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Reti infrastrutturali e territorio: stato dellarte e strumenti attivabili

Servizio Studi e Ricerche


Ottobre 2008

Reti infrastrutturali e territorio: stato dellarte e strumenti attivabili Ottobre 2008

Indice
Executive summary Introduzione 1. Le infrastrutture in Italia: il ritardo accumulato, i progetti in cantiere e le difficolt realizzative
1.1 Il quadro territoriale delle infrastrutture e il divario con lEuropa 1.2 I progetti attivati nellultimo quinquennio 1.3 Il gap tra obiettivi e realizzazioni e le ragioni del ritardo 1.4 I costi delle realizzazioni in confronto ai principali paesi europei

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2. Gli investimenti nel settore energia: caratteristiche e criticit


2.1 La distribuzione degli investimenti: le determinanti delle scelte di localizzazione Box 2.1 - Generazione elettrica: unondata di investimenti Box 2.2 - Impianti rinnovabili: politiche di incentivazione, evoluzione prevista del parco e raggiungimento degli obiettivi nazionali 2.2 Trasmissione elettrica: investimenti tra incertezze e difficolt autorizzative Box 2.3 - Investimenti nel settore del gas

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3. Gli strumenti della programmazione e loperativit delle Amministrazioni locali


3.1 Gli strumenti della programmazione nel settore delle infrastrutture 3.2 I limiti agli investimenti delle Amministrazioni locali 3.3 La gestione dei rapporti pubblico-privato a livello locale mediante luso delle convenzioni Box 3.1 - La Delibera CIPE n. 111 del 2007 Box 3.2 - Lo schema di contratto di programma tra ENAC e gestori aeroportuali

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4. Le risorse per il finanziamento delle infrastrutture: capacit di indebitamento e valorizzazione del patrimonio
4.1 Il fabbisogno di infrastrutture 4.2 Le risorse finanziarie attivabili dagli Enti territoriali 4.3 L'uso del patrimonio per finanziare investimenti

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5. L'attuazione del federalismo fiscale e lo sviluppo delle infrastrutture


5.1 La delega e l'autonomia finanziaria 5.2 La delega e il Patto di Stabilit interno 5.3 Il patrimonio e i fabbisogni di infrastrutture locali all'interno della delega

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Il rapporto stato curato da Intesa Sanpaolo (Laura Campanini e Fabrizio Guelpa) e da

Executive summary

Reti infrastrutturali e territorio: stato dellarte e strumenti attivabili Ottobre 2008

esrosir id eratnomma'l 70-1002 odoirep len ehc otsiv ,ehcilbbup esrosir id aznerac alla etrap ni )angapS e aicnarF ni irassecen inoilim 01 i ortnoc ,ortemolihc a orue id inoilim 23 acric onodneps is ailatI ni ticoleV atlA'l erazzilaer rep oipmese rep( eseaP ortson len itavele ip enoizazzilaer id itsoc ia etrap ni elibatupmi iC .angapS alled 0001 e aicnarF alled 0051 ertlo ortnoc ,065 olos onos ticolev atla'l rep eivorref id mk i ertnem ,%33 la irap 0202 anobsiL id ovitteibo nu ortnoc ,%8lla irap )ativres inna 2-0 te ni inibmab id elautnecrep( odin ilisa ilged arutrepoc id odarg li ,enoizatod id inimret nI .%2 led etnemalos enoizairav anu ailatI ni artnocsir is ,aporuE ni 5002-5991 odoirep len oizicrese ni issem irtemolihc ied %82 led aticserc id ehcimanid id etnorf a ,eladartsotua otrapmoc len ,emoc onalanges ,elanoizanretni ollevil a itavelir illeuq noc ienegomo ,enoizatod id irotacidni ilG .elaicos aizilide'lled olleuq ni e ilatneibma erutturtsarfni elled ,iraivorref ,etrap ni ,e imittiram e iladartsotua itropsart ied erottes len odratir elibisnes nu artsiger ailatI'L .itnatrofnoc otlom onos non isilana elat ad onogreme ehc itatlusir I .aporuEd otser len itnegiv dradnats ilg odnoces elibinetto etnemlaiznetop alleuq a ottepsir atreffo eronim anu ni ,ilibinopsid esracs esrosir el etsiv ,azneugesnoc id ,e itsoc iroiggam ni onottelfir is azneiciffeni id itnemele ilg ,arusim elauq ni e ,es eracifirev id odnatnet ,ieporue iseap itanoizeles ni ilibinevnir erutturtsarfni id eigolopit enucla id dradnats itsoc i otnorfnoc a onognop is ,erutturtsarfni elled enoizazzilaer allen idratir ied amelborp li acimonoce enoisnemid anu ni eralac rep ,enifnI .erepo elled angesnoc al e ittegorp ied enoizavorppal art aznatsid al emoc itinifed ,inoizazzilaer e ivitteibo art pag i odnazzilana ,idratir iroiggam i isralumucca onarbmes evo odons id itnup i aznedive ni erettem id acrec is ,olotipac ossets olled onretni'llA .31-9002 fepD la erutturtsarfnI otagellA etnecer led oilisualled ehcna isodnelavva ,enoizazzilaer id ilibideverp ipmet e tiroirp rep etacifissalc ,erutturtsarfni id adnamod id oiranecs elibissop nu erinifed e erutturtsarfni id atavelir aznerac alla atreffolled otnemaugeda id ticapac al eratulav rep ,oinneuqniuq omitlullen )iroval enoizucese oizini( itavitta erutturtsarfni ni otnemitsevni id ittegorp ied acimaronap anu atarobale eneiv ,etnemavisseccuS .ieporue iseap ilapicnirp i noc otnorfnoc li e elairotirret otaccaps onu enodnerffo ,etneibmalled ,eiratinas e ehcitsalocs ,ilaicos erutturtsarfni elled ,itropsart ied opmac len itnetsise erutturtsarfni id ollevil led enoizatneserppar anu ecsinrof is olotipac omirp len ,enif lat A .aigrene'lled olleuq emoc irottes inucla id tirailucep elled e ilacol inoizartsinimmA ellad otlovs elaicurc olour led otnoc odnenet ,aticsu'd eiv ilibissop el e aporuE'd otser led itnorfnoc ien otalumucca pag led inoigar el ,aznetsisnoc al enodnatulav ,elarutturtsarfni odratir la essennoc ehcitamelborp elled ordauq nu eriurtsocir id atnet otroppaR etneserp lI .elarutturtsarfni enoitseuq al atinifed eresse up ehc alleuq ad itasseretni etnemlasrevsart onavort is ehc am ,atavirp arefs alla itnenitta etrap e acilbbup arutan id etrap ,icificeps irotirret o irottes a ilibirefir irtla ,orol art itanetacnoc inucla ,tisselpmoc e arutan airav id imelborp id attart iS .anailati aimonocel onoggilffa oinnetnev nu isauq ad iamro ehc ilarutturts imelborp id eires anu ni enoizacifitsuig onavort eseaP led otarbiliuqe oppulivs onu eritnarag id odarg ni aticserc id ireitnes us aimonocel eratropir a tlociffid el e ilanoizanretni itacrem ien tivititepmoc id atidrep aL

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Reti infrastrutturali e territorio: stato dellarte e strumenti attivabili Ottobre 2008

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Introduzione
Lintreccio della riforma istituzionale solo in parte compiuta con la debolezza dei conti pubblici ha prodotto una situazione che, simultaneamente, scoraggia o rende problematico il coinvolgimento dei capitali privati e impedisce di varare piani di investimento pubblici coerenti con le esigenze. Lesperienza degli ultimi anni mostra un progressivo deterioramento della capacit di investimento da parte delle Amministrazioni locali, ove si concentra circa l80% della spesa per infrastrutture pubbliche, e un appesantimento sostanziale degli iter burocratici sopportati dagli operatori privati. Le cause sono state diverse: moltiplicazione dei centri decisionali, contrapposizione dei livelli istituzionali, irrigidimento delle regole di finanza pubblica, incertezza normativa, innalzamento del potere di veto a livello locale. Lobiettivo del rapporto quello di fare il punto sullo stock infrastrutturale esistente, di analizzare le modalit di programmazione e realizzazione degli investimenti e di evidenziare le risorse per il finanziamento delle opere pubbliche, valutando le implicazioni in termini di accrescimento del patrimonio infrastrutturale e verificando la compatibilit con lattuale disegno federale. Nel primo capitolo si fornisce una rappresentazione del livello di infrastrutture esistenti e una panoramica dei progetti di investimento in infrastrutture attivati nellultimo quinquennio, per valutare la capacit di adeguamento dellofferta alla carenza rilevata di infrastrutture e definire un possibile scenario di domanda di infrastrutture. Analizzando i gap tra obiettivi e realizzazioni si cerca di mettere in evidenza i punti di snodo ove sembrano accumularsi i maggiori ritardi e le possibili soluzioni, che poi verranno discusse pi approfonditamente nei capitolo successivi. Infine, si pongono a confronto i costi standard di alcune tipologie di infrastrutture rinvenibili in selezionati paesi europei. Lobiettivo quello di verificare se, e in quale misura, gli elementi di inefficienza si riflettono in maggiori costi e, di conseguenza, viste le risorse scarse disponibili, in una minore offerta rispetto a quella potenzialmente ottenibile secondo gli standard vigenti nel resto dEuropa. Nel secondo capitolo del Rapporto si tratteggia lo stato dell'arte e i possibili sviluppi degli investimenti nel settore energetico, evidenziando i principali driver delle decisioni di investimento e le pi significative criticit legate alle specificit settoriali e alla liberalizzazione del mercato. Tratteggiato il quadro generale e analizzato in dettaglio un settore cruciale per la competitivit e lo sviluppo del Paese, lanalisi si focalizza sugli strumenti della programmazione, della gestione e del finanziamento delle infrastrutture, ponendoli in relazione con l'operativit delle Amministrazioni Locali e con l'evoluzione del Paese in senso federale. Nel terzo capitolo viene quindi fornita una panoramica sulle problematiche finanziarie degli Enti territoriali in merito alla promozione delle infrastrutture, sia analizzando la distribuzione delle risorse attivabili a tal fine, sia discutendo l'interazione delle regole di coordinamento della finanza pubblica con le scelte di investimento delle Amministrazioni locali, sia esaminando l'opportunit di introdurre strumenti di gestione dei rapporti pubblico-privati. In particolare, vengono forniti degli spunti di riflessione in merito alla possibilit e opportunit di costituire delle forme di relazione basate su standard uniformi tra i diversi Enti dello stesso livello di governo, ma differenti per settore di applicazione e modificabili nei parametri per tenere conto delle peculiarit territoriali. Il quarto capitolo fa il punto sui fabbisogni territoriali di infrastrutture e sul fabbisogno di risorse aggiuntive necessarie per colmare i gap territoriali, in modo da identificare successivamente le eventuali corrispondenze tra attivo patrimoniale e esigenze di infrastrutture per ciascun territorio e, di conseguenza,

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misurare il potenziale fabbisogno di perequazione finanziaria. Infatti, se vero che esiste un elevato potere di leva finanziaria a livello locale, non detto che questo sia localizzato opportunamente rispetto ai fabbisogni, riproponendo anche in questambito le difficolt emerse nel garantire unaccentuata autonomia locale in un Paese con sostanziali divari economici. Il rapporto si conclude discutendo le implicazioni contenute nella bozza di legge delega sull'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione con riferimento alla questione infrastrutturale.

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1. Le infrastrutture in Italia: il ritardo accumulato, i progetti in cantiere e le difficolt realizzative


La retrocessione nelle gerarchie internazionali, la perdita di competitivit e le difficolt a riportare leconomia su sentieri di crescita in grado di garantire uno sviluppo equilibrato del Paese, trovano giustificazione in una serie di problemi strutturali che ormai da quasi un ventennio affliggono leconomia italiana. Il Paese soffre per un elevato peso del debito pubblico, per uneccessiva tassazione e una spesa pubblica spesso inefficiente, per un costo del lavoro superiore alla media europea, per un livello dellistruzione inferiore agli standard internazionali, specie nelle discipline tecnico-scientifiche, per un basso livello di investimenti in ricerca e innovazione, che ne ha segnato un profondo ritardo tecnologico rispetto ai paesi pi avanzati, per un basso livello delloccupazione femminile e per un notevole divario economico tra i territori, che tende ad ampliarsi da quasi un decennio. Si tratta di problemi di varia natura e complessit, alcuni concatenati tra loro, altri riferibili a settori o territori specifici, parte di natura pubblica e parte attinenti alla sfera privata, ma che si trovano trasversalmente interessati da quella che pu essere definita la questione infrastrutturale. La carenza di infrastrutture che, con gradi differenti, condiziona gli esiti economici del Paese, interagisce con i problemi strutturali delleconomia domestica, a volte come causa, a volte come effetto, ampliandone la portata e amplificando il divario delleconomia italiana con il resto dEuropa. Tra le ragioni che stanno alla base del ritardo infrastrutturale, si possono annoverare le difficolt finanziarie del settore pubblico, che non consentono di ricavare sufficienti risorse da destinare agli investimenti, linefficiente distribuzione dei poteri decisionali in capo alla Pubblica Amministrazione, che allunga in modo abnorme i tempi di realizzazione dei progetti, la vetusta organizzazione delle strutture amministrative, che non riescono a sfruttare le opportunit offerte da strumenti innovativi largamente utilizzati negli altri paesi. Ricercare allinterno del solo settore pubblico le cause del ritardo infrastrutturale in cui versa il Paese pu apparire riduttivo. Tuttavia, anche quando sono coinvolte le parti private, queste non sono mai indipendenti nelle scelte e la componente pubblica, per quanto limitata, gioca sempre un ruolo decisivo nella definizione dei tempi e dei risultati dei progetti di investimento. Gli effetti del ritardo infrastrutturale sulla competitivit e sullo sviluppo socioeconomico del Paese sono molteplici. Innanzitutto sulla competitivit delle aziende, costrette a sostenere costi di congestione dei trasporti o di approvvigionamento energetico superiori ai competitors europei e, ancor di pi, rispetto ai paesi emergenti. In secondo luogo, sul ritardo tecnologico del Paese, che sconta una minore domanda pubblica di tecnologie avanzate contenute nelle infrastrutture (nucleare, bio-ingegneria). Infine, sul mercato del lavoro, giacch linadeguatezza delle infrastrutture sociali ostacola la partecipazione al lavoro delle donne e la scelta di procreare, alimentando una crescente domanda di immigrati, che a sua volta non si riflette in maggior sviluppo (almeno non come potrebbe), perch non adeguatamente supportata da infrastrutture idonee a favorire lintegrazione. Il mancato supporto delle politiche infrastrutturali allo sviluppo del Paese esplica i suoi effetti in modo differenziato lungo il territorio, a seconda della domanda di investimenti in infrastrutture soddisfatta e del grado di ritardo economico vigente. Territori pi ricchi tendono ad avere una storia di maggiore efficienza alle spalle e

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risultano meglio in grado di rispondere alla domanda di infrastrutture. Viceversa, territori con un maggior ritardo economico, tendono anche a soddisfare con minor forza autonoma le esigenze, pi elevate, di infrastrutturazione. Per dare conto di quale sia lentit dei fenomeni test descritti, in quanto segue si fornisce una rappresentazione del livello di infrastrutture esistenti nel campo dei trasporti, delle strutture sociali, scolastiche e sanitarie, dellambiente, offrendone uno spaccato territoriale e il confronto, ove possibile per omogeneit dei dati, con i principali paesi europei. Successivamente, viene elaborata una panoramica dei progetti di investimento in infrastrutture attivati (inizio esecuzione lavori) nellultimo quinquennio, per valutare la capacit di adeguamento dellofferta alla carenza rilevata di infrastrutture e definire un possibile scenario di domanda di infrastrutture, classificate per priorit e tempi prevedibili di realizzazione, avvalendosi anche dellausilio del recente Allegato Infrastrutture al Dpef 2009-13. Analizzando i gap tra obiettivi e realizzazioni, definiti come la distanza tra lapprovazione dei progetti e la consegna delle opere, si cerca di mettere in evidenza i punti di snodo ove sembrano accumularsi i maggiori ritardi e le possibili soluzioni, che poi verranno discusse pi approfonditamente nei capitolo successivi. Infine, per calare in una dimensione economica il problema dei ritardi nella realizzazione delle infrastrutture, si pongono a confronto i costi standard di alcune tipologie di infrastrutture rinvenibili in selezionati paesi europei. Lobiettivo quello di verificare se, e in quale misura, gli elementi di inefficienza si riflettono in maggiori costi e, di conseguenza, viste le risorse scarse disponibili, in una minore offerta rispetto a quella potenzialmente ottenibile secondo gli standard vigenti nel resto dEuropa.

1.1 Il quadro territoriale delle infrastrutture e il divario con lEuropa


La misurazione del livello di infrastrutturazione di un Paese costituisce spesso un esercizio arbitrario di valutazione, in quanto non tanto il valore assoluto espresso in unit fisiche a determinare la posizione di un Paese, quanto il livello di infrastrutture in relazione ai fabbisogni. Poich questi ultimi non sono una grandezza oggettiva, ma sono ricavati da supposizioni o elaborazioni soggettive, ne consegue che anche la misurazione del grado di infrastrutture debba essere forzatamente connotata da elementi di arbitrariet. Ci premesso, in quanto segue viene fornito uno spaccato del quadro infrastrutturale del Paese utilizzando degli indicatori relativi, che non possono essere considerati esaustivi, ma che hanno il pregio di essere confrontabili sia rispetto al contesto internazionale sia con riferimento alla articolazione territoriale. Ovviamente, ad ogni tipologia di infrastruttura viene associato l'indicatore pi idoneo a descriverne la dimensione relativa rispetto al corrispondente fabbisogno.

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itropsart I 1.1.1
Lo scenario delle infrastrutture dei trasporti deve essere valutato alla luce della composizione dalla domanda e delle dinamiche registrate in Europa. Alla fine del 2006, ultimo anno disponibile per un confronto omogeneo, il mezzo di trasporto passeggeri prevalente , nel 72,7% dei casi, l'automobile, seguita dall'aeroplano, con l'8,6%, e gli autobus, con l'8,3%. Complessivamente, considerando anche i motocicli, poco pi dell'83% del trasporto passeggeri usa le strade come infrastruttura, contro l'8,6% degli aeroporti e il 6,1% delle ferrovie.

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Di converso, se si passa al trasporto merci, l'incidenza delle strade, ancorch prevalente, si riduce al 45,6%, seguita dal 40,6% del trasporto marittimo e fluviale e dal 10,5% del trasporto merci ferroviario. In un'ipotetica gerarchia complessiva delle infrastrutture, quindi, anche se i dati relativi a trasporti marittimi e aerei sono sottostimati, perch relativi soltanto agli spostamenti intra-comunitari, le strade sono predominanti, seguite da porti, ferrovie e aeroporti. Fig. 1 - Modalit di trasporto civile (2006)
Tram e Metro 1,3% Aereo Treno 8,6% 6,1% Autobus 8,3%

Fig. 2 - Modalit di trasporto merci (2006)

Nave 0,6%

Nave 37,3%

Aereo 0,1%

Gomma 45,6%

Motocicli 2,4%

Automobile 72,7%

Oleodotti 3,2% Fluviale 3,3%

Treno 10,5%

Tale gerarchia della domanda di infrastrutture trova conferma anche in dinamica, osservando come nel periodo 1995-2006 il trasporto merci su strada sia aumentato di circa il 46,5%, seguito da quello marittimo e preceduto solo da quello aereo, che anche nel comparto passeggeri, a seguito del boom delle compagnie low-cost, registra la dinamica pi sostenuta, con una lievitazione del traffico di oltre il 63%. Alquanto debole, invece, la dinamica del trasporto ferroviario registrata nello stesso periodo sia con riferimento al traffico passeggeri che a quello merci. Fig. 3 - Dinamica della domanda e dellofferta di infrastrutture in Europa
Domanda Civile 30,0%
Domanda: var. % 2006-1995. Offerta: var. % 2005-1995

A fronte di siffatta struttura della domanda di trasporti, si rinviene a livello europeo una coerente offerta di infrastrutture, che vede difatti crescere la dotazione in km di autostrade del 28%, contro una flessione del 5% registrata nel settore ferroviario.

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Domanda Merci Offerta 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% Autostrade Ferrovie (*) Dati non disponibili per l'offerta

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Rispetto allo scenario europeo, l'Italia si pone in continuit, per quanto riguarda la composizione e in parte la dinamica della domanda di infrastrutture, ma in controtendenza se si guarda all'evoluzione dell'offerta, che vede invece prevalere la crescita delle ferrovie rispetto alle autostrade. Soffermandosi sui trasporti passeggeri di terra, la domanda italiana composta fino al 2006 per quasi il 94% da strade e autostrade, con un prevalente uso dell'autoveicolo individuale, e per poco meno del 6% da ferrovie, inclusi treni, tram e metropolitane. I valori sono quasi del tutto allineati con la media europea e con i principali paesi dell'Unione. Fig. 4 - Modalit di trasporto civile Italia (2006)
Rotaie 6%

Fig. 5 - Modalit di trasporto merci Italia (2006)


Rotaie 10%

Gomma 94%

Gomma 90%

Per quanto riguarda le dinamiche registrate nel periodo 1995-2006, queste risultano essere omogenee rispetto alle tendenze in atto nei principali paesi europei con riferimento ai trasporti stradali, con una crescita cumulata di oltre il 13%, contro una media europea di quasi il 18%, mentre per quanto riguarda la domanda di trasporto ferroviario si registra una crescita inferiore rispetto alla media europea, cresciuti del 7% in Italia, contro una variazione media dei principali paesi europei del 22%. Nel comparto del trasporto merci, la prevalenza del settore stradale confermata da una crescita delle merci movimentate pari al 26,4%, contro una variazione del trasporto merci su rotaie dell'11,4%, che replica il divario osservato a livello europeo. Fig. 6 - Dinamica della domanda e dellofferta infrastrutture in Italia
Domanda Civile 30,0% Domanda: var. % 2006-1995. Offerta: var. % 2005-1995 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% Autostrade Ferrovie (*) Dati non disponibili per l'offerta Domanda Merci Offerta

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A differenza, per, di quanto riscontrato per gli altri paesi, dove l'offerta di infrastrutture asseconda la domanda di trasporti, in Italia le due componenti si muovono in modo differenziato. Nel periodo 1995-2005, i km di autostrade in esercizio sono aumentati solamente del 2%, contro una crescita media europea nello stesso periodo del 28% (60% in Spagna), mentre la lunghezza delle rotaie si accresciuta del 3%, a fronte di una riduzione del 5% a livello europeo (-18% in Germania). Una lettura sintetica dei dati lascerebbe propendere per un'interpretazione critica della situazione italiana, secondo la quale l'offerta di infrastrutture di trasporto stagnante e slegata dalle dinamiche della domanda. Ci determina, un sovradimensionamento delle modalit a bassa domanda, il trasporto ferroviario, e un congestionamento delle infrastrutture autostradali, invece interessate da una crescente domanda. Se si guarda, infatti, agli indicatori di utilizzo delle infrastrutture, si osserva che in Italia insistono su ogni chilometro di autostrada oltre 53 mila vetture contro le 37 mila della media europea (meno di 18 mila in Spagna). Sul versante ferroviario, invece, se vero che quantitativamente non si rilevano sostanziali differenze rispetto alla media europea con riferimento al grado di utilizzo dell'infrastruttura, qualitativamente per, si riscontra una significativa differenza se si guarda alla quota di ferrovie servite dall'alta velocit e al suo effettivo utilizzo. Se, infatti, l'Italia si pone in linea con la dotazione media europea, circa il 3,5% della linea ad alta velocit sul totale, si colloca invece abbondantemente sotto come utilizzo, visto che solo il 19% dei passeggeri totali usufruisce di questo servizio, contro il 23,4% della media europea, il 38,3% della Spagna e il 57,2% della Francia. Fig. 7 - Grado di utilizzo delle infrastrutture terrestri (2006)
Migliaia di auto per Km 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Germania Spagna Francia Italia Europa Quota di passeggeri servita da Alta Velocit

Anche per quanto riguarda le infrastrutture relative al trasporto aereo in Italia, si conferma la sostanziale convergenza nelle preferenze di metodo di trasporto tra i Paesi europei, la cui domanda per non supportata da un adeguato progresso dell'offerta. Infatti, se negli ultimi 4 anni le tonnellate di merci trasportate sono aumentate del 24% ed i passeggeri di oltre trenta punti percentuali, negli ultimi 10 anni sono stati costruiti solo 2 nuovi aeroporti. Ci nonostante, almeno fino al 2005 lItalia appare in linea con i principali paesi europei in termini di aviazione civile, anche se chiaramente sotto la media per scopi commerciali (14 tonnellate per migliaia di abitanti contro le 41 della Germania). Un ragionamento analogo pu essere riproposto per quanto riguarda le infrastrutture per il trasporto marittimo, uno dei comparti pi vivaci in termini di domanda, che per non viene adeguatamente supportato dall'offerta di infrastrutture portuali. Pur essendo l'Italia il secondo paese per traffico merci, il

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suo principale porto in tal senso, quello di Taranto, si colloca all'undicesimo posto, con una traffico annuo pari ad un decimo di quello veicolato dal porto di Rotterdam. Ma le difficolt ad assecondare l'offerta sono pi evidenti analizzando il traffico di container, dove prevalgono le aree portuali che si sono dotate di adeguate strutture in grado di supportare tale tipo di flussi. In questo caso, a fronte di una crescita dell'8% circa registrata dal traffico container nei porti italiani nel periodo 2002-05, si osserva una crescita nello stesso periodo del 41% dei porti inglesi e del 60% di quelli spagnoli, che pur gestivano nel 2002 un traffico simile a quello degli scali italiani. Complessivamente, pertanto, se l'intero comparto delle infrastrutture dei trasporti soffre nel confronto internazionale, il ritardo accumulato in alcuni settori cruciali, quali quello autostradale e marittimo, a causare al Paese il costo maggiore, per via della maggiore domanda maturata in questo ambito e rimasta insoddisfatta, a scapito di altri partner europei che invece si sono avvantaggiati come la Spagna.

Per quanto attiene le infrastrutture sanitarie, occorre tenere conto delle modifiche strutturali che stanno caratterizzando le modalit con cui viene offerto il servizio, che tendono a ridimensionare la centralit dellassistenza ospedaliera, a vantaggio di quella distrettuale e sociosanitaria. A fronte di un dato nazionale complessivamente superiore alle dotazioni sanitarie riscontrate in altre parti del mondo, esistono delle sostanziali difformit tra le varie aree che compongono il Paese, anche se nel complesso le variabili considerate tendono a sovrapporsi. Al Sud, per esempio, i cittadini dispongono di circa 25 posti letto ogni 1000 degenti, contro i 30 disponibili al Nord, ma, se si guarda al numero dei medici, questi risultano essere di pi al Centro e al Sud in relazione ai posti letto disponibili. Da rilevare come la dimensione media delle strutture sanitarie, esprimibile dal numero di posti letto per istituto ospedaliero, sia sensibilmente pi elevata al Nord rispetto al Mezzogiorno, dove si riscontra una maggiore frammentazione. Un modo per valutare il grado di adeguatezza delle infrastrutture sanitarie, ed estrapolare gli indicatori significativi, quello di confrontare i dati sulle consistenze infrastrutturali con i giudizi espressi dai pazienti. Un primo indicatore qualitativo quello relativo ai giudizi sui tempi di attesa, che restituisce informazioni preziose circa il livello di congestionamento delle infrastrutture disponibili. Come si pu vedere dalle figure 8 e 9, i tempi di attesa sono inversamente correlati alla dimensione media delle strutture sanitarie presenti e ancor di pi alla dotazione di apparecchiature in esso presenti. Ospedali di dimensioni maggiori, pertanto, cos come confermato da molte analisi di settore, realizzano maggiori recuperi di efficienza nellerogazione di servizi, mentre la dotazione di un numero maggiore di apparecchiature consente un pi agevole smaltimento delle richieste.

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ehcitsalocs e ilaicos ,eiratinas erutturtsarfni eL 2.1.1

La dotazione di infrastrutture sociali lungo il territorio nazionale riveste unimportanza cruciale per lo sviluppo di unarea, al pari del ruolo giocato dalle infrastrutture pi direttamente connesse alla realizzazione di risultati economici. Infatti, alla presenza di queste infrastrutture legata, da un lato, la qualit della vita dei cittadini, con ricadute non trascurabili sulla produttivit dei lavoratori, dallaltro, laccesso alleducazione, che costituisce forse il driver principale della competitivit di un Paese.

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Fig. 8 - Infrastrutture sanitarie e efficienza


65
Indice di attesa >20 minuti, % di risposte positive

Fig. 9 - Infrastrutture sanitarie e efficienza


70 R = 0,2694
2

60 55 50 45 40 35 30 25 20 3 4 5 6

R = 0,4356

Indice di attesa >20 minuti, % di risposte positive

60 50 40 30 20 10 0 0 100 200 300 400 500

Dotazione di apparecchiature, Indice

Posti letto per struttura ospedaliera

Un altro indicatore genericamente riferito al grado di soddisfazione espresso dai pazienti esibisce una chiara correlazione positiva sia con le due variabili appena discusse, sia con il numero di medici disponibile ogni 1000 degenti. Anche in questo caso, le tre variabili complessivamente considerate mostrano una distribuzione sensibilmente penalizzante larea meridionale del Paese, riproponendo anche in questo comparto il gap esistente a livello infrastrutturale con la parte pi avanzata del Paese. Per quanto riguarda le infrastrutture sociali, limitatamente alla dotazione di asili nido, lofferta appare non in grado di garantire unadeguata copertura della domanda. In particolare, nonostante, in media, solamente l11,3% degli utenti potenziali presenti una domanda di ammissione agli asili nido, soltanto il 74% di questi vede soddisfatta la sua richiesta. Se si considera la percentuale di domande non soddisfatte, essa risulta piuttosto alta (26%, valore medio), specialmente al centro (31%) e al sud (27%) e peraltro notevolmente ridimensionata rispetto al drammatico 41% del 2005, grazie allaumento del numero di asili nido nellultimo anno rilevato (anno 2006), che sono passati dai 3009 del 2005 a 3131 (+3,9%). Analizzando lofferta potenziale, ovvero i posti disponibili rispetto ai bambini minori di 3 anni, si riscontrano delle profonde differenze a livello territoriale e soprattutto un forte gap dellItalia rispetto agli obiettivi di Lisbona concordati dallUnione Europea, che prevedono un tasso di copertura di almeno il 33% dei bambini in et 0-2 anni. Il dato medio nazionale, infatti, si attesta intorno all8%, con punte estreme del 21% in Emilia Romagna e dell1% in Campania. Il quadro si presenta, almeno dal punto di vista delle infrastrutture, meno problematico per quanto riguarda il settore dellistruzione, che sembra essersi conformato in modo pi deciso ai dettami di uniformit dei diritti di cittadinanza contenuti nella Costituzione. Si rileva, infatti, una sostanziale omogeneit tra le varie regioni sia con riferimento alla dislocazione delle strutture, sia con riguardo alla presenza del corpo docente, salvo in questultimo caso una discreta distanza ancora una volta tra Nord e Sud per quanto riguarda il numero di docenti per 1000 studenti nel campo universitario.

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I dati quantitativi non consentono di delineare il quadro di adeguatezza effettivo del sistema scolastico nei confronti dello sviluppo del territorio. Questo potrebbe essere desunto dai livelli di preparazione degli studenti, emergenti dalle analisi PISA condotte dallOcse a livello internazionale. Anche se lindicatore non pu essere direttamente ricondotto alla dotazione infrastrutturale, in quanto il livello e la qualit delleducazione risentono delle condizioni economiche e sociali di una area, si evincono delle profonde differenze tra le aree che compongono il Paese, e un sostanziale ritardo dellintera nazione rispetto ai principali partner internazionali. Fig. 10 - La spesa dei comuni per listruzione (2006)
1000 900 800 700
Euro per studente

600 500 400 300 200 100 0


Piemonte Lombardi Veneto Friuli V.G: Liguria Emilia Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna Nord Centro Sud Italia

Tale differenziazione qualitativa nel campo dellistruzione a livello territoriale trova conferma anche nellanalisi quantitativa delle risorse dedicate localmente alla scuola. Come si pu vedere dalla figura 10, quando si passa ad analizzare la quantit di risorse impiegate dai Comuni per la costruzione e manutenzione delle scuole e dei servizi ad esse connesse, le diversit lungo il territorio emergono in maniera sostanziale. Mentre al Nord mediamente i Comuni spendono (in conto capitale) circa 470 euro per alunno, al Sud tale cifra scende a poco pi di 210 euro, contro una media nazionale di 330 euro. Si tratta di distanze molto ampie che si collegano direttamente alla solidit finanziaria degli Enti e che, inevitabilmente, saranno acuite da un passaggio verso forme di autonomia pi accentuate. Un altro indicatore pi idoneo a restituire informazioni circa la capacit del sistema dellistruzione di generare sviluppo pu essere il livello di spesa per studente universitario in ricerca e sviluppo. Come riportato nel grafico 11, gli studenti che frequentano le universit del Nord usufruiscono di un livello qualitativo dellinsegnamento sensibilmente superiore, circa il 30% pi elevato, se si considera come proxy la spesa in ricerca e sviluppo per studente erogata dalle universit.

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Fig. 11 - La spesa in R&S nelle Universit italiane


4000 3500 3000
Euro per studente

2500 2000 1500 1000 500 0


Piemonte Lombardi Veneto Friuli V.G: Liguria Emilia Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna Nord Centro Sud Italia

Uno degli elementi su cui poggiano le prospettive di sviluppo di un territorio sicuramente quello dellambiente e delle relative infrastrutture idonee a preservarlo. Facendo riferimento alle indicazioni europee su questo comparto, possibile identificare nella dotazione di infrastrutture di smaltimento basate sul riciclo, il compostaggio e il recupero energetico una qualit superiore rispetto alle tecniche di smaltimento in discarica. Per quanto concerne la situazione italiana rispetto alla media europea, si riscontra un sostanziale gap qualitativo nei processi di smaltimento, giacch a fronte dei 260 kg/abitante di rifiuti smaltiti in discarica, in Italia tale valore si colloca sopra i 320 Kg/abitante. Viceversa, rispetto ad una media europea di quasi 330 Kg/abitanti, lItalia smaltisce solo 190 Kg/abitanti con metodologie di recupero e incenerimento. Alla radice della distanza che separa lItalia dal resto dEuropa concorre sicuramente lo stato di carenza infrastrutturale che caratterizza, seppur con tratti molto eterogenei, le diverse aree del Paese. Dalla tabella sottostante, infatti, possibile evidenziare come lutilizzo di discariche di tipo tradizionale sia di gran lunga il criterio pi adottato per lo smaltimento rifiuti nel Mezzogiorno, mentre gli impianti di compostaggio e gli inceneritori prevalgano al Nord. Pi omogenea, invece, la distribuzione dei termovalorizzatori tra le ripartizioni territoriali, ma non tra le regioni, visto che al Sud, ad esempio, 16 dei 23 impianti di termovalorizzazione e biostabilizzazione sono collocati in Calabria e Campania, mentre Sicilia, Puglia e Basilicata ne sono prive. Ne consegue che, mentre al Sud quasi l80% dei rifiuti prodotti viene smaltito in discarica, al Nord tale percentuale scende sotto il 50%.

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Tab. 1 - Indicatori di infrastrutture per lo smaltimento rifiuti (2005)


Impianti di discarica per rifiuti urbani PIEMONTE LOMBARDIA TRENTINO A.A. VENETO FRIULI V.G. LIGURIA EMILIAROMAGNA TOSCANA UMBRIA MARCHE LAZIO ABRUZZO MOLISE CAMPANIA PUGLIA BASILICATA CALABRIA SICILIA SARDEGNA Italia Nord Centro Sud 22 9 14 20 12 16 29 28 6 17 10 51 34 44 23 31 41 130 14 551 122 61 368 Impianti di Impianti di incenerimento Impianti di biostabilizzazione e per rifiuti compostaggio termovalorizzazione urbani 2 47 3 15 53 14 1 17 3 4 18 9 2 3 3 0 4 0 10 8 1 1 3 0 0 0 2 1 0 1 2 53 34 13 6 26 20 2 5 11 4 1 10 4 0 4 6 1 236 168 38 30 4 17 3 4 7 4 1 9 0 0 7 0 2 90 36 31 23 % Rifiuti urbani smaltiti in discarica 73,2% 25,3% 47,9% 46,8% 34,9% 85,7% 53,6% 40,4% 65,5% 79,6% 93,7% 79,5% 57,4% 58,6% 92,6% 81,3% 89,6% 92,0% 72,7% 62,9% 47,3% 71,0% 79,4%

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Difficile trarre implicazioni da queste statistiche, specie sul ruolo degli enti locali, anche se in prima battuta sembrerebbe esistere una relazione inversa tra tipologia dellinfrastruttura per lo smaltimento e spesa in conto capitale sostenuta dai comuni per tale funzione. Ne consegue che, i Comuni con gli impianti di smaltimento pi efficienti spendono di meno, mentre quelli con ancora unelevata presenza di discariche tendono a contrastare tale carenza di infrastrutture. Per valutare la relazione tra dotazione infrastrutturale e sviluppo del territorio, nella misura in cui questa influenza la qualit della vita dei cittadini, opportuno considerare i giudizi di questi ultimi sullo stato di salute dellambiente. Mettendo insieme tali informazioni qualitative con quelle relative alla tipologia di impianto, emerge che la relazione tra dimensione dellimpianto e i giudizi sulla qualit dellambiente significativamente positiva. Poich ad una maggiore dimensione dellimpianto, in genere, corrisponde una maggiore qualit e un maggiore grado di innovazione della tecnologia di smaltimento adottata, si pu arguire come lindicatore qualitativo sulla qualit dellambiente costituisca una buona proxy della domanda di infrastrutture di smaltimento dei rifiuti. Considerando che ad una maggiore dimensione media degli impianti si associa una minore spesa da parte dei Comuni opportuno precisare che la relazione tra giudizi delle famiglie e spesa dei comuni negativa, ma in modo spurio, nel senso che i giudizi riflettono il cattivo utilizzo degli impianti, non la spesa che i Comuni affrontano per modificare lo status quo. Pertanto, la relazione inversa tra spesa e dotazione di infrastrutture di smaltimento superiori deve essere guardata positivamente e anzi rafforzata per favorire una maggiore convergenza tra i territori, ancora una volta demarcati da un sostanziale ritardo del Mezzogiorno rispetto al Nord del Paese.

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Fig. 12 - Dimensione degli impianti e qualit dellambiente


50 R2 = 0,6151

Giudizi delle famiglie sull'ambiente

40

30

20

10 0 25000 50000 75000

Tonnellate per impianto

Per quanto riguarda la distribuzione dellacqua per usi civili, difficile valutare il livello di dotazione infrastrutturale nazionale rispetto al resto dEuropa, ma si possono utilizzare alcuni indicatori per valutare il grado di adeguatezza della rete idrica nazionale. Innanzitutto, il grado di copertura degli utenti che, come emerge dai dati Istat, assicura la fornitura di acqua potabile al 99,5% dei Comuni e al 97,1% della popolazione residente (entrambi dati riferiti al 1999), non evidenzia problemi significativi di copertura a livello territoriale. Ci che, invece, costituisce elemento di peculiarit della rete di distribuzione il suo grado di efficienza, che assume tonalit alquanto variegate tra le singole regioni. Misurata con il rapporto tra acqua erogata e quella immessa nella rete, lefficienza manifesta dei valori discontinui ma decrescenti lungo le ripartizioni territoriali. Se al Nord, infatti, circa il 77% dellacqua immessa in rete viene erogata, al Sud tale percentuale scende a poco pi del 63%, contro una media nazionale del 71,5%.

1.2 I progetti attivati nellultimo quinquennio


La difficolt con cui si procede all'adeguamento infrastrutturale del Paese, per porlo in condizioni di competere con i principali partner internazionali, rinvenibile da un'analisi pi dettagliata dei progetti d'investimento attivati all'interno della Legge Obiettivo dall'anno della sua operativit (2002) fino alla fine del 2007, utilizzando i dati presenti nell'ultimo Allegato Infrastrutture al Dpef 2009-13. In questo lasso di tempo, le opere completate, o quanto meno giunte alla fase di cantiere sono poco pi di 50, per un valore complessivo di circa 20 miliardi di euro. In effetti, se si tiene conto delle difficolt attuative e delle ristrettezze economiche in cui versa il settore pubblico, non si tratta di cifre sconfortanti, anche se queste sono trascurabili rispetto a quanto movimentato in altri paesi europei. In Spagna, nel periodo 2002-06 il piano delle infrastrutture ha generato cantieri e ultimato lavori per un valore pari a 120 miliardi di euro, di cui poco pi di 53 miliardi sono stati messi a disposizione del settore pubblico, 13 dai Fondi europei e circa 20 dai privati.

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Fig. 13 - La spesa per infrastrutture e le fonti di finanziamento


86 miliardi di euro 20 miliardi di euro

120%
Fabbisogno

100%
Privati

80%
FondiUE

Fabbisogno Privati FondiUE

60% 40%
Pubblico Pubblico

20% 0% Spagna (*)


(*) Valori cumulati 2002-2006 (**) Valori cumulati 2002-2007

Italia (**)

Aldil dei ritardi e delle problematiche connesse alla realizzazione delle infrastrutture, discusse nel paragrafo successivo, giova rilevare come dei suddetti 20 miliardi di infrastrutture, poco meno del 40% ha trovato copertura nel finanziamento pubblico determinato dalla Legge Obiettivo, mentre circa il 53% delle opere stato finanziato con fondi di altra natura (europei, privati, altri fondi pubblici) e quasi l'8% rimane ancora in attesa di un'opportuna copertura. In effetti, entrando nel dettaglio, tutte le opere cantierate hanno avuto copertura finanziaria sufficiente o addirittura eccedente, fatta eccezione per il Mose di Venezia, che necessita ancora di un fabbisogno finanziario di circa 1,8 miliardi di euro, a fronte dei 4,2 miliardi di costo preventivati, pari al 21% del totale delle infrastrutture cantierate (da notare che la realizzazione del Mose ha assorbito oltre un quarto delle risorse totali di Legge Obiettivo, pari a 2,1 miliardi di euro, destinate a opere cantierate nel periodo 2002-07). Un aspetto parzialmente positivo nella disamina delle opere attivate nell'ultimo quinquennio che, se si valuta la composizione delle infrastrutture create o cantierate, questa vede prevalere, almeno in valore, le autostrade, con un'incidenza pari a circa il 36% delle infrastrutture di Legge Obiettivo e con una modalit di finanziamento che assorbe un terzo delle risorse complessive di Legge Obiettivo e il 45% del totale dei finanziamenti resi disponibili dalle altre fonti. La distribuzione territoriale delle autostrade in cantiere o ultimate tende a privilegiare il Mezzogiorno, se si tiene conto che circa met del valore degli investimenti riguarda la Salerno-Reggio Calabria e un quarto localizzato in Sicilia per il completamento degli assi Messina-Palermo e MessinaSiracusa. Le altre opere rilevanti sono il Passante di Mestre e il Grande Raccordo Anulare di Roma. Dopo le autostrade e il Mose, i maggiori investimenti si sono concentrati sul sistema delle metropolitane e sulle strade, venendo incontro soprattutto ad esigenze di congestionamento del traffico nelle grandi aree abitate, e, in misura minore, alla realizzazione di reti idriche e elettriche e alla riqualificazione di edifici scolastici.

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Fig. 14 - La tipologia delle opere avanzate di Legge Obiettivo


Altro 5%

Fig. 15 - La dislocazione delle opere avanzate di Legge Obiettivo

Mose 21%

Autostrade 36%

Sud 46%

Nord 36%

Reti 5% Metropolitane 17%

Strade 16%

Centro 18%

Dal computo, come si pu vedere, non emergono al momento in cantiere opere di rilevanza strategica coerenti con le dinamiche e le pressioni competitive internazionali, riguardanti il traffico merci marittimo, il trasporto aereo, le infrastrutture per la diversificazione dell'approvvigionamento energetico e la tutela dell'ambiente (gli asili nido non sono di pertinenza della Legge Obiettivo). Per avere un confronto con il paese che pi di altri ha investito in questo tipo di infrastrutture in Europa nello stesso periodo, si consideri che la Spagna ha destinato alle opere portuali circa 6 miliardi di euro (a moneta costante) nel periodo 2000-06 e il Piano per le Infrastrutture 2005-20 prevede un impegno complessivo in questo comparto di circa 23 miliardi di euro (a moneta costante). In effetti, l'Allegato Infrastrutture al Dpef traccia un quadro preoccupato sul fronte delle opere pubbliche, sollevando l'emergenza data dalla distanza tra domanda e offerta programmata, ma non identificando gli elementi a supporto di tale tesi. Il documento governativo, infatti, illustra i trend internazionali e i legami tra sviluppo economico e realizzazione delle infrastrutture per giustificare un'accelerazione del processo di investimenti in infrastrutture. Dalle tabelle ivi riportate, appare difficile estrarre le effettive priorit, non essendo in gran parte chiarite le modalit di finanziamento e tantomeno identificate le linee strategiche che si vorranno percorrere. L'Allegato si concentra molto sull'esigenza di investire nei valichi alpini, nell'Alta velocit e in tutto ci che era stato bloccato nella legislatura precedente, controllando che oltre alle grandi infrastrutture siano completate quelle leggere di supporto. Lo schema prevalente quello della Legge Obiettivo, con una sostanziale regia nazionale affidata al Governo centrale e un ripetuto richiamo al coinvolgimento dei privati. Tuttavia, le cifre prospettate per far fronte a tali priorit ammontano a circa 46 miliardi di euro per il triennio 2009-11, rendendo poco realistico l'intento, tanto pi che esso si basa su una prima assegnazione di fondi per circa 8 miliardi di competenza 2008 da reperire sia in ambito pubblico che privato, di cui per a programmazione finanziaria ultimata non si ha traccia.

1.3 Il gap tra obiettivi e realizzazioni e le ragioni del ritardo


Il ritardo nella definizione, approvazione e realizzazione dei progetti di investimento in infrastrutture fonda le sue radici in molteplici aspetti che caratterizzano l'attuazione di siffatte opere in Italia. Lungi dall'essere esaustiva, una possibile lista delle ragioni ostative alla formazione di infrastrutture pu contemplare:

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Le difficolt finanziarie del settore pubblico, impegnato da circa 15 anni in una difficile opera di risanamento dei conti e riduzione dell'indebitamento; Le problematiche connesse alla definizione delle regole per l'aggiudicazione delle opere pubbliche; Il sovrapporsi di competenze tra differenti livelli di governo nelle procedure autorizzatorie; La mancata definizione delle norme di applicazione del federalismo fiscale e le difficolt di coordinamento tra i settori della Pubblica Amministrazione; La non attivazione di soggetti pubblici dedicati alla promozione delle infrastrutture dopo la privatizzazione di quelli esistenti; La difficolt dell'Amministrazione Pubblica di regolare e incentivare i rapporti con gli investitori privati.

Per quanto riguarda il primo punto, il raffronto dell'evoluzione della dotazione infrastrutturale del paese con quella osservata nel resto d'Europa non pu prescindere dalla maggiore scarsit di risorse pubbliche rinvenibile in Italia. Nel periodo 2001-07, il valore cumulato del risparmio pubblico, ovvero la grandezza idealmente destinata al finanziamento degli investimenti pubblici, stato pari a quasi 38 miliardi di euro, circa il 2,5% del PIL. Nella media dei paesi europei, il rispettivo valore stato del 7,8% in rapporto al PIL, con un picco della Spagna, che nello stesso periodo ha cumulato un risparmio pubblico di quasi 300 miliardi di euro, ovvero il 33% del PIL. Da questo punto di vista, qualsiasi confronto con la penisola iberica non pu che essere penalizzante, visto che la Spagna ha potuto destinare alle infrastrutture risorse pubbliche pari a circa 10 volte (in valore assoluto, 13 volte in rapporto al PIL) quelle resesi disponibili in Italia. Fig. 16 - Il risparmio pubblico realizzato nel periodo 2001-07
900 800 700
miliardi di euro

600 500 400 300 200 100 0 Spagna Francia Italia Europa

Si tratta di un aspetto, quello delle disponibilit pubbliche, spesso trascurato nel dibattito, che tende ad attribuire pi agli altri fattori sopra elencati il gap infrastrutturale del Paese. L'esperienza nell'ambito delle infrastrutture, invece, mostra chiaramente come il peso del comparto pubblico sia determinante nel finanziamento delle opere, anche quelle cosiddette bancabili e finanziabili con capitali privati. La realt che, se si guarda al sistema infrastrutturale nel suo complesso, difficilmente si pu immaginare un impegno finanziario del settore pubblico di molto inferiore al 50% del totale del costo delle opere da realizzare (per restare nell'esempio spagnolo, l'incidenza del finanziamento pubblico nella realizzazione delle infrastrutture ammonta al 76,7%). Ovviamente, se ci vero in aggregato, non detto che sia vero nel dettaglio, dove possono essere frequenti i casi di infrastrutture quasi interamente

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finanziabili da soggetti privati e dove semmai, sono i problemi relativi alla gestione dei rapporti pubblico-privati, delle regole per il corretto espletamento delle gare o dell'incertezza relative alle procedure di autorizzazione, a causare i ritardi pi gravi. Se si guarda ad esempio il quadro di sintesi della programmazione spagnola in tema di infrastrutture, si pu vedere come per alcune tipologie di infrastrutture, quali aeroporti e porti, il contributo pubblico sia residuale rispetto al predominante ruolo dei privati, mentre sul versante delle strade e delle ferrovie, il finanziamento pubblico assume valori anche superiori all'80%. Fig. 17 - Le fonti di finanziamento del Piano infrastrutture 2005-20 della Spagna
Pubblico 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Strade Ferrovie Aeroporti Porti Altre infrastrutture Totale Privato

Anche da questo punto di vista, l'Italia non registra particolari vantaggi competitivi che le consentano di sopperire al grosso gap finanziario pubblico. Anzi, rispetto ad altre esperienze europee il Paese si presenta in ritardo nella capacit di attrarre capitali e investitori privati, essendo il loro livello di coinvolgimento nelle operazioni di project finance non superiore al 20% in aggregato. Rispetto agli altri paesi, l'Italia manca ad esempio di strutture idonee a valutare e selezionare i progetti di investimento, ma anche capaci di avanzare proposte progettuali su cui coinvolgere i soggetti privati. In questo senso, si starebbe pagando il prezzo della privatizzazione di aziende deputate alla formazione di infrastrutture, senza averle sostituite con apparati idonei a soddisfare l'interesse pubblico. Anche nel caso di Cassa Depositi e Prestiti, si sono sovrapposte diverse linee di sviluppo, che solo con il maxiemendamento che anticipa la manovra finanziaria per il 2009 hanno visto emergere il ruolo di soggetto promotore delle infrastrutture (anche se non del tutto chiara la linea di separazione tra soggetto privato e pubblico emergente da questa posizione, che potrebbe contrastare con le regole di contabilizzazione europee). Il coinvolgimento dei privati e le realizzazione delle opere sono altres condizionati dai lunghi tempi che intercorrono tra la definizione di un appalto e la sua aggiudicazione. Secondo l'analisi svolta dall'Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici, che rileva innanzitutto una prevalenza dell'assegnazione all'esterno della progettazione degli appalti, segnale della debolezza delle strutture amministrative, il tempo medio occorrente alla formazione di una gara d'appalto e alla sua definitiva aggiudicazione ammonta a circa 900 giorni. Ma il dato suscettibile di ampie oscillazioni. Se si scompone, infatti, l'analisi per dimensione dell'appalto, si osserva come il solo tempo di

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progettazione, pari ad una media di 600 giorni, varia da un minimo di 500 giorni circa per appalti non superiori ai 500 mila euro, a circa 4 anni per appalti di valore superiore ai 15 milioni di euro. Fig. 18 - Durata media della progettazione di una gara d'appalto
1600 1400 1200 1000
Giorni

800 600 400 200 0 150.000 499.999 500.000 999.999 1.000.000 4.999.999 5.000.000 - >15.000.000 14.999.999 Totale

Classi di importo dell'appalto

Per avere un'idea del "tempo di reazione" delle amministrazioni, e quindi dei tempi tecnici sofferti dagli operatori che partecipano ai bandi di gara, si pu verificare come in media una stazione appaltante impieghi quasi un anno (300 giorni) ad aggiudicare un appalto, con una ripartizione dei tempi equa tra momento decisionale (approvazione del progetto e pubblicazione del bando) e fase amministrativa (vaglio progettazione, raccoglimento offerte, aggiudicazione). Tuttavia, questi tempi si dilatano notevolmente per gli appalti superiori ai 15 milioni di euro, passando a 245 giorni per la fase decisionale e a 360 giorni per quella amministrativa, segnalando una sostanziale difficolt proprio degli apparati amministrativi a gestire procedure di appalto, una volta che queste siano maggiormente complesse. Fig. 19 - Durata media per l'espletamento di una gara d'appalto
Fase decisionale 700 600 500
Giorni

400 300 200 100 0 150.000 499.999 500.000 999.999 1.000.000 4.999.999 5.000.000 - >15.000.000 14.999.999 Totale

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Fase Amministrativa Classi di importo dell'appalto

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Ci dipende anche dalla distribuzione lungo la Pubblica Amministrazione della definizione degli appalti e rimanda al problema della mancata attuazione del federalismo fiscale, che attribuisce competenze a determinati livelli di governo senza che questi abbiano le risorse sufficienti (non solo di tipo strettamente finanziario) per poterle espletare. In particolare, opportuno notare come, rispetto al valore complessivo aggiudicato di poco pi di 13 miliardi di euro (anno 2007), circa un terzo degli appalti superi i 15 milioni di euro e che in almeno il 42% dei casi ad appaltare siano gli Enti Locali (Comuni e Province), spesso non adeguatamente attrezzati per sostenere procedure complesse e di grosse dimensioni.

Tab. 2 - Distribuzione degli appalti >150 mila per stazione appaltante e classe d'importo (2007)
Tip. Staz. App. Stato Enti Pubblici Iacp Regioni Province Comuni Asl Anas Concessionari Ferrovie Poste Altro Totale mln 344,4 846,6 270,5 319,0 1566,6 4041,9 758,4 337,2 1998,8 1294,9 400,2 1000,2 13178,9 % 2,6% 6,4% 2,1% 2,4% 11,9% 30,7% 5,8% 2,6% 15,2% 9,8% 3,0% 7,6% 100,0% Classi di importo 150.000 - 499.999 500.000 - 999.999 1.000.000 - 4.999.999 5.000.000 - 14.999.999 >15.000.000 Totale mln 2261,8 1533,6 3544,1 1577,3 4262,2 13178,9 % 17,2% 11,6% 26,9% 12,0% 32,3% 100,0%

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Infine, sempre con riferimento all'eterogeneit presente lungo l'Amministrazione Pubblica nell'espletamento delle funzioni in materia di appalti, non si pu trascurare l'evidenza di marcate differenze circa la capacit amministrativa riscontrata tra i diversi territori del Paese, che di solito non viene presa in considerazione nell'attribuzione delle competenze a livello decentrato, che invece seguono un'impostazione pi orientata all'uniformit. Tuttavia, se si valutano i tempi per la definizione di un appalto in Lombardia e in Sicilia, regioni che contano allo stesso modo sul valore totale degli appalti aggiudicati nel 2007 (entrambi il 10% del totale), si rileva che nella prima i tempi medi necessari ammontano, rispetto ad una media nazionale di 900 giorni, a poco meno di 600 giorni, mentre in Sicilia lo stesso valore lievita a 1582 giorni, ovvero 2,5 volte il valore lombardo, tale da non essere giustificato dal valore medio degli appalti leggermente superiore a quello della Lombardia.

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Fig. 20 - Tempi medi di espletamento di una gara per localizzazione della stazione appaltante
Progettazione Consegna offerte 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Lombardi a Sici lia Itali a Approvazione Aggiudicazione Pubblicazione Totale

Giorni

Questi elementi forniscono un'approssimazione delle difficolt che hanno caratterizzato la formazione delle infrastrutture in Italia e che possono essere desunte dal ritardo accumulato dalle realizzazioni delle opere rispetto agli obiettivi, cos come esso traspare dall'analisi fornita dall'Allegato Infrastrutture al Dpef 2009-13 riferita alla Legge Obiettivo. Rispetto ai 115 miliardi di euro di valore delle opere incluse come prioritarie nella programmazione decennale iniziata nel 2002, solo 20 miliardi sono giunti ad una fase di inizio lavori, poco meno del 18%, nei primi sette anni, segnalando un notevole ritardo rispetto agli obiettivi, che realisticamente non potranno essere raggiunti nelle date preventivate, considerando anche l'esiguit delle risorse disponibili per il prossimo triennio.

1.4 I costi delle realizzazioni in confronto ai principali paesi europei


Un aspetto poco evidenziato nell'analisi del quadro infrastrutturale del Paese, ma anche nel dibattito circa le modalit per sviluppare infrastrutture, il costo sostenuto per la realizzazione delle opere pubbliche. Si tratta, in effetti, di un punto dominante nella valutazione delle dotazioni complessive che il Paese pu raggiungere e pu contribuire a spiegare una buona porzione dei ritardi infrastrutturali in cui esso versa. Rilevare, infatti, un elevato costo delle infrastrutture rispetto ad altri casi in giro per l'Europa significa rintracciare all'interno dei confini domestici difetti nelle procedure di assegnazione delle gare o di affidamento delle concessioni, inefficienze nei controlli delle esecuzioni delle opere pubbliche, debolezza del disegno delle Amministrazioni Pubbliche nel tutelare l'interesse della collettivit. Ci si traduce nell'assunto che laddove i costi delle infrastrutture sono pi elevati, la probabilit che la dotazione di opere pubbliche risulti inferiore maggiore se non addirittura pari all'unit, se si considera che le risorse sono scarse (se i costi sono maggiori, a parit di costi si possono realizzare un numero minore di infrastrutture). Sotto questo aspetto, le poche analisi disponibili, vista la difficolt a confrontare grandezze spesso non omogenee, tendono a fornire un quadro da un certo punto di vista desolante per l'Italia, ma in effetti in linea con quanto detto in precedenza.

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Nel comparto dell'Alta Velocit, ad esempio, il confronto tra Italia, Spagna e Francia mostra in tutta la sua durezza il divario infrastrutturale emerso tra queste economie. Mentre sia in Francia che in Spagna il costo chilometrico per l'installazione dell'Alta Velocit ammonta a circa 10 milioni di euro, in Italia lo stesso valore lievita fino a 32 milioni di euro. Non stupisce che in Francia siano stati realizzati oltre 1500 chilometri di linea, in Spagna poco pi di 1000 e in Italia solo 564. Fig. 21 - Costi e realizzazioni dell'Alta Velocit
Km 1800 1600 1400
25

Costo al Km, scala ds


35 30

1200
Km

1000 800 600 400 200 0 Italia Spagna Francia

20 15 10 5 0

Le cose non migliorano se si passa ad analizzare il divario di costo di realizzazione delle infrastrutture stradali. Da una stima basata sui chilometri realizzati di autostrade e i relativi investimenti prodotti, emergerebbe per la Spagna un costo sostenuto per chilometro di autostrada pari a 14,6 milioni di euro. Dai dati disponibili per le opere autostradali ad un stadio pi avanzato di realizzazione in Italia, invece, risulterebbe che il costo medio per la realizzazione di un chilometro di autostrada ammonterebbe a circa 32 milioni di euro, riproponendo lo stesso divario registrato nel caso dell'Alta Velocit. Non stupisce, quindi, che mentre in Spagna sono entrati in esercizio nel periodo 2000-2005 oltre 2300 chilometri di autostrade, in Italia nello stesso periodo il parco autostradale si accresciuto di soli 64 chilometri. Fig. 22 - Costi e realizzazioni delle autostrade
Km realizzati (2000-05) 3000 2500 2000
20 Km

Costo al Km
35 30 25 Costo al Km

1500
15

1000 500 0 Italia Spagna

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Costo al Km

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Le ragioni dei maggiori costi delle infrastrutture rilevati in Italia replicano quelle evidenziate sopra per spiegare i ritardi che si accumulano nella realizzazione delle opere. In generale, sia i mezzi che gli strumenti a disposizione della Pubblica Amministrazione appaiono inadeguati a gestire l'iter completo della realizzazione delle opere e le carenze riscontrate sia in fase di valutazione iniziale dei costi, sia quelle presenti durante la gestione e il controllo dei lavori, determinano una lievitazione dei costi, difficilmente rinvenibile in altre parti d'Europa. Per rendersi conto dell'entit di tali fenomeni, possono essere incrociati due indagini svolte dall'Autorit per la vigilanza dei contratti pubblici e dall'Associazione dei costruttori edili (ANCE). Nella prima, si fa rilevare che per opere quali l'Alta Velocit nelle tratte Roma-Napoli e Bologna-Firenze si sono materializzati aumenti di costo dal momento dell'aggiudicazione, attraverso l'approvazione di varianti di progetto, pari, rispettivamente, al 113% e al 298% del costo iniziale, sicch la tratta Roma-Napoli dagli iniziali 2,1 miliardi (anno 1991) verrebbe a costare circa 4,5 miliardi di euro (valore destinato ad aumentare viste le pendenti richieste del General Contractor), mentre quella Bologna-Firenze passerebbe dal preventivato miliardo di euro ai presumibili 4,2 miliardi di euro, anch'essi suscettibili di modifiche al rialzo. La ricerca ANCE, invece, mostra come nel settore della autostrade, gli incrementi medi dei valori di aggiudicazione si collocano intorno al 15% e sono in grado di far riassorbire circa il 64% dei risparmi conseguiti con i ribassi d'asta, segnalando appunto come esistano problemi di disegno delle gare, che consentono forti ribassi d'asta per aggiudicarsi gli appalti, incentivati dalla consapevolezza di un inadeguato monitoraggio e controllo dell'esecuzione dei lavori, che consente di recuperare con le varianti di progetto buona parte dei ribassi offerti per vincere la gara. Inutile sottolineare come queste cifre evidenzino l'incapacit di selezionare operatori effettivamente efficienti e qualificati e, di conseguenza, estrarre prezzi il pi bassi possibile per i contribuenti. Viceversa, specie nelle stazioni appaltanti meno qualificate e per i progetti di minore dimensione, per i quali spesso non risulta conveniente, per problemi di scala, attivare procedure sofisticate di disegno delle gare e non esistono prassi standard da seguire, si concentrano le maggiori anomalie in termini di ribasso prima e recupero successivamente. Esistono poi settori dove questi fenomeni appaiono particolarmente evidenti e che richiamano i problemi di tenuta di bilancio assurti agli onori della cronaca, come il comparto sanitario o la realizzazione di sistemi metropolitani. Fig. 23 - Le variazioni di costo delle opere pubbliche
Ribasso d'asta Incremento del costo rispetto al valore d'aggiudicazione Recupero del ribasso d'asta

0,7 0,6 valori percentuali 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Universit, Istituti Ricerca; Aziende SSN Regioni, Province, Comuni Concessionarie Gruppo FS Altri Enti pubblici ANAS Totale Stato

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2. Gli investimenti nel caratteristiche e criticit

settore

energia:

Se le problematiche del quadro generale delle infrastrutture possono essere esemplificate nella scarsit di risorse pubbliche disponibili, nei tempi di assegnazione e realizzazione delle opere, nelle difficolt a gestire rapporti pubblico-privati e nella presenza di distorsioni nei costi di realizzazione, esistono poi delle specificit che riguardano i singoli comparti. Questo capitolo approfondisce le peculiarit del settore energia, con riferimento specifico al settore dellenergia elettrica, che rendono alquanto complessa e rischiosa, ancorch essenziale, lattivit di pianificazione e di realizzazione degli investimenti. Gli anni successivi alla liberalizzazione sono caratterizzati da un fervore di iniziative e dallingresso di nuovi operatori, con benefici in termini di concorrenza ed efficienza del mercato. Il nuovo disegno di mercato, che ha scalzato lintegrazione verticale del vecchio regime di monopolio, pone, tuttavia, nuovi problemi di coordinamento tra investimenti in produzione ed investimenti nella rete di trasmissione, enfatizzando criticit e determinando conseguenze sul corretto funzionamento del mercato. Gli investimenti nel settore elettrico si caratterizzano per la stretta connessione esistente tra investimenti in trasmissione e in generazione, ove i primi sono necessari per consentire allenergia elettrica prodotta negli impianti di generazione di raggiungere i consumatori. E pertanto fondamentale un coordinamento tra progetti di nuove centrali e iniziative di potenziamento e ampliamento dellinfrastruttura di rete. Alcuni fattori, tuttavia, contribuiscono a rendere complesso tale quadro. In primo luogo, i tempi di realizzazione di nuovi impianti e di nuovi elettrodotti, che, come verr mostrato successivamente, differiscono anche in maniera rilevante, con il rischio di dover limitare, per insufficiente capacit di trasmissione, la produzione di elettricit da parte di nuove centrali (in genere pi efficienti), con ovvie ripercussioni sulleconomia generale del sistema. In secondo luogo, il nuovo contesto di mercato (nella generazione) pone rischi ed incertezze sulle decisioni e rende pi complesso il coordinamento tra soggetti molteplici che obbediscono principalmente a logiche di mercato. Infatti, nel precedente regime di monopolio integrato le decisioni di investimento sia in produzione sia in trasmissione avvenivano allinterno di un unico soggetto che pianificava gli investimenti su un orizzonte di medio-lungo termine sulla base di proprie stime di evoluzione della domanda. Ora, il gestore della rete pianifica gli investimenti anche in relazione allevoluzione dellofferta, che per dipende dalle scelte di una pluralit di soggetti a lui esterni, effettuate sulla base di valutazioni di mercato. Questo rende oltremodo incerta la realizzazione di tutte le iniziative annunciate in generazione, rendendo ancora pi complessa lattivit di pianificazione degli investimenti in trasmissione. A queste criticit si sommano, per lItalia, la differente evoluzione che ha interessato gli investimenti nei due settori, con una vera e propria ondata di iniziative nella generazione da parte degli operatori entranti e crescenti difficolt riscontrate dal gestore della rete per la realizzazione di nuove linee di interconnessione. In questo capitolo si approfondiscono le specificit del comparto energetico che condizionano la realizzazione di infrastrutture. Il capitolo fotografa lo stato degli investimenti che hanno accompagnato questa trasformazione, cercando di evidenziare principali caratteristiche, effetti ed eventuali criticit. In primo luogo si tratteggia lo stato dellarte e i possibili sviluppi degli investimenti nel settore della generazione elettrica a livello territoriale evidenziando una localizzazione degli impianti scarsamente regolata dalla distribuzione della domanda. Successivamente si evidenziano le logiche sottostanti alle decisioni di investimento

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utilizzando unanalisi statistica multivariata che discrimina le variabili che guidano la scelta localizzativa degli investitori. La seconda parte del capitolo dedicata agli investimenti in trasmissione: viene dapprima fornito un quadro dei principali interventi che il gestore della rete ha pianificato nellultimo Piano di Sviluppo, particolarmente rilevanti per assicurare il funzionamento in efficienza e sicurezza del sistema elettrico, anche con riferimento alle problematiche prima delineate. In relazione a tali investimenti, si cerca di ricostruire, attraverso una ricognizione degli ultimi Piani di Sviluppo di Terna a partire dal 2002, i tempi tipici di realizzazione, le principali difficolt riscontrate e gli strumenti adottati da Terna per cercare di rimuovere tali ostacoli. Un confronto con il tasso di realizzazione medio europeo evidenzia un deficit che rischia di aggravarsi, con ripercussioni sul livello di concorrenza e dunque dei prezzi dellelettricit al consumatore finale. Completano il capitolo tre box che offrono unanalisi quantitativa degli investimenti realizzati e programmati nel comparto della generazione elettrica, delle fonti energetiche rinnovabili e nel settore del gas.

2.1 La distribuzione degli investimenti: le determinanti delle scelte di localizzazione


La distribuzione territoriale degli investimenti in impianti di generazione elettrica risulta significativamente disomogenea: i nuovi impianti sono localizzati prevalentemente nelle Regioni del Nord e del Mezzogiorno continentale (Figura 1). Anche i nuovi entranti del biennio 2008 e 2009 sono collocati prevalentemente al Nord e al Sud, enfatizzando ulteriormente lo squilibrio gi esistente (Figura 2). In particolare, con riferimento alla distribuzione degli investimenti al Nord, emerge una distribuzione poco equilibrata con una prevalenza di nuovi impianti nella zona di Nord Ovest a scapito della zona di Nord Est, caratterizzata da pi rilevanti consumi. Fig. 1 - Distribuzione dei nuovi impianti di produzione termoelettrica (autorizzati dal 2002)

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Tuttavia, dal momento che le zone elettriche presentano una notevole disomogeneit in termini di dimensione geografica e di consumo elettrico (per la diversa struttura industriale), un confronto pi corretto dovrebbe, ad esempio, rapportare i MW proposti ai consumi effettivi per zona. La Figura 3 presenta tale rapporto, tra MWh richiesti totali (ottenuti moltiplicando la potenza complessiva relativa alle domande di autorizzazione presentate nella zona nellintero periodo esaminato, per i soli impianti e , per un fattore di carico nominale pari a 7.000 ore/anno) e i relativi consumi zonali per lanno di riferimento 2002. La situazione rispetto a quanto emerge guardando solo la potenza domandata (Figura 2) si modifica, con una forte presenza in Calabria, seguita da Centro Sud e Sud, e un deciso ridimensionamento del Nord (soprattutto nella componente di Nord Est). Fra laltro, le stesse zone di Nord Est e Centro Nord, interessate in misura relativamente minore da richieste di autorizzazione, sono caratterizzate anche da un pi alto valore di deficit, in termini di differenza tra consumo e produzione interni alla zona. Fig. 2 - Potenza domandata al MSE [1999-2006]: distribuzione geografica (MW)
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Nord Ovest Nord Est Centro Nord Centro Sud Calabria Sud

Fig. 3 - Potenza domandata al MSE [1999-2006]: in rapporto ai consumi (anno di riferimento 2002)
900% 800% 700% 600% 500% 400% 300% 200% 100% 0% Centro Nord Nord Ovest Nord Est Centro Sud Calabria Sud

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In sintesi, se fattori quali il consumo e il deficit zonale paiono, almeno in prima battuta, non aver inciso in maniera significativa sulle decisioni di localizzazione di nuove centrali, cosa ha guidato, dunque, o comunque influenzato, le scelte degli investitori? Per individuare i fattori che hanno determinato tali preferenze di localizzazione, necessario, tuttavia, riferirsi alle intenzioni originarie degli investitori, espresse attraverso la richiesta di autorizzazione, piuttosto che agli impianti effettivamente autorizzati, che sono lesito di un processo solo in parte governato dallimpresa, ma conseguenza di scelte, comportamenti, azioni da parte di soggetti diversi (istituzionali e non) che nellarco temporale del procedimento possono anche aver modificato lorientamento verso tali investimenti. Si ricorda, comunque, come, dal punto di vista dellefficienza del mercato, la localizzazione di impianti di generazione a servire la domanda di una determinata zona equivalente alla localizzazione di tali impianti in zone distanti dal consumo, purch larea di localizzazione dellofferta sia collegata da linee di interconnessione elettrica in maniera adeguata ai punti di prelievo. E opportuno, pertanto, focalizzarsi anche sullo stato degli investimenti in trasmissione, a cui sar dedicato il paragrafo 2.2. In termini economici, la decisione relativa alla localizzazione di nuovi impianti risponde ad una logica di massimizzazione del profitto: limpresa valuta i siti, candidati ad ospitare un nuovo impianto, tenendo conto di diversi attributi specifici alla localit, che possono influenzare i profitti potenziali in ciascuno di questi siti. Tali costi, variabili con la localit, sono attribuibili a differenze nel prezzo, nella disponibilit e nella qualit dei fattori di input, cos come ad aspetti di accessibilit dei mercati o a un potenziale sfruttamento di economie di agglomerazione, derivanti da condivisione delle medesime infrastrutture o da particolari specializzazioni dei lavoratori locali. Nel caso in questione, pi che il prezzo zonale dellenergia elettrica, conviene riferirsi a caratteristiche locali di deficit/surplus elettrico strutturale o di dimensione del mercato (consumi), dal momento che gran parte delle richieste di autorizzazione per nuovi impianti si concentra negli anni 2002 e 2003. Nel caso di impianti inquinanti (o percepiti come tali), quali le centrali termoelettriche di grande taglia, altri elementi legati alle dinamiche autorizzative possono tuttavia diventare rilevanti. Tra questi, il grado di apertura espresso dalle Regioni, che in Italia hanno acquisito potere di veto nel rilascio della autorizzazione necessaria alla costruzione ed esercizio di tali impianti, o latteggiamento manifestato dagli Enti locali colto dagli investitori fin dalle fasi preliminari di avvio del processo autorizzativo. Si tenga conto, infatti, dellintensificarsi negli ultimi anni del fenomeno delle opposizioni locali, in grado di ostacolare e ritardare, se non impedire, la realizzazione di tali investimenti. Vale la pena dunque approfondire quale tra questi elementi si rivelato determinante nellindirizzare le scelte di localizzazione degli investitori e cercare di giustificare la distribuzione di nuovi impianti che si venuta a creare in Italia.

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Allo scopo di evidenziare i possibili driver delle decisioni di localizzazione di nuove centrali, si fa riferimento ai risultati di uno studio statistico effettuato sul campione delle Province italiane. In dettaglio, stata modellizzata la probabilit che una determinata provincia sia fatta oggetto di scelta da parte del generico investitore. La probabilit per ogni provincia di essere selezionata dipende dal profitto atteso dallinvestitore nel caso in cui il progetto venga effettivamente ivi localizzato; in altri termini ci si aspetta una preferenza verso le Province ritenute pi profittevoli.

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Tra i fattori in grado di influire sul livello di profitto atteso vi sono la dotazione di infrastrutture (in termini ad esempio di prossimit a tratti di elettrodotto e gasdotto nazionali), il grado di apertura manifestato dalla Regione di appartenenza ed, inoltre, latteggiamento della comunit locale, che linvestitore saggia nelle fasi preliminari dellavvio del procedimento, oltre, ovviamente, a caratteristiche di mercato. Da un lato, infatti, le Regioni sono un attore determinante nel processo autorizzativo, in quanto dotate di potere di veto; dallaltro lato, il livello di opposizione, espresso dalle comunit interessate dallinsediamento, incide tanto sullentit delle compensazioni che linvestitore dovr versare, tanto sui tempi di realizzazione complessiva di tali progetti, in quanto spesso lopposizione si concretizza sotto forma di ricorsi legali avverso i decreti di VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) e/o di autorizzazione ministeriale dei progetti. A questo proposito, solo unanalisi statistica multivariata permette di discriminare tra i diversi potenziali effetti sulla probabilit di localizzazione di ognuno di questi fattori. A tale scopo, il campione delle Province italiane stato caratterizzato attraverso la raccolta di indicatori locali, afferenti alle seguenti quattro categorie: Struttura di mercato (a livello di zona elettrica di appartenenza), in termini di livello della domanda e di struttura dellofferta, attuale e futura; Dotazione di infrastrutture (a livello di singola provincia), in termini di densit e presenza rispettivamente di tratti di elettrodotto e gasdotto nazionali; Orientamento in materia energetica delle Regioni di appartenenza, attraverso unanalisi dei Piani Energetici Regionali e degli atti di indirizzo specifici per centrali termoelettriche di potenza superiore ai 300MWt; Propensione allopposizione (a livello di singola provincia), attraverso opportuni indicatori socio-economici, indicati dalla relativa letteratura economica.

Senza entrare nel dettaglio specifico dello studio statistico, la Tabella 1 riporta lesito della stima in termini di elasticit di ogni singola categoria, cio di effetto complessivo sulla probabilit di localizzazione. Questo parametro rappresenta lincremento percentuale nella probabilit (media), per una determinata provincia, di essere selezionata a fronte di un contestuale incremento di un punto percentuale di ogni indicatore appartenente a quella categoria. In particolare, con riferimento alla categoria struttura di mercato, una riduzione del 1% del deficit atteso comporta una riduzione dello 0,4% della probabilit di localizzazione; la presenza di infrastrutture di rete incrementa tale probabilit del 1,9%; la presenza di un orientamento sfavorevole da parte della Regione di appartenenza riduce la probabilit dello 0,7%; mentre un incremento unitario complessivo degli indicatori di propensione allopposizione locale riducono di un sorprendente 21% la probabilit per la provincia di essere scelta come sede di un impianto termoelettrico. Tab. 1 - Effetto delle categorie di caratteristiche locali sulle scelte di localizzazione
Categoria di indicatori locali Struttura dellofferta (riduzione del deficit) Dotazione di infrastrutture Politica regionale sfavorevole Propensione allopposizione Elasticit -0,4% +1,9% -0,7% -21,0%

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In definitiva, emerge in modo palese come le variabili che descrivono il mercato abbiano inciso in maniera pi che limitata sulle decisioni di localizzazione delle imprese, nei confronti sia delle politiche regionali sia della dotazione di infrastrutture; addirittura con un peso del tutto trascurabile se rapportate agli indicatori che catturano atteggiamento e propensione allopposizione da parte delle comunit locali. Detto in altri termini, gli investitori si sono mostrati molto sensibili a tematiche di conflitto ambientale anche a costo di trascurare segnali di mercato: propensione allopposizione e capacit di mobilitazione delle comunit locali si sono dimostrate un elemento davvero cruciale nellaver indirizzato le scelte degli investitori.

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Box 2.1 investimenti

Generazione

elettrica:

unondata

di

Dal 1999 a tutto il 2006 sono giunte al Ministero dello Sviluppo Economico 124 domande per centrali termoelettriche (di potenza termica superiore ai 300MW), per un contributo di potenza pari a pi di 75 GW. Questo numero include, accanto alle richieste per nuovi impianti, sia sia (92 in numero per 55 GWe di potenza), gli interventi di (32), in gran parte riguardanti conversioni di centrali esistenti alla tecnologia pi efficiente a gas naturale a ciclo combinato. La Figura 4 mostra la distribuzione temporale della ripartizione tra richieste e : mentre negli anni appena successivi allapertura del mercato prevalgono interventi su impianti gi esistenti (in particolare vi rientrano le centrali cedute da ENEL con la vendita delle tre exGen.Co), gli anni a partire dal 2001, con un picco nel 2002 e nel 2003, vedono la predominanza di richieste per nuovi impianti. E leffetto della riforma del regime autorizzativo in forma di (avvenuta nel 2002 con il cosiddetto decreto sblocca-centrali), che esplica i suoi effetti soprattutto in relazione ai nuovi impianti. Fig. 4 - Distribuzione temporale delle domande di autorizzazione suddivise per tipologia ( )
50 No domande di autorizzazione 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1999 e prec. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Repowering Green-field e Brown-field

Il quadro degli investitori si presenta piuttosto frammentato (pi di 50 soggetti), per cui si proceduto a raggrupparli in quattro categorie: aziende exmunicipalizzate, imprese del settore della produzione elettrica, imprese del settore energetico, imprese di altri settori. La Figura 5 presenta la distribuzione delle richieste per ciascuna di queste categorie: accanto al settore predominante della produzione elettrica, vi sono imprese ex-municipalizzate, attive in generale nella distribuzione, che tentano di integrarsi verticalmente, e imprese esterne (settore energetico o altro) che cercano di sfruttare le opportunit della liberalizzazione. In particolare, ENEL, loperatore ex-monopolista, presente con sole 5 domande (pi una per modifiche minori), di cui 3 autorizzate, ma tutte riferite ad interventi di di impianti esistenti, in ottemperanza al tetto imposto dal Decreto Bersani. Pi in dettaglio, da un lato ci sono investitori come EGL, E.ON, ENI e alcune ex-municipalizzate che hanno deciso di dotarsi di un parco di generazione nuovo; dallaltro lato, vi sono ad esempio Acea Electrabel, Edipower, Endesa che hanno rilevato parte del parco di generazione ceduto dallex-monopolista per ottemperare agli obblighi previsti dal Decreto

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Bersani (le tre ex-Gen.Co.), presentando soprattutto interventi di ammodernamento delle centrali acquisite, mentre Edison e Sorgenia (presenti rispettivamente nelle ex-Gen.Co Edipower e Tirreno Power) hanno perseguito una strategia mista, presentando diverse richieste per nuovi impianti, oltre alle centrali rilevate. Fig. 5 - Distribuzione dei progetti per categoria di investitori (1999-2006)
Altri settori Exmunicipalizzate Non classificate

Settore energetico Settore produzione elettrica


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Nella realt, solo una quota di questi procedimenti ha ottenuto successivamente lautorizzazione ministeriale, condizione necessaria per la costruzione e lesercizio degli impianti. Sono 40, infatti, le iniziative autorizzate dal Ministero dello Sviluppo Economico dal 2002 a tutto il 2006, per un totale di capacit autorizzata pari a circa 31GW (21,5GW al netto dei ). Questo settore evidenzia un deciso trend a scendere solo a partire dal 2005, sia nel numero di richieste pervenute al Ministero sia nel numero di autorizzazioni rilasciate. Fig. 6 - Potenza da nuove centrali termoelettriche dal 2002 al 2007 [MW]
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Con riferimento ai progetti autorizzati, pi della met dei progetti ha completato la fase di cantiere ed gi entrata in produzione, come evidenziato in Figura 7, che documenta lingresso di nuova capacit avvenuto negli anni pi recenti.

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Fig. 7 - Capacit termoelettrica 2008-09: ripartizione per tecnologia [MW]


60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 2008 Carbone Tradizionale a vapore 7072 7072 2009 Repow ering 30507 35464 2528 7675 2456 2273 7373 2456

Ciclo Combinato Turbogas/Diesel

Il contributo alla generazione elettrica nazionale da parte dei nuovi operatori, caratterizzato dallingresso di impianti efficienti (per la quasi totalit del tipo CCGT) come documentato in questa breve analisi, si sostanzia nella contrazione della quota di mercato del gruppo ENEL, scesa al 32 % nel 2007 (ancora pari al 44% nel 2004 e al 49% nel 2003), a favore soprattutto del gruppo Edison (13,5%), ma anche di ENI (intorno al 10%), come mostrato in Figura 8 (AEEG, 2008). A livello complessivo, il calcolo dellindice Herfindahl-Hirschman (HHI)

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In particolare, nel corso di questo e del prossimo anno che si completa questa prima fase di rinnovamento del parco termoelettrico italiano, con lingresso di nuova potenza per altri 10,8 GW da parte di unit a ciclo combinato. In dettaglio, la capacit termoelettrica disponibile a fine 2008 stimata pari a 50,2 GW, di cui circa il 60% costituito da impianti a ciclo combinato (Figura 8) (stime Ref.). Complessivamente, da qui al 2011, il Ministero dello Sviluppo Economico prevede lentrata in esercizio di circa 11.500 MW, dei quali circa 4.000 MW relativi ad impianti non ancora in fase di realizzazione. Fig. 8 - Contributo dei principali operatori alla produzione nazionale lorda (confronto 2006-07)
Altri produttori Gruppo Asm Brescia Iride Sorgenia Gruppo Saras Electrabel/Acea Aem Milano Gruppo ERG Tirreno Pow er Edipow er Endesa Italia Gruppo ENI Gruppo Edison Gruppo ENEL 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 2007 2006

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evidenzia una diminuzione della concentrazione del mercato, passato ad un valore di 1.440 nel 2007. La preferenza verso la tecnologia CCGT, sia per impianti sia per interventi di repowering si riflette nel contributo della produzione termoelettrica alla generazione complessiva (pari a 82% nel 2007), con un aumento della produzione da gas naturale del 6,4%, parallelamente ad una contrazione della produzione da prodotti petroliferi del -23,6%) (AEEG, 2008). Anche lapporto delle fonti rinnovabili vede un deciso incremento. Il maggiore contributo fornito dagli impianti eolici, la cui capacit produttiva installata pi che raddoppiata nel corso dellultimo triennio, come segnalato da Terna (Figura 9). Levoluzione del contributo specifico delle fonti rinnovabili alla generazione elettrica comunque oggetto di uno specifico box (box 2.2). Fig. 9 - Crescita della capacit produttiva da fonte eolica nel periodo 2000-06

Gli effetti sulla struttura produttiva di questa ondata di investimenti sono sicuramente considerevoli. Due aspetti vengono qui sottolineati: lincremento dellefficienza media del parco termoelettrico, passata dal 40% del 2001 al 50% nel 2008; il margine di riserva al picco di carico, passato dal 11% nel 2001 a quasi il 25% nel 2009. Fig. 10 - Stima del margine di riserva alla punta [GW]
picco di carico capacit mediamente disponibile alla punta margine di riserva 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

20% 18% 11%

21%

22%

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Box 2.2 - Impianti rinnovabili: politiche di incentivazione, evoluzione prevista del parco e raggiungimento degli obiettivi nazionali
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Lo sviluppo della capacit rinnovabile nel nostro Paese sostenuto da una serie di sistemi di incentivazione e semplificazione principalmente introdotti in attuazione della normativa europea in materia. La Direttiva 2001/77/CE fissa un obiettivo indicativo comunitario di penetrazione delle fonti energetiche rinnovabili (FER) nella produzione di energia elettrica misurato in termini di generazione da FER sul consumo interno lordo (CIL) complessivo degli Stati membri. Tale obiettivo quantificato al 21% entro il 2010. La stessa norma declina, poi, lobiettivo comunitario a livello nazionale, individuando per lItalia un target del 25%, riconosciuto dal Governo italiano nella misura del 22%. A livello nazionale, la Legge Finanziaria 2008 ha fissato un obiettivo del 25% di rinnovabili sul CIL entro il 2012. Inoltre, a partire dagli anni 90 stata introdotta una serie di strumenti per incentivare lelettricit rinnovabile e semplificarne la collocazione sul mercato. 1. Il regime CIP 6/92, basato su un sistema di tariffe incentivanti secondo cui si riconoscono allenergia rinnovabile un costo evitato del combustibile convenzionale, un costo evitato di impianto e una componente di incentivo. 2. Lo schema dei certificati verdi (CV), introdotto dal decreto legislativo 79/99 e in vigore dal 2001, basato sullobbligo di immissione di una determinata quota di elettricit rinnovabile da parte di produttori e importatori termoelettrici, da assolvere attraverso la consegna di certificati (i CV) riconosciuti ai produttori di elettricit rinnovabile e negoziabili tra questi e i soggetti obbligati. 3. Il sistema del conto energia per il fotovoltaico, entrato in vigore nel 2005, e basato sul riconoscimento di tariffe incentivanti allenergia prodotta da impianti fotovoltaici. 4. Il sistema del conto energia per gli impianti di potenza inferiore a 1 MW, introdotto dalla Legge Finanziaria 2008, anchesso basato sul riconoscimento di tariffe incentivanti, ma limitatamente allelettricit immessa in rete dagli impianti di potenza inferiore a 1 MW. 5. Il regime di ritiro dedicato dellenergia elettrica prodotta da impianti alimentati da FER programmabili di potenza non superiore a 10 MVA e da impianti alimentati da FER non programmabili di qualsiasi potenza. Si tratta di uno schema semplificato che permette ai produttori rinnovabili di cedere lenergia prodotta ad un soggetto intermediario tra i produttori stessi ed il mercato. 6. Il sistema di scambio sul posto, che si applica agli impianti rinnovabili di potenza non superiore a 20 kW (si applicher a breve agli impianti di potenza non superiore a 200 kW) e permette di immagazzinare lenergia eventualmente prodotta in eccesso rispetto alle esigenze di consumo per poterla ri-prelevare quando lenergia prodotta dovesse invece essere inferiore alle esigenze di consumo. A livello regionale sono stati individuati obiettivi di sviluppo e misure di sostegno dalla gran parte delle Regioni. La fissazione degli obiettivi regionali risulta essere, nel complesso, coerente con gli obiettivi assunti dal Governo.

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La capacit di generazione rinnovabile ha subito, negli ultimi 5 anni, un incremento di circa 3000 MW, due terzi del quale sono costituiti da nuova capacit eolica (Tabella 2). In termini relativi consistente anche lincremento di potenza degli impianti alimentati a biomasse (+30% circa). Cominciano ad essere evidenti, infine, i risultati dellintroduzione del conto energia per il fotovoltaico. Tab. 2 - Evoluzione della potenza rinnovabile installata
2003 Idroelettrica di cui 0-1 MW di cui 1-10 MW di cui > 10 MW Geotermica Eolica Biomasse e rifiuti Solare fotovoltaica Totale 16970 406 1924 14639 707 874 1086 7 19644 2004 17055 413 1951 14691 681 1131 1347 7 20221 2005 17326 419 1986 14920 711 1639 1195 7 20878 2006 17412 427 2040 14944 711 1908 1256 7 21294 2007 17458 437 2086 14936 711 2714 1337 87 22307

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Nonostante i significativi tassi di sviluppo della capacit, lItalia ancora lontana dal raggiungimento dallobiettivo del 22% fissato con la Direttiva 2001/77/CE. Nel 2007 la produzione rinnovabile sul CIL stata pari al 14%. Lanalisi dei dati per regione fornisce un quadro fortemente diversificato, in cui la gran parte delle Regioni settentrionali in linea con gli obiettivi e, al contrario, in alcune Regioni meridionali si evidenziano gravi ritardi. Lo sviluppo degli investimenti in impianti di generazione rinnovabile nel prossimo futuro dipender dallefficacia degli strumenti messi in campo per il raggiungimento degli obiettivi fissati in sede europea. Il sistema CV, che rappresenta il principale strumento di sostegno alla crescita della generazione rinnovabile, ha prodotto, grazie ad elevati livelli di incentivo, una forte crescita dei progetti di nuovi impianti rinnovabili, che dovrebbero trasformarsi in nuova capacit nei prossimi anni (figura 11). In particolare, la potenza in progetto praticamente raddoppiata tra il 2006 e il 2007. Fig. 11 - Evoluzione potenza rinnovabile in progetto (MW)
14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2004 2005 2006 2007 Eolico Biomasse e rifiuti Idroelettrico Geotermico

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Nellipotesi di livelli di sostegno costanti sui valori 2006, si prevede una crescita della produzione rinnovabile in regime CV di circa il 30% rispetto ai livelli attuali entro il 2012, ancora una volta concentrata soprattutto nel settore eolico, per il quale si attende un incremento superiore al 100%, e in quello della biomassa (+55%, figura 12). Fig. 12 - Previsioni di produzione rinnovabile (GWh)
70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 2008 2009 Idroelettrico Eolico 2010 2011 2012 Geotermico Biomasse e rifiuti

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Va sottolineato, tuttavia, che la recente riforma del meccanismo CV, operata dalla Legge Finanziaria 2008, ha prodotto una situazione di incertezza nel livello di incentivo che, sommata alla presenza di un significativo eccesso di offerta di certificati, rischia di frenare lingresso di nuova capacit. Inoltre, il sistema CV non ancora disegnato come strumento capace di sostenere uno sviluppo dellelettricit rinnovabile nel lungo termine, ma continua ad essere oggetto di frequenti modifiche e correzioni che, come spesso accaduto negli ultimi anni, hanno effetti contrastanti con il corretto funzionamento del sistema. Gli strumenti attuali dovranno essere adattati, nel lungo periodo, alla luce degli obiettivi 2020, che saranno stabiliti dalla nuova Direttiva per il sostegno alle FER e saranno vincolanti (e non pi indicativi) per gli Stati membri (il mancato raggiungimento comporter lapplicazione di sanzioni). Per lItalia pu attendersi un obiettivo per il settore elettrico coerente con quello europeo e pari al 29%, corrispondente a circa 116 TWh di elettricit rinnovabile sul CIL, contro lattuale obiettivo che corrisponderebbe a 94,5 TWh e lattuale livello di generazione rinnovabile di circa 55 TWh. Tale obiettivo potrebbe essere in piccola parte coperto attraverso limportazione di elettricit rinnovabile da altri Stati membri o da paesi terzi.

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2.2 Trasmissione elettrica: investimenti tra incertezze e difficolt autorizzative


Sicurezza ed efficienza del sistema elettrico richiedono uno sviluppo adeguato della rete di trasmissione. Due sono i fattori che guidano tali investimenti: levoluzione della domanda e della generazione. Se, da un lato, in Europa ci si aspetta un incremento contenuto della richiesta di energia elettrica grazie anche al miglioramento nellefficienza energetica, dal lato della generazione lo sviluppo delle fonti rinnovabili e il rinnovo del parco termoelettrico seguiranno ritmi ben pi sostenuti. A questo proposito, UCTE ( ) stima per il prossimo decennio 200818, nei Paesi di propria competenza, lingresso di nuova capacit per 220 GW (di cui ben 80 GW di energia eolica) a fronte di un incremento dei consumi pari a 90GW. Di conseguenza, i TSO ( ) sono chiamati a sviluppare progetti di trasmissione principalmente con questi obiettivi: 1. La connessione alla rete della nuova capacit di generazione (da fonte fossile o rinnovabile); 2. L-incremento della capacit di trasmissione al fine di utilizzare le unit di generazione pi efficienti, non solo a livello nazionale, ma nellottica di creare un effettivo . A questo riguardo, sempre UCTE valuta per i prossimi 5 anni un investimento complessivo da parte dei TSO europei pari a 17.000 milioni di euro per lo sviluppo delle interconnessioni e della rete interna principale. La pianificazione degli investimenti tuttavia unattivit piuttosto complessa, caratterizzata da incertezze crescenti e complicata dai lunghi tempi necessari per la realizzazione effettiva delle linee. Un punto critico della pianificazione, infatti, il disallineamento tra i tempi di realizzazione (incluso liter autorizzativo) degli impianti di generazione e quello degli elettrodotti, che comporta per i TSO la necessit di anticipare le proprie decisioni in un contesto di incertezza, con riferimento sia alle strategie degli operatori di produzione sia alle risoluzioni politiche in materia energetica (in termini ad esempio di schemi di emission trading o di sostegno alle fonti rinnovabili). Se il mercato introduce incertezza nelleffettivo volume e nella localizzazione delle nuove unit di generazione (non tutte quelle proposte, infatti, necessariamente sono poi realizzate dagli operatori), daltro canto il TSO ha il compito di eliminare tutti gli eventuali vincoli che potrebbero impedire a tali impianti di dispacciare in maniera efficiente. Per lItalia questo problema sembra manifestarsi in maniera particolarmente acuta. Mentre i tempi medi di realizzazione dei nuovi impianti CCGT si attestano intorno ad un valor medio di circa 5 anni, pi di 10 anni possono occorrere per il completamento degli elettrodotti. E questo il caso, ad esempio, della linea a 380 kV Trino (VC) Lacchiarella (MI), intervento ritenuto critico da Terna per la riduzione delle congestioni tra Nord Ovest e Nord Est e lesercizio in sicurezza della rete. Proposta fin dal Piano di Sviluppo del 2002, il completamento di questa opera previsto, nellultimo Piano di sviluppo, per il 2011 (soggetto allavvio entro il primo semestre 2008 delliter autorizzativo, attualmente non confermato). La complessit autorizzativa si rivela comunque una difficolt non solo italiana, tanto che UCTE indica un tempo medio a livello europeo di 7-10 anni per la realizzazione delle linee, a fronte di un tempo di realizzazione degli impianti CCGT pari a 3-5 anni. Tuttavia, le conseguenze delle difficolt procedurali sembrano pi rilevanti per lItalia, dal momento che la stessa Terna nel Piano di sviluppo 2008 riconosce un forte rallentamento nellattivit di realizzazione di nuovi elettrodotti nel nostro Paese rispetto al resto dEuropa. In particolare, negli

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ultimi 30 anni, la consistenza della rete primaria italiana aumentata mediamente del 1,2% allanno, mentre in Europa tale valore si attesta intorno al 2,5% annuo. Poich, nel medesimo periodo, lincremento medio dei consumi per lItalia stato pari al 2,9%, il tasso di utilizzo della rete aumentato fino ad un valore superiore del 50% rispetto al valor medio europeo, con ripercussioni in termini di efficienza e sicurezza ottimali del servizio di trasmissione. Fra laltro, come appena documentato, la consistenza della rete italiana cresce meno dei consumi e della media europea, mentre il parco di generazione si sviluppa ad un tasso ben pi sostenuto: nel periodo 2006-10, UCTE indica per lItalia un incremento della capacit produttiva del 18,3%, a fronte di una crescita per Francia, Germania, Austria pari rispettivamente a 2,5%, 6,6% e 0% (dati riportati nel Piano di sviluppo 2007 di Terna). Sembrerebbe, quindi, delinearsi per lItalia una criticit nella realizzazione delle opere non tanto generalizzata allintero settore elettrico, quanto pi specifica allo sviluppo della rete. Inoltre nel contesto italiano, la disomogenea distribuzione territoriale degli investimenti in nuova generazione rischia di enfatizzare il problema di congestione delle linee di trasmissione elettrica tra zone in surplus (abbondanza dellofferta) e zone in deficit (poli di consumo). Diventa, pertanto, prioritario, per un funzionamento in efficienza del mercato, lo sviluppo e il potenziamento adeguato dellinfrastruttura di rete.

ticitirc ilapicnirp e ammargorp ni itnemitsevni :enoissimsart ni itnemitsevnI 1.2.2


Il Piano 2008-12 del gruppo Terna prevede per lo sviluppo della rete di trasmissione nazionale un piano di investimenti complessivo pari a oltre 3.1 miliardi di euro; gli investimenti di sviluppo rappresentano l80% degli investimenti complessivi e crescono da 2,2 miliardi di euro a 2,5 miliardi di euro, rispetto al Piano precedente. Tuttavia, lanalisi dei Piani di Sviluppo degli ultimi anni (dal 2001 al 2008) evidenzia di anno in anno ritardi e difficolt di realizzazione per gli investimenti in rete di trasmissione. Le principali criticit sono rappresentate dalle difficolt autorizzative e dallo sfasamento dei tempi di realizzazione per gli investimenti in generazione e in trasmissione. Non possibile estrapolare un valore tipico di tempo medio necessario per la realizzazione di una nuova linea, dal momento in cui viene proposta da Terna come intervento urgente fino alla messa in opera, in quanto gli interventi realizzati nel corso del periodo in esame (tra i pi rilevanti, la Turbigo Rho, la S. Fiorano Robbia, la Matera S. Sofia) sono tutti antecedenti, come proposta, al 2001. E possibile, tuttavia, individuare una soglia minima che, per alcuni interventi monitorati, pari a 8-9 anni, anche se realisticamente ipotizzabile una durata almeno superiore ai 10 anni. Per quanto riguarda i tempi medi di realizzazione dei nuovi impianti di generazione, stime relative allingresso dei nuovi impianti autorizzati dal 2002 indicano un valore di poco superiore ai 5 anni. Pertanto, se Terna deve garantire a tutti i nuovi impianti la possibilit di dispacciare in maniera efficiente, una criticit rappresentata dal disallineamento tra i tempi medi di realizzazione di nuovi impianti e i tempi medi di realizzazione degli elettrodotti, comprensivi delliter autorizzativo, che dovrebbe indurre Terna a pianificare gli interventi pi critici con un tempestivo anticipo. Terna imputa i ritardi nella realizzazione e i continui slittamenti nella data di completamento alle difficolt e complessit delliter autorizzativo, a cui risponde con due strumenti. Da un lato, la stipula di Protocolli di Intesa con le Regioni italiane in applicazione alla VAS (e il primo caso-pilota risalente al 2002 con

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il Piemonte, seguito nel 2003 da Lombardia, Emilia Romagna e Calabria), che prevede tre fasi: i. ii. iii. Lanalisi della criticit territoriale, Lanalisi della sostenibilit del Piano territoriale di sviluppo, Lo studio dei corridoi, allo scopo di acquisire gi nella fase di pianificazione maggiori certezze della loro fattibilit e realizzabilit, della loro accettabilit sociale e compatibilit ambientale, giovandosi in definitiva di un iter pi agevole e semplificato.

Dallaltro lato, la richiesta di inclusione degli interventi pi urgenti e critici per la sicurezza del sistema nella lista delle opere definite strategiche e di preminente interesse nazionale per poter utilizzare gli strumenti previsti dalla Legge n.443/01 c.d Legge Obiettivo (e del relativo Decreto legislativo di attuazione n. 190/02) di semplificazione del procedimenti autorizzativo. A questo riguardo, sembra che Terna si sia avvalsa di questa opportunit in due occasioni, nel 2001 e nel 2006, come riportato dai Piani rispettivamente del 2002 e del 2007. In particolare, tra gli altri, lintervento relativo alla linea Turbigo-Rho viene inserito fra quelli a rilevanza strategica nella delibera CIPE del 21 dicembre 2001, mentre il 24 novembre 2005 la Conferenza unificata sancisce che alcune delle principali opere del Piano 2005 siano parte integrante dellallegato Infrastrutture DPEF 2006-09; tra queste, vi sono gli interventi per la risoluzione delle congestioni e lincremento della capacit di interconnessione, quali la TrinoLacchiarella, la Voghera-La Casella, il tratto italiano della Udine Ovest-Okroglo, la Udine Ovest-Redipuglia, la Calenzano-Colunga, la Casella-Caorso, la FoggiaBenevento, la Montecorvino-Benevento, la Sorgente-Rizziconi. Tuttavia, sembra emergere una ridotta efficacia di tali strumenti, dal momento che la stessa Terna lamenta proprio nellultimo decennio un rallentamento della realizzazione degli interventi sulla rete. Pertanto, anche se le difficolt delliter autorizzativo e lo scoordinamento tra tempi di realizzazione delle centrali e degli elettrodotti non un problema solo italiano ma una criticit segnalata dallorganismo UCTE in generale per i vari Paesi europei, per lItalia questo problema sembra manifestarsi in maniera particolarmente acuta, con gli investimenti nella rete a soffrire maggiormente degli ostacoli di carattere autorizzativo e di accettabilit sociale. In estrema sintesi, da un lato le oggettive difficolt di autorizzazione e completamento degli interventi di ampliamento della rete di trasmissione e lo sfasamento dei tempi di realizzazione degli elettrodotti con le centrali, reso pi critico nel nuovo disegno di mercato in cui le decisioni di investimento in nuovi impianti non sono prese allinterno di un unico soggetto verticalmente integrato che pianifica in un orizzonte di medio-lungo termine, dallaltro la apparente scarsa efficacia degli strumenti messi in opera dal gestore per cercare di contrastare tali ostacoli, hanno determinato e determinano un serio rallentamento nellattuazione degli interventi previsti, con ripercussioni sul livello di sicurezza ed efficienza dellintero sistema elettrico nazionale.

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Box 2.3 - Investimenti nel settore del gas


Il gas , al pari dellenergia elettrica, una che per essere scambiata e utilizzata necessita di una rete di trasporto. Dal momento che la produzione nazionale di gas copre una quota ridotta dei consumi ed in costante declino, landamento dellofferta (per soddisfare il crescente fabbisogno) dipende dalle importazioni tramite gasdotto o terminali GNL. Nel prosieguo, lanalisi si focalizzer, pertanto, su tali infrastrutture. Lo sviluppo della capacit di trasporto per limport stato in linea con la dinamica del fabbisogno interno, con un incremento del 22% dal 2000 al 2005, fino ad un valore di 262Mmc/g. Dal momento che nello stesso periodo la domanda cresciuta del 21,5%, il margine di riserva rimasto praticamente invariato, raggiungendo nellanno 2006-07 un valore circa del 17%. Anche negli ultimi anni la infrastrutture esistenti hanno visto un ulteriore potenziamento arrivando ad una disponibilit al giorno di 281,6 Mmc/g nel 2007, con un tasso di utilizzo medio delle infrastrutture (cosiddetto ) nellultimo triennio pari al 76%. Lo sviluppo dellofferta di gas naturale verr garantito nei prossimi anni sia dal potenziamento di gasdotti esistenti sia dalla costruzione di nuovi gasdotti e impianti GNL. Per quanto riguarda i potenziamenti delle infrastrutture esistenti previsto lampliamento di 13,4 milioni di mc di gas al giorno del TTPC e di 9 milioni di mc al giorno del TAG nel 2008-09. Per quanto riguarda invece la costruzione di gasdotti ex-novo sono stati presentati 3 grandi progetti (Tabella 3): 1. GALSI: il progetto di importazione di gas naturale dallAlgeria, che prevede la costruzione di un gasdotto con una capacit di trasporto iniziale di 8-10 Gmc/anno. Il gasdotto collegher il paese africano alla Sardegna, e poi questultima alla Toscana. Per quanto riguarda la propriet, accanto alla Regione Sardegna (11,6%), vi sono alcuni operatori presenti in diverse fasi della filiera del gas: il produttore algerino Sonatrach (41,6%), che sar anche lunico fornitore del gas naturale, Edison (20,8%), Enel (15,6%), Hera Trading (10,4%). 2. IGI: nel novembre 2005 stato firmato laccordo intergovernativo tra Italia e Grecia per la realizzazione del gasdotto IGI (Interconnector Greece Italy), che sar realizzato da Edison e dalla societ di stato greca Depa, operativa nel settore del gas. La nuova infrastruttura consentir all'Italia di importare annualmente 8-10 Gmc di gas proveniente dalle aree del Mar Caspio (Azerbajan) e dal Medio Oriente (Iran e Iraq), due regioni dove ad oggi si trovano oltre il 20% delle riserve mondiali di gas accertate. Il progetto IGI vede anche la partecipazione della societ di stato turca Botas, che permetter il collegamento del gasdotto alla rete di trasporto turca. Sul progetto IGI si espressa anche l'Unione Europea, che lo ha inserito in uno dei cinque assi prioritari di sviluppo del sistema energetico trans-europeo (NG3) e contribuendo finanziariamente alla realizzazione degli studi tecnico-economici di fattibilit dellinfrastruttura. 3. TAP: Il progetto stato presentato da EGL e prevede la realizzazione di un gasdotto di collegamento Albania-Italia, finalizzato allimportazione di gas dalle stesse regioni di approvvigionamento del progetto IGI. Tra i progetti esposti si ipotizza la completa costruzione ed entrata in esercizio del solo TAP nel 2013/2014.

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Tab. 3 - I nuovi gasdotti di importazione


Nome ICI Galsi Provenienza Grecia Algeria Capacit in ml mc/g 21,9 21,9 Ownership 50% Edison 50% Depa Sonatrach 41,6%, Edison 20,8%, Enel 15,6%, Sfirs 11,6%, Hera Trading 10,4% 100% EGL Inizio lavori 2008 n.a. Fine lavori 2011 2011

TAP
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Albania

27,4

2008

2010

Anche la progettazione di nuovi impianti di rigassificazione vede una spinta considerevole. Dal 2008-09 prevista lentrata in funzione del rigassificatore di Rovigo, che porter una capacit aggiuntiva giornaliera pari a 21,9 milioni di mc. Nel 2009-10 si presuppone sar attivo anche il terminale GNL di Livorno gi approvato, con una capacit di 10,3 milioni di mc/giorno. Infine si ipotizza lentrata in funzione nel 2013/2014 di altri due impianti per un incremento di capacit totale giornaliera di 43,8 milioni di mc. Numerose sono le richieste di autorizzazioni giacenti ma si supposto che date le difficolt attualmente esistenti e comunque le potenzialit della domanda, difficilmente pi di due ulteriori terminali oltre a quelli ad oggi approvati verranno effettivamente realizzati. Fig. 13 - Quote di mercato sui contratti di import take or pay

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Questi nuovi investimenti porteranno ad un significativo mutamento nelle quote di mercato, legate alla diversa assegnazione della capacit di importazione (Figura 13). Ma non solo si modificher la struttura di mercato, anche i paesi di importazione vedranno dei cambiamenti, con una positiva diversificazione delle fonti. Si prospettano infine ampliamenti della capacit di stoccaggio che aiuteranno, in concomitanza alle nuove infrastrutture di importazione a garantire una maggiore sicurezza dellofferta di gas naturale. Si tratta per lo pi di potenziamenti dei siti esistenti ad eccezione del nuovo investimento a Bordolano, che, a partire dal 2010, porteranno ad una capacit aggiuntiva di 3,1 miliardi di mc, portando la disponibilit complessiva a 11,3 miliardi di mc. A questo proposito, si consideri come laccesso allo stoccaggio, da utilizzarsi soprattutto come strumento di modulazione stagionale, sia un elemento necessario per un efficiente sviluppo del mercato. A valle di questo quadro, si consideri come lAEEG abbia indicato un fabbisogno aggiuntivo per garantire la sicurezza del sistema di disponibilit alla punta rispetto alla dotazione del 2007 pari a 130 Mmc/giorno, che, secondo le stime ref, potrebbe essere raggiunto solo nel 2013.

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3. Gli strumenti della programmazione loperativit delle Amministrazioni locali

Nei precedenti Rapporti stato pi volte sottolineato il ruolo predominante delle Amministrazioni locali nel veicolare gran parte della spesa per investimenti in infrastrutture. Come testimoniato dai dati sugli appalti pubblici discussi in precedenza, ma anche guardando all'aggiornamento fornito dal Ministero dell'Economia e delle Finanze relativo al primo semestre del 2008 (rilevazione SIOPE), oltre l'80% della spesa per investimenti diretti in infrastrutture pertiene alle Amministrazioni Locali, in particolare ai Comuni. Il dato quantitativo, gi di per s molto rilevante, sottostima comunque il ruolo delle Amministrazioni Locali nella formazione delle infrastrutture, in quanto queste sono chiamate a partecipare comunque al processo decisionale che coinvolge i territori nella definizione delle grandi opere, ancorch queste vengano indirizzate a livello centrale con strumenti volti a limitare il potere d'interferenza delle suddette Amministrazioni (Legge Obiettivo). Diventa quindi fondamentale comprendere come le Amministrazioni locali possono intervenire nel processo di programmazione e definizione degli investimenti in infrastrutture, tenendo conto che esso ad oggi si confronta con molteplici difficolt emerse a livello centrale e una sostanziale inesistenza di programmi locali focalizzati sul tema infrastrutturale. Non deve, pertanto, sorprendere che uno degli aspetti qualificanti della "manovra anticipata" di bilancio sia stato quello di censire i fondi assegnati alle aree sottoutilizzate e ridefinirne la programmazione, premiando il finanziamento di investimenti in infrastrutture ritenute prioritarie. La scelta governativa, prendendo atto dell'assenza di coordinamento tra i differenti livelli di governo che fosse in grado di garantire una programmazione delle risorse coerente con le strategie di infrastutturazione del Paese, ha avocato a s il potere decisionale e financo gestionale delle opere, prevedendo maggiori poteri per il Cipe, una ricompattazione del Ministero delle Infrastrutture e un ridisegno degli organismi deputati alla realizzazione e gestione delle infrastrutture: Anas, Gruppo Ferrovie dello Stato, Enav e Enac. La centralizzazione degli strumenti di programmazione economica nel settore delle infrastrutture deve trovare un equilibrio con l'evoluzione federalista del Paese, che punta ad ampliare gli spazi di autonomia delle Amministrazioni locali. Nella fattispecie, si mette in discussione una delle funzioni prioritarie degli Enti decentrati, facendo leva sulle indubbie inefficienze riscontrate in quest'ambito, come discusso nei capitoli precedenti, ma si corre il rischio di limitare fortemente le potenzialit implicite nel decentramento delle funzioni. In effetti, a ben guardare, la gestione delle infrastrutture a livello decentrato incontra diverse problematiche difficili da conciliare e da ricondurre ad un quadro unitario di efficiente programmazione. L'allocazione a livello locale del potere decisionale e gestionale in materia di infrastrutture rischia di inibire la formazione di infrastrutture strategiche, i cui benefici possano essere colti anche al di fuori del luogo in cui insiste l'infrastruttura: si pensi alle grandi reti di comunicazione o alla infrastrutture di approvvigionamento energetico. Inoltre, l'attribuzione delle scelte infrastrutturali ai governi subcentrali non consente di calibrare opportunamente le politiche di riequilibrio economico di cui il Paese necessita, visto il non trascurabile divario infrastrutturale che caratterizza il Nord e Sud della nazione. Infine, non pu essere sottaciuta la difficolt incontrata da Amministrazioni piccole e meno organizzate nell'affrontare i rapporti con i privati e a gestire un processo complesso

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come pu essere la realizzazione di un'opera pubblica. I dati mostrati nel primo capitolo di questo rapporto sono abbastanza netti nel segnalare le differenze in termini di efficienza nella gestione delle procedure di gara riscontrate a seconda del livello di governo o della regione in cui ubicata la stazione appaltante. L'inadeguatezza delle Amministrazioni territoriali a gestire i rapporti con il settore privato diventa un vincolo molto mordente, se si rammentano le ristrettezze finanziarie in cui versa la Pubblica Amministrazione e, di conseguenza, si ritiene indispensabile un pi ampio coinvolgimento dei privati nel finanziamento delle infrastrutture. A fronte di queste criticit emerse, non tuttavia facilmente eludibile la forza conquistata sul territorio dalle Amministrazioni locali, che verosimilmente destinata ad accrescersi con il varo del federalismo fiscale. Il ruolo delle Amministrazioni locali nel veicolare la spesa per investimenti deriva essenzialmente dalla loro prossimit alle infrastrutture e ai fruitori delle medesime. inevitabile, quindi, che sia questo il livello di governo in cui si debba concentrare maggiormente la spesa affinch questa sia pi efficace. Da anni, poi, le Amministrazioni decentrate hanno sviluppato competenze nella gestione dei progetti di investimento, nei rapporti con gli operatori privati locali e, di recente, hanno coniugato il beneficio della realizzazione delle infrastrutture con il loro costo. Ci ha reso pi responsabili e, in molti casi, pi efficienti gli Enti impegnati sul fronte degli investimenti, anche se rimangono ancora molte lacune da colmare. Tuttavia, sarebbe sconveniente invertire un processo che faticosamente sta portando gli Enti territoriali ad acquisire competenze, anche nelle modalit di finanziamento, nellambito delle infrastrutture e che, attraverso il canale della maggiore autonomia, potrebbe condurre verso un livello di allocazione ottima delle risorse anche in un sistema atomistico come quello federale. Ovviamente, bisogna avere laccortezza di equilibrare i ruoli dei diversi livelli di governo a seconda della tipologia di infrastruttura da realizzare, limitando i poteri di veto delle Amministrazioni pi decentrate, nel caso di grandi opere con valenza strategica per lintera nazione, ed enfatizzandone la compartecipazione, quando queste o hanno bisogno della realizzazione di infrastrutture locali di supporto per essere fruibili, o hanno forti ripercussioni sul territorio. Per questa ragione, in quanto segue vengono passati in rassegna i principali strumenti della programmazione, della gestione e del finanziamento delle infrastrutture, ponendoli in relazione con l'operativit delle Amministrazioni Locali e cercando di mettere in evidenza i punti di coerenza e quelli di contrasto con l'evoluzione del Paese in senso federale. Successivamente, viene fornita una panoramica sulle problematiche finanziarie degli Enti territoriali in merito alla promozione delle infrastrutture, sia analizzando la distribuzione delle risorse attivabili a tal fine, sia discutendo l'interazione delle regole di coordinamento della finanza pubblica (Patto di Stabilit interno) con le scelte di investimento delle Amministrazioni locali. Proprio su quest'ultimo argomento opportuno soffermarsi, in considerazione del fatto che l'Allegato Infrastrutture al Dpef 2009-13 ripropone la bont dell'adozione di una golden rule a livello comunitario, che esplichi i suoi effetti anche con riferimento ai rapporti intergovernativi definiti su base nazionale. Infine, il capitolo si conclude con una discussione circa l'opportunit di introdurre strumenti di gestione dei rapporti pubblico-privati anche a livello decentrato, ipotizzando delle possibili soluzioni di adattamento a livello locale di strumenti in parte collaudati a livello nazionale. In particolare, vengono forniti degli spunti di riflessione in merito alla possibilit e opportunit di costituire delle forme di relazione basate su standard uniformi tra i diversi Enti dello stesso livello di governo, ma differenti per settore di applicazione e modificabili nei parametri per

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tenere conto delle peculiarit territoriali. Nel fare questo, le convenzioni standard proposte possono mutuare alcuni elementi dirimenti dalle convenzioni adottate a livello nazionale con riferimento ai servizi di cabotaggio marino e alla regolazione dei servizi aeroportuali.

3.1 Gli strumenti della programmazione nel settore delle infrastrutture


Il quadro degli strumenti di programmazione di cui la Pubblica Amministrazione dispone per promuovere la progettazione e realizzazione delle opere pubbliche dominato a partire dal 2001 dalla Legge Obiettivo. Essa costituisce lo snodo prioritario dellorganizzazione del settore pubblico in materia di grandi opere di interesse nazionale e definisce lo scenario operativo allinterno del quale si muovono sia le strutture centrali sia quelle locali. Al centro di tale architettura viene posto il Cipe, al quale viene affidato il compito di gestire liter autorizzatorio, regolare il finanziamento pubblico e monitorare lo stato di avanzamento delle opere. In questa sua veste, il Cipe il luogo ove si compongono le istanze dei diversi portatori di interesse e al quale spetta la decisione finale nellapprovazione di un progetto di investimento. Nel corso degli anni, pur rimanendo immutata limpostazione della Legge Obiettivo, il Cipe ha subito delle modifiche, tra cui lo spostamento dal Ministero dellEconomia e delle Finanze alla Presidenza del Consiglio (si veda il Rapporto 2007, Gli equilibri delle finanze locali tra autonomie e regole). Nella sua azione, il Cipe si avvale dellausilio della Conferenza unificata tutte le volte in cui la realizzazione di unopera prevede il coinvolgimento di una o pi Amministrazioni decentrate. Tale modello di programmazione stato potenziato, con riferimento alle infrastrutture, nel corso della vigente legislatura, mediante la concentrazione delle risorse disponibili per il finanziamento delle aree sottoutilizzate (Fondi Fas) e il recupero di quelle non utilizzate con la programmazione precedente. In questa nuova veste, il Cipe non solo si occupa del coordinamento e del monitoraggio dei fondi destinati agli investimenti (compresi i contributi alle imprese), ma ridefinisce la programmazione sulla base delle risorse che si rendono disponibili mediante questa attivit, con il solo vincolo di concentrarle nelle infrastrutture, secondo un elenco di priorit condiviso dal Governo. In sostanza, si rafforza laccentramento decisionale e finanziario delle grandi opere, ma rimane inalterato il meccanismo delle Intese Generali Quadro che regola i rapporti tra il centro e la periferia. In virt del potenziamento del ruolo del Cipe si determina una sostanziale subalternit degli Enti territoriali, che avranno minore spazio nella definizione delle strategie di infrastrutturazione del Paese. Questa semmai, demandata al Ministero delle Infrastrutture, cha attraverso lAllegato al Dpef orienta e vincola le scelte finanziarie sui progetti di investimento, definendone le priorit. Tale documento, una volta approvato in sede Cipe, viene incorporato, difatti, nella programmazione di bilancio e qualunque modifica del medesimo deve essere effettuata allinterno dellapposita sessione o in occorrenza dei momenti di assestamento del bilancio. In questo modo, si garantisce una parziale certezza delle risorse ai progetti approvati in via definitiva e si regolano le aspettative di finanziamento delle opere in fase di progettazione preliminare, anche se gi nellanno passato profonde variazioni sono state apportate nel corso dellanno. Laver potenziato la programmazione centrale, senza avere modificato le modalit di coordinamento con quella locale, tuttavia, rischia di acuire il problema dei ritardi e delle sovrapposizioni sperimentate in passato, specie se si considera la prospettiva di accelerazione della riforma federale.

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A livello locale, infatti, la formazione di opere pubbliche segue delle direttrici autonome, che solo in alcuni casi possono essere assoggettate ad un coordinamento regionale, perlopi vigente nel caso di cofinanziamenti della Regione su opere finanziate con fondi europei. Di fatto, non sussiste un coordinamento ex ante, ma un controllo ex post o un coinvolgimento dettato dalle esigenze di completamento di grandi opere con terminali locali. A fronte di questo modello della programmazione, in cui centro e periferia sono coinvolti non sistematicamente ma a fasi alterne, difficile proporre degli strumenti alternativi, stante sia la struttura organizzativa della Pubblica Amministrazione, sia gli strumenti di finanziamento a disposizione. Uneventuale decentramento della programmazione rischierebbe, infatti, di investire strutture non attrezzate a gestire simili funzioni, ma pi focalizzate nellesecuzione materiale degli investimenti. Allo stesso modo, una programmazione maggiormente decentrata, visti i margini ristretti in termini di risorse finanziarie, rischierebbe di introdurre maggiore incertezza nel finanziamento delle opere pubbliche.

3.2 I limiti agli investimenti delle Amministrazioni locali


Il quadro aggiornato degli strumenti per realizzare infrastrutture a disposizione delle Amministrazioni Locali, sia di tipo normativo che finanziario, prefigura per tali Enti una delle situazioni pi problematiche dellultimo decennio. In questo lasso di tempo, infatti, nonostante i proclami di crescente autonomia da assegnare alle Amministrazioni decentrate, sono stati posti in essere interventi legislativi tali da ridurre al minimo gli spazi di manovra degli Enti territoriali. A siffatte misure si sono affiancate, e in parte le hanno indotte, le ristrettezze finanziarie generate sia dalla debole congiuntura economica, sia dalla difficolt nel conseguire risparmi sul fronte della spesa corrente. Il riflesso immediato dellaccresciuta limitazione alla capacit di investimento delle Amministrazioni locali linversione di tendenza della spesa per investimenti imputabile a tale comparto della Pubblica Amministrazione. Alla fine del 2007, infatti, il livello di investimenti prodotto dalle Amministrazioni locali era inferiore in valore assoluto a quello realizzato nel 2004, mentre nel periodo 2000-04 era cresciuto del 38%. Per quanto detto in precedenza, visto il peso che gli Enti decentrati hanno allinterno della Pubblica Amministrazione, ci rispecchia landamento degli investimenti pubblici per lintero settore pubblico. Fig. 1 - La spesa per investimenti pubblici
140

130 Indice 2000=100

120

110

100 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 AMMINISTRAZIONI CENTRALI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI LOCALI

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tatsI itad us .feR enoizarobale :etnoF

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Le anticipazioni fornite dalla rilevazione SIOPE per quanto riguarda il primo semestre 2008 sembrano confermare questo trend decrescente, visto che a met anno, la spesa (pagamenti) per investimenti ammonta a poco pi del 40% di quella sostenuta complessivamente nel 2007, con una capacit di spesa che va dal 56% delle aziende sanitarie al 37% delle Regioni, mentre i Comuni, che sono i titolari di circa il 56% della spesa locale per investimenti, hanno effettuato nella prima met del 2008 pagamenti per un valore pari al 43,4% del totale 2007. Tab. 1 - La spesa per investimenti (primo semestre 2008)
etnE id aigolopit rep itnemitsevnI

Amministrazioni locali Regioni Province Comuni A Aziende san. e osped. IRCCS Universit Altri Enti locali Totale
SGR itad us .feR enoizarobale :etnoF

Investimenti (b) 1.676.101.919,45 1.133.637.942,79 6.740.444.213,72 1.320.095.437,66 102.067.091,82 469.355.262,98 224.180.576,87 11.665.882.445,29

% Investimenti per comparto 14,4 9,7 57,8 11,3 0,9 4 1,9 100

Le ragioni del declino degli investimenti sono molteplici e vanno ricercate nei limiti imposti alla spesa locale per questo tipo di funzione. Innanzitutto, cos come per il resto della Pubblica Amministrazione, le Amministrazioni decentrate hanno dovuto fronteggiare un periodo di ristrettezze finanziarie indotte dalla debole congiuntura economica, che ha eroso la capacit di risparmio pubblico in capo a suddette Amministrazioni. Tuttavia, scomponendo il risparmio pubblico per livelli di governo, si pu notare come gli Enti decentrati siano quelli pi virtuosi nella formazione delle risorse da destinare alla spesa in conto capitale. Fig. 2 - Il risparmio pubblico all'interno della Pubblica Amministrazione
90000 70000 50000

Milioni di euro

30000 10000 -10000 -30000 -50000 -70000 AMMINISTRAZIONI AMMINISTRAZIONI CENTRALI LOCALI ENTI PREVIDENZIALI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

Valori cumulati periodo 2000-2007


tatsI itad us .feR enoizarobale :etnoF

Nel periodo 2000-07 le Amministrazioni locali hanno accumulato un risparmio pubblico di quasi 90 miliardi di euro, a fronte del quale si

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registrato un disavanzo delle Amministrazioni centrali e previdenziali pari a 29 miliardi di euro. Alla formazione dellavanzo di parte corrente in capo alle Amministrazioni decentrate hanno contribuito sia il buon andamento delle entrate, sia il contenimento della spesa corrente, soprattutto da parte dei Comuni. Difficile valutare se con spazi di autonomia tributaria maggiori di quelli concessi (per molti anni limitati dal blocco delle aliquote) si sarebbero potute ricavare maggiori risorse per gli investimenti. In questo senso, la relazione con la capacit di indebitamento sul mercato pu essere fuorviante, perch proprio a causa delle limitazioni finanziarie imposte, molti Enti hanno fatto un uso distorto del ricorso al mercato per finanziare oneri correnti. Ci si evince sia dalla dinamica del debito locale, cresciuto di una misura superiore a quella necessaria per finanziare la spesa per investimenti, sia dalluso improprio, riscontrato in alcuni Enti, in merito alla stipula di contratti derivati finalizzati pi allincasso di premi di liquidit (up-front), che alla copertura del rischio tassi o cambi. Fig. 3 - Debito degli Enti locali e deficit interni (mln )
19000 18500 18000 17500 17000 16500 16000 15500 15000 14500 2004 2005 2006 2007 2008 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Deficit interno (*)


)*(

Debito Enti locali (**)

Ci che comunque rilevante ai fini della comprensione delle difficolt che limitano la capacit di spesa per investimenti delle Amministrazioni locali, il riscontro in questo sottolivello di governo di una relazione stabile tra risparmio pubblico e livello degli investimenti. In media, si rinviene una relazione 2 a 1 tra avanzo di parte corrente e investimenti pubblici. Tenendo conto della soglia del 50% circa del finanziamento pubblico necessario per attivare le infrastrutture, rilevata in corrispondenza delle grandi infrastrutture ricomprese nel perimetro della Legge Obiettivo, si pu arguire che, anche nel contesto delle Amministrazioni decentrate, lentit delle opere realizzabili siano necessariamente legate, con una scala 1 a 4, alla capacit di risparmio dellamministrazione. Pertanto, per quanto si possano migliorare procedure, strumenti e organizzazioni preposte alla formazione di infrastrutture, questo sembra essere un indicatore stabile nel medio periodo che fornisce, anche a livello internazionale, una buona approssimazione della capacit di investimento in opere pubbliche da parte di un paese. Ovviamente, se lobiettiva scarsit di risorse pubbliche rappresenta uno dei maggiori limiti incontrati dalle amministrazioni nelleffettuare investimenti in opere

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olleviL .eirporp etartne e elaicos e otnemitsevni rep eseps art aznereffiD

.artsed alacs ,etnedecerp onna'lla ottepsir enoizairaV )**( ailatId acnaB e tatsI itad us .feR enoizarobale :etnoF

.otacidni otnauq a ottepsir etnedecerp onna'lled

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pubbliche, non si possono trascurare alcuni interventi normativi, oltre al gi citato blocco delle aliquote dei tributi locali occorso nel periodo 2003-06 e reiterato a partire dal 2009, che hanno ulteriormente ridotto questa capacit. Tra questi, sicuramente ha avuto un forte riflesso negativo lapplicazione del Patto di Stabilit interno calibrato su tetti di spesa, per il periodo 2004-06, o sui saldi complessivi con esclusione dellaccensione dei mutui per lanno 2007 (di Comuni e Province). In entrambe le metodologie, infatti, il capitolo di spesa pi penalizzato stato necessariamente quello per investimenti. Per quanto riguarda ladozione dei tetti uniformi di spesa, uguali per tutte le voci e costanti nel tempo, ci dipeso dalla maggiore volatilit degli investimenti rispetto agli altri capitoli di spesa. Limitando la crescita annua, di fatto, il tetto inibisce il varo di programmi di finanziamento che esplicano i loro effetti su un arco pluriennale, con variazioni che si compensano allinterno di tale intervallo, ma che su alcuni anni possono scaricarsi in modo non coerente con il limite imposto dal tetto. Ancora pi diretto il limite imposto dal Patto per il 2007 agli investimenti (di Comuni e Province), giacch questo obbligava gli Enti a raggiungere un obiettivo espresso in termini di saldo, nel quale venivano computate le spese per investimento ma non le entrate derivanti dallaccensione di mutui necessari a finanziare tali spese. Di fatto, il Patto congeniato per il 2007 incorporava un implicito divieto allutilizzo dellindebitamento per finanziare gli investimenti. Non stupisce, quindi, che in quellanno sia la dinamica del debito che quella degli investimenti hanno registrato un andamento stagnante. Per il 2008 gli effetti avversi di una tale impostazione del Patto erano stati attenuati, prevedendo una valutazione del saldo in termini di competenza mista o ibrida, ovvero contabilizzando le poste di parte corrente in termini di competenza e quelle in conto capitale in termini di cassa. Questo permette di spalmare, ai fini del rispetto del Patto, lonere per investimento su tutti gli anni in cui questo si riverbera e non soltanto su quello in cui vengono assunti gli impegni di spesa. Per il 2009, invece, pur mantenendo il criterio della competenza ibrida nel conseguimento dei saldi, sono stati introdotti degli accorgimenti gravemente penalizzanti la spesa per investimenti in opere pubbliche. Oltre al gi citato blocco delle aliquote, infatti, stato stabilito che n i proventi da dismissione, n quelli da cessioni di partecipazioni contano ai fini del computo del saldo, limitatamente alla parte utilizzata per finanziare investimenti. Ci significa sottrarre alle fonti di finanziamento degli investimenti una quota pari al 38% della spesa per opere pubbliche degli Enti Locali, se si considerano i dati relativi allanno 2006 (gli ultimi disponibili quanto a grado di dettaglio). Lintervento si porrebbe in forte contraddizione con gli incentivi introdotti sempre nella manovra per il 2009, volti a favorire la dismissione di immobili pubblici di pertinenza delle Amministrazioni locali, e priverebbe le Amministrazioni decentrate di un potente volano finanziario che invece potrebbe essere innescato attraverso lo sfruttamento del patrimonio immobiliare (vedi capitolo 4). Nella tabella seguente sono riportati gli effetti potenziali dellapplicazione di un simile dispositivo, espressi come incidenza delle entrate da alienazione di immobili e di cessione di partecipazioni sul totale della spesa per investimenti, utilizzando i dati di bilancio dei Comuni suddivisi per regione di appartenenza.

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Tab. 2 - Ripartizione dellincidenza delle entrate da dismissioni e cessioni sulla spesa per investimenti
Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli V. Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle D'Aosta Veneto ITALIA NORD CENTRO SUD Anno 2006 13,0% 8,0% 11,2% 4,6% 23,0% 15,5% 17,1% 7,9% 6,0% 16,7% 7,6% 28,4% 10,6% 6,2% 6,5% 15,4% 8,9% 13,2% 1,3% 13,7% 11,0% 10,8% 16,2% 7,3%

Unultima considerazione circa i limiti imposti alla capacit di investimento delle Amministrazioni locali ricade sulla rievocazione, presente nellAllegato Infrastrutture al Dpef 2009-13, di una golden rule da sponsorizzare a livello europeo. A prescindere dalla contraddizione tra il documento programmatico (il Dpef), che invoca lesclusione della spesa per investimenti dalle regole di coordinamento fiscale, e quello attuativo (la manovra), che penalizza la spesa per investimenti ai fini del Patto di Stabilit interno, giova rilevare come lapplicazione della golden rule non trovi realisticamente spazio allinterno della cornice finanziaria dei conti pubblici italiani. Fig. 4 - La dinamica del debito (in % del PIL)
120 100 80 60 40 20 0 2017 2021 2029 2033 2007 2009 2019 2025 2031 2037 2013 2015 2023 2027 2011 2035 2039

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Debito a politiche vigenti Debito implicito con la golden rule

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Difatti, escludere la spesa per investimenti dal computo del saldo di riferimento significherebbe espandere di una pari misura il deficit della Pubblica Amministrazione e, di conseguenza, ridurre dello stesso ammontare il saldo primario (il ragionamento vale una volta riallocato il problema tra i diversi livelli di governo). Come si pu vedere dal grafico 4, una siffatta riduzione del saldo primario, a parit di condizioni macroeconomiche previste per il prossimo quinquennio, genererebbe uninversione di tendenza delle dinamiche del debito pubblico, che tornerebbe a crescere in rapporto al PIL, innescando dinamiche esplosive dellindebitamento. Pertanto, una buona scelta di compromesso sarebbe gi quella di rimuovere i limiti imposti alle Amministrazioni locali nel finanziare opere pubbliche con entrate straordinarie ed evitare di caricare il sistema dei conti pubblici di debiti, che poi si ripercuotono sul sistema economico sotto forma di maggiore tassazione.

3.3 La gestione dei rapporti pubblico-privato a livello locale mediante luso delle convenzioni
otairanetrap id imehcs ilged enoizazzidradnatS 1.3.3
Le grandi opere infrastrutturali gestite dal Governo centrale assorbono la maggior parte dellattenzione mediatica. La realt, per, che l80% della spesa per infrastrutture pubbliche consiste in una miriade di interventi di medio importo che si concentra nelle Amministrazioni locali e che ha un ruolo chiave nella infrastrutturazione del Paese. Senza una densa ed efficace rete di infrastrutture locali le grandi opere avrebbero poco o scarso valore, alla stregua di una linea elettrica di alta tensione non connessa ad una rete di distribuzione locale, o di un autostrada senza nessun casello di uscita. La situazione della finanza pubblica nazionale e locale, caratterizzata da notevoli ristrettezze, ha determinato negli ultimi anni una forte riduzione delle risorse pubbliche destinate agli investimenti locali, come testimonia anche la rilevante contrazione delle concessioni di credito effettuate dai soggetti finanziatori nazionali che tipicamente servono tale mercato. Tab. 3 - Mutui per investimenti concessi agli Enti locali nel periodo 1997-06
Mutui concessi Anno 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 mln euro 4.624 5.136 5.939 6.322 5.651 4.862 7.388 7.141 6.116 6.096 Variazioni mln euro 521 512 803 384 -671 -790 2.526 -247 -1.025 -20 % 12,7 11,1 15,6 6,4 -10,6 -14,0 51,9 -3,3 -14,4 -0,3

8002 ,otatS olled elareneG airenoigaR ,itnemitsevni ilged otnemaiznanif li rep ilairotirret itnE ilgad ittartnoc iutum ius enigadnI :etnoF

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Nel breve e medio termine inoltre difficilmente prefigurabile un significativo aumento delle risorse pubbliche destinate a tale scopo, sia perch la relativamente alta pressione fiscale non consente di ipotizzare significativi aumenti di imposte, sia perch dirottare quote di spesa corrente verso la spesa per investimenti si sempre dimostrato un processo difficoltoso. In tale contesto, evidente che con un esteso ricorso a capitali privati potranno essere reperite le risorse necessarie a colmare il divario infrastrutturale che, tra altre cose, costituisce svantaggio competitivo del nostro sistema economico. Lesperienza mostra per che il coinvolgimento dei capitali privati, tanto semplice in quanto idea strategica quanto difficoltoso sul piano esecutivo. Bisogna, infatti, considerare che la maggior parte delle infrastrutture pubbliche strettamente connessa a rilevanti interessi pubblici. Alle opere sono infatti sovente intrinseci monopoli naturali o servizi relativi a diritti primari dei cittadini, quali quello alla salute (ospedali, trattamento rifiuti, acque potabili) o al libero movimento (trasporti collettivi e strade). Lingresso dei privati nella gestione di tali servizi, se da un lato porta risorse finanziare o anche tecniche gestionali pi efficienti, dallaltro porta anche il potenziale disallinamento degli interessi del gestore (che mira ad estrarre il massimo profitto nel pi breve tempo possibile dal proprio investimento) da quelli della collettivit. Senza che sia stata data efficace risposta a tale problematica, non pensabile che il ricorso al capitale privato si estenda in modo ampio, stabile nel tempo e in modo soddisfacente per tutte le parti coinvolte. Il partenariato pubblico-privato, con contratti di costruzione e gestione di opere pubbliche da parte di soggetti privati, uno degli strumenti con cui si cercato di dare soluzione ai problemi sopra citati. Negli ultimi anni tali strumenti sono stati adottati in misura sempre pi crescente. Tale strada non per priva di rischi. Lo strumento del partenariato richiede infatti che tra i soggetti pubblici e privati siano stipulati accordi aventi natura contrattuale di durata notevole (anche oltre 30 anni) e che di fatto istituiscono monopoli privati su beni pubblici e con i quali le parti coinvolte si scambiano tutta una serie di rischi di carattere gestionale ed economico. Lesperienza nazionale e internazionale mostra che la redazione e gestione di tali contratti richiede competenze professionali anche sofisticate che, se sono presenti nel settore privato, non lo sono spesso, o quasi mai, nel settore pubblico, soprattutto a livello locale. In pratica, lo strumento del partenariato rischia di determinare a livello locale la stessa asimmetria di competenze che si determinata per i contratti derivati, con Amministratori che si trovano a sottoscrivere contratti i cui costi impliciti nel medio lungo termine non sono in grado di comprendere a fondo. Tale asimmetria crea problemi non solo alla parte pubblica, ma anche a quella parte del settore privato che, anche se interessata a creare valore nel lungo termine, mantenendo legittimazione e responsabilit sociale, si trova a dover competere con settori pi interessati allestrazione di rendite di breve respiro. Un recente esempio che pu apparire secondario ma che sintomatico dei possibili rischi della cattiva gestione dei partenariati a livello locale - quello dei sistemi automatici di rilevazione dei passaggi con il rosso, nel quale un errato sistema di incentivi e la cattura di alcuni funzionari pubblici da parte dei soggetti privati, ha provocato, oltre a rilievi in alcuni casi a carattere penale, anche la criminalizzazione di tecnologie che, se adeguatamente applicate, renderebbero pi efficiente lerogazione del servizio pubblico di polizia stradale.

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A tale asimmetria di competenze, bisogna inoltre aggiungere il notevole potere lobbystico che i soggetti concessionari, in tutti i Paesi, tendono ad esercitare sul potere politico. In Italia, lo stesso Governo centrale, che pur in linea teorica sarebbe dotato di rilevante forza negoziale nei confronti dei mercati privati, si spesso dimostrato incapace a gestire tali pressioni. Tali asimmetrie negoziali non potranno che accentuarsi a livello locale in cui a fronteggiarsi saranno operatori con peso e capacit economiche superiori a quelli del livello di governo a cui vengono stipulati i contratti. Se lo si guarda dal punto di vista della dotazione infrastrutturale, lesistenza di rapporti sbilanciati e costosi per gli utenti (incluse le piccole e medie imprese utilizzatrici delle infrastrutture) determina nel lungo termine limpossibilit di colmare il divario competitivo con i Paesi concorrenti in quanto, visto che le imprese e gli utenti italiani, come la finanza pubblica, non hanno maggiore capacit di spesa rispetto ai loro omologhi o concorrenti esteri (anzi, negli ultimi tempi, ne hanno meno), pagare troppo non potr che comportare, nel lungo termine, lavere meno. A tali difficolt, se ne aggiungono altre, di carattere temporale, interno allAmministrazione pubblica. La durata degli investimenti in infrastrutture (sovente oltre i 20/30 anni) infatti notevolmente superiore alla normale durata del ciclo politico (ca. 5 anni). Ne consegue che gli Amministratori pubblici potrebbero in alcuni casi essere pi interessati ad eventi di breve (es. annunciare la costruzione di unopera, demandando al futuro gli aspetti realizzativi; tenere basse le tariffe nel breve termine anche al costo di farle aumentare di molto nel lungo termine) che assicurare stabilit gestionale di lungo termine agli investimenti. Tali aspetti, se non adeguatamente gestiti, generano inevitabilmente contrasti e difficolt che allontanano gli investitori privati di maggior qualit (quelli con un interesse di lungo termine), attirando al contempo investitori con carattere pi speculativo/ di breve termine. Lindividuazione di una soluzione per la gestione/ mitigazione di tali rischi appare fondamentale per lavvio di un programma di diffusione a livello locale dei partenariati pubblico-privato che vuole essere ampio, credibile e stabile. A tal fine, andrebbero avviati lo studio e la redazione di un insieme di contratti o convenzioni tipo per i diversi tipi di infrastruttura e i diversi contesti, da mettere a disposizione degli Enti locali, unitamente ad una struttura di supporto centrale. Per certi aspetti, tale approccio risulta in linea con quanto fatto gi da tempo a livello internazionale, specialmente in Inghilterra con la PPI initiative, e che si cercato parzialmente di introdurre nel nostro Paese, tramite la Unit Tecnica per la Finanza di Progetto, che per ha prodotto risultati modesti. Le differenze sostanziali sono che la nuova iniziativa si dovrebbe concentrare: a) Sul processo, invece che sulle persone, mirando a standardizzare i tipi contrattuali, piuttosto che analizzando, con un team di esperti, specifiche iniziative; b) Sui piccoli interventi diffusi, invece che sulle grandi opere.

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Problema
Notevole divario infrastrutturale, anche a livello locale

Soluzione

Investire in infrastrutture

Le risorse pubbliche sono insufficienti

Ricorrere a risorse private

Disallineamento degli interessi del soggetto gestore da quelli della collettivit

Adottare strutture regolatorie/ contrattuali che riallineano gli interessi pubblici e privati

Competenze tecnicoprofessionali per redazione e gestione di tali contratti non sufficientemente diffuse a livello locale

Sviluppare contratti tipo e incentivare adozione da parte di enti locali

Tali contratti tipo, che sarebbero concordati e pre-approvati dai vari livelli istituzionali, consentirebbero: a) Di mitigare le asimmetrie tecnico-professionali tra Amministratori locali e contraenti pubblici; b) Di limitare lo spazio negoziale nellintorno di soluzioni eque con il vantaggio di ridurre i rischi reputazionali per le istituzioni finanziarie e assicurare contratti stabili e sostenibili nel lungo termine per entrambe le parti; c) Di accellerare i processi approvativi. Nello sforzo di studio dovrebbero essere coinvolte le Associazioni delle amministrazioni contraenti (es. Comuni), delle istituzioni finanziatrici, delle Amministrazioni centrali competenti (es. Ministero delleconomia).

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opit imehcs ilged otunetnoC 2.3.3


Gli schemi tipo di partenariato dovrebbero essere sviluppati per ciascuna delle tipologie tipiche di intervento infrastrutturale da parte degli Enti locali quali ad esempio trasporto pubblico (metropolitane, autolinee, trasporto ferroviario leggero), viabilit stradale, edilizia sociale (scuole, ospedali, cimiteri), infrastrutture di utilit pubblica (acquedotti, fognature, inceneritori di rifiuti), efficienza energetica. Gli schemi tipo dovrebbero avere contenuto quanto pi comune tra i diversi settori, al fine di facilitare lapprendimento e il supporto reciproco tra i vari funzionari pubblici interessati, nonch il rapido consolidarsi di pratiche ed interpretazioni sui contenuti contrattuali che accelerano lesecuzione degli stessi e riducono il contenzioso. La standardizzazione favorirebbe altres lintervento privato in quanto, soprattutto per gli interventi medio-piccoli, i costi e tempi di strutturazione e apprendimento delle regole locali da parte dei finanziatori possono rappresentare una barriera significativa allinvestimento. In particolare la struttura della parte economica relativa alla remunerazione del soggetto gestore dovrebbe essere elaborata sulla base di criteri comuni, relativi ad un men di possibili opzioni di remunerazione dei soggetti gestori.

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Una prima opzione riguarda la fonte dei ricavi, che possono pervenire: a) Solo dagli utenti/cittadini (tariffe); b) Dagli utenti/cittadini e dallAmministrazione (tariffe + corrispettivi di servizio); c) Solo dallAmministrazione (corrispettivi di servizio). In tutti i casi, i ricavi dovrebbero essere determinati sulla base di un principio di equit, a tutela di tutte le parti coinvolte (utenti, amministrazione, investitori privati). In pratica, i ricavi devono essere fissati in modo tale da coprire i costi del servizio, calcolati su una base di efficienza, e di una congrua remunerazione del capitale investito dagli investitori. Un esempio di concreta trasposizione di tale principio contenuto nella delibera CIPE n. 111 del 2007 concernente la disciplina degli oneri di servizio pubblico e delle dinamiche tariffarie nel settore del trasporto pubblico marittimo.

Box 3.1 - La Delibera CIPE n. 111 del 2007


La delibera del CIPE n. 111 del 2007 (cfr. www.cipecomitato.it) disciplina i criteri per la determinazione degli oneri di servizio pubblico e delle dinamiche tariffarie nel settore dei servizi di cabotaggio marittimo di pubblico interesse. Nel disciplinare tale settore il CIPE ha introdotto criteri che hanno una valenza ben pi ampia di quelle del settore del cabotaggio marittimo e che possono applicarsi, pi in generale, a tutti quei casi nei quali, anche se i ricavi da mercato (le tariffe applicate agli utenti) non sono sufficienti a remunerare adeguatamente il capitale investito, i servizi sono ritenuti comunque necessari al fine di tutelare determinati interessi pubblici. Ricadono in tale fattispecie, ad esempio, il trasporto pubblico su gomma o su ferrovia (agevolmente assimilabili a servizi di cabotaggio), ma anche piscine pubbliche o altri impianti sportivi, parcheggi a pagamento, aree cimiteriali, discariche, impianti di trattamento rifiuti. In tali casi, necessariamente, deve essere previsto un contributo (o meglio, un corrispettivo di servizio) a carico delle pubbliche amministrazioni. Proprio tale aspetto risulta critico per il finanziamento dellopera in quanto il corrispettivo pubblico risulta sovente arbitrariamente determinato o modificato, con scarsa o nulla visibilit/ stabilit di lungo periodo. Su tale aspetto, la delibera individua, in modo trasparente, non tanto limporto che lAmministrazione verser (che ragionevolmente impossibile determinare in modo equo per il lungo periodo) ma piuttosto i criteri che verranno utilizzati per determinare il corrispettivo, legati alla necessit di remunerare adeguatamente (ma non eccessivamente) il capitale investito dai privati. In particolare, sono individuati: a) I criteri di calcolo dei costi che possono essere accollati alla parte pubblica (criteri di ammissibilit); b) I criteri di calcolo di una congrua remunerazione del capitale investito; c) Le modalit con cui devono essere periodicamente aggiornate le tariffe; d) Le modalit di aggiornamento periodico dei parametri tariffari; e) Lequilibrio che deve essere mantenuto nel tempo tra tariffe e corrispettivi pubblici. Tale principio, e anche la concreta trasposizione che sar contenuta nelle convenzioni di servizio pubblico che discendono da essa, potrebbe agevolmente essere esteso a tutti i settori e gli investimenti del trasporto pubblico locale, o

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anche, pi in generale, a tutte quelli situazioni in cui a tariffe poste a carico dei cittadini si accompagnano in una qualche quota contributi di parte corrente versati dallAmministrazione (es. asili, refettori, cimiteri). Un'altra opzione riguarda la parametrizzazione o meno dei ricavi ai volumi di attivit. Nel primo caso, si tratta di calcolare tariffe unitarie per il servizio, nel secondo caso, invece, di calcolare un c.d. canone di disponibilit per linfrastruttura costruita, gestita e messa a disposizione dal soggetto privato. Un esempio di applicazione di criteri di calcolo di tariffe unitarie contenuto nella delibera CIPE n. 38 del 2007, relativa a criteri di calcolo delle tariffe aeroportuali, cui hanno gi fatto seguito dettagliate linee guida applicative emanate dallENAC e uno schema di contratto pubblicato sul sito internet della stessa ENAC.

Box 3.2 - Lo schema di contratto di programma tra ENAC e gestori aeroportuali


LENAC, a seguito della delibera del CIPE n. 38 del 2007 e dellemanazione (sempre da parte della stessa ENAC) di apposite linee guida applicative, ha predisposto e sottoposto a pubblica consultazione uno schema di contratto tipo (cfr.www.enac-italia.it/DirittiAeroportuali/SchemaTipoContrattoProgramma_Consultazione.htm). Dallo schema sono state derivate alcune applicazioni concrete, parimenti sottoposte a consultazione pubblica. Gli schemi tipo, le concrete applicazioni (inclusi gli allegati tecnici di dettaglio), nonch le osservazioni effettuate dai soggetti interessati (che includono, oltre agli aeroporti, anche i vettori aerei, associazioni di utenti/ consumatori, associazioni di fornitori di servizi connessi es. catering) sono tutte disponibili agevolmente e pubblicamente, creando cos una base estremamente avanzata ed esemplificativa di un contratto tipo. In particolare il contratto: a) D concreta attuazione ai criteri di remunerazione (che sono sostanzialmente analoghi, in linea generale, a quelli della delibera CIPE n. 111 del 2007 citata nel precedente box); b) Esplicita i passaggi procedurali e le regole di colloquio tra parte pubblica e soggetti privati, la cui chiarezza e trasparenza risulta fondamentale per creare stabilit delle regole nel medio termine.

Alcune delle previsioni contenute in tale schema contrattuale, potrebbero essere riprese negli schemi tipo relativi a servizi per i quali si prevede il recupero integrale dei costi tramite tariffe pagate dagli utenti (es. raccolta rifiuti e incenerimento). Per quanto riguarda, il canone di disponibilit (da applicarsi, ad esempio, nei casi di strutture ospedaliere o di manutenzione di strade locali), nel 2007 risultava in corso di negoziazione tra Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. e i Ministeri delleconomia e delle infrastrutture, uno schema di contratto su tali basi economiche. Oltre a tali contenuti di tipo economico, gli schemi convenzionali potrebbero adottare criteri comuni relativi a temi rilevanti ai fini della migliore tutela dei finanziatori delle infrastrutture. A tali contenuti di tipo economico, andrebbero aggiunte apposite clausole che disciplinano i casi di scadenza dei contratti, oppure di eventuale revoca o decadenza degli stessi.

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OPZIONI SU FONTE E STRUTTURA DEI RICAVI

Fonte

Struttura

Cittadini/ utenti

Tariffe unitarie per servizio

Amministrazione

Canone di disponibilit

Cittadini/ utenti + Amministrazione

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4. Le risorse per il finanziamento delle infrastrutture: capacit di indebitamento e valorizzazione del patrimonio
Lidea di utilizzare la leva finanziaria e il patrimonio pubblico locale per ricavare risorse da destinare agli investimenti in infrastrutture presuppone uniniziale valutazione delle effettive esigenze in capo alle Amministrazioni locali. Il potenziale finanziario e patrimoniale di ciascun Ente, infatti, deve essere rapportato sia alla tipologia di infrastruttura che ad esso pertiene, sia alla dotazione esistente nel territorio di riferimento. Non tutte le infrastrutture, infatti, possono essere ricondotte alla competenza delle Amministrazioni locali, anche se ad esse, sia in forma diretta che a titolo di compartecipazione, pertengono gran parte delle opere pubbliche e dei relativi investimenti. In ogni caso, unopportuna classificazione delle infrastrutture per intensit di localismo utile per delineare i tratti quantitativi del fenomeno in oggetto. Parimenti, indispensabile mappare i fabbisogni territoriali di infrastrutture a partire dalle dotazioni esistenti, in modo da identificare successivamente le eventuali corrispondenze tra attivo patrimoniale e esigenze di infrastrutture per ciascun territorio e, di conseguenza, misurare il potenziale fabbisogno di perequazione finanziaria. Infatti, se vero che esiste un elevato potere di leva finanziaria a livello locale, non detto che questo sia localizzato opportunamente rispetto ai fabbisogni, riproponendo anche in questambito le difficolt emerse nel garantire unaccentuata autonomia locale in un Paese con sostanziali divari economici. Nel capitolo, dopo aver evidenziato e mappato a livello regionale le infrastrutture di competenza delle amministrazioni locali, si costruisce un indicatore sintetico di fabbisogno di risorse aggiuntive necessarie per colmare il gap infrastrutturale. La seconda sezione evidenzia le risorse finanziarie attivabili per alimentare nuova spesa per investimenti, considerando sia le disponibilit di bilancio che la capacit di indebitamento. Lanalisi viene condotta a livello regionale. Infine, si approfondisce il tema della valorizzazione del patrimonio alla luce delle passate esperienze e delle recenti novit normative, offrendo anche una quantificazione delle risorse attivabili.

4.1 Il fabbisogno di infrastrutture


.etacided esrosir e aigolopit :ilacol erutturtsarfni eL 1.1.4
Per quanto riguarda le tipologie di infrastrutture che pi di altre possono essere considerate locali, nel senso che la loro creazione e manutenzione fa capo in maniera quasi esclusiva alle Amministrazioni locali, si possono annoverare le strade, ledilizia pubblica, le infrastrutture idriche (acquedotti, fognature), gli ospedali, gli asili, le scuole, luniversit, lo smaltimento rifiuti, ma in parte anche gli aeroporti e i porti. Da una ricostruzione delle diverse fonti informative disponibili, si pu ricavare che circa il 90% della spesa annua per investimenti diretti delle Amministrazioni locali confluisce verso tali infrastrutture.

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Tab. 1 - Spesa per investimenti: totale Amministraz ioni locali (2007)


Viabilit e trasporti Edilizia pubblica Edilizia sociale Opere igienico sanitarie Opere idriche Ambiente Infrastrutture sanitarie Universit Porti Impianti ed attrezz. ricreative Energia Altre opere pubbliche TOTALE mln 5.683 5.823 2.539 3.026 2.665 1.242 2.479 1.348 363 1.190 456 1.113 27.927 % 20,3% 20,9% 9,1% 10,8% 9,5% 4,4% 8,9% 4,8% 1,3% 4,3% 1,6% 4,0% 100,0%

In particolare, dei quasi 28 miliardi di euro spesi nel 2007 in investimenti pubblici da parte delle Amministrazioni locali, circa il 30% stato destinato ad edilizia pubblica e sociale, poco pi del 20% ha riguardato investimenti in viabilit e trasporti, oltre il 10% lo smaltimento rifiuti e il 9,5% le infrastrutture idriche, mentre una quota pari al 9% confluita nella costruzione, ammodernamento e manutenzione degli ospedali. Se si estende lanalisi agli investimenti realizzati dalle imprese pubbliche locali, la gerarchia del contenuto di localismo nelle infrastrutture non si modifica di molto, anche se tendono a crescere di importanza quelle del comparto idrico, in cui si concentrato un terzo dei 7 miliardi investiti nel 2007, quelle del trasporto pubblico, che assorbe un quarto della spesa per investimenti delle aziende pubbliche locali, e quelle dello smaltimento rifiuti, che contano per circa un miliardo di euro di investimenti realizzati dalle imprese pubbliche locali nel 2007. Tab. 2 - Spesa per investimenti: imprese pubbliche locali (2007)
mln Trasporto pubblico locale Edilizia residenziale pubblica Igiene ambientale Acqua Gas Energia Farmacie TOTALE 1.710 571 1.010 2.310 560 750 135 7.046 % 24,3% 8,1% 14,3% 32,8% 7,9% 10,6% 1,9% 100,0%

Una volta individuate le infrastrutture in cui le Amministrazioni e le imprese pubbliche locali concentrano le proprie risorse, ovvero edilizia (uffici pubblici, asili, strutture residenziali per anziani, scuole, edilizia sociale), strade e mezzi di trasporto, infrastrutture per lo smaltimento rifiuti e idriche, ospedali, opportuno individuare la distribuzione territoriale sia di tali infrastrutture sia dei relativi investimenti, in modo da determinare i fabbisogni territoriali di risorse da dedicare allinvestimento in queste infrastrutture. I fabbisogno territoriali di risorse per infrastrutture possono essere determinati come scarto tra investimenti e domanda di infrastrutture (misurata attraverso

%1,09

ilacol erutturtsarfni ni itnemitsevni id ongosibbaf led amitS 2.1.4

eznaniF elled e aimonocElled oretsiniM itad us .feR enoizarobale :etnoF

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861.52

elatot-buS

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indicatori sintetici), valutati entrambi come deviazione dalla media nazionale. In sostanza si standardizzano le variabili rispetto alla media nazionale, in modo che questa sia pari allunit, ovvero non faccia emergere un fabbisogno di risorse per infrastrutture. In questo modo, quindi, si vogliono soltanto mettere in evidenza i divari territoriali di fabbisogno di risorse relativamente a specifiche infrastrutture, mentre rimangono indeterminati i livelli di tali fabbisogni, che dipendono da quello che il valore del fabbisogno nazionale di risorse per infrastrutture. Sfortunatamente, non esiste una statistica regionale della spesa per investimenti dettagliata e, pertanto, questa pu essere stimata a partire dalla distribuzione territoriale della spesa in conto capitale dei Comuni (relativa allanno 2006, ultimo dato disponibile), che comunque rappresenta quasi il 60% della spesa per investimenti nei comparti sopra individuati. La distribuzione che si ottiene, con molta probabilit, risente in modo distorsivo del ruolo predominante delle Amministrazioni pi grandi (Roma e Milano), degli effetti scala per le giurisdizioni pi piccole e dell'ordinamento della regione di appartenenza, tuttavia l'unica informazione di cui si dispone a livello regionale con un simile grado di dettaglio. Utilizzando tale approssimazione, si evince che un quinto degli investimenti delle Amministrazioni territoriali nelle infrastrutture sopra individuate sono localizzati in Lombardia e circa un settimo nel Lazio, mentre gli Enti di Trentino spendono quasi quanto quelli della Sicilia. Circa la met degli investimenti in infrastrutture realizzati dalle Amministrazioni locali sono concentrate al Nord, mentre la restante parte e quasi equamente divisa tra Centro e Mezzogiorno. In termini procapite, il Trentino genera una spesa per investimenti pi che doppia rispetto alla media nazionale, ma sono le Amministrazioni del Centro nel complesso a spendere maggiormente per ciascun cittadino, con un valore pro-capite del 20% superiore alla media nazionale. Al Sud, invece, la spesa pro-capite per investimenti inferiore del 20% rispetto alla media nazionale. Tab. 3 - La spesa per investimenti in infrastrutture locali (2006)
mln Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli V. Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle D'Aosta Veneto ITALIA NORD CENTRO SUD 356 218 368 1.833 1.370 534 2.776 426 3.778 449 115 1.323 771 750 938 1.042 851 386 63 1.389 19.736 9.735 4.653 5.348 pro-capite 254 347 182 342 326 445 532 273 397 298 410 307 209 536 209 290 881 440 476 291 345 365 415 277 euro procapite: Italia =100 73,5 100,5 52,8 98,9 94,5 129,0 154,0 78,9 114,9 86,2 118,6 88,9 60,4 155,3 60,4 83,9 255,0 127,4 137,9 84,3 100,0 105,7 120,3 80,3 composizione % della spesa 2% 1% 2% 9% 7% 3% 14% 2% 19% 2% 1% 7% 4% 4% 5% 5% 4% 2% 0% 7% 100% 49% 24% 27%

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onretnIlled oretsiniM e eznaniF elled e aimonocElled oretsiniM itad us .feR enoizarobale :etnoF

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Rimanendo su un grado di approssimazione abbastanza elevato, possibile incrociare i dati relativi alla spesa per investimenti con quelli di domanda di infrastrutture estratti dalle informazioni fornite dall'Istat circa la dotazione di infrastrutture lungo il Paese. L'indicatore sintetico di domanda di infrastrutture (relativo solo alle infrastrutture locali precedentemente discusse) realizzato rapportando la dotazione esistente a fattori demografici o territoriali, in modo da far emergere l'effettivo grado di efficacia delle infrastrutture esistenti in termini di fruizione della medesima. Come per la spesa per investimenti, la media nazionale viene posta uguale a 100, sicch valori superiori a 100 indicano una maggiore esigenza/domanda di infrastrutture rispetto alla media nazionale, mentre valori inferiori testimoniano una presenza di infrastrutture superiore alle esigenze che emergono come media nazionale ed evidenziano una relativa minore necessit di investimenti1. Tab. 4 - Fabbisogno di infrastrutture (Italia =100)
Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia-Romagna Friuli-Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto-Adige Umbria Valle D`Aosta Veneto ITALIA NORD CENTRO SUD 100,4 71,6 80,1 171,1 87,4 87,8 142,5 98,5 110,9 84,1 96,0 76,3 168,3 116,4 220,0 83,4 68,9 87,4 88,0 112,9 100,0 91,8 101,7 133,7

.assemmi auqca/atagore auqcA ,itnatiba id enoilim rep ituifir otnemattart id itnaipmI ,mK/ilocievotuA :onos ,enoiziurf alla ottepsir iroirefni inoizatod onadnopsirroc itla ip irolav a ehc odom ni italoclac ,erotacidnilled itnenopmoc eL .ailatIl rep 001 a irap erolav nu onocsiutitser orol id art itammos ehc ,erutturtsarfni id ozzilitu id irotacidni ert odnazzidradnats otiurtsoc erotacidniL 1

tatsI itad us .feR enoizarobale :etnoF


Come si pu vedere, rispetto alla media nazionale i territori del Sud registrano una maggiore domanda di infrastrutture, al contrario di quelli del Nord, che invece si collocano su un livello relativo inferiore rispetto alla media nazionale, su cui invece si collocano le Regioni centrali ( importante ricordare che si tratta di valori relativi. Se, come sostenuto in precedenza, si rileva un fabbisogno assoluto a livello nazionale, anche per le Regioni del Nord si riscontra un fabbisogno di infrastrutture locali, anche se di portata inferiore a quello degli altri territori). Rispetto alle indicazioni macro-territoriali, si rilevano alcune peculiarit regionali. Ad esempio, contrariamente al dato del Nord, in Lombardia e Veneto si riscontra un fabbisogno di infrastrutture superiore alla media nazionale, cos come nel Lazio, dove il fabbisogno relativo del 40%

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superiore a quello nazionale. Tra le Regioni del Mezzogiorno, i casi pi critici sono quello della Sicilia, la regione col pi alto fabbisogno di infrastrutture locali, della Campania e della Puglia, mentre godono di una posizione favorevole rispetto a questo indicatore la Calabria e la Basilicata. Come detto precedentemente, incrociando l'indicatore di spesa per investimenti con quello di fabbisogno di infrastrutture, si ottiene un indicatore di fabbisogno di risorse (l'indicatore costruito correggendo la varianza dei due indicatori, in modo da renderli omogenei per poterli confrontare) aggiuntive rispetto all'attuale situazione di soddisfacimento delle carenze territoriali di infrastrutture attraverso la spesa per investimenti delle Amministrazioni locali. Per costruzione, tale indicatore presenta un valore nullo per quanto riguarda l'Italia nel suo complesso e assume valori postivi laddove la spesa per investimenti pubblici locali inferiore alla domanda di infrastrutture, mentre negativo in quelle Regioni in cui l'intervento pubblico locale in grado di pi che compensare le esigenze infrastrutturali espresse dal territorio. Come si pu vedere dalla tabella 5, sia al Nord che, soprattutto al Centro, la domanda di infrastrutture locali pi che soddisfatta dalla spesa pubblica locale per investimenti, mentre nel Mezzogiorno si riscontra un consistente gap negativo. Mentre al Nord, il risultato leggermente migliore della media nazionale deriva da un'equilibrata combinazione di domanda e offerta di opere pubbliche locali, al Centro si rinviene una sproporzionata consistenza dell'offerta (eccesso di spesa pubblica per investimenti) e al Sud un'inadeguata presenza della medesima sia in valore assoluto che, a maggior ragione, in riferimento alla domanda di infrastrutture esistente. Tab.5 - Indicatore di fabbisogno di risorse per investimenti in infrastrutture (*)
Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia-Romagna Friuli-Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto-Adige Umbria Valle D`Aosta Veneto ITALIA NORD CENTRO SUD Scarti dal fabbisogno medio nazionale 34 -40 -20 221 -28 0 -23 29 13 -10 -5 -47 229 75 352 -22 -280 -96 -392 58 0 -25 -52 126

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.elanoizan aidem alled itnorfnoc ien pag nu onacidni ivitisop irolaV .itazzidradnats etnemanutroppo ,aseps id olleuq e elarutturtsarfni enoizatod id erotacidni'l art aznereffiD )*( tatsI e onretnIlled oretsiniM ,eznaniF elled e aimonocElled oretsiniM itad us .feR enoizarobale :etnoF

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Una lettura di questi dati in ottica federalista lascerebbe intendere che la disarticolazione territoriale della Pubblica Amministrazione non in grado di cogliere appieno le preferenze emergenti dai territori del Centro e del Mezzogiorno. Qualora si passasse ad un sistema federale completo, con attribuzione delle risorse ai territori in modo da riequilibrare la domanda e offerta di beni pubblici (in questo caso le infrastrutture) cos come prescritto dalla teoria per avere un federalismo fiscale equo ed efficiente, si dovrebbe generare un sostanziale spostamento di risorse dal Centro al Mezzogiorno, mentre le Amministrazioni del Nord rimarrebbero meno coinvolte in tale riattribuzione delle risorse, essendo gi dotate di risorse sufficienti a soddisfare la domanda. Posta in chiave regionale, questa considerazione conduce ad immaginare una perequazione di risorse da oltre met delle Regioni, in particolare da quelle centrali e da quelle a statuto speciale del Nord, a otto di esse, in particolare Sicilia, Puglia e Campania, ma anche Veneto e Liguria. In sostanza, limitatamente al mondo delle infrastrutture locali, e fermo restando il grado di approssimazione degli indicatori sopra mostrati, la perequazione di risorse che dovrebbe generarsi con l'attivazione del federalismo fiscale, contrariamente alle posizioni pi volte espresse nel dibattito corrente, non comporterebbe un trasferimento di risorse dal Nord al Sud, ma assumerebbe tonalit pi eterogenee, in cui l'unica sola conferma sarebbe la cronica carenza di risorse delle Regioni meridionali e l'eccesso di spesa garantito alle Regioni alpine a statuto speciale e alle Amministrazioni del Centro. Pur con le dovute cautele gi espresse, rileva notare come le dimensioni dei fabbisogni di infrastrutture come sopra individuati siano molto correlati ai divari di crescita regionali rilevati nell'ultimo quinquennio e come, quindi, inappropriati disegni del futuro federalismo fiscale siano suscettibili di acuire il gi grave divario di sviluppo economico presente nei diversi territori che compongono il Paese.

4.2 Le risorse finanziarie attivabili dagli Enti territoriali


Rispetto alle indicazioni provenienti dall'analisi della distribuzione dei fabbisogni infrastrutturali, lecito chiedersi quali siano le risorse attivabili a legislazione vigente, ovvero le eventuali potenzialit finanziarie non ancora espresse dalle Amministrazioni, senza considerare gli ipotetici trasferimenti di risorse che potrebbero essere determinati con l'applicazione del federalismo fiscale. Si tratta di misurare gli spazi finanziari a disposizione degli Enti territoriali per alimentare nuova spesa per investimenti, tenendo conto anche dei limiti legali imposti sia all'indebitamento sia alla spesa dalle nuove regole di coordinamento della finanza pubblica (Patto di Stabilit interno). Innanzitutto, bisogna considerare la situazione prospettica dei saldi netti di bilancio per verificare la capacit di finanziamento degli investimenti a partire dalle risorse ordinarie a disposizione delle Amministrazioni locali. Per quanto riguarda i Comuni, i dati a disposizione per l'anno 2007 con riferimento ai centri di maggiore dimensione (superiori ai 10 mila abitanti) evidenziano una sostanziale scarsit di risorse libere da destinare al finanziamento di investimenti aggiuntivi. Nonostante, infatti, si registrino saldi netti positivi per quasi met dei Comuni considerati, e per 7 Regioni in termini di aggregazione territoriale, per il complesso degli Enti il saldo negativo per circa 700 milioni di euro (in effetti, in termini di competenza il saldo 2007 risulta positivo per circa 300 milioni di euro).

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Tab. 6 - Capacit finanziaria dei Comuni (euro procapite)


Saldo 2007 (consuntivo) 3,2 53,5 -20,0 -11,6 9,1 -29,4 5,2 -10,6 -41,0 8,6 -115,3 9,6 11,9 -20,5 2,5 23,9 -25,1 -16,4 -25,1 -15,9 -5,2 Manovra 20,6 13,3 22,2 17,9 12,0 51,9 7,7 21,9 32,3 1,7 65,4 10,8 6,4 23,2 13,5 23,3 22,7 24,9 26,0 34,4 17,0 Saldo 2009 (obiettivo) 23,8 66,8 2,2 6,3 21,1 22,5 12,9 11,3 -8,7 10,3 -50,0 20,4 18,3 2,7 16,0 47,3 -2,4 8,6 1,0 18,5 11,8

Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia-Romagna Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Umbria Veneto ITALIA NORD CENTRO SUD

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onretnIlled oretsiniM itad us .feR enoizarobale :etnoF


In termini pro-capite, le maggiori disponibilit per finanziare opere pubbliche si riscontrerebbero in Basilicata, Umbria e Sardegna, mentre le situazioni pi critiche sono localizzate in Piemonte, nelle Marche e nel Lazio. In chiave prospettica, se si tiene conto anche dell'impatto del Patto di Stabilit interno, che drena risorse per circa un miliardo di euro per il complesso dei Comuni sopra i 10 mila abitanti, il quadro regionale diventa meno roseo per le Regioni gi in deficit, visto che la manovra proporzionale al saldo rilevato nel 2007 e richiede un miglioramento dei saldi consistente per tutte le Regioni. Tuttavia il miglioramento dei saldi non potr essere generato da nuove entrate a seguito del blocco disposto a valere dall'anno in corso e difficilmente potr concretizzarsi in tagli della spesa corrente, in molti casi gi ridotta al minimo, se si considerano le peculiarit della spesa locale. Inevitabile, quindi, il riflesso sulla spesa per investimenti. Ad aggravare tale posizione finanziaria dei Comuni, con riferimento alla spesa per investimenti, concorre in modo grave il disposto, introdotto convulsamente in fase di approvazione della legge di conversione del decreto 112/2008, che inibisce l'uso dei proventi da dismissione per il finanziamento della spesa per investimenti. Si tratta di un provvedimento che contraddice le intenzioni perseguite nell'articolo 58 del medesimo decreto, con il quale si semplificano le operazioni di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare locale (in effetti, al momento in cui si redige questo rapporto, il Governo sta valutando l'ipotesi di rimuovere o rendere facoltativo il comma 8 dell'articolo 77 bis che regola l'uso delle dismissioni e di introdurre un incentivo all'uso delle dismissioni patrimoniali). Non meno compromettenti per il finanziamento della spesa per investimenti sono gli interventi che hanno ridotto l'autonomia tributaria dei Comuni e, di conseguenza, la loro capacit di prendere a prestito. Nell'attuale fase di turbolenza finanziaria, ridurre i "requisiti patrimoniali" dei Comuni non pu che limitare significativamente la loro gi ridotta capacit di indebitarsi. Ci peraltro

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previsto dal combinato disposto della legge di contabilit, che limita l'indebitamento ad una quota dei relativi oneri sulle entrate correnti, e dall'esplicito vincolo introdotto sempre dal decreto 112/2008, che impedisce ai Comuni di incrementare il proprio stock di debito in rapporto alle entrate correnti (al netto dei trasferimenti) di una misura superiore ad una soglia che dovr essere individuata da un apposito decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze. Al momento, utilizzando i dati relativi alle entrate 2007 dei Comuni e allo stock di debito rilevato dalla Banca d'Italia e dalla Corte dei Conti alla fine di giugno 2008 emerge un rapporto debito/entrate pari al 178% nella media nazionale, un valore considerato prossimo ai limiti della sostenibilit (in genere la soglia di insostenibilit viene valutata intorno al 200% di tale rapporto). Se si considera il valore medio nazionale come il livello soglia che verr utilizzato per fissare il limite, anche senza considerare l'effetto avverso dell'abolizione dell'Ici sulla prima casa, che contribuisce ad innalzare tale rapporto a parit di stock di debito, si evince che in media ai Comuni del Centro-Nord verr inibito l'uso del debito nei prossimi anni, mentre gli Enti del Mezzogiorno conservano qualche spazio di manovra. Nel dettaglio regionale, sono gli Enti laziali, piemontesi e liguri quelli che subiranno le maggiori pressioni per un rientro delle posizioni debitorie, mentre margini di manovra pi elevati sembrano ancora prospettarsi per i Comuni del Molise, della Sardegna e della Sicilia, in termini relativi, e per gli Enti dell'Emilia Romagna in termini assoluti. Il quadro che ne emerge, ancorch ipotetico, segnala una consistente eterogeneit delle potenzialit finanziarie, con maggiori potenzialit in capo agli Enti meridionali e maggiori criticit per le Amministrazioni del Centro, e induce a riflettere sulle scelte che verranno adottate in tema di federalismo fiscale, in quanto l'eventuale attribuzione di maggiori risorse proprie andr ad influenzare le suddette capacit di indebitamento. Tab. 7 - La capacit di indebitamento dei Comuni (2007)
Debito/entrate correnti Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia-Romagna Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Umbria Veneto ITALIA NORD CENTRO SUD 237% 161% 147% 203% 109% 293% 278% 165% 111% 26% 281% 119% 98% 100% 140% 129% 159% 178% 177% 210% 147% Capacit di indebitamento rispetto alla media nazionale -33,5% 9,3% 17,3% -14,1% 38,5% -64,8% -56,2% 7,3% 37,3% 85,4% -57,9% 33,2% 44,6% 43,7% 21,4% 27,7% 10,6% 0,0% 0,3% -18,4% 17,5%

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Mettendo assieme gli indicatori di fabbisogno di risorse per gli investimenti in infrastrutture e quelli di disponibilit finanziarie, possibile identificare la

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distribuzione territoriale delle esigenze finanziarie ai fini dell'accrescimento infrastrutturale dei territori. Da tale gerarchia, costruita tenendo pari a zero la media nazionale, si evince una discreta corrispondenza tra potenzialit finanziarie ed esigenze di investimenti, anche se non mancano le eccezioni. In particolare, le Regioni con un pi alto fabbisogno come Sicilia e Puglia sono anche quelle con le maggiori potenzialit (se si eccettua il caso del Molise), mentre quelle con un eccesso relativo di infrastrutture come il Lazio sono chiamate a ridurre le proprie esposizioni debitorie. Ovviamente, non mancano i casi critici di Regioni ad alto fabbisogno come la Campania, che invece devono far fronte ad un percorso di rientro del debito anzich di aumento. In termini assoluti, anche se non si dispone di una stima in livello delle esigenze finanziarie di investimento locale, la capacit di indebitamento degli Enti territoriali sembra in grado di poter soddisfare come ordine di grandezza i fabbisogni di investimento, soprattutto nell'eventualit che le entrate proprie vengano potenziate, senza che la loro distribuzione relativa venga sostanzialmente modificata. I margini di manovra sul debito, infatti, consentirebbero di pi che raddoppiare l'attuale spesa per investimenti. Tuttavia, sarebbe fragile un'impostazione basata sull'incentivo all'indebitamento delle Amministrazioni locali per finanziare gli investimenti, in una fase in cui anzi si cerca di contenere il peso complessivo dello stock di debito pubblico come precondizione per ridurre l'onere corrente per il servizio del medesimo e per liberare risorse da dedicare allo sviluppo. L'illustrazione delle potenzialit di indebitamento, invece, deve essere valutata alla luce delle tendenze legislative in atto, che da un lato inducono a valorizzare l'attivo patrimoniale degli Enti territoriali (art. 58 del decreto legge 112/2008), dall'altro definiscono in un'ottica federale il principio dell'assegnazione ai territori di attivi patrimoniali statali (bozza di legge delega sull'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione). Solo in parallelo ad un utilizzo pi proficuo dell'attivo patrimoniale possibile discutere degli spazi di manovra concessi alle Amministrazioni decentrate, in quanto l'eventuale indebitamento non pu essere "caricato" sulle risorse ordinarie di tali Enti, cosa che farebbe aumentare l'incidenza dell'onere del debito sulle risorse correnti peggiorando il livello del risparmio pubblico, ma deve essere commisurato alla controparte disponibile sul lato attivo dello stato patrimoniale. In questo senso, aver esplicitato le potenzialit di indebitamento a livello territoriale serve per capire dove effettivamente sarebbe pi opportuno che si materializzassero operazioni di valorizzazione del patrimonio. Infatti, per aree gi fortemente indebitate, l'utilizzo di strumenti di finanziamento che, ancorch , rappresentano pur sempre nuovo debito, appare alquanto difficoltoso, se non controproducente. L'uso dell'attivo patrimoniale, in linea generale, presenta connotazioni di convenienza laddove il costo dell'indebitamento risulta inferiore a quello del rendimento ottenibile dal patrimonio stesso, sicch per gli Enti gi sovraindebitati sar necessario estrarre rendimenti dal proprio patrimonio superiori a quelli normali. Inoltre, per gli Enti molto indebitati, pu diventare sconveniente anche procedere alla dismissione di attivi patrimoniali, in quanto questo potrebbe segnalare difficolt di bilancio, generando o bassi valori di vendita (distress selling) o un maggior onere per interessi. Di conseguenza, il quadro sopra descritto serve per calare le considerazioni di seguito riportate nell'effettivo contesto in cui si trovano ad agire le Amministrazioni locali che, a prescindere dai valori patrimoniali attivabili, delimiter gli spazi di manovra a livello territoriale.

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4.3 L'uso del patrimonio per finanziare investimenti


L'idea di valorizzare gli attivi patrimoniali per ricavare risorse da destinare al finanziamento della spesa pubblica non nuova nel panorama italiano. Gi a partire dall'inizio degli anni '90, i tentativi di far emergere valori pi realistici del patrimonio posseduto e pi coerenti con i prezzi di mercato hanno interessato l'attivit di Governo. Lo stesso piano di privatizzazioni che ha largamente dominato la scena di quegli anni riconducibile alla stessa ratio di valorizzazione delle attivit detenute dalla Pubblica Amministrazione. Limitatamente al comparto immobiliare, il processo ha subito una prima accelerazione nel 1996 e una definitiva realizzazione a partire dal 2001 con le massicce operazioni di cartolarizzazione degli immobili pubblici. Il tratto comune che ha caratterizzato la volont di mettere a valore le componenti attive del patrimonio ha avuto origine dalla necessit da un lato, di reperire risorse che le difficolt in cui versavano i conti pubblici avevano e hanno tuttora reso sempre pi scarse, dall'altro di riequilibrare le poste di stato patrimoniale che per molti anni sono state considerate solo dal lato delle passivit. In seconda battuta, ma in molti casi ha assunto un ruolo determinante, la scelta di valorizzare gli immobili pubblici dipesa dalla necessit di far emergere il costo d'uso del patrimonio pubblico, in modo da evitare un utilizzo diseconomico del medesimo e quindi realizzare risparmi di natura corrente sul fronte delle spese attinenti la gestione degli immobili utilizzati o concessi in uso dalle Amministrazioni Pubbliche. Negli anni pi recenti, tuttavia, non si pu nascondere che l'elemento propulsivo che ha indotto molte Amministrazioni, oltre a quella centrale, a ricercare negli attivi patrimoniali risorse per finanziare la propria spesa stato il Patto di Stabilit europeo che, concentrandosi sul conto economico della Pubblica Amministrazione, ha incentivato l'utilizzo di strumenti finanziari che fossero esterni a tale perimetro e quindi soggetti a minori vincoli. Il fenomeno non stato delimitato alla realt italiana, ma ha interessato diversi paesi in Europa, tanto vero che negli anni pi recenti Eurostat stata chiamata a regolamentare con pi provvedimenti l'utilizzo del patrimonio per il finanziamento della spesa pubblica. Lo spostamento delle fonti di finanziamento dal conto economico allo stato patrimoniale, realizzato perlopi attraverso la costruzione di veicoli esterni alla Pubblica Amministrazione, conduce infatti alla formazione di poste di debito implicito che, sotto molteplici condizioni, possono rivelarsi futuro debito pubblico. Per questo, soprattutto nelle posizioni assunte pi di recente, Eurostat ha di molto limitato gli spazi di manovra su questo versante, imponendo l'incorporazione all'interno del perimetro della Pubblica Amministrazione di una larga parte delle operazioni sinora realizzate, a partire dalle cartolarizzazioni degli immobili, ma includendo anche la costituzione di fondi immobiliari pubblici o di societ di investimento private ma con garanzie ultime pubbliche. Per l'Italia, che era stata particolarmente attiva su questo fronte, ci ha determinato l'emergere di nuovo debito pubblico per un valore complessivo di oltre 20 miliardi, se si considerano anche le operazioni di carattere finanziario realizzate dalle Regioni nel comparto sanitario. Partendo comunque dal presupposto che le operazioni di valorizzazione del patrimonio possono essere sempre meno considerate un escamotage finanziario per bypassare le maglie del Patto di Stabilit europeo, questo tipo di attivit trova comunque una ragion d'essere soprattutto a livello locale. Far emergere i veri valori patrimoniali di pertinenza delle singole Amministrazioni e promuoverne un uso attivo, infatti, conduce comunque ad un recupero notevole di efficienza, sia in termini di riduzione di spesa sia in termini di

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allocazione ottima delle risorse. Come evidenziato nei Rapporti precedenti (Rapporto 2006, "Una rete di servizi a sostegno dello sviluppo: il ruolo delle Amministrazioni locali"; Rapporto 2005, "Il finanziamento degli investimenti pubblici in un assetto federale incompleto"), una delle peculiarit della Pubblica Amministrazione italiana il forte decentramento della spesa per investimenti e il sostanziale accentramento dell'indebitamento, sicch in larga misura l'Ente che realizza le infrastrutture ne scarica il costo sulla collettivit di riferimento in modo molto limitato. Ci determina una forte discrasia a livello locale tra attivo patrimoniale, molto elevato, e passivo, che ancorch in espansione, appare molto limitato. Non sarebbe quindi privo di conseguenze positive riequilibrare le due componenti dello stato patrimoniale degli Enti decentrati, essendo rinvenibili anche su questo versante, e non solo su quello del conto economico, i guadagni di efficienza derivanti dall'incremento del grado di responsabilit finanziaria di ciascun Ente. La valorizzazione del patrimonio locale appare altres auspicabile per arginare fenomeni di impoverimento del patrimonio stesso, dovuto ad un uso improprio o al mancato sostenimento degli opportuni costi di manutenzione, che alla lunga contribuiscono a rendere addirittura negativo il rendimento estratto da tali beni. Anche in questo caso, concentrarsi sulle Amministrazioni locali doveroso, se si considera la mole di patrimonio immobiliare loro affidato.

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apS erutturtsarfnI osac lI 1.2.4


Il problema che si pone andando a verificare gli spazi di manovra nella gestione attiva del patrimonio l'individuazione delle finalit che si vogliono perseguire attraverso la messa a valore delle attivit immobiliari. Esse possono essere molteplici e in molti casi ottenute con lo stesso strumento. Al fine di tracciare le possibili soluzioni di intervento a livello locale, opportuno ripercorre la vicenda tortuosa della societ Infrastrutture Spa (Ispa) costituita dal Ministero dell'Economia e delle Finanze per realizzare investimenti in infrastrutture, essenzialmente l'alta velocit nel campo dei trasporti ferroviari, al di fuori del perimetro della Pubblica Amministrazione. Si tratta di un esempio molto utile per comprendere come uno strumento potenzialmente efficace possa condurre a risultati molto deludenti, quando utilizzato per finalit improprie. La vicenda di Ispa nasce in parallelo con la nascita della societ Patrimonio Spa ed entrambe erano finalizzate alla costituzione di due soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione in cui venivano fatti confluire beni patrimoniali pubblici a valore di libro (nella societ Patrimonio), che potevano successivamente essere dati in garanzia al valore di mercato per raccogliere fondi da destinare al finanziamento di infrastrutture capaci di remunerare l'investimento (ruolo questo assegnato a Ispa). Il presupposto su cui si basava la riuscita dell'operazione era la capacit di prendere a prestito a costi contenuti, vista la garanzia implicita di un potenziale patrimoniale molto vasto, e la possibilit di ottenere ritorni economici adeguati visto il tipo di investimento (l'alta velocit). Valendo queste condizioni, poich l'operazione transitava apparentemente fuori dal perimetro pubblico, si sarebbe riusciti a finanziare le opere pubbliche senza caricare il bilancio dello Stato, all'epoca gi in crisi nel rispettare il Patto (da l a poco sarebbe stata attivata infatti la procedura di deficit eccessivo). In realt l'operazione non solo ha mancato uno dei suoi principali presupposti, visto che il costo dell'investimento risultato molto pi alto del previsto (vedi capitolo 1), ma a seguito di un'apposita analisi di Eurostat stata ricompresa all'interno del perimetro della Pubblica Amministrazione generando un pari aumento del debito pubblico e dell'indebitamento.

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L'esperienza di Ispa utile per comprendere quali siano i pregi effettivi dell'utilizzo di uno strumento simile per finanziare le infrastrutture e quali possono essere le possibili applicazioni a livello locale. In primo luogo, se vero che uno dei fattori di successo del collocamento del patrimonio fuori dal controllo dell'Amministrazione Pubblica quello di consentire una rapida valorizzazione del medesimo e un quasi simultaneo utilizzo delle risorse da esso generabili, anche vero che condizione necessaria per la buona riuscita dell'operazione la previa individuazione e catalogazione di siffatto patrimonio, nonch una sua valutazione accurata che tenga conto delle destinazioni d'uso, dell'effettiva disponibilit e dei pi aderenti valori di mercato. Solo in questo modo il trasferimento realizza effettivamente un distacco della Pubblica Amministrazione, ne isola le responsabilit e garantisce da solo la capacit di indebitamento del veicolo. Pertanto, pu risultare illusorio scaricare sullo strumento le inefficienze che esistono a monte nell'Amministrazione. Se questa non in grado di costruire elenchi dettagliati dei beni che vuole utilizzare per la valorizzazione, difficilmente l'operazione pu raggiungere un esito positivo. Di fatto, anche nelle operazioni di cartolarizzazione degli immobili, dopo un iniziale entusiasmo, i nodi sono venuti al pettine. Il secondo punto riguarda le competenze tecniche in capo allo strumento. Se il veicolo un mero soggetto finanziario che non dispone delle competenze per poter selezionare i progetti di investimento, opportuno chiarire che non molto produttivo mettere in piedi una struttura le cui decisioni sono totalmente condizionate dalla volont politica. La scelta di esternalizzare le decisioni di investimento in infrastrutture dovrebbe invece essere accompagnata dalla creazione di una struttura in grado di svolgere questo compito o, ancora meglio, affiancata da un soggetto specializzato nel settore, che partecipi con capitali propri all'iniziativa. Tale scelta serve, da un lato a rendere pi efficiente l'allocazione delle risorse (nel presupposto che il settore pubblico sia meno attrezzato in questo, altrimenti non vi sarebbero le ragioni per costituire uno strumento esterno alla Pubblica Amministrazione), dall'altro a garantire una maggiore celerit gestionale. Per quest'ultima ragione, ed questo il terzo elemento connesso all'efficiente utilizzo di societ veicolo, richiesto che nella costruzione dell'operazione vengano stabilite ex ante corsie preferenziali o limiti alle possibilit di veto da parte delle Amministrazioni una volta che il processo sia stato avviato. E questo un punto qualificante la scelta dell'utilizzo di uno strumento esterno alla Pubblica Amministrazione, che trova appunto giustificazione nella possibilit di limitare lo schema pubblicistico alla fase di lancio dell'operazione per lasciare spazio alle procedure private nella gestione e esecuzione degli investimenti. Nella vicenda Ispa nessuno di questi tre elementi ha registrato una corretta applicazione ed a questa assenza che pu essere ricondotto il debole risultato conseguito. Pertanto, un eventuale adattamento alle realt locali di questa tipologia di strumenti non pu prescindere da un pi corretto disegno delle operazioni da avviare, partendo proprio dagli errori commessi a livello centrale e tenendo conto, peraltro, che al ridursi della scala dell'investimento, vero che si riduce la complessit della gestione e, quindi, la necessit di approntare strutture operative particolarmente qualificate, ma anche vero che si moltiplicano le interferenze burocratiche, sia nella fase di gestione, sia, e soprattutto, nella fase di individuazione del patrimonio da sottrarre alla disponibilit delle autorit locali.

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avitamron avoun alled ecul alla elacol oinomirtap led enoizazzirolav al rep itnemurts ilG 2.2.4
L'ipotesi di accelerare il processo di valorizzazione degli immobili detenuti dalle Amministrazioni locali ha trovato nella normativa pi recente una parziale risposta attraverso l'articolo 58 del decreto 112/08, che potenzia notevolmente le facolt assegnate alle Amministrazioni locali nel gestire in modo attivo e pi redditizio il proprio patrimonio. Tuttavia, il comma 8 dell'articolo 77 bis dello stesso decreto costituisce un gravissimo disincentivo alla corretta esplicazione di tali facolt. Difatti, inibendo la possibilit di utilizzare i proventi da dismissioni per finanziare investimenti, di fatto, introduce degli incentivi distorti, che spingono gli Enti a trovare soluzioni "creative" in grado di aggirare la strana limitazione prevista dalla suddetta legge. Poich mentre si scrive, il disposto oggetto di discussione e potrebbe essere rimosso, utile concentrarsi sulla parte relativa al potenziamento degli strumenti in capo agli Enti decentrati. Il punto di forza del citato articolo 58 il grande incentivo dato ai Comuni di procedere ad un censimento effettivo del proprio patrimonio e ad un'immediata valorizzazione del medesimo. Tale incentivo dato dalla previsione normativa secondo la quale l'elenco predisposto dall'Ente in cui sono contenuti gli immobili suscettibili di dismissione o valorizzazione costituisce, dapprima, un piano delle alienazioni e valorizzazione e, successivamente all'approvazione dell'organo consiliare, variante allo strumento urbanistico generale che, salvo in determinati casi, non necessita di una verifica di conformit. Con questa impostazione, l'articolo 58 apre la strada ad un utilizzo pi efficiente e celere del patrimonio immobiliare locale e risponde ad almeno due dei tre punti cardine sopra descritti per il buon funzionamento delle operazioni di utilizzo degli attivi patrimoniali per finanziare le infrastrutture. Infatti, da un lato si persegue il risultato di giungere alla formazione di portafogli di immobili ben definiti prima della strutturazione dell'eventuale operazione di investimento, dall'altro si riducono notevolmente gli spazi di veto burocratici, una volta che gli elenchi, e quindi i piani di valorizzazione, sono stati approvati. Si tratta di fattori di non poco conto, in quanto uno dei principali ostacoli incontrati nei precedenti tentativi di valorizzazione stato proprio quello di non riuscire ad estrarre il valore dal patrimonio disponibile a causa delle vigenti destinazione d'uso e dei vincoli imposti dagli strumenti urbanistici vigenti. Questi, come risaputo, restano in genere in vigore per svariati anni o decenni, mentre con la norma recentemente varata sar possibile espungere dai piani vigenti i cespiti inclusi negli elenchi, senza peraltro richiedere la verifica di conformit (salvo nei casi quando i valori in oggetto superino il 10% del totale gestito dallo strumento urbanistico vigente). Ovviamente, tanto pi si facilitano le facolt di utilizzo del patrimonio, quanto pi cresce il rischio di un'eventuale impoverimento patrimoniale a danno dei contribuenti. Per questo la norma dovrebbe indurre a prevedere una sorta di coordinamento centrale e una supervisione della magistratura contabile, onde evitare abusi. Per il resto, il nuovo disposto allarga anche lo spettro dei possibili strumenti utilizzabili dagli Enti territoriali, i quali possono, una volta predisposti gli elenchi, decidere di conservare la propriet dei beni conferendoli a dei fondi specializzati, dar vita a dei fondi stessi, cartolarizzare, cedere con trattativa privata, etc. La gamma dei prodotti molto ampia e dipende dalle finalit perseguite. Se si limita l'attenzione all'uso del patrimonio per finanziare le infrastrutture locali, gli strumenti utilizzabili sono pi limitati ma comunque in grado di soddisfare le

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esigenze di investimento di un Ente decentrato. Semmai, il limite dell'articolo 58 risiede nel non avere previsto forme di associazionismo tra Enti per dar vita a strumenti di scala superiore che coinvolgano una pluralit di Amministrazioni. Ci sarebbe stato utile essenzialmente per garantire un miglior match tra le dimensioni, ad esempio, di un fondo immobiliare, la cui convenienza minima si colloca in genere sopra i 70 milioni di euro, e quelle degli Enti locali, polverizzati in oltre 8200 Amministrazioni, di cui oltre 5300 sotto i 5 mila abitanti. Altro punto in cui invece non vengono innovate le procedure quello della gestione dell'eventuale veicolo. Mentre, come detto, la norma semplifica di molto la parte a monte del processo, non chiaro quali siano gli incentivi a valle affinch le risorse ricavate dal patrimonio immobiliare siano impiegate efficientemente. Anche ipotizzando la correzione del comma 8 dell'articolo 77 bis gi discusso, permane il rischio che proliferino societ veicolo o agenzie locali di sviluppo non coordinate tra loro e, soprattutto, non regolate dalle regole di mercato. Sarebbe stato forse utile coniugare le potenziate facolt di valorizzazione degli immobili da parte degli Enti territoriali con le norme che modificano gli affidamenti dei servizi pubblici locali, vincolando ad esempio l'uso delle risorse all'espletamento di gare per il coinvolgimento dei privati. Allo stesso modo, si sarebbe potuto coniugare il disposto con quanto asserito nel capitolo 3 di questo Rapporto, ove si raccomanda la standardizzazione delle procedure di concessione e il potenziamento dei meccanismi di trasparenza con cui queste vengono stipulate, in modo da ridurre i costi per il contribuente.

ilacol inoizartsinimmA elled elibazzilitu erailibommi oinomirtap lI 3.2.4


Alla luce delle considerazioni fatte sul possibile uso del patrimonio, e tenendo conto delle stime effettuate circa le disponibilit finanziarie, attuali e potenziali, degli Enti territoriali, in particolare i Comuni, responsabili di oltre il 60% della spesa per infrastrutture locali, importante valutare la dimensione del fenomeno di cui si sta parlando, ovvero il valore del patrimonio immobiliare di tali Enti. Su questo punto le stime disponibili sono molto volatili, ma non potrebbe essere diversamente, vista la distribuzione estremamente frammentata lungo il territorio degli immobili comunali, la loro eterogeneit in termini di tipologia, il loro grado di disponibilit da parte dell'Ente proprietario, lo stato di conservazione in cui si trovano. Nonostante i diversi tentativi di stima, in effetti, non esiste un censimento accurato che consenta a priori di identificare con esattezza l'ordine di grandezza e, tantomeno, l'eventuale distribuzione di tali assets lungo il territorio. Le stime prodotte sinora, realizzate in via sperimentale dalla societ Patrimonio Spa (coordinate da E. Reviglio) e da istituti di ricerca di settore (Scenari Immobiliari), identificano un forchetta che oscilla tra i 150 e i 300 miliardi di euro di patrimonio immobiliare in capo agli Enti locali. Tuttavia, tale dimensione non pu essere assunta come indicatore delle potenzialit di valorizzazione da parte degli Enti decentrati, in quanto molte stime convergono sull'idea che oltre met (circa il 55%) di tale patrimonio non ha le caratteristiche di disponibilit necessarie per un'eventuale valorizzazione. Inoltre, del 45% disponibile, circa l'80% ha natura strumentale all'attivit di Enti pubblici o comunque caratteristiche che non lo rendono tale da essere sottoposto a processo di valorizzazione. Pertanto, l'intervallo di valori su cui pi realisticamente si collocano le consistenze patrimoniali suscettibili di valorizzazione varia da 13 a 20 miliardi di euro. Ipotizzando comunque che almeno met di tali gi adesso vengono valorizzati correttamente, l'ordine di grandezza dell'utilizzo del patrimonio immobiliare locale non pu superare la banda 6-10 miliardi di euro.

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Si tratta di un valore che, pur lontano da alcune cifre apparse nel dibattito corrente, pur sempre in grado, con un opportuno effetto leva attraverso il coinvolgimento di privati, di generare risorse quasi uguali a regime a quelle che vengono annualmente impiegate per finanziare la spesa per investimenti degli Enti locali. Il problema, semmai, pu consistere nella dislocazione di tale patrimonio, essendo molto probabile che questo ricada in buona parte nella disponibilit di pochi grandi Enti, ma in misura non trascurabile che sia anche polverizzato in una miriade di Amministrazioni per le quali non si rinvengono le dimensioni opportune per raggiungere le necessarie economie di scala. Ci pu determinare sia un ridimensionamento ulteriore del patrimonio effettivamente utilizzabile, sia una dislocazione territoriale di tali potenzialit non necessariamente coerente con le esigenze del territorio. Riprendendo quanto descritto precedentemente, e ipotizzando che le consistenze pi importanti si collochino nelle Regioni dove maggiore la presenza di grossi centri, in primo luogo il Lazio e la Lombardia, ma anche Sicilia, Piemonte, Puglia e Campania, si pu desumere che per almeno due di esse, Puglia e Sicilia, ci possa essere spazio per un utilizzo del patrimonio ai fini del finanziamento delle infrastrutture. Questo perch in queste due Regioni coesistono sia carenze infrastrutturali sia capacit di indebitamento. Viceversa in Regioni come il Lazio e il Piemonte potrebbe essere pi probabile un uso del patrimonio per abbattere lo stock gi elevato del debito, mentre in Lombardia le consistenze patrimoniali potrebbe semplicemente subire una modifica di destinazione d'uso, magari per finalit sociali, non essendo grave n la posizione debitoria n le carenze infrastrutturali. Pi ambigua la posizione della Campania, dove gli Enti di maggiore dimensione potrebbero sia utilizzare i proventi per ridurre lo stock di debito sia per favorire nuova spesa per investimenti. In conclusione, la possibilit di utilizzo del patrimonio per diverse finalit e attraverso l'ausilio di diversi strumenti pu costituire un elemento di novit nel panorama degli Enti territoriali, chiamati dal federalismo fiscale ad essere sempre pi autonomi nelle decisioni di spesa. Tuttavia, le dimensioni del fenomeno sono tali che tale via non pu essere certo considerata una panacea dei problemi finanziari, specie nel comparto delle spese per investimenti, in cui versano le Amministrazioni locali e che negli ultimi anni hanno generato una sostanziale stagnazione della spesa in infrastrutture, ma deve essere giustamente aggiunto come uno dei tasselli alla costruzione della piena autonomia finanziaria degli Enti territoriali.

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5. L'attuazione del federalismo fiscale e lo sviluppo delle infrastrutture


La presentazione in Consiglio dei Ministri della bozza di legge delega per l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione rappresenta l'ennesimo tentativo di portare a compimento il disegno di riassetto istituzionale del Paese iniziato con la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, ma gi in cantiere a partire dall'inizio degli anni '90 quando fu introdotta l'ICI. La bozza presentata, pur limitandosi in molti punti ad enunciazioni di carattere generale, contiene al suo interno anche diversi spunti di novit che possono avere un impatto non trascurabile sulla realizzazione di infrastrutture. Gli elementi che compongono la legge delega possono avere sia risvolti diretti nel finanziamento delle infrastrutture, in quanto vanno a regolare quegli aspetti attinenti la spesa per investimenti e le risorse ad essa dedicata, sia indiretti, nella misura in cui influenzano lo spettro d'azione delle Amministrazioni locali che, come visto, sono gli Enti maggiormente deputati alla realizzazione di infrastrutture, sia da un punto di vista finanziario, sia burocratico/autorizzatorio. Tralasciando l'impianto generale della delega e i suoi pur importanti aspetti circa l'impostazione di fondo che si vuole dare al futuro federalismo fiscale, ai fini di questa ricerca importante analizzare almeno tre punti attinenti le prospettive del finanziamento e realizzazione delle opere pubbliche. Innanzitutto, rispetto ad una prima versione circolata, si attenua di molto l'autonomia finanziaria degli Enti locali, in particolare i Comuni, che sono il livello di governo con la maggiore specializzazione in spesa per investimenti. Secondariamente, pur nelle tonalit generiche in cui espresso, non sembra emergere dal disposto la volont di adottare una golden rule a livello decentrato, mentre si profila la possibilit di fissare i vincoli del Patto di Stabilit interno su base regionale. Terzo, viene introdotto il concetto di redistribuzione patrimoniale, prevedendo l'assegnazione di uno stock di attivit a ciascun livello di governo e si acquisisce il criterio del fabbisogno infrastrutturale per perequare le risorse da destinare alla spesa per investimenti degli Enti locali e per assegnare quelle straordinarie ai sensi del comma quinto dell'articolo 119. In quanto segue si forniscono alcune considerazioni su tali aspetti evidenziando criticit ed opportunit nella realizzazione delle infrastrutture.

5.1 La delega e l'autonomia finanziaria


Per comprendere il risultato cui perviene la delega in termini di autonomia finanziaria opportuno partire dall'abolizione dell'Ici sulla prima casa decisa prima dell'estate. Tale intervento, infatti, essendo stato caricato di una forte valenza politica ha influenzato le successive scelte, limitando il raggio d'azione della delega che, invece, nella sua versione pi convincente aveva previsto la nascita di un tributo unico immobiliare che aggregasse le imposte gravanti sugli immobili e fosse assegnato alla disponibilit dei Comuni. L'aver eliminato l'Ici sulla prima casa, viceversa, ha condizionato le scelte del governo, che stato costretto ad un dietrofront, onde rimuovere l'impressione che si stesse reintroducendo l'Ici sulla prima casa. Si tratta di un passaggio non secondario, in quanto pur essendo il gettito soppresso limitato, circa 3,2 miliardi di euro secondo le stime Ref. e Ifel, esso interessa oltre 18 milioni di famiglie, circa l'82% del totale. In questo modo, quindi,

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si preclusa la possibilit di garantire ai Comuni quella che considerata l'imposta ottima locale, per le sue caratteristiche di non esportabilit, semplicit di gestione e correlazione con il territorio e il consumo di servizi locali. Inoltre, l'imposta locale sugli immobili si caratterizza per la sua visibilit e per la sua distribuzione sufficientemente omogenea lungo il territorio. Di fronte all'impossibilit di utilizzare un simile cespite, la scelta della delega stata quella di soprassedere circa l'attribuzione di tributi propri locali di dimensioni consistenti e concentrarsi sull'assegnazione di compartecipazioni, riducendo largamente, di fatto, l'autonomia finanziaria degli Enti locali. Ci, peraltro, traspare anche dalla previsione di invarianza degli attuali trasferimenti erariali, che cambiano solo la forma del soggetto erogatore passando dallo Stato alle Regioni. Le implicazioni di tali scelte sul fronte delle infrastrutture sono molteplici. Innanzitutto, l'avere scelto di ridurre il grado di autonomia finanziaria degli Enti locali condurr inevitabilmente verso un percorso di deresponsabilizzazione di bilancio che, a vedere la situazione attuale, confrontando gli Enti con maggiore autonomia con quelli maggiormente dipendenti dai trasferimenti, si risolve in una minore spesa per investimenti e una maggiore debolezza nella tenuta dei saldi di bilancio. Ci dipende non solo da un maggior lassismo amministrativo implicito nelle realt maggiormente assistite, ma anche dall'obiettiva difficolt a gestire investimenti pubblici quando le risorse sono maggiormente erratiche e non dipendono dalle scelte del soggetto che attua gli investimenti. Secondariamente, ai fini di quanto detto nel capitolo 4, si riduce sensibilmente la capacit di indebitamento degli Enti locali, giacch questa parametrata alla quantit di risorse proprie correnti. Anche in questo caso, si tende a limitare la possibilit che gli Enti facciano investimenti e utilizzino i margini di leva finanziaria, eventualmente disponibili mediante l'attivazione del patrimonio, per alimentare nuove spese per investimenti. In effetti la logica sottostante la limitazione dell'autonomia finanziaria degli Enti decentrati trova terreno fertile nelle polemiche insorte a seguito dell'uso spesso improprio dei derivati, cui il nuovo Governo ha voluto imprimere un significativo blocco gi con la manovra estiva, in cui si peraltro inibito l'uso della leva fiscale. Come argomentato anche in altre edizioni di questo Rapporto, la strategia di limitare i margini di autonomia delle Amministrazioni territoriali si rivela spesso di breve respiro, in quanto prescinde dalle effettive esigenze di tali Enti. Bisognerebbe forse pensare questo tipo di interventi in un contesto pi generale, in cui fosse possibile verificare il complesso delle spese sostenute dagli Enti decentrati. Se si fa riferimento ai Comuni, ad esempio, si scorge che tale livello di governo concentra circa il 70% della propria spesa complessiva in investimenti, spesa sociale e istruzione. Di conseguenza, ridurre l'autonomia di tali Enti equivale a distorcere l'efficienza nella produzione di tali beni e servizi pubblici, con l'effetto che, se la domanda di siffatti beni rimane costante o crescente, cos come sembra, i saldi tendono a deteriorarsi. L'esperienza degli ultimi 8 anni insegna che quando l'autonomia finanziaria stata bloccata o ridotta, gli investimenti hanno stagnato e il deficit cresciuto, mentre in condizioni di maggiore autonomia si raggiunto il pareggio di bilancio ed ripartita la spesa per investimenti, senza che aumentasse di molto la pressione fiscale. Per questo, aver impostato una trasformazione strutturale come quella federale seguendo la logica dell'autonomia limitata rischia di compromettere il buon esito della riforma e la tenuta degli investimenti, quando invece sarebbe stato opportuno rendere prioritari quegli strumenti in grado di favorire la liberazione di risorse da destinare alle infrastrutture.

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La scelta di contenere l'autonomia finanziaria degli Enti locali e lasciare in vita i trasferimenti in capo alle Regioni si presta ad una lettura ambigua, per quanto riguarda gli incentivi che dispiega sul versante dei rapporti tra il pubblico (locale) e il privato. Se da un lato, infatti, la scarsit di risorse proprie pu indurre gli Enti a sviluppare il pi possibile forme di parteneariato con i soggetti privati, al fine di reperire maggiori risorse per finanziare le opere pubbliche, anche vero che esiste una buona correlazione positiva tra grado di autonomia tributaria e qualit dell'amministrazione. Poich, come argomentato nel capitolo 3, questo un requisito fondamentale affinch i progetti di partnership pubblico-privato siano efficienti e in grado di attrarre operatori interessati a rendimenti di lungo periodo (ovvero, quelli delle infrastrutture), non chiaro come l'impostazione assunta dalla delega in tema di autonomia tributaria degli Enti locali possa impattare sullo sviluppo a livello locale di PPP. Infine, da accogliere con cautela il passaggio dallo Stato alle Regioni del ruolo di soggetto erogatore dei trasferimenti agli Enti locali. L'esperienza, infatti, testimonia che in genere le fasi di erogazione dei fondi erariali sono pi certe di quelle regionali. Anche se la delega prevede delle penalizzazioni per quelle Regioni in ritardo con l'erogazione dei fondi, non bisogna trascurare l'incentivo che le Regioni hanno a modulare i pagamenti agli Enti locali, non secondo le esigenze di questi ultimi, ma considerando le proprie disponibilit finanziarie. La spesa per trasferimenti, infatti, rientra nella definizione dei limiti imposti dal Patto di Stabilit interno alle Regioni, per cui il rischio che queste scarichino le proprie inefficienze sugli Enti locali, che a loro volta potrebbero essere costretti a ridimensionare le spese onde evitare di violare il Patto di Stabilit loro imposto. D'altro canto, il subordine degli Enti locali alle Regioni potrebbe contribuire a concentrare e coordinare le risorse impiegate nello sviluppo dei territori che, invece, allo stato attuale procedono per vie separate e non comunicanti, creando sovrapposizioni e sprechi a livello locale.

5.2 La delega e il Patto di Stabilit interno


Il quadro delineato dalla legge delega sul federalismo fiscale in materia di coordinamento della finanza pubblica tra i diversi livelli di governo alquanto carente per ci che riguarda i meccanismi di funzionamento e i parametri presi a riferimento per la definizione dei vincoli da imporre a ciascun Ente. La delega, invece, lascia propendere per l'ipotesi che il Patto di Stabilit interno possa essere regolato su base regionale, con la Regione incaricata quindi di svolgere il ruolo di coordinatore della finanza locale, se non anche di stanza di compensazione dei saldi finanziari degli Enti locali che insistono nello stesso territorio di giurisdizione. Non sembra, di converso, emergere dalle disposizioni presenti nella delega l'idea che venga adottata una golden rule per la definizione degli obiettivi di finanza locale. Per quanto riguarda l'ipotesi di regionalizzazione del Patto, almeno tre implicazioni ai fini del finanziamento delle infrastrutture vanno valutate. Innanzitutto, si riproporrebbe il problema sollevato poc'anzi del rapporto tra Enti locali e Regioni, con i primi che per tradizione preferirebbero mantenere il loro legame con lo Stato centrale. La natura pattizia della regola di finanza pubblica interna ha da sempre indotto gli Enti locali ad assumere una forte connotazione associativa a livello centrale, in grado di contrattare gli elementi del Patto con le strutture ministeriali e, soprattutto, di portare in Parlamento le istanze disattese a livello governativo. Da questo punto di vista, la regionalizzazione del Patto potrebbe scardinare il fronte pi o meno compatto delle associazioni degli Enti locali, riducendo il loro potere di intervento nella definizione degli

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obiettivi di finanza pubblica, che in effetti dovrebbero essere demandati alla competenza statale. Rimane, per, da capire se, una volta affidato alle Regioni il compito di far rispettare il Patto agli Enti che insistono nel territorio di pertinenza, non si possano manifestare fenomeni di cattura del controllore da parte dei soggetti controllati, dovuti sia al maggior legame esistente tra governanti di Enti diversi ma dello stesso territorio, sia dalla presenza all'interno di molte Regioni di Enti locali di dimensioni paragonabili o superiori alla Regione di riferimento. Difficile determinare gli esiti che possono scaturire dalla regionalizzazione del Patto sul funzionamento del medesimo e sulla produzione di infrastrutture. C' un rischio di maggiore complicazione del sistema, con ovvie ripercussioni sulla gestione dell'impianto di finanza pubblica, che potrebbe scaricare sugli Enti maggiormente impegnati nella formazione di infrastrutture i costi generati dagli Enti devianti, riducendo la quantit di risorse destinate alla spesa per investimenti, ma c' anche la prospettiva di una maggiore corrispondenza tra struttura del Patto ed esigenze territoriali. In effetti, una regola comune per Enti con caratteristiche molto diverse quali quelle riscontrate per gli Enti locali, potrebbe far ritenere la scelta della regionalizzazione come ottimale. Tuttavia, il punto di forza della scelta regionale, soprattutto ai fini dell'incentivo alla spesa per investimenti, dovrebbe essere la possibilit da parte della Regione di compensare i risultati dei singoli Enti, in modo da consentire percorsi di bilancio eterogenei all'interno del proprio territorio. E' questo un punto pi volte sottolineato nel dibattito sul funzionamento della finanza locale, in quanto i bilanci degli Enti decentrati sono caratterizzati da una forte erraticit dovuta proprio alla forte incidenza della spesa per investimenti, per sua natura altamente volatile. Da questo punto di vista, la possibilit di compensare a livello regionale deficit prodotti da Amministrazioni impegnate in investimenti con avanzi di altri Enti che nel medesimo anno non si trovano nella necessit di attivare opere pubbliche, pu costituire una soluzione agli effetti perversi che negli ultimi anni le regole di finanza locale hanno prodotti sul versante delle infrastrutture locali. Il problema capire come la Regione possa svolgere tale compito, essendo allo stato attuale sprovvista di mezzi e persone dedicate al coordinamento della finanza locale e, soprattutto, alla programmazione territoriale, che in questo caso sarebbe richiesta, essendo il coordinamento ex ante. Una soluzione potrebbe essere la creazione di un mercato regionale di diritti di indebitamento per finanziare infrastrutture, che comunque dovrebbe essere regolato da un ufficio della Regione e, quindi, necessit delle opportune valutazioni di merito circa l'effettiva realizzabilit, viste le competenze attualmente disponibili a livello regionale. Infine, la scelta di una regola di finanza pubblica regionale rischia di generare effetti di free-riding. Se la compensazione, infatti, ha il beneficio di risolvere i problemi di volatilit dei singoli Enti, d'altro canto contiene il rischio di indurre molti Enti a non rispettare i vincoli o a eccedere negli investimenti nella convinzione che altre Amministrazioni compenseranno per loro. E' il classico rischio insito nelle scelte di pooling, che presuppone il disegno di meccanismi sanzionatori tali da scoraggiare comportamenti opportunistici da parte degli Enti, che, nella realt, appaiono sempre di difficile realizzazione. Pertanto, la bont della scelta di un Patto regionale potr essere valutata solo dopo aver capito come verranno regolati tali meccanismi. Allo stesso modo, se sulla carta una regola differenziata a livello regionale (anche solo nelle modalit applicative, qualora rimanessero comuni i vincoli da rispettare) pu essere foriera di maggior dinamismo sul fronte degli investimenti pubblici, in pratica dovranno essere chiarite le modalit e gli strumenti con cui tali regole verranno applicate dalle istituzioni locali. Meno convincente, invece, la scelta adottata nella delega di non esplicitare una golden rule per gli Enti territoriali. L'adozione di un criterio di computo dei saldi

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che escluda la spesa per investimenti presenta sia aspetti positivi, sia profili problematici che inducono alla cautela. Sul versante dei fattori che lasciano propendere per l'esclusione degli investimenti nelle regole nazionali di coordinamento della finanza pubblica, si annovera sicuramente la possibilit di premiare gli Enti che, a parit di risorse, le concentrano maggiormente sugli investimenti. Ci consente, inoltre, di superare le criticit connesse all'erraticit di tale voce di spesa, che spesso rendono il Patto insostenibile e soggetto ad inopportune modifiche annuali (e talvolta anche infrannuali). D'altro canto, lo scorporo della spesa per investimenti dal calcolo dei saldi obiettivo genera un incentivo al sovraindebitamento e uno a distorcere la corretta contabilizzazione dei fatti economici, con classificazione in conto capitale di oneri che invece sono di natura corrente.

5.3 Il patrimonio e i fabbisogni di infrastrutture locali all'interno della delega


La proposta di legge costituisce un punto di svolta nell'evoluzione federalista introducendo l'utilizzo di indicatori di fabbisogno infrastrutturale e l'attribuzione del patrimonio alla disponibilit dei singoli Enti. E opportuno porre l'accento sull'intersezione di quanto sostenuto precedentemente, con la cornice di fondo che la delega stessa lascia trasparire. Il punto capire quali possano essere le conseguenze dell'aver coniugato una maggiore autonomia patrimoniale, con una minore autonomia finanziaria e con un criterio di attribuzione delle risorse in tema di infrastrutture basato sui fabbisogni e non sui divari. Lo scenario che la delega tratteggia non semplice da decifrare, in quanto si intersecano fattori di diversa natura in grado di delineare implicazioni anche confliggenti tra loro. Rinviando ai capitoli appositi per quelli che sono gli aspetti positivi del problema, in quanto segue si vogliono sottolineare almeno tre fattori di criticit insiti in tale scelta. In primo luogo, il passaggio dal concetto di autonomia finanziaria a quello di autonomia patrimoniale, cos come sotteso nelle intenzioni della delega, impone una riflessione sulla fattibilit dell'operazione, tenuto conto delle criticit connesse sia alla conoscenza della distribuzione del patrimonio lungo il territorio, sia alle modalit con cui operare l'eventuale perequazione. Uno degli aspetti pi problematici nell'attuazione del federalismo fiscale, fino ad oggi, stata l'individuazione dei cespiti ideali per garantire effettiva autonomia ai diversi livelli di governo e al contempo evitare di creare eccessive sperequazioni lungo il territorio. Dalla riforma del Titolo V della Costituzione sono passati circa 7 anni, nei quali attraverso analisi e rilevazioni ad hoc si cercato di poter misurare la cosiddetta capacit fiscale di ciascun Ente, in modo da poter meglio calibrare le scelte del legislatore. La nuova impostazione della delega, che di fatto riduce l'autonomia finanziaria, ma al contempo vuole potenziare la corrispondenza tra attivo patrimoniale e indebitamento, rischia di far slittare ulteriormente i tempi di applicazione di un effettivo principio di responsabilizzazione degli Enti decentrati. Non infatti difficile ipotizzare che, nelle more della definizione dei cespiti patrimoniali da assegnare ad ogni Ente, la capacit di indebitamento continuer ad essere parametrata alle entrate proprie, che per tenderanno a ridursi. In sostanza, il principio sottostante la volont di legare le scelte di indebitamento alla propria dotazione patrimoniale appare condivisibile, ma la scelta di applicarlo in un contesto di riduzione dell'autonomia finanziaria lo meno. Correlato a questo aspetto, inoltre, il grado di eterogeneit presente nella distribuzione di tale patrimonio e l'eventuale necessaria perequazione. Se nella valutazione dei cespiti finanziari da assegnare ai singoli Enti l'ostacolo

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maggiore finora stato l'elevato grado di disomogeneit di tali grandezze lungo il territorio nazionale, nel valutare la distribuzione del patrimonio tra gli Enti, per quanto essa possa risultare ignota, si pu comunque ipotizzare un livello di sperequazione quantomeno uguale. Il problema che si pone, per, che mentre con le grandezze fiscali la perequazione pu essere risolta con assegnazioni di fondi perequativi o attribuzione di compartecipazioni a gettiti nazionali, con le grandezze patrimoniali questo risulta pi arduo. Un immobile, ad esempio, non pu essere trasferito da un Comune all'altro per finalit perequative, n ipotizzabile il suo utilizzo da parte di un Ente diverso da quello presso il quale tale immobile ricade (salvo rare eccezioni). Eventualmente una strada percorribile potrebbe essere quella della costituzione di fondi immobiliari nazionali o regionali e relativa assegnazione delle quote ai diversi Enti, ma evidente che si tratta di una sostanziale complicazione di un sistema gi per sua natura non semplice. Porre l'accento sul patrimonio induce a ritenere che nell'attuazione della delega bisogner prendere in considerazione anche un qualche criterio di ripartizione del debito pubblico, in quanto sarebbe improprio ricollocare a livello locale solamente la parte attiva del conto patrimoniale dello Stato. Il tema dell'attribuzione di parte del debito statale alle Amministrazioni decentrate non nuovo nella teoria federalista e nelle esperienze internazionali. Esso si basa sul presupposto di equilibrare l'attribuzione di nuove risorse finanziarie e nuove competenze con poste debitorie imputabili al finanziamento nel passato di tali competenze da parte dell'Amministrazione centrale. Secondo questo criterio, a maggiori risorse devolute deve corrispondere una maggiore quota di debito attribuito, onde evitare che spinte eccessive verso l'autonomia possano lasciare scoperte le funzioni di copertura degli oneri del debito pregresso. In talune circostanze, la ripartizione del debito pubblico regolata in modo inversamente proporzionale al reddito pro-capite dei cittadini, pu funzionare come un meccanismo di zavorra che agevoli la convergenza tra territori. Anche in Italia, in effetti, esistono proposte a riguardo (una prima versione della proposta di federalismo portata avanti dalla Lega si basava su questo principio), anche se diversi aspetti andrebbero meglio chiariti circa la reale fattibilit di una simile operazione (tra le altre, effettiva sostituibilit dei titoli nazionali con quelli regionali, ridefinizione degli obiettivi di Maastricht, responsabilit ultima sul pagamento del debito, etc.). In ogni caso, anche tralasciando tali problematiche di ordine tecnico, rimane il dubbio su come effettuare una ripartizione delle poste debitorie tra tutti gli Enti che compongono la Pubblica Amministrazione. Se si dovesse seguire la strada di bilanciare gli attivi patrimoniali, si potrebbe correre il rischio di ingessare Enti che gi fanno fatica a gestire i propri oneri correnti, limitando notevolmente la possibilit che questi liberino risorse per il finanziamento degli investimenti. Probabilmente si genererebbero maggiori incentivi alla valorizzazione del patrimonio, ma questo sarebbe casuale e sicuramente non efficace nel breve periodo. Viceversa, cos come proposto nel Rapporto del 2005, l'attribuzione fittizia di oneri del debito in maniera inversamente proporzionale ai fabbisogni di infrastrutture consentirebbe di legare maggiormente l'utilizzo della ricchezza per il finanziamento delle infrastrutture. In sostanza, ci che andrebbe ripartito tra le Amministrazioni in modo non omogeneo il limite all'indebitamento, lasciando che esse possano usare il patrimonio a loro disposizione in modo da attivare una leva finanziaria pi (meno) che proporzionale agli assets disponibili, qualora queste abbiano un maggiore (minore) fabbisogno di infrastrutture rispetto alla media nazionale. Il meccanismo, per, pu funzionare solo in presenza di un'effettiva autonomia fiscale degli Enti decentrati, in quanto deve essere sempre distinguibile la capacit di ripagare il debito di un Ente da quello ad esso sovraordinato, essendo il rischio quello dell'irresponsabilit finanziaria. Ancora una volta, quindi, elementi della delega di per s condivisibili si scontrano con

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altre scelte non opportunamente coordinate, che ne possono gravemente inficiare l'efficacia. Infine, la scelta di perequare le risorse destinate alla spesa in conto capitale secondo i fabbisogni infrastrutturali sembra preludere alla rimozione di meccanismi discrezionali di riequilibrio territoriale, per lasciare spazio ad automatismi basati sulle capacit patrimoniali e i fabbisogni infrastrutturali. In effetti, l'esperienza delle politiche discrezionali per colmare i gap territoriali nel nostro Paese indurrebbe a ritenere questa scelta come assolutamente ottimale. Svariati anni di interventi speciali nel Mezzogiorno hanno avuto come risultato principale quello di innescare dinamiche di sviluppo divergenti cosi accentuate, da non avere confronti con nessun paese europeo, Germania pre-unificazione inclusa. Di fatto, ad oggi l'Italia il Paese pi diverso al suo interno d'Europa. Tuttavia, rimuovere con l'attuazione del federalismo fiscale l'ipotesi di intervento discrezionale per il riequilibrio dei territori appare una forzatura e un rischio. Una forzatura, perch, anche per quanto mostrato nei capitoli precedenti, la distribuzione dei fabbisogni di infrastrutture non cosi pedissequamente coerente con la distribuzione degli interventi speciali in favore del Mezzogiorno. In molti casi, il fabbisogno di infrastrutture di un'area svantaggiata inferiore a quello di alcune aree tra le pi ricche del Paese. Applicare una perequazione del tipo prospettato in delega, quindi, farebbe emergere una rimodulazione di risorse non trascurabile dal Sud al Nord, che probabilmente potrebbe limitare fortemente il consenso attorno alla delega, cos come avvenne alla prima applicazione del decreto legge 56/2000 che regolava la perequazione sul versante sanitario. La perequazione automatica, infine, pu costituire un rischio alla tenuta unitaria del Paese, in quanto l'uso discrezionale delle risorse per il riequilibrio economico dei territori una delle prerogative fondamentali dello Stato centrale, equiparabile alla funzione redistributiva perseguita con l'imposizione progressiva sul reddito delle persone fisiche. Spogliare lo Stato di tale funzione, pertanto, rischia di indebolire oltremodo la capacit di governance economica unitaria del Paese, tenendo conto anche del fatto che la devoluzione di competenze prevista dalla riforma del Titolo V una delle pi accentuate tra quelle vigenti in Europa. Considerando i divari territoriali che si sono cristallizzati tra le diverse aree del Paese, appare improbabile che una governance decentrata possa invertire le dinamiche centrifughe gi cos sostenute. In conclusione, sebbene la ratio sottostante la scelta della delega in materia di perequazione delle risorse per finanziare investimenti appare condivisibile in via teorica, in pratica non sembra essere adeguata a rispondere ai problemi presenti nella realt molto critica in cui versa il Paese, in cui non detto che la soluzione ottimale sia quella di realizzare infrastrutture laddove vi sia o una maggiore dotazione di risorse per finanziarle o un maggiore rendimento atteso dall'investimento.

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Il rapporto stato elaborato con le informazioni disponibili al 1 ottobre 2008

La presente pubblicazione stata redatta da Intesa Sanpaolo e Ref. Le informazioni qui contenute sono state ricavate da fonti ritenute da Intesa Sanpaolo e da Ref. affidabili, ma non sono necessariamente complete, e laccuratezza delle stesse non pu essere in alcun modo garantita. Il documento pu essere riprodotto in tutto o in parte solo citando il nome Intesa Sanpaolo e Ref.

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