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Sectores Extractivos y Pobreza


Informe de Oxfam America

Cover photo: Porgera Mine in Papua, New Guinea. Credit: Steve DEsposito/Mineral Policy Center 2001 Oxfam America. Esta publicacin puede reproducirse para usos educacionales o sin fines de lucro. Si desea obtener copias adicionales de la publicacin comuniquese con la Oficina de Comunicaciones, Oxfam Amrica en el 617-728-2438; correo electronico: info@oxfamamerica.org. (foto de la pgina opuesta) La gente que vive tan cerca cmo Pa del pueblo de Tambogrande, Peru, se enfrenta con la propuesta de una compaa minera Canadiense que quiere explotar un depsito polimetlico que se encuentra justo debajo del pueblo. Aproximadamente la mitad de los ciudadanos del pueblo tendra que mudarse a otra parte. Hay mucha resistencia hacia la propuesta en el pueblo mismo y tambin en las zonas agrcolas de los alrededores.(credit: Ernesto Cabellos/Guarango Cine y Video)

Sectores Extractivos y Pobreza


Informe de Oxfam America

Michael Ross Departamento de Ciencias Politicas Universidad de California, Los Angeles mlross@polisci.ucla.edu

October 2001

ndice.
Prlogo Resumen Ejecutivo Introduccin 1. Mtodos Antiguos de las Industrias Extractivas 2. Industrias Extractivas, Desarrollo y Pobreza 3 Explicacin de la Relacin entre los Sectores Extractivos y la Pobreza a) ndice de Crecimiento Econmico b) El tipo de Crecimiento Econmico c) El Bienestar de los Nios d) La Desigualdad de los Ingresos e) La Vulnerabilidad a los Choques Econmicos f ) La Responsabilidad y Respuesta Gubernamental g) Las Situaciones de Violencia Armada 4. Resumen y Reomendaciones Tablas 1-5 Referencias Apndice: Resultados Estadsticos. Tablas 6 y 7 28 37 42 48 2 5 7

Prlogo.

ientras el debate contina sobre los impactos de la globalizacin en los pases en vas de desarrollo, ninguna solucin se ha vuelto tan controvertida como el rol de los sectores de petrleo, gas y minera en estos pases. Casos de alto perfil en materia de Derechos Humanos implicando compaas transnacionales petroleras en Nigeria, Sudn y Burmania han levantado preguntas sobre los roles y responsabilidades respectivos de otras compaas en situaciones similares. Los desastres medioambientales en Ecuador, Per, Indonesia y en cualquier otra parte han puesto en evidencia los impactos negativos que pueden tener la explotacin del petrleo y gas y la minera en reas frgiles socialmente y en materia de medio ambiente. Con el aumento del impacto social y medioambiental de la extraccin de los recursos naturales, economistas y activistas del Norte y del Sur estn construyendo modelos que analizan las implicancias de un patrn de desarrollo basado en la explotacin de recursos no renovables. Apuntan al hecho que muchos pases del mundo en vas de desarrollo poseen una enorme riqueza en petrleo y minerales mientras sus poblaciones sufren de una aplastante pobreza. Por varias razones, estos pases no han convertido su riqueza en recursos naturales en un mejoramiento real en la vida de sus ciudadanos. A pesar de los fracasos y los desafos hechos al paradigma extractor, los gobiernos y las instituciones financieras internacionales, tal como el Banco Mundial, siguen promoviendo estas industrias como parte de una estrategia de reduccin de la pobreza. Como organizacin dedicada a combatir la pobreza en los pases en vas de desarrollo, Oxfam America est particularmente sensibilizada a los efectos de la explotacin de petrleo, gas y la mineraa en las comunidades empobrecidas. A travs del trabajo de nuestras contrapartes alrededor del mundo, y particularmente en los Andes del sur de Amrica Latina, Oxfam America es testigo de la lucha de las

comunidades locales para defender sus derechos en contra de la intrusin que causa una industria extractiva de amplia escala que ofrece pocos beneficios. Las relaciones que tiene la extraccin de petrleo y gas y la minera con la pobreza son el enfoque de este informe especial encargado por Oxfam America. En este informe, el cientfico poltico Michael Ross, de la Universidad de California en Los Angeles, encuentra slidos vnculos, directos e indirectos, entre la dependencia de los pases dependientes en petrleo, gas y minerales y su pobre cumplimiento en materia de indicadores de pobreza. El Profesor Ross sugiere entonces posibles razones para estas correlaciones y ofrece una serie de recomendaciones para que los sectores extractivos aporten mayores beneficios a los intereses de la poblacin que vive en la pobreza. Esperamos que el anlisis y recomendaciones aqu presentados aportarn un importante catalizador para repensar el rol de las extracciones de minerales como herramienta de reduccin de la pobreza y el desarrollo econmico en los pases en vas de desarrollo. Reconocemos, sin embargo, que este anlisis y estas recomendaciones son un punto de partida. El crear las condiciones para que los pases pobres rompan su dependencia en petrleo, gas y minerales requerir un compromiso de todos los sectores gobiernos, empresas, instituciones financieras y sociedad civil incluyendo de manera global al Norte y al Sur - para una reflexin creativa en materia de alternativas y para crear un sistema econmico global ms justo y ms sostenible. Keith Slack, Asesor Departamento de Polticas y Relaciones Exteriores Oxfam America, Washington, DC Octubre de 2001

Resumen Ejecutivo

ste ensayo examina cmo los Estados que dependen de la exportacin del petrleo y los minerales enfrentan los intereses de los pobres. Su conclusin principal es que la dependencia del petrleo y de los minerales est muy relacionada con condiciones de vida particularmente deficientes para los pobres. La explicacin de esta conexin se encuentra tanto en el anlisis economtrico original como en investigaciones acadmicas recientes. Algunas de las conclusiones claves son: El promedio del nivel de vida en los Estados que depende del petrleo y de los minerales es excepcionalmente baja ms baja de la que debera ser, dada la renta per cpita de los mismos; Existe una fuerte correlacin entre niveles altos de dependencia de los minerales y altos ndices de pobreza; Los Estados que dependen del petrleo y de los minerales tienden a mostrar ndices excepcionalmente altos de mortalidad infantil; La dependencia del petrleo (aunque no la de los minerales) tambin se relaciona con ndices altos de desnutricin infantil, as como con una inversin baja en salud pblica, bajo nivel de matrcula en escuelas de educacin primaria y secundaria, y altos niveles de analfabetismo; La dependencia de los minerales est muy correlacionada con la desigualdad en los ingresos; Los Estados que dependen tanto de petrleo como de los minerales son excepcionalmente vulnerables a los choques econmicos.

Esta clase de problemas normalmente conllevara a la toma de medidas gubernamentales. Pero tambin encontramos que los mismos gobiernos sufren los efectos dainos de la dependencia del petrleo y de los minerales. Los Estados dependientes del petrleo y minerales tienden a sufrir de niveles inusualmente altos de: Corrupcin; Gobierno autoritario; Ineficacia gubernamental; Gasto militar; Situaciones de violencia armada. Para enfrentar estos problemas, Oxfam hace un llamado para: Que los Estados que dependen del petrleo y de los minerales diversifiquen sus economas y para que el Grupo Banco Mundial y los Estados del OECD tomen medidas para apoyar este proceso; Que todas las transacciones financieras entre las empresas extractivas y los gobiernos anfitriones sean expuestas completamente al pblico; Que los inversionistas internacionales limiten su ayuda al sector extractivo slo a los Estados que se han democratizado y se han comprometido a luchar contra la pobreza; Que los inversionistas internacionales limiten su apoyo a los proyectos en los cuales los gobiernos anfitriones especifican con anterioridad cmo deben utilizarse los ingresos para aliviar la pobreza, y si los gobiernos se someten a un control independiente para garantizar que esto se cumpla.

Mercado de La Oroya, Peru. El horno industrial de la mina Doe Run est ubicado justo a lado del pueblo. Las estimaciones indican que la operacin de La Oroya emite 17 veces ms sulfuro y 100 veces ms plomo que toda la industria de cobre de los EE.UU, y 17 veces la cantidad de plomo de otra operacin Doe Run en el estado de Missouri.(credit: Keith Slack/Oxfam America)
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Introduccin

urante los aos cuarenta a sesenta, muchos economistas crean que los pases en vas de desarrollo podan prosperar al extraer y exportar su abundante petrleo y sus minerales. Sin embargo, cincuenta aos de experiencia en desarrollo han refutado esta creencia. Hoy en da, los Estados que dependen de las exportaciones del petrleo y de los minerales se encuentran entre los ms desafortunados a nivel global: padecen ndices excepcionalmente lentos de crecimiento econmico; sus gobiernos tienden a ser dbiles y antidemocrticos; y presentan un mayor nmero de situaciones de violencia armada que los Estados que no disponen de los mismos recursos naturales. La problemtica situacin en la que se encuentran estos Estados - en combinacin con la presin de grupos a favor del medioambiente, grupos que defienden los derechos humanos y grupos que luchan contra la pobreza est llevando al Banco Mundial y a otras instituciones financieras internacionales (IFIs) a reevaluar su poltica sobre la explotacin del petrleo y de los minerales. Este ensayo examina la manera en que los Estados que dependen de la exportacin del petrleo y de los minerales enfrentan los intereses de la poblacin de muy bajos recursos. Nos demuestra que tales Estados tienen un historial que demuestra menos eficacia a la hora de aliviar la pobreza, en comparacin con otros Estados con el mismo nivel de ingresos pero con pocos o ningn recurso petrolero o mineral. La exportacin del petrleo y de los minerales no slo no consigue aliviar la pobreza, sino que parece empeorarla. Para entender por qu ocurre esto, debemos reconocer que no todas las formas de actividad econmica tienen el mismo valor en cuanto a la promocin del desarrollo. Los Estados que desarollan sus sectores productivos de petrleo, gases y minerales se encaminan hacia el desarrollo de forma muy distinta de los que desarollan sus sectores agrcolas, de manufactura o de servicios. Los sectores extractivos con frecuencia precisan de un gran capital, poca mano de obra, estn geogrficamente concentrados y crean pequeas zonas de riqueza que no suele redistribuirse. Adems, estos sectores generan problemas medioambientales y sociales que afectan principalmente a las personas que viven en la pobreza y producen un ciclo econmico extremo e inestable (de auge y depresin) que fomenta inseguridades para ellos. Generalmente

Esta familia vive al pie de la mina Porgera en Papua, Nueva Guinea. (credit: Steve DEsposito/Mineral Policy Center) estn dirigidos por el Estado o por grandes corporaciones de manera que llevan a altos niveles de corrupcin, represin y conflicto social. La poltica de los IFIs particularmente la del Grupo Banco Mundial es anticuada cuando se trata de los sectores de petrleo y minerales. El Banco Mundial apoya la inversin en sectores extractivos ya que stos generan altos beneficios e impulsan las exportaciones y los ingresos gubernamentales en el pas anfitrin. Uno de los problemas es que el Banco Mundial mide los factores inapropiados. Reconocemos que las industrias extractivas son altamente rentables para las empresas petroleras y mineras, para los polticos y burcratas, y para el mismo Banco Mundial. De hecho, los prstamos ms rentables del portafolio del Banco son los que estn destinados a los sectores petroleros y mineros. Pero los mismos prstamos han tenido efectos desastrosos para la poblacin de muy bajos recursos, como explicamos en este informe. Si los IFI se han comprometido a aliviar la pobreza tal y como revindican deben cambiar su posicin en cuanto a lo que concierne las industrias extractivas. Este informe empieza con un repaso del origen del falso concepto segn el cual los Estados pueden promover el desarrollo econmico a travs de la exportacin de combustibles y minerales. La segunda seccin presenta las pruebas economtricas que indican que las industrias extractivas tienden a tener un efecto negativo sobre la poblacin que vive en la pobreza. La tercera seccin explica por qu ocurre sto, y la ltima nos explica qu debera hacerse al respecto. El apndice habla ms detalladamente de los mtodos analticos utilizados y de las conclusiones a las que este informe nos ha llevado.
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1. Mtodos Antiguos de las Industrias Extractivas

e los aos cuarenta a los sesenta, varias teoras econmicas notables proponan que los Estados atrasados de Asia, frica, y Amrica Latina podran prosperar explotando sus industrias petroleras y mineras. Se pensaba que los Estados en vas de desarrollo sufran de un desequilibrio entre los factores de produccin: la mayora tena un supervit de mano de obra y un dficit de capital de inversiones. La mayora de los economistas que investigan el tema de desarrollo crean que el componente clave para estos Estados empobrecidos era atraer el capital extranjero. Segn la teora tradicional del crecimiento, los Estados con abundantes recursos de petrleo y de minerales podran superar la falta de capital atraeyendo companas extranjeras que podran explotar sus recursos naturales. Una vez empezada la extraccin, los beneficios del sector extractivo ayudaran al

establecimiento de la infraestructura del lugar y con el tiempo los beneficios acabaran invertidos en industrias que transformaran y aadaran valor al petrleo o minerales antes de su exportacin. Pronto los Estados ricos en recursos naturales estaran exportando sartenes de aluminio en vez del mineral, y resinas de plstico en lugar del crudo. El resultado final sera un patrn de crecimiento diversificado.1 Del mismo modo, la teora del gran empuje (big push) en materia de desarrollo econmico, sugera que los Estados pobres seguan as porque estaban atrapados en las trampas del desequilibrio (equilibrium traps) y sus correspondientes bajos ingresos. Para escapar, se necesitaba una expansin de la demanda un gran empuje sostenido que animara la inversin de las empresas privadas en la industrializacin. Un auge en la exportacin del petrleo y de los minerales proporcionara este empuje y creara un patrn auto-sostenido de crecimiento.2

Despus de la extraccin qumica de los metales del mineral, los contaminantes que resultan se llaman deshrechos. Estos deshrechos en el departamento de Junin, Peru, suponen una amenaza para las fuentes cercanas de agua y otras tierras para el ganado. (credit: Chris Hufstader/Oxfam America)

2. Industrias Extractivas, el Desarrollo y la Pobreza

uchos economistas creyeron una vez que la exportacin del petrleo, el gas y los minerales llevara a altos ndices de crecimiento. Pero, tenan razn? Hoy en da la mayor parte de los Estados, a nivel global, que dependen de los minerales estn concentrados en frica Subsahariana [Cuadro Uno]; la mayor parte de los Estados que dependen del

petrleo estn situados en el Medio Oriente y frica [Cuadro Dos]. Una rpida mirada a estos pases sugiere que algo no funciona bien: doce de los veinticinco Estados que ms dependen de los minerales, y seis de los veinticinco que ms dependen del petrleo estn clasificados por el Banco Mundial como pases pobres altamente endeudados- la calificacin ms problemtica para un Estado. Existe un vnculo entre la dependencia de los recursos naturales y la pobreza y si as fuera, hasta

Tabla Uno: Estados dependientes de los Minerales y Categorizacin del IDH, 1995
Dependencia Posicin Estado Minera IDH 1. Botswana 35.1 122 2. Sierra Leona* 28.9 174 3. Zambia* 26.1 153 4. Emiratos rabes Unidos 18.2 45 5. Mauritania* 18.4 147 6. Bahrain 16.4 41 7. Papua Nueva Guinea 14.1 133 8. Liberia* 12.5 127 9. Nger* 12.2 173 10.Chile 11.9 38 11.Guinea* 11.8 162 12.Congo, Rep. Dem.* 7.0 152 13.Jordania 6.3 92 14.Bolivia* 5.8 114 15.Togo* 5.1 145 16.Repblica Central Africana * 4.8 166 17.Per 4.7 80 18.Ghana* 4.6 129 19.Bulgaria 4.0 60 20.Angola* 3.6 160 21.Zimbabue 3.4 130 22.Islandia 3.1 5 23.Kazajistan 2.6 73 24.Noruega 2.5 2 25.Australia 2.4 4 *Pases altamente endeudados La dependencia minera es la relacin entre las exportaciones de mineral no combustible y el PBI. La posicin en el IDH es la calificacin del Estado de acuerdo al ndice de Desarrollo Humano del PNUD, que posiciona a los Estados de acuerdo a una medida combinada de ingreso, salud y educacin; la calificacin vara desde 1 (el ms alto nivel de desarrollo humano) hasta 174 (el ms bajo). Una descripcin ms detallada de estas medidas se encuentra en el Apndice.

Tabla Dos: Estados Dependientes del Petrleo y Categorizacin del IDH, 1995
Dependencia Posicin Estado del petrleo IDH 1. Angola* 68.5 160 2. Kuwait 49.1 36 3. Emiratos rabes Unidos 46.3 45 4. Yemn* 46.2 148 5. Bahrain 45.7 41 6. Congo (Brazzaville)* 40.9 139 7. Nigeria 39.9 151 8. Omn 39.5 86 9. Gabn 36.1 123 10.Arabia Saudita 34.3 75 11.Qatar 33.9 42 12.Argelia 23.5 107 13.Papua Nueva Guinea 21.9 133 14.Libia 19.8 72 15.Iraq 19.4 126 16.Venezuela 18.3 65 17.Noruega 13.5 2 18.Repblica rabe Siria 13.5 111 19.Ecuador 8.6 91 20.Butan 6.8 142 21.Camern* 6.0 134 22.Malasia 5.8 61 23.Indonesia 5.7 109 24.Vietnam* 4.9 108 25 Costa de Marfil* 3.5 154 *Pases altamente endeudados La Dependencia del petrleo es la relacin entre las exportaciones del petrleo, gas y carbn con relacin al PBI. La posicin en el IDH es la calificacin del Estado de acuerdo al ndice de Desarrollo Humano del PNUD, que posiciona a los Estados de acuerdo a una medida combinada de ingreso, salud y educacin; la calificacin vara desde 1 (el ms alto nivel de desarrollo humano) hasta 174 (el ms bajo). Una descripcin ms detallada de estas medidas se encuentra en el Apndice.
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La mina OK Tedi, en Papua, Nueva Guinea. (credit: Steve DEsposito/ Mineral Policy Center) qu punto? Para responder a esta pregunta, investigamos si la dependencia de un Estado de su petrleo y sus minerales se correlaciona con el nivel de vida de su poblacin. Cuando decimos la dependencia del petrleo y de los minerales, nos referimos a la relacin de las exportaciones de minerales, petrleo y gas de un pas con su Producto Bruto Interno (PBI)3. En la evaluacin de la situacin de la poblacin de muy bajos recursos, utilizamos varias medidas. Nuestra medida preferida es el ndice del Desarrollo Humano (IDH), una medida creada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que combina los datos de renta per cpita de un pas con los de salud pblica y educacin. El IDH est disponible para 174 pases, lo que la hace la medida ms amplia disponible para los niveles de vida. Tambin miramos la correlacin entre la dependencia petrolera y mineral de un pas y el porcentaje de su poblacin que vive in la pobreza. Sin embargo, debido al hecho de que slo hay datos disponibles para 51 pases, esta medida es algo menos fiable que el IDH. En nuestra evaluacin tambien tenemos en cuenta - es decir, controlamos estadsticamente - los efectos del ingreso per cpita. Es lgico que los pases ricos que dependen de los minerales (como Australia) padezcan una pobreza ms limitada que los pases pobres que tambin dependen de los minerales (como Zambia). Lo que queremos examinar es cules de los Estados con niveles similares de renta pero con niveles diferentes de dependencia del

petrleo y minerales enfrentan con mayor xito a las necesidades de los pobres4. Nuestro anlisis encuentra una gran correlacin negativa entre la dependencia de petrleo y minerales de un pas y su Indice de Desarrollo Humano (IDH): cuanto ms depende un Estado de la exportacin del petrleo o de los minerales, peor tiende a ser su nivel de vida.5 Por cada cinco puntos que un pas gana, segn nuestra medida, de dependencia de los minerales, tiende a perder 3.1 puntos en las calificaciones del Indice de Desarrollo Humano (IDH). Ms an, durante los noventas, los Estados que dependen de los minerales perdieron terreno: cuanto ms alto el nivel de dependencia de los minerales de un pas, peor era su cada en las calificaciones del IDH entre 1990 y 1998. Los Estados que dependen de sus minerales, como Zambia, Zimbabwe y Kazakhstan, estn entre los que sufrieron una peor cada.6 El efecto en los Estados petroleros es algo ms ambiguo: controlando por el ingreso per cpita, la riqueza petrolera tiene un efecto daino en cuanto al nivel de vida; y sin controlar, no se encuentra ninguna correlacin. Cuando aplicamos nuestra medida alternativa la fraccin de la poblacin que vive en la pobreza los resultados se confirman. Hay una fuerte correlacin positiva entre la dependencia de minerales y el porcentaje de la poblacin que vive en la pobreza: cuanto ms alto el nivel de dependencia, ms endmica es la pobreza. Sin embargo, hay una correlacin negativa algo ms dbil entre la dependencia de petrleo y el porcentaje de la poblacin que vive en la pobreza: se relaciona un nivel ms alto de dependencia con menos pobreza. Debido a que esta medida est disponible para tan slo 51 Estados, opinamos que estos resultados no son tan confiables como los que se calculan con el ndice IDH. Concluimos que la dependencia de minerales est estrechamente vinculada con niveles de vida ms bajos e ndices de pobreza ms altos. Por otro lado, no se encuentra un vnculo directo entre la dependencia del petrleo y la pobreza; sin embargo, mostramos abajo que la dependencia del petrleo est vinculada indirectamente con la condicin de pobreza a travs de la salud pblica y la educacin.

3. Explicacin de la Relacin Entre los Sectores Extractivos y la Pobreza


Por qu los pases con grandes industrias extractivas tienen tantos problemas para enfrentar las necesidades de la poblacin que vive en extrema pobreza? Para encontrar la respuesta tenemos que mirar los factores que influyen los ndices de pobreza en los pases en vas de desarrollo y ver el efecto que tiene la abundancia de petrleo y minerales. Segn el Informe de Desarrollo Mundial 2000/2001 del Banco Mundial, para aliviar la pobreza los pases deben enfrentar al menos estos siete retos: Deben fomentar el crecimiento econmico7; Deben fomentar el tipo adecuado de crecimiento crecimiento que crea oportunidades para la poblacin de muy bajos recursos8; Deben invertir en la infancia, mejorando el sistema de salud pblica, la nutricin y la educacin9; Deben reducir la desigualdad del ingreso10; Deben reducir la vulnerabilidad de la poblacin de bajos recursos a los choques econmicos, incluyendo los perodos de choques del comercio11; Deben promover la responsabilidad y el inters de respuesta de los gobiernos12; Deben reducir el peligro de situaciones de violencia armada.13 En cada uno de los siete temas, el desarrollo de las industrias de petrleo, gas, y minerales tiende a tener un impacto daino.

las tasas de inversin, la renta per cpita, las polticas de comercio, y la eficacia del gobierno.15 Puede haber varias explicaciones del fenmeno, aunque los economistas todava no se han puesto de acuerdo. Posiblemente se debe a la declinacin a largo plazo en los perodos de comercio de petrleo y minerales; puede ser provocado por la naturaleza de auge y depresin de las industrias extractivas, que lleva a la inestabilidad econmica y puede frustrar la planificacin a largo plazo; puede estar relacionado con los altos niveles de corrupcin caractersticos de los Estados ricos en recursos naturales; y puede estar provocado por una dolencia econmica conocida como La Enfermedad Holandesa (Dutch Disease), que puede perjudicar a los sectores agrcolas e industriales de los pases exportadores de petrleo y minerales.16 Sea cual sea el mecanismo, hay fuertes evidencias de que la dependencia del petrleo y de los minerales tiende a reducir el crecimiento econmico, incluso despus de que estn tomados en cuenta todos los dems factores que influyen en el desempeo econmico. Si el crecimiento es bueno para los pobres, la exportacin de petrleo y minerales es mala para el crecimiento y por lo tanto, mala para la poblacin de muy bajos recursos.

El Tipo de Crecimiento Econmico


El Informe de Desarrollo Mundial 2000-2001 seala que en cuanto a cuestiones de pobreza, la calidad del crecimiento econmico importa tanto como su aumento. El crecimiento puede favorecer a la poblacin que vive en la pobreza, que tiende a no ser calificada o insuficientemente calificada, si le proporciona trabajos a los que puede acceder. Adems, el crecimiento puede llevar a una disminucin de la desigualdad de los ingresos si est concentrado en los sectores donde es ms probable que la gente obtenga sus ingresos, como la agricultura.17 Las industrias extractivas tienden a depender de un nmero reducido de obreros altamente calificados. En muchos casos estos obreros son expatriados de otros Estados ms desarollados. Suelen vivir y trabajar en enclaves separados de la economa del lugar.
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Indice de Crecimiento Econmico


Segn el Informe de Desarrollo Mundial 2000-2001 y un estudio reciente del Banco Mundial, el crecimiento es bueno para la poblacin de muy bajos recursos.14 En otras palabras, la poltica que lleva al crecimiento econmico tambin tiende a reducir la pobreza. Sin embargo, la investigacin acadmica demuestra con regularidad que niveles elevados de dependencia de petrleo y minerales tienden a reducir el ndice global del crecimiento de un pas incluso despus de controlar por otros factores que influyen el funcionamiento econmico, incluyendo

En casos extremos, como las plataformas de petrleo, los trabajos estn ocupados por obreros extranjeros que nunca pisan el suelo del pas que posee el recurso. En teora, las industrias extractivas pueden proporcionar beneficios a la gente del lugar, estimulando el desarrollo de industrias no-extractivas relacionadas. Una manera de conseguir esto es usar la extraccin de petrleo o minerales para promover el desarrollo de industrias hacia arriba es decir, industrias que suministran productos al sector extractivo. Otra, es a travs del desarrollo de industrias hacia abajo, que transforman y aaden valor a los productos del sector extractivo.18 Una tercera manera es hacer que el gobierno utilice los ingresos de la exportacin de petrleo y minerales para promover otros sectores no relacionados de la economa. En la prctica estas conexiones suelen ser dbiles.19 Hay varias razones para esto. Una es que los Estados industrializados imponen tarifas ms altas a productos transformados que a la materia prima, para proteger a sus fabricantes de la competencia de

los Estados en vas de desarrollo. En realidad los Estados de la OECD no imponen ninguna tarifa en la importacin de petrleo y minerales no-manipulados, como el petrleo crudo, cobre, estao, zinc, aluminio, plomo, y nquel. Pero si los pases ricos en petrleo y minerales desean aadir valor a estas materias primas y exportarlas en forma refinada o transformada como resinas de plastico, hilo de cobre, o sartenes de aluminio pronto encuentran barreras tarifarias y no tarifarias [Tabla 3]. Una segunda razn es la llamada Enfermedad Holandesa. Cuando un Estado experimenta un auge de sus recursos, tiende a subir el valor de su moneda; al mismo tiempo el sector de recursos tiende a atraer mano de obra y capital de los otros sectores de la economa. Esto puede reducir la competitividad de las exportaciones agrcolas e industriales en el mercado global, dificultando la diversificacin de las exportaciones y la creacin de formas de crecimiento que favorezcan a la poblain de muy bajos recursos.20

Tabla 3: Tarifas Medias de los OECD en Productos Extractivos Procesados y no Procesados


Producto Descripcin Tarifa Cobre Minerales de cobre y concentrados 0.00 Alambre de cobre refinado, si la seccin transversal supera 6 mm 4.06 Tubos y tubera de cobre refinado 4.12 Aparatos de coccin usados para propstios domsticos 3.98 Aluminio Minerales de aluminio y concentrados 0.00 Aluminio sin forjar (sin aleaciones) 4.10 Alambre de aluminio refinado, si la seccin transversal supera 7 mm 6.13 Utensilios de mesa y de cocina de aluminio 5.83 Plomo Minerales de plomo y concentrados 0.00 Plomo refinado 1.88 Tubos y tubera de plomo y accesorios 3.90 Nquel Minerales de nquel y concentrados 0.00 Barras, varillas y perfiles de nquel (sin aleacin) 0.33 Tubos y tuberas de niquel (sin aleacin) 0.31 Telas, parrillas y redes de alambre de nquel 0.77 Estao Minerales de estao y concentrados 0.00 Barras, varillas, perfiles y alambres de estao 0.36 Tubos y tubera de estao y accesorios 0.40 Cinc Minerales de cinc y concentrados 0.00 Cinc refinado (Que contenga 99.99% de peso o ms de cinc) 1.80 Barras, varillas, perfiles y alambre de cinc 3.84 Tubos, tuberas y accesorios de cinc 3.92 Petrleo Aceites de petrleo, crudo. 0.00 Resinas de Petrleo y otras 7.00 Telas tejidas hechas de hilo de nylon de alta tenacidad o de otros poliamidas o polisteres 8.47 Polietileno (usado para bolsas plsticas, botellas de champ, juguetes para nios, etc.) 6.87 Polmeros de cloruro de vinilo (Plstico PVC) 7.52 Policarbonatos (usados para accesorios livianos, de cocina y Discos Compactos) 7.84 Fuente: Base de datos UNCTAD-TRAINS (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Anlisis del Desarrollo del Comercio y los Sistemas de Informacin); disponible en http://www.unctad.org/trains/index.htm. Consultado en Junio 1, 2001.
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El resultado final es que una vez que llegan a depender de la exportacin del petrleo o de los minerales, los Estados se encuentran con dificultades para diversificar su economa y fomentar otros sectores que aporten ms beneficios directos a los pobres, como la agricultura y la manufactura. La dependencia de petrleo y minerales se convierte en un obstculo para los tipos de actividad econmica que favorecen a la poblacin de bajos recursos.

El Bienestar de los Nios


Para reducir la pobreza, los pases deben mejorar las condiciones en que viven los nios, a travs de programas para la promocin de la salud, la nutricin y la educacin. Los Estados que dependen de la exportacin del petrleo y de los minerales tienden a descuidar esta clase de programas. Hay varias maneras de medir la calidad del cuidado de la salud en los nios. Una es mirar la tasa de mortalidad infantil; otra es examinar el promedio de esperanza de vida al nacer. Segn las dos medidas, los pases que dependen de la exportacin del petrleo y de los minerales se desempean de peor manera que otros Estados con los mismos ingresos. Por cada aumento de 5 puntos en dependencia de los minerales, la tasa de mortalidad para nios menores de cinco aos tiende a subir unos 12.7 por mil; por cada aumento de 5 puntos en dependencia del petrleo, la tasa de mortalidad para nios menores de cinco aos tiende a subir unos 3.8 por mil [Figura Uno].

Los resultados son similares cuando miramos la esperanza de vida. Despus de tomar en cuenta las diferencias en ingreso per cpita, un aumento de 5 puntos de la dependencia de los minerales est relacionada con una baja de 2.1 aos en el promedio de esperanza de vida [Figura Dos]. La relacin de la exportacin del petrleo y el promedio de vida es algo ms dbil: an as, da a entender que un aumento de 5 puntos en dependencia del petrleo correlaciona con una baja de un tercio de un ao en el promedio de esperanza de vida. Qu puede explicar esta relacin entre una dependencia de los recursos naturales, asistencia de salud deficiente y esperanza de vida reducida? Una explicacin es que la dependencia petrolera de un pas tiene una correlacin negativa con la cantidad de dinero que gasta en materia de salud. En otras palabras, cuanto ms dependiente de la exportacin del petrleo menos dinero gasta (como fraccin del PBI) en salud.21 Otra razn es la relacin entre la dependencia petrolera y la desnutricin: a cada aumento de 5 puntos en la dependencia petrolera, corresponde un aumento de 1por ciento el porcentaje de nios menores de 5 aos desnutridos, una vez contados los efectos del ingreso per cpita. En el mundo entero un promedio de 26.5 nios de cada mil est desnutrido. Sin embargo, en los pases ricos en petrleo, como Nigeria, la tasa es de 37.7 per cada mil; y en Yemn, alcanza 51.7 una de las tasas ms altas del mundo. En cuanto a la enseanza, los Estados dependientes de los minerales funcionan ms o menos igual

Figura 1: Impacto de la dependencia del petroleo y de minerales sobre la mortalidad infantil y juvenil (muertes por mil personas)

Figura 2: Impacto de la dependencia del petroleo y de minerales sobre la esperanza de la vida

Dependencia de minerales Dependencia del petroleo Dependencia de minerales Dependencia del petroleo

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que otros Estados con el mismo nivel de renta. Pero no es as para los Estados dependientes del petrleo. Una vez que se tiene en cuenta el ingreso per cpita, nos encontramos con una correlacin negativa entre la dependencia del petrleo y los indicadores ms importantes de logro educativo: las matrculas en escuelas primarias y el alfabetismo de los adultos.22 Con cada aumento de 5 puntos en dependencia del petrleo, el porcentaje de nios matriculados en escuelas primarias tiende a bajar un 2 por ciento.

La Desigualdad de los Ingresos


El Informe de Desarrollo Mundial 2000-2001 enfatiza que para reducir la pobreza, los Estados deberan reducir la desigualdad en los ingresos. El informe nota que cuando la desigualdad inicial es pequea el crecimiento reduce la pobreza casi dos veces ms que cuando la desigualdad es grande.23 Los Estados dependientes del petrleo muestran niveles de desigualdad aproximadamente iguales a los de otros Estados con ingresos similares. Pero los Estados que dependen de los minerales tienen niveles significativamente ms altos de desigualdad que otros Estados con ingresos similares: cuanto ms dependen de la exportacin de los minerales ms pequea es la parte de los beneficios para el veinte por ciento ms pobre de la poblacin. Esta relacin es especialmente problemtica porque sugiere que una vez que los Estados empobrecidos lleguen a ser dependientes de la exportacin de los minerales, cualquier crecimiento econmico subsecuente tiende a hacer poco para mejorar el Estado de los pobres.

Vulnerabilidad a losChoques Econmicos


En cualquier sociedad los pobres son los ms vulnerables a los shocks econmicos. Mientras que un shock reducir los gastos discrecionarios de las clases media y alta, puede poner en peligro la sobrevivencia diaria de la poblacin que vive en la pobreza. El Informe de Desarrollo Mundial 2000-2001 propone que los Estados tomen medidas preventivas para reducir el riesgo de shocks dainos.24 Cuando los Estados se hacen dependientes de la exportacin del petrleo o de los minerales tambin se hacen ms vulnerables a los perodos de los shocks del comercio. Durante el siglo pasado, los precios internacionales de materia prima incluyendo el petrleo y los minerales han sido ms voltiles que los precios
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de los productos fabricados.25 Desde 1970, esta volatilidad se ha aumentado.26 Esto significa que cuando los Estados se hacen dependientes de la exportacin del petrleo o de los minerales, tambien se hacen ms vulnerables a las etapas de los shocks del comercio.27 En teora los gobiernos deberan poder proteger sus economas y especialmente a los pobres de estos shocks del mercado. Durante dcadas el Banco Mundial ha urgido a los Estados en vas de desarrollo protegerse contra la volatilidad de los mercados de bienes internacionales mediante la imposicin de impuestos estabilizadores de exportacin y estableciendo unos fondos de estabilizacin. La lgica de estos acuerdos tiene solidez: cuando los precios internacionales del petrleo y de los minerales son altos, los Estados pueden utilizar impuestos de exportacin para poner dinero en sus fondos de estabilizacin; cuando los precios bajan, el gobierno puede utilizar estos fondos para estabilizar la economa y proteger a la poblacin que vive en la pobreza de una baja en la economa. Pero en la prctica los planes de estabilizacin no terminan funcionando muy bien. Cuando las cosas van bien, los gobiernos suelen asaltar sus propios fondos de estabilizacin y se embarcan en gastos. Cuando baja el precio de la exportacin del petrleo o de los minerales, el gobierno ya no tiene dinero para proteger ni a su economa ni a la poblacin de muy bajos recursos.28 Tomemos el ejemplo de los Estados dependientes del petrleo durante los choques del petrleo de 1973-74 y 1978-79. Segn varios estudios importantes, los Estados exportadores del petrleo sobregastaron rpidamente sus reservas, dejando sus economas endeudadas y en recesin econmica.29 Richard Auty, un conocido gegrafo economista, descubri que el funcionamiento de los gobiernos que dependen del petrleo era tan malo que en todos los casos, salvo uno, el caso de Indonesia, sus economas acabaron menos diversificadas y ms dependientes del petrleo que antes.30 Con mucha frecuencia estos desastres en la poltica ocurran a pesar del reconomiento por parte de los ejecutores de la poltica que el mantenimiento de sus reservas era imprescindible. En Ecuador por ejemplo, la Junta de Planificacin not que en su pasado, ..Los perodos de bonanza relativa de reservas de las exportaciones pronto se convertan en una inestabilidad econmica que se hizo manifiesta con problemas con la balanza de pagos y una deuda fiscal de una magnitud an

mayor de la que haba existido antes del perodo de prosperidad.31 La Junta cre un plan detallado cuyo objectivo principal fue evitar una suerte similar. Pero el Plan para la Transformacin y el Desarrollo (Plan of Transformation and Development) de largo plazo de 19731977 fue mayoritariamente ignorado; tambin lo fue el plan de 1980-1984, que cubri el segundo auge del petrleo. En vez de seguir los planes ya existentes, segun Gelb y Marshall-Silva, los ejecutores de poltica tomaron muchas decisiones presupuestarias al calor del momento, como respuesta a la presin poltica.32 An ms impactante es el caso de Venezuela. Despus del primer shock petrolero el gobierno estableci el Fondo de Inversiones de Venezuela, una institucin financiera cuyo propsito principal era prevenir que la bonanza entrara en la economa demasiado de prisa. El fondo fue encargado de colocar durante un perodo de cinco aos la mitad de los beneficios petroleros de Venezuela en inversiones en el extranjero. Pero en el ao 1975 el plan colaps y el gobierno gast las reservas en un costoso programa de inversin produciendo una alta inflacin, una moneda sobrevaluada, exportaciones industriales poco competitivas y una masiva deuda externa.33

Los Estados dependientes de minerales tampoco han protegido bien sus economas de la volatilidad del mercado internacional. Una encuesta encontr que los Estados que exportan minerales manejaban los ingresos de tal exportacin tan ineficazmente que los auges en las exportaciones han llevado a niveles ms altos de deuda externa y menor diversificacin que antes.34 Esto ha ocurrido en muchos casos, a pesar del uso de los fondos de estabilizacin. Cuando subi el precio del cobre, a principios de los aos 1970 por ejemplo, Zambia elimin su Fondo Estabilizador de Minerales (Mineral Stabilization Fund); una decisin que contribuy a dcadas subsecuentes de crecimiento lento o incluso negativo, ndices vertiginosos de desnutricin infantil, y una posicin entre las ms bajas en el ndice del Desarrollo Humano.35

Responsabilidad y Respuesta Gubernamental


Segn dice el Informe de Desarrollo Mundial 20002001, la pobreza es un resultado de la responsabilidad y respuesta de las institutiones del Estado.36 Hay al menos tres maneras de medir la responsabilidad y respuesta de un gobierno. Una es medir el nivel de corrupcin; otra es evaluar el carcter democrtico (o autoritario) del gobierno; y la tercera es utilizar una escala que evala la eficacia del gobierno en cuanto a cuestiones de salud y educacin dado el nivel de ingresos del pas. La corrupcin gubernamental tiende a perjudicar a la poblacin de muy bvajo recursos, debido a que sta es la que tiene ms dificultad para pagar los sobornos necesarios para acceder a los servicios gubernamentales. Varios estudios recientes han encontrado niveles de corrupcin elevados en Estados con grandes sectores petroleros y minerales tal vez porque estos sectores peridicamente inundan el gobierno con ingresos, creando mayores oportunidades para el abuso de los fondos.37 Independientemente del mecanismo, el efecto para la poblacin de muy bajos recursos es lo mismo. El carcter de un gobierno es decir, si es democrtico o autoritario es importante porque los gobiernos autoritarios tienden a responder a las necesidades de la poca gente de mayores recursos en lugar de la numerosa gente de menores recursos. Los gobiernos autoritarios tambin tienden a prohibir el tipo de organizaciones como las asociaciones de los pbres, de campesinos, y sindicatos de obreros que vocean los intereses de los pobres e influyen en la poltica del gobierno.
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Ciudadanos de Choropampa, Peru, se reunen para discutir sus demandas contra la compana Minera Yanacocha, la cual es responsable de un escape de mercurio en su comunidad en junio del ao 2000. El escape afect a cientos de personas de la zona y ahora piden que la compania les recompense. El mercurio es un producto resultante de la mina de oro. (credit: Ernesto Cabellos/Guarango Cine y Video photo)

pas de su PBI per cpita. Esta medida ofrece una manera de evaluar la forma en que un gobierno enfrenta las necesidades de salud y educacin dado el nivel de sus ingresos. Existe una fuerte correlacin negativa entre la dependencia de un Estado del petrleo y de los minerales, y su puntuacin PIBIDH. Los Estados que dependen ms del petrleo y de los minerales como Gabn, Omn, Argelia y Papua Nueva Guinea tienden a ser menos eficaces; mientras que los gobiernos que dependen menos como Sri Lanka, Madagascar y Tanzania tienden a ser ms eficaces.

Situacin de violencia armada


Maria Dolores Soldana Nare vive cerca de Choropampa, Peru. Hace un ao que ella y su familia luchan para superar el envenenamiento despus de que un camin de la mina derramara mercurio cerca de su casa. Dijo ella a una delegacin de Oxfam America, Estoy enferma, con mis tres hijos, mi marido, mi suegro y mi cuada. Tengo una hija de dos aos que se despierta durante la noche con la nariz cubierta en sangre. Estoy perdiendo la vista . . . les pido, a ustedes que han venido aqu . . . que hablen de esto donde viven en los EE.UU, hablen de nuestro sufrimiento. (credit: Ernesto Cabellos/Guarango Cine y Video) Hay fuertes evidencias de que la dependencia del petrleo y de los minerales altera el carcter democrtico de un Estado hacindolo menos responsable de los pobres y menos dispuesto a enfrentarse con los problemas de la pobreza. Este patrn tiene al menos tres explicaciones: primera, los gobiernos ricos en recursos naturales tienden a utilizar bajos impuestos y auspicios para suavizar la presin democrtica; segunda, los gobiernos ricos en recursos naturales gastan una parte excepcionalmente alta de sus ingresos en seguridad interna, para suprimir movimientos de oposicin o revolucionarios; y finalmente, cuando el desarrollo econmico est basado en la exportacin de petrleo y minerales no suele provocar cambios sociales y culturales que tiendan a crear un gobierno ms democrtico como niveles crecientes de educacin y especializacin profesional.38 Adems, los efectos antidemocrticos de las exportaciones de petrleo y minerales son ms notables en los pases pobres que en los pases ricos: un auge petrolero que atrasara una democracia en un Estado pobre tendra poco impacto en un Estado rico como Noruega o Gran Bretaa.39 Finalmente el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha creado una medida sencilla de la eficacia gubernamental restando el IDH de un Para la poblacin de escasos recursos, nada tiene un efecto ms destructivo que una situacin de violencia armada. Explica el Informe de Desarrollo Mundial 2000-2001 que la guerra arrasa las economas a travs de la destruccin del capital fsico, humano y social reduciendo la inversin, desviando el gasto pblico de actividades productivas, y llevando los obreros altamente formados a emigrar.40 Los empobrecidos en perodos de paz son los que ms sufren la catstrofe de la guerra. Los pases que dependen de la riqueza petrolera y mineral corren un peligro ms inmediato que los Estados sin recursos naturales. Segn Collier y Hoeffler [2000], un Estado que depende mucho de la exportacin de petrleo y minerales tiene una probabilidad de experimentar una situacin de violencia armada de un 23 por ciento en cualquier perodo de cinco aos; otro pas identico sin recursos naturales tiene una probabilidad de slo 0.5 por ciento. La Tabla Cuatro muestra 12 pases dependientes del petrleo y de los minerales que recientamente experimentaron una situacin de violencia armada. Hay varias maneras por las cuales la riqueza petrolera y mineral sube el riesgo de conflicto armado. Las operaciones mineras mal controladas pueden llevar a la expropiacin de tierras, daos medioambientales y violaciones de los derechos humanos; estos problemas, a su vez, pueden generar protestas que lleven a un conflicto armado, como en la rebelin Bougainville en Papua Nueva Guinea, y la rebelin de Papua Oeste (Irian Jaya) en Indonesia. El descubrimiento de una fuentes de riquezas en una regin polticamente inestable puede fomentar sentimientos separatistas, como en Nigeria (la rebelin de Biafra), Angola (la rebelin de Cabinda), e Indonesia (la rebelin de Aceh). Los grupos rebeldes pueden sostenerse con el robo o la venta de los recur-

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sos naturales, como en los casos de Liberia, Sierra Leona y la Repblica del Congo.41 Los Estados que dependen del petrleo y de los minerales tambin tienden a estar altamente militarizados. Esto puede ser un reflejo de su alto riesgo de violencia armada; puede proporcionar el riesgo mismo de conflicto armado; y puede ser que tales Estados tienden a ser menos democrticos. En cualquier caso, estos Estados no slo gastan ms en sus fuerzas armadas, sino que tambin gastan una parte mayor de su presupuesto gubernamental entero. En 1997, un gobierno gastaba en general el 12.5 por ciento de su presupuesto en el Ejrcito. Por cada aumento en dependencia en minerales de 5 puntos, los gobiernos tendan a gastar un 1.6 por ciento adicional de su presupuesto en el Ejrcito. Ecuador, por ejemplo, gasta el 20.3 por ciento de su presupuesto nacional en las Fuerzas Armadas FFAA; la Republica Centro-Africana gasta el 27.7 por ciento de su presupuesto nacional en las FFAA; Arabia Saudita gasta el 35.8 de su presupuesto nacional en la partida militar. Una consecuencia es que hay menos dinero disponible para programas para la poblacin de muy bajos recursos.

Tabla 4: Recientes Guerras Civiles en Estados Dependientes del Petrleo y los Minerales.
Pais Argelia Angola (UNITA) Angola (Cabinda) Congo, Repblica Congo, Repblica Democrtica Indonesia (Aceh) Indonesia (Irian Jaya) Iraq Liberia Nigeria Papa Nueva Guinea Sierra Leona Sudn Yemn Duracin 1991-presente 1975-presente 1992-presente 1997-1999 1997-presente 1986-presente 1969-presente 1974-75, 1985-92 1989-95 1967-1970, 1980-84 1988-presente 1991-presente 1983-presente 1986-87, 1990-94 Recursos Petrleo Diamantes Petrleo Petrleo Cobre, diamantes Gas Natural Cobre, oro Petrleo Diamantes, minerales de hierro Petrleo Cobre, Oro Diamantes Petrleo Petrleo

Construccin del gasoducto Yadana en Thailandia. (credit: Earthrights International)

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4. Resumen y Recomendaciones
Este anlisis ha mostrado que La dependencia del petrleo y los minerales reduce el ritmo de crecimiento econmico. La dependencia del petrleo y los minerales produce un tipo de crecimiento econmico que ofrece pocos beneficios directos a la poblacin de escasos recursos; ms an, la dependencia del petrleo y los minerales hacen ms difciles las formas de crecimiento en favor de la poblacin de bajos recursos, debido a la Enfermedad Holandesa. La dependencia del petrleo y los minerales est fuertemente correlacionada con una baja calidad de la atencin en salud y altas tasas de mortalidad infantil; la dependencia del petrleo est tambien correlacionada con altas tasas de malnutricin infantil y bajos niveles de gasto en atencin de salud; La dependencia del petrleo est fuertemente correlacionada con un bajo desempeo en educacin, incluyendo bajas tasas de matrcula en escuelas primarias, y bajas tasas de alfabestismo en adultos; La dependencia de los minerales est fuertemente correlacionada con desigualdad en el ingreso; Los Estados que dependen del petrleo y los minerales son excepcionalmente vulnerables a los choques econmicos. En teora, los gobiernos deberan ser capaces de proteger a la poblacin de escasos recursos de los choques econmicos. En la prctica, raramente lo hacen. Una serie de problemas como stos generalmente conllevara a llamados para la accin de los gobiernos. Pero, tambin hemos encontrado que en los Estados dependientes del petrleo y minerales, el gobierno en s mismo es parte del problema. La dependencia del petrleo y los minerales est significativamente correlacionada con: Corrupcin; Gobiernos Autoritarios; Inefictividad gubernamental; Altos niveles de gasto militar; Alto riesgo de situacin de violencia armada. Todos estos hallazgos describen las tendencias generales entre los Estados [Cuadro 5]. Existen excepciones: algunos Estados con grandes industrias extractivas -como Botswana, Chile y Malasia han superado muchos de los obstculos descritos en este estudio y han implementado estrategias en favor de la poblacin que vive en la pobreza.42 Existen algunos Estados, como Kuwait y Brunei con poblaciones pequeas y una enorme riqueza petrolera per cpita. Nuestro anlisis encontr, sin embargo, que estos Estados son anomalas estadsticas raras excepciones, cuyo xito ha sido dificil de reproducir por parte de otros Estados. En la gran mayora de los casos, la dependencia del petrleo y minerales est ligada a altos niveles de pobreza y miseria. Estos hallazgos son especialmente preocupantes para pases como Chad, Guinea Equitorial, Sudan y Kazakhstan, los cuales tendern a ser ms dependientes del petrleo a lo largo de la prxima dcada.

Tabla 5: Resumen de Hallazgos


Dependencia del Dependencia de Petrleo los minerales Bajo ndice de Desarrollo Humano* Bajo ndice de Desarrollo Humano Cada en el IDH 1990-98 Poblacin en pobreza* Bajo crecimiento econmico Alta mortalidad de nios menores de cinco aos* Alta malnutricin infantil* Baja esperanza de vida* Bajo Gasto en Salud (% of PBI)* Baja matrcula en escuela primaria* Baja matrcula en escuela secundaria * Bajo alfabetismo de adultos* Alta desigualdad en el ingreso* Vulnerabilidad a los shocks econmicos* Alta corrupcin* Autoritarismo* Falta de efectividad del gobierno* Alta probailidad de situacin de violencia armada* Alto gasto militar (% del gasto del gobierno) Alto gasto militar (% del gasto del gobierno)* Una marca indica una relacin que es estadsticamente significante. * controlando por la influencia del PBI per cpita

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Qu se debe hacer?
Existe un gran espacio para que la accin internacional atienda estos problemas. Los bancos de desarrollo multilateral y las agencias crediticias de exportacin asignaron $51.000 millones entre 1995 y 1999 para apoyar los proyectos extractivos en los pases en vas de desarrollo y los Estados del bloque sovitico.43 El Grupo Banco Mundial tambin da asesora, asistencia tcnica y seguro de riesgo a los Estados y empresas mineras para promover las industrias extractivas. Como mrito a su favor, el Grupo Banco Mundial, y un grupo de empresas mineras internacionales, han empezado a explorar alternativas para reducir los costos ambientales y sociales de los proyectos petroleros y mineros en los Estados en vas de desarrollo. Nosotros creemos que estas acciones valen la pena pero que son insuficientes. Estas acciones se basan en la creencia que los proyectos extractivos pueden generar costos locales, pero que estos costos son sobrepasados por los beneficios nacionales. Nuestro anlisis muestra que en la mayora de los casos no hay tales beneficios nacionales. Las industrias extractivas generan ingresos para los gobiernos, pero la economa en general y la poblacin de muy bajos recursos en particular- tiende a sufrir. Creemos que el mejor campo de accin para los Estados pobres es evitar en su totalidad las industrias extractivas orientadas a la exportacin y, en su lugar, trabajar para desarrollar los sectores agrcolas y de manufacturas sectores que tienden a producir beneficios directos para la poblacin de escasos recursos, y formas ms balanceadas de crecimiento. Sin embargo, reconocemos que los pases que tienen riqueza mineral y petrolera rara vez se abstienen de explotarla. Recomendamos, por lo tanto, cuatro series de medidas que, tomadas en conjunto, pueden ayudar a que las industrias extractivas estn ms a favor de las personas de escasos recursos y quizs, menos dependientes de las exportaciones de minerales y petrleo. Estas medidas son: 1) ayudar a los Estados pobres a diversificar sus exportaciones; 2) promover la transparencia; 3) ofrecer ayuda para el sector extractivo slo a los gobiernos que ya son democrticos y favorecen a la poblacin que vive en la pobreza; y 4) establecer mecanismos para el seguimiento del flujo de recursos entre las empresas y el gobierno.

Diversificacin de las exportaciones


Por dcadas, los economistas han insistido que los Estados en vas de desarrollo dependan de la exportacin de materia prima para diversificar sus exportaciones. Los Estados con mayor diversidad de exportaciones estn mejor protegidos contra las fluctuaciones del mercado. Para los exportadores de minerales y petrleo, una forma directa de diversificacin ha sido el desarrollo de industrias hacia abajo, las cuales pueden procesar y agregar valor a la materia prima. Muchas compaas hacia abajo usan grandes cantidades de trabajadores a una escala salarial baja y, por lo tanto, ofrecen oportunidades para los pobres. Sin embargo, las industrias hacia abajo que dependen del petrleo y los minerales raramente tienen xito. Una razn para estas fallas son las barreras tarifarias y no tarifarias que los Estados de la OECD mantienen contra los minerales procesados y los productos petroleros (ver Cuadro 3). Los Estados del OECD deben desprenderse de estas tarifas. Ms an, si los IFIs apoyan al sector extractivo, deben incluir asistencia para ayudar al pas anfitrin para agregar valor ms que simplemente extraer sus riquezas minerales y petroleras.

Promover la Transparencia
Es esencial hacer que los sectores extractivos estn a favor de la poblacin de menores recursos y que haya mayor transparencia de parte de los prestamistas internacionales, las firmas extractivas y los gobiernos anfitriones. Los bancos multilaterales de desarrollo y las agencias de crdito para exportacin deben pedir a las compaas que hagan pblica la informacin acerca de los pagos que hacen al gobierno anfitrin, incluyendo los pagos regulares (tales como pago por derechos, impuestos y participacin de rentas) y de los pagos irregulares (tales como bonos firmados); y cualquier otro pago que hagan, o programas que financien para las comunidades locales. Los gobiernos anfitriones deben divulgar, en forma similar, todos los ingresos que reciben de las empresas extractivas. Tales divulgaciones deben animar a las compaas y los gobiernos a tener mayor respuesta a las preocupaciones populares.

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Ayudar solamente a los gobiernos democrticos y en favor de la poblacin que vive en la pobreza
La transparencia puede crear presiones para reformas polticas, pero solamente en los Estados en los cuales los ciudadanos tienen libre acceso a la informacin, y en donde se hace responsable a los gobiernos en elecciones libres y limpias en otras palabras, en Estados democrticos. La democracia en s no puede resolver todos los problemas de los Estados dependientes del petrleo y minerales la baja esperanza de vida, mortalidad infantil, desigualdad en el ingreso, y una fraccin de la poblacin viviendo bajo la lnea de pobreza pero estos problemas disminuyen significativamente cuando el gobierno es, al menos parcialmente democrtico. Los gobiernos democrticos son tambin menos dados a utilizar sus recursos en gastos militares, y con mayor probabilidad los utilizarn en servicios de atencin mdica. Ms an, mucho de los Estados que han usado sus recursos para aliviar la pobreza incluyendo Malasia, Chile y Botswana son al menos parcialmente democrticos. Tambin reconocemos que los financiadores internacionales no pueden utilizar la ayuda para el desarrollo para obligar a los Estados a ser democraticos; ni tampoco pueden obligarles a que adopten polticas en favor de la poblacin de escasos recursos. Muchos observadores estn de acuerdo con que la condicionalidad la prctica de ligar la ayuda a grandes reformas de polticas es raramente exitosa.44 Por los tanto pedimos a los financiadores internacionales que ofrezcan ayuda slo a los Estados que han llegado a ser democrticos y que han mostrado un compromiso claro de lucha contra la pobreza.

Monitoreo y Control de los Ingresos


Para que las industrias extractivas se conviertan en herramientas de ayuda para la poblacin que vive en la pobreza, la democracia es necesaria pero no suficiente. Muchos Estados que son relativamente democrticos- tales como Bolivia, Ecuador, Papa Nueva-Guinea y Ghana han fracasado en hacer uso efectivo de sus ingresos provenientes de sus recursos para aliviar la pobreza. A menudo estos

ingresos se pierden en auspicios, corrupcin y gasto militar. Para asegurar que los ingresos por recursos sean usados adecuadamente, los financiadores internacionales deben apoyar proyectos en los cuales los gobiernos anfitriones especifican, con anterioridad, cmo van a ser utilizados los ingresos para aliviar la pobreza, y determinan un monitoreo independiente para asegurarse de que esto ocurra. Los acuerdos recientes entre el Banco Mundial y el Gobierno de Chad muestra, un til precedente. El Gobierno de Chad ha acordado que todos sus ingresos provenientes del petrleo sean inicialmente depositados a una cuenta de custodia en el exterior; que la cuenta sea sujeta a una auditora anual independiente; que los fondos sean gastados de acuerdo a una estricta frmula que destribuye 80 por ciento a la educacin, a la atencin mdica, a los servicios sociales, al desarrollo rural, a infraestructura y al manejo ambiental y de los recursos hdricos; y que este proceso sea supervisado por una Junta que incluye oficiales del gobierno y representantes de ONGs de derechos humanos y laborales. El sistema, sin lugar a dudas, va a enfrentar diversos retos: el ao pasado, antes de que se establecieran estos controles, el Presidente de Chad Indriss Deby utiliz $ 4.5 millones de los ingresos de petrleo para comprar armas para combatir una rebelin en el desierto norte. Sin embargo, todava creemos que los arreglos de Chad o una versin consolidada de stos- puede brindar un ejemplo del tipo de monitoreo en que debieran insistir los donantes para incrementar la fraccin de ingresos que se gasta en la poblacin de escasos recursos y reducir el monto que se gasta en corrupcin y armas. Las industrias petroleras y de minerales crean oportunidades dirigidas a las necesidades de los pobres; pero tambin crean oportunidades para la corrupcin y el conflicto. En casi todos los casos a excepcin de unos pocos- los ingresos por petrleo y minerales han sido desperdiciados en corrupcin y conflicto. Para convertir a las industrias extractivas en herramientas para el desarrollo, los financiadores internacionales, las compaas mineras y los gobiernos anfitriones deben estar preparados para cambiar sus polticas.

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Apndice: Resultados Estadsticos

L
Variable Dependencia del Petrleo Dependencia Mineral Ingreso per cpita -log) IDH -posicin) IDH -puntaje) Cambio en IDH Mortalidad de menores de 5 aos Esperanza de vida Malnitricin Infantil Gasto en salud Matrcula en primaria Matrcula en secundaria Alfabetismo en adultos Desigualdad del ingreso Efectividad del gobierno Gasto militar Obs 144 123 150 150 150 128 150 150 97 143 128 119 150 109 150 124

os resultados estadsticos presentados en este documento fueron obtenidos con un anlisis de regresin de varios pases usando el programa Stata 7.0. Las variables independientes de inters, Dependencia del Petrleo y Dependencia Minera fueron medidas en el ao 1995; los indicadores para las otras variables se midieron para 1997, 1998, 1999, usando el ao ms reciente para el que hubiera data disponible. Por lo anto, las regresiones examinan el impacto de Dependencia del Petrleo y Dependencia Minera en las otras variables con un rezago de dos, tres o cuatro aos. El modelo economtrico bsico para este anlisis es: Pi = a1 + GDPib1 + Di b2 + ei donde Pi es una medida de pobreza para el pas i; GDPi es el logaritmo natural de PBI per cpita para el pas i; Di es la medida de dependencia de petrleo o mineral; y ei es el margen de error. Las variables se resumen en el Cuadro 6.

Tabla 6: Resumen de las Variables


Media 5.05 2.6 8.28 90.5 .671 .0243 69.5 64.7 26.4 3.23 82.2 65.3 78.2 6.44 -.407 2.68 Desv Estd 12.2 5.72 1.15 51.9 .183 Min 0 0 6.13 1 .252 Max 68.5 35.1 10.4 174 .935 .087 316 80 64.2 8.3 99.9 99.9 99.8 11.9 43 14.9

.0284 -.058 69.8 11.3 15 2.05 22.6 25.7 22 2.34 17.2 2.59 4 37.2 0 .2 13.2 9.4 14.7 1.1 -60 .2

Las variables se definen de la siguiente manera: Dependencia del Petrleo es la relacin entre las exportaciones de combustibles incluyendo petrleo, gas natural y carbn y el PBI en 1995. Los datos de base fueron obtenidos de Indicadores del Banco Mundial del 2001 del Banco Mundial y del UNCTAD Commodity Yearbook 1995. Las figuras de exportacin para Singapur y Trinidad han sido corregidas para reflejar las exportaciones netas, ya que ambos Estados son puntos de transbordo de materias primas extradas de Estados cercanos. Los valores para ambos Estados se fijaron en 0.01. Cuando no hubo datos disponibles de una de estas dos fuentes, se usaron los datos del ao ms cercano. Los datos de exportacin de Liberia y Sierra Leona fueron tomados de Reno [1999]. Dependencia de Minerales es la relacin entre los minerales no combustibles con el PBI en 1995. Los datos fueron obtenidos de Indicadores Mundiales de Desarrollo 2001 del Banco Mundial. Las figuras de exportacin para Singapur y Trinidad han sido corregidas para reflejar las exportaciones netas, ya que ambos Estados son puntos de transbordo de materias primas extradas de Estados cercanos. Los valores de ambos Estados se fijaron en 0.01. Cuando no hubo datos disponibles de una de estas dos fuentes, se usaron los datos del ao ms cercano. Los datos de exportacin de Liberia y Sierra Leona fueron tomados de Reno [1999]. Ingreso per cpita es el registro per cpita del PBI en 1998, medido como paridad en poder de compra. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , en Mayo 15, 2001. ndice de Desarrollo Humano y Cambio en el ndice de Desarrollo Humano se refieren a ndice de Desarrollo Humano del PNUD en 1998, que combina medidas de ingreso per cpita, educacin, y esperanza de vida y es el ms reciente disponible. Se hicieron evaluaciones en las posiciones de acuerdo al IDH de 174 Estados -un nmero ordinal) y el puntaje en s mismo -un nmero cardinal); los resultados fueron casi idnticos. Ntese que para la posicin de IDH, un nmero bajo es un indicador de alto desarrollo, mientras que para el puntaje IDH, un nmero
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El mercado en las afueras de Tambogrande, Peru. Las zonas cercanas de agricultura en el valle de San Lorenzo son las ms productivas de Peru. Cultivadores de mango, coco, limn y verduras se sienten amenazados por la propuesta de construir una mina en la zona, que implicara la desviacin de un ro, del cual dependen los granjeros para sus sistemas de irrigacin. (Ernesto Cabellos/Guarango Cine Y Video)

alto sugiere alto desarrollo. Un cambio en el IDH indica un cambio en el posicionamiento entre 1990 y 1998. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Tasa de Pobreza es el fragmento de la poblacin que est por debajo de la lnea nacional deingreso de pobreza para los aos ms reciente, entre 1987 t 1997. Los datos fueron tomaos del sitio web del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Mortalidad para menores de cinco aos es por cada 1000 nacimientos, en 1998. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Se realiz una prueba aparte con la tasa de mortalidad de menores de cinco aos en 1999, basada en Indicadores Mundiales de Desarrollo 2001 del Banco Mundial; los resultados fueron similares, aunque la correlacin con la dependencia del petrleo pierde importancia. Esperanza de Vida al Nacer es para el perodo 1995-2000. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Se realizo una prueba aparte con la tasa de esperanza de vida en 1999, basada en Indicadores Mundiales de Desarrollo 2001 del Banco Mundial; los resultados fueron virtualemente idnticos. Malnutricin Infantil es la prevalencia de la malnutricin en talla -altura), medida como porcentaje de nios menores de cinco aos. Ya que estos datos son escasos, se usaron las cifras de los aos ms recientes, a partir de 1990. Los datos son de Indicadores Mundiales de Desarrollo 2001. Gasto en Salud es el porcentaje del PBI gastado en atencin de salud durante los aos 1996-98. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Matrcula en Escuela Primaria y Secundaria fue medida en 1997, como un porcentaje del grupo etreo relevante. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Alfabetismo en Adultos es para 1998 y medido como un porcentaje de aqullos con 15 aos o ms. Los datos fueron tomados del sitio web del

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Desigualdad en el Ingreso es una fraccin del ingreso o consumo que alcanza al 20 por ciento ms pobre de la poblacin. Los datos son para los aos ms recientes entre 1987-98. Los datos fueron tomados del sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, , el 15 de Mayo del 2001. Efectividad del Gobierno se tom del sitio web del PNUD, y se calcul como la posicin del Estado en PBI per cpita menos la posicin de IDH. Un Estado que se desempea a un nivel normal tendr entonces un puntaje de cero, mientras que un puntaje positivo indica que el Estado est dando un nivel de desarrollo humano ms alto que el que se espera de acuerdo a su nivel de ingreso. El Gasto Militar se mide como la fraccin del gasto de gobierno en 1997. Los datos fueron tomados de Indicadores Mundiales de Desarrollo 2001 del Banco Mundial.

Tabla 7: Resultados Estadsticos


Dependencia del Petrleo ndice de Desarrollo Humano* (posicin) ndice de Desarrollo Humano* (puntaje) Cambio en el IDH 1990-98 Mortalidad < 5 aos* (PNUD) Mortalidad < 5 aos * (WDI) Malnutricin Infantil* Esperanza de Vida* (UNDP) Esperanza de Vida* (WDI) Gasto en Salud (% del PBI)* Matrcula Primaria* Matrcula Secundaria* Alfabetismo en Adultos* Desigualdad del Ingreso* Eficiencia del Gobierno Gasto Militar Gasto Militar* .416 (.000) -.00136 (.002) .0000529 (.834) .764 (.004) .419 (.105) .208 (.011) -.0716 (.083) -.0612 (.196) -.0287 (.011) -.412 (.001) -.216 (.074) -.318 (.002) -.00682 (.835) -.434 (.000) .317 (.000) .328 (.000) Dependencia de los Minerales .615 (.020) -.00346 (.001) -.0015127 (.001) 2.53 (.000) 2.38 (.000) .0449 (.797) -.417 (.000) -.507 (.000) -.00441 (.854) -.324 (.226) .212 (.469) -.377 (.112) -.102 (.033) -.652 (.012) .331 (.037) .304 (.058)

* controlando por la influencia del PBI per cpita Todas las regresiones se efectuaron con el proceso de mnimos cuadrados ordinarios -OLS) usando Stata 7.0. Los nmeros en parntesis indican P>|T|

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Eslabonamientos debiles

1956; Watkins 1963. 1943; Murphy et al. 1989. 3 sta es una forma estndard para medir la dependencia de los recursos, ya que capta tanto la influencia del petrleo y de los minerales como fuentes de ingresos de la exportacin, como el papel que desempean en la economa en su conjunto. Otros que usan esta medida de dependencia incluyen Sachs y Warner 1995; Leite y Weidmann 1999; y Ross 2001a. 4 En muchos casos puede ser apropiado examinar las correlaciones sin controlar los efectos del ingreso per cpita. En estos casos, describimos los resultados de ambas pruebas. 5 Llegamos a esta conclusin al practicar una tcnica estadstica llamada anlisis de regresion. El anlisis de regresin permite que los cientficos sociales midan la correlacin entre un factor (en este caso, la dependencia en minerales) y otro (como la pobreza), al mantener la influencia de otros factores adicionales constantes (como el ingreso per cpita). Una descripcin ms detallada de los resultados se encuentra en el apndice. 6 La correlacin entre las industrias extractivas y la pobreza no slo est restringida a los pases en vas de desarrollo. Una encuesta por Freudenberg y Wilson encuentra que en los Estados Unidos existe evidencia que la minera est fuertemente relacionada con la pobreza. 7 World Bank 2001a, pp. 45-48. 8 Ibid., pp. 52-55. 9 Ibid., pp. 77-85. 10 Ibid., pp. 55-56. 11 Ibid., pp. 135-169. 12 Ibid., pp. 99-112. 13 Ibid., pp. 10-11. 14 Dollar and Kraay 2000. 15 Este descubrimiento fue documentado primero en una regresion del crecimiento a campo traviesa por Sachs y Warner 1995. Desde entonces se ha replicado usando otras medidas por Leite y Weidmann 1999 y Gylfason et al. 1999. 16 Ross 1999. 17 World Bank 2001a, p. 53. 18 La version clasica de tal argumento es de Hirschman 1958, 1977. 19 DeRosa 1992; Owens and Wood 1997; Cramer 1999. 20 Corden and Neary 1982; Neary and van Wijnbergen 1986. 21 Por otra parte, la dependencia de minerales no tiene correlacin con los gastos en el cuidado de salud lo cual implica que a pesar del dinero que gastan, estos Estados ejecutan un trabajo psimo en el sector de la salud pblica de sus ciudadanos. 22 Tambien existe una correlacin ms debil entre la dependencia en el petrleo y los niveles de matricula en las escuelas secundarias. 23 World Bank 2001a, p. 55. 24 Ibid., p. 146. 25 Grilli and Yang, 1988. 26 Reinhart and Wickham, 1994.
2 Rosenstein-Rodan

1 Innis

27 La

nacionalizacin de las firmas de petrleo y minerales extranjeros durante los 1950s, 1960s y los 1970s ha incrementado la vulnerabilidad de los Estados a los choques econmicos. Antes de la nacionalizacin, las corporaciones extranjeras tendan a capturar y repatriar una gran fraccin del alquiler de rentas, incluyendo esas creadas por choques de recursos. Este desague de riquezas fue muy resentido por los gobiernos de los Estados en va al desarrollo. Irnicamente, la reparticion de recursos windfalls con tal que los gobiernos con el beneficio imprevisto de aislar a las instituciones de la volatilidad de los mercados internacionales de bienes. Al expropiar las corporaciones extranjeras en una poca cuando los precios de los recursos estaban creciendo ms variables todava los gobiernos que exportan recursos expusieron sus instituciones a los grandes choques del mercado. 28 Ross 2001c 29 See Gelb and Associates 1988; Auty 1990. 30 Auty 1990. Also see Sachs and Warner 1999. 31 Cited in Gelb and Marshall-Silva 1988, p. 179. 32 Ibid., p. 181. 33 Urrutia 1988; Karl 1997. 34 Lewis 1984. 35 Otra razn por la cual las escenas de estabilizacion de precios de bienes tienden a fallar puede estar relacionada con la duracin de los mismos choques de precios. See Cashin, Liang, and McDermott 1999. 36 World Bank 2001a, p. 99. 37 Leite and Weidmann 1999; Gylfason 2001. 38 Ross 2001a. 39 Imagnese un pas donde el ingreso per cpita es $800 al ao ms o menos el nivel de Indonesia y Egipto con una poblacion de 20 millones. Suponga que los exploradores encuentran un depsito de petrleo que produce $10 billones de petrleo por ao, de lo cual todo es exportado, y que antes del descubrimiento, no se exportaba el petrleo. El nuevo petrleo simultaneamente levantara el ingreso per cpita (lo cual tiende a tener efectos pro-democrticos), y subira la dependencia del pas en el petrleo ( lo cual tiene efectos antidemocrticos. El anlisis en Ross 2001a demuestra que al transcurso de cinco aos, el gobierno sera menos democrtico, perdiendo cerca a .93 en una escala autocrtica-democrtica de 0-10. Un descubrimiento comparable en un Estado con un ingreso per cpita inicial de $1720 perdera .54 puntos; si el ingreso per cpita fuese $8000 ms o menos el nivel de Argentina y Slovenia la misma represa petrolera estara relacionada con una cada de .16. 40 World Bank 2001a, p. 50. 41 Ross 2001b 42 Es importante tomar nota que estos Estados han tenido mucho xito en el alivio de la pobreza en relacin con otros Estados que dependen de petrleo y minerales; sus records en la reduccin de la pobreza todava dejan mucho campo para el mejoramiento. 43 Friends of the Earth International 2000. 44 Collier et al. 1997; Mosley, Harrigan, and Toye 1991

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Referencias
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Miembros de un comit para la defensa del medio ambiente, cerca de la mina de oro Yanacocha en Cajamarca, Peru. Manejan una red de canales de irrigacin en la montaa Quilish, una area que ha sido propuesta para la expansin de la mina Yanacocha. Les preocupa la posibilidad de que sus fuentes de agua se contaminen por los deshechos provenientes de la mina y estan firmamente en contra de la expansin. Un miembro de la comisin explic a una delegacin de visitantes de Oxfam America, Defenderemos este agua con nuestras vidas. (credit: Ernesto Cabellos/Guarango Cine y Video)
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