Sei sulla pagina 1di 47

ISMERI EUROPA

INTRODUZIONE....................................................................................................................2

LEZIONI DEL PASSATO.......................................................................................................2


Le azioni di sistema della programmazione 2000-2006...................................................................................................2
Le macrotipologie di intervento.......................................................................................................................................3
Gli ambiti di intervento...................................................................................................................................................4

Lezioni di EQUAL..............................................................................................................................................................9

PRIORITÀ DI INTERVENTO...............................................................................................10
Dettaglio delle priorità per asse ......................................................................................................................................10
1. Asse Adattabilità........................................................................................................................................................10
2. Asse occupabilità.......................................................................................................................................................12
3. Asse Capitale umano..................................................................................................................................................13
4. Asse transnazionalità..................................................................................................................................................14
5. Asse Assistenza tecnica.............................................................................................................................................15
6. Obiettivi trasversali : Promozione delle pari opportunità e dialogo sociale............................................................15

Considerazioni di sintesi .................................................................................................................................................18

Alcuni spunti di riflessione ..............................................................................................................................................22

RISULTATI ATTESI E RISCHI.............................................................................................24


Attese generali e possibili rischi......................................................................................................................................24
Le attese degli attori coinvolti.......................................................................................................................................24
I possibili rischi individuati...........................................................................................................................................25

Valore aggiunto e ricadute sui sistemi regionali.............................................................................................................26


Ridurre la disomogeneità...............................................................................................................................................27
Le ricadute organizzative e culturali..............................................................................................................................27
Le ricadute tecnologiche................................................................................................................................................27

Il monitoraggio..................................................................................................................................................................28
Il collegamento col territorio.........................................................................................................................................28
Il monitoraggio qualitativo e lo scambio di informazioni.............................................................................................28
La tempistica degli interventi........................................................................................................................................29

I criteri di successo del programma................................................................................................................................29


Condivisione di standard e modelli...............................................................................................................................29
Un esercizio di governance............................................................................................................................................30
L’integrazione tra settori e tra programmi.....................................................................................................................30
Obiettivi minimi.............................................................................................................................................................30

GESTIONE E ATTUAZIONE...............................................................................................31
Il ruolo del CIA.................................................................................................................................................................31
La funzione di indirizzo strategico...............................................................................................................................31
La funzione di attuazione...............................................................................................................................................31
La funzione di monitoraggio e valutazione...................................................................................................................31
Uno strumento flessibile................................................................................................................................................31
Il rapporto con il Comitato di Sorveglianza...................................................................................................................32
Aspetti operativi.............................................................................................................................................................32

1
ISMERI EUROPA

Il partenariato...................................................................................................................................................................33
Il ruolo del partenariato..................................................................................................................................................33
Il rapporto con il CIA.....................................................................................................................................................33
Alternative alla presenza del partenariato nel CIA........................................................................................................34
Considerazioni ulteriori.................................................................................................................................................35

Il ruolo del Comitato di sorveglianza..............................................................................................................................35


Rapporti con il CIA........................................................................................................................................................35

Suggerimenti del valutatore sul modello di governance...............................................................................................36

CONCLUSIONI....................................................................................................................38

APPENDICE........................................................................................................................38
Sintesi dell’intervista........................................................................................................................................................38
Indicatori di realizzazione..............................................................................................................................................38
Indicatori di risultato......................................................................................................................................................38
Considerazioni generali.................................................................................................................................................39
Considerazioni emerse a proposito di singoli indicatori................................................................................................40

Osservazioni sul sistema degli indicatori: tabelle..........................................................................................................42


Indicatori Asse 1 – Adattabilità......................................................................................................................................42
Indicatori Asse 2 – Occupabilità....................................................................................................................................45
Indicatori Asse 3 – Capitale Umano..............................................................................................................................46
Indicatori Asse 4 – Transnazionalità..............................................................................................................................47
Indicatori Asse 5 – Assistenza Tecnica..........................................................................................................................47

INTRODUZIONE

LEZIONI DEL PASSATO

[…]

LE AZIONI DI SISTEMA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006

Nel quadro del trasferimento di competenze dal centro alla periferia, le azioni di sistema della
programmazione 2000-2006 hanno inteso supportare i principali processi di riforma e di
innovazione nel campo delle politiche del lavoro e della formazione garantendo il coordinamento e
l’armonizzazione degli interventi regionali. Le azioni del PON Azioni di sistema (ob. 3) e l’Asse II
del PON Assistenza tecnica e Azioni di sistema (ob. 1) sono stati finalizzati a innovare e qualificare
i sistemi di programmazione ed erogazione di interventi di politiche del lavoro, di politiche sociali,
di formazione professionale e i sistemi di governo di tali politiche. Le azioni previste sono
riconducibili ad attività di indirizzo, orientamento e coordinamento, destinate alle amministrazioni
con compiti di programmazione e gestione, al fine di garantire un quadro di riferimento unitario alla
strategia di intervento a tutti i livelli di programmazione. Circa la metà dei finanziamenti approvati

2
ISMERI EUROPA

a fine marzo 2004 sia in ob.1 che in ob.3 sono stati assegnati per incarico diretto ad organismi in
house (Isfol, Italia Lavoro, Formez).

Le macrotipologie di intervento

Le azioni di sistema cofinanziate dal FSE (sia b.1 che ob. 3) si sono sviluppate lungo alcuni filoni di
attività volti a promuovere l’innovazione e la qualificazione del sistema delle politiche sociali e del
lavoro, della formazione professionale e dell’istruzione, e del sistema di governo delle politiche
ch’essi sono chiamati ad attuare. In particolare, è possibile distinguere le seguenti macro-tipologie
di azioni:
- conoscenza delle realtà socio-economiche di riferimento (analisi e studi) e monitoraggi e
valutazione;
- costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli innovativi;
- attività di orientamento, consulenza e formazione finalizzate alla qualificazione delle risorse
umane impegnate nell’implementazione delle politiche;
- costruzione di reti e partenariati attraverso l’organizzazione e messa a regime di modalità e
luoghi fisici o virtuali di confronto e discussione;
- trasferimento di buone prassi.
La attività di orientamento, consulenza e formazione degli operatori ha riguardato soprattutto le aree
dell’obiettivo 1 mentre la costruzione di modelli e prototipi le aree dell’obiettivo 3.

La costruzione di basi di conoscenza, di lettura e analisi dei fenomeni e di verifica dei risultati
delle politiche messe in atto attraverso il Fse ha riguardato oltre il 40% dei progetti. La sistematica
diffusione dei risultati delle attività di indagine è stata funzionale al supporto e accompagnamento
alle funzioni di programmazione e attuazioni delle politiche. La maggior parte delle indagini sono
state realizzate sia livello locale che nazionale, effettuando frequentemente comparazioni con altre
esperienze realizzate in altri paesi europei, in un’ottica di benchmarking (ad es. sugli standard di
certificazione dei percorsi formativi).

La costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli innovativi (oltre il 14% dei progetti) si è


caratterizzata come attività di supporto alla sistematizzazione delle conoscenze ed alla loro
implementazione. Gli interventi rientranti in questa macro-tipologia hanno operato soprattutto
sull’innovazione e qualificazione del sistema di formazione professionale, sulla riforma dei SPI e
sull’innovazione e qualificazione della PA. I progetti hanno mirato a fornire i sistemi di modelli
organizzativi, modalità di offerta di servizi, metodologie d’intervento funzionali alla costruzione di
una rete efficiente di servizi regionali e provinciali, anche attraverso la sperimentazione dei modelli
e la costruzione di task forces di supporto e accompagnamento.

Le attività di orientamento, consulenza e formazione hanno riguardato la diffusione di


conoscenze aggiornate e di soluzioni e metodologie efficaci tra i soggetti coinvolti nella
programmazione, gestione e attuazione degli interventi. Le azioni hanno inteso supportare
soprattutto l’innovazione e qualificazione della PA e la riforma dei SPI, grazie alla diffusione di
profili e competenze strategiche, dalla gestione dei fondi strutturali e degli investimenti pubblici
allo sviluppo di competenze gestionali e manageriali. Le attività, realizzate sia tramite strumenti
tradizionali (formazione in aula, seminari, workshop) che attraverso modalità più innovative (fad,
banche dati on line, comunità virtuali), si collocano temporalmente e logicamente tra la costruzione
e sperimentazione di prototipi e modelli e la creazione di reti e partenariati, in quanto funzionali
all’attuazione dei modelli e delle sperimentazioni.

La costruzione di reti e partenariati ha riguardato soprattutto l’innovazione e qualificazione del


sistema della formazione professionale e, in seconda battuta, la riforma dei SPI, l’innovazione e
3
ISMERI EUROPA

qualificazione della PA e le iniziative di animazione e promozione dell’economia del Mezzogiorno


e degli italiani residenti all’estero. In relazione a quest’ultimo ambito di intervento, le azioni –
costruzione e sviluppo di osservatori, reti e scambi di esperienze – hanno inteso valorizzare le
risorse economiche, conoscitive e culturali del sistema di relazioni istituzionale (Ambasciate),
formale (Associazionismo economico e culturale) e informale (reti locali) tra il nostro Paese e gli
italiani all’estero. Nell’ambito della riforma dei SPI e dell’innovazione della PA le attività sono
state strumentali allo scambio di informazioni, esperienze e buone prassi tra gli operatori del settore,
a tutti i livelli (locale, nazionale, europeo) e attraverso visite, gemellaggi, workshop. Gli interventi
hanno mirato alla costruzione di comunità di competenze e di sedi di confronto fisiche e virtuali
(attraverso siti, forum, newsgroup).

Il trasferimento di buone pratiche ha interessato soprattutto l’innovazione e qualificazione del


sistema della formazione professionale e, in seconda battuta, l’innovazione e qualificazione della
PA e la riforma dei SPI. Nell’ambito della FP, la diffusione di buone pratiche ha riguardato, ad
esempio, la sperimentazione del voucher formativo o di strumenti come l’individual learning
account o le esperienze di eccellenza nel campo dell’apprendistato, dei tirocini, dell’obbligo
formativo, della formazione permanente e della formazione integrata superiore. Nell’ambito della
PA il trasferimento di buone pratiche ha invece riguardato prevalentemente la diffusione di
iniziative di innovazione organizzativa/gestionale e dei percorsi formativi per l’adeguamento delle
competenze delle Amministrazioni locali. In relazione ai Servizi Pubblici per l’Impiego, esso ha
infine riguardato la diffusione di metodologie e modelli e la raccolta di esperienze italiane ed
europee a supporto di attività di benchmarking. Per quanto riguarda le modalità di trasferimento
sono state utilizzati siti web, forum, seminari, convegni, incontri bilaterali, comunità tematiche e
visite di studio, nonché la creazione di banche dati e di rapporti.

Gli ambiti di intervento

In riferimento all’innovazione e la qualificazione del sistema delle politiche del lavoro e delle
politiche sociali, gli ambiti operativi di intervento hanno riguardato:
- il supporto alla messa a regime del sistema dei SPI;
- il supporto alle politiche di inclusione sociale, sia nell’ottica dell’integrazione tra politiche
sociali e del lavoro, che del consolidamento dei sistemi di governo delle politiche;
- il rafforzamento e l’implementazione delle politiche per le pari opportunità.

Le azioni di sistema nazionali nell’ambito dei SPI hanno progressivamente mutato la loro funzione
nel corso della programmazione. Gli interventi di assistenza tecnica, spesso con funzione supplente
alla carenza degli organici, hanno ceduto il passo ad azioni di rafforzamento, finalizzate a
sviluppare la rete di servizi pubblici e agenzie private quale snodo delle politiche attive per
l’occupazione. Il processo di cambiamento è stato favorito attraverso:
- la sperimentazione e diffusione di modalità organizzative, consulenze specialistiche e
progettazione di modalità operative integrate fra servizi pubblici e agenzie private del
lavoro;
- la progettazione e sperimentazione di dispositivi operativi omogenei per l’erogazione di
servizi specialistici, attraverso scambi e gemellaggi;
- la costruzione di basi conoscitive (monitoraggio dei Spi e della loro attuazione);
- la realizzazione di campagne informative rivolte soprattutto alle utenze svantaggiate.
Un ruolo importante è stato giocato dalle task forces per la sperimentazione ed
implementazione dei modelli gestionali, organizzativi e di erogazione dei servizi, che hanno
svolto attività di consulenza, formazione e affiancamento agli operatori per la risoluzione dei
problemi organizzativi.

4
ISMERI EUROPA

Per quanto riguarda le politiche sociali, le azioni di sistema hanno posto l’attenzione, così come per
le politiche del lavoro, sulle politiche di prevenzione e sulla promozione di pari opportunità di
accesso al lavoro per le fasce deboli ed i soggetti svantaggiati. Rilevanza strategica hanno assunto,
in questo ambito, gli interventi di omogeneizzazione dei servizi sociali erogati, in direzione della
costruzione di un sistema organico e integrato su tutto il territorio. La realizzazione di linee guida
per la realizzazione di un sistema di qualità dei servizi sociali si è così accompagnata alla
definizione e sperimentazione di modelli di formazione di nuove figure professionali per il sociale
(ad es. il responsabile sociale di zona), alla predisposizione nei Cpi di servizi dedicati alle fasce
deboli, all’attivazione di task forces consulenziali per favorire le pari opportunità o l’emersione del
lavoro non regolare o a campagne informative sulla Legge 68/99 per l’inserimento lavorativo dei
disabili o sulla Legge 93/2000 per l’inserimento lavorativo dei detenuti.

Nell’ambito delle azioni a favore delle pari opportunità è possibile citare gli interventi di
consulenza sulle pari opportunità agli operatori dei servizi pubblici per l’impiego per la gestione di
servizi all’utenza femminile; la definizione di un modello per la valutazione d’impatto delle
politiche di Pari Opportunità per il monitoraggio e la valutazione dell’efficacia di tutte le azioni di
sistema in un’ottica di genere; l’indagine sull’uso del tempo in chiave di conciliazione, volta a
evidenziare le ragioni alla base dell’assenza o presenza delle donne nel mercato del lavoro.

In relazione all’innovazione e qualificazione del sistema delle politiche formative, gli ambiti
operativi di intervento hanno riguardato il supporto alle nuove linee di sviluppo del sistema della
formazione professionale in direzione di una maggiore integrazione con il sistema dell’istruzione e
del lavoro1; il rafforzamento della dimensione della life long learning; il sostegno al
consolidamento del sistema della formazione continua, con l’obiettivo di contribuire alla
conoscenza costantemente aggiornata delle diverse tipologie di offerta e di garantire la copertura
delle diverse fasce di utenza nonché l’accessibilità alla formazione di tutti i lavoratori.

Il sostegno ai sistemi regionali di accreditamento delle strutture formative, finalizzato a garantire


un sistema organico di offerta di formazione professionale, è avvenuto attraverso task forces
consulenziali a disposizione di ciascuna regione. Le task forces hanno fornito supporto (integrando
o supllendo alla carenza delle competenze tecniche e amministrative necessarie) alle
amministrazioni pubbliche in ogni fase del ciclo di implementazione dei modelli di accreditamento
e consentito l’inserimento nei diversi modelli di accreditamento regionali di elementi omogenei,
coerenti con i requisiti adottati dal DM 166/2001. Sul piano della progettazione, le task forces
hanno supportato le amministrazioni nella definizione del modello di accreditamento e del sistema
informativo per la gestione della procedura; su quello dell’attuazione il supporto ha riguardato
l’informazione e accompagnamento dei soggetti da accreditare e la verifica dei requisiti. Le
problematiche e le esperienze relative all’implementazione dei sistemi di accreditamento sono stati
discussi e hanno trovato un momento di coordinamento in tavoli di concertazione e gruppi di
lavoro. Sono stati realizzati incontri collegiali con i referenti di ciascuna task forces ed
amministrazione responsabile della procedura di accreditamento ed incontri di livello regionale con
le task force ed i referenti delle Amministrazioni in sede o in teleconferenza. Il monitoraggio delle
sperimentazioni dei modelli di accreditamento adottati dalla Amministrazioni regionali a giugno
2003 , realizzato dall’Isfol, ha preso in esame i dispositivi ed i regolamenti formalmente approvati
dalle Amministrazioni, le linee guida e i vademecum eventualmente prodotti. L’analisi ha consentito
una lettura comparata delle diverse scelte regionali e la diffusione di prassi a supporto delle scelte
operative per la messa a regime dei sistemi regionali di accreditamento.

1
Accreditamento delle strutture formative; apprendistato e contratti di inserimento; diritto/dovere all’istruzione e alla
formazione; formazione superiore; certificazione dei percorsi formativi, delle competenze e dei crediti.

5
ISMERI EUROPA

Le azioni di sistema miranti al miglioramento della qualità dell’offerta formativa hanno seguito
diverse linee di intervento. Agli interventi sulle risorse umane, diretti a diffondere modelli,
metodologie, strumenti per la formazione formatori volti a delineare uno standard di competenze, si
è accompagnata la definizione concertata di un sistema nazionale di certificazione delle competenze
e dei crediti. Criteri e dispositivi di certificazione sono stati sperimentati a livello regionale e
interregionale al fine di favorire l’omogeneizzazione dei diversi sistemi regionali di certificazione.

Il sostegno all’offerta formativa ed al diritto/dovere all’istruzione e alla formazione si è


concretizzato attraverso attività di monitoraggio sullo stato di avanzamento dei diversi dispositivi di
offerta per l’espletamento dell’obbligo formativo. Sulla base di questi interventi è stato possibile
evidenziare i maggiori nuclei problematici e realizzare attività di consulenza alle Amministrazioni
regionali. Gli interventi hanno mirato innanzitutto a favorire l’integrazione e lo sviluppo di
sinergie tra tutti gli attori coinvolti nell’implementazione del diritto/dovere all’istruzione e
formazione: Ministeri, Regioni; Province, Centri per l’Impiego, Uffici scolastici regionali, Centri di
formazione professionale. Le azioni relative a questa macro-tipologia di intervento hanno assunto
un ruolo strategico soprattutto nelle regioni meridionali, maggiormente colpite dalla dispersione
scolastica. Oltre alle attività d monitoraggio, è possibile ricordare:
- la realizzazione di indagini conoscitive sull’utenza;
- l’elaborazione e diffusione di modelli formativi, metodologie e materiali didattici per
l’innalzamento della qualità dell’offerta formativa per gli apprendisti;
- l’assistenza tecnica alle regioni nella predisposizione di bandi, nella formazione degli
operatori dell’obbligo formativo, nelle attività di comunicazione.

Il sostegno alla Formazione Integrata Superiore è stato attuato attraverso diverse linee di attività,
come ad esempio: la definizione di modelli, l’individuazione, analisi e trasferimento di buone
pratiche, il benchmarking, il monitoraggio degli interventi, la diffusione dei risultati, la
realizzazione di indagini sul sistema d’offerta e l’utenza della formazione professionale regionale
di secondo livello per una prima valutazione degli esiti occupazionali dei percorsi formativi. Al
sostegno della formazione permanente sono state dedicate le azioni di sistema miranti alla
costruzione di un sistema integrato di educazione per gli adulti. A tal fine sono stati definiti modelli,
predisposti manuali, realizzati monitoraggi ed analisi comparative con altri sistemi europei,
trasferite buone prassi.

In relazione al supporto all’innovazione della sistema della formazione continua una prima linea di
intervento ha riguardato la definizione e sperimentazione di modelli di formazione continua
innovative, rivolti, ad esempio, ai lavoratori caratterizzati da situazioni di disagio occupazionale, o
in termini di reddito e continuità lavorativa o sul piano degli orari e dell’ambiente lavorativo, e volti
a facilitarne l’accesso alla formazione. Una seconda linea di attività ha invece riguardato il rilancio
ed il sostegno del dialogo sociale e della programmazione negoziata e si è esplicitata per lo più in
interventi a carattere conoscitivo e informativo, finalizzati da un lato a favorire lo sviluppo di
competenze per la partecipazione attiva dei rappresentanti delle parti sociali e dall’altro a
promuovere la diffusione dei piani formativi aziendali, settoriali e territoriali. L’Osservatorio della
formazione continua ha inteso infine monitorare dal punto di vista qualitativo e quantitativo, in
modo sistematico, gli interventi di formazione continua sia sul versante delle imprese che dei
lavoratori.

Per quanto riguarda, infine, l’innovazione e la qualificazione del sistema di governo delle
politiche formative, sociali e del lavoro, gli interventi hanno interessato i seguenti campi di
azione:
- l’innovazione e qualificazione della PA;

6
ISMERI EUROPA

- l’Assistenza tecnica (azioni di accompagnamento del QCS) e l’Informazione e Pubblicità


(del QCS e del PON);
- lo sviluppo del sistema nazionale di analisi e valutazione.

Gli interventi miranti all’innovazione e qualificazione della PA (destinataria di circa il 50% delle
azioni di sistema nazionali), che hanno interessato soprattutto le regioni meridionali, hanno voluto
contribuire da un lato al miglioramento della capacità di programmazione, gestione e monitoraggio
degli interventi cofinanziati dal Fse e dall’altro alla trasformazione organizzativa della PA
nell’ambito del processo di decentramento delle competenze. Il supporto al processo di
modernizzazione della Pubblica amministrazione si è esplicitato nelle azioni di sistema volte a
informatizzare le strutture, semplificare le procedure, riqualificare le risorse umane, rafforzare gli
strumenti di analisi e conoscenza e individuare i meccanismi di incentivazione dei dipendenti
pubblici. Le azioni di sistema per la qualificazione e innovazione della PA sono riconducibili a
diversi ambiti di intervento.

Le attività inerenti il potenziamento delle conoscenze e lo sviluppo di servizi informativi sono


state molteplici. Alcuni interventi hanno inteso valorizzare l’iniziativa PASS (PA per lo sviluppo
del Sud) della passata programmazione: rientrano in questo filone, ad esempio, l’organizzazione di
centri di documentazione per un miglior utilizzo dei sistemi informativi, le guide on-line per il
rafforzamento delle capacità di implementazione delle politiche strutturali e la creazione di uffici di
informazione comunitaria a livello locale (progetti Sviluppo PASSNET). Alcuni progetti hanno
invece mirato allo sviluppo di servizi informativi per la PA nella gestione dei fondi. Rientrano in
questa linea di intervento il progetto Web EuroP.A., che si è proposto di orientare e supportare gli
operatori della PA attraverso informazione in linea, percorsi formativi, l’implementazione di una
comunità degli informatori comunitari, l’individuazione di modelli di intervento e la costruzione di
una banca dati delle iniziative formative per l’adeguamento delle competenze delle
Amministrazioni centrali e locali.

Al rafforzamento della capacità di programmazione, attuazione, gestione dei fondi strutturali


da parte del partenariato istituzionale sono stati dedicati diversi progetti. Tra questi, PICCO, che ha
inteso promuovere il rafforzamento del ruolo dei funzionari e dirigenti delle Amministrazioni
comunali coinvolti in queste attività attraverso l’implementazione delle conoscenze e competenze
in materia. Altri interventi hanno inteso migliorare, nelle regioni meridionali, l’offerta formativa
per la PA, sostenendo la programmazione regionale, attraverso la diffusione di esperienze di
eccellenza, lo sviluppo e diffusione di metodologie e l’analisi dell’offerta formativa universitaria e
post-universitaria per l’alta formazione della PA.

Alcuni interventi hanno inteso valorizzare la dimensione locale dello sviluppo e l’integrazione
degli interventi, considerati strategici al fine di aumentare l’efficacia delle politiche. È possibile
citare, a titolo di esempio, il progetto Competenze Agenzie di Sviluppo Locale e il progetto
Osservatorio Agenzie locali di Sviluppo, che hanno analizzato i modelli organizzativi delle agenzie,
operato una mappatura delle competenze esistenti e realizzato uno studio di fattibilità per il
rafforzamento delle competenze di sistema per lo sviluppo locale, tramite la realizzazione di
interventi per lo sviluppo della capacità progettuale e gestionale delle Agenzie. I progetti SPRINT I
e II – Sostegno alla progettazione integrata – hanno attivato task forces regionali per il sostegno
all’attività di rilevazione dei fabbisogni di competenze per la progettazione e gestione dei progetti
integrati; sono stati dunque definiti prototipi e modelli di intervento formativo per gli attori della
progettazione integrata. Il progetto PIT Azioni di sistema-Sostegno alla progettazione integrata ha
invece previsto tre linee di intervento. La prima ha riguardato lo sviluppo di conoscenze e
competenze, tramite la predisposizione di strumenti informativi sulle potenzialità e le criticità dei
territori interessati dalla progettazione integrata, l’implementazione di nuovi modelli di governance

7
ISMERI EUROPA

territoriali e la definizione di metodologie di programmazione economica territoriale. La seconda


linea d’intervento ha riguardato la formazione di nuove figure professionali per lo sviluppo di
competenze nell’ambito dei processi programmatori, destinate ad i funzionari della PA locale e
regionale e dei GAL. La terza linea di intervento ha riguardato infine la promozione di reti e
benchmarking, attraverso, ad esempio, la messa in rete delle agenzie di sviluppo e l’aggiornamento
sistematico delle informazioni e delle banche dati.

Alcuni interventi hanno mirato a supportare il processo di modernizzazione della PA ed in


particolare lo sviluppo della società dell’informazione, la semplificazione delle procedure, il
miglioramento della gestione dei processi organizzativi. Tali finalità sono state perseguite attraverso
lo sviluppo di comunità tematiche, la sperimentazione e la validazione dei modelli di trasferimento,
la diffusione dell’innovazione e lo stimolo alla crescita di risorse professionali e strutture
organizzative all’interno della PA.

Gli interventi riconducibili allo sviluppo di strumenti innovativi per la gestione e valutazione
alla gestione del personale sono stati numerosi. È possibile ricordare, il progetto Sistemi
premianti, che ha analizzato i sistemi premianti in ambito italiano ed europeo, ed i progetti Bilco I e
II, finalizzati alla definizione, sperimentazione, validazione di un modello di bilancio delle
competenze per la riqualificazione degli operatori della PA.

Per quanto riguarda infine il supporto alle Amministrazioni centrali responsabili di attività di
indirizzo e coordinamento, il sostegno è avvenuto prevalentemente attraverso interventi di
formazione specialistica, definite sulla base delle proposte progettuali delle Amministrazioni
interessate.

Le azioni di sistema per la promozione e l’accompagnamento delle politiche cofinanziate,


finalizzate a promuovere la conoscenza, la trasparenza degli interventi cofinanziati e delle politiche
strutturali nazionali e comunitarie si sono esplicitate nella realizzazione di iniziative editoriali,
periodici e monografie su particolari attività o interventi, che hanno mirato a rafforzare e
qualificare l’offerta di informazione sul Fse sia da parte delle amministrazioni e degli organismi
gestionali che da parte della pubblica opinione. Va menzionata anche la predisposizione di un Piano
di comunicazione integrata per la divulgazione degli interventi attuati tramite il sostegno del Fse
durante la programmazione. Tra le attività del Piano, l’attivazione di un numero verde, la
partecipazione alle principali fiere nazionali e comunitarie, la realizzazione di spot. Un’altra
tipologia di interventi ha inteso supportare e accompagnare l’attuazione delle politiche, attraverso
attività di assistenza tecnica alla programmazione, attuazione, controllo, monitoraggio e
valutazione.

Per quanto riguarda, infine, le azioni di sistema finalizzate alla costruzione e sviluppo di un sistema
nazionale di analisi e valutazione, è possibile distinguere le seguenti linee di intervento:
- supporto all’analisi e valutazione del Fse, attraverso il sostegno alla condivisione tra tutte
le amministrazioni di un set di indicatori di realizzazione, risultato e impatto e l’analisi
periodica della programmazione attuativa (bandi e avvisi pubblici);
- realizzazione di specifiche valutazioni su policy e tematiche prioritarie, come il contributo
del Fse alla Seo o la valutazione sulla qualità dei sistemi della formazione professionale;
- sviluppo e coordinamento scientifico e metodologico della valutazione da parte
dell’Autorità capofila del Fse (Ministero del Lavoro – UCOFPL);
- supporto alla diffusione di una cultura della valutazione attraverso seminari, convegni,
fiere volte alla diffusione di comune conoscenze e competenze, nonché attraverso il
continuo aggiornamento della sezione Europa lavoro/ valutazione del portale welfare.it;

8
ISMERI EUROPA

- costruzione e rafforzamento del sistema statistico informativo, in cui rientrano, ad esempio,


il rafforzamento e sviluppo del sistema informativo sulla FP, che ha prodotto dati ed
indicatori sulle caratteristiche qualitative e quantitative dell’offerta di formazione.

Asse II del PON Assistenza tecnica e Azioni di sistema (ob. 1)


Gli ambiti di intervento
Innovazione e la qualificazione del Innovazione e la qualificazione Innovazione e la qualificazione del
sistema delle politiche del lavoro e delle
del sistema delle politiche sistema di governo delle politiche
politiche sociali formative formative, sociali e del lavoro
Supporto alla messa a regime del sistema
Sostegno ai sistemi regionali di Supporto all’innovazione e
dei SPI accreditamento delle strutture qualificazione della PA
formative
Supporto alle politiche di inclusione Supporto al miglioramento della Assistenza tecnica (azioni di
sociale qualità dell’offerta formativa accompagnamento del QCS) e
(formazione formatori e Informazione e Pubblicità (del QCS e
certificazione delle competenze) del PON)
Rafforzamento e implementazione delle Supporto al diritto/dovere Costruzione e sviluppo di un sistema
politiche per le pari opportunità all’istruzione e alla formazione nazionale di analisi e valutazione
Supporto alla Formazione
Integrata Superiore
Supporto all’innovazione della
sistema della formazione
continua

LEZIONI DI EQUAL

9
ISMERI EUROPA

PRIORITÀ DI INTERVENTO

[…]

DETTAGLIO DELLE PRIORITÀ PER ASSE

Il lungo lavoro di confronto sui contenuti del PON ha consentito la condivisione e da parte di tutti i
referenti istituzionali e i rappresentanti delle parti economiche e sociali di tutti i punti presenti nel
programma operativo. Questo non ha impedito l’individuazione di alcuni temi e questioni ritenute
particolarmente rilevanti in relazione ai diversi Assi strategici di intervento. Rispetto a molte di esse
si registra una condivisione delle priorità tra PON AS e PON GAT: si tratta di problematiche di
rilevanza nazionale al centro della agenda politica del governo, rispetto cui le attese riguardano la
capacità dei programmi operativi nazionali di agire da stimolo, facilitazione e accelerazione di
processi.

1. Asse Adattabilità

Sull’Asse Adattabilità è stata evidenziata l’opportunità di concentrare l’attenzione sui temi che
sono al centro delle politiche governative: promozione della sicurezza del e sul lavoro, contrasto al
lavoro nero, rispetto cui il PON, dovrebbe fornire linee operative, nonché realizzare attività di
ricerca, monitoraggio e valutazione.

In relazione al tema della sicurezza sul lavoro, la Direzione Generale per l'attività ispettiva ha
individuato alcuni abiti di intervento prioritari:
− lo sviluppo di un modello di tutela della sicurezza sul lavoro che integri le attività di vigilanza e
di ispezione ad interventi di prevenzione e che preveda azioni di rafforzamento e miglioramento
delle capacità relazionali e di comprensione e lettura del territorio degli ispettori;
− il coordinamento delle attività ispettive ed alla integrazione e condivisione delle banche dati
con INPS e INAIL, ritenuto un elemento centrale ai fini del miglioramento delle attività
ispettive;
− l’individuazione di indicatori di rischio sul lavoro non regolare che possano indirizzare le
attività ispettive sul territorio.

I referenti delle organizzazioni datoriali assegnano particolare rilevanza alla elaborazione di


modelli formativi per le imprese e i lavoratori volti a promuovere una cultura della responsabilità. Il
PON, da questo punto di vista, dovrebbe “alimentare progetti in grado di rendere consapevoli le
imprese della importanza dell’applicazione delle L.626 sulla sicurezza sul lavoro”2.

Dalle parti sociali, in particolare, viene evidenziata l’opportunità di saldare la formazione al


contrasto alla precarietà e all’emersione del lavoro nero favorendo percorsi o interventi di
accompagnamento delle persone e di formazione collegati ad accordi territoriali tra le parti e con le
regioni. Il ruolo della formazione è ritenuto rilevante, per quanto non esclusivo, anche in relazione
alla definizione di un quadro di riferimento nazionale per la definizione di un sistema di flexsecurity
in vista del riordino degli ammortizzatori sociali.

2
Tarallo Coldiretti

10
ISMERI EUROPA

La definizione di un sistema di flexecuity è ritenuto dalle Adg regionali essenziale al


completamento della riforma del mercato del lavoro ed una novità della nuova programmazione: “la
vecchia programmazione nasceva da un periodo di difficoltà del mercato del lavoro per cui la
priorità era abbattere la disoccupazione; adesso questo si è ottenuto, come quantità di persone che
lavorano. Adesso si cerca di migliorare, non tanto di aumentare; è diventata una questione di
qualità, di lotta per la stabilità”3. Viene evidenziata la necessità di definire a livello nazionale delle
soluzioni condivise rispetto alla esigenza di garantire al contempo un certo grado di flessibilità in
entrata e tempi ragionevoli di stabilizzazione. Sono auspicate, a tal fine, istruttorie e analisi
nazionali di fattibilità su misure sperimentali di sostegno economico, di garanzia e di supporto ai
lavoratori precari.

Un altro tema prioritario è considerato la promozione di politiche di accompagnamento alla


mobilità lavorativa e professionale delle componenti più deboli del mercato del lavoro (giovani,
donne e over 55), rispetto cui le attese sul PON concernono la promozione di un clima culturale e il
confronto delle esperienze, attraverso la realizzazione di iniziative di sensibilizzazione, linee guida,
monitoraggi, e la valorizzazione delle buone prassi nazionali ed europee. Fortemente auspicata, da
questo punto di vista, il coordinamento con l’Asse Transnazionalità, considerato strategico.

Particolare rilevanza è poi assegnata, soprattutto dalle parti economiche e sociali, allo sviluppo
della formazione continua in un’ottica di sistema. L’attenzione è alla creazione di un sistema
integrato di formazione continua, che preveda che gli interventi relativi alle varie fonti di
finanziamento (L.236, FSE, Fondi Interprofessionali) si possano integrare e coordinare. La
promozione di tale sistema rappresenta per le parti una priorità ed un’opportunità rispetto alla
formazione degli imprenditori, esclusi dal sistema attuale di formazione continua. Si ritiene che in
un sistema integrato ci sia la possibilità di realizzare dei progetti in cui accanto a percorsi formativi
per i lavoratori finanziati dai Fondi Interprofessionali siano previsti interventi di formazione per gli
imprenditori finanziati dal FSE o dalla l. 236. L’accento è posto sulla realtà imprenditoriale
italiana, costituita anche da piccole e piccolissime imprese e sull’impresa artigiana in particolare, in
cui, “per definizione, l’imprenditore è il primo lavoratore dell’impresa”4.

Sempre in riferimento alla formazione continua sia i referenti istituzionali che le PES hanno posto
l’attenzione su alcuni elementi di carattere generale di cui tener conto nella fase di definizione
operativa degli interventi. Oltre alla definizione di standard formativi comuni che superino le
disomogeneità presenti attualmente tra i diversi sistemi regionali, relativi all’Asse Capitale umano,
è stata evidenziata l’opportunità di:

− sviluppare sia la formazione voucher che gli interventi non formativi ruotanti attorno ai centri
per l’impiego (di orientamento; informazione, consulenza, ecc.);
− promuovere l’accessibilità delle donne alla formazione continua, che le vede spesso
sottorappresentate, non solo per una questione di tipologia contrattuale (part-time vs tempo
pieno) ma anche di inquadramento professionale;
− favorire, più in generale, l’accesso agli interventi formativi delle fasce deboli (oltre alle donne,
over 50 e portatori di handicap);
− promuovere, anche attraverso accordi con gli Enti bilaterali che gestiscono i Fondi
Interprofessionali, interventi mirati di FC volti alla promozione dell’innovazione tecnologica.

3
Casassa Piemonte
4
Ciuffini Confartigianato

11
ISMERI EUROPA

2. Asse occupabilità

Sull’Asse Occupabilità le attese riguardano in particolare la promozione delle condizioni volte a


favorire l’inserimento lavorativo della componente giovanile e femminile della forza lavoro.

Grande attenzione è posta inoltre ai SPI. Ad avviso della Direzione Generale Mercato del Lavoro
del Ministero del Lavoro5 il PON dovrebbe promuovere sui CPI una sperimentazione che possa
indirizzare e precisare le scelte governative in tema di riordino degli ammortizzatori sociali, tema su
cui si registra accordo e attenzione anche da parte delle AdG regionali e dalle parti sociali. Il
riferimento è allo sviluppo di un sistema di workfare, in cui la predisposizione di strumenti a
sostegno al reddito venga integrata da interventi di “manutenzione” delle competenze del lavoratore
e dall’attivazione di un servizio di inserimento lavorativo. La sperimentazione ipotizzata
prevederebbe l’attivazione in alcuni CPI di modalità di sostegno al reddito e di inserimento simili a
quelle che dovrebbero poi implementarsi con la riforma degli ammortizzatori, nonché
l’individuazione di nuove e più stringenti forme di integrazione/cooperazione tra CPI e INPS
(erogatori degli ammortizzatori).

Un secondo ambito prioritario di intervento è ritenuto dalla DG Mercato del Lavoro il


miglioramento della qualità dei servizi dei CPI, da perseguire attraverso l’implementazione del
nuovo Masterplan dei SPI. L’obiettivo di una maggiore convergenza in termini di qualità dei servizi
tra regioni del Mezzogiorno e del Centro-Nord dovrebbe accompagnarsi al rafforzamento del
coordinamento e della collaborazione pubblico-privato.

L’attenzione all’implementazione del Masterplan dei SPI è al centro delle riflessioni anche delle
Adg regionali e delle PES. In riferimento allo sviluppo della qualità dei Servizi per l’impiego e dei
CPI in particolare, l’opinione è che benché nella passata programmazione siano stati fatti passi
avanti, questi siano ancora insufficienti. Si ritiene pertanto che occorra sviluppare in particolare due
linee di intervento:
− la definizione di standard di servizio comuni, che garantiscano livelli minimi di prestazioni su
tutto il territorio nazionale sia in riferimento ai CPI che alle strutture private accreditate;
− il rafforzamento della capacità “pro-attiva” dei Servizi (ovvero la capacità di andare in cerca dei
diversi possibili utenti e di accompagnarli al lavoro e/o alla formazione), soprattutto attraverso
la formazione degli operatori. Anche in questo caso è assegnata rilevanza strategica alle attività
di monitoraggio e valutazione degli interventi.

Dal referente dell’AdG della regione Lombardia, sono state espresse alcune perplessità rispetto a
quello che viene ritenuto “un forte sbilanciamento del PON su una concezione dei servizi per il
lavoro incentrata sulla rete pubblica dei centri per l’impiego” ed evidenziata l’opportunità che gli
interventi di rafforzamento e promozione della qualità dei servizi dei SPI non riguardino in maniera
esclusiva i Cpi ma l’intera rete pubblico e privata. L’accento è posto sull’opportunità di favorire la
creazione di reti e il coordinamento tra l’insieme dei soggetti che concorrono a fornire i servizi per
il lavoro. È dunque auspicata la promozione di “un sistema integrato di servizi, pubblici in quanto
di pubblica utilità e connessi ad adempimenti di legge e a diritti legittimi, ma erogati da soggetti
indipendentemente dalla loro natura pubblica o privata ma accreditati secondo criteri di qualità”.

Il completamento della riforma dei SPI e il miglioramento della qualità dei servizi sono state
dunque al centro delle riflessioni sull’Asse Occupabilità. Tuttavia AdG e PES hanno individuato
anche altre linee strategiche di intervento e, in particolare:

5
U. Menziani, A. Giuffrida

12
ISMERI EUROPA

− la costruzione di un sistema statistico nazionale sia in materia di lavoro che di offerta formativa;
− il supporto alle reti informative dei servizi per il lavoro (ex-borsa lavoro), rispetto cui è
sollecitata una maggiore attenzione: la messa a sistema dei nodi regionali è ritenuta rilevante in
vista della costruzione di un portale europeo di servizi per il lavoro;
− la valutazione dell’efficienza e dell’efficacia delle politiche per l’occupabilità, e delle
performance degli operatori dei SPI rispetto all’erogazione dei servizi.

3. Asse Capitale umano

Le attese sull’Asse Capitale umano attengono prioritamente la costruzione di un sistema integrato di


istruzione, formazione e lavoro in grado di garantire su tutto il territorio nazionale (e, in prospettiva,
in quello europeo) la riconoscibilità e spendibilità delle competenze acquisite nonché la qualità dei
sistemi e dei servizi. Si tratta di un’esigenza sottolineata in diversa misura da tutti gli interlocutori.
La rilevanza assegnata a tale obiettivo è tale da giustificare di per sé, ad avviso delle PES, la
necessità dei programmi operativi nazionali.

Il sistema dovrebbe prevedere parametri di riferimento unici per tutto il territorio nazionale, e
consentire la piena integrazione orizzontale e verticale tra le filiere del sistema formativo e tra i
sistemi dell’istruzione, della formazione e del lavoro. È stato sottolineato come a tal fine vadano
perseguiti diversi obiettivi, a partire, come richiesto da Lisbona, dalla definizione di un sistema di
nazionale di certificazione delle competenze acquisite in ambiti formali, non formali e
informali riferito a figure professionali condivise dai diversi sistemi regionali. L’assenza di una
cornice comune impedisce la riconoscibilità interregionale delle qualifiche e delle competenze, una
criticità che lo sviluppo di un’Europa che assicura la mobilità delle persone, dei servizi, delle merci
impone di superare.

Le parti sociali ed economiche hanno evidenziato come il perseguimento di tale obiettivo richieda
risorse adeguate, una strumentazione solida, e strutture stabili: “Una volta definiti i criteri di
definizione delle certificazioni, discussi in un tavolo Regioni/Parti sociali/Ministeri
(Università/Scuola/Lavoro), dovrebbero essere organizzati comitati di settore costituiti dalle parti
sociali funzionali al miglioramento e alla manutenzione del sistema”6. La costruzione di un sistema
nazionale di certificazione è ritenuto un traguardo ambizioso quanto fondamentale alla
realizzazione di tutti gli altri interventi, in quanto la definizione di un quadro di riferimento comune
avrebbe una ripercussione su tutti i percorsi formativi, dall’apprendistato agli IFTS, e dunque sulla
qualità dell’intero sistema formativo.

Un intervento di sistema nazionale, di razionalizzazione dell’esistente, è auspicato in particolare


sull’apprendistato, dal momento in cui la disciplina prevede un intervento normativo regionale per
la definizione dei profili professionali d’intesa con le parti sociali. Più in generale, è stata
evidenziata l’esigenza di avere dal PON un supporto alla definizione di modelli formativi basati
sull’alternanza.

Altrettanta rilevanza è assegnata alla definizione di standard minimi formativi e professionali in


grado di assicurare omogeneità sia rispetto alla qualità dei percorsi formativi che alla spendibilità
degli esiti formativi su tutto il territorio nazionale e alla costruzione un sistema nazionale di
accreditamento delle sedi formative in grado di superare e/o integrare gli aspetti procedurali,
burocratici, formali che caratterizzano attualmente i diversi sistemi di accreditamento regionali
attraverso l’individuazione di criteri di tipo qualitativo.

6
Pettenello CGIL.

13
ISMERI EUROPA

Più in generale, è assegnata grande rilevanza alla elaborazione di sistemi nazionali che
rappresentino di per sé il minimo comun denominatore ai modelli adottati dalle singole Regioni ed
alla trasferibilità dei risultati su tutti i territori . L’indicazione di una scadenza di prodotto, un arco di
tempo entro cui pervenire alla definizione di tali sistemi, è ritenuta auspicabile .

È stato infine auspicato un intervento di sistema volto a fare in modo che il libretto formativo,
ancora in fase sperimentale diventi patrimonio del Paese e di tutti i cittadini.

4. Asse transnazionalità

In relazione all’Asse Transnazionalità, i referenti istituzionali e del partenariato economico e sociale


hanno evidenziato il potenziale innovativo degli interventi ad esso ascrivibili la cui rilevanza
strategica è ritenuta trasversale ai diversi assi di intervento. Viene auspicato, in particolare, che tutti
gli interventi del programma abbiano un’ottica transnazionale e sottolineato “l’opportunità di
pensare lo sviluppo di una rete europea come chiave per il domani”7, utilizzandola quale strumento
di confronto su specifici temi rispetto a problematiche, soluzioni e strumenti operativi addottati.

Le linee di sviluppo auspicate attengono:


− la costruzione di reti partenariali transnazionali e la promozione e realizzazione di scambi di
buone pratiche e confronto di esperienze su temi di rilevanza nazionale, finalizzati alla
realizzazione di iniziative pilota, in grado di anticipare possibili modelli di intervento (ad es. su
apprendistato o ammortizzatori sociali ma anche sul governo e la gestione delle risorse). Un
punto di riferimento per la definizione dei progetti è individuata nelle esperienze interregionali.
È auspicata, altresì, la valorizzazione delle lezioni di Equal rispetto all’adozione di un approccio
bottom-up;
− il supporto alle regioni nello sviluppo della loro dimensione transnazionale, anche attraverso la
costruzione di procedure e strumenti per la cooperazione transnazionale;
− l’individuazione di strumenti e metodologie per sostenere le regioni nelle azioni di trasferimento
e mainstreaming di risultati e competenze.

È stata sottolineata, altresì, l’opportunità di un coordinamento nazionale in grado di agevolare


l’ottimizzazione delle risorse, anche in considerazione della limitata disponibilità di fondi su questo
Asse.

7
Tarallo Coldiretti

14
ISMERI EUROPA

5. Asse Assistenza tecnica

In relazione a questo Asse la Dg per le politiche per l’orientamento e la formazione (DIV I) ritiene
prioritario il supporto alle funzioni di coordinamento dell’autorità capofila del FSE mentre dalle
Adg l’attenzione è posta soprattutto all’elaborazione di dispositivi, strumenti e benchmarking a
supporto della qualificazione del sistema di governo e, in seconda battuta, al monitoraggio
qualitativo del programma.

In riferimento alle attività di comunicazione, dalle Amministrazione centrale è stata evidenziata la


necessità di fare rete con le regioni e di individuare, all’interno di ogni amministrazione regionale,
un referente della comunicazione con cui l’Autorità capofila possa stabilire relazioni e coordinarsi.
La creazione di una rete è ritenuta indispensabile alla circolazione e circolarità delle informazioni
tra centro e periferia. Otre alla individuazione dei referenti della comunicazione è ritenuta
importante la predisposizione di strumenti adeguati di comunicazione (sito, mailing list) e la
realizzazione di tavoli semestrali durante cui fare il punto della situazione e fissare delle scadenze.

La comunicazione è ritenuta anche dalle AdG regionali e dalle parti economiche e sociali di
rilevanza strategica sia ai fini della valorizzazione del Programma, che rispetto ad una reale
condivisione degli obiettivi tra i diversi attori coinvolti e tra i cittadini, considerata indispensabile ai
fini dell’efficacia dei programmi. Le attese delle regioni riguardano, in particolare, l’individuazione
di temi di rilevanza strategica rispetto su cui attivare modalità di comunicazione istituzionale
coordinate, come campagne televisive, anche ricorrendo all’utilizzo integrato delle risorse dei PON
e dei POR . È stata evidenziata la necessità di improntare attività di comunicazione meno
“autoreferenziali” rispetto alla passata programmazione, ponendo maggiore attenzione agli
interventi di informazione ai cittadini sulle opportunità del FSE e sulla presenza di “un sistema
nazionale sostenuto dai fondi strutturali che ha una caratteristica di unitarietà e una destinazione che
è il comune cittadino”8. L’allestimento di campagne televisive nazionali favorirebbe, da questo
punto i vista, secondo le AdG regionali, l’idea di un sistema unitario a livello nazionale.

6. Obiettivi trasversali : Promozione delle pari opportunità e dialogo sociale

Rispetto al tema delle pari opportunità, obiettivo trasversale ai diversi Assi, il Dip PO ha
evidenziato il rischio per il PON Competitività di riuscire a fare molto poco in ragione delle risorse
limitate. Una selezione accurata degli interventi è dunque fortemente auspicata. L’opinione è che
occorra puntare tutto sulla governance delle pari opportunità, mettendo a sistema quanto realizzato
in questi anni, singolarmente dalle diverse Regioni rispetto, ad esempio, alla creazione di strutture,
uffici, organismi dedicati alle PO. Il PON dovrebbe dunque aiutare a costruire e sviluppare la rete
delle PO, rafforzare i presidi in termini di legittimazione; favorire la cooperazione interistituzionale
ed il partenariato economico e sociale sui temi della contrasto alla precarietà, alla promozione della
conciliazione, all’accesso delle donne alla formazione continua e permanente; promuovere modelli
di intervento integrati che valorizzino la messa in comune delle competenze dei diversi attori
istituzionali e non.
.
È stata altresì evidenziata la necessità di tenere conto delle differenze che caratterizzano le regioni
afferenti a questo obiettivo rispetto ai diversi indicatori della partecipazione femminile al mercato
del lavoro. Il riferimento è alla opportunità di prevedere interventi a valenza nazionale che possano
consentire alla regioni meridionali afferenti all’ob. Competitività, di recuperare i ritardi. Al Centro-
Nord si tratta invece di colmare i gap di genere anche laddove le capacità di governance e
8
Pirola Lombardia

15
ISMERI EUROPA

amministrative delle Regioni hanno consentito di raggiungere risultati importanti. Il riferimento è


soprattutto ai gap relativi alle donne con titoli di studio elevati, ed alla necessità di intervenire per
non perdere le performance raggiunte nell’accesso e permanenza nel mercato del lavoro,
promuovendo l’accesso delle donne nei settori della ricerca scientifica e tecnologica.

Rispetto ai target, viene sottolineata la necessità di porre particolare attenzione al contrasto alle
discriminazioni legate all’orientamento sessuale o all’etnia, spesso poco considerati nella
definizione degli interventi.

La promozione del dialogo sociale è ritenuta centrale ed obiettivo trasversale ai diversi interventi.
Per quanto riguarda il rafforzamento del dialogo sociale, previsto nell’Asse Adattabilità, il
confronto con le PES ha consentito l’individuazione di alcune priorità:

− lo sviluppo delle sedi e delle modalità di confronto tra parti sociali e istituzioni, volto ad
assicurare un suo contributo fruttuoso delle PES alle politiche nazionali e locali per il lavoro e la
formazione. Da questo punto di vista si ritiene che la realizzazione di un forum virtuale aperto
che consenta il confronto sui contenuti e le attività del programma operativo possa rendere più
pregnante il dialogo sociale, in quanto agevolerebbe l’elaborazione di proposte puntuali sia sul
piano dei contenuti che dei tempi. Questo poterebbe compensare la mancata presenza delle PES
nel CIA e favorire anche una maggiore condivisione delle proposte progettuali, ritenuta un
punto di forza del PON. È inoltre auspicata la creazione, a livello regionale, di strutture
consultive di sostegno al dialogo fra le parti e di indirizzo alla programmazione, che
faciliterebbero la capacità di fornire risposte specifiche ai bisogni dei territori. Il riferimento è ai
CREL (i Comitati Regionali dell’Economia e del Lavoro), presenti attualmente solo in
Sardegna;

− la realizzazione di interventi informativi e formativi volti ad accrescere le competenze delle


parti sociali ed economiche sulla programmazione dei Fondi strutturali, i cui temi e contenuti
sono al momento ritenuti patrimonio di un numero contenuto di persone;

− la realizzazione di iniziative congiunte rivolte alle associazioni sindacali e imprenditoriali al fine


di favorire il confronto su determinati temi. Sulla formazione continua, in particolare, è
auspicato un confronto tra Ministero del lavoro, Regioni e parte sociali sulle priorità strategiche
delle risorse dei Fondi Interprofessionali, gestiti dalle parti sociali. Si ritiene, a tal fine, che la
presenza di un Osservatorio sulla formazione continua possa favorire lo scambio di buone
pratiche, il monitoraggio, la socializzazione dei contenuti dell’osservatorio, e dunque di
promuovere indirettamente il dialogo sociale;

− la disponibilità di un’informazione tempestiva e di strumenti di semplificazione e facilitazione


della comunicazione. È auspicata, in particolare, l’adozione nell’ambito dell’Assistenza tecnica
alle parti sociali, di un linguaggio meno tecnico e maggiormente comprensibile e di una
documentazione altrettanto semplice e snella;

− lo sviluppo di analisi approfondite sulle realtà sociali dei nuovi territori. È stato sottolineato
come il dialogo sociale sia figlio dell’analisi sulle condizioni che lo rendono possibile e come
sia pertanto necessario promuovere una cittadinanza attiva basata sulla qualità della vita e sulla
coesione sociale.

Il ruolo delle parti economiche e sociali è ritenuto importante soprattutto in relazione a determinate
tematiche:

16
ISMERI EUROPA

− contrasto alla precarietà e al lavoro sommerso, a partire dalla definizione dei concetti che li
definiscono. La condivisione dei concetti riguardo a questi temi e problemi è ritenuta infatti
indispensabile;
− analisi dei fabbisogni formativi e professionali;
− formazione continua, rispetto cui è avvertita l’esigenza di evitare sovrapposizioni e garantire il
coordinamento tra quanto finanziato con i Fondi Interprofessionali e quanto finanziato dall’Fse;
− definizione di un sistema di standard formativi, professionali e di certificazione delle
competenze, rispetto cui è evidenziata l’opportunità di “valorizzare al massimo il ruolo delle
categorie”9

9
Scazzocchio Confindustria

17
ISMERI EUROPA

CONSIDERAZIONI DI SINTESI

I referenti istituzionali e le parti sociali ed economiche hanno in primo logo sottolineato come la
definizione del PON sia stata frutto di un lungo lavoro di confronto, approccio che ha consentito la
condivisione di tutti i punti presenti nei PON. Particolare rilevanza è assegnata tuttavia alla
individuazione condivisa delle priorità rispetto cui fissare obiettivi minimi comuni e tempi cogenti
di attuazione. Il coordinamento tra il programma operativo nazionale ed i programmi operativi
regionali è ritenuta in relazione alla definizione della strategia complessiva e delle priorità una
condizione necessaria al fine di evitare derive particolaristiche. Si tratta, in sintesi, di verificare per
ciascuna regione e rispetto a ciascun asse “il rapporto tra le condizioni necessarie per raggiungerli e
le condizioni presenti10, verifica che dovrebbe agevolare di individuare le priorità delle singole
regioni evitando il rischio che l’obiettivo di sistema rimanga “general-generico”.

Si ritiene che l’Amministrazione centrale debba da una parte “tenere il livello nazionale”,
coordinando gli interventi regionali, dall’altra “essere servente”, trasferire, collegare, mettere in
contatto, valorizzare ciò che è stato fatto nei territori, agire da antenna.

È stata evidenziata l’esigenza che l’attuazione degli interventi sia preceduta dalla definizione di
indirizzi chiari e condivisi in grado di rimuovere i residui di autoreferenzialità tra diversi soggetti e
sistemi e di favorire il raccordo degli interventi. In particolare è assegnata particolare rilevanza alla
definizione di una strumentazione omogenea con funzione di indirizzo e coordinamento per tutto il
resto dell’attuazione (es. elementi comuni di monitoraggio, valutazione, certificazione, standard
minimi di attuazione), in grado di garantire che i risultati ottenuti siano coerenti, omogenei e
spendibili in termini di sistema.

In relazione alle priorità d’intervento, dal Ministero del Lavoro è sottolineata l’esigenza di porre
particolare attenzione a tre temi ritenuti prioritari e che sono al centro dell’agenda politica
nazionale: emersione del lavoro nero, contrasto alla precarietà, promozione della sicurezza sul
lavoro.

Su questi temi è possibile registrare un pieno accordo sia da parte degli organismi intermedi che
delle AdG regionali e dei rappresentanti delle parti economiche e sociali.

Da tutti è sottolineata la necessità di promuovere una integrazione forte tra gli interventi e, in
particolare, tra le azioni relative all’Asse Adattabilità e l’Asse Occupabilità in relazione alla
promozione di un sistema di flexsecurity in vista del riordino degli ammortizzatori sociali. Il
riferimento è all’opportunità di accompagnare l’individuazione e sperimentazione di misure di
sostegno, garanzia e supporto ai lavoratori precari al rafforzamento della qualità degli SPI e della
loro capacità di essere al centro di un modello di workfare. È stato altresì evidenziato come al
Centro-Nord gli interventi a sostegno dei SPI dovrebbero concentrarsi no tanto sul decollo dei CPI
quanto sullo sviluppo della qualità dei servizi dell’intera rete pubblico-privata, favorendo il
coordinamento tra l’insieme dei soggetti che concorrono a fornire i servizi per il lavoro. Altrettanta
rilevanza è assegnata allo sviluppo della formazione voucher e, soprattutto dalle PES, alla
costruzione di un sistema integrato di formazione continua.

In relazione alla promozione dell’accesso delle donne al lavoro e alla formazione grande attenzione
è posta agli interventi di contrasto alla precarietà, ritenuto un elemento centrale sia rispetto alla
possibilità della componente femminile di essere presente nei percorsi formativi, che rispetto alla
10
Canapa, Uil.

18
ISMERI EUROPA

conciliazione tra attività professionali ed esigenze familiari. Altrettanto centrale è ritenuta la


promozione della governance delle PO e il rafforzamento della cooperazione interistituzionale e del
dialogo sociale su questi temi.

Un altro ordine di priorità riguarda la costruzione di un sistema integrato di


istruzione/formazione/lavoro, attraverso la definizione quadri condivisi in merito alla certificazione
delle competenze, sistemi di screditamento, standard formativi e professionali. La definizione ed il
trasferimento di sistemi nazionali che rappresentino di per sé il minimo comun denominatore ai
modelli adottati dalle singole Regioni è sottolineata in diversa misura da tutti gli interlocutori e tale
da giustificare di per sé, ad avviso delle PES, la necessità dei programmi operativi nazionali.
Auspicata fortemente la definizione di scadenze di prodotto su cui concentrare la prima fase di
attuazione degli interventi cui far seguire una seconda fase di sperimentazione e e monitoraggio.

L’Asse Transnazionalità è ritenuto dai referenti istituzionali e del partenariato economico e sociale
di rilevanza strategica rispetto a tutti gli assi di intervento, quale strumento per lo studio di possibili
modelli di intervento su temi di rilevanza nazionale. Le attese maggiori riguardano lo scambio di
buone pratiche e il confronto di esperienze finalizzati alla realizzazione di iniziative pilota. Un
punto di riferimento per la definizione dei progetti è individuata nelle esperienze interregionali. È
auspicata, altresì, la valorizzazione delle lezioni di Equal rispetto all’adozione di un approccio
bottom-up ed evidenziata l’opportunità di un coordinamento nazionale in grado di agevolare
l’ottimizzazione delle risorse, anche in considerazione della limitata disponibilità di fondi su questo
Asse.

Sull’Asse Assistenza tecnica le attese maggiori concernono l’individuazione di azioni di


accompagnamento e supporto ai sistemi regionali nell’implementazione. Sulle attività di
comunicazione diverse le esigenze individuate:
− l’individuazione di modalità atte a favorire una visione unitaria degli interventi FSE su tutto il
territorio nazionale (spot televisivi e campagne nazionali su alcuni temi chiave);
− il rafforzamento delle modalità di dialogo tra le strutture regionali e centrali, attraverso la
creazione di canali di scambio strutturati e la predisposizione di adeguati strumenti di
comunicazione (tavoli dedicati, sito, mailing list);
− la disponibilità di un’informazione tempestiva e di strumenti di semplificazione e facilitazione
della comunicazione. Nell’ambito dell’Assistenza tecnica alle parti sociali è auspicata, in
particolare, l’adozione di un linguaggio meno tecnico e maggiormente comprensibile e di una
documentazione altrettanto semplice e snella. L’accessibilità dell’informazione (sia in termini
di linguaggio che in termini di condivisione della documentazione relativa ai programmi
operativi) è ritenuta infatti essenziale alla possibilità di svolgere efficacemente il proprio ruolo.

Sulla base delle considerazioni emerse dagli incontri con i referenti istituzionali e con le PES, si è
tentato di operare una prima selezione degli interventi previsti nei diversi Assi. Le azioni
selezionate, indicate nel prospetto seguente, sono da considerare a titolo indicativo e hanno il solo
scopo di facilitare la valutazione degli interventi maggiormente in grado di favorire un
cambiamento strutturale delle condizioni che inficiano la capacità dei sistemi di valorizzare le
risorse umane e favorirne l’occupabilità.

Asse Adattabilità
Obiettivi strategici Interventi strategici
1.1 Promuovere un’articolata e puntuale Valorizzazione, messa in coerenza ed implementazione di attività dissertazione ed analisi della
conoscenza del mercato del lavoro in domanda e dell’offerta di lavoro
ordine ai principali fenomeni emergenti
Individuazione delle dinamiche dinamiche di domanda e dei target di offerta oggetto delle politiche di
attivazione, di novazione, d contrasto
1.2 Promuovere politiche di Individuazione di modalità concertate per implementare politiche per il rafforzamento dell’adattabilità
accompagnamento alla mobilità al mercato del lavoro per le donne in reinserimento occupazionale, per gli “over 55” e per altri gruppi

19
ISMERI EUROPA

lavorativa e professionale e supportare i quali gli emigranti di ritorno


processi di riforma
Istruttorie e analisi di fattibilità, di livello nazionale, su misure sperimentali di sostegno economico,
di garanzia e di supporto ai lavoratori precari

Elaborazione di dispositivi di accompagnamento alla mobilità del lavoro e di contrasto alla precarietà
modulati secondo le specificità dei settori produttivi, anche per l’individuazione delle attività più
esposte ad un uso improprio della flessibilità
1.3 Favorire una migliore organizzazione, Campagne di informazione, sensibilizzazione di datori di lavoro e lavoratori nei settori della salute e
qualità e sicurezza del e sul lavoro sicurezza nei luoghi di lavoro

Elaborazione e diffusione di nuovi standard, procedure, linee guida per la prevenzione dei rischi e
l’adozione di sistemi di gestione per migliorare salute e sicurezza nei luoghi di lavoro

Monitoraggio su gli effetti delle misure predisposte per contrastare la precarietà e per la stabilizzazione
sul lavoro anche al fine di avviare interventi sperimentali nei diversi contesti territoriali

Individuazione e promozione di misure per la salute e la sicurezza sul lavoro, compresi modelli di
formazione per di tutte le figure professionali cui le normative nazionali e/o gli accordi affidano
compiti in tema di salute e sicurezza

Individuazione e promozione di misure concertate per il superamento sostenibile della precarietà e per
la flexsecurity che abbia positive ricadute in termini occupazionali e di qualità delle condizioni di
lavoro

Individuazione di indicatori di rischio sul lavoro non regolare, monitoraggio delle politiche per
l’emersione del lavoro non regolare (domanda-offerta) e progettazione e sperimentazione di interventi
aggiuntivi, compresi interventi per favorire l’integrazione dei lavoratori immigrati

Integrazione, condivisione e fruibilità delle informazioni disponibili nelle banche dati degli operatori
istituzionali al fine di favorire la tracciabilità della domanda-offerta di lavoro
1.4 Sviluppare politiche per Promozione di strategie e raccordi tra le diverse fonti e forme di finanziamento della formazione
l’anticipazione e gestione dei continua
cambiamenti e promuovere il dialogo
sociale Azioni di rafforzamento del ruolo delle parti economiche e sociali nazionali

Asse Occupabilità
Obiettivi strategici Interventi strategici
2.1 Migliorare l’efficienza, l’efficacia, la Monitoraggio qualitativo dei SPI, implementazione del Masterplan dei servizi pubblici per l’impiego
qualità e l’inclusività delle istituzioni del per definire nuovi standard qualitativi
mercato del lavoro
Elaborazione di modalità concertate di rafforzamento della capacità dei SPI di coordinare ed
indirizzare i soggetti di intermediazione per migliorare l’efficienza e l’efficacia dei servizi offerti

Rafforzamento della trasparenza del rapporto tra SPI e utenti, anche in una logica di patti di servizio

Supporto alla rete informativa dei Servizi per il lavoro (ex borsa lavoro)
2.2 Potenziare i sistemi di osservazione e Valutazione, anche comparativa, dell’efficacia delle politiche per l’inserimento al lavoro e di
valutazione delle politiche nazionali per workfare nonchè dei percorsi di stabilizzazione occupazionale
l’occupabilità
2.3 Costruire modelli e strumenti condivisi Definizione e sperimentazione (in contesti differenziati per tipologie di handicap e disagio) delle
per accrescere l’occupabilità e l’efficacia professionalità necessarie per un efficace inserimento lavorativo (es. nuova figura professionale del
dell’inserimento lavorativo di soggetti “responsabile dell’inserimento lavorativo”)
svantaggiati

20
ISMERI EUROPA

Asse Capitale umano


Obiettivi strategici Interventi strategici
3.1 Costruire strumenti condivisi per Supporto alla costruzione di un sistema nazionale di standard professionali e formativi e di
migliorare la qualità dell’offerta di certificazione delle competenze.
istruzione-formazione e i risultati
dell’apprendimento, agevolare il Supporto, in collegamento con le attività di costruzione de sistema nazionale, ad attività finalizzate
riconoscimento delle competenze acquisite, all’anticipazione e gestione positiva della dinamica dei fabbisogni professionali delle imprese
supportare la loro attuazione a livello
regionale Sostegno alla sperimentazione del libretto formativo

Supporto all’implementazione dei sistemi regionali di accreditamento

Analisi e valutazione dei sistemi di alternanza

Supporto alla definizione, anche normativa, di un sistema nazionale di lifelong learning

Nuove politiche e standard qualitativi per l’orientamento lifelong learning

Costruzione di un efficiente sistema statistico nazionale della formazione professionale

Asse Transnazionalità
Obiettivi strategici Interventi strategici
6.1 Promuovere il raccordo con le politiche Cooperazione con autorità nazionali di altri Stati membri, per l’analisi e l’innovazione delle
europee per il conseguimento degli obiettivi politiche, per creare presupposti, anche attraverso la stipula di intese e accordi tra Stati, al fine
stabiliti secondo il metodo di coordinamento di agevolare le reti partenariali ad ogni livello.
aperto e di cooperazione rafforzata
Promozione e realizzazione di scambi di buone pratiche e confronto di esperienze a livello
europeo su temi di rilevanza nazioanle
6.2 Supportare le Regioni nello sviluppo della Individuazione di strumenti e metodologie per sostenere le regioni nelle azioni di trasferimento
dimensione transnazionale e mainstreaming di risultati e competenze

Supporto alla definizione di procedure e strumenti per la cooperazione transnazionale, nonché


alla costruzione di reti partenariali

Sostegno allo sviluppo di reti transnazionali per la mobilità dei lavoratori e delle imprese,
anche con il supporto e lo sviluppo dei sistemi informativi e di servizio.

Asse Assenza tecnica


Obiettivi strategici Interventi strategici
7.1 Migliorare l’efficacia e l’efficienza del Attività di comunicazione
programma Operativo attraverso azioni e
strumenti di supporto (5 gli interventi previsti) Diffusione dei risultati del programma
7.2 Sostenere le funzioni di coordinamento Dispositivi, strumenti e benchmarking a supporto della qualificazione del sistema di governo
dell’Autorità Capofila del FSE (2 gli interventi
previsti)

21
ISMERI EUROPA

ALCUNI SPUNTI DI RIFLESSIONE

Le considerazioni emerse dagli incontri del valutatore con i referenti istituzionali e con le PES in
merito alle priorità di intervento suggeriscono per entrambi i PON FSE a titolarità del Ministero del
Lavoro l’opportunità di concentrare la prima fase attuativa degli interventi su alcuni temi su cui è si
è registrata una condivisione delle priorità e che sono al centro dell’agenda politica nazionale e
comunitaria: lotta al sommerso, contrasto alla precarietà, promozione della sicurezza sul lavoro,
promozione delle pari opportunità, costruzione di un sistema integrato di
istruzione/formazione/lavoro11.

Con specifico riferimento all’ob. Competitività, la necessità di operare una selezione accurata degli
interventi è dettata dalla necessità di concentrare le limitate risorse disponibili su poche e condivise
priorità. Sarebbe inoltre opportuno fissare rispetto alle priorità individuate obiettivi minimi comuni
e tempi cogenti di attuazione e approntare su di essi una strategia integrata, che preveda il concorso
dei diversi Assi e valorizzi il potenziale innovativo dell’Asse Transnazionalità, anche promuovendo
il confronto e lo scambio di buone prassi a livello europeo sui temi di rilevanza nazionale.

Altrettanta attenzione dovrebbe essere data alla definizione di una strumentazione omogenea con
funzione di indirizzo e coordinamento tra i diversi soggetti e sistemi al fine di favorire il raccordo
degli interventi e la spendibilità dei risultati ottenuti in termini di sistema (es. elementi comuni di
monitoraggio, valutazione, standard minimi di attuazione).

Nell’individuazione degli interventi strategici andranno considerate le lezioni del passato, evitando,
come auspicato anche dai referenti delle Adg regionali, studi fini a sé stessi e privilegiando:
− la disponibilità di un quadro conoscitivo che possa supportare la programmazione e attuazione
degli interventi, e finalizzato alla costruzione e sperimentazione di modelli organizzativi,
modalità di offerta di servizi, metodologie d’intervento innovativi;
− lo scambio e diffusione di innovazioni (trasferimento, modelli di intervento, modelli di
governance, ecc);
− le attività di orientamento, consulenza e supporto tecnico e organizzativo alla qualificazione dei
sistemi evitando tuttavia eventuali azioni di “pronto soccorso” richieste nel passato dalle
Regioni o da altre amministrazioni e puntando alla progressiva sedimentazione di metodologie e
strumenti condivisi;
− la creazione di reti e partenariati, in quanto funzionali all’attuazione dei modelli e delle
sperimentazioni e strumentali allo scambio di informazioni, esperienze e buone prassi a tutti i
livelli (locale, nazionale, europeo);
− la promozione di comunità di competenze e di sedi di confronto fisiche e virtuali (attraverso
siti, forum, newsgroup);
− il trasferimento di buone pratiche, attraverso il ricorso ad una pluralità di strumenti seminari,
convegni, visite e gemellaggi, web, forum, comunità tematiche, nonché la creazione di banche
dati e di rapporti

Obiettivo traversale ai diversi interventi dovrebbe essere la valorizzazione dell’approccio


partecipativo. Sarebbe opportuno favorire rafforzare le modalità di dialogo tra le strutture regionali
e centrali e tra queste e le PES, attraverso la creazione di canali di scambio strutturati e la
predisposizione di adeguati strumenti di comunicazione (tavoli dedicati, sito, forum, mailing list).

11
Cfr. Primo Rapporto di valutazione ex-ante PON Azioni di Sistema FSE Competitività e Occupazione - La
valutazione della coerenza della strategia con le politiche nazionali (par.4.1.)

22
ISMERI EUROPA

In seconda battuta, promuovere il dialogo sociale come obiettivo trasversale ai diversi interventi
valorizzando il contributo delle PES soprattutto in relazione a determinate tematiche12. Al fine di
agevolare un contributo fruttuoso di tutte gli attori alle politiche nazionali per il lavoro e la
formazione sarebbe opportuno
− promuovere un informazione tempestiva e condivisa sull’andamento del PON;
− realizzare interventi informativi e formativi volti ad accrescere le competenze delle parti sociali
ed economiche sulla programmazione dei Fondi strutturali, i cui temi e contenuti sono al
momento ritenuti patrimonio di un numero contenuto di persone;
− adottare un linguaggio meno tecnico e di una documentazione altrettanto semplice e snella.

12
Contrasto alla precarietà e al lavoro sommerso; analisi dei fabbisogni formativi e professionali; creazione di un
sistema integrato di formazione continua; promozione della governance delle pari opportunità; definizione di un sistema
di standard formativi, professionali e di certificazione delle competenze.

23
ISMERI EUROPA

RISULTATI ATTESI E RISCHI

Il PON Governance e Azioni di sistema FSE 2007-2013 costituisce un’importante opportunità per
pervenire al raggiungimento di obiettivi da cui da tempo si dibatte nell’arena politica e che da
diversi anni si cerca di affrontare. Gli attori coinvolti concordano a grandi linee sul fatto che sia
l’ultima “grande occasione”.
In questo paragrafo si riporta una sintesi delle attese degli intervistati rispetto al PON delle regioni
Convergenza, oltre ai rischi potenziali da essi individuati. In una certa misura i rischi sono speculari
alle attese, nel senso che sono definiti come la possibilità che determinate attese vengano deluse.

ATTESE GENERALI E POSSIBILI RISCHI

Le attese degli attori coinvolti

Le aspettative degli attori coinvolti nel PON in questione (regioni, parti economiche e sociali e
amministrazioni centrali) possono essere raggruppate in quattro tipologie principali, riguardanti:

– Standard comuni
– Integrazione inter-settoriale
– Integrazione inter-programma
– Governance del paese

Di fatto – e non sorprendentemente visto che si tratta di azioni di sistema che coinvolgono regioni
sovrane nei settori di policy in questione – si tratta di quattro tipi di integrazione.

La prima è relativa all’individuazione di standard comuni afferenti a diversi settori legati al mondo
del lavoro e della formazione, come le competenze, le qualifiche al lavoro, e infine livelli minimi di
prestazione dei servizi per il lavoro.
Un’azione dalla quale ci si attende risultati positivi – in virtù della precedente esperienza che è
ritenuta buona anche se incompleta – è la prosecuzione del tavolo sulla certificazione delle
competenze, ritenuta propedeutica e fondamentale per il successo di molte altre azioni.
Un altro ambito di omogeneizzazione in cui ci si attende che il PON possa dare un contributo è
quello dei livelli minimi di prestazione dei servizi per il lavoro. In questo caso siamo in presenza di
un panorama abbastanza frastagliato, con alcune regioni in cui il sistema privato è poco o nulla
sviluppato e i centri per l’impiego funzionano ancora come i vecchi “centri di collocamento”,
governati da una logica burocratica e orientata alla compilazione delle carte piuttosto che alla
risoluzione dei problemi (Calabria); e altre regioni in cui, invece, è scomparsa la distinzione tra
centri per l’impiego pubblici e servizi privati, mentre esiste una rete che integra pubblico e privato e
li valuta in base agli stessi standard (Lombardia).
La questione delle qualifiche, seppure complessa (in Italia esisterebbero circa seimila diciture
diverse di qualifiche al lavoro), viene percepita come perfettamente affrontabile da questo
programma, oltre che avente una certa urgenza di essere affrontata13.
Un’ulteriore aspettativa concerne gli standard più prettamente legati alle tecnologie
dell’informazione, come l’individuazione di alcuni parametri minimi omogenei per tutte le
rilevazioni statistiche, che possano portare alla possibilità di comparare i dati su scala nazionale14.

13
Come è successo in Francia qualche anno fa, quando un glossario altrettanto ampio è stato ridotto a circa 100 diciture.

24
ISMERI EUROPA

Per quanto riguarda l’integrazione inter-settoriale, ci si aspetta che il programma dia un contributo
all’armonizzazione dei sistemi del lavoro, della formazione e dell’istruzione, storicamente autonomi
e divisi.

Un ulteriore ambito di integrazione su cui sia le regioni che le parti economiche e sociali hanno
posto l’accento è quello tra diversi programmi. In particolare per il PON Competitività, anche in
virtù delle risorse relativamente scarse di cui beneficia, ci si attende un’integrazione con il PON
Convergenza.

Il PON crea delle aspettative anche in termini di “sperimentazione” del nuovo assetto di governance
del paese. In questo senso viene concepito come un “esercizio” in grado di dare indicazioni utili sul
funzionamento del nuovo rapporto tra stato e regioni, sui nuovi ambiti di azioni delle istituzioni e
sulle capacità e competenze necessarie allo svolgimento dei nuovi ruoli di governance, in
particolare a livello di amministrazioni centrali.

Alcuni attori hanno ulteriori aspettative – più specifiche – nei confronti del PON:

– Integrare pubblico e privato, superare la logica dei centri per l’impiego e creazione dei
servizi al lavoro (Lombardia)
– Supportare le regioni con task force e azioni di accompagnamento per l’implementazione
(es. gli ispettori dell’Isfol) (Lombardia)
– Rafforzare gli indirizzi e l’innovazione in materia di politiche per l’impiego in vista della
sperimentazione della riforma degli ammortizzatori sociali (Ministero del Lavoro)
– Collegare le politiche del lavoro e della formazione con le politiche regionali e dello
sviluppo (CGIL)
– Aumentare le capacità e l’innovazione nell’amministrazione (Dipartimento Funzione
Pubblica)
– Contribuire alla formazione degli ispettori del lavoro (Ministero del Lavoro)

I possibili rischi individuati

I rischi individuati dagli intervistati mettono in evidenza la delicatezza delle funzioni di


coordinamento e sottolineano quanto una coordinazione efficace degli attori coinvolti nella gestione
del PON sia cruciale anche per il raggiungimento di risultati minimi. E’ possibile raggruppare le
rischiosità emerse dalle interviste in tre tipologie, tra loro in parte connesse:

– Coordinamento politico
– Frammentazione (abbassamento del livello di sistemicità) degli interventi
– Sovrapposizione degli interventi

La prima riguarda i dubbi sulla possibilità di un coordinamento efficace in termini di


raggiungimento di obiettivi comuni e modalità di attuazione condivise. Le complessità inerenti
l’individuazione di standard che siano comuni a contesti anche molto differenti e lo sforzo di
adattamento reciproco necessario al raggiungimento di un sufficiente grado di omogeneità,
potrebbero costituire un costo troppo elevato per alcune regioni, magari per ragioni contingenti,
rispetto ai benefici attesi. Oltre ai problemi di coordinamento tra le regioni, esiste anche il rischio di
scollamento tra regioni e amministrazioni centrali. Divisi da competenze e raggi di azione

14
In questo caso il problema sarebbe duplice, perché oltre alla standardizzazione di tipo informatico-statistico sarebbe
necessaria anche quella dei concetti: infatti spesso diciture uguali si riferiscono a concetti e a fenomeni diversi.

25
ISMERI EUROPA

completamente diversi, i due livelli di governance potrebbero non riuscire a individuare un terreno
di interesse comune su cui costruire delle azioni che siano veramente di sistema. Di conseguenza,
poiché la titolarità del programma e le competenze di legislazione sulle materie che il programma
riguarda appartengono a due livelli di governance distinti, il coordinamento tra di essi è ritenuto
centrale e indispensabile per il raggiungimento di risultati positivi.
Si rileva come i problemi di coordinamento politico sia fra regioni che fra regioni e ministero siano
prevedibili in misura maggiore nel PON Competitività piuttosto che in quello Convergenza, per due
ordini di ragioni: da un lato il numero inferiore di amministrazioni regionali coinvolte (5 contro 15)
rende più probabile il raggiungimento di un accordo intra-regionale e dall’altro l’entità maggiore
dello stanziamento in termini di fondi è indice di una maggior bisogno di azioni di sistema espresso
da queste regioni.

A livello di interventi specifici, il rischio è quello di riproporre azioni sul territorio che siano
frammentate e sconnesse da un disegno sufficientemente condiviso a livello di coordinamento stato-
regioni (ad esempio azioni di formazione per i dipendenti della P.A.); questo rischierebbe di
abbassare il grado di “sistemicità” degli interventi che si ritiene debba invece rimanere alto.

Un altro rischio – percepito piuttosto diffusamente nelle regioni Convergenza – riguarda la


possibilità di sovrapposizione tra interventi finanziati con il programma nazionale e interventi
inclusi nei programmi operativi regionali; per evitarlo si suggerisce di procedere nelle primissime
fasi di avvio del programma a una rigorosa giustapposizione dei due programmi operativi, da
svolgersi per ogni regione, finalizzata al raggiungimento di una differenziazione netta tra le azioni
del PON e quelle previste nei POR.

Tabella: rischi relativamente più presenti in un PON piuttosto che nell’altro


Coordinamento politico Frammentazione Sovrapposizione degli
(abbassamento del interventi
livello di sistemicità)
degli interventi
Convergenza – –/+ +
Competitività + +/– –

Si rilevano inoltre due ulteriori preoccupazioni. Da un lato si teme che le task-force o le azioni di
accompagnamento non riescano ad essere abbastanza incisive in termini di internalizzazione delle
competenze a livello di amministrazione regionale, mentre dall’altro si ipotizza che la mancata
fissazione di una tempistica, di una gradualità e di un ordine degli interventi che siano rigorosi e che
rispondano a delle scadenze chiare e precise, rischia di influire in maniera decisamente negativa
sull’efficacia di interventi che già di per sé presentano notevoli problematiche (ad esempio in
riferimento alla propedeuticità e all’importanza dell’asse capacità istituzionali rispetto agli altri).

In conclusione, alcuni attori hanno fatto presente che, anche nel caso in cui si riesca a raggiungere
un livello di standard minimi e un buon grado di omogeneizzazione, è necessario fare attenzione e
verificare che non si tratti di un’omologazione, in particolare verso il basso; i processi di
standardizzazione dovrebbero infatti essere utili alla crescita e al miglioramento di tutto il sistema, e
non provocare una corsa al ribasso a livello qualitativo, in particolare nei servizi.

VALORE AGGIUNTO E RICADUTE SUI SISTEMI REGIONALI

Al di là delle attese e dei rischi percepiti dagli attori coinvolti nella fase di avvio del programma,
sembra opportuno affrontare la questione delle ricadute del PON sui sistemi regionali e sul valore

26
ISMERI EUROPA

aggiunto potenzialmente apportato a livello locale. Mentre alcune delle risposte coincidono
sostanzialmente con quelle sulle attese generali, altre si focalizzano maggiormente sui cambiamenti
potenzialmente scatenabili nei contesti più ristretti.

Ridurre la disomogeneità

La “riduzione della disomogeneità” è un concetto che ricorre con una certa frequenza, e si riferisce
a diversi ambiti nei quali ci si aspetta che il PON possa apportate un valore aggiunto.
Come era accaduto per le attese e i rischi, anche per il tema delle ricadute attese sui sistemi
regionali la questione della costruzione di standard e modelli di riferimento si rivela di importanza
centrale. Gli intervistati prevedono infatti che il programma dia luogo alla creazione di una serie di
tavoli di discussione attraverso i quali si possa pervenire a:

– La riduzione del glossario sulle qualifiche al lavoro


– La “nobilitazione” del sistema della formazione, attraverso l’individuazione di definizioni
comuni e condivise da tutte le regioni
– La condivisione di un sistema comune di certificazione delle competenze.

Le ricadute organizzative e culturali

Si prevede che i modelli comuni di riferimento non riguarderanno soltanto determinati settori, ma
anche gli apparati amministrativi nel loro complesso; in particolare i tavoli e i momenti di
discussione avviati porteranno a:

– La diffusione di buone prassi organizzativo-istituzionali


– La presa di coscienza di una serie di problematiche che precedentemente non venivano
percepite dalle regioni
– Un cambiamento culturale, ad esempio l’acquisizione di una concezione moderna di
amministrazione

Inoltre, nelle regioni in cui sono maggiormente diffuse forme di criminalità organizzata, ci si aspetta
che il rafforzamento e la modernizzazione dell’amministrazione contribuiscano alla lotta contro le
organizzazioni malavitose.

Le ricadute tecnologiche

Oltre a un capitale di tipo sociale e culturale, le ricadute del PON sui sistemi regionali saranno
anche percepite in termini di capitale fisico. In particolare nell’accresciuta disponibilità di strumenti
tecnologici che permettano lo scambio di e l’accesso a, informazioni in tempo reale che siano
rilevanti per le decisioni degli attori coinvolti.
L’accesso a questo tipo di strumenti viene ritenuto fondamentale, da un lato per consolidare la
percezione da parte delle regioni di far parte di una rete integrata all’interno della quale i flussi
informativi possano viaggiare in maniera fluida, e dall’altro come strumento di garanzia per il
cittadino, che può accedere a dati oggettivi senza la mediazione dell’amministrazione e riuscire in
tal modo a ridurre la discrezionalità decisionale degli amministratori.

Altri tipi di valore aggiunto ipotizzati dagli intervistati hanno riguardato l’individuazione di forme
di twining tra i due PON che facciano massa critica a livello di risorse, in particolare per quanto
riguarda gli interventi del PON Competitività; nonché la creazione di una metodologia di

27
ISMERI EUROPA

monitoraggio e valutazione di alta qualità, che sia in grado di entrare nel merito degli interventi e
analizzarne i contenuti, la qualità, l’utilità e il grado di diffusione.

IL MONITORAGGIO

Le questioni emerse nel corso della parte dell’intervista riguardante le azioni di monitoraggio sono
essenzialmente riassumibili attraverso tre parole chiave:

– Territorio
– Qualità
– Tempistica

Il collegamento col territorio

Un’esigenza universalmente percepita è quella relativa alla capacità del sistema di monitoraggio di
tenere traccia degli effetti del programma sul territorio. In questo caso per “effetto” non si intende
l’impatto finale, bensì le ricadute temporanee ai vari livelli e nelle varie fasi dell’implementazione.
Il collegamento col territorio va illustrato anche nei rapporti che vengono presentati in sede di
Comitato di Sorveglianza, in cui le informazioni finanziarie andrebbero articolate maggiormente
soprattutto in riferimento ai contesti territoriali che beneficiano o potrebbero beneficiare di quella
parte della spesa.
Il concetto di territorio come unità di base del monitoraggio non si riferisce necessariamente a
strette demarcazioni di natura amministrativa, ma può essere esteso all’idea più generale di contesto
di implementazione: ossia alla sussistenza di condizioni specifiche, tali da generare un determinato
processo che sia anche trasversale ai tradizionali confini amministrativi.
Inoltre, può anche riferirsi al “contesto del programma”: ovvero a condizioni del territorio di
riferimento in cui sono inserite non tanto le istituzioni quanto i beneficiari finali del programma
(utenti dei centri per l’impiego, dei corsi di formazione, etc), e che influenzano i risultati del
programma a questo livello. Infatti, poiché si tratta di un programma nazionale che avrà
presumibilmente effetti differenziati a livello regionale, emerge l’esigenza di identificare – ancor
prima che di misurare – i cambiamenti che avvengono a livello dei beneficiari finali (ossia quei
beneficiari che non sono amministrazioni, come cittadini, lavoratori e imprese), indipendentemente
dal fatto che essi siano compatibili o meno con i risultati attesi.
In generale, sarà necessario confrontare tra loro i risultati ottenuti sul territorio, e misurare (e
preferibilmente anche analizzare e spiegare) la loro distanza dallo standard nazionale o
transregionale.

Il monitoraggio qualitativo e lo scambio di informazioni

Dalle interviste è emersa un certa insoddisfazione riguardo alla prevalenza dei metodi quantitativi
per effettuare monitoraggi o per inscatolare e formalizzare il flusso di informazioni tra le
amministrazioni. Si auspica il passaggio dalla concentrazione sugli input e le risorse stanziate
all’analisi dell’effetto, del risultato, per quanto provvisorio, mutevole e/o localizzato. Si sostiene
che solo andando a constatare gli effetti sostanziali del programma, magari circoscritti ad ambiti
relativamente ristretti, è possibile correggere gli interventi in itinere e massimizzare l’efficacia
complessiva di un programma così particolare, che va a incidere in un insieme molto vasto e
diversificato di territori e settori.

28
ISMERI EUROPA

A livello più generale, si percepisce la necessità di costruire un sistema semi-strutturato per lo


scambio di informazioni tra regioni e amministrazione centrale, che sia un compromesso tra le
comunicazioni formali propriamente inserite nel quadro istituzionale e lo scambio di natura
puramente informale.

La tempistica degli interventi

Un fattore che gli intervistati ritengono estremamente importante seguire in fase di monitoraggio è
la tempistica degli interventi. A dispetto della durata relativamente lunga del programma, si ritiene
infatti che la complessità dei temi e le difficoltà realizzative degli interventi, così come palesatisi
nei precedenti tentativi, siano tali da far sì che le questioni preliminari riguardanti l’individuazione
delle priorità e la fissazione degli obiettivi intermedi debbano essere affrontate con la massima
urgenza. Al fine di assicurarsi che ciò avvenga, è dunque necessario fissare con precisione i tempi in
corrispondenza delle varie fasi di realizzazione del programma: definizione dei criteri, messa a
bando, affidamento, realizzazione, etc.

Altre considerazione emerse a proposito del monitoraggio hanno riguardato:

– la necessità di individuare indicatori più specifici che costituiscano una base valida per
effettuare riaggiustamenti in corso d’opera (il che è legato a molte delle considerazioni sopra
esposte);
– l’opportunità di misurare il grado di coinvolgimento delle regioni;
– la necessità che il sistema di monitoraggio sia fruibile in tempo reale da tutti i soggetti
coinvolti.

I CRITERI DI SUCCESSO DEL PROGRAMMA

In questo paragrafo vengono riportati i criteri di successo del programma secondo gli intervistati. In
particolare si riporta una rielaborazione delle loro risposte a domande del tipo “in quali casi
riterrebbe questo programma un successo?” oppure “cosa deve accadere affinché lei possa ritenere
questo programma un successo?”, e così via.

Le risposte fornite mostrano diversi gradi di ambizione, ossia si sono riferite a risultati più o meno
lontani dalla situazione attuale, più o meno facili da raggiungere, e ovviamente riguardano diversi
aspetti del programma.

Condivisione di standard e modelli

Alcune osservazioni in proposito hanno riguardato l’individuazione e la condivisione di modelli e


standard minimi a livello nazionale (o transregionale), nonché la loro diffusione. Tali risposte
affermano che il programma ha successo se:

– i cambiamenti provocati nei singoli territori sono allineati a quelli previsti a livello di
sistema
– gli standard sulle competenze eventualmente costruiti si diffondono all’interno delle varie
regioni attraverso sperimentazioni o adozioni dirette
– tutti i sistemi di certificazione eventualmente costruiti sono condivisi da tutti e messi in rete

29
ISMERI EUROPA

– riesce a ridurre una serie di disomogeneità presenti in molti ambiti e molti settori
(territoriale, rispetto al genere, etc)
– riesce a migliorare la qualità dell’occupazione

Un esercizio di governance

Molti degli intervistati sono consapevoli delle opportunità insite nel programma in riferimento
al “rodaggio” dei nuovi assetti di governance del paese avviati con la riforma del Titolo V.
Sostengono che il programma si possa ritenere un successo se:

– si riesce a ottenere un alto grado di coinvolgimento delle parti.


– contribuisce al consolidamento di un modello di governance estendibile anche ad altri
programmi e ad altri settori.
– fa emergere un nuovo sistema paese che, invece di essere imposto dall’alto e diffondersi sul
territorio secondo un logica top-down, prenda forma dal dialogo fra le amministrazioni e si
consolidi seguendo una logica bottom-up.
– i progetti interregionali che probabilmente ne scaturiranno riusciranno ad essere trasferiti ad
altre regioni, alle parti economiche e sociali ed eventualmente a livello nazionale.
– le regioni sono riconosciute attori paritetici rispetto allo stato nella gestione delle questioni
nazionali

L’integrazione tra settori e tra programmi

Alcuni intervistati fanno riemergere il tema dell’integrazione tra settori storicamente separati ma
che, alla luce delle nuove esigenze di qualità ed efficacia, non hanno ragione di esserlo, come
l’istruzione, la formazione e il lavoro. Ricorre inoltre il concetto di integrazione tra programmi,
ritenuta una delle questioni più delicate del PON, che si riferisce alla creazione di sinergie
positive – piuttosto che al frapporsi reciproco di ostacoli – tra il PON e altri programmi europei
e non. Le Parti Economiche e Sociali in particolare ritengono che il programma possa ritenersi
un successo se:

– conduce alla creazione di un sistema integrato di istruzione, formazione e lavoro


– conduce alla creazione di sinergie positive con altri programmi

Obiettivi minimi

Vista la complessità e la rischiosità del programma, alcuni attori ritengono che anche soltanto il
raggiungimento di obiettivi minimi possa considerarsi un successo. Per cui il programma avrà
“funzionato” anche solo se si riesce a proseguire in qualche modo l’esperienza sulla certificazione
delle competenze, o ad attivare gli strumenti che sono già a disposizione, come i comitati già
esistenti sulla formazione continua. In particolare le Parti Economiche e Sociali sostengono che il
programma abbia successo se:

– l’esperienza già avviata sulla certificazione delle competenze avrà un seguito


– si riesce a far funzionare “quello che abbiamo già”.

30
ISMERI EUROPA

GESTIONE E ATTUAZIONE

IL RUOLO DEL CIA

La maggior parte degli intervistati intravede un ruolo almeno duplice per il CIA: da un lato una
funzione di programmazione o indirizzo, mentre dall’altro quella di attuazione. Questo comitato
verrebbe quindi a configurarsi come una sorta di “consiglio d’amministrazione” del PON, con
compiti sia di co-progettazione che di co-gestione, in cui i partner istituzionali si confrontano su
ipotesi di intervento e prendono decisioni.

La funzione di indirizzo strategico

Secondo quanto previsto dalla normativa al CIA spetterebbe anche la definizione della strategia e
degli obiettivi generali e specifici del programma, nonché l’individuazione delle tipologie e delle
linee di intervento più efficaci per il loro conseguimento. Per questo motivo è visto da alcuni
intervistati come sede decisionale di rilevanza non solo tecnica, ma anche strategica e politica. Al di
là della distinzione tra decisioni tecniche e decisioni politiche che per molti risulta sfumata, il
comitato ha il compito di fissare – presumibilmente in fase di avvio – le priorità di intervento, ossia
i grandi temi sui quali concentrare e indirizzare le attività del programma.
Nell’ipotesi di costituzione di un CIA a geometria variabile, tale funzione sarebbe adempita dal
cosiddetto CIA allargato o in forma plenaria, che verrebbe aperto ad altri soggetti (in particolare alle
parti economiche e sociali).

La funzione di attuazione

Al di là dell’indirizzo strategico, ci si aspetta che il CIA abbia anche delle funzioni relative
all’attuazione in senso stretto, ad esempio a carattere procedurale; e diventi la sede di un confronto
di natura tecnico-operativa finalizzato a condividere modalità di implementazione come bandi,
procedure e capitolati. Tale funzione riguarda in modo più esclusivo le parti istituzionali: di
conseguenza si prevede che venga svolta dal cosiddetto CIA ristretto o in forma ridotta,
comprendente soltanto le Autorità di Gestione dei programmi. In questa veste il CIA è concepito da
alcuni soggetti come uno strumento di controllo delle regioni sull’amministrazione centrale.

La funzione di monitoraggio e valutazione

Le funzioni di monitoraggio e valutazione si trovano a metà tra quelle di indirizzo e di attuazione;


infatti il controllo in itinere da un lato segue l’implementazione del programma nei suoi dettagli, ma
dall’altro è finalizzato alla eventuale correzione e al reindirizzo di determinati interventi. La
normativa prevede che al CIA competa il monitoraggio della coerenza della strategia e dei relativi
obiettivi con il QSN e con gli altri programmi operativi nazionali e regionali, nonché la valutazione
della coerenza dei progetti e l’affiancamento dell’Autorità di Gestione nelle attività atte a valutare la
corretta ed efficace attuazione del programma.

Uno strumento flessibile

31
ISMERI EUROPA

La necessità di flessibilità operativa del CIA è stata invocata a più riprese nel corso delle interviste.
Da un lato essa servirebbe l’esigenza di “fattività e concretezza”, di non “perdersi in discussioni
formali”; dall’altro permetterebbe al CIA di affrontare questioni anche molto diverse tra loro – ad
esempio riguardanti diversi programmi – con una certa scioltezza ed efficacia operativa.
La percezione del CIA che emerge dalle interviste è quella di un comitato la cui “ragion d’essere
che va al di là dei programmi operativi nazionali”, ma anche al di là del fondo sociale e in una certa
misura tutta la politica europea di coesione.

Per quanto riguarda l’integrazione tra programmi e tra fondi, il CIA può essere un utile strumento
per evitare la sovrapposizione tra PON e POR, ma anche tra l’FSE e gli altri fondi (FESR, FEASR,
FAS). Inoltre, su alcuni temi specifici, può essere utile lo scambio di esperienze tra alcune regioni
uscite dall’obiettivo 1 in occasione di questa programmazione, e le regioni attualmente comprese
nell’obiettivo Convergenza. Di conseguenza è auspicabile mantenere una certa flessibilità al
momento di convocare i CIA in relazione alle regioni da includere.
In generale, è essenziale che il CIA diventi un organo decisionale efficace perché è la sede operativa
del rapporto fra stato e regioni; e ormai tutta la politica europea di coesione, e in generale una parte
crescente di quella di interesse nazionale, è gestita in questa ottica di rete fra le amministrazioni.
Ovviamente il partenariato mantiene un ruolo forte e, nel caso dei programmi europei, in crescita;
per cui la flessibilità del CIA, come abbiamo visto sopra e come si dirà più avanti, deve essere tale
da coinvolgerlo in maniera più ampia possibile.

Il rapporto con il Comitato di Sorveglianza

Come vedremo più avanti, il fatto che il CIA assuma determinate funzioni o meno rischia di
incidere sul ruolo assunto dal Comitato di Sorveglianza. In particolare, le parti economiche e sociali
esprimono la preoccupazione che il CIA, avendo un ruolo strategico molto forte, possa in qualche
modo esautorare il CdS, e dunque il possibile contributo delle parti nell’ipotesi che queste non
entrassero a farvi parte. Il rischio di “svuotamento del CdS” deriverebbe dalla possibilità che i due
comitati non riescano a coordinarsi per ragioni anche organizzative e di disponibilità temporali; e
così il CIA finisca col rappresentare l’unica sede in cui si prendano le decisioni, che poi andrebbero
semplicemente “trasferite” al Comitato di Sorveglianza.

Per evitare questo rischio si suggerisce di procedere alla stesura di un regolamento che individui in
maniera molto chiara le funzioni del CIA – e quindi per sottrazione quelle che rimangono al CdS.
Le parti economiche e sociali auspicano che, nel caso in cui non dovessero essere presenti nel CIA,
questo assuma delle funzioni strettamente tecnico-gestionali che non sono di loro interesse, mentre
tutti gli aspetti decisionali dovranno essere rimandati al CdS, il quale non dovrebbe avere una
funzione soltanto consultiva. A questo proposito andrebbe assicurato un coordinamento stretto tra i
due comitati (ad esempio attraverso la stesura di un protocollo, di un’intesa, etc) che renda
impossibile l’eventualità di uno scavalcamento del CdS. Nella migliore delle ipotesi si dovrebbe
riuscire a garantire che i partecipanti al CIA e al CdS in rappresentanza delle stesse istituzioni siano
le stesse persone fisiche: ciò contribuirebbe a risolvere il problema del coordinamento.

Far sedere le parti sociali al CIA da un lato eliminerebbe il problema del coordinamento fra i due
comitati; ma dall’altro solleverebbe quello della possibile sovrapposizione; per cui il CIA
diventerebbe un duplicato del CdS e si verrebbe comunque a creare una terza sede più o meno
formalizzata di confronto diretto tra amministrazioni centrali e regionali.

Aspetti operativi

32
ISMERI EUROPA

I soggetti intervistati auspicano che, in ragione delle sue funzioni anche strettamente operative di
controllo e di indirizzo, il CIA si riunisca spesso, e nelle fasi iniziali e di avvio del programma
anche molto spesso. La frequenza esatta dipenderà dal regolamento e dall’attribuzione molto
specifica delle funzioni; ma in generale si va da un minimo di sei volte l’anno fino a un massimo di
una volta al mese. La scarsa frequenza di riunione dei tavoli gestionali della scorsa programmazione
è stata ritenuta un motivo della sua scarsa efficacia.

IL PARTENARIATO

Il ruolo del partenariato

Al di là della configurazione specifica che assumerà la governance del PON, gli intervistati
concordano sul fatto che il partenariato abbia importanti funzioni consultive e di controllo, sia
intermedio che finale; nonché sul fatto che il suo coinvolgimento sia di importanza strategica ai fini
del raggiungimento degli obiettivi e della condivisione di responsabilità al loro riguardo. In
particolare le parti economiche e sociali contribuirebbero a evitare un’attuazione disarticolata degli
interventi e il rischio di auto-referenzialità delle azioni, oltre a facilitare e rendere più efficiente – in
alcuni casi – il processo decisionale delle istituzioni15.
Ci sono invece dei pareri discordanti sui modi e i tempi necessari affinché il partenariato possa
svolgere il suo ruolo: si illustrano brevemente le diverse opzioni.

– Presenza stabile a tutti i tavoli indipendentemente dai temi discussi;


– Presenza stabile solo nel CIA allargato
– Presenza su alcuni tavoli tematici o sottogruppi del CIA
– Presenza nelle fasi di indirizzo, di re-indirizzo e di controllo finale

Il rapporto con il CIA

Alla base della diffusa perplessità sull’ipotesi di esclusione delle parti economiche e sociali dal
Comitato di Indirizzo e Attuazione, mostrata anche da alcune regioni e amministrazioni centrali, vi
è il fatto che il CIA non avrebbe soltanto delle funzioni strettamente tecnico-gestionali ma anche
rilevanti compiti di indirizzo e controllo strategico. L’eventuale assenza delle parti viene considerata
paradossale anche rispetto al metodo che ha caratterizzato il confronto per la definizione dei
contenuti della nuova programmazione, e quindi al riconoscimento del contributo da queste fornito
alla definizione dei programmi e del QSN. Inoltre sarebbe in contrasto con i principi contenuti nei
regolamenti comunitari (art. 11 del regolamento CEE 1038/2006), nonché con le azioni specifiche
contenute nel PON volte a rafforzare il dialogo sociale.

D’altra parte, gli argomenti a favore dell’esclusione del partenariato dal CIA riguardano da un lato
la funzione di quest’ultimo di coordinamento degli interventi regionali tra diversi fondi e diversi
programmi che è di interesse esclusivo delle regioni, o comunque non beneficia della partecipazione
del partenariato nazionale; e dall’altro la funzione di coordinamento esclusivamente tecnico tra
regioni e ministeri finalizzato a individuare le modalità concrete di attuazione delle linee di
intervento. Si ritiene che le parti sociali, in quanto attori non istituzionali e privi di responsabilità
rispetto al raggiungimento degli obiettivi, non possano intervenire nelle questioni riguardanti la
condivisione di bandi, capitolati, nella scelta di organismi tecnici ai quali affidare determinate parti
dell’implementazione del programma, e in altre scelte tecniche simili. Se ciò avvenisse, la cosa
15
A questo proposito si prevede che l’apporto del partenariato sia funzionale ai processi decisionali delle istituzioni e ne
migliori l’efficienza soprattutto in relazione alle azioni dei primi tre assi: adattabilità, occupabilità e capitale umano.

33
ISMERI EUROPA

sarebbe percepita da alcune amministrazioni come un’ingerenza che contrasta con l’interesse
pubblico, in quanto – nonostante la loro importanza storica e l’enorme peso politico che hanno
sempre finito per avere – si tratta pur sempre di associazioni private. A livello pratico, un evento di
questo tipo costringerebbe le amministrazioni a trovare comunque dei momenti di confronto, in
questo caso informali e “privati”, da cui il partenariato sarebbe in ogni caso escluso.

Nell’ottica della costituzione di due versioni del CIA – in forma ridotta e in forma plenaria – il
partenariato viene ritenuto da tutti legittimato a partecipare al CIA allargato, che verrebbe a
configurarsi come una sede in un certo modo “politica” di approvazione degli indirizzi e delle
strategie, mentre il CIA ristretto rimarrebbe un organo strettamente tecnico e come tale non avrebbe
ragione di includere le parti economiche e sociali. Rispetto al timore di queste ultime di essere
“esautorate” dalle decisioni, ovvero che si riportino in sede di CIA allargato delle decisioni già
prese in quello ristretto solo per ottenere la loro ratifica, le amministrazioni generalmente
rispondono che il CIA allargato avrà comunque un carattere decisionale, in cui il partenariato potrà
valutare le opzioni presentate dal coordinamento istituzionale ristretto, criticarle e suggerire delle
modifiche, che poi potranno essere ridiscusse nel CIA in forma ridotta.
Sulla formalizzazione del processo decisionale esistono opinioni discordanti, in particolare
sull’obbligatorietà di ritornare al comitato ristretto nel caso di forti critiche o proposte
rivoluzionarie delle parti in sede plenaria. Secondo alcuni dovrebbe esserci una norma tassativa che
faccia ritornare la decisione in sede ristretta, mentre per altri ciò costituirebbe una forma di
“consociativismo” o comunque rischierebbe di appesantire – se non intralciare – l’efficacia
operativa del programma: la decisione di tornare al CIA ristretto o meno dovrebbe essere in questo
caso appannaggio del coordinamento tra regioni e ministero.

In generale, si ritiene importante offrire al partenariato un canale di espressione istituzionale – visto


che in alternativa troverebbe comunque altri canali di espressione politici e mediatici; inoltre si
prevede che questa sede (che comprende anche le parti economiche e sociali) sia particolarmente
attiva nelle fasi iniziali del programma, ovvero in corrispondenza dei momenti in cui si effettuano le
scelte strategiche.

Alternative alla presenza del partenariato nel CIA

Nonostante tutte le parti economiche e sociali chiedano con forza di far parte del Comitato di
Indirizzo e Attuazione insieme alle regioni e alle amministrazioni centrali, per il momento hanno
individuato delle strategie di governance alternative da perseguire nel caso ciò non avvenga, onde
evitare di limitarsi a una funzione puramente consultiva nell’ambito di governance del programma,
anziché partecipativa.
Tutte le ipotesi prevedono una sorta di accompagnamento delle attività del CIA, ad esempio
attraverso la creazione di tavoli tematici o di riunioni parallele che di volta in volta si coordinano
con quelle del CIA. L’obiettivo minimo è essere aggiornati sulle attività e sulle decisioni prese dal
CIA con una frequenza superiore a quella con cui si riunisce il Comitato di Sorveglianza.
Ad esempio, si ipotizza che al momento di prendere delle decisioni su temi di interesse delle parti, il
CIA “tecnico-gestionale” si allarghi al partenariato o si coordini in parallelo con un’eventuale nuova
sede che lo rappresenta in orari o giorni contigui alla riunione del CIA ristretto; questa sede a livello
teorico potrebbe essere anche il CdS – che però dovrebbe aumentare la frequenza delle riunioni.
Nelle parole dell’UGL:

“subito dopo in qualche modo loro ci devono incontrare. Al limite creare delle riunioni parallele istituite formalmente,
ufficialmente, che magari coincidono con la stessa giornata, in cui possiamo portare il nostro contributo, non è che
andiamo ad ascoltare. Non deve essere un tavolo dove ci riferiscono “abbiamo deciso, abbiamo fatto, abbiamo detto”.
Devono essere tavoli ufficiali che creano un’alternanza tra CIA e CIA allargato, temporalmente consequenziale (es la

34
ISMERI EUROPA

riunione del CIA dalle 9 alle 11, e poi dalle 11 alle 13 il CIA allargato). Non importa se sia prima o dopo, l’importante è
che non diventiamo un organo consultivo ma restiamo un organo partecipativo. Capiamo che ci deve essere un
momento stato-regioni, ma questo non deve penalizzare il partenariato”

Considerazioni ulteriori

Le interviste hanno riguardato ulteriori considerazioni sull’eventuale necessità di nuove strutture di


rappresentanza per il partenariato. Da un lato è emersa la possibilità che il programma dia luogo a
una sorta di forum tematico del partenariato sul PON, del tipo di quelli già avviati che vengono
utilizzati per far incontrare le parti sociali che siedono ai tavoli con quelle che ne sono escluse;
dall’altro, tuttavia, si rileva come – in particolare per le regioni dell’obiettivo competitività – le parti
economiche e sociali abbiano saputo costruire delle reti informali solide che di fatto permettono un
coordinamento operativo molto efficiente. “Quello che funziona non si cambia”: per cui da questo
di vista non si percepisce il bisogno di nuove strutture di coordinamento.

IL RUOLO DEL COMITATO DI SORVEGLIANZA

Sul ruolo del Comitato di sorveglianza si rilevano pareri contrastanti, anche in seguito alla
confusione sul ruolo del CIA e all’indecisione riguardo alle modalità di partecipazione del
partenariato al processo decisionale. Infatti, probabilmente a causa del timore di non essere
rappresentate adeguatamente nel CIA, le parti economiche e sociali ritengono che il ruolo del
comitato di sorveglianza vada rafforzato rispetto alla precedente programmazione – sostenute in
questo anche dalla normativa europea che non solo non prevede formalmente l’esistenza di un CIA
ma nello stesso tempo incoraggia la crescita del ruolo del partenariato. Si auspica quindi che il CdS
possa diventare la sede per un efficace trasferimento delle informazioni (e su questo sono d’accordo
anche le regioni) e per un confronto più sostanziale che formale, in cui si arrivi con dei processi in
atto che implichino un reale coinvolgimento delle parti nel processo decisionale.

D’altra parte le amministrazioni hanno in mente un ruolo del CdS abbastanza diverso, simile a
quello della passata programmazione o addirittura alleggerito: nella natura avrebbe le stesse
funzioni di sorveglianza sugli obiettivi e ratifica, ma nella pratica potrebbe anche riunirsi una o due
volte l’anno, tre al massimo. A questo proposito – e anche per motivi di integrazione tra gli obiettivi
convergenza e competitività – alcune regioni hanno proposto di costituire un unico CdS per
entrambi i PON.

Rapporti con il CIA

Il ruolo potenziale del CdS è in parte legato a quello del CIA e in particolare alle opportunità di
espressione che questo fornirà alle parti economiche e sociali. Infatti se queste verrano escluse non
tanto dal CIA, quanto dai suoi momenti di indirizzo strategico e di verifica – anche in itinere – in
assenza di altre sedi eventualmente da “inventare”, il loro unico canale di partecipazione sarà il
comitato di sorveglianza. Di conseguenza chiederanno che vengano previsti momenti di
coordinamento tra CIA e CdS anche in vista del ruolo che le parti hanno nel monitoraggio finale;
affermano di non potersi prendere responsabilità di giudizio e verifica su un’intera programmazione
senza essere state in qualche modo partecipi degli step intermedi. In casi estremi, se il
coordinamento con il CIA dovesse risultare un fallimento, ipotizzano di ritirarsi dalla fase di
verifica finale.
In linea generale, sono state espresse perplessità su un coordinamento fruttuoso tra i due comitati e
la possibilità che uno dei due scavalchi l’altro viene considerata abbastanza realistica; naturalmente
sarebbe il CIA a esautorare il CdS, e non viceversa. Per evitare questo pericolo è necessario – nel
35
ISMERI EUROPA

caso in cui le parti non entrino nel CIA – che i compiti del CIA siano fortemente limitati e che il
CdS riesca a mantenere un certo peso decisionale, ad esempio assumendo un taglio più operativo
(riunendosi più spesso e diminuendo la durata delle singole sedute, concentrandosi sulle priorità
invece che rimanere dispersivo).

Un fattore ritenuto cruciale è che siano presenti il più possibile le stesse persone, sia tra CIA e CdS
che all’interno dello stesso comitato su una serie di riunioni successive. Ciò faciliterebbe
enormemente il coordinamento sia tra i comitati che tra i soggetti che riuniscono attorno allo stesso
tavolo, apportando benefici probabilmente notevoli in termini di operatività ed efficienza
decisionale.

SUGGERIMENTI DEL VALUTATORE SUL MODELLO DI GOVERNANCE

Le diverse posizioni sinora emerse appaiono legittime e da salvaguardare. Le Regioni e le


Amministrazioni richiedono un momento di discussione inter-istituzionale, con fini decisionali su
questioni meramente tecniche ma anche di coordinamento e impostazione delle attività; mentre le
Parti Economiche e Sociali (PES) richiedono di essere ascoltate prima che siano prese le decisioni,
in particolare sulle questioni strategiche e di indirizzo.

Può essere in parte fuorviante soffermarsi troppo sul luogo del confronto; sia le regioni che le parti
d’altronde affermano di non essere interessate alla forma dell’assetto di governance purché questo
garantisca loro la possibilità di esercitare le funzione che ritengono legittimamente di dover
svolgere. Di conseguenza, piuttosto che porre troppa attenzione al luogo formale – sia esso CIA,
CdS, tavoli tematici o altro – sembra più utile concentrarsi sul processo decisionale e sul ruolo dei
diversi attori al suo interno.

Di seguito si illustra una proposta di quello che potrebbe essere il processo decisionale, così come si
sta delineando nella sostanza (è sottinteso che la responsabilità complessiva è del MdL, a cui spetta
poi prendere le decisioni operative).

Quando Cosa Chi Forma di partenariato


La progettazione attiverà forme non
Schema di progetto
Progettazione Ministero del Lavoro e ufficiali di partenariato (colloqui,
per ciascuna linea di
iniziale organismi intermedi incontri, ecc…) tra diversi soggetti per
attività
mettere a punto i progetti
Approvazione del
progetto operativo e
Progettazione
sua integrazione con CIA Coordinamento istituzionale
operativa
le azioni avviate
dalle regioni
Verifica (sede da definire, Ministero del lavoro, rappresentanti
Richiesta di
progettazione con probabilmente CIA parti economiche e sociali,
integrazioni
le PES allargato) rappresentanti regioni
Indirizzo e
Controllo e Partenariato istituzionale ed economico
approvazione degli Comitato di sorveglianza
indirizzo e sociale
atti di gestione

Questa ipotesi prevede di:

1. mantenere il CIA nella sua definizione originaria (solo amministrazioni)


2. prevedere nel regolamento del CIA che tutte le decisioni saranno vagliate con le parti
economiche e sociali (questo a loro garanzia e come modo di lavoro delle
amministrazioni)

36
ISMERI EUROPA

3. prevedere un CIA allargato per realizzare il punto precedente (come già proposto),
4. mantenere il Comitato di sorveglianza come è attualmente.

Le conseguenze potenzialmente problematiche di tale assetto sono le seguenti:

− un processo decisionale piuttosto lungo. Ad esempio, se le parti rigettano un


progetto le si può saltare – ma in questo modo si indeboliscono gli equilibri
all’interno del partenariato e si rischia di ritrovarsi la questione sollevata nel
comitato di sorveglianza – oppure si torna al CIA16, appensantendo un processo
decisionale già di per sé delicato. Questo rischio si può evitare definendo modalità
di lavoro e procedure snelle che permettano di risparmiare tempo laddove possibile;
e nello stesso tempo richiedere comportamenti il più possibile coerenti a tutti gli
attori coinvolti, in modo tale da minimizzare il presentarsi di eventi inaspettati nelle
sedi formali.
− L’eventuale assunzione di un atteggiamento formalista da parte dei diversi
attori. Una lamentela espressa da buona parte degli intervistati ha riguardato il
carattere formale di molti degli interventi ufficiali nelle sedi di gestione dei
precedenti programmi operativi. Se ciò dovesse ripetersi in occasione di questo
PON, avrebbe un effetto devastante sulle tempistiche di gestione e, in particolare,
renderebbe impraticabile una soluzione come quella proposta che tiene conto delle
esigenze e delle richieste sia delle amministrazioni che delle parti economiche e
sociali. Le probabili conseguenze sarebbero o lo scavalcamento del partenariato nel
processo decisionale oppure l’irrigidimento delle procedure e la relativa perdita di
efficienza ed efficacia nel governo del programma.

Al fine di evitare che queste problematiche si presentino, si avanzano alcuni suggerimenti:

− le Regioni dovrebbero assicurare un effettivo coinvolgimento, per esempio si


potrebbe inserire nel regolamento CIA o nei singoli progetti modalità per:
o far partecipare al CIA o ai suoi sottogruppi personale specializzato sulle materie
toccate e non solo i funzionari apicali o delegati;
o attivare presso il Ministero modalità di lavoro partecipato che obblighino le Regioni
a un coinvolgimento effettivo (documenti comuni, contributi scritti alle riunioni,
responsabilità gestionali di gruppi di lavoro, ecc..)
o prevedere forme di penalizzazione per le regioni che coinvolgono nelle azioni solo
personale con compiti marginali e che si dimostrano assenti o “passive” (meno
risorse, blocco dei progetti, ecc..) in interventi che prevedono come pre-condizione
di successo un forte coinvolgimento delle strutture regionali o locali (p.e. capacity
building o transnazionalità);

− le parti economiche e sociali dovrebbero essere spinte a presentare proposte scritte


e articolate sulle questioni operative per facilitare la discussione e sottrarla a possibili
derive rivendicazioniste;

− tutti i verbali delle riunioni partenariali (CIA, CIA allargato, CdS, e altro..)
dovrebbero essere in tempo breve pubblici (Internet) per ridurre potenziali conflitti di
interessi e per dare immediato conto del lavoro svolto riducendo lo spazio per
comportamenti opportunisti.

16
Il rischio opposto è di decisioni prese con le parti sociali che esautorano le amministrazioni (vedi il caso della Toscana
ove molte leggi arrivano in consiglio con il parere definitivo delle parti e per i politici è molto difficile cambiarle)

37
ISMERI EUROPA

CONCLUSIONI

APPENDICE

Si riportano qui di seguito la sintesi di un’intervista svolta con l’assistenza tecnica sul sistema degli
indicatori e alcune osservazioni effettuate direttamente sui singoli indicatori in un momento
successivo all’invio del PON alla Commissione.

SINTESI DELL’INTERVISTA

Il colloquio ha riguardato sia gli indicatori di realizzazione che quelli di risultato, anche se ci si è
soffermati di più su questi ultimi.
Nel corso della discussione sono emerse considerazioni riguardanti la metodologia di scrittura del
programma e quella in parte speculare di valutazione; ad esempio si è osservato che un programma
nazionale di questo tipo presenta delle peculiarità estremamente evidenti rispetto ai programmi
regionali – sia perché è nazionale sia perché è fondamentalmente incentrato sui processi – come
dimostra l’ampio utilizzo degli indicatori qualitativi, e mal si adatta a seguire le indicazioni standard
suggerite dalla Commissione per i programmi operativi del ciclo 2007-2013. Soprattutto per quanto
riguarda il sistema degli indicatori e la fissazione dei target, il lavoro andrebbe personalizzato per
tenere conto delle esigenze degli indicatori qualitativi, di cui i PO regionali fanno un uso assai
minore.

Indicatori di realizzazione

Gli indicatori di realizzazione sono legati al concetto di “progetto” che è definito come l’unità
amministrativa di approvazione.

Questa definizione crea problemi in un programma in cui coesistono progetti di dimensioni


finanziarie molto diverse, come sono generalmente quelli previsti in un programma operativo
nazionale, in cui pochi organismi in-house arrivano a gestire anche il 50% delle risorse. Tali
differenze sono più contenute per i programmi regionali (almeno per il FSE). Per questo motivo nel
monitoraggio della passata programmazione a livello di azioni di sistema, ogni progetto gestito da
organismi in-house della pubblica amministrazione17 è stato suddiviso in attività, che sono poi
andate a costituire l’unità di base per la rilevazione. I dati di monitoraggio a livello di attività sono
diventati in questo modo comparabili e aggregabili con quelli di progetto. Si prevede di fare lo
stesso per il monitoraggio dei PO AS Competitività e GAT Convergenza 2007-2013.

Indicatori di risultato

Per il resto la discussione si è concentrata sugli indicatori di risultato, dando luogo da un lato a
riflessioni generali riguardanti il sistema nel suo insieme, e dall’altro passando in rassegna i singoli
17
I soggetti attuatori in-house del PON ATAS FSE 2000-2006 sono stati Italia Lavoro, l’Isfol e il Formez.

38
ISMERI EUROPA

indicatori su cui il valutatore aveva riscontrato delle imprecisioni o la necessità di chiarimenti.

Considerazioni generali

Una caratteristica generale del sistema è la presenza dei target solo per quanto riguarda gli
indicatori quantitativi; essi sono infatti del tutto assenti per i vari indicatori qualitativi. Alcuni
osservatori potrebbero giustificare tale assenza affermando che non è possibile individuare i target a
causa della natura qualitativa degli indicatori stessi; in un primo momento l’intervistato ha espresso
perplessità di questo tipo, mostrando sfiducia nella bontà di un sistema qualitativo di classificazione
dei risultati con valori del tipo “buono”, “sufficiente”, “ottimo”, e così via. Il valutatore ha tuttavia
fatto presente che l’affidabilità e la capacità informativa di tale approccio18 dipendono dalla
presenza (e dal buon esito) di uno sforzo comune delle parti di definire i concetti di “buono”,
“sufficiente”, etc. in base a criteri di merito identificati in corrispondenza dei singoli indicatori
qualititativi. In altre parole, è possibile individuare dei target qualitativi nel momento in cui si
associano una serie di criteri di merito o valore alle attività che si vuole monitorare e/o valutare
qualitativamente, e si esplicita il target definendolo in base a questi criteri.

In risposta a questa osservazione, l’intervistato ha riconosciuto l’opportunità di questo processo di


definizione dei target qualitativi; tuttavia ha affermato che nel caso particolare di questo programma
l’idea generalmente condivisa dagli attori è che il solo fatto che siano implementate attività di un
certo tipo, anche a un livello minimo, costituisce un risultato positivo. Il target è quindi implicito, e
di tipo dicotomico (ad esempio “sì” invece che “no”); in un futuro, quando i sistemi saranno avviati
e più “rodati”, non si escludono rifinimenti dei target qualitativi, che tuttavia non sembrano essere
pertinenti in questo ciclo di programmazione in ragione della forte innovatività (e quindi rischiosità)
degli interventi per i quali sono fissati target qualitativi.

Il problema dell’assenza dei target riguarda anche gli indicatori quali-quantitativi. In questo caso ciò
è dovuto alla natura di questi indicatori, che costituiscono delle disaggregazioni di indicatori
quantitativi per modalità come sesso, età, settore, etc. Fissare un target in corrispondenza di un
indicatore quali-quantitativo significa di conseguenza individuarne numerosi, cosa che è stata
ritenuta impossibile nel quadro di redazione del programma operativo; in particolare incompatibile
coi suoi tempi e coi suoi spazi.

Altre considerazioni generali riguardano la natura della differenza tra i target transregionali e la
relazione tra questi e il target nazionale. Per quanto concerne la prima questione, si sono fatte
principalmente due osservazioni:

1. il valore fissato in corrispondenza di un gruppo di regioni è anche legato alla consistenza


dello stanziamento finanziario di quel programma per quell’obiettivo. Questo contribuisce a
spiegare perché le variazioni previste nelle regioni Convergenza sono generalmente
maggiori di quelle previste nelle regioni Competitività.
2. Tale disparità è anche dovuta alle diverse aspettative di crescita dei sistemi nei due gruppi di
regioni: essendo le capacità del gruppo Competitività maggiori, quest’ultimo fa prevedere
margini di progresso relativamente minori, anche a parità di spesa.

Per quanto riguarda la seconda questione, il fatto che il valore nazionale si avvicini spesso in misura
maggiore a quello delle regioni Competitività piuttosto che a quello del gruppo Convergenza è
spiegato dal maggior peso in termini di popolazione delle prime rispetto alle seconde, che sono
soltanto 5 (su un totale di 20).

18
Si veda Michael Scriven, “Logica della Valutazione e Pratica della Valutazione”, trad. it. a cura di […] etc.

39
ISMERI EUROPA

Considerazioni emerse a proposito di singoli indicatori

Nella parte successiva dell’intervista sono stati passati in rassegna i singoli indicatori,
soffermandosi su alcune loro caratteristiche che il valutatore riteneva avessero bisogno di
approfondimento.

• Per quanto riguarda la spesa sostenuta per la formazione continua del lavoratori occupati
(obiettivo specifico 1.1), la sproporzione tra il target della spesa pubblica (+5%) e quello
della spesa privata (+10%) sarebbe legata alla messa a regime dei Fondi Interprofessionali.

• Andrebbe specificato che il tasso di partecipazione alla formazione continua (obiettivo


specifico 1.1) si riferisce ai lavoratori sia del settore pubblico che di quello privato. Inoltre,
tale indicatore differisce dal Lifelong Learning in quanto il denominatore è costituito
soltanto dagli occupati e non da un tipo di popolazione che comprende anche i non occupati
(questo spiegherebbe l’altezza dei suoi valori rispetto al LL). Curiosamente tale indicatore
assume lo stesso valore di partenza per entrambi i gruppi di regioni, pari a 32,7% (non si
tratta quindi di un errore come ipotizzato inizialmente).

• Non esistono rilevazioni ordinarie sulla mobilità professionale (obiettivo specifico 1.2); gli
indicatori più adatti in loro assenza sono sembrati quindi la mobilità geografica e la mobilità
aziendale, per i quali tuttavia non sono disponibili dati disaggregati a un livello inferiore
rispetto a quello nazionale. Da qui i valori di partenza uguali per i due gruppi di regioni.
Poiché i target sono invece diversificati (in particolare superiori per le regioni convergenza),
è necessario provvedere alla rilevazione dei dati regionali o transregionali entro il 2013,
altrimenti sarà impossibile confrontare i valori reali con i target. Il valore target nazionale
per la mobilità aziendale è inoltre errato – in particolare, è inconsistente rispetto ai valori
transregionali – e va portato da 17,5% a 12,5%. Anche il valore di partenza nazionale della
mobilità geografica presenta lo stesso tipo di problema (inconsistenza coi valori
transregionali) e va portato da 2,5% a 4%.

• I valori relativi alla durata della precarietà (obiettivo specifico 1.3) sono nazionali in quanto
non esistono a livello regionale né transregionale.

• Il tasso di utilizzo dei servizi per l’impiego da parte dei nuovi occupati (obiettivo specifico
2.1) è un indicatore pertinente di efficacia in quanto viene raccolto elaborando le risposte a
una domanda del tipo “come ha trovato lavoro?”.

• Il target al ribasso del tasso di utilizzo dei servizi per l’impiego privati da parte delle persone
in cerca di prima o nuova occupazione (obiettivo specifico 2.1) in corrispondenza
dell’obiettivo 2 (da 24,2% a 20% a fronte dei servici pubblici che passano da 34% a 45%)
non è un errore; è infatti coerente con la volontà di spostare la domanda dei servizio
dell’impiego dal settore privato a quello pubblico, che a sua volta corrisponde a un obiettivo
politico più ampio di riforma del mercato del lavoro. Tale obiettivo prevede il contenimento
o l’eliminazione di quelle forme contrattuali gestite in maniera esclusiva dai servizi privati
(come ad esempio il lavoro a chiamata).

• I target relativi al tasso di utilizzo dei servizi offerti dai centri pubblici per l’impiego da
parte delle imprese (obiettivo specifico 2.1) sono entrambi molti alti, pari circa al triplo del
valore di partenza. Ciò corrisponde a un relativo insuccesso dei centri pubblici nell’attirare
40
ISMERI EUROPA

le imprese, che fa sì che lo sforzo di policy sia concentrato sul miglioramento della loro
capacità di interpretare le esigenze delle imprese e di soddisfarle. L’efficacia dei centri
pubblici è notevolmente maggiore quanto i soggetti coi quali si trovano a lavorare sono le
singole persone, piuttosto che le imprese. Attualmente l’unico motivo per cui le imprese
usufruiscono dei centri pubblici per l’impiego è lo sfruttamento delle agevolazioni fiscali o
contributive riguardanti le categorie speciali o protette. In ogni caso si tratta di circostanze
occasionali fatte presente dal legale dell’azienda, non esiste nessun rapporto sistematico né
duraturo.

• Il tasso di trasformazione annuale delle diverse forme di “contratti a termine” in contratti di


lavoro stabile (obiettivo specifico 2.2) è calcolato in un’ottica longitudinale (non si capiva
quale fosse il denominatore). Viene seguita una “coorte campione” e rilevati gli eventi
significativi. In particolare, gli individui vengono intervistati dopo 12 mesi.

• Il target fissato per il Lifelong Learning – pari all’8% in media nazionale – è bassissimo
(obiettivo specifico 3.1), probabilmente inferiore agli obiettivi di Lisbona (controllare);
tuttavia non è un errore, ma un obiettivo minimo che deriva dalla consapevolezza di partire
da una situazione estremamente arretrata e che, in quanto motivata da ragioni prettamente
culturali, è destinata a cambiare solo molto lentamente. Si rileva inoltre che l’indicatore,
rilevando la formazione continua degli individui a partire dai 25 anni, rimane insensibile alla
maggioranza delle attività di formazione che vengono svolte in Italia, che riguardano una
fascia di età inferiore (persone che hanno cominciato a lavorare prima di – o senza –
laurearsi).

• Il target del N. di amministrazioni regionali e provinciali che hanno predisposto servizi e/o
nominato figure per le pari opportunità (obiettivo 4.1 Convergenza) corrisponde al totale
delle amministrazione regionali e provinciali presenti in Italia (125; 28 per l’obiettivo 1 e 97
per l’obiettivo 2)

• La scelta dell’incidenza dell’indebitamento netto sul PIL come indicatore di efficacia e


trasparenza dell’azione pubblica (obiettivo specifico 5.1 Convergenza) è una provocazione:
in Italia non esistono statistiche ufficiali sulla capacità istituzionale della Pubblica
Amministrazione.

Il livello di implementazione della Direttiva sulla rilevazione della qualità percepita dai cittadini
(obiettivo specifico 5.1 Convergenza) è stato scelto come indicatore di capacità istituzionale perché
le leggi sul controllo e sulla trasparenza della Pubblica Amministrazione hanno finora avuto un esito
estremamente negativo, e hanno incontrato enormi resistenze in fase di attuazione; ad esempio la
Legge Cassese del 1990 sui carichi di lavoro non è mai stata di fatto implementata.

41
ISMERI EUROPA

OSSERVAZIONI SUL SISTEMA DEGLI INDICATORI: TABELLE

Indicatori Asse 1 – Adattabilità


Sostenibilità
Obiettivo Specifico di
Asse Adattabilità Pertinenza Misurabilità (rapporto Fonti disponibili
riferimento
costi/benefici)
Discreta: l’indicatore accresce la Buona: costo
conoscenza del mercato del basso, utilità
Spesa (pubblica e privata) sostenuta per la lavoro ma non indica quanto Spesa pubblica: discreta
formazione continua dei lavoratori occupati. Analisi cresca tale conoscenza VP05 : 73,8 Meuro; VT13: +5% Fonte: Indagine
della variazione dei costi sostenuti dalle imprese per Excelsior (Ministero del
la realizzazione di attività di formazione continua Spesa privata: Lavoro e UnionCamere)
(quantitativo) VP05: 1.213,4 Meuro; VT13: +10%

Discreta: l’indicatore accresce la Valore di partenza anno 2005 = 32,7%; Buona: costo
conoscenza del mercato del Valore target anno 2013 = 45% basso, utilità
Tasso di partecipazione alla formazione continua. lavoro ma non indica quanto discreta
Numero di lavoratori che hanno partecipato almeno 1.1 – Promuovere cresca tale conoscenza Fonte: ISFOL INDACO
ad un intervento di formazione continua nei 12 mesi un’articolata e puntuale Lavoratori
precedenti (quantitativo) conoscenza del mercato del
lavoro in ordine ai principali
fenomeni emergenti
Buona – anche se andrebbe Variazione annuale; Valore di partenza (ultimo Buona: Sistemi di monitoraggio
Variazione annuale della caratteristiche (anagrafiche specificato come viene definito il disponibile) costo basso, utilità regionali, Monitoraggio
e di istruzione) del target effettivamente raggiunto bacino d’utenza potenziale medio-alta) Fondi Interprofessionali
dagli interventi di formazione continua rispetto al (Ministero del Lavoro),
bacino d’utenza potenziale (occupati totali) (quali- Relazione annuale al
quantitativo) parlamento sulla
formazione continua
(ISFOL)
Utilizzo delle banche dati nazionali da parte degli Buona – a patto di specificare i Analisi ad hoc: prima rilevazione entro dicembre Discreta: –
Osservatori regionali e provinciali del mercato del soggetti tra i quali va promossa la 2007 costo medio,
lavoro (aggiornamento produzione sulle dinamiche conoscenza del MdL utilità elevata
economiche e sociali) (qualitativo) nell’obiettivo specifico
1.2 Promuovere politiche di Alta – l’indicatore sembra Mobilità geografica: Alta: costo basso, ISTAT RFL
Percentuale di lavoratori dipendenti che praticano la accompagnamento alla cogliere pienamente il risultato VP05: 4%; VT13: 5% utilità elevata
mobilità geografica e aziendale (job to job) mobilità lavorativa e atteso degli interventi previsti Mobilità aziendale (job to job):
(quantitativo) professionale e supportare i nell’obiettivo VP05: 7,9%; VT13: 10%
processi di riforma

42
ISMERI EUROPA
Indicatori Asse 1 – Adattabilità (cont.)
Obiettivo Sostenibili Fonti
Asse Adattabilità Specifico di Pertinenza Misurabilità tà (rapporto disponibili
riferimento costi/benefici)
Indicatore di “nuovo avvio” Buona – l’indicatore misura la Nessuna offerta di lavoro nei 12 mesi precedenti: Alta: costo ISFOL PLUS
Percentuale di disoccupati che, tempestività di risposta del VP05 90%; VT13 75% basso,
divenuti disoccupati nel mese X, si sistema utilità elevata
trovano ancora disoccupati nel Nessuna offerta di formazione nei 12 mesi
mese X+12 e ai quali non sia stato precedenti: VP05 87,6%; VT13 65%
offerto un nuovo avvio sotto forma Alta – l’indicatore coglie Valore di partenza: anno 2005 Alta: costo ISFOL PLUS
di lavoro o di formazione pienamente il significato della Italia: 15 – 29 anni = 1 anno e 9 mesi; 30 – 39 anni basso,
(quantitativo) parte dell’obiettivo specifico = 4 anni e 6 mesi anni; 40 – 49 anni = 8 anni utilità elevata
Durata della precarietà,: durata relativa alla sicurezza del Valore target
media della precarietà per lavoro Italia: 15 – 29 anni = 1,6 anni; 30 – 39 anni = 2
individuo occupato con “contratto 1.3 Favorire una anni; 40 – 49 anni = 3 anni
a termine” (Lavoro a tempo migliore Discreta – in generale; buona VP06 (solo settore edilizia): 11.667 Buona: costo MLPS DG per
determinato, Collaborazioni, organizzazione, in quei casi in cui il VT13 (tutti i settori): 20.000 basso, utilità l’Attività Ispettiva
apprendistato e contratti qualità e meccanismo dell’ispezione medio-alta
d’inserimento, Lavoro interinale e sicurezza del e funziona bene come deterrente
lavoro a chiamata, Stage e tirocini, sul lavoro e comporta un aumento
pratica professionale ) per classe di effettivo della sicurezza
età (quantitativo) Buona – nella misura in cui Analisi ad hoc: prima rilevazione entro dicembre Media: costo –
Variazione annuale del Numero di l’impatto dell’attività 2007 medio,
ispezioni dal Ministero del Lavoro dell’Osservatorio sui risultati utilità medio-
sull’adozione dei criteri per la attesi dell’obiettivo specifico alta
salute e sicurezza sul lavoro sia positivo
(quantitativo)
Operatività dell’Osservatorio
nazionale sulla salute e sicurezza
sul lavoro (qualitativo)

43
ISMERI EUROPA
Indicatori Asse 1 – Adattabilità (cont.)
Obiettivo Specifico di Sostenibilità Fonti
Asse Adattabilità Pertinenza Misurabilità (rapporto
riferimento costi/benefici) disponibili
Tasso di irregolarità del lavoro Discreta: le politiche di VP04: 10,1% Discreta: ISTAT – Conti
(quantitativo) anticipazione e gestione dei VT13: 5% costo basso, Economici
cambiamenti non si esauriscono in utilità discreta Territoriali
quelle di emersione del lavoro
irregolare, anche se esso
rappresenta un campanello
d’allarme del mancato
adattamento del sistema
1.4 Sviluppare politiche per
Media: le politiche di Analisi ad hoc: prima Media: –
Operatività dei Comitati regionali e l’anticipazione e gestione dei
anticipazione e gestione dei rilevazione entro costo medio,
nazionale per l’emersione del cambiamenti e promuovere il
cambiamenti non si esauriscono in dicembre 2007 utilità media
lavoro non regolare (CLES) dialogo sociale
quelle di emersione del lavoro
(qualitativo)
irregolare, anche se esso
rappresenta un campanello
d’allarme del mancato
adattamento del sistema; inoltre
non è detto che l’operatività dei
comitati abbia un impatto positivo
sui risultati attesi dell’obiettivo

44
ISMERI EUROPA

Indicatori Asse 2 – Occupabilità


Obiettivo Specifico Sostenibilità Fonti
Asse Occupabilità Pertinenza Misurabilità (rapporto
di riferimento costi/benefici) disponibili
Tasso di utilizzo dei Servizi per l’impiego Buona – è una misura della Servizi per l’impiego Alta: ISFOL PLUS
(pubblici e privati) da parte dei nuovi performance dei Servizi per pubblici costo basso,
occupati (che hanno trovato lavoro nei 18 l’impiego VP05: 2,9%; VT13: 8% utilità buona
mesi precedenti) (quantitativo) Servizi per l’impiego
Tasso di utilizzo dei Servizi per l’impiego privati
(pubblici e privati) da parte delle persone in 4,8%; VT13 8%
cerca di prima o nuova occupazione Discreta – è una misura Servizi per l’impiego Buona: ISTAT RFL
(quantitativo) dell’attrattività dei Servizi piuttosto pubblici costo basso,
Tasso di utilizzo dei servizi offerti dai che della loro performance VP05: 34%; VT13: 45% utilità discreta
Centri pubblici per l’impiego da parte delle Servizi per l’impiego
imprese negli ultimi 12 mesi (quantitativo) privati
Tasso di trasformazione annuale delle VP05: 24,2%; VT13:
diverse forme di “contratti a termine” in 2.1 Migliorare 20%
contratti di lavoro stabili (quantitativo) l’efficienza, l’efficacia, la Discreta – è una misura VP05: 5% Buona: ISFOL RLIL
Operatività della rete informativa dei qualità e l’inclusività dell’attrattività dei Servizi piuttosto VT13: 15% costo basso, (Rilevazione
servizi per il lavoro: (Banca Continua delle istituzioni del che della loro performance utilità discreta Longitudinale
Nazionale Lavoro) livello di mercato del lavoro Impresa e Lavoro)
aggiornamento delle anagrafiche, effettiva Buona – è una misura dell’efficacia Contratti a termine 1 Alta: Panel ISFOL su
utilizzazione, livelli di integrazione e dei nuovi strumenti (Tutti meno costo basso, microdati ISTAT
omogeneità tra sistemi (qualitativo) collaborazioni) utilità buona
VP04-05: 35,5%; VT13:
50%
Contratti a termine 2
(collaborazioni)
VP04-05: 11,5%; VT13:
30%
Buona – anche se è una misura di Analisi ad hoc: prima Buona: –
qualità dei servizi del lavoro, non rilevazione entro costo medio,
necessariamente della loro efficacia dicembre 2007 utilità alta

45
ISMERI EUROPA

Indicatori Asse 3 – Capitale Umano


Obiettivo Specifico di Sostenibilità Fonti
Asse Capitale Umano Pertinenza Misurabilità (rapporto
riferimento costi/benefici) disponibili
LIFELONG LEARNING – Life long learning Discreta – la costruzione di VP05: 6,1% Buona: Sistemi di
Tasso di coinvolgimento della popolazione in età nuovi modelli e strumenti per VT13: 8,5% costo basso, Monitoraggio e
compresa tra i 25 e i 64 anni che ha partecipato ad l’offerta di istruzione- utilità discreta ISTAT RFL
attività formativa nei 12 mesi precedenti rispetto al formazione non è
bacino d’utenza potenziale (totale popolazione in età necessariamente legata al LL,
compresa tra i 25 e i 64 anni) (quantitativo) 3.1 Costruire strumenti anche se in alcuni casi un
Definizione, formalizzazione e diffusione degli condivisi per migliorare la incremento di quest’ultimo può
standard di competenze: analisi delle procedure di qualità dell’offerta di esserne una conseguenza
definizione, presentazione, approvazione da parte della istruzione-formazione e i Alta – le attività legate alla *non sono *impossibile da *non sono
Conferenza Unificata e adozione da parte delle risultati dell’apprendimento, definizione delle competenze presenti valutare in presenti
Regioni degli standard nazionali di competenza delle agevolare il riconoscimento sono un aspetto centrale informazioni* assenza di informazioni*
figure professionali (qualitativo) delle competenze acquisite, dell’obiettivo specifico di informazioni su
Sviluppo di sistemi socio-tecnici locali dedicati alle supportare la loro attuazione a riferimento responsabilità e
politiche formative: comportamenti organizzativi livello regionale misurabilità*
(creazione di strutture e posizioni organizzative, Alta – l’indicatore sembra Analisi ad hoc: Buona: –
risorse tecniche) orientati al supporto strategico quantificare in maniera molto prima rilevazione costo medio,
dell’attuazione (fattore di successo nei processi di pertinente l’obiettivo, anche se entro dicembre utilità alta
cambiamento a livello locale) (qualitativo) andrebbero specificate meglio le 2007
priorità di rilevazione

46
ISMERI EUROPA

Indicatori Asse 4 – Transnazionalità


Sostenibilità Fonti
Asse Transnazionalità Obiettivi Specifici di riferimento Pertinenza Misurabilità (rapporto
costi/benefici) disponibili
Numero di Paesi partner 4.1 Promuovere il raccordo con le politiche Buona – l’estensione della Variazione Buona: Sistema di
variazione annuale (quantitativo) europee per il conseguimento degli obiettivi rete in termini di paesi annuale costo medio- monitoraggio
stabiliti secondo il metodo di coordinamento partner è una buona misura basso,
aperto e di cooperazione rafforzata del grado di sviluppo della utilità buona
dimensione transnazionale
4.2 Supportare le Regioni nello sviluppo della
dimensione transnazionale
Caratteristiche dell’attuazione dei 4.1 Promuovere il raccordo con le politiche Alta – le caratteristiche dei Analisi ad hoc Buona: –
progetti finalizzati alla europee per il conseguimento degli obiettivi progetti sono essenziali per costo medio,
transnazionalità: con una particolare stabiliti secondo il metodo di coordinamento attribuire loro il carattere di utilità elevata
attenzione alle seguenti dimensioni: le aperto e di cooperazione rafforzata transnazionalità nel contesto
reti, le attività di trasferimento, il di questo programma
benchmarking e l’integrazione tra 4.2 Supportare le Regioni nello sviluppo della
Fondi (qualitativo) dimensione transnazionale

Indicatori Asse 5 – Assistenza Tecnica


Obiettivi Specifici di Sostenibilità Fonti
Asse Assistenza Tecnica Pertinenza Misurabilità (rapporto
riferimento costi/benefici) disponibili
Consistenza e caratteristiche delle azioni di Alta – potenzialmente; gli *non sono *impossibile da *non sono
5.1 Migliorare l’efficacia e
comunicazione e diffusione dei risultati indicatori non sono ancora presenti valutare in presenti
l’efficienza del programma
raggiunti dal Programma: analisi delle chiaramente specificati ma se informazioni* assenza di informazioni*
Operativo attraverso azioni e
modalità e della strumentazione utilizzata in individuati nella logica indicata informazioni su
strumenti di supporto
termini di diversificazione degli strumenti risultano molto pertinenti agli responsabilità e
informativi e disseminativi (seminari e obiettivi specifici corrispondenti misurabilità*
5.2 Sostenere le funzioni di
convegni, mass media, nuove tecnologie,
coordinamento dell’Autorità
pubblicazioni, ecc.) e stima dell’utenza
Capofila del FSE
raggiunta

47