6% 39,1% 37,2% 44,1% 60,1%

70,0% 56,8% 65,2% 47,7% 66,7% 68,9% 63,5% 71,9% 63,8% 48,3% 63,4% 53,1% 64,2% 77,5% 27,4% 66,7% 72,0% 98,6% 51,6% 57,6% 56,2% 67,5% 44,6% 63,2% 39,3% 61,7% 60,5%

65,3% 59,3% 64,8% 72,0% 65,3% 73,9% 62,8% 67,7% 61,7% 66,9% 51,7% 56,8% 67,0% 74,5% 32,3% 67,8% 73,8% 79,2% 53,8% 28,3% 61,1% 69,1% 42,1% 60,9% 50,5% 70,6% 62,2%

64,5% 64,8% 67,2% 62,5% 73,5% 72,9% 56,9% 76,6% 61,1% 37,3% 54,4% 60,8% 75,0% 73,0% 55,9% 62,5% 66,9% 71,5% 51,5% 89,2% 57,7% 91,4% 44,4% 71,9% 61,1% 73,8% 61,7%

62,1% 58,1% 65,2% 63,7% 76,0% 70,3% 57,0% 67,5% 61,0% 30,4% 57,5% 58,3% 76,8% 81,2% 46,1% 62,9% 68,8% 70,5% 49,6% 44,4% 55,1% 67,7% 37,0% 64,5% 65,7% 66,2% 59,4%

30,4% 26,7% 33,1% 61,5% 32,5% 26,0% 37,5% 30,6% 37,5% 41,7% 38,2% 49,8% 27,3% 20,6% 74,0% 33,1% 33,9% 30,8% 48,5% 17,7% 48,2% 61,8% 53,4% 60,9% 62,8% 55,9% 39,9%

30,0% 43,2% 34,8% 52,3% 33,3% 31,1% 36,5% 28,1% 36,2% 51,7% 36,6% 46,9% 35,8% 22,5% 72,6% 33,3% 28,0% 1,4% 48,4% 42,4% 43,8% 32,5% 55,4% 36,8% 60,7% 38,3% 39,5% 1997 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

34,7% 40,7% 35,2% 28,0% 34,7% 26,1% 37,2% 32,3% 38,3% 33,1% 48,3% 43,2% 33,0% 25,5% 67,7% 32,2% 26,2% 20,8% 46,2% 71,7% 38,9% 30,9% 57,9% 39,1% 49,5% 29,4% 37,8% 1998 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

35,5% 35,2% 32,8% 37,5% 26,5% 27,1% 43,1% 23,4% 38,9% 62,7% 45,6% 39,2% 25,0% 27,0% 44,1% 37,5% 33,1% 28,5% 48,5% 10,8% 42,3% 8,6% 55,6% 28,1% 38,9% 26,2% 38,3% 2000 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

37,9% 41,9% 34,8% 36,3% 24,0% 29,7% 43,0% 32,5% 39,0% 69,6% 42,5% 41,7% 23,2% 18,8% 53,9% 37,1% 31,2% 29,5% 50,4% 55,6% 44,9% 32,3% 63,0% 35,5% 34,3%

33,8% 25,1% 40,6% 38,7% 2001 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 2002 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

1999 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

50

La dinamica degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale

Tabella 8quater - Distribuzione per circoscrizioni e settori della spesa pubblica in conto capitale consolidata (*) Anni 1996-2002 (in % del Pil)
Centronord 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e Serv. Ricr. Edilizia e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 0,00% 0,06% 0,03% 0,14% 0,00% 0,08% 0,12% 0,30% 0,11% 0,13% 0,03% 0,13% 0,06% 0,02% 0,05% 0,01% 0,33% 0,75% 0,17% 0,19% 0,00% 0,03% 0,03% 0,34% 0,01% 0,04% 0,05% 3,22% 1997 0,00% 0,06% 0,01% 0,16% 0,01% 0,07% 0,12% 0,33% 0,12% 0,13% 0,02% 0,12% 0,08% 0,02% 0,05% 0,01% 0,39% 0,46% 0,00% 0,17% 0,00% 0,03% 0,03% 0,34% 0,01% 0,04% 0,04% 2,82% 1998 0,00% 0,07% 0,02% 0,19% 0,01% 0,07% 0,20% 0,37% 0,14% 0,15% 0,06% 0,08% 0,11% 0,02% 0,04% 0,01% 0,44% 0,62% 0,00% 0,15% 0,00% 0,05% 0,03% 0,30% 0,00% 0,05% 0,06% 3,23% 1999 0,01% 0,05% 0,02% 0,21% 0,02% 0,08% 0,22% 0,33% 0,18% 0,13% 0,01% 0,08% 0,15% 0,02% 0,04% 0,01% 0,47% 0,58% 0,04% 0,16% 0,01% 0,04% 0,03% 0,35% 0,00% 0,08% 0,08% 3,41% 2000 0,00% 0,06% 0,03% 0,20% 0,02% 0,11% 0,20% 0,28% 0,19% 0,13% 0,01% 0,08% 0,16% 0,03% 0,04% 0,01% 0,41% 0,49% 0,04% 0,14% 0,00% 0,04% 0,02% 0,30% 0,01% 0,07% 0,10% 3,18% 2001 0,00% 0,07% 0,02% 0,24% 0,01% 0,11% 0,19% 0,21% 0,17% 0,12% 0,01% 0,08% 0,16% 0,02% 0,04% 0,01% 0,43% 0,58% 0,04% 0,12% 0,00% 0,03% 0,01% 0,31% 0,02% 0,10% 0,09% 3,20% 2002 0,00% 0,10% 0,04% 0,27% 0,02% 0,10% 0,18% 0,25% 0,17% 0,16% 0,02% 0,09% 0,19% 0,02% 0,05% 0,01% 0,47% 0,58% 0,02% 0,10% 0,00% 0,04% 0,01% 0,38% 0,01% 0,08% 0,10% 3,45% 1996 0,00% 0,09% 0,03% 0,22% 0,02% 0,13% 0,13% 0,56% 0,15% 0,24% 0,07% 0,26% 0,19% 0,02% 0,04% 0,10% 0,51% 1,21% 0,23% 0,57% 0,00% 0,10% 0,17% 1,21% 0,03% 0,23% 0,19% 6,71% 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE
(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

Sud 1997 0,00% 0,08% 0,03% 0,26% 0,03% 0,10% 0,17% 0,60% 0,14% 0,23% 0,06% 0,22% 0,22% 0,03% 0,04% 0,12% 0,60% 0,55% 0,00% 0,49% 0,00% 0,08% 0,05% 1,32% 0,01% 0,18% 0,08% 5,71% 1997 0,00% 0,06% 0,02% 0,18% 0,01% 0,08% 0,14% 0,40% 0,13% 0,15% 0,03% 0,15% 0,12% 0,02% 0,05% 0,04% 0,44% 0,48% 0,00% 0,25% 0,00% 0,05% 0,03% 0,58% 0,01% 0,07% 0,05% 3,52% 1998 0,00% 0,11% 0,03% 0,32% 0,01% 0,12% 0,22% 0,68% 0,20% 0,30% 0,09% 0,22% 0,27% 0,03% 0,04% 0,08% 0,65% 0,68% 0,00% 0,40% 0,00% 0,09% 0,04% 1,28% 0,00% 0,15% 0,07% 6,08% 1998 0,00% 0,08% 0,02% 0,22% 0,01% 0,08% 0,20% 0,45% 0,15% 0,19% 0,06% 0,11% 0,15% 0,02% 0,04% 0,03% 0,49% 0,64% 0,00% 0,21% 0,00% 0,06% 0,03% 0,54% 0,00% 0,08% 0,06% 3,92% 1999 0,02% 0,08% 0,03% 0,31% 0,05% 0,10% 0,21% 0,68% 0,21% 0,22% 0,07% 0,21% 0,25% 0,03% 0,04% 0,09% 0,71% 0,72% 0,06% 0,40% 0,00% 0,07% 0,03% 1,29% 0,01% 0,14% 0,09% 6,14% Italia 1999 0,01% 0,06% 0,02% 0,24% 0,03% 0,09% 0,22% 0,42% 0,19% 0,15% 0,03% 0,11% 0,18% 0,02% 0,04% 0,03% 0,53% 0,61% 0,05% 0,22% 0,00% 0,05% 0,03% 0,58% 0,01% 0,09% 0,09% 4,08% 2000 0,00% 0,08% 0,03% 0,23% 0,02% 0,11% 0,21% 0,37% 0,19% 0,16% 0,03% 0,11% 0,20% 0,03% 0,04% 0,01% 0,49% 0,55% 0,05% 0,20% 0,00% 0,05% 0,01% 0,50% 0,01% 0,09% 0,10% 3,89% 2001 0,00% 0,08% 0,03% 0,27% 0,01% 0,11% 0,20% 0,28% 0,20% 0,15% 0,04% 0,11% 0,20% 0,02% 0,04% 0,02% 0,52% 0,63% 0,04% 0,18% 0,00% 0,05% 0,01% 0,64% 0,02% 0,11% 2002 0,00% 0,11% 0,04% 0,32% 0,03% 0,09% 0,17% 0,32% 0,17% 0,20% 0,03% 0,11% 0,22% 0,02% 0,05% 0,02% 0,55% 0,59% 0,02% 0,17% 0,00% 0,05% 0,01% 0,73% 0,01% 0,10% 2000 0,00% 0,11% 0,04% 0,31% 0,03% 0,12% 0,23% 0,65% 0,18% 0,26% 0,07% 0,21% 0,33% 0,03% 0,04% 0,02% 0,75% 0,75% 0,05% 0,40% 0,00% 0,09% 0,00% 1,15% 0,02% 0,14% 0,11% 6,11% 2001 0,00% 0,12% 0,06% 0,39% 0,02% 0,11% 0,24% 0,49% 0,26% 0,24% 0,10% 0,19% 0,35% 0,02% 0,03% 0,03% 0,79% 0,80% 0,05% 0,37% 0,00% 0,09% 0,02% 1,64% 0,03% 0,16% 2002 0,00% 0,16% 0,06% 0,47% 0,06% 0,07% 0,15% 0,56% 0,18% 0,31% 0,08% 0,15% 0,30% 0,03% 0,05% 0,07% 0,79% 0,61% 0,02% 0,36% 0,00% 0,07% 0,02% 1,81% 0,01% 0,15%

0,14% 0,10% 6,72% 6,62%

0,00% 0,07% 0,03% 0,16% 0,01% 0,09% 0,12% 0,36% 0,12% 0,16% 0,04% 0,16% 0,09% 0,02% 0,05% 0,03% 0,37% 0,86% 0,18% 0,28% 0,00% 0,05% 0,07% 0,55% 0,01% 0,09% 0,08% 4,06%

0,10% 0,10% 4,07% 4,23%

51

La spesa pubblica per investimenti

Tabella 9 - Distribuzione per circoscrizioni e settori della spesa pubblica in conto capitale consolidata (*) Anni 1996-2002 (euro pro-capite)
Centronord 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e Serv. Ricr. Edilizia e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE 1997 1998 1999 3 12 4 49 5 18 49 75 41 29 3 19 35 5 10 3 106 131 10 36 1 10 6 79 1 17 19 775 2000 2001 2002 0 25 9 71 4 25 47 64 43 42 4 23 48 6 12 2 122 150 5 27 0 10 3 98 3 21 24 888 1996 1997 1998 Sud 1999 2 11 4 40 7 13 28 88 27 29 10 27 33 4 6 12 92 94 7 53 0 10 4 168 1 19 12 798 Italia 1996 Amm.ne generale Difesa Sicurezza Pubblica Giustizia Istruzione Formazione R. & S. Cultura e servizi ricreativi Edilizia abit. e Urbanistica Sanit Interventi in campo sociale Acqua Fognature e depur. Acque Ambiente Smaltimento dei rifiuti Altri interventi ig. sanitari Lavoro Previdenza e Integraz. Sal. Viabilit Altri trasporti Telecomunicazioni Agricoltura Pesca Marittima e Acquic. Turismo Commercio Industria e artigian. Energia Altre opere pubbliche Altre in Campo Econom. Oneri non ripartibili TOTALE
(*) Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

2000

2001

2002

13 5 29 1 17 25 61 22 26 7 27 12 4 10 2 67 154 34 39 0 7 7 69 1 9 10 657

12 3 33 2 14 26 71 25 28 4 26 17 4 10 3 82 97 0 36 0 7 7 73 1 8 9 598

15 3 42 2 16 44 82 30 34 12 17 25 4 9 3 98 137 0 33 0 10 6 66 0 11 13 713

16 6 49 4 26 49 66 46 32 3 19 39 7 9 2 97 117 10 33 0 9 4 71 3 17 24 758

16 6 59 3 28 46 52 43 30 4 21 39 4 10 2 108 143 10 30 0 9 3 78 4 24 22 794

10 3 25 2 14 15 64 17 27 8 29 21 3 5 11 58 138 27 65 0 11 20 138 4 26 21 761

9 4 31 3 12 21 71 17 27 7 27 27 4 5 15 72 66 0 59 0 10 6 158 1 21 10 681 1997

14 4 40 1 15 27 85 25 37 11 28 34 4 5 10 81 85 0 49 0 11 5 159 0 19 9 760 1998

15 6 42 5 16 32 89 25 36 9 28 45 4 6 3 103 102 7 54 0 12 1 157 2 19 15 834 2000

18 8 56 3 16 35 70 37 34 15 27 50 2 4 5 113 115 8 54 0 12 3 235 4 23 20 966 2001

24 8 71 8 10 23 84 26 47 12 23 46 4 7 11 119 92 4 54 0 11 2 273 1 23 15 1001 2002 0 24 9 71 6 20 38 71 37 44 7 23 47 5 10 5 121 129 4 36 0 10 3 161 2 22 21 928

1999 3 11 4 46 5 16 41 80 36 29 6 22 34 4 8 6 101 118 9 42 1 10 5 111 1 18 16 783

12 4 27 1 16 21 62 20 27 7 28 16 4 8 6 63 148 31 49 0 9 12 94 2 15 14 695

11 3 32 2 13 24 71 22 28 5 26 21 4 8 7 78 85 0 44 0 8 6 104 1 13 10 628

14 4 41 2 16 38 84 28 35 12 21 28 4 8 5 92 118 0 39 0 10 6 100 0 14 11 730

15 6 46 5 22 43 74 38 33 5 22 41 6 8 3 99 112 9 41 0 10 3 102 3 18 21 785

17 7 58 3 23 42 58 41 32 8 23 43 4 8 3 110 133 9 38 0 10 3 134 4 24 21 856

52

La dinamica degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale

Una volta determinati i settori a maggior rilevanza relativa allinterno delle due ripartizioni territoriali significativo dare conto della distribuzione locale della spesa. Come si evince dalla tabella 8ter, in media il 60% della spesa in conto capitale confluisce al Centro-Nord, mentre il restante 40% viene fatto confluire al Sud. Soffermandosi sullanalisi dei settori dintervento, possibile ricavare preziose informazioni circa la dislocazione territoriale di alcune aree di spesa, in taluni casi concentrate in determinate zone del paese. Ad esempio, gli interventi nel campo del Lavoro, dellAcqua e dellIndustria e Artigianato sono largamente mirati allo sviluppo del Mezzogiorno, essendo indirizzati verso quel territorio pi del 60% degli investimenti totali di questi comparti. Viceversa, i settori che sembrano maggiormente caratterizzare la spesa pubblica al Centro-Nord sono quelli dellEnergia, della Ricerca e Sviluppo e della Cultura. Tuttavia, tale analisi riguarda la distribuzione dei valori assoluti della spesa in conto capitale e deve essere integrata, allinterno di un quadro analitico che invece vuole tenere conto dellincidenza relativa dellintervento pubblico sui sistemi economici locali, con il confronto territoriale e settoriale del peso degli investimenti pubblici sulla dotazione complessiva e individuale. Con riferimento al primo termine di valutazione, la tabella 8quater riporta la distribuzione territoriale e settoriale della spesa pubblica in conto capitale espressa come incidenza sul Pil. Come si pu osservare, una volta analizzata lincidenza relativa dellintervento pubblico sulleconomia, si ritorna alla originaria e comunemente diffusa idea che la spesa pubblica per investimenti in Italia sia essenzialmente finalizzata al riequilibrio economico tra le due aree del paese, separate da un ampio divario nel grado di formazione del capitale, sia pubblico che privato (sia umano che fisico). A fronte di unincidenza complessiva intorno al 4% del Pil per lintero aggregato nazionale, la rilevanza della spesa in conto capitale sulleconomia meridionale doppia (circa il 6.6%) rispetto a quanto osservato nel Centro-Nord (circa il 3.3%). La maggior incidenza degli investimenti pubblici nelleconomia meridionale riguarda quasi tutti i settori di intervento, con maggiori differenze nei comparti dove pi marcata la distanza tra le due aree territoriali. Cos, i contributi allIndustria e allArtigianato assumono al Sud un rilievo nel sistema economico locale sei volte maggiore che al Centro-Nord, ove limpresa privata risulta largamente sviluppata. Altrettanto evidenti sono le differenze nei settori dellEdilizia, della Viabilit e dellIstruzione. Un aspetto da sottolineare, comunque, che nonostante il Sud sia caratterizzato da una maggior incidenza della spesa in conto capitale rispetto al Pil, e che quindi lintervento pubblico eserciti uninfluenza maggiore sulleconomia di questarea rispetto a quanto faccia nel Centro-Nord, ci non significa necessariamente che limpiego di risorse pubbliche si sproporzionatamente diretto verso il Mezzogiorno. Per acquisire tale informazione, invece, bisogna inserire un fattore di proporzionalit quale pu essere la popolazione. Difatti, proprio in termini capitari che si misura lentit dellintervento pubblico ed in termini pro-capite che si valuta il grado di sperequazione territoriale che nel passaggio ad un sistema federale occorre ridimensionare. La tabella 9 mostra i valori della tabella 8 espressi in termini pro-capite. Come si pu chiaramente osservare, il divario, sia in aggregato, sia nei singoli comparti, tra le due aree scompare, fatta eccezione per il settore dellIndustria e Artigianato, che al Sud si caratterizza per una dotazione pro-capite due volte e mezzo superiore a quella del Centro-Nord. In generale, al Mezzogiorno viene destinata una spesa in conto capitale di circa il 12% superiore a quella che confluisce in termini pro-capite al Centro-Nord. Si noti, peraltro, che tale gerarchia dipende dal tipo di classificazione. In precedenza si mostrato come, sia in termini di spesa in conto capitale complessiva, sia in termini di sola spesa per investimenti diretti, la dotazione pro-capite al Sud sempre inferiore a quella riscontrata nel resto dItalia. Nel caso in oggetto, invece, essenzialmente il ruolo giocato dai contributi in conto capitale nel settore dellIndustria e Artigianato a determinare il vantaggio del Sud. Ci emerge chiaramente anche dai grafici in cui si analizza la dinamica della spesa in conto capitale nei principali settori di intervento. Come traspare dalla figura 15, sono le politiche di incentivazione agli investimenti nelle aree depresse sviluppatesi nel biennio 2000-2001 (e successivamente bloccate) a generare lo scollamento tra Sud e resto dItalia. Infatti, pur riscontrandosi al Sud

53

La spesa pubblica per investimenti

Figura 15 - Ripartizione territoriale della spesa in conto capitale: Industria e Artigianato


300 Centro-Nord 250 200 150 100 50 0 1996 Mezzogiorno Italia

Figura 16 - Ripartizione territoriale della spesa in conto capitale: Edilizia e Urbanistica


100 Centro-Nord 90 Mezzogiorno Italia

euro pro-capite

euro pro-capite
1997 1998 1999 2000 2001 2002

80 70 60 50 40 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

anche una maggiore e persistente dotazione pro-capite nel campo dellEdilizia e dellUrbanistica (figura 16), in questo caso si tratta di valori molto bassi, non in grado di modificare la gerarchia territoriale dei beneficiari dellintervento pubblico. Viceversa, la distribuzione pro-capite della spesa pubblica ha consentito una maggiore accumulazione di capitale al Centro-Nord sicuramente nel settore dei trasporti (figura 17), ma parzialmente anche in quello della Viabilit (figura 18) e dellIstruzione (figura 19), anche se in questi ultimi due comparti i valori risultano allineati alla fine del 2002. Complessivamente, la dinamica della spesa in conto capitale pro-capite mostra un andamento allineato tra le singole are geografiche fino al 1999, con una tendenza alla riduzione delle differenze (figura 20). Nel biennio 2000-2001, invece, si riscontra un maggior dinamismo della spesa in conto capitale al Sud, con una crescita cumulata del 21% rispetto al 1999, contro una variazione del 2.5% osservata al Centro-Nord nello stesso periodo. Nel 2002, invece, ultimo anno per cui si dispone di questo tipo di classificazione, si assiste ad uninversione di tendenza volta a favorire il Centro-Nord e che, almeno per quanto riguarda la spesa per investimenti direttamente sostenuti dalla Pubblica Amministrazione sembra essersi protratta fino al 2004.
Figura 17 - Ripartizione territoriale della spesa in conto capitale: Trasporti
160 150 140 Centro-Nord Mezzogiorno Italia

Figura 18 - Ripartizione territoriale della spesa in conto capitale: Viabilit


130 Centro-Nord Mezzogiorno Italia

euro pro-capite

120 110 100 90 80 70 60 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

euro pro-capite

130

110

90

70

50 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Figura 19 - Ripartizione territoriale della spesa in conto capitale: Istruzione


80 Centro-Nord 70 60 50 40 30 20 1996 Mezzogiorno Italia

Figura 20 - Ripartizione territoriale della spesa in conto capitale: Totale


1000 Centro-Nord Mezzogiorno Italia

900

euro pro-capite

euro pro-capite
1997 1998 1999 2000 2001 2002

800

700

600

500 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Riclassificazione ref. su dati Cpt-Mef, Mef e Istat.

54

Introduzione

Il finanziamento degli investimenti pubblici


3.1 Introduzione La mappatura e analisi delle dinamiche della spesa pubblica per investimenti in Italia richiede una corrispondente valutazione delle fonti di finanziamento utilizzate e della loro evoluzione nei periodi pi recenti. Non , infatti, secondario individuare le forme e modalit con cui si procede alla copertura delle spese in conto capitale, sia lungo il territorio nazionale, sia tra i diversi livelli di governo. In genere, proprio lanalisi della struttura di finanziamento dei progetti di investimento a determinare prospettive e rendimenti di questi ultimi. A tal fine, questo capitolo dedicato allanalisi delle forme di finanziamento della spesa pubblica in conto capitale, evidenziandone i fattori che ne determinano lopportuna rispondenza ai requisiti dettati sia dal singolo investimento, sia dal complesso dellintervento pubblico. Con riferimento al primo punto, gli aspetti presi in considerazione e che possono influenzare direttamente lesito di un investimento pubblico sono il costo del finanziamento, i tempi e il grado di prevedibilit con cui le risorse si rendono disponibili, la stabilit della dinamica delle fonti, la distanza tra origine e destinazione del finanziamento. Per quanto riguarda la congruit tra tipologia ed entit di risorse impiegate e intervento pubblico complessivo, gli elementi della descrizione si concentrano sullanalisi della distribuzione territoriale delle risorse per gli investimenti pubblici, al fine di valutarne la coerenza con lobiettivo di riequilibrio territoriale che guida gran parte della spesa pubblica in conto capitale. Per quanto attiene lanalisi degli elementi che concorrono alla formulazione di un giudizio circa lopportunit di effettuare un investimento, evidente che la variabile cruciale risiede nel costo del suo finanziamento. A differenza del settore privato, per, nel comparto pubblico non sempre agevole determinare il costo di strumenti alternativi di finanziamento, debito o autofinanziamento (prelievo fiscale). Ci dipende dal fatto che, mentre nel settore privato la preferenza individuale a guidare le scelte, nel campo pubblico la collettivit a dover sostenere il costo degli investimenti pubblici. Poich le preferenze sono eterogenee tra i cittadini, non semplice quantificare il costo, espresso in termini di sacrificio fiscale, che la comunit nel suo insieme disposta ad affrontare. N parimenti pacifica lindividuazione degli effetti redistributivi che il prelievo fiscale inevitabilmente comporta. Inoltre, poich lonere del finanziamento di investimenti pubblici pu interessare diverse generazioni, si pone un problema di scelta intertemporale spesso priva di soluzioni univoche. Diventa pertanto arduo classificare, in modo sistematico e stabile, le diverse fonti di finanziamento in ordine al loro relativo costo. Se da un lato esiste unindicazione per lemissione di debito il tasso dinteresse di mercato anche vero che il ricorso al mercato non sempre pu essere confrontato con la scelta alternativa di aumentare il prelievo fiscale, per cui diventa arduo stabilire delle gerarchie. In genere, si assume che quando il costo dellemissione (tasso dinteresse) inferiore al rendimento (crescita del Pil), finanziare gli investimenti con debito risulta conveniente. Tuttavia, in un contesto ad elevato debito come quello italiano, in cui il rischio di innalzamento dei tassi tuttora presente, si ritiene di dover premiare, nei giudizi di seguito proposti, strutture di finanziamento che facciano maggiore affidamento sulle risorse proprie. Ci non toglie che la valutazione finale del costo di un investimento pubblico e della consequenziale scelta della pi opportuna forma di finanziamento ricada spesso allinterno di un processo di tipo politico, in cui necessario far emergere nel modo pi trasparente le preferenze della collettivit. Ed proprio questa una delle ragioni che spiega la localizzazione delle scelte di investimento pubblico, cos come testimoniata dai dati presentati nel capitolo precedente, e per cui potrebbe migliorare lefficienza decisionale in un assetto federale.

55

Un altro aspetto peculiare nellanalisi delle fonti di finanziamento degli investimenti pubblici il grado di prevedibilit che le caratterizza e la correlata tempistica nellerogazione con cui tali risorse si vengono a materializzare rispetto a quanto preventivato. Entrambe variano a seconda della tipologia di fondi e concorrono a formare una graduatovconooTJT1ei opportuw[perci di finanziamento degli investim. Seneridubbio chne unorostanazio-o Enti esplpisarimelo altrbee rssuao ai maeni ilvdoTJtaormare o aivc.7(idibilaconoolle fonti di finanziame 56 I o e d i f i n a n z i a m e n c o d e g l i i n v

Analisi delle fonti di finanziamento: fondi europei, trasferimenti pubblici e ricorso al mercato

3.2 Analisi delle fonti di finanziamento: fondi europei, trasferimenti pubblici e ricorso al mercato La struttura delle fonti di finanziamento dellintervento pubblico in Italia si presenta alquanto complessa, sia in merito alla tipologia di risorse impiegate, sia con riferimento alla loro distribuzione giurisdizionale e territoriale. Inoltre, non esistono pubblicazioni ufficiali sullargomento che consentano di definire un quadro anche schematico del fenomeno. Pertanto, stato necessario provvedere ad una riclassificazione dei dati disponibili, coniugando le basi informative del Ministero dellEconomia e delle Finanze (Rgs-Igrue), dellIstat, della Banca dItalia e della Corte dei Conti. Poich si tratta di dataset non omogenei tra loro, in alcuni punti della rielaborazione alcune non perfette quadrature emergono. Tuttavia, si tratta di scostamenti di lieve entit che non inficiano la coerenza dellelaborazione complessiva. Nel corso di questo e del prossimo paragrafo, le forme di finanziamento prese in considerazione sono: le entrate in conto capitale, il risparmio pubblico, evidenziandone ove necessario la componente di trasferimenti nazionali e dallestero (fondi europei), il ricorso al debito. Nei successivi paragrafi, proprio questultima tipologia di finanziamento verr esplosa in maggior dettaglio.
Figura 1 - Le risorse per finanziare gli investimenti (*)
3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% -3,0% -4,0% -5,0% Risorse Risorse (senza una tantum) Risorse (senza beneficio interessi)

-6,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

(*) Somma del risparmio pubblico e delle entrate in conto capitale della PA. In % del Pil. Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

Partendo dallaggregato complessivo della PA, lanalisi delle fonti di finanziamento rispetto alle esigenze di spesa mostra, in rapporto al Pil, un andamento a campana lungo il decennio 1995-2004 (Figura 1). Si tratta dellammontare complessivo di risorse, escluso lindebitamento, che si sono rese disponibili per il finanziamento della spesa in conto capitale e che, con il progressivo deterioramento dei conti pubblici sperimentato nel terzo millennio, hanno gradualmente ridotto la loro rilevanza. Dopo una fase di accrescimento delle risorse disponibili, maturata negli anni del risanamento e dellaccesso allUnione monetaria e culminata nel 1999, la quota di risorse destinabili al finanziamento degli investimenti si rapidamente ridotta. Alla fine del 2004, circa un punto di Pil poteva essere destinato alla spesa in conto capitale, contro il 2.4 per cento registrato nel 1999 e i deficit registrati fino al 1997. Da rilevare, per, come i valori positivi osservati in questi ultimi anni siano esclusivamente imputabili al calo sensibile dellonere del servizio del debito, che ha liberato ingenti risorse nel periodo (circa 6.5 punti percentuali dal 1995), e dallutilizzo di proventi straordinari. Senza questi ultimi, infatti, gi nel biennio 2003-2004 la Pa si sarebbe trovata in deficit di risorse per finanziare la spesa in conto capitale, nonostante i forti benefici derivanti dal calo della spesa per interessi. In ogni caso, dato il trend generalmente crescente della spesa registrata nel periodo 1996-2004 (figura 2), come mostrato nella figura 3, le risorse disponibili nel periodo considerato sono sempre state ampiamente inferiori alla spesa in conto capitale complessiva e solo nel 1999 in grado di coprire quantomeno lintera spesa per investimenti pubblici. Ne emerge, come ampiamente risaputo, un indebitamento netto persistente per il complesso della PA e crescente a partire dal 2000.

57

Il finanziamento degli investimenti pubblici

3,0% 2,9% 2,8% 2,7%


euro pro-capite

4,8% Spesa per investimenti Spesa in conto capitale, scala dx 4,6% 4,4% 4,2% -0,5% 4,0% -1,0% 3,8% 3,6% -1,5% -2,0% 1997 -3,0% -2,5% 0,5% 0,0% Gap per investimenti Gap per spese in conto capitale, scala dx -1,5%

-2,0%

2,6% 2,5% 2,4% 2,3% 2,2% 2,1%

2,0% 3,4% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

1998

1999

2000

2001

2002

2003

-3,5% 2004

Per quanto attiene la struttura delle fonti di finanziamento della spesa in conto capitale, la componente pi volatile quella del risparmio pubblico, che passa da quasi il -4.0 per cento del Pil del 1995 al picco del 1999, quando la miglior combinazione di controllo della spesa corrente e potenziamento del gettito ordinario consentono di conseguire un avanzo di circa 1.7 punti percentuali da poter destinare agli investimenti (figura 4). Successivamente, per, questimportante risorsa del bilancio pubblico tende progressivamente a ridursi, tornando in deficit nel 2003 e nel 2004. In questi ultimi anni, tuttavia, grazie allutilizzo di significativi incassi straordinari e ad erogazioni europee in linea con quelle degli ultimi anni Novanta, lammontare totale di risorse da impiegare per la spesa in conto capitale si stabilizza poco sopra l1 per cento, contenendo il ricorso allindebitamento. Sebbene questa costituisca la rappresentazione della composizione delle fonti di finanziamento della spesa pubblica in conto capitale cos come traspare nella formazione dei conti pubblici, un modo pi accurato per valutare lottimalit della struttura finanziaria predisposta per la copertura degli investimenti quello di escludere dal computo lassorbimento di parte corrente, ovvero i casi in cui il saldo corrente negativo. In questo modo si concentra lattenzione non sul quadro complessivo di finanza pubblica, ma esclusivamente sulla componente oggetto dinteresse di questo studio.
Figura 4 - Le risorse per finanziare gli investimenti (*)

(*) Totale PA. In % del Pil. Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

Nella figura 5, quindi, viene mostrata la copertura della spesa in conto capitale, considerando le sole componenti attive del finanziamento. Come si pu vedere, il ricorso al mercato costituisce in media, e con leccezione del 1999, circa il 50 per cento della copertura degli investimenti pubblici e, sempre escludendo il 1999, si presenta alquanto stabile in dinamica. Tra le risorse che compongono invece il finanziamento interno, mantengono una sostanziale stabilit i fondi comunitari, anche se di recente su livelli 11.5 per cento - inferiori al periodo 1996-2000 (18 per cento). Viceversa, mostrano un grado di non trascurabile volatilit leccesso di risorse di natura corrente e le entrate in

58

Analisi delle fonti di finanziamento: fondi europei, trasferimenti pubblici e ricorso al mercato

conto capitale. Mentre le prime, per, sembrano seguire dei trend di medio periodo segnati da precise strategie di politica economica, risanamento e successivamente riduzione della pressione fiscale, le entrate in conto capitale concentrano la loro intensit su periodi pi ristretti, data la loro natura straordinaria.
Figura 5 - La copertura della spesa per investimenti (*)
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% 1996 Fondi UE Risparmio pubblico Entrate c/Capitale Debito

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

(*) Quota percentuale rispetto al totale della spesa per investimenti della PA. Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

Se valutata secondo i parametri precedentemente esposti, la struttura di finanziamento della spesa per investimenti in Italia presenta luci e ombre. Da un lato, una presenza paritetica tra risorse proprie e mercato costituisce un fattore sicuramente positivo, in quanto introduce allinterno del sistema pubblico una dose opportuna di incentivi, che potrebbero essere distorti sia da una quota eccessiva di debito (insostenibilit finanziaria), sia da un peso rilevante dellautofinanziamento (assenza di meccanismi punitivi). Dallaltro, la sensibile volatilit delle risorse interne al bilancio pubblico potrebbe essere foriera di gravi problemi sia di programmazione, sia di liquidit, specie se si considera il grave stato di salute del complesso della finanza pubblica che potrebbe indurre ad un sostanziale rialzo del costo esterno del finanziamento. Ma per avere un quadro migliore della struttura finanziaria che supporta la spesa in conto capitale della PA utile operare una disaggregazione per livelli di governo. In questo modo, non solo possibile evidenziare a quale livello di governo si manifestano le principali criticit, ma anche agevole identificare leffettivo grado qualitativo delle risorse finanziarie utilizzate, essendo massiccia la presenza di forme di trasferimento dallalto che, come detto, non sempre risultano ottimali per il buon esito degli investimenti.
Figura 6 - La distribuzione istituzionale della spesa in conto capitale della PA (media 2001-2004)
Altro 10,9%

Stato 34,7%

Comuni 28,9%

Province 4,7%

Regioni 20,7%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat.

Utilizzando come criterio per lanalisi dei livelli di governo la disaggregazione istituzionale (Stato, Regioni, Province e Comuni) e non quella territoriale (Amministrazioni centrali e locali), si pu innanzitutto verificare come si ripartisce la spesa in conto capitale tra i diversi livelli di governo. In questo modo, dalla figura 6 emerge chiaramente, come

59

Il finanziamento degli investimenti pubblici

peraltro gi mostrato nel capitolo 2, che la maggior parte dellintervento pubblico localizzato fuori dallo Stato centrale, che impegna circa un terzo delle risorse. Prioritario risulta essere il ruolo dei Comuni, seguito da Regioni, Province e altri Enti della PA. A fronte di questa composizione della spesa, la struttura finanziaria che caratterizza i singoli livelli di governo alquanto variegata e mostra un sostanziale scollamento tra capacit e esigenze finanziarie di ciascun Ente. Nella figura 7 viene fornita una rappresentazione della distribuzione delle risorse proprie tra i diversi livelli di governo, sia al netto che al lordo dei trasferimenti che interessano gli enti che compongono la PA.
Figura 7 - La distribuzione delle risorse tra livelli di governo (in % del Pil)
15% Risorse prima dei trasferimenti (*) 10% Risorse dopo i trasferimenti (**)

5%

0%

-5%

-10%

-15% Stato Regioni Province Comuni Altro

(*) Valori medi 2001-2004. Somma di entrate in conto capitale e risparmio pubblico. (**) Somma di entrate in conto capitale, risparmio pubblico e trasferimenti netti. Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

Dal grafico possibile desumere nitidamente la rilevanza dei trasferimenti allinterno della Pa come strumento di attribuzione delle risorse ai diversi livelli di governo in modo da assicurarne il finanziamento della relativa spesa in conto capitale di competenza. Ne consegue che, enti in strutturale eccesso di risorse, in genere quelli di maggiore dimensione (Stato e Regioni) esercitano un sostanziale ruolo redistributivo. In particolare lo Stato rialloca circa il 12 per cento del Pil di risorse tra i diversi Enti, passando da un surplus del 10 ad un deficit del 2 per cento. Tra i maggiori beneficiari, innanzitutto gli Enti previdenziali e sanitari (che costituiscono buona parte della sezione Altro) e di non secondario rilievo i Comuni. La figura 8, invece, mostra la dinamica del complesso delle risorse a vario titolo di pertinenza degli Enti maggiormente interessati dal federalismo. Se si eccettua il caso delle Province, peraltro secondario per entit al momento, i dati sembrerebbero testimoniare una crescita della rilevanza delle risorse assegnate ai principali enti periferici.
Figura 8 - Le risorse per finanziare gli investimenti (*)
160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 2001 2002 2003 2004 Stato Regioni Province Comuni

(*) Somma del risparmio pubblico, delle entrate in conto capitale e dei trasferimenti netti. Indice 2001=100. Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

A tale maggiore dotazione, si contrappone una riduzione delle risorse disponibili a livello statale per il finanziamento della spesa in conto capitale, che contribuisce a determi-

60

Analisi delle fonti di finanziamento: fondi europei, trasferimenti pubblici e ricorso al mercato

nare la sostanziale stabilizzazione delle risorse proprie dellintera PA. A questo punto, cos come fatto per lintero aggregato della PA, interessante analizzare il grado di copertura delle spese di ciascuna tipologia di Ente. Nella figura 9 viene mostrato il gap finanziario tra risorse di pertinenza e spese in conto capitale di competenza di ciascun livello di governo. Il quadro che ne emerge non molto confortante, in quanto nessun ente della Pa tra quelli considerati nel periodo 2001-2004, salvo leccezione delle Regioni nel 2003, stato in grado di coprire interamente con proprie (in senso lato) risorse le spese in conto capitale. Ci testimonia una accresciuta capacit di assorbimento delle risorse da parte della spesa corrente, che ha reso necessario un ricorso al debito per finanziare gli investimenti in tutti i livelli della PA.
Figura 9 - Il gap finanziario degli Enti della PA (*)
0,3% 0,2% 0,1% 0,0% -0,1% -3,8% -0,2% -0,3% -0,4% 2001 2002 2003 -3,9% 2004 Regioni Province Comuni Stato, scala dx -3,7% -3,6%

(*) Differenza tra risorse disponibili e spese. In % del Pil. Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

Le figure 10-13 riportano la struttura del finanziamento della spesa in conto capitale dei singoli Enti. Dallanalisi delle fonti finanziarie dello Stato si evince come il ricorso al debito costituisca il principale strumento per alimentare la spesa in conto capitale centrale, mentre sia del tutto assente negli ultimi quattro anni il risparmio pubblico. A compensare tale assorbimento di parte corrente, tuttavia, ha concorso un massiccio utilizzo di proventi straordinari, che peraltro risulta difficilmente replicabile nei prossimi anni. La struttura finanziaria dello Stato risente dellimpostazione istituzionale dellAmministrazione Pubblica, ancora ampiamente accentrata e facente leva sua ampi flussi di trasferimenti dal centro alla periferia. Sono proprio questi ultimi, infatti, a generare un saldo corrente negativo a livello centrale, che altrimenti presenterebbe un ampio risparmio pubblico. Del resto, un assetto ancora centrale, con pochi spazi di autonomia effettiva in periferia, fa perno sulla maggiore capacit dello Stato di prendere a prestito dal mercato e, successivamente, riversare sotto forma di trasferimenti le risorse agli enti territoriali. Questo ben evidente sia per quanto riguarda le Province che i Comuni, ove peraltro si addensa una larga fetta della spesa in conto capitale, ma anche per le Regioni, giacch se vero che in queste ultime si rintracciano pi ampi margini di autonomia in materia di dotazioni finanziarie per gli investimenti, anche vero che tale autonomia pi di tipo formale che sostanziale, in quanto risorse che vengono definite proprie altro non sono che trasferimenti (compartecipazione Iva).

61

Il finanziamento degli investimenti pubblici

Figura 10 - La struttura del finanziamento della spesa in conto capitale dello Stato (media 2001-2004)
Fondi UE 1,0%

Figura 11 - La struttura del finanziamento della spesa in conto capitale delle Regioni (media 2001-2004)
Debito 1,6% Fondi UE 19,7%

Entrate c/Capital 38,0%

Entrate c/Capitale 5,4

Debito 61,0% Risparmio pubblico 0,0%


Risparmio pubblico 73,4%

Figura 12 - La struttura del finanziamento della spesa in conto capitale delle Province (media 2001-2004)
Fondi UE 0,1% Entrate c/Capitale 2,3%

Figura 13 - La struttura del finanziamento della spesa in conto capitale dei Comuni (media 2001-2004)
Fondi UE 0,1% Entrate c/Capitale 4,0%

Debito 20,1%
Trasferimenti netti 37,9%

Debito 59,7%

Trasferimenti netti 75,8%


Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti, Banca d'Italia.

Il quadro che emerge dallanalisi delle fonti di finanziamento dei singoli enti restituisce informazioni abbastanza nitide circa lo stato dellarte dellintervento pubblico in Italia e consente di derivarne alcune implicazioni in virt del progetto federalista. Ancora alla fine del 2004, il grado di delocalizzazione dellAmministrazione pubblica in materia di risorse risulta alquanto limitato, contrariamente a quanto succede per la spesa, che risulta invece maggiormente capillare nel territorio. Laddove lintervento pubblico si addensa Enti Locali o Stato esiste unasimmetria finanziaria basata sul ricorso al mercato al centro e dipendenza dai trasferimenti in periferia. In ottica federale, la disintermediazione finanziaria dello Stato e il maggior impiego di risorse di mercato da parte degli Enti Locali appare inevitabile, nonch auspicabile, anche se le difficolt per la realizzazione di un sistema effettivamente decentrato non sono trascurabili. Il processo gi in atto, come si evince nei paragrafi successivi, ma lassenza di un quadro di definizione del federalismo fiscale rischia di introdurre elementi distorsivi degli incentivi. In una situazione in cui i trasferimenti sono ancora preponderanti, le risorse proprie scarse e disomogenee lungo il territorio e tra gli Enti e la dotazione di infrastrutture disomogenea, il rischio che lallocazione delle risorse sia sottratta alle forze del mercato o che, una volta assegnata la mercato, segua direzioni non efficienti sempre presente. In particolare, vista lattuale conformazione istituzionale e delle risorse disponibili, sembrerebbe opportuna una maggiore autonomia regionale e un contestuale potenziamento del coordinamento tra le Regioni e gli Enti Locali al fine di sfruttare le necessarie economie di scala per ottimizzare il ricorso a risorse messe a disposizione del mercato.

62

Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano

3.3 Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano Lanalisi delle risorse utilizzate per il finanziamento degli investimenti pubblici non pu prescindere dalle informazioni disponibili circa la struttura debitoria degli Enti pubblici decentrati e da alcune considerazioni in merito alluso degli strumenti derivati nelle suddette Amministrazioni territoriali. Quattro anni fa la Legge Finanziaria per il 2001 poneva le fondamenta per il ricorso al mercato in materia di indebitamento da parte degli Enti Territoriali. Da allora la disciplina stata integrata e completata, e oggi, a distanza appunto di quattro anni, possibile elaborare alcune prime riflessioni pi organiche circa limpatto di questa regolamentazione sulle scelte finanziarie di Regioni, Province e Comuni. Il primo dato da sottolineare la dinamica di crescita che ha caratterizzato il livello di indebitamento delle Amministrazioni Locali nel triennio: come mostra la Tabella 1, riferita ad un campione rappresentativo selezionato dalla Corte dei Conti, gli Enti Locali incrementano del 45 per cento circa il ricorso a mutui e obbligazioni, che crescono, in valore assoluto, dai 3.012 miliardi del 2000 ai 4.353 miliardi del 2004. Se si eccepisce il caso del Molise, il trend registrato accomuna le diverse realt locali lungo il territorio nazionale ed essenzialmente riconducibile alla riduzione delle risorse disponibili a fronte dei maggiori costi derivanti dal numero crescente di funzioni delegate.
Tabella 1 - Indebitamento degli Enti Locali (Comuni e Province, campione rappresentativo) per strumento e area geografica (Valori in milioni di euro e variazioni percentuali)

2000
Mutui
PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 262,3 360,9 191,5 127,1 263,1 569,6 30,2 119,6 154,6 137,0 30,6 93,8 212,8 34,2 87,1 1204,8 874,0 595,6 2674,4

2004
Mutui
313,7 435,2 214,3 161,0 399,5 589,3 48,2 223,0 225,7 205,8 27,1 112,8 354,0 38,9 118,2 1523,7 1086,2 856,7 3466,6

2004/2000
Obbligazioni
57,3 76,2 179,2 21,7 126,7 144,6 17,6 13,1 23,6 94,0 11,1 48,6 20,0 0,0 52,7 461,1 198,9 226,5 886,4

Obbligazioni Debito totale


14,2 49,6 51,4 16,5 60,1 73,5 2,2 4,2 5,6 18,4 8,4 21,5 12,6 0,0 0,0 191,9 85,5 60,9 338,3 276,5 410,5 242,9 143,6 323,1 643,1 32,4 123,8 160,2 155,5 39,1 115,3 225,4 34,2 87,1 1396,7 959,5 656,5 3012,7

Debito totale
371,0 511,4 393,5 182,7 526,1 733,9 65,8 236,1 249,3 299,8 38,2 161,3 374,0 38,9 170,9 1984,7 1285,1 1083,1 4353,0

Mutui Obbligazioni Debito totale


19,6% 20,6% 11,9% 26,7% 51,9% 3,5% 59,4% 86,4% 46,0% 50,1% -11,5% 20,2% 66,3% 13,6% 35,8% 26,5% 24,3% 43,8% 29,6% 302,3% 53,5% 248,7% 31,5% 110,8% 96,6% 0,0% 211,6% 320,7% 409,7% 31,8% 126,5% 58,9% 0,0% 0,0% 140,3% 132,6% 271,7% 162,0% 34,1% 24,6% 62,0% 27,3% 62,8% 14,1% 103,2% 90,6% 55,6% 92,8% -2,1% 40,0% 65,9% 13,6% 96,3% 42,1% 33,9% 65,0% 44,5%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Relazione Corte dei Conti sulla Gestione finanziaria degli Enti Locali, 2005

Tale processo ha interessato lintero sistema degli Enti Locali, anche se, allinterno dei sottogruppi Nord e Sud, nelle regioni con minori risorse proprie ha generato un maggior ricorso al debito. In generale, la relazione inversa tra risorse proprie pro-capite e incidenza dellindebitamento confermata per il complesso degli Enti Locali, una volta esclusi gli outliers (Grafico 14).

63

Il finanziamento degli investimenti pubblici

Figura 14 - Relazione tra incidenza del debito sulle entrate ed entrate pro-capite (Enti Locali)
1200 1100

Entrate pro-capite, euro

1000 900 800 700 600 500 400 300 5 10 15 20 25 R 2 = 0,4617

Debito/Entrate, valori %

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

In ogni caso, salvo sempre le succitate eccezioni, il debito degli Enti Locali in rapporto al Pil si mantiene ancora su livelli relativamente bassi e non manifesta chiare dinamiche di crescita. Comuni e Province settentrionali mantengono il loro debito stabile (attorno allo 0.25 per cento circa del Pil) sia nel 2000 che nel 2004, cos come gli Enti Locali delle zone centrali e meridionali, anche se su livelli leggermente pi elevati. Per quanto riguarda il ricorso al debito da parte delle Regioni (si veda a riguardo la Tabella 2), si registra una crescita alquanto sostenuta per il complesso degli Enti a Statuto ordinario, con lesposizione debitoria a carico regionale che aumenta del 51 per cento circa nel periodo, passando da 11.642 miliardi del 2000, pari a poco pi dell1.2 per cento del PIL, a 17.600 miliardi nel 2004 (1.5 per cento circa in quota al PIL).
Tabella 2 - Indebitamento delle Regioni a statuto ordinario per strumento e area geografica (Valori in milioni di euro e variazioni percentuali)

2000
Mutui
PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 448,4 691,9 1007,1 190,5 860,6 930,2 313,4 494,5 1218,0 120,9 106,5 1629,7 2210,5 92,1 614,9 3198,5 2956,1 4774,6 10929,3

2004
Mutui
1505 884 821 83 1211 372 237 514 1506 12 104 2143 1855 119 815 4504 2629 5048 12182

2004/2000
Obbligazioni
426 288 390 343 0 430 133 556 1029 881 97 0 818 25 0 1447 2149 1820 5416

Obbligazioni Debito totale


0,0 0,0 0,0 83,1 0,0 0,0 0,0 243,1 290,0 93,3 4,0 0,0 0,0 0,0 0,0 83,1 533,1 97,3 713,5 448,4 691,9 1007,1 273,7 860,6 930,2 313,4 737,6 1508,0 214,2 110,5 1629,7 2210,5 92,1 614,9 3281,7 3489,2 4871,9 11642,8

Debito totale
1931 1172 1211 425 1211 802 370 1071 2535 893 201 2143 2673 144 815 5951 4779 6868 17598

Mutui Obbligazioni Debito totale


235,6% 27,8% -18,5% -56,7% 40,8% -60,0% -24,4% 4,0% 23,6% -90,2% -2,4% 31,5% -16,1% 29,1% 32,6% 40,8% -11,1% 5,7% 11,5% 1640,5% 303,2% 1770,6% 659,1% 128,8% 254,9% 844,0% 2316,7% 312,1% 330,7% 69,4% 20,2% 55,4% 40,8% -13,7% 18,1% 45,2% 68,1% 316,6% 81,6% 31,5% 20,9% 56,0% 32,6% 81,3% 37,0% 41,0% 51,2%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Relazione Corte dei Conti sulla Gestione finanziaria delle Regioni, 2005

Tuttavia, se si escludono dal computo due Regioni outliers come Abruzzo e Piemonte, la dinamica dellindebitamento pi bassa di quella osservata per gli Enti Locali, giacch lesposizione debitoria nel 2004 per il complesso delle Rso cresce di poco pi del 34 per

64

Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano

cento rispetto alla fine del 2000. Anche in questo caso, la dinamica appare uniforme lungo il territorio, anche se viene confermato il maggior ricorso al debito per le Regioni con le minori risorse proprie (grafico 15). Viceversa, la relazione positiva che esiste tra trasferimenti e incidenza del debito pu essere interpretata in una duplice maniera (grafico 16). Da un lato, le Regioni che pi fanno affidamento sui fondi statali potrebbero essere quelle meno disciplinate finanziariamente, mostrando quindi pi elevati tassi di indebitamento. In questo caso, cio, si configurerebbe un classico problema di moral hazard derivante da soft budget constraint. Daltro canto, per, la stessa relazione positiva si presta ad uninterpretazione pi benevola. Essa deriverebbe dalla maggiore necessit di investimenti nelle regioni con minori risorse, che trovano come preponderanti forme di finanziamento i trasferimenti in conto capitale e lindebitamento. Sotto questa ipotesi, il grafico 16 rappresenterebbe semplicemente una correlazione spuria tra le grandezze osservate.
Figura 15 - Relazione tra debito e risorse proprie (Regioni)
5,0% 4,5% 4,0% 3,5%
euro pro-capite

Figura 16 - Relazione tra debito e trasferimenti (Regioni)


5,0% 4,5% 4,0% 3,5%
euro pro-capite

3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 800 1100 1400 1700 2000 R = 0,411
2

3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 300 600

R2 = 0,2878

Entrate proprie pro-capite, euro

900 1200 1500 Trasferimenti pro-capite, euro

1800

2100

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

A parziale supporto di questa seconda ipotesi pu valere il fatto che lincidenza del debito imputabile al comparto sanitario, fatta eccezione per la Campania, maggiore nelle Regioni meno indebitate e dotate di maggiori risorse proprie. Ne deriverebbe un impiego pi produttivo dei fondi presi a prestito. In effetti, ponendo a raffronto lincidenza del debito su Pil e la spesa pro-capite in conto capitale delle Regioni, si osserva una relazione sufficientemente positiva (grafico 17), tale da giustificare dinamiche del debito pi sostenute per le Regioni pi svantaggiate. Oltre che per i valori assoluti assunti negli ultimi anni e in relazione alle principali grandezze di bilancio, lanalisi dellindebitamento degli Enti territoriali assume rilevanza in merito alla sua composizione.
Figura 17 - Relazione tra debito e uscite in conto capitale (Regioni)
4,0% 3,5% 3,0%
Debito/Pil (%)

R2 = 0,2856 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 50 100 150 200 250 300 350
Uscite in c/capitale pro-capite, euro

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

65

Il finanziamento degli investimenti pubblici

Tabella 3 - Struttura dell'indebitamento degli Enti territoriali per strumento e area geografica (Valori in milioni di euro e percentuali)

Enti Locali (campione rappresentativo) 2000 Mutui


PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 94,8% 87,9% 78,8% 88,5% 81,4% 88,6% 93,3% 96,6% 96,5% 88,1% 78,4% 81,4% 94,4% 100,0% 100,0% 86,3% 91,1% 90,7% 88,8%

2004 Debito totale


100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Obbligazioni
5,2% 12,1% 21,2% 11,5% 18,6% 11,4% 6,7% 3,4% 3,5% 11,9% 21,6% 18,6% 5,6% 0,0% 0,0% 13,7% 8,9% 9,3% 11,2%

Mutui
84,6% 85,1% 54,5% 88,1% 75,9% 80,3% 73,2% 94,5% 90,5% 68,6% 70,9% 69,9% 94,7% 100,0% 69,1% 76,8% 84,5% 79,1% 79,6%

Obbligazioni
15,4% 14,9% 45,5% 11,9% 24,1% 19,7% 26,8% 5,5% 9,5% 31,4% 29,1% 30,1% 5,3% 0,0% 30,9% 23,2% 15,5% 20,9% 20,4%

Debito totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Regioni 2000 Mutui


PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 100,0% 100,0% 100,0% 69,6% 100,0% 100,0% 100,0% 67,0% 80,8% 56,5% 96,4% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 97,5% 84,7% 98,0% 93,9%

2004 Debito totale


100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Obbligazioni
0,0% 0,0% 0,0% 30,4% 0,0% 0,0% 0,0% 33,0% 19,2% 43,5% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,5% 15,3% 2,0% 6,1%

Mutui
77,9% 75,4% 67,8% 19,4% 100,0% 46,4% 64,0% 48,1% 59,4% 1,3% 51,8% 100,0% 69,4% 82,8% 100,0% 75,7% 55,0% 73,5% 69,2%

Obbligazioni
22,1% 24,6% 32,2% 80,6% 0,0% 53,6% 36,0% 51,9% 40,6% 98,7% 48,2% 0,0% 30,6% 17,2% 0,0% 24,3% 45,0% 26,5% 30,8%

Debito totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Relazioni Corte dei Conti sulla Gestione finanziaria degli Enti Locali e delle Regioni, 2005

Lesposizione debitoria degli Enti Territoriali ha subito negli ultimi anni una profonda trasformazione, oltre che, come si visto, nei livelli, anche nella composizione: la disponibilit di strumenti finanziari innovativi e i gi citati interventi di progressiva apertura al

66

Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano

loro utilizzo hanno consentito un sensibile ampliamento della gamma di prodotti utilizzati, specialmente da parte delle Regioni, favorite dalle loro dimensioni finanziarie pi rilevanti. Questa situazione potrebbe modificarsi nellimmediato futuro perch la Legge Finanziaria per il 2005 ha ampliato le possibilit di emissione per le associazioni di Enti Locali, ma resta il fatto che nel 2004, le obbligazioni, pur in crescita del 162 per cento, specie nei Comuni e Province del Mezzogiorno, rappresentano solo il 20 per cento del debito totale (nel 2000 lincidenza era del 11 per cento), mentre per le Regioni lemissione di obbligazioni costituisce quasi un terzo del totale dellindebitamento a loro carico (tabella 3). Sul crescente utilizzo delle emissioni da parte degli Enti Locali, si pu notare come esso sia positivamente correlato alla reddito pro-capite della regione in cui lEnte ricade (grafico 18). Ci potrebbe essere leffetto di una prassi condivisa nel mondo del rating, che tende ad attribuire un punteggio pi elevato agli Enti localizzati in zone ricche, in quanto potenzialmente pi in grado di accrescere lo sforzo fiscale.
Figura 18 - Relazione tra dinamica delle emissioni e Pil pro-capite (Enti Locali)
30000 28000 26000
Pil pro-capite, euro

R2 = 0,3009

24000 22000 20000 18000 16000 14000 -10%

-5%

0% 5% 10% Var. % emissioni 2003/2000

15%

20%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

Per quanto riguarda la componente di indebitamento contratta sotto forma di mutuo, ancora prevalente sia negli Enti Locali che nelle Regioni, si pu osservare come nel 2004 oltre il 76 per cento dei mutui degli Enti Locali siano stipulati con la Cassa depositi e prestiti (CDP), mentre le Regioni privilegiano gli Istituti di credito ordinario, che assorbono il 55 per cento circa dei contratti (tabella 4). La distribuzione regionale mostra chiaramente come il ricorso alla CDP sia preponderante negli Enti Locali del Sud, quasi il 92 per cento dei mutui in essere, ma non nelle Regioni meridionali, che invece attingono dalle banche private quasi alla stregua di quelle settentrionali. Da notare anche che, nel passaggio dal 2000 al 2004, mentre per gli Enti Locali non si riscontrano sostanziali mutamenti circa la natura degli enti creditori, per le Regioni, invece, in particolare quelle del Centro-Nord, si assiste a una forte ricomposizione a vantaggio della CDP. Di fatto, per laggregato delle Rso, i mutui contratti con la CDP crescono nel quadriennio del 200 per cento, mentre quelli verso le banche si riducono del 34 per cento.

67

Il finanziamento degli investimenti pubblici

Tabella 4 - Struttura dei mutui degli Enti territoriali per tipologia del finanziatore e area geografica (Valori in milioni di euro)

Enti Locali 2000 CDP


PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 182,9 271,0 170,1 103,1 170,0 376,9 20,6 90,0 127,2 133,9 24,8 85,1 205,5 33,1 77,9 897,1 614,7 560,3 2072,1

Regioni 2004 2000 Totale


313,7 435,2 214,3 161,0 399,5 589,3 48,2 223,0 225,7 205,8 27,1 112,8 354,0 38,9 118,1 1523,7 1086,2 856,6 3466,5

2004 Totale
448,4 691,9 1007,1 190,5 860,6 930,2 313,4 494,1 1218,0 120,9 106,5 1629,7 2210,5 92,1 614,9 3198,5 2955,7 4774,6 10928,8

Banche
79,4 89,9 21,4 24,0 93,1 192,6 9,6 29,6 27,5 3,1 5,9 8,7 7,3 1,1 9,2 307,7 259,3 35,3 602,3

Totale
262,3 360,9 191,5 127,1 263,1 569,6 30,2 119,6 154,6 137,0 30,6 93,8 212,8 34,2 87,1 1204,8 874,0 595,6 2674,4

CDP
213,4 353,4 183,3 111,1 253,5 353,9 34,2 167,0 202,7 197,6 23,2 103,8 306,0 37,6 118,1 1114,7 757,8 786,4 2659,0

Banche
100,3 81,9 31,0 49,9 146,0 235,4 13,9 56,0 23,0 8,1 3,9 9,0 47,9 1,3 0,0 408,9 328,4 70,2 807,5

CDP
5,5 0,0 71,9 0,0 0,0 62,8 9,8 0,0 0,0 18,0 0,0 341,2 844,7 2,7 311,7 77,4 72,7 1518,2 1668,3

Banche
442,9 691,9 935,2 190,5 860,6 867,3 303,6 494,0 1218,0 102,9 106,5 1288,5 1365,8 89,5 303,2 3121,2 2883,0 3256,4 9260,6

CDP
456,8 385,6 105,7 654,9 473,4 50,9 25,9 170,4 1068,2 11,9 0,0 0,0 974,4 40,8 583,6 2076,4 1315,5 1610,7 5002,6

Banche
1048,1 498,7 715,3 481,4 738,1 321,0 210,8 344,0 437,7 0,0 103,9 0,0 880,8 103,0 231,6 3481,6 1313,5 1319,3 6114,4

Totale
1504,9 884,3 821,0 1136,3 1211,5 371,9 236,8 514,5 1505,9 11,9 103,9 0,0 1855,2 143,7 815,2 5558,0 2629,1 2929,9 11117,0

Composizione percentuale Enti Locali CDP


NORD CENTRO SUD TOTALE 74,5% 70,3% 94,1% 77,5%

Regioni 2004 Banche


26,8% 30,2% 8,2% 23,3%

2000 Banche
25,5% 29,7% 5,9% 22,5%

Totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

CDP
73,2% 69,8% 91,8% 76,7%

Totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

CDP
2,4% 2,5% 31,8% 15,3%

2000 Banche
97,6% 97,5% 68,2% 84,7%

Totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

CDP
37,4% 50,0% 55,0% 45,0%

2004 Banche
62,6% 50,0% 45,0% 55,0%

Totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Relazioni Corte dei Conti sulla Gestione finanziaria degli Enti Locali e delle Regioni, 2005

Per quanto concerne la tipologia di mutuo stipulato, se per gli Enti Locali la scelta del tasso fisso o variabile strettamente correlata al tipo di prestatore, rispettivamente CDP o banche private (grafico 19), per le Regioni tale corrispondenza non cos evidente, essendo invece dominante il grado di autonomia tributaria nella scelta dello strumento, con una correlazione leggermente positiva tra incidenza delle risorse proprie e mutui a tasso fisso.
Figura 19 - Relazione tra tipologia di creditore e tasso (Enti Locali)

Mutui tasso fisso/Mutui totali (%)

Mutui CDP/Totale mutui (%)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

68

Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano

Una chiave di interpretazione di questi fatti stilizzati pu essere la seguente. Gli Enti Locali, a causa dei limiti sia legislativi che dimensionali, sono vincolati allutilizzo di strumenti monitorabili e rigidi di finanziamento: mutui a tasso fisso presso la CDP. Le Regioni, invece, potendo sfruttare un maggior margine di autonomia decisionale in materia, utilizzano forme di finanziamento tanto pi flessibili mutui a tasso variabile contratti con banche ordinarie quanto meno rilevante la quota di risorse proprie in bilancio. In sostanza, le Regioni con minor autonomia tributaria incrementano la propria autonomia finanziaria mediante un maggior ricorso ai prestiti bancari e a tasso variabile (grafico 20). Si tratta di una circostanza che, se confermata, vedrebbe un ruolo cruciale del sistema bancario nello sviluppo di forme effettive di autonomia anche per gli Enti locali dove si concentra gran parte della spesa per investimenti.
Figura 20 - Relazione tra autonomia tributaria e ricorso ai tassi variabili (Regioni)
60
Var. % mutui a tasso variabile (2003/2000)

40 R2 = 0,3117 20 0 -20 -40 -60 30%

40%

50% 60% 70% Entrate proprie/Entrate totali (%)

80%

90%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

Una volta definito un quadro sintetico della struttura debitoria degli Enti territoriali utile volgere lattenzione verso il crescente interesse manifestato da tali Enti in questi ultimi anni nei confronti degli strumenti derivati, tentando di individuarne le ragioni e le attitudini che spingono ad un loro sempre pi frequente utilizzo.

69

Il finanziamento degli investimenti pubblici

Tabella 5 - Utilizzo dei derivati negli Enti territoriali per area geografica (Valori in milioni di euro e percentuali)

Enti Locali 2004 milioni di euro Debito totale PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 371,0 511,4 393,5 182,7 526,1 733,9 65,8 236,1 249,3 299,8 38,2 161,3 374,0 38,9 170,9 1984,7 1285,1 1083,1 4353,0 Swap 160,3 161,7 61,0 83,2 66,3 244,7 46,5 79,2 204,5 129,2 1,2 51,7 174,8 21,8 154,3 532,5 574,9 533,0 1640,3 Up front 0,6 2,4 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 2,0 3,2 0,0 1,2 5,3 0,0 3,0 3,4 2,7 12,7 18,8 Regioni 2004 milioni di euro Debito totale
PIEMONTE LOMBARDIA VENETO LIGURIA E. ROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA NORD CENTRO SUD TOTALE 1531,1 1172,4 1211,0 425,1 1211,5 802,4 370,3 1070,6 2535,3 892,6 200,6 2143,2 2673,1 143,7 815,2 5551,1 4778,5 6868,4 17198,1

incidenza percentuale Swap 43,2% 31,6% 15,5% 45,5% 12,6% 33,3% 70,6% 33,5% 82,0% 43,1% 3,2% 32,1% 46,7% 56,2% 90,2% 26,8% 44,7% 49,2% 37,7% Up front 0,2% 0,5% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,8% 1,1% 0,0% 0,8% 1,4% 0,0% 1,8% 0,2% 0,2% 1,2% 0,4%

incidenza percentuale Up front


0,0 0,0 0,0 82,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 82,4 0,0 0,0 82,4

Swap
0,0 739,4 0,0 108,9 413,4 579,6 278,7 192,3 837,4 887,0 73,2 2024,9 817,9 0,0 489,6 1261,7 1888,0 4292,5 7442,2

Swap
0,0% 63,1% 0,0% 25,6% 34,1% 72,2% 75,3% 18,0% 33,0% 99,4% 36,5% 94,5% 30,6% 0,0% 60,1% 22,7% 39,5% 62,5% 43,3%

Up front
0,0% 0,0% 0,0% 19,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,5% 0,0% 0,0% 0,5%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Relazioni Corte dei Conti sulla Gestione finanziaria degli Enti Locali e delle Regioni, 2005

Gli strumenti derivati hanno rappresentato uno dei pi significativi cambiamenti recenti nel quadro della finanza pubblica decentrata e il Decreto 389/03, che istituisce anche una procedura di coordinamento dellaccesso delle Amministrazioni Locali al mercato e

70

Evoluzione e consistenza del debito pubblico locale italiano

rivede la disciplina in materia di rimborso del capitale, ne costituisce il riferimento normativo principale. La diffusione dei derivati era iniziata in realt qualche anno prima con la legge Finanziaria per il 2002, ma gi nel 2000 alcuni Comuni e Regioni, specificamente Liguria, Toscana, Lazio, Abruzzo e Friuli, avevano swappato parte del capitale, ma si trattava di operazioni sporadiche e di modesta entit (i Comuni non raggiungevano i 94 milioni di euro, le Regioni si attestavano a quasi 1.4 miliardi). In quattro anni il fenomeno ha assunto invece proporzioni decisamente pi rilevanti, con gli swap che rappresentano il 38 per cento circa del debito totale per gli Enti Locali (1.640 miliardi di euro in valore assoluto) e il 43 per cento del totale (7.442 miliardi di euro) per le Regioni (tabella 5). Per analizzare la diffusione che lutilizzo dei derivati ha avuto lungo il territorio nazionale e tra le diverse istituzioni bisogna considerare la struttura debitoria descritta prima, il calo dei tassi dinteresse generato dalladesione alleuro e le finalit dei contratti derivati. Partendo da questultimo punto, si pu in via sintetica stabilire che le ragioni che possono spingere un Ente pubblico a utilizzare degli swap sono tre: ridurre il costo del debito; coprirsi dal rischio di cambio o risalita dei tassi; incassare premi di liquidit (up front). Dati questi obiettivi, si pu arguire come in presenza di una significativa riduzione dei tassi dinteresse, gli Enti Locali, caratterizzati da una maggiore incidenza di prestiti a tasso fisso, abbiano fatto un pi largo uso degli strumenti derivati (grafico 21). La relazione non fortissima perch, come detto, lutilizzo degli swap non confinato solo ad abbattere il costo del debito contratto a tasso fisso. Come si pu vedere dalla lettura congiunta dei grafici allegati, lutilizzo degli swap pi frequente in genere negli Enti Locali con minori risorse proprie (grafico 22), ai quali si associa spesso la presenza di pagamenti di premi di liquidit (grafico 23). Per tali ragioni, la distribuzione territoriale del grado di utilizzo degli swap vede una predominanza degli Enti Locali meridionali, che swappano circa il 50 per cento del loro stock di debito, cui si contrappone un rapporto tra swap e debito di circa il 27 per cento negli Enti del Nord.
Figura 21 - Relazione tra utilizzo dei derivati e tasso (Enti Locali)
100%
Mutui tasso fisso/Mutui totali (%) Mutui tasso fisso/Mutui totali (%)

Figura 22 - Relazione tra utilizzo dei derivati e risorse proprie (Enti Locali)
900 800
Entrate pro-capite, euro

95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 10% R2 = 0,2523

700 600 500 400 300

R2 = 0,3429

30%

50% 70% Swap/Debito totale (%)

90%

110%

0%

20%

40% 60% Swap/Debito totale (%)

80%

100%

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

71

Il finanziamento degli investimenti pubblici

Figura 23 - Relazione tra utilizzo degli Up Front e risorse proprie (Enti Locali)
1200 1100 1000
Entrate pro-capite, euro

900 800 700 600 500 400 300 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0
Ammontare Up Front (euro pro-capite)

R2 = 0,422

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Corte dei Conti.

Per quello che concerne le Regioni, caratterizzate da una maggior presenza di debito a tasso variabile, lutilizzo degli swap per la copertura dai rischi dovuti alla variabilit dei tassi ha registrato una minore diffusione, per il semplice fatto che in un contesto di stabilizzazione verso il basso dei tassi dinteresse questa esigenza stata meno pressante. Ancora nel 2004 non tutte le Regioni sono ricorse ai derivati. Piemonte, Veneto e Basilicata non sono titolari di alcuna posizione e, tra le Regioni che hanno effettuato operazioni di swap, solo la Liguria ha incassato premi di liquidit. Questa digressione sullutilizzo di strumenti derivati nella gestione delle posizione debitorie degli Enti territoriali evidenzia come il progressivo ricorso al mercato da parte di tali enti possa essere giustificato da diverse esigenze, non sempre allineate con i presupposti di legge in materia di indebitamento. Se da un alto il ricorso ai derivati pu essere ideale per ottimizzare la gestione del debito contratto per finanziare investimenti, dallaltro rischia di introdurre elementi di rischio allinterno della struttura finanziaria decentrata che meriterebbero una maggiore attenzione sia da parte del policy maker che del sistema creditizio. Il mercato pu e deve supportare le scelte di investimento locali, ma non pu sostituirsi integralmente alle autorit politiche nel controllo delle amministrazioni decentrate, specie nella fase di transizione verso un assetto federalista.

72

Introduzione

Il rendimento degli investimenti pubblici


4.1 Introduzione La definizione degli elementi che concorrono a descrivere il quadro dellintervento pubblico nella formazione dello stock di capitale, si completa con il tentativo di valutare gli effetti che la spesa pubblica per investimenti esercita sullo sviluppo economico di un paese o delle regioni che lo compongono. , infatti, dalla convinzione che la creazione di infrastrutture pubbliche, materiali e non, esplichi effetti positivi sulla crescita economica, che deriva il supporto allintrapresa di progetti dinvestimento finanziati con danaro pubblico o con partecipazioni private. Limportanza degli investimenti pubblici nel favorire la crescita economica trae origine essenzialmente dalla natura di bene pubblico di alcune infrastrutture, quali strade, ferrovie, edilizia scolastica e, nelle fasi iniziali dello sviluppo, sostegno alle imprese, ma anche istruzione e ricerca. Questi elementi costituiscono gli ingredienti fondamentali per promuovere la crescita di un sistema economico e, pertanto, la loro produzione da parte delloperatore pubblico ha attirato quasi sempre un grande consenso da parte dei policy makers. Daltro canto, se si considera leventuale maggiore crescita economica indotta dal capitale pubblico come una misura del rendimento dellinvestimento, disporre di uno schema di valutazione che sia in grado di quantificare tale ritorno economico costituisce un punto essenziale per disegnare strutture di finanziamento degli investimenti pubblici che coinvolgano anche soggetti privati. Inoltre, una volta determinato il rendimento di un investimento, possibile prefigurare scenari o fornire indicazioni circa le opportune allocazioni delle risorse finanziarie, facendo perno sul concetto di efficienza che prescrive che esse siano indirizzate laddove il ritorno sia maggiore. Tuttavia, levidenza empirica nel corso degli anni ha mostrato risultati contrastanti circa leffettiva capacit degli investimenti pubblici nel promuovere lo sviluppo economico. Le ragioni di tale difformit di riscontri empirici a conferma della corrispondenza positiva tra spesa per investimenti pubblici e crescita economica possono essere molteplici. Innanzitutto, bisogna considerare i problemi di misurazione stessa del fenomeno dovuti non solo alla scarsit cronica di informazioni disponibili, ma anche ai diversi modi di condurre le analisi. I risultati, infatti, possono variare in seguito alle tecniche utilizzate, a seconda che si tratti di analisi cross section o time series, o che abbiano come oggetto un confronto tra Stati o tra Regioni allinterno della stessa nazione, oppure che si ritagli in una prospettiva di breve o di lungo periodo. Inoltre, essendo le determinanti della crescita svariate, spesso risulta difficile isolare il solo impatto della formazione di capitale pubblico, sia nelle analisi comparative tra diversi paesi sia in quelle dinamiche su singole economie. Spesso, infatti, alla produzione di capitale pubblico si sovrappongono altri elementi che non ne consentono una precisa qualificazione in termini di propulsore della crescita economica. Infine, e in modo non secondario, alla realizzazione di infrastrutture pubbliche sono spesso associate forme di inefficienza sprechi, corruzione, ritardi nellesecuzione, creazione di disavanzi pubblici non sostenibili che tendono a superare i benefici indotti dalla creazione di capitale pubblico. Ne deriva una difficile interpretazione dei dati disponibili per la formulazione di giudizi di opportunit o meno circa la promozione degli investimenti pubblici come strumento di policy adatto a favorire lo sviluppo economico. In generale, comunque, tenendo conto di tutte queste problematiche connesse alla misurazione del rendimento degli investimenti pubblici, possibile definire alcuni fatti stilizzati che hanno caratterizzato sia lesperienza internazionale, sia quella nazionale, e che consentono di formulare alcuni giudizi circa il ruolo degli investimenti pubblici nel favorire la crescita economica. Sulla base di tali evidenze, alcune riflessioni possono essere avanzate, specie per la realt italiana, caratterizzata da profonde diversit territoriali in materia di dotazione infrastrutturale e di reddito pro-capite.

73

Il rendimento degli investimenti pubblici

4.2 Gli effetti dellintervento pubblico sulla crescita economica in unottica internazionale In letteratura esistono svariati lavori mirati a spiegare le differenti performance economiche che si riscontrano a livello internazionale, con i differenti sentieri seguiti dalla formazione di capitale pubblico. Gli studi empirici tendono ad attribuire un ruolo notevole alla dotazione di infrastrutture pubbliche nellinnalzare la produttivit di una nazione (Gramlich, 1994; Sturm e De Haan, 1995). Secondo Aschauer (1989) e Munnell (1990), addirittura, il declino della produttivit osservato negli Stati Uniti tra gli anni Settanta e gli anni Novanta pu essere in larga parte spiegato dalla riduzione dello stock di capitale pubblico materializzatasi nello stesso periodo. Tuttavia, alcuni studi pi recenti si sono rivelati pi cauti nellenfatizzare il ruolo degli investimenti pubblici nel promuovere la crescita economica. In particolare, Hall e Jones (1999) sostengono che una buona parte degli effetti positivi sulla produttivit attribuiti allo stock di capitale pubblico potrebbero dipendere da altre variabili correlate alla formazione del capitale pubblico, ma omesse nelle misurazioni. Sotto questa ipotesi, il rendimento degli investimenti pubblici tenderebbe ad essere sopravvalutato nelle semplici analisi di correlazione. Inoltre, diversi studi hanno mostrato come gli effetti sulla produttivit possano essere diversi a seconda del tipo di capitale pubblico (Aschauer, 1989; Munnell, 1990; Mastromarco e Woitek, 2004). Le cosiddette infrastrutture core, ovvero strade, ferrovie, metropolitane, reti elettriche, idriche e di telecomunicazione, eserciterebbero un effetto maggiore sulla produttivit rispetto alle infrastrutture non core, quali ospedali ed edifici pubblici. Complessivamente, come evidenziato da Aschauer (1998), il ruolo degli investimenti pubblici nel promuovere la crescita deve essere considerato positivo, ma bisogna tenere conto della dimensione assunta dallo stock di capitale, del modo in cui tali investimenti vengono finanziati e della percentuale di trasformazione degli investimenti in effettive infrastrutture. In quanto segue, utilizzando semplici rappresentazioni grafiche dei dati disponibili per un set ristretto di paesi, si cerca di mettere in evidenza alcuni di questi punti, enfatizzando la posizione dellItalia rispetto alle altre principali economie internazionali. Nel confronto internazionale con le principali economie avanzate, lItalia si colloca in una posizione intermedia sia come incidenza degli investimenti pubblici sul Pil, sia come crescita del reddito pro-capite espresso in termini nominali. In effetti, per un ristretto set di paesi sussiste una relazione positiva e significativa tra investimenti pubblici e Pil (grafico 1). Ci, per, non significa che a livello internazionale non si possa rinvenire una dicotomia tra performance economica e incidenza degli investimenti pubblici. Nonostante la significativa correlazione tra le due variabili, infatti, si deve sempre tener presente che laccumulazione di capitale pubblico costituisce solo una delle innumerevoli determinanti della crescita.
Grafico 1 - La relazione tra investimenti pubblici e crescita a livello internazionale
7

Crescita Pil pro-capite (%)

4 R2 = 0,5634 3

2 1 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0

Incidenza investimenti pubblici su Pil (%)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Ocse, Banca d'Italia.

Ad esempio, lesistenza di una relazione positiva tra investimenti pubblici e crescita potrebbe essere il frutto non tanto dellimpulso dato dalla creazione di infrastrutture (lo

74

Gli effetti dellintervento pubblico sulla crescita economica in unottica internazionale

stock di capitale) allinnalzamento della produttivit, quanto il semplice effetto contabile keynesiano sul lato della domanda. Come sottolineato in precedenza, infatti, nel valutare limpatto che lintervento pubblico esercita sulla crescita occorre considerare alcuni possibili fenomeni correlati alla formazione del capitale pubblico che potrebbero falsare i giudizi circa lefficacia della spesa pubblica per investimenti. Un primo elemento da tenere in considerazione limpiego di risorse necessario, e quindi gli eventuali sprechi associati, per incrementare la dotazione infrastrutturale. In effetti, come mostrato dal grafico 2, non esiste una significativa relazione positiva tra investimenti e stock di capitale, anche allinterno di un opportuno set di economie non particolarmente interessate da fenomeni di catching-up, che viceversa giustificherebbero massicci flussi di investimenti in corrispondenza di una bassa dotazione di capitale. La debole relazione riscontrata a livello internazionale, invece, pu essere letta come la testimonianza di una forte eterogeneit nella capacit di trasformazione della spesa per investimenti in stock di capitale. Da questo punto di vista lItalia si colloca ancora su una posizione intermedia, anche se il rapporto tra stock e flusso tra i pi bassi tra quelli delle nazioni considerate. Il messaggio che traspare dalla lettura congiunta delle due relazioni sopra rappresentate che nella comparazione internazionale lemergere di una relazione positiva tra investimenti pubblici e crescita sia dovuta essenzialmente a fattori legati alla domanda. Anzi, se si tiene conto che la scarsa correlazione tre investimenti e stock di capitale pubblico pu essere interpretata anche come forma di inefficienza e spreco di risorse, ci si potrebbe attendere una relazione inversa tra stock di capitale e reddito. Di fatto, se si pongono in relazione la dotazione di infrastrutture e la crescita economica, le due variabili risultano correlate negativamente (grafico 3). Si tratta di un fenomeno che, come mostrato in vari studi, risente dellesistenza di fattori associati alla formazione del capitale pubblico, che impattano negativamente sulla crescita.
Grafico 2 - La relazione tra investimenti pubblici e stock di capitale a livello internazionale
60
Incidenza stock di capitale pubblico su Pil (%) Incidenza stock di capitale pubblico su Pil (%)

Grafico 3 - Stock di capitale e crescita a livello internazionale


58,0 56,0 54,0 52,0 50,0 48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 1,0 R 2 = 0,4025

55 50 45 R = 0,2632 40 35 30 1,0
2

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

Incidenza investimenti pubblici su Pil (%)

Crescita Pil pro-capite (%)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Ocse, Banca d'Italia, Kamps (2004).

In effetti, la letteratura empirica disponibile ha ormai raggiunto un sostanziale consenso circa limpulso positivo che le infrastrutture pubbliche esercitano sulla produttivit, anche se ne ha ridimensionato la portata. Unapprossimazione delleffetto che lo stock di capitale ha sulla produttivit pu essere desunto dalla misurazione dellelasticit del prodotto alle variazioni dello stock di capitale pubblico. Considerando un campione di 15 economie industrializzate nel periodo 1980-2000, si ricava unelasticit media del prodotto alle variazioni dello stock di capitale pubblico positiva e pari a circa 0.3. I valori ottenuti sono alquanto eterogenei allinterno del campione e spaziano da un livello modale di 0.2, tra cui rientra anche lItalia, ad un picco di 0.7 registrato dallIrlanda. In genere, si riscontra una relazione negativa tra la produttivit del capitale pubblico e il reddito pro-capite della nazione considerata (grafico 4), con-

75

Il rendimento degli investimenti pubblici

fermando a livello internazionale lidea che laccumulazione di capitale abbia rendimenti decrescenti allaumentare del reddito pro-capite che caratterizza una nazione. Ci deriverebbe dalla correlazione tra reddito e dotazione di capitale pro-capite (grafico 5), nonch dai costi di congestione associati alla presenza di elevata infrastrutturazione.
Grafico 4 - Relazione tra produttivit del capitale pubblico e reddito pro-capite a livello internazionale
18000
Stock di capitale pro-capite ($ Us, 2000)

Grafico 5 - Relazione tra stock del capitale e reddito pro-capite a livello internazionale
18000 16000 14000 R 2 = 0,3079 12000 10000 8000 6000 10000

Reddito pro-capite ($ Us, 1980)

16000 14000 12000 10000 8000 6000 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
Elasticit del Pil al capitale pubblico (1980-2000)

R 2 = 0,3857

15000

20000

25000

30000

35000

40000

Reddito pro-capite ($ Us, 2000)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Ocse, Banca d'Italia, Kamps (2004).

Infine, un aspetto molto battuto dalla letteratura e particolarmente convincente anche intuitivamente per spiegare la relazione inversa tra dotazione di infrastrutture e crescita economica riguarda il costo associato alla formazione di capitale pubblico. Infatti, non pu essere trascurato il fatto che elevati livelli di infrastrutture siano conseguibili con un elevato livello di tassazione, e che questultimo si riverberi negativamente sulla crescita. Sotto lipotesi che paesi con elevati carichi fiscali siano anche caratterizzati da un elevato rapporto debito/Pil (Aschauer, 1998), si pu chiaramente osservare come la correlazione tra livello del debito e dello stock di capitale sia molto elevata tra le principali economie industrializzate (grafico 6). questo uno dei punti salienti nellanalisi del rendimento degli investimenti pubblici, in quanto i costi ad essi associati possono essere tali da pi che compensare i benefici che comunque derivano dalla presenza di adeguate infrastrutture. Tale elemento, gi sottolineato nel capitolo 3 di questo rapporto, enfatizza la rilevanza della struttura di finanziamento degli investimenti pubblici nel condizionare i giudizi di convenienza in merito alle scelte di investimento. Tanto pi la composizione delle fonti di finanziamento caratterizzata dalla predominanza della tassazione, quanto pi il sistema caratterizzato da elementi distorsivi che ne diminuiscono lefficienza (e la produttivit). Se, come ipotizzato, il livello di tassazione altamente correlato al livello di debito delle principali economie industrializzate, la correlazione negativa che emerge tra livello del debito pubblico e crescita economica pu essere imputata largamente al ruolo distorsivo della tassazione (grafico 7).
Grafico 6 - Debito pubblico e stock di capitale a livello internazionale
70
Incidenza debito pubblico su Pil (%) Incidenza debito pubblico su Pil (%)

Grafico 7 - Debito pubblico e crescita economica a livello internazionale


70 65 60 55 R = 0,4294 50 45 40 1,0
2

65 60 55 50 45 40 35 30 35 40 45 50 55 60
Incidenza stock di capitale pubblico su Pil (%)

R 2 = 0,6208

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

Crescita Pil pro-capite (%)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Ocse, Banca d'Italia, Kamps (2004).

Fonte: elaborazioni ref. su dati Ocse, Banca d'Italia.

76

Gli effetti dellintervento pubblico sulla crescita economica in unottica internazionale

La lettura congiunta dei due grafici sopra riportati fornisce unimmediata interpretazione della relazione negativa tra dotazione di infrastrutture e crescita economica rappresentata nel grafico 3: tra le economie industrializzate prevale una struttura di finanziamento delle infrastrutture con debito ripagato con lelevazione di tasse, per cui ampi stock di capitale sono associati a elevati livelli di debito pubblico, a sua volta finanziati largamente con tasse, che a loro volta esercitano un effetto depressivo sullo sviluppo economico. Questultimo effetto pu risultare anche superiore al beneficio apportato dallinfrastruttura finanziata, qualora il coefficiente di trasformazione da investimento a stock sia particolarmente basso, per via dellesistenza di fenomeni di corruzione o malfunzionamento nella gestione degli appalti pubblici. Rispetto a queste problematiche la posizione dellItalia alquanto delicata, in quanto il coefficiente di trasformazione da flussi a stock tra i pi bassi, la produttivit del capitale, approssimata dallelasticit del prodotto agli incrementi dello stock di capitale, molto bassa e, soprattutto, il livello di indebitamento e il carico fiscale sono tra i pi alti dei paesi considerati. Se ne conclude che, per quanto desumibile dalla controversa esperienza internazionale, da un lato dovrebbe essere migliorata la produttivit del capitale, mediante una riallocazione territoriale degli investimenti verso le regioni a pi bassa dotazione; dallaltro, il finanziamento degli investimenti pubblici in Italia dovrebbe poggiare sempre pi su forme innovative e meno distorsive della tassazione.

77

Il rendimento degli investimenti pubblici

4.3 Il rendimento degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale Lanalisi comparata dellimpatto degli investimenti pubblici sulle performance economiche pu essere riproposta e adattata alla realt nazionale, prendendo come oggetto le singole regioni che la compongono. Dopo aver mostrato, infatti, come si distribuisce la spesa per investimenti e il relativo finanziamento lungo il territorio nazionale e le istituzioni che compongono la Pubblica Amministrazione, opportuno investigare le propriet che tale intervento ha avuto, sia nella formazione della dotazione infrastrutturale, sia nel favorire lo sviluppo economico delle singole regioni. Partendo da questultimo punto, come illustrato nel grafico 8, la relazione tra investimenti pubblici e dinamiche di sviluppo appare positiva e robusta, anche se una semplice correlazione non in grado di identificare i nessi di causalit che sussistono tra le due grandezze. Spesso, infatti, possibile riscontrare in letteratura dei risultati che tenderebbero a rafforzare lidea che sia la crescita economica a giustificare una maggiore spesa per investimenti.
Grafico 8 - La relazione investimenti pubblici-crescita economica nelle regioni italiane (1996-2002)
3,0% 2,8% 2,6%

Crescita reale del Pil (%)

2,4% 2,2% 2,0% R 2 = 0,3898 1,8% 1,6% 1,4% 1,2% 1,0% 2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

Incidenza investimenti sul Pil (%)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef.

Comunque sia, non si pu trascurare il fatto che le due grandezze nel caso delle regioni italiane siano correlate positivamente e che ci, in presenza di ampie divergenze interregionali e in unottica federale, costituisca un elemento cardine nelle decisioni di policy. In sostanza, qualunque politica di riequilibrio economico tra le diverse aree del paese deve investire una riformulazione nella spesa pubblica per investimenti che, viceversa (vedi capitolo 2), attualmente tende a privilegiare le parti pi dinamiche della nazione. Anche nel caso delle regioni italiane, la relazione positiva tra investimenti pubblici e crescita pu emergere dallesplicarsi di semplici impulsi di domanda, senza coinvolgere incrementi della produttivit. A tal fine, cos come fatto per il confronto internazionale, indispensabile verificare il ruolo della spesa per investimenti nella formazione dello stock di capitale e la relazione che lega la conseguente dotazione infrastrutturale con la crescita economica delle singole regioni. Per quanto riguarda il legame che sussiste tra investimenti a stock di capitale, diversamente da quanto sarebbe auspicabile attendersi, la correlazione positiva e molto robusta, lasciando poco spazio per lemersione di effetti di catching-up delle regioni meno dotate verso le regioni pi ricche di infrastrutture (grafico 9). Ci che levidenza empirica segnala, semmai, una maggiore concentrazione degli investimenti proprio nelle regioni a pi alta infrastrutturazione.

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Il rendimento degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale

Grafico 9 - La relazione investimenti pubblici-stock di capitale nelle regioni italiane (1996-2002)


200,0%

Incidenza stock di capitale sul Pil (%)

175,0%

150,0% R 2 = 0,7488 125,0%

100,0%

75,0%

50,0% 2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

Incidenza investimenti sul Pil (%)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Paci-Saddi (2002).

La relazione positiva tra stock di capitale e flussi di investimento pu costituire un fattore di inefficienza per il paese almeno per due ordini di motivi. Innanzitutto, laccumulazione di capitale oltre certi livelli potrebbe rivelarsi controproducente per via dei rendimenti decrescenti del capitale, spesso associati allemergere di costi di congestionamento. La destinazione di risorse verso zone del paese dove esse si rivelano meno produttive pu contribuire a ridurre la produttivit complessiva dellintera economia italiana. Il confronto internazionale, infatti, ha evidenziato questa posizione di debolezza relativa dellItalia. In effetti, se si guarda alla produttivit del capitale lungo il territorio nazionale a livello locale la legge dei rendimenti decrescenti non verificata (grafico 10), segno forse di una strutturale carenza di infrastrutture in tutto il paese, per il quale si renderebbe quindi necessario un incremento sostanziale della dotazione di infrastrutture.
Grafico 10 - Relazione tra produttivit del capitale pubblico e stock di capitale pro-capite nelle regioni italiane
280 260

Stock di capitale pro-capite (euro)

240 220 200 180 160 140 120 100 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 R 2 = 0,0141

Elasticit del Pil al capitale

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Paci-Saddi (2002).

Tuttavia, se si mettono in relazione la produttivit del capitale e il reddito pro-capite, si riscontra una correlazione negativa tra le due grandezze (grafico 11), a conferma che, comunque, nelle aree del paese pi ricche, la dotazione di infrastrutture pubbliche esercita sul prodotto un impulso minore. Si tratta di un risultato comune anche ad altri lavori empirici e che tende ad enfatizzare limportanza degli investimenti in infrastrutture nel Mezzogiorno (La Ferrara e Marcellino, 2000; Paci e Saddi, 2002; Mastromarco e Woitek, 2004). Pertanto, in ottica federale, diversamente da quanto rilevato nellesperienza storica degli anni pi recenti (vedi capitolo 2), occorrerebbe predisporre meccanismi di allocazione delle risorse volti a favorire un maggior afflusso di investimenti nelle regioni meno ricche.

79

Il rendimento degli investimenti pubblici

Grafico 11 - Relazione tra produttivit del capitale pubblico e reddito pro-capite nelle regioni italiane
24000 22000

Reddito pro-capite (euro)

20000 18000 R 2 = 0,2212 16000 14000 12000 10000 0 0,1 0,2 0,3 0,4 Elasticit del Pil al capitale 0,5 0,6

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Paci-Saddi (2002).

Si noti infatti, che fatta 100 la dotazione di capitale pubblico dellItalia, al Nord le infrastrutture raggiungono un valore pari a 117, al Centro si riscontra un livello di infrastrutture in linea con la media nazionale, mentre al Sud la dotazione di capitale pubblico risulta essere del 23 per cento inferiore alla media nazionale. Ne consegue che, qualunque sia limpostazione del nuovo sistema federale, lobiettivo del riequilibrio economico attraverso leliminazione del gap infrastrutturale tra Nord e Sud costituisce non tanto un requisito dellimpianto federalista, quanto uno strumento per innalzare la produttivit aggregata del paese a parit di spesa complessiva per investimenti. Diversamente, riforme in senso federale del paese che introducano incentivi avversi alla riallocazione delle risorse da Nord a Sud, magari imputabili al cattivo funzionamento dei meccanismi di perequazione, potrebbero causare un ulteriore calo del reddito potenziale dellItalia. Un aspetto significativo che rafforza la convinzione del ruolo cruciale della dotazione infrastrutturale nel promuovere la crescita risiede nella relazione tra stock di capitale e crescita che, a differenza del confronto internazionale, nella realt italiana si presta benissimo a descrivere i differenziali di sviluppo (Mastromarco e Woitek, 2004). Come si pu vedere nel grafico 12, le regioni a pi elevata dotazione di infrastrutture pro-capite sono anche quelle che sperimentano i pi alti tassi di crescita. Data la distribuzione territoriale dello stock di capitale, tale evidenza spiega buona parte della persistenza dei differenziali di crescita riscontrati lungo il territorio. Sotto queste condizioni, la predisposizione di una struttura fiscale federale improntata sullautonomia territoriale, ma in grado di garantire una sostanziale coesione nazionale, intesa come convergenza tra le regioni, rischia di essere inattuabile, in quanto il sistema sarebbe minato allorigine da una strutturale divergenza delle sue componenti. In pratica, il gap infrastrutturale esistente spinge le regioni verso posizioni divergenti e un eventuale fisco locale, che inevitabilmente sarebbe basato sulle dinamiche del reddito, non farebbe altro che esacerbare tali tendenze a divergere. Per queste ragioni, qualsiasi disegno di federalismo fiscale che non contempli una soluzione al gap infrastrutturale destinato a fallire o, comunque, a introdurre tensioni tra le diverse aree del paese.

80

Il rendimento degli investimenti pubblici lungo il territorio nazionale

Grafico 12 - Relazione tra stock di capitale e crescita economica nelle regioni italiane
2,2 2,1
2

Crescita Pil pro-capite (%)

1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 80 100 120 140 Stock di capitale pro-capite (euro) 160 R 2 = 0,452

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Paci-Saddi (2002).

La significativa correlazione positiva tra infrastrutture e crescita a livello regionale necessit di unulteriore specificazione, in quanto non sembrerebbero emergere nella realt locale italiana i problemi connessi al costo delle infrastrutture che, come mostrato nel confronto internazionale, possono essere tali da superare i benefici associati alla formazione di capitale pubblico. Ci che spiega questa apparente ininfluenza del fattore costo con riferimento alle regioni che non sussiste alcuna correlazione tra dotazione di infrastrutture e debito o pressione fiscale locale (grafici 13 e 14). In sostanza, il meccanismo di finanziamento delle opere pubbliche non si scarica immediatamente ed esclusivamente sul territorio in cui si costruiscono le infrastrutture, ma si redistribuisce lungo il territorio, grazie allimpostazione centralistica sia fiscale che di ricorso al mercato. Pertanto, lattuale sistema di accumulazione del capitale attribuisce i benefici delle infrastrutture ai territori in cui esse sono presenti, ma ne scarica il costo allintera collettivit nazionale.
Grafico 13 - Relazione tra stock di capitale e debito pubblico nelle regioni italiane
5,0%
Incidenza del debito pubblico su Pil (%)

Grafico 14 - Relazione tra stock di capitale e pressione fiscale nelle regioni italiane
7,5

4,5% 4,0%
Entrate Titolo I/Pil (%)

7,0

3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 80 100 120 140 160
Stock di capitale pro-capite (euro)

R 2 = 0,041

6,5 R = 0,0081 6,0


2

5,5

5,0 80 100 120 140 160


Stock di capitale pro-capite (euro)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Corte dei Conti, Paci-Saddi (2002).

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Paci-Saddi (2002).

Data questa struttura di finanziamento delle infrastrutture pubbliche, e in virt dei rendimenti che sembrano essere associati agli investimenti pubblici, alcune considerazioni meritano un approfondimento. Innanzitutto, il non allineamento tra soggetti che usufruiscono dei benefici delle infrastrutture e quelli che ne sostengono il costo pu essere foriero di inefficienza di sistema che coinvolge lintera economia italiana, in quanto la non responsabilizzazione di bilancio pu indurre ad adottare eccessivi livelli di tassazione nazionale, necessari a coprire lo spreco di risorse che si riscontra laddove non sussiste un vin-

81

Il rendimento degli investimenti pubblici

colo di bilancio forte. , infatti, idea comune, ma anche evidenza empirica (Vassallo, 2002), che la formazione di opere pubbliche drasticamente inefficiente e costosa nel Mezzogiorno. Daltro canto, la distribuzione delle infrastrutture tale che, se il finanziamento degli investimenti pubblici fosse affidato esclusivamente alle risorse proprie locali, il rischio sarebbe quello di uninefficiente allocazione delle risorse, con uneccessiva accumulazione di capitale al Nord, dove meno produttivo, e uninsufficiente dotazione al Sud, dove invece si otterrebbero i maggiori guadagni di produttivit. Anche nel caso della spesa per investimenti, quindi, si ripropone il trade-off che caratterizza il processo decisionale nella transizione verso un assetto federale. Da un lato, unimpostazione centralistica basata su una maggiore uniformit lungo il territorio della spesa garantisce una migliore allocazione, ma sicuramente un maggior costo in termini di carico fiscale complessivo. Dallaltro, un assetto federale fondato sulle autonomie territoriali, se riduce il costo di formazione del capitale pubblico, rischia per di condurre ad una distribuzione inefficiente delle infrastrutture, con unaccumulazione eccessiva al Nord e una carente al Sud, riducendo la produttivit complessiva del paese. Per far fronte a questo tipo di problematiche, lintroduzione di meccanismi di perequazione si rivela essere una soluzione percorribile. Tuttavia, data la natura strutturale del problema e considerando le esternalit positive connesse alla formazione del capitale pubblico anche in luoghi lontani da dove si formano le risorse per finanziarlo, sarebbe opportuno separare gli obiettivi di riequilibrio economico (lintervento nel Mezzogiorno) da quelli della perequazione classica, maggiormente focalizzata a migliorare lequit del sistema anzich lefficienza. Sarebbe pertanto auspicabile esplicitare lobiettivo delle politiche del Mezzogiorno e separarle dalla costruzione del federalismo fiscale. In tal senso, andrebbero esplorati maggiormente i benefici derivanti dal coinvolgimento di soggetti privati nellaccumulazione del capitale pubblico, giacch questi potrebbero essere ben disposti a convogliare risorse laddove esse rendono maggiormente. A differenza di altre forme di intervento pubblico, in cui non possibile appropriarsi neanche in parte dei benefici derivanti dallinvestimento, nel campo delle infrastrutture possibile prefigurare dei ritorni economici privati. Pertanto, il Mezzogiorno, grazie ai maggiori rendimenti che assicura rispetto al Nord, potrebbe attrarre diverse forme di iniziativa privata, sia sotto forma di partenariato pubblico-privato nellesecuzione degli investimenti, sia come finanziatori di opere prettamente pubbliche. Non da trascurare, infatti, la possibilit che un arretramento al Sud della spesa pubblica a favore di interventi privati conduca ad un miglioramento dellefficienza nella costruzione delle opere pubbliche. Per realizzare tali guadagni di produttivit, per, sarebbero necessari una maggior corrispondenza dei costi delle opere pubbliche con i prezzi di mercato, una maggior tutela delle regole di questultimo da parte dellAmministrazione Pubblica, un maggior coinvolgimento nelle spese delle comunit locali. A compensazione del maggior sforzo finanziario richiesto alle autonomie territoriali meridionali, si potrebbe redistribuire lonere del servizio del debito, utilizzando come parametro di perequazione lattuale struttura dello stock di capitale (vedi capitolo successivo). In questo modo si potrebbero liberare risorse per colmare il gap infrastrutturale tra le due aree del paese, senza allentare eccessivamente il vincolo di bilancio.

82

Conclusioni

4.4 Conclusioni Lanalisi svolta in questo capitolo completa il percorso di valutazioni inerenti la struttura e la dinamica della formazione del capitale pubblico in Italia, in una fase storica di ridefinizione dellassetto istituzionale del paese. La formulazione di indirizzi di policy in materia di investimenti pubblici in un paese in procinto di effettuare una svolta di tipo federale non pu, infatti, prescindere dalla valutazione dellimpatto che lintervento pubblico esercita sul reddito della nazione. La misurazione del rendimento degli investimenti pubblici proposta sopra evidenzia delle carenze dellintervento pubblico, ma ne sottolinea anche gli aspetti positivi che potrebbero scaturire da un accrescimento delle dotazioni finanziarie per favorire una maggiore spesa per investimenti e una sua migliore allocazione. Il gap di crescita che lItalia sta accumulando nei confronti degli altri paesi, pur riconducibile ad una molteplicit di fattori, pu essere anche imputabile alla mancanza di unefficiente dotazione di capitale pubblico. Levidenza empirica disponibile, pur non univoca specie nei confronti internazionali, tende ad attribuire un ruolo non trascurabile allintervento pubblico nellinnalzare il sentiero di sviluppo di un paese. Nella fattispecie italiana, le correlazioni tra spesa per investimenti e crescita a livello regionale sono positive e in grado di identificare il ritardo del Mezzogiorno, o il mancato catching-up, con il ridotto intervento pubblico concentrato in questarea del paese sotto forma di creazione di infrastrutture. Sono proprio queste, secondo stime qualificate e recenti, a innalzare la produttivit dei sistemi economici locali e, peraltro, in modo pi convincente proprio nei territori dove pi bassa la dotazione reddituale. questo un aspetto cruciale nel nuovo assetto federale e in questa difficile fase di transizione priva di meccanismi che la regolino. Come mostrato in precedenza, infatti, le risorse pubbliche sembrano orientarsi verso i territori pi ricchi, dove gli investimenti risultano meno produttivi. Viceversa, laddove meccanismi di mercato potrebbero espandersi per riallocare le risorse verso i territori dove le opere pubbliche restituiscono un maggior rendimento, non sembrano materializzarsi appieno le condizioni affinch il ricorso al debito sia attuato nel modo pi efficiente e coerente con la stabilit del quadro della finanza pubblica.
Grafico 15 - La formazione del capitale pubblico e la crescita delle regioni
0,5
Variazione crescita Pil pro-capite (2003/1993)

Grafico 16 - La relazione tra efficienza dell'investimento pubblico e reddito pro-capite nelle regioni italiane
25000 22500
Pil pro-capite (euro)

0,0

20000 17500 15000 12500 10000 R 2 = 0,5612

-0,5 R 2 = 0,4355 -1,0

-1,5

-2,0 -50

-30

-10

10

30

50

10

15

20

25

30

Variazione stock medio capitale (2003-1993)

Rapporto stock di capitale/investimenti pubblici

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Cpt-Mef, Paci-Saddi (2002).

83

Il rendimento degli investimenti pubblici

Il mercato pu e deve supportare le scelte di investimento locali, ma non pu sostituirsi integralmente alle autorit politiche nel controllo delle amministrazioni decentrate, specie nella fase di transizione verso un assetto federalista. N ipotizzabile che il mercato da solo possa sostenere il peso del riassetto istituzionale del Paese, senza che chiare e definitive norme attuative siano varate. Lesperienza insegna che laddove le condizioni di profitto vengono create, garantite pariteticamente a tutti i soggetti e tutelate dalla legge, allora il mercato svolge con poche distorsioni avverse il proprio compito: lottima allocazione delle risorse. Qualora invece il contesto che si viene a formare incerto e con la presenza di operatori privilegiati, allora i margini di profitto si assottigliano e gli incentivi si distorcono, sia per gli operatori finanziari sia per gli amministratori pubblici. In assenza di questi sviluppi, lesperienza storica dellintervento pubblico ci consegna due pesanti eredit. Da un lato la formazione dello stock di capitale ha avuto nel passato una connotazione anti-ciclica (grafico 15) ed stata quindi parte integrante delle politiche di stabilizzazione economica (congiunturali), piuttosto che di quelle di riequilibrio territoriale (strutturali). Dallaltro, alcuni studi mostrano chiaramente come la produttivit dellintervento pubblico complessivo (totale spesa in conto capitale), intesa come grado di trasformazione del flusso in stock di capitale, sia molto pi bassa nel Mezzogiorno, confermando lidea che in tali zone si annidino spesso ampie sacche di sprechi del danaro pubblico (grafico 16).

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Bibliografia

Bibliografia Aschauer, D. (1989) Is Public Expenditure Productive?, Journal of Monetary Economics, Vol. 23, No. 2, 177-200. Public Capital and Economic Growth: Issues of Quantity, Finance and Efficiency, WUSTL Working Papers n.233. Infrastructure Investment: a Review Essay, Journal of Economic Literature, 32, 11761196. Why Do Some Countries Produce So Much More Output Per Worker Than Others?, The Quarterly Journal of Economics, 1999, vol. 114, issue 1, pages 83-116. New Estimates of Government Net Capital Stocks for 22 OECD Countries 19602001 IMF Working Paper n.67. TFP, Costs, and Public Infrastructure: An Equivocal Relationship, IGIER Working Papers n.176. Public Infrastructure Investment and Efficiency in Italian Regions, Cide Working Papers. Why Has Productivity Growth Declined? Productivity and Public Investment, New England Economic Review, 3-22. Capitale pubblico e produttivit nelle regioni italiane, Crenos Contributi di Ricerca n.1. Is Public Expenditure Really Productive, Economic Modelling, 12, 60-72. Infrastrutture e divari regionali di produttivit. Una rassegna critica, Economia Pubblica, n.2.

Aschauer, D. (1998)

Gramlich, E.M. (1994)

Hall, R.E. e Jones, C.I. (1999)

Kamps, C. (2004)

La Ferrara, E. e Marcellino, M. (2000)

Mastromarco, C. e Woitek, U. (2004)

Munnell, A. (1990)

Paci, R. e Saddi, S. (2002)

Sturm, J.E. e De Haan, J. (1995)

Vassallo, E. (2002)

85

Federalismo fiscale e riequilibrio economico: le prospettive per il Mezzogiorno

Federalismo fiscale e riequilibrio economico: le prospettive per il Mezzogiorno


5.1 Introduzione La discussione dei temi attinenti la struttura dellintervento pubblico nella creazione e sviluppo di infrastrutture coinvolge in larga parte lintero apparato di politiche di sviluppo del Mezzogiorno. , infatti, sullobiettivo di riequilibrio economico, perseguito con fortune alterne da diversi decenni, che si concentrano gli sforzi economici statali volti a irrobustire la dotazione di capitale pubblico delle aree svantaggiate del paese, al fine di innalzarne il tasso di crescita economica di lungo periodo. Come traspare dal grafico 1, nel corso dellultimo trentennio, il sentiero di crescita registrato dalle economie meridionali stato quasi sempre inferiore a quello riscontrato nel resto del Paese, acuendo il divario economico tra le due parti del Paese. Solo in epoca pi recente si rinviene un dinamismo delle economie meridionali superiore a quello osservato per il Centro-Nord. Tuttavia, tale recupero non si rivelato sufficiente a colmare la distanza che separa le due aree. Se allinizio degli anni Settanta il reddito pro-capite del Nord era 1.66 volte quello del Sud, alla fine del 2003 tale gap era salito a 1.72 (grafico 2). Pertanto, dopo oltre 30 anni di interventi mirati a favorire il riequilibrio economico tra le due parti del Paese, non sembrano essere emersi risultati soddisfacenti. Si spiega, peraltro, con la persistenza di tali discrasie lo scetticismo nutrito verso gli strumenti di intervento utilizzati per riassorbire le differenze economiche che caratterizzano il Nord e Sud, nel tentativo di innalzare la produttivit di questultimo.
Grafico 1 - La crescita economica nelle diverse aree del paese
5,0% 4,5%
Tasso di crescita medio annuo
SUD CENTRO NORD ITALIA

Grafico 2 - Il divario tra Centro-Nord e Mezzogiorno


Rapporto tra il reddito pro-capite delle due aree

1,78 1,76 1,74 1,72 1,70 1,68 1,66 1975

4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1975 1980 1985

1990

1995

2000

2003

1980

1985

1990

1995

2000

2003

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat.

I fatti stilizzati test mostrati, tuttavia, non vogliono essere lintroduzione allanalisi della cosiddetta questione meridionale, essendo gi vasta e maggiormente dettagliata la letteratura, quanto il punto di partenza per valutare la relazione tra i temi sopra trattati e il problema del Mezzogiorno. In particolare, in questo capitolo si vuole valutare, alla luce dellesperienza passata, limportanza dellintervento pubblico per il futuro delleconomia meridionale. Inoltre, vista la prospettiva di un maggiore ruolo delle autonomie territoriali, si cercher di trarre le principali implicazioni circa il ruolo futuro dellintervento pubblico in tema di infrastrutture, derivante dalla riforma in senso federale del paese. Infine, si effettueranno alcune simulazioni per valutare il fabbisogno finanziario del Mezzogiorno, necessario ad alimentare un flusso di investimenti pubblici in grado di garantire una formazione di capitale pubblico coerente con il principio del riequilibrio economico.

86

Il ruolo degli investimenti pubblici nel Mezzogiorno

5.2 Il ruolo degli investimenti pubblici nel Mezzogiorno La definizione dellimpatto degli investimenti pubblici sugli esiti economici registrati nel Mezzogiorno dItalia non pu condurre ad un risultato univoco, essendo molteplici le determinanti che influiscono sullo sviluppo economico di unarea e complesse le relazioni stesse che legano la crescita economica allaccumulazione del capitale e viceversa. Se si guarda al processo di accumulazione di capitale verificatosi nel Mezzogiorno a partire dal 1980, si osserva un andamento discontinuo, dettato largamente dalle fasi alterne con cui si sono liberate risorse nellevoluzione dei saldi di finanza pubblica. Tuttavia, il momento di significativa inversione di tendenza pu essere rintracciato nella fase di drastico riequilibrio dei conti pubblici e contestuale scoppio dei fenomeni di tangentopoli che hanno, in generale, ridotto drasticamente gli investimenti in infrastrutture. Come si evince dal grafico 3, laccumulazione di capitale pubblico nel Mezzogiorno, dopo un trend crescente sperimentato nel corso degli anni Ottanta, subisce un brusco rallentamento nella prima met degli anni Novanta. Durante gli anni del risanamento e ingresso nelleuro, lo stock di capitale pubblico riprende a crescere, ma con una velocit moderata fino allimpennata del 2001. Successivamente, come mostrato anche nel capitolo 2, laccumulazione di capitale nel Mezzogiorno comincia a declinare, riconducendo lo stock di capitale, in termini fisici, allo stesso livello della media registrata nel corso dellultimo ventennio.
Grafico 3 - L'accumulazione di capitale nel Mezzogiorno
220

Stock di capitale, Indice 1980=100

200

180

160

140

120

100 1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Mef-Cpt, Paci-Saddi (2002).

Sebbene non sia immediata la relazione tra dotazione di infrastrutture e crescita economica, le considerazioni svolte nel capitolo precedente, in virt degli studi empirici esistenti e osservando alcuni fatti stilizzati, inducono a ritenere che sussista un impulso significativo alla crescita economica derivante dallintervento pubblico. In effetti, se si analizzano congiuntamente la dinamica del Pil e quella dello stock di capitale, si osserva una discreta correlazione, anche per effetto degli impulsi di domanda che lintervento pubblico genera (grafico 4). Da rilevare, peraltro, come non sia possibile identificare il nesso di causalit tra crescita economica e infrastrutture, mentre si pu affermare che lo sviluppo economico del Mezzogiorno sia correlato allaccumulazione di capitale. Basti osservare il rallentamento congiunto delle due variabili a partire dal 2002.

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Federalismo fiscale e riequilibrio economico: le prospettive per il Mezzogiorno

Grafico 4 - Relazione tra crescita economica e accumulazione di capitale nel Mezzogiorno


240 220 200 2,0% 180 1,0% 160 0,0% 140 120 Stock di capitale 100 1980 1983 1986 1989 1992 Pil, scala ds -2,0% 1995 1998 2001 -1,0% 4,0%

Stock di capitale, Indice 1985=100

3,0%
Crescita del Pil reale

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Mef, Mef-Cpt, Paci-Saddi (2002).

Dalla semplice analisi grafica qui riportata, e per quanto detto in precedenza, si evince, in generale, unimportanza non trascurabile della spesa per investimenti come strumento atto a favorire il riequilibrio economico tra le diverse aree del Paese. Ne conseguirebbe la necessit di garantire, rispetto alle parti pi ricche del territorio, una maggiore dotazione di risorse, sia per ragioni di equit legate al diritto di cittadinanza, sia per ragioni di efficienza attinenti lincremento del tasso di crescita complessivo del Paese. Si , infatti, mostrato nel capitolo precedente come vi sia un sostanziale consenso delle stime nel ritenere che ununit di capitale pubblico aggiuntivo innalzi la produttivit pi al Sud che al Centro-Nord. Inoltre, ai fini di un ridisegno dellassetto istituzionale del paese, il riassorbimento del divario economico tra Nord e Sud sarebbe indispensabile per attenuare lentit della perequazione, che altrimenti rischia di inficiare lintero funzionamento del federalismo fiscale. Da questo punto di vista, tuttavia, nonostante gli impegni in tal senso assunti dal Governo, si registra, soprattutto negli ultimi anni, una riallocazione delle risorse pubbliche verso le regioni del Nord a discapito di quelle assegnate al Mezzogiorno (vedi capitolo 2). A spiegare queste dinamiche, avverse ai fini del tendenziale riequilibrio economico, hanno concorso diversi fattori, spesso legati alla riattribuzione di competenze a livello locale, ove esiste una maggiore correlazione tra risorse finanziarie e spesa. Tuttavia, come gi sottolineato, se un irrigidimento dei vincoli di bilancio a livello locale appare auspicabile, non sembra condivisibile la scelta di assecondare, o addirittura amplificare come nellultimo triennio, simili processi per quanto riguarda il comparto della spesa per investimenti, il rischio essendo quello di esacerbare le gi ampie differenze territoriali tanto da rendere insostenibile qualsiasi forma di perequazione. Dando per scontato, quindi, il ripristino delle priorit assegnate dal Governo alla concentrazione delle risorse pubbliche per il finanziamento degli investimenti pubblici al Sud, occorre allora valutare le implicazioni che lo sviluppo del federalismo fiscale possono avere sul finanziamento delle infrastrutture al Sud.

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Il riequilibrio economico in un paese federale duale

5.3 Il riequilibrio economico in un paese federale duale Lapplicazione del federalismo fiscale a seguito della riforma costituzionale del 2001, che ha sancito la sostanziale riassegnazione di competenze dal centro alla periferia, proseguita a rilento per una molteplicit di problemi, non ultimo la mancanza di informazioni affidabili su cui incentrare le opportune riattribuzioni finanziarie. In effetti, la stessa riforma del 2001 in fase di revisione e lattuale bozza prende atto dei tempi lunghi e delle difficolt insite nella progettazione di un modello di federalismo fiscale idoneo a far funzionare il sistema delle autonomie territoriali italiane. Ne una riprova lo stato dimpasse in cui versa lAlta Commissione sul Federalismo Fiscale (vedi capitolo 1). Lo scoglio principale su cui si sono arenate le diverse proposte di federalismo fiscale rappresentato dalla struttura duale delleconomia italiana che rende difficoltoso il raggiungimento congiunto, anche parziale, dellequit dellintervento pubblico lungo il territorio nazionale e dellirrigidimento del vincolo di bilancio delle Amministrazioni territoriali. Tali obiettivi, peraltro, sono espressi sotto forma di principio dalla Costituzione (artt. 117 e 119) e costituiscono i vincoli pi difficili da rispettare da parte del policy maker. Se si guarda alla struttura finanziaria della Pubblica Amministrazione nella sua disarticolazione territoriale, cos come essa si presenterebbe sotto lipotesi di applicazione della costituzione dal lato della spesa (Reforme, 2004; ISAE, 2005) e tenendo fermo lattuale sistema fiscale, si evince chiaramente la discrasia tra le grandezze che si devono conciliare. Da un lato, la necessit di garantire livelli uniformi delle prestazioni lungo il territorio richiederebbe una redistribuzione di risorse dalle regioni ricche a quelle pi svantaggiate, generando per queste ultime un incremento dellattuale livello di spesa. Daltro canto, il requisito dellautonomia finanziaria e della responsabilizzazione di bilancio degli enti decentrati imporrebbe, data lattuale distribuzione dei tributi, un generalizzato aumento dello sforzo fiscale ad eccezione della Lombardia, che sarebbe lunica regione ad avere risorse in eccesso rispetto alle esigenze di spesa. Se tale aggiustamento potrebbe essere conseguito efficientemente e con variazioni anche marginali per le regioni pi ricche, giacch per queste si riscontra gi un eccesso di spesa pubblica pro-capite rispetto allo standard di uniformit e, comunque, la distanza di partenza dallequilibrio finanziario non notevole, per le regioni pi svantaggiate, quasi tutte quelle del Mezzogiorno, si tratterebbe di un passaggio molto drastico (grafico 5). Regioni come la Calabria o la Campania si troverebbero nella condizione di dover progressivamente innalzare la pressione fiscale fino a quasi raddoppiarla, a meno che non si immagini che una larga fetta della spesa storicamente assegnata a questi territori sia solo fonte di sprechi e vada eliminata senza conseguenze economiche per i residenti.
Grafico 5 - Distribuzione pro capite di risorse e spese
3000 Spesa standard Risorse

Stock di capitale, Indice 1985=100

2750

2500

2250

2000

1750

1500
Lombardia Campania Basilicata Piemonte Emilia R. Toscana Calabria Abruzzo Marche Umbria Veneto Liguria Molise Puglia Lazio

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat, Isae e Reforme.

Lassurdit di un simile esito (un forte aumento dei tributi al Sud) e laleatoriet dellauspicio che tutto lo spreco della Pubblica Amministrazione si concentri nel Mezzogiorno, inducono quindi a prevedere un meccanismo di perequazione che, lasciando in parte inalterate le incidenze fiscali territoriali, preveda una redistribuzione delle risorse dalle regioni pi ricche a quelle pi svantaggiate. Non che una riqualificazione della spesa o una riduzione di alcune voci troppo generose in alcune regioni non sia da ricercare, in

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Federalismo fiscale e riequilibrio economico: le prospettive per il Mezzogiorno

quanto in grado di attenuare le dimensioni del problema. Tuttavia, anche ipotizzando significativi risparmi e guadagni di efficienza da questo versante, sembra difficile riconciliare in un paese come lItalia lesigenza di perequazione con quella di responsabilizzazione di bilancio e di riequilibrio economico tra le diverse aree. Lesperienza dei primi anni di tentativi di federalismo ha, infatti, dimostrato che la riforma costituzionale cos come congegnata non in grado di garantire nessuno dei suddetti requisiti. Innanzitutto, lasimmetrica dipendenza dalle risorse proprie genera capacit di spesa disomogenee tra le regioni (grafico 6), forzando il sistema verso sentieri divergenti, ben rappresentati dalle dinamiche pi brillanti al Nord e non al Sud che la spesa per investimenti esibisce (cos come la crescita economica). Dal punto di vista della responsabilizzazione degli enti decentrati, il fallimento del Patto di Stabilit interno nel contenere le dinamiche di spesa ben testimoniato dal divario tra obiettivi e risultati di finanza pubblica nel periodo 2001-2004 (grafico 7). Da notare come lindisciplina finanziaria abbia caratterizzato un po tutte le Regioni e sia destinata a protrarsi anche nellanno in corso, viste le prime indiscrezioni che emergono sullefficacia del cosiddetto tetto del 2 per cento (peraltro, gli stessi documenti ufficiali hanno anticipato il parziale fallimento di questo strumento, proprio con riferimento agli enti decentrati). Infine, per quanto riguarda il funzionamento della perequazione, la distanza dal raggiungimento degli obiettivi data dalla mancata applicazione del decreto 56/2000, che introduceva un meccanismo di riequilibrio delle differenti capacit fiscali e che alla sua prima applicazione ha indotto Governo e Regioni a sospenderne lefficacia.
Grafico 6 - Capacit di spesa e reddito pro-capite
29000 27000 25000
Pil pro-capite, euro milioni di euro

Grafico 7 - Differenziale tra spesa effettiva e obiettivi impliciti nel Patto di Stabilit interno (anno 2004)
2500 2000 1500 1000 500 0 -500

23000 21000 19000 17000 15000 13000 75,0 R 2 = 0,2718

-1000 -1500
Lombardia Campania Basilicata Piemonte Emilia R. Toscana Lazio

80,0

85,0

90,0

95,0

100,0

105,0

Capacit di spesa (pagamenti/Impegni, valori %)

Fonte: elaborazioni ref. su dati Istat e Corte dei Conti.

Il quadro che emerge dai primi anni di federalismo non confortante per lo sviluppo del Mezzogiorno, almeno nella misura in cui si reputa necessario veicolare verso questarea del paese una larga fetta dellintervento pubblico in infrastrutture. Lo scenario che si prefigura, paradossalmente, diventa pi fosco qualora si acceleri e si migliori lefficacia di questo federalismo (quello previsto dalla Costituzione, ma anche quello contenuto nella bozza di riforma). Infatti, in questi primi anni, proprio linefficacia degli strumenti di disciplina finanziaria ha attenuato un declino dellaccumulazione di capitale al Sud che, altrimenti, sarebbe potuta essere ben pi consistente. Ovviamente, non questo un aspetto positivo, perch comporta un peggioramento complessivo dei conti pubblici italiani e inevitabilmente andr a scaricarsi in modo pi grave laddove il sistema economico pi debole. Se questo limpianto di partenza, non si pu non concordare con chi sostiene che, allinterno di questo disegno costituzionale, difficile rintracciare gli spazi per avere un buon federalismo fiscale e, men che meno, unefficiente politica economica per lo sviluppo del Mezzogiorno coerente con lassetto federale dellItalia. Evitando di addentrarsi nei meandri dellinterpretazione giuridica della Costituzione, ma desu-

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Calabria

Abruzzo

Marche

Umbria

Veneto

Liguria

Molise

Puglia

Il riequilibrio economico in un paese federale duale

mendone considerazioni di tipo economico, possibile discutere alcuni elementi, che almeno sul fronte della creazione delle infrastrutture per il Mezzogiorno potrebbero far pervenire ad una situazione migliore, senza peraltro compromettere il raggiungimento degli altri obiettivi. Un aspetto che nella Costituzione riformata non traspare la distinzione tra spesa per investimenti (in senso stretto) e altre spese. Lassenza di una puntuale specificazione del trattamento della spesa per investimenti non sembra coerente con il sistema di finanziamento vigente, che proprio a questo tipo di spese riconosce maggiore dignit, consentendo il ricorso al debito solo ed esclusivamente se finalizzato ad alimentare la formazione di capitale pubblico. Non si capisce perch, in un sistema federale, questa stessa prerogativa, che altro non che unapplicazione della golden rule, non debba persistere. Semmai, andrebbe modificato lattuale vincolo allindebitamento che ne condiziona la crescita al raggiungimento del limite del 25 per cento (per le Regioni), inteso come rapporto percentuale tra oneri per il servizio del debito (interessi e rimborso rate) e entrate proprie libere. Se tale vincolo fosse mantenuto, una volta accentuata la spinta verso un sistema fiscale locale, le regioni pi ricche sarebbero anche quelle con maggiore capacit dindebitamento, rendendo probabile una concentrazione degli investimenti in tali aree e, quindi, un allargamento del divario economico tra Nord e Sud. Per ovviare a questo problema e, contemporaneamente, introdurre esplicitamente un riferimento alla necessit di riequilibrare la dotazione di infrastrutture lungo il territorio, altro aspetto su cui la riforma costituzionale appare gravemente carente, si potrebbe pensare di rettificare lammontare di entrate proprie su cui si calcola il limite, decurtandone gli oneri per interessi (o unopportuna quota di essi) connessi allo stock di debito statale esistente, ripartiti a livello regionale. La ripartizione della spesa per interessi, coerentemente con lobiettivo di riequilibrio economico potrebbe essere effettuata utilizzando come parametro la distribuzione regionale dello stock di capitale pubblico. In questo modo, oltre a creare pi spazi di intervento nelle regioni pi carenti di infrastrutture, si correggerebbe lattuale struttura deresponsabilizzante di finanziamento degli investimenti, che di fatto non lascia trasparire una correlazione positiva tra luogo in cui si formano le infrastrutture e quello cui fa capo lindebitamento. Per evitare che un simile meccanismo in dinamica induca gli enti territoriali a non trasformare gli investimenti in capitale tale incentivo esiste se ogni volta il limite viene calcolato con riferimento allo stock di capitale effettivo le dotazioni di infrastrutture ogni anno possono essere aggiornate con il metodo dellinventario permanente (lo stock di capitale rispetto allanno base varia soltanto per effetto degli investimenti e del tasso di obsolescenza), che presuppone un coefficiente di trasformazione pari ad uno o comunque definito a priori. Nella tabella 1 viene riportata una simulazione per le Regioni a Statuto Ordinario per valutare limpatto quantitativo di un simile meccanismo, costruita a partire dai dati di bilancio delle Regioni, dallonere per interessi delle Amministrazioni centrali e dalla ripartizione dello stock di capitale cos come stimata alla fine del 2002. La tabella riporta nella prima colonna gli incassi di competenza 2004 delle Regioni a Statuto Ordinario relative al Titolo I delle entrate, usualmente considerate come proxy delle entrate proprie delle Regioni. Nella seconda colonna viene calcolato lonere del debito che sarebbe possibile accumulare in termini pro-capite nel rispetto del vincolo del 25 per cento delle entrate proprie. Si noti che il valore trovato per lintero aggregato equivale a circa il 15 per cento dellonere connesso al servizio dellintero debito pubblico, evidenziando come in effetti per lintero sistema delle Regioni a Statuto Ordinario il limite non sia particolarmente stringente. Ci non ininfluente in prospettiva di un aumento dellammontare dei tributi propri delle Regioni e in considerazione del gi elevato carico pro-capite che grava sui cittadini per il servizio del debito pubblico. Oltre al problema di consentire un sensibile incremento della situazione debitoria vigente, il limite cos come strutturato introduce ulteriori incentivi divergenti in un ottica federale. Se si osserva la terza colonna, in cui i dati sullonere del debito potenziale sono stati messi in relazione al dato medio nazionale, si pu immediatamente scorgere come in dinamica il divario economico gi esistente potrebbe ampliarsi. Difatti, a parit di cose, con lattuale sistema le Regioni del Centro-Nord possono finanziare in linea teorica la creazione di infrastrutture per un valore superiore di quasi il 45 per cento rispetto a quello che possono permettersi di fare

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Federalismo fiscale e riequilibrio economico: le prospettive per il Mezzogiorno

le Regioni del Mezzogiorno. Il divario, peraltro, in prospettiva sottostimato dal fatto che ampliandosi la gamma di tributi assegnati alle Regioni, il grado di eterogeneit tender ad aumentare. Inoltre, se si tiene conto della relazione inversa che esiste tra costo dellindebitamento e capacit fiscale, si pu concludere che la divaricazione che si realizzerebbe in materia di risorse per finanziare le infrastrutture sarebbe insostenibile.
Tabella 1 - Simulazione del limite all'indebitamento per le Regioni a SO

Entrate proprie Titolo I

Onere Onere Spesa per sopportabile sopportabile interessi pro-capite (Italia=100) redistribuita

Onere sopportabile pro-capite rettificato


138 168 148 141 126 179 158 107 157 122 30 141 146 61 73 149 152 125 1,22

Onere sopportabile pro-capite rettificato (Italia=100)


92,8 112,9 99,2 94,9 84,6 120,3 106,1 71,6 105,2 82,1 20,2 94,5 98,1 41,2 48,9 100,0 102,3 84,0

Piemonte Lombardia Veneto Liguria E. Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Totale Centro Nord (a) Sud (b) (a/b)

6955763 14555976 7137393 2447241 6678126 5781999 1224043 2440519 8412149 1496946 331668 5246267 4140707 490037 1824855 69163689 55633209 13530480 4,11

407 394 384 388 409 405 361 405 404 291 258 228 256 205 227 353 398 241 1,65

115,3 111,4 108,8 109,8 115,9 114,8 102,2 114,8 114,4 82,4 73,0 64,5 72,5 58,1 64,2 100,0 112,7 68,3

3984898 7481568 4036983 1416709 3988432 2810515 673461 1566853 4501785 1053457 401400 3109385 2454590 591286 1928677 40000000 30461204 9538796 3,19

Fonte: elaborazioni Ref. su dati Corte dei Conti, Istat, Paci-Saddi (2002).

Nelle tre colonne successive il limite teorico allindebitamento viene rettificato, sottraendo dalle risorse proprie delle regioni una quota pari a 40 miliardi di euro della spesa per interessi del settore statale, ripartita territorialmente come la distribuzione regionale dello stock di capitale pubblico. Come si evince dalla quinta colonna, sotto questa ipotesi, il limite teorico allindebitamento molto pi stringente, vincolando le consistenze potenziali del debito regionale ad un valore intorno al 6.2 per cento dellattuale livello del debito pubblico. La cosa pi interessante per, e che traspare dalla colonna successiva, riguarda la maggiore omogeneit nella distribuzione delle capacit di indebitamento. Adesso, la distanza tra CentroNord e Sud di circa 18 punti percentuali, riducendo di molto lo svantaggio dinamico che altrimenti persisterebbe nellattuale impianto di finanza pubblica a danno del Mezzogiorno. Scaricando contabilmente lonere del servizio del debito in proporzione allo stock di capitale esistente si ottiene un meccanismo di riequilibrio tra Nord e Sud interamente basato sullautonomia territoriale e non su forme di trasferimento speciali, che spesso sono state fonte di inefficienza. Laddebito della spesa per interessi a ciascuna regione solo contabile, per cui in concreto non si ricollocherebbero risorse pubbliche lungo il territorio nazionale. In sostanza, sarebbero le scelte indipendenti delle Amministrazioni territoriali, basate sia sulla leva fiscale che sul ricorso al mercato, a determinare gli esiti dellaccumulazione di capitale pubblico. La rettifica servirebbe solo a realizzare un sistema di incentivi favorevole, e non penalizzante, alla formazione di infrastrutture laddove esse risultano essere pi scarse e pi produttive, rendendo appetibile quindi il coinvolgimento anche di operatori privati, sia industriali che finanziari.

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