UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID MSTER DE ESTUDIOS CONTEMPORNEOS DE AMRICA LATINA (ESTADO, SOCIEDAD, ECONOMA, Y CULTURA)

AYUDA EXTERNA EN BOLIVIA (1985-2009):

DEL NEOLIBERALISMO AL POSTNEOLIBERALISMO

Candidato: FERNANDO DE LA CRUZ PREGO Tutor: DAVID DIAZ ARIAS

Madrid, 2010

ndice

ndice Lista de Figuras y Tablas Resumen Introduccin - Definicin del Tema y Problema de Investigacin - Estado del Arte - Enfoque Terico y Conceptualizacin - Metodologa - Plan de Captulos Captulo 1: Crisis, Estabilizacin y Ajuste Estructural (1985-1992) 1.1. Demanda Financiera 1.2. Oferta Financiera Neoliberal 1.2. Sistema de Ayuda Externa para la Estabilizacin y Ajuste Estructural 1.4. Entre el xito de la estabilizacin y la escasez de crecimiento Captulo 2: Auge y Declive Neoliberal (1993-2003) 2.1. De la Demanda Financiera a la Demanda Poltica 2.2. Profundizando y Complementando la Oferta Neoliberal 2.3. Sistema de Ayuda Externa del Post-Consenso moderado 2.4. Del Auge del crecimiento al declive de lo social Captulo 3: Transicin Post-Neoliberal (2004-2009) 3.1. Demanda Poltica Post-Neoliberal 3.2. Diversificacin de la Oferta 3.3. Sistema de Ayuda Externa Post-Neoliberal 3.4. La vuelta del Estado Desarrollista

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Conclusiones Bibliografa Anexos Anexo 1. Objetivos y Condicionalidades FMI (Stand By 86 y ESAF 89) Anexo 2. Proyectos Banco Mundial (1986-2009) Anexo 3. Nuevo Marco de Relacionamiento (1997) Anexo 4. Sntesis Condicionalidades del Prstamo de Capitalizacin (BID y BM)

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Lista de Figuras y Tablas

Figura 1. Marco analtico: Ciclo de Construccin Poltica-Impacto del Sistema de Ayuda Externa Tabla 1. Volumen e Intensidad de la Ayuda Externa (1987-1992) Tabla 2. Concentracin de la Ayuda Externa en Donantes hegemnicos (1987-1992) Tabla 3. Inversin Pblica (1987-1992) o o 3.1. Inversin Pblica por Fuente de Financiacin (1987-1992) 3.2. Inversin Pblica por Sector financiado con Recursos Externos

Tabla 4. Evolucin de la Tasa de Inflacin Anual (1980-1989) Tabla 5. Evolucin de las Transferencias netas de Recursos al Exterior (1980-1992) Tabla 6. Evolucin del Crecimiento Econmico (1986-1992) Tabla 7. Evolucin Indicadores Sociales (1980-1992) Tabla 8. Presupuesto de Inversin Pblica por Fuente de Financiacin de la EBRP Tabla 9. Volumen e Intensidad de la Ayuda Externa (1993-2003) Tabla 10. Inversin Pblica por Fuente de Financiacin (1993-2003) Tabla 11. Concentracin Ayuda Externa en Donantes hegemnicos (1993-2003) Tabla 12. Concentracin Ayuda Externa en Otros donantes (1993-2003) Tabla 13. Evolucin de los Indicadores Macroeconmicos (1993-2003) Tabla 14. Evolucin de las Fuentes de Financiacin (1993-2003) Tabla 15. Evolucin de los Indicadores Sociales (1993-2003) Tabla 16. Volumen e Intensidad de la Ayuda Externa (2004-2009) Tabla 17. Inversin Pblica por Fuente de Financiacin (2004-2009) Tabla 18. Concentracin Ayuda Externa en Donantes hegemnicos (2004-2009) Tabla 19. Concentracin Ayuda Externa en Donantes eficaces (2004-2009) Tabla 20. Concentracin Ayuda Externa en Donantes emergentes (2004-2009) Tabla 21. Evolucin Indicadores Macroeconmicos (2004-2009) Tabla 22. Evolucin Fuentes de Financiacin (2004-2009)

Tabla 23. Evolucin Deuda Externa (2000/2008) Tabla 24. Evolucin Indicadores Sociales (2004-2009)

Resumen Ejecutivo
Desde una perspectiva histrico-estructural, el presente trabajo trata de entender la relacin que se ha establecido en Bolivia entre la construccin poltica del sistema de ayuda externa, dimensin poltica, y el impacto de sta en el pas, dimensin econmica, desde 1985 hasta 2009. La conclusin central es que el sistema de ayuda externa ha pasado por tres perodos histricos diferenciados: i) el perodo de estabilizacin y ajuste estructural (1985-1992), ii) el perodo de auge y declive neoliberal (1993-2003), y iii) el perodo post-neoliberal (2004-2009). El primer perodo se caracterizar por la sintona entre donantes y gobiernos bolivianos en relacin a los objetivos y medidas necesarias para estabilizar y ajustar la economa tras la doble crisis financiera (deuda e inflacin) que sufri el pas al iniciarse la dcada de los ochenta. El modelo neoliberal, que se implantar a travs del DS 21060, se financiar en gran parte a travs de las aportaciones financieras de un grupo hegemnico de donantes compuesto por el FMI, el BM, el BID y USAID. El impacto de este sistema de ayuda fue exitoso en cuanto a la estabilizacin, no sin embargo, en cuanto al crecimiento econmico y las mejoras sociales. El segundo perodo tambin se caracterizar por la sintona entre gobernantes bolivianos y donantes, sta vez en relacin a la necesidad de profundizar las reformas de ajuste estructural y de complementarlas mediante reformas de corte institucional. En este caso el grueso de la ayuda se canalizar a travs del Banco Mundial y el BID. Los recursos financieros se orientarn, en una primera etapa (1994-1998), a desarrollar el proceso de privatizaciones de las empresas estratgicas de hidrocarburos y minera y, en un a segunda etapa (1999-2003), hacia las reformas institucionales. El resultado de este sistema fue un perodo inicial de crecimiento econmico y de privatizacin de la estructura productiva y un segundo de estancamiento econmico y de deterioro de los principales indicadores macroeconmicos (dficit y deuda externa). En ambas etapas los indicadores sociales no se alteraron y el pas segua presentando altas tasas de pobreza y abultados niveles de desigualdad, adems de una creciente fractura social entre gobernantes y gobernados, que derivara a principios de siglo XXI en un convulso proceso de ingobernabilidad social y poltica. El tercer periodo estar marcado por dos elementos: i) la llegada a la Presidencia de Evo Morales y ii) el espectacular incremento de los precios de las materias exportables por Bolivia. Estos dos elementos tendrn como resultado un sistema de ayuda centrado en los objetivos del gobierno, que exigir, por un lado, el respeto a la soberana nacional y la ausencia de condicionalidades de poltica econmica, y por otro lado, rompa con el modelo neoliberal y reestableca al Estado como agente central del desarrollo productivo. El forzado alineamiento a las nuevas polticas de Estado desarrollistas reconfigurar el sistema de ayuda externa, irrumpiendo en l con fuerza nuevos actores emergentes como Brasil y Venezuela, y expulsando a algunos donantes hegemnicos neoliberales como USAID y el FMI. El impacto de este modelo ofrecer espectaculares resultados macroeconmicos: un vigoroso crecimiento econmico, supervits pblicos y comerciales, y sustancial reduccin de la deuda externa. El nuevo modelo de Estado Productivo se sustentar sobre la nacionalizacin de los hidrocarburos y la masiva entrada de divisas producto de una coyuntura internacional de precios muy favorable. En trminos sociales an no se han percibido los efectos sobre la renta y la equidad de la nueva poltica social de redistribucin implementada por el MAS. En resumen, tres perodos histricos que muestran diversas formas de construccin poltica del sistema de ayuda externa, as como de los impactos de estas construcciones sobre varios aspectos econmicos y sociales del pas, que en ninguno de los casos han logrado alcanzar los dos grandes objetivos que permitiesen superar su vulnerabilidad y dependencia del exterior: la industrializacin y diversificacin de la estructura productiva para alcanzar un crecimiento econmico sostenido y la institucionalizacin de un sistema redistributivo que permita reducciones sustanciales de las brechas sociales del pas. 6

INTRODUCCIN

Definicin del Tema y Problema de Investigacin: Desde la crisis de 1985, la ayuda externa se convirti en la principal fuente de financiacin del desarrollo boliviano. Segn el Banco Mundial (2010), entre 1985 y 2005, Bolivia recibi ms de 12.000 millones de dlares en forma de ayuda externa. Este volumen de recursos equivala anualmente a un 10% del PIB y un 50% de la inversin pblica. Inevitablemente, el peso financiero de la ayuda externa oblig a los sucesivos gobiernos bolivianos a otorgar un estatus preferente en la toma de decisiones de poltica econmica a los principales donantes y prestatarios internacionales. Los cuatro principales proveedores de ayuda a Bolivia durante este perodo fueron los organismos financieros multilaterales (FMI, BM y BID) y la cooperacin bilateral estadounidense (USAID). Por aquel entonces, el grueso de la ayuda de estos donantes se caracteriz por su asignacin en base a objetivos de corte neoliberal centrados en conseguir la transicin hacia economas de mercado mediante crditos concesionales condicionados a un agresivo y severo ajuste estructural. Y as se hizo, para finales de los aos noventa Bolivia presentaba una de las economas ms abiertas y privatizadas de todo el continente y los organismos internacionales calificaban al pas como alumno modelo del ajuste. Las promesas del modelo neoliberal auguraron importantes y rpidos crecimientos econmicos, que en el medio plazo se materializaran en amplios beneficios para el conjunto de la sociedad. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados ni prometidos. En el ao 2003, tras casi dos dcadas de neoliberalismo, el crecimiento del PIB fue de un 0,5%, la pobreza segua afectando a ms de la mitad de la poblacin y la desigualdad segua siendo una de las ms altas del continente. Adems, la ayuda se mantena como el principal recurso de financiacin de su desarrollo y su peso sobre el PIB y la inversin pblica prcticamente no haba variado. En definitiva, el crecimiento econmico era escaso, el famoso efecto trickle down pareca inexistente y la ayuda se mantena como la fuente que cubrira los gaps fiscales y sociales del Estado. En este contexto las crticas populares afloraron progresivamente: Bolivia era una democracia subsidiada, la dirigencia nacional era calificada de vende patrias y la cooperacin internacional haba convertido el pas en un proyectorado. Los incidentes del Septiembre Negro, la Guerra del Agua y la Guerra del Gas no fueron ms que el reflejo de un descontento popular generalizado en relacin al rumbo del pas. El Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales supo capitalizar este

descontento popular entorno a tres grandes principios (anti-neoliberalismo, antiimperialismo y descolonizacin) articulados en un potente discurso de confrontacin, que finalmente llevara al lder cocalero al Palacio Presidencial en las elecciones de 2005. No le tembl el pulso al nuevo presidente al llegar al poder, la transformacin nacional prometida se inici de inmediato: Asamblea Constituyente y Nacionalizacin de los Hidrocarburos fueron las primeras medidas estrella. Acto seguido, se plante un nuevo modelo de desarrollo endgeno sobre la base del rol protagnico del Estado en la industrializacin nacional. Tras dos aos de gobierno del MAS, el pas presentaba unos indicadores macroeconmicos nunca antes vistos: crecimiento econmico por encima del 5%, supervit fiscal, espectacular aumento de las reservas internacionales y sustancial reduccin de la deuda externa. La buena coyuntura econmica propici una reduccin importante de la dependencia financiera de la ayuda externa, lo que reforz el discurso gubernamental y permiti que profundizase en su poltica de cambio. Al reducirse el peso financiero de la ayuda externa el gobierno dio pasos firmes en una reconfiguracin del sistema de ayuda en base a los intereses y prioridades nacionales. As, se rompi todo vnculo financiero con el FMI, se redujo la aportacin del Banco Mundial, el embajador estadounidense fue expulsado del pas y su agencia de desarrollo USAID del Chapare. En paralelo, nuevos donantes emergentes, como Brasil y Venezuela, comenzaron a adquirir una mayor importancia por su afinidad poltica y peso financiero. Esta transformacin responda a una intencin manifiesta del gobierno por reconfigurar las relaciones de poder en la construccin de la poltica econmica nacional y en el sistema de ayuda externa. Era evidente que se estaba desmontando, desde lo poltico, un sistema de ayuda externa dominado por los donantes, que haba monopolizado el discurso poltico-econmico boliviano y, sin embargo, no haba conseguido resultados sustantivos en trminos de desarrollo. Este ser nuestro tema de investigacin, la ayuda externa en Bolivia durante los ltimos veinticinco aos. En concreto, el trabajo abordar desde una perspectiva histrica el problema de investigacin que plantea la relacin entre las dos dimensiones fundamentales de la ayuda, la dimensin poltica, centrada en la construccin poltica de los sistemas de ayuda externa, y la dimensin econmica, orientada a los efectos-impactos de la ayuda. As, la pregunta que guiar nuestra investigacin es: En los ltimos veinticinco aos cul ha sido la relacin entre la construccin poltica del sistema de ayuda externa y los impactos que sta ha producido en Bolivia? A partir de la pregunta de investigacin se deriva el objetivo general del trabajo: analizar la relacin que se ha establecido entre construccin poltico-ideolgica e impacto en el sistema de ayuda externa a Bolivia en los ltimos 25 aos. Por ltimo, se presenta la hiptesis general sobre la que se

desarrollar la investigacin: en los ltimos 25 aos Bolivia ha pasado por tres perodos histricos que presentan sistemas de ayuda externa diferenciados tanto en su composicin poltico-ideolgica como en los impactos que han generado. Estos tres perodos seran los siguientes: Perodo de Crisis, Estabilizacin y Ajuste Estructural (1985-1992): que se caracterizar por la sintona entre la oferta de los donantes y la demanda del gobierno boliviano, y que establecer un sistema de ayuda externa centrado en la aportacin de recursos financieros a cambio de reformas para la estabilizacin y el ajuste estructural de corte neoliberal. El impacto de este sistema ser exitosos en cuanto a la estabilizacin, no sin embargo, en cuanto al crecimiento econmico ni los efectos sociales. Perodo de Auge y Declive Neoliberal (1993-2003): que se caracterizar tambin por la buena sintona entre los objetivos y prioridades marcadas por la oferta de los donantes y la demanda de los gobierno bolivianos, que establecer un sistema de ayuda externa centrado en la aportacin de recursos financieros a cambio de profundizar las reformas de ajuste estructural e implementar reformas de segunda generacin de carcter institucional. El impacto de este sistema se definir por su incapacidad para mantener un crecimiento econmico sostenido, por el traspaso de la propiedad de las empresas estratgicas de manos pblicas a privadas, y por el estancamiento de los indicadores sociales. Perodo de Transicin Post-Neoliberal (2004-2009): que se caracterizar por la ruptura de la buena sintona entre gobierno y donantes hegemnicos. La oferta se diversificar en tres grandes grupos de donantes: hegemnicos, eficaces y emergentes, mientras la demanda se orientar hacia su componente poltico. Se establecer as un sistema heterogneo, pero centrado en los objetivos marcados por el gobierno boliviano, que se traducir en la limitacin de las condicionalidades y la preferencia por los apoyos directos al gobierno. El impacto de este sistema de ayuda ser limitado en el plano macroeconmico y destacado en los apoyos financieros y tcnicos para el desarrollo de los sectores energtico y de infraestructuras. A nivel social se despliega una ambiciosa poltica social de carcter integral.

Estado del Arte Histricamente, la ayuda externa, como objeto de estudio, se ha abordado fundamentalmente desde dos dimensiones: la dimensin poltica y la dimensin econmica (Sanahuja, 1996). La primera, la dimensin poltica, ha centrado la atencin de los politlogos y los estudiosos de las relaciones internacionales sobre los objetivos, intereses y motivaciones en la asignacin de la ayuda por parte de los Estados, es decir, sobre la orientacin poltica de la ayuda. Tres son las escuelas que han trabajado desde esta perspectiva: el realismo, la interdependencia y la dependencia (Arenal, 2007). Los realistas parten de la naturaleza conflictiva y catica de las relaciones internacionales y entienden la ayuda como un instrumento ms al servicio de la poltica exterior de los Estados, por tanto, su objetivo ser servir a los intereses nacionales, tradicionalmente centrados en la seguridad nacional, reduciendo as el componente altruista de la ayuda a un plano meramente anecdtico (Morgenthau, 1962). Desde una perspectiva ms amplia, los interdependentistas tratan de ofrecer una visin e interpretacin de la realidad internacional ms compleja, tanto por los actores que la componen (organismos internacionales, ONGDs, empresas multinacionales, etc.) como por los temas de agenda que abarca (economa, medio ambiente, etc.), y definirn el rgimen internacional de la ayuda externa como un marco laxo de reglas y normas que le dotan de una cierta estructura y coherencia dentro del orden internacional (Keohane y Nye, 1988). Por ltimo, los dependentistas, entienden las relaciones internacionales como un sistema de dominacin, subordinacin y conflicto entre las naciones centrales y las perifricas, donde las primeras utilizan su poder econmico y poltico para someter a las segundas, y donde la ayuda es un instrumento ms al servicio del imperialismo capitalista del centro (Gunder-Frank, 1987). La otra gran dimensin de anlisis es la econmica, que ha nutrido el inters de los tericos del desarrollo por explicar los impactos y la naturaleza de la ayuda. Aqu tambin encontramos tres grandes enfoques: los liberales, los keynesianos y los estructuralistas. Los liberales parten del postulado de que el mejor asignador de los recursos es el mercado, y por tanto, ste ser el mejor motor para alcanzar el desarrollo. La ayuda externa, como instrumento estatal, deber ser eliminada o enfocada a transformar las economas hacia criterios de mercado (Friedman, 1995). Por su parte, los keynesianos parten de las fallas de mercado y de la importancia del Estado como agente dinamizador del desarrollo, as la ayuda externa puede suplir determinadas carencias de ahorro interno o inversin y ejercer de big push para alcanzar niveles ptimos de crecimiento econmico (Rostow, 1960). Por ltimo, los estructuralistas parten de la teora de

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Prebisch sobre el deterioro de los trminos de intercambio segn la cual los ciclos econmicos arrojan un saldo negativo para las exportaciones de materia primas de los pases perifricos, frente a las manufacturas del centro, lo que en ltima instancia ser el fenmeno desencadenante del subdesarrollo perifrico. En este contexto la ayuda externa es un elemento de escasa importancia en relacin a la centralidad de otros elementos estructurales que conforman las economas perifricas como su estructura productiva o su insercin en el comercio internacional (Prebisch, 1964). Ambas dimensiones, y sus diversas escuelas, nutrirn, con diferentes intensidades y a travs de distintas formulaciones, las polticas exteriores, los enfoques de desarrollo y las formas de provisin de la ayuda que recorrern el grueso del Siglo XX. Algunos ejemplos representativos fueron: los postulados realistas como constante de la poltica exterior estadounidense, la teora estructuralista como fundamento del enfoque latinoamericano de industrializacin por sustitucin de importaciones y la doctrina neoliberal como sustento del modelo neoliberal de provisin de la ayuda en los aos ochenta y noventa, por citar algunos. En este sentido, se constata una ntima relacin entre teora y prctica. Los desarrollos tericos inspiraron en gran medida la prctica poltica, y los resultados de sta retroalimentaron nuevos avances tericos. Sin embargo, a partir de los aos ochenta, esta interaccin pondr en evidencia las carencias y limitaciones de las dos dimensiones para aprehender de forma integral el fenmeno de la ayuda. El problema de ambas dimensiones, poltica y econmica, era el mismo, la otra dimensin era obviada1. Los estudios polticos no prestaban atencin a los resultados de desarrollo, y los economistas obviaban los intereses y motivaciones de los donantes en la orientacin poltica de la ayuda, lo que limitaba significativamente su capacidad analtica, comprensiva e interpretativa. Progresivamente, estas carencias se fueron haciendo ms evidentes y se fue poniendo de manifiesto la necesidad de integrar ambas disciplinas en un marco de anlisis comn que permitiese una comprensin integral del fenmeno de la ayuda. Fue en el marco de la Economa Poltica Internacional que se produjo una transicin heterognea hacia enfoques multidisciplinares y metodologas variadas con la idea de corregir las deficiencias y limitaciones de los enfoques nicos. As, la Economa Poltica Internacional ofrece un marco de anlisis que permite interpretar el papel de la ayuda externa en el contexto de la poltica y la economa internacional de forma simultnea. Es decir, el encaje de la ayuda dentro de las interacciones que se producen entre el poder y la riqueza mundial, en sus formas de produccin y distribucin, y en concreto, en las interacciones entre sus dos principales actores, Mercado y Estado, o para ser ms precisos, entre entes pblicos, como los
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Hay que sealar que tanto los enfoques Estructuralistas, como los de la Dependencia y la Interdependencia compleja presentan las primeras aproximaciones analticas que integran ambas dimensiones, y pueden considerarse como los precursores de los enfoques de la ayuda externa en el marco de la Economa Poltica Internacional

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Estados-Nacin y los Organismos Internacionales, y privados, como las empresas multinacionales y las ONGDs. A partir de los aos ochenta-noventa, el debate se centrar en el anlisis del mercado como principal organizador de la esfera econmico poltica internacional y la tensin que esto generar sobre los Estados-Nacin, al ser estos los principales representantes del poder poltico a nivel internacional. En este marco, se encuentran dos grandes corrientes: los neo-estructuralistas, herederos del estructuralismo cepalino y los neoliberales y neo-institucionalistas estrechamente vinculados a los organismos financieros internacionales. En ambos enfoques, las fronteras entre teora e ideologa eran muy difusas. Es ms, ambos irn asociados a programas polticos claramente orientados ideolgicamente. Por un lado, el neoliberalismo ser fuente inspiradora del programa poltico de la Nueva Poltica Econmica que se iniciar a partir de los aos ochenta. Este programa, de alcance internacional, tendr por objetivo actualizar los principios e instituciones nacidos del consenso de Bretton Woods. En este marco, el mercado ser la fuerza natural que organice y articule la esfera internacional, y que a travs de regmenes internacionales como los institucionalizados en la Organizacin Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial tendrn como prioridades la bsqueda de la estabilidad econmica internacional y la progresiva transicin hacia una economa de mercado global. La consecucin de estos objetivos se fundamenta en la favorable distribucin de votos y los procedimientos de toma de decisiones establecidos en estas instituciones-regmenes en favor de los pases industrializados, especialmente de Estados Unidos, frente a los pases perifricos (Sanahuja, 2005). En base a estos objetivos, los organismos financieros internacionales irn desarrollando un cuerpo doctrinal sobre el desarrollo, que cristalizar en los aos noventa en el Declogo del Consenso de Washington (Bustelo, 2003). El enfoque neoliberal se caracterizar por un enfoque agresivo de los procesos de estabilizacin, que generalmente tenan efectos recesivos, y de los ajustes estructurales, que se orientarn hacia la apertura comercial, la liberalizacin financiera, la privatizacin del sector pblico y la reduccin del gasto pblico de cara a reestructurar las economas y reorientar su estructura productiva hacia la exportacin de productos con ventajas comparativas. En el plano social, el enfoque haca especial nfasis en la reubicacin de la fuerza productiva en los sectores seleccionados por el mercado a travs del desarrollo de capital humano (educacin, salud, saneamiento e infraestructuras). La amplitud con que se han aplicado las recomendaciones neoliberales en gran parte de los pases en vas de desarrollo se explica por la Crisis de la Deuda de principios de la dcada de los ochenta. El

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sobreendeudamiento de muchos pases forz a sus gobiernos a aceptar las condiciones que imponan las instituciones multilaterales para el desembolso de los crditos concesionales. Lo que se llam la condicionalidad del ajuste fue el instrumento a travs del cual las IFIs se aseguraron de que, antes de recibir los recursos financieros en forma de ayuda, los pases endeudados aplicasen las polticas neoliberales que ellos haban diseado. A mediados de los aos noventa, tras casi una dcada de aplicacin, los programas neoliberales haban tenido un relativo xito en la estabilizacin de estas economas, pero en ningn caso, se haba conseguido que recuperasen la senda de un crecimiento econmico sostenible y mucho menos reducir las importantes brechas sociales. Es en este contexto que los enfoques neo-institucionalistas empezarn a ganar protagonismo. El enfoque neo-institucional bebe de los desarrollos tericos que entorno a los aos noventa vuelven a insistir en la importancia de las instituciones para el desarrollo (North, 1990). A raz de este enfoque terico, y con los resultados de los ajustes estructurales en la mano, se hace evidente la necesidad de incidir en aspectos institucionales para potenciar el crecimiento econmico y mejorar las condiciones sociales. As los nuevos programas de los organismos financieros internacionales subrayarn la importancia de establecer instituciones y polticas que fomenten un clima propicio para dinamizar la actividad privada, lo que se tradujo en reformas de la administracin pblica, del sector judicial y de descentralizacin poltica y econmica, as como potenciar las reformas de carcter social vinculadas al desarrollo de capital humano. Este nuevo enfoque sobre el desarrollo, ser etiquetado como el Post-Consenso de Washington, y fundamentar la aparicin de las reformas de segunda generacin. Desde la perspectiva especfica de la ayuda, las aportaciones neo-institucionales nacen en el marco del histrico debate acadmico sobre la eficacia de la ayuda. Como ha sealado Tezanos (2010), el debate que pone en relacin ayuda externa con crecimiento econmico tiene larga data y puede agruparse en tres grandes fases, sin embargo, ninguna de ellas ha conseguido ofrecer resultados concluyentes. No obstante, de la tercera generacin de estudios surge una idea recurrente: la importancia de las instituciones econmicas en el impacto de la ayuda. Trabajos como el de Burnside y Dollar (2000) tendrn una gran repercusin, primero de carcter acadmico, al fomentar un intenso debate en torno a los condicionantes del impacto econmico de la ayuda externa, y segundo, de carcter aplicado, porque reforzarn en gran medida el enfoque moderado del Post Consenso de Washington y las reformas de segunda generacin, as como la asignacin de ayuda de algunos donantes, como el Banco Mundial o USAID, en base a criterios de calidad institucional.

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En este marco de investigaciones institucionalistas surge una rama especfica que trata de entender los efectos de una alta intensidad de la ayuda externa2 en las instituciones polticas y la gobernabilidad del pas receptor. La conclusin a la que llegan los autores es que una alta intensidad de ayuda externa, abundante y recurrente en el tiempo, genera fenmenos de dependencia que se traducen en el socavamiento de la institucionalidad del pas receptor al, desincentivar la recaudacin fiscal, detraer recursos cualificados de la burocracia del Estado, debilitar los sistemas de rendicin de cuentas y fomentar actitudes corruptas y clientelares, entre otros (Brutigam, 2000). Por el otro lado, el neo-estructuralismo se fundamentar en lo que fue la propuesta del Nuevo Orden Econmico Internacional de principios de mitad de siglo y se orientar hacia el establecimiento de un orden internacional de carcter redistributivo donde los entes pblicos debieran ejercer un claro papel de interventores y reguladores. En este marco, la ayuda externa sera un instrumento ms enfocado al fin redistributivo, pero no el nico. Las demandas polticas adquirirn aqu una nueva dimensin y reclamarn profundas reformas en los siguientes campos: la reestructuracin de las instituciones internacionales, la nueva orientacin en los mecanismos de financiacin de los pases en vas de desarrollo o el establecimiento de un sistema impositivo internacional. En definitiva se articular un ambicioso programa orientado al cambio de las estructuras internacionales en favor de los pases menos poderosos. En esencia, el enfoque neo-estructuralista rescatar los fundamentos principales del enfoque estructuralista de los aos 50 y 60, que promovi la CEPAL, y mantiene, con algunos matices, la contraposicin frente a los enfoques monetaristas de las instituciones de Bretton Woods, especialmente por la aplicacin masiva de los programas de estabilizacin y ajuste estructural de carcter recesivo. El neo-estructuralismo matizar el enfoque de desarrollo hacia dentro, del antiguo estructuralismo cepalino, por el concepto de desarrollo desde dentro en clara contraposicin al desarrollo hacia fuera de las IFIs. De cualquier manera, vuelve a reclamar la atencin sobre algunas categoras olvidadas por el enfoque monetarista como la estructura productiva, la insercin internacional, la estructura financiera, el sector externo, la estructura social, entre otras, y lo que es ms importante, trata de enfrentar el reto de entender las complejas relaciones que se establecen entre esta variedad de categoras polticas econmicas y sociales. As lo expresa Sunkel (1991) en su sntesis neo-estructuralista:
El neo-estructuralismo de nuestros das afirma, en lo fundamental, que la condicin de subdesarrollo que persiste en los pases latinoamericanos no se debe tanto a distorsiones inducidas por la poltica econmica, sino que es de ndole endgena y estructural. Una muestra palpable de esta realidad subyace en tres caractersticas decisivas de la economa latinoamericana de fines de los ochenta: i) la vigencia de un modelo de insercin internacional que, dadas las tendencias del comercio internacional, conduce a una especializacin
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Se produce cuando un pas recibe ayuda por ms de diez aos con una intensidad superior al 10% del PIB.

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empobrecedora; ii) el predominio de un modelo productivo desarticulado, vulnerable y altamente heterogneo y concentrador del progreso tcnico, incapaz de absorber productivamente el aumento de la fuerza de trabajo; y iii) la persistencia de una distribucin del ingreso altamente concentrada y excluyente, que evidencia la incapacidad del sistema para disminuir la pobreza (Sunkel, 1991).

As, el neo-estructuralismo resulta especialmente interesante por dos motivos. Primero, porque cuestiona los enfoques y recomendaciones de los organismos multilaterales (FMI y BM) y por tanto los fundamentos de poltica econmica que constituyen la oferta de la ayuda externa y la propia constitucin poltica del sistema de ayuda externa durante las dcadas de los ochenta y noventa. Segundo, porque ofrece herramientas para realizar un anlisis del impacto de la ayuda externa desde una perspectiva ms amplia e integral, y por tanto permite extraer conclusiones y recomendaciones alternativas al enfoque dominante-neoliberal. Este espritu fue el que llevo a Prebisch, en los aos setenta, a fundar los Bancos Regionales y a establecer en el FMI instrumentos compensatorios de los shocks externos para las balanzas de pagos de los pases altamente dependientes de la exportacin de sus materias primas. Por ltimo, hay que resaltar la escasez de estudios sistemticos sobre la ayuda externa en Bolivia. El grueso de los anlisis resulta extremadamente parcial y limitado. As se puede encontrar un grupo de trabajos de tipo institucional, aportados por los donantes, centrados en el anlisis del impacto de un determinado proyecto o programa. Exceptuando algunos documentos del FMI (2006), el Banco Mundial (2006) y el BID, que abordan cuestiones centrales del desarrollo boliviano y el rol de la ayuda externa con una mirada ms ambiciosa, el resto presentan escaso inters desde una perspectiva agregada de la construccin e impacto de la ayuda externa en el pas. En un segundo grupo estaran los anlisis nacionales con una visin ms integral de los mbitos econmicos, polticos y sociales, pero que sin embargo, su abordaje de las problemticas sita a la ayuda externa como una variable de carcter secundario, no aportando as ninguna novedad al anlisis de sta (UDAPE, 2010)3. No obstante, desde la perspectiva de los dos enfoques de la economa poltica internacional, neoliberalismo y neo-estructuralismo, encontramos algunos trabajos tiles para el objeto de la investigacin. Para la perspectiva neo-estructuralista, se encuentra el enfoque que adopta el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), que desde una perspectiva amplia de la economa poltica, realiza un anlisis crtico de la construccin y los impactos del sistema de ayuda externa en Bolivia, que nutrir gran parte la interpretacin de este trabajo sobre: i) la construccin del modelo de desarrollo neoliberal en base a las condicionalidades y objetivos de los organismos

En http://www.udape.gov.bo/ se puede encontrar una serie importante de trabajos en esta lnea.

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internacionales (CEDLA, 1992), y ii) respecto a las races de los desequilibrios de la balanza de pagos boliviana, las transformaciones del modelo productivo, tanto de forma integral (CEDLA, 2000) como sectorial (CEDLA, 2002), de la insercin internacional (CEDLA, 1997), as como los impactos sociales del ajuste estructural (CEDLA, 1994), que tratan de identificar aquellas fallas estructurales en la estructura productiva y distributiva boliviana4. Desde la perspectiva neoliberal se encuentran algunos trabajos que adoptan el anlisis de la eficacia de la ayuda, como el Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas de la Universidad Catlica Boliviana (UCB), que ha aportado varios anlisis interesantes centrados en describir e interpretar los impactos econmicos y sociales de la ayuda externa (Orellana, 1995 y Evia y Lykke, 2003). Asimismo, desde una perspectiva neoliberal de la economa poltica, la institucin aporta investigaciones muy detalladas entorno a los avances y retrocesos macroeconmicos, productivos y sociales del pas a lo largo de todos los perodos analizados en este trabajo, y su puesta en relacin con la ayuda externa (Sachs y Morales, 1987 y Morales, 1994). Finalmente, el enfoque neo-institucionalista de la dependencia de la ayuda ha encontrado eco en algunos investigadores aislados. Autores como De Grave (2007) apuntan a la asimetra en las relaciones de poder entre donantes y receptores como uno de los vectores de desestabilizacin y sometimiento de las jerarquas polticas bolivianas a las directrices externas. Desde una perspectiva similar, Carmona (2008) sostiene que gran parte del problema del subdesarrollo boliviano se vincula a la alta dependencia de la ayuda externa y a los efectos de erosin de las instituciones bolivianas de gobierno:
La cantidad de fondos canalizados permiti a los donantes desempear un papel como actores polticos de primer orden. Pese a la buena voluntad de los esfuerzos, su excesivo protagonismo en la arena poltica origin un efecto no deseado de erosin de las instituciones bolivianas al: i) distorsionar la formulacin de polticas nacionales, ii) entorpecer la gestin de polticas pblicas, iii) crear instituciones paralelas, y iv) fomentar una psicologa victimista y una cultura poltica clientelista. Al crear institucionalidad ad hoc, la ayuda internacional contribuy a hacer la gobernabilidad del pas ms pendular y, en ltima instancia, a atrofiar las polticas pblicas bolivianas (Carmona, 2008)

El conjunto de enfoques y escuelas presentados aportar, en una medida u otra, una forma de ver y entender la construccin y el impacto de la ayuda externa en Bolivia. Tanto los enfoques generalistas, como los estudios concretos para el caso boliviano servirn como insumos vlidos de cara a entender e interpretar tales eventos. No obstante, resulta necesario hacer una seleccin ms precisa y concreta de las tendencias tericas que este trabajo aplicar con ms mpetu.

En http://www.iisec.ucb.edu.bo/ se puede acceder a todas las publicaciones de la institucin vinculadas a la materia

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Enfoque Terico y Conceptualizacin Ya se ha argumentado la limitada capacidad explicativa que aportan por separado los estudios vinculados a las dos dimensiones de la ayuda externa, y por tanto, la necesidad de plantear el anlisis de esta investigacin desde la perspectiva de la Economa Poltica Internacional. Dentro de esta perspectiva, el trabajo se caracterizar por un enfoque eclctico, lo que permitir hacer uso, de forma complementaria, de una variedad de enfoques polticos y econmicos que facilitarn el anlisis de fenmenos especficos, que la eleccin de un enfoque nico frustrara. Los enfoques neoliberales y neo-institucionales resultan fundamentales para entender los posicionamientos de los organismos financieros internacionales; el concepto de rgimen internacional de la interdependencia nos permitir comprender mejor el sistema de ayuda establecido por los donantes del CAD, y las teoras de la dependencia interpretar algunos posicionamientos de determinados actores bolivianos, entre otros. No obstante, y dentro del marco de las opciones de la perspectiva de la Economa Poltica Internacional, el trabajo presenta a un anlisis esencialmente neo-estructuralista por las siguientes razones. Por un lado, la inevitable ideologizacin del debate desarrollista y de la ayuda internacional obliga al autor a tomar una postura respecto al mismo. Si bien el trabajo tratar de mantener un espritu asptico y descriptivo, lo cierto es que en este mbito, cualquier eleccin terica acarrea consigo una opcin ideolgica. Ante esta disyuntiva, y dado que, desde una perspectiva normativa, el autor se decanta por un sistema de ayuda externa orientado a la solidaridad, la redistribucin internacional y el establecimiento de compromisos formales y vinculantes por parte de los donantes oficiales, as como por la mejora en las condiciones de insercin internacional de los pases perifricos, frente a, un sistema de ayuda unilateral no vinculante y fundamentalmente centrado en los intereses de los donantes y la supremaca del mercado, la eleccin del enfoque neoestructuralista se presenta como la ms coherente. Adems, hay que sealar que el enfoque neoliberal se ha caracterizado por presentar un alto grado de desarrollo en sus metodologas de anlisis, as como por desarrollar una amplia base emprica que le ha permitido reforzar sus tesis de manera slida. Como contrapunto, el enfoque neoliberal tambin se ha caracterizado por su perspectiva parcial y limitada, y por omitir determinados aspectos del desarrollo, especialmente aquellos de ndole ms poltica, que han tendido a ensombrecer mbitos fundamentales del subdesarrollo, los cuales se presentan como imprescindibles para entender la complejidad de los retos que enfrentan estos pases. Del neo-estructuralismo podra decirse exactamente lo contrario. La ambicin de sus postulados y recomendaciones contrasta con el escaso respaldo emprico que presenta, lo cual no debe oscurecer

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los aportes que desde este enfoque han permitido visibilizar muchos de los elementos olvidados por el enfoque neoliberal y plantear, desde una perspectiva ms amplia, los retos de orden estructural que enfrentan las economas perifricas. Por tanto, se presenta como una exigencia para el neoestructuralismo, el profundizar y dotar de contenido a esas lneas de investigacin alternativas al enfoque dominante. En este marco se inserta el presente trabajo. En resumen, el enfoque terico del trabajo ser el de la Economa Poltica Internacional, de forma complementaria, se utilizarn puntualmente enfoques de la dimensin poltica y de la econmica de cara a interpretar determinadas elementos clave sobre los cuales estos enfoques permiten una mejor comprensin. En relacin a las dos grandes corrientes de la EPI, el trabajo se decantar por un enfoque de corte neo-estructuralista que permita realizar un anlisis integral de la problemtica de la ayuda externa en Bolivia y evidenciar aquellos aspectos a los que desde los enfoques dominantes no se ha prestado la suficiente atencin. Asimismo, cuando as se requiera se har uso de los enfoques neoliberales y neo-institucionales. Por ltimo, es recomendable hacer una aproximacin conceptual a nuestro objeto de estudio, la ayuda externa, que permita delimitar la interpretacin, las dimensiones y el alcance que este trabajo le atribuir al concepto en el marco de un enfoque neo-estructuralista de la economa poltica internacional. Por lo general, el concepto de ayuda externa ms utilizado es el de Ayuda Oficial al desarrollo (AOD) aportado por el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Este concepto resulta til desde el punto de vista cuantitativo y de cara a las comparaciones internacionales, sin embargo, presenta ciertas limitaciones y carencias que reducen la capacidad explicativa de determinados fenmenos vinculados a la ayuda. Estas carencias y limitaciones pueden resumirse en dos puntos: i) determinados montos no son incluidos dentro del concepto de AOD, en concreto dos de vital importancia: la ayuda militar y la ayuda con un grado de concesionalidad menor al 25%, y ii) no aporta elementos explicativos sobre la dimensin poltica de la ayuda: condicionalidad, intereses, objetivos, etctera. El objeto de esta investigacin exige trabajar sobre un concepto ms amplio que ofrezca una mayor amplitud analtica. En Sanahuja (1996) se nos ofrece una aproximacin ms acorde con un enfoque integral de la ayuda. Sustentando el concepto sobre la base de la interdisciplinariedad de la ayuda y desde la perspectiva de las relaciones internacional, el autor nos ofrece la siguiente definicin que, al contemplar de forma integral las dimensiones poltica y econmica, satisface por su alcance analtico los objetivos de la investigacin:

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La ayuda externa incluye todos los flujos de recursos pblicos y privados otorgados a los pases en
desarrollo en trminos concesionales o con intermediacin de organismos internacionales, con motivaciones u objetivos polticos, econmicos, estratgicos o de carcter altruista, as como a su condicionalidad en el marco de la economa poltica internacional (Sanahuja, 1996).

Antes de cerrar la aproximacin conceptual, hay que apuntar que cuando se hable en el trabajo sobre el sistema de ayuda externa se estar haciendo referencia al conjunto de la ayuda en trminos agregados y por tanto a las caractersticas distintivas y representativas de un modelo de ayuda en un momento histrico determinado. Es evidente que el conjunto de la ayuda externa a un pas es un sistema heterogneo y en muchos casos catico, contradictorio y de carcter evolutivo, y por tanto no esttico, unificado y claro. No obstante, se entiende que existen unas caractersticas predominantes y distintivas que pueden definir el sesgo de un sistema hacia determinados objetivos, instrumentos, actores, naturaleza e impactos en un periodo temporal concreto. En cualquier caso, se asume que esta aproximacin a la que llamaremos sistema de ayuda externa no es completa ni abarca la totalidad de las partes que lo componen y por tanto no ser capaz de dar una visin holstica del mismo, pero si nos permitir, a travs del simplificacin-modelizacin, aprehender las tendencias y rasgos distintivos de su composicin y de sus impactos. Ya contamos con un marco terico general como es la economa poltica internacional, que integra las dos dimensiones de la ayuda que se contemplarn en el trabajo. Asimismo, se ha optado por un enfoque eclctico con especial nfasis en la perspectiva neo-estructuralista que aportar una mirada orientada hacia determinadas variables, categoras y fenmenos derivados de la provisin de ayuda externa. Tambin contamos con un concepto de ayuda externa operativo dentro de este marco terico. A continuacin, se expondr de forma sinttica el marco analtico que sustentar la metodologa de investigacin.

Metodologa La metodologa que se aplicar en el trabajo es la histrico-estructural. Por un lado, el componente estructural permite establecer y analizar una determinada estructura, los actores que la componen y sus interacciones desde una perspectiva atemporal. Por otro lado, el componente histrico nos permite poner en perspectiva histrica la estructura analizada y evaluar as la transformacin, los cambios, y las continuidades que presenta, y por tanto evidenciar los rasgos caractersticos y especficos de un determinado perodo frente a otro. El trabajo establece tres perodos histricos del sistema de ayuda externa en Bolivia. A cada uno de ellos se le aplicar el modelo presentado en la Figura 1.

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Figura 1. Marco Analtico

Ciclo de la construccin poltica e Impacto del sistema de ayuda externa

Oferta donantes
Actores -Hegemnicos -Eficaces -Emergentes Objetivos - Solidarios - Econmico-Comerciales - Polticos-Ideolgicos Condicionalidades - Ajuste Estructural - Polticas (Derechos humanos, democracia, transparencia) - Comerciales Naturaleza - Instrumentos - Modalidades - Sectores

Demanda receptor
Situacin - Poltica-Institucional - Econmico-Financiera - Social Objetivos - Modelo pas - Modelo desarrollo - Rol de la ayuda Necesidades - Financieras - Tcnicas - Polticas

Negociacin
Comisiones Mixtas, Convenios y Contratos de Crdito

Sistema de Ayuda Externa

Volumen/Alcance/Intensidad Actores/Concentracin Objetivos Condicionalidades Instrumentos/Sectores

Impacto
-Macroeconmico (crecimiento econmico, deuda externa, dficit pblico, balanza comercial, etc.)

- Modelo y Estructura Productivo/a (Estado-Mercado, Inversin PblicaInversin Privada, etc.) - Social (pobreza, desigualdad, desempleo, gasto social, etc.)

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El modelo de la Figura 1 presenta tres relaciones unidireccionales que interaccionan de forma cclica: i) La relacin de los factores poltico-ideolgicos (donantes-receptores), que sigue el enfoque de Mosley sobre los sistemas de ayuda externa como el resultado del proceso de negociacin entre donantes y receptor; ii) la relacin entre el sistema de ayuda y el impacto de sta sobre el pas, que combinar el enfoque neo-estructuralista con los anlisis estrictamente econmicos sobre impacto de la ayuda, y iii) la relacin entre los impactos de la ayuda y la reconfiguracin de la oferta y demanda por parte de donantes y receptor. Se trabajar por tanto sobre cuatro variables y tres relaciones causales. Dado el objeto del estudio, se prestar especial atencin a las dos primeras relaciones y se tomar en consideracin la tercera. A continuacin se describen las categoras que componen cada una de las variables. Para todas ellas, ya sean cualitativas o cuantitativas, el mtodo de anlisis ser un anlisis bsico tanto de discurso como de los datos de tipo econmico. Las categoras de referencia para la variable oferta de los donantes sern: los actores, los objetivos y sus condicionalidades, y la naturaleza de su ayuda (sectores, instrumentos e instituciones). La extraccin de estos datos proceder fundamentalmente de documentos programticos internos de los donantes ms importantes, donde se establecen las posiciones, los intereses y los objetivos, as como los instrumentos y las condicionalidades de su ayuda. Tambin se utilizarn otras fuentes secundarias que analizan estas categoras desde una perspectiva crtica. En ambos casos la informacin que se extraiga ser fundamentalmente de carcter cualitativo y secundario. Las categoras de referencia para la variable demanda del receptor sern: la situacin del pas (econmica, poltica y social) y los objetivos marcados (modelo pas, modelo de desarrollo y el rol otorgado a la ayuda internacional) y las necesidades de ayuda (financieras, tcnicas o polticas). Para el primer grupo de categoras, los datos se extraern del Banco Central de Bolivia (BCB), del Ministerio de Economa y Hacienda (MEH), de la Unidad de Desarrollo y Planificacin (UDAPE) y del Vice-ministerio de Planificacin y Financiacin Externa (VIPFE). Tambin se utilizarn estudios analticos referidos a las materias. Para el segundo grupo de categoras, eminentemente cualitativas, se tomarn como referencia documentos programticos y de negociacin, discursos pblicos y legislacin nacional. Las categoras cuantitativas de referencia para la variable sistema de ayuda externa (volumen, intensidad y concentracin) se extraern de fuentes primarias de instituciones pblicas bolivianas (Ministerio de Economa y Hacienda (MEH) y Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE)). Las categoras cualitativas (alcance, actores, objetivos, condicionalidades, instrumentos y sectores) se extraern de fuentes primarias como son los acuerdos firmados por

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ambas partes (Memorndums, Convenios y Acuerdos de prstamo) y de fuentes secundarias (evaluaciones, documentos de seguimiento y anlisis acadmicos de estos). Las categoras para la variable impacto del sistema de ayuda externa sern: macroeconoma, modelo productivo y mbito social. Para el anlisis de las tres categoras se utilizarn datos de fuentes primarias nacionales (BCB, MEH, INE, UDAPE y VIPFE) y fuentes secundarias (IISEC y CEDLA) que permitirn analizar la evolucin de: los agregados macroeconmicos (inflacin, crecimiento, balanza de pagos, etc.) la transformacin de la estructura productiva (roles Estado-Mercado, evolucin balanza comercial, inversin pblica, etc.) y los efectos sociales (pobreza, desigualdad, empleo, etc.).

Plan de captulos El trabajo se estructurar en tres captulos, ms un captulo final de conclusiones. Cada captulo se ha asociado a uno de los perodos histricos establecidos en nuestra hiptesis, esto es: Capitulo 1: Perodo de Crisis, Estabilizacin y Ajuste (1985-1992) Captulo 2: Perodo de Auge y Declive Neoliberal (1993-2003) Captulo 3: Perodo de Transicin Post-Neoliberal (2004-2009)

Cada uno de los captulos se estructurar en base al esquema metodolgico de la Figura 1, de manera que cada subcaptulo atender a una de las cuatro variables y seguir la secuencia causal establecida por el esquema, es decir: Se describe la oferta de los donantes. Se describe la demanda del pas. Se analiza e interpreta el establecimiento del sistema de ayuda externa en el perodo en base al cruce de oferta y demanda en el proceso de negociacin. Se evala el impacto del sistema de ayuda externa en el pas a nivel macroeconmico, de modelo productivo y en el mbito social. En este ltimo apartado de cada captulo, se realizar una breve aproximacin a la conexin entre los impactos del sistema de ayuda y la reconfiguracin de las demandas de los gobiernos bolivianos y la oferta de los donantes de cara a interpretar el siguiente captulo.

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CAPTULO 1: CRISIS, ESTABILIZACIN Y AJUSTE ESTRUCTURAL (1985-1992)

1.1) DEMANDA FINANCIERA: la necesidad de crdito concesional A principios de la dcada de los ochenta, Bolivia se encontraba inmersa en una profunda crisis, tanto poltica como econmica. En 1982, cuando Siles Suazo fue proclamado Presidente, confluyeron dos aspectos que transformaran sustancialmente el destino del pas para las prximas dos dcadas. Primero, la transicin democrtica se impona en el pas tras casi dos dcadas de regmenes militares y de profunda inestabilidad poltica y social. Y segundo, el progresivo agravamiento de la crisis econmica anticipaba el inevitable fin de ciclo del capitalismo de Estado, modelo que haba marcado el patrn de desarrollo boliviano desde 1952 (Morales, 1994). Desde la segunda mitad de siglo XX hasta finales de la dcada de los setenta, Bolivia presentaba tasas de crecimiento sostenido que giraban en torno al 5,5% del PIB. En trminos econmicos, este crecimiento haba sido el resultado de una muy favorable coyuntura internacional que se defina por dos factores: i) el boom en los precios internacionales de las commodities y ii) el acceso fcil y barato a financiacin externa. Cuando las condiciones internacionales cambiaron, lo que para Bolivia supuso la reduccin de los precios internacionales del estao y del gas y la restriccin de crdito externo, tambin lo hizo la situacin de la economa boliviana. Para 1981, bajo la administracin de Garca Meza, Bolivia presentaba profundos desequilibrios en su balanza de pagos, lo que finalmente deriv en suspensin de pagos frente a sus principales acreedores. En aquel momento el acceso de Bolivia a la financiacin externa era casi nulo (Sachs y Morales, 1986). Fue en este contexto que Siles Suazo encontr un Estado deficitario, tremendamente endeudado, y un nivel de precios que en 12 meses se haba multiplicado por 308, lo que exiga acciones contundentes para la estabilizacin del pas. As, durante su mandato trat de implementar varios programas de estabilizacin sin xito5, ya que las nuevas reglas del juego democrtico permitieron a la oposicin, as como a los lderes sindicales, bloquear todo intento de alterar el statu quo (Morales, 1990). Ante este contexto, la incapacidad del gobierno para restringir el gasto pblico sumado a la reduccin de financiacin externa, de los ingresos fiscales y al aumento de los pagos por servicio de la deuda, oblig a compensar los desequilibrios externos mediante la impresin masiva de papel moneda. La estrategia de compensar la reduccin de un 10% del PIB de financiacin externa
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Seis fueron los intentos de aplicar programas de estabilizacin: noviembre 1982, noviembre 1983, abril 1984, agosto 1984, noviembre 1984 y febrero 1985.

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mediante la impresin de papel, junto con varias devaluaciones del tipo de cambio, derivaron inevitablemente en un incontrolable ciclo inflacionario. En 1985, con la inflacin creciendo a un 50% mensual, lleg a la Presidencia Vctor Paz Estensoro. La sensacin generalizada de profunda inestabilidad econmica permiti que el nuevo Presidente aprobase un plan de estabilizacin que cont con el apoyo de prcticamente todos los sectores sociales y con el masivo respaldo y apoyo de los tcnicos de los organismos financieros internacionales. El Decreto Supremo 21060, tambin llamado de Nueva Poltica Econmica, estableci una batera de medidas que redujo rpidamente la inflacin a niveles aceptables. No obstante, la amplitud de las medidas planteadas no se circunscriba al mbito de la estabilizacin, sino que estableca tambin las reformas estructurales necesarias para realizar la transicin de la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones a un modelo ortodoxo de economa de mercado. El DS 21060 se pens para atacar de forma simultnea el proceso hiperinflacionario y los desajustes externos mediante un tratamiento de shock basado en cinco pilares (Sachs y Morales 1986): 1) Tipo de cambio estable y unificado sustentado por una estricta poltica fiscal y monetaria 2) Aumento de los ingresos pblicos mediante la reforma fiscal y mejora de los precios pblicos 3) Reduccin de los gastos pblicos, especialmente a travs de la reduccin de puestos pblicos 4) Eliminacin del pago del servicio de la deuda mediante una combinacin de reestructuracin de la deuda con los prestamistas oficiales y la suspensin unilateral de pagos a los prestamistas privados 5) Retomar la asistencia externa financiera de carcter concesional que ofertaban gobiernos extranjeros y las instituciones multilaterales

El primer punto, esboza las medidas centrales para la estabilizacin macroeconmica, mientras el segundo y el tercero se orientan hacia los ajustes fiscales necesarios para viabilizar el Plan. Estos tres puntos, que presentan un recetario coincidente con las exigencias de los organismos financieros internacionales, se constituirn en los activos ms importantes con los que negociar el gobierno boliviano frente a la ayuda externa. Por ltimo, los puntos cuatro y cinco explicitan las demandas que el gobierno plantear a la ayuda externa, que se resumen en: i) renegociacin de los reembolsos de la deuda externa en base a la viabilidad financiera de la balanza de pagos y ii) vuelta al circuito de la financiacin concesional.

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Ambas demandas, renegociacin de la deuda y acceso al crdito concesional, estaban ntimamente conectadas, ya que la renegociacin de la deuda era una condicin sine qua non para acceder a nueva financiacin concesional. As, el gobierno boliviano plante una estrategia heterognea, en relacin a los prestamistas, y heterodoxa, en relacin a sus intereses, que le permitiese cumplir con el grueso de los pagos de la deuda, al tiempo que ofreca garantas de la estabilizacin y ajuste de la economa en el medio plazo.

La estrategia se tradujo en: i) suspensin del pago de intereses y establecimiento de un mecanismo de recompra de deuda o de cancelacin respecto a los bancos comerciales; ii) reestructuracin de los pagos en el marco del Club de Paris respecto a la deuda bilateral oficial, y iii) puesta al da de todas las obligaciones con el objetivo de poder acceder as a nueva financiacin en condiciones ms ventajosas que las que ofertaban el resto de prestatarios respecto a la deuda multilateral. En definitiva, la financiacin externa privada quedaba paralizada y se daba prioridad a los pagos multilaterales, y en menor medida bilaterales, con la idea de poder acceder a ms financiamiento de carcter concesional (CEDLA, 1992).

1.2) OFERTA FINANCIERA NEOLIBERAL: la condicionalidad del ajuste en el crdito concesional

En 1944 la Conferencia de Bretton Woods estableci un nuevo orden econmico internacional con la idea de evitar algunas de las problemticas que propiciaron la Segunda Guerra Mundial. Uno de los temas estrella de la conferencia gir en torno al nuevo rgimen de supervisin de los desequilibrios de balanzas de pagos y las medidas adecuadas para su correccin. Finalmente, se opt por una propuesta minimalista que planteaba un tipo de financiacin restrictiva, de corto plazo y condicionada a ajustes estructurales que permitiesen corregir los desequilibrios nacionales. La institucionalizacin del nuevo rgimen se sustentara sobre dos patas: i) el Fondo Monetario Internacional (FMI), organismo encargado de velar por la estabilidad y armona de la economa internacional y el Banco Mundial (BM), encargado de apoyar a los pases con problemas en sus estrategias de desarrollo6.

Durante los aos cincuenta y sesenta estas dos instituciones se convirtieron en importantes fuentes de financiacin para aquellos pases con problemas de balanza de pagos. Sin embargo, a partir de los aos setenta, el mercado internacional de capitales, que ofertaba crditos a unos tipos de inters muy bajos, se present como una opcin ms apetecible para aquellos pases que preferan evitar las
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El tercer pilar del rgimen sera la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) encargada de favorecer la apertura global al libre comercio.

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medidas de ajuste a las que condicionaban la financiacin las instituciones de Bretton Woods. La irresponsabilidad de muchos gobiernos de pases en desarrollo, y de muchos prestamistas externos, permiti endeudamientos externos insostenibles en el largo plazo. A principios de los aos ochenta, una combinacin de factores internacionales (aumento de los precios del petrleo, aumento de los tipos de inters y cada de los precios de exportacin) deriv en una sbita restriccin del crdito externo y en la incapacidad de pagar el servicio de la deuda por parte de muchos pases en desarrollo. Finalmente, la rpida degradacin de las condiciones financieras internacionales hizo que los pases altamente endeudados tuvieran que volver a recurrir a los crditos concesionales para estabilizar y reestructurar sus economas.

La masiva demanda de crdito concesional a raz de la Crisis de la Deuda otorg a los organismos de Bretton Woods un papel central como fuentes de financiacin de aquellas economas en crisis. A grandes rasgos, la divisin de funciones entre ambas instituciones era la siguiente, por un lado, el FMI se encargaba de los tipos de cambio, de restringir el sistema comercial, de ajustar temporalmente los desequilibrios de balanza de pagos y de disear y negociar los programas de estabilizacin con los gobiernos nacionales, y por otro lado, el Banco Mundial lideraba las prioridades y la orientacin de los programas de desarrollo productivo. Otros temas como las instituciones financieras o los mercados de capital, se establecan como responsabilidades compartidas (Mosley, 1991).

La asistencia tcnica y financiera del FMI se centra en el apoyo a los pases con desequilibrios en la balanza de pagos, que se concretan en las polticas de demanda, esto es, la poltica montera, fiscal y cambiaria. El objetivo central de estas polticas es la estabilizacin de las economas mediante: la recuperacin de sus reservas internacionales, la estabilizacin de la moneda, retomar los pagos de las importaciones y restaurar las condiciones macroeconmicas bsicas para volver a una senda de crecimiento econmico sostenible. Para la consecucin de estos objetivos el Fondo manejaba fundamentalmente dos instrumentos: i) el Stand By Arrangement (SBA) pensado para crisis puntuales de balanza de pagos en pases de renta media, con un perodo de vigencia del prstamos de entre uno y dos aos y un perodo mximo de amortizacin de 5 aos; y ii) el Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF)7 pensado para crisis de balanzas de pagos de ms larga duracin, que implican reformas de poltica econmica de mayor alcance, para lo cual se ampliaba el perodo de vigencia a tres aos y el de devolucin a diez aos.

Iniciar sus actividades en 1987 como instrumento que sustituir al Structural Adjustment Facility (SAF) de 1986.

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Ambos instrumentos exigan para su firma la aceptacin de estrictas condiciones de desempeo macroeconmico. Para asegurar la consecucin de los objetivos fijados y el repago de los crditos, el Fondo estableca unas condicionalidades ex post a las que vinculaba el desembolso de los subsiguientes tramos de financiacin. Algunos criterios de condicionalidad eran: establecimiento de determinadas acciones prioritarias de reforma econmica, as como la fijacin de parmetros de reformas estructurales, acuerdos cuantitativos sobre el nivel de logros macroeconmicos, clusulas de inflacin y el examen del programa pas por parte del Directorio Ejecutivo, entre otros. La batera de condicionalidades fijadas en los acuerdos aceptados por los gobiernos receptores se denomin la condicionalidad del ajuste. Por lo general, el FMI era partidario de terapias de choque, es decir, de condiciones de ajuste macroeconmico muy agresivas que suelen conducir a estabilizaciones rpidas y eficaces, pero tambin a recesiones pronunciadas, transformacin abrupta de la estructura productiva y altos costes sociales. Si bien el ajuste era necesario, el grado de intensidad, la profundidad, la velocidad y la simultaneidad del ajuste macroeconmico y estructural se rigieron por criterios que muchas veces estaban ms cerca de lo poltico-ideolgico que de lo tcnico-econmico (Stiglitz, 2002). Por su parte, el Banco Mundial se centra en las polticas econmicas de oferta, es decir, en las polticas de desarrollo en sentido estricto, estableciendo prioridades y objetivos que determinan el patrn de desarrollo y la estructura productiva que lo debe sustentar. La propuesta del Banco Mundial se orientaba hacia la liberalizacin de la economa, su apertura a la competencia internacional, y la privatizacin de las empresas pblicas. La materializacin de la asistencia financiera del Banco se realizaba a travs de los Structural Adjustment Credits (SAC). A partir de los aos ochenta, estos crditos presentaron dos cambios importantes: i) por su amplitud: el Banco pasaba de financiar proyectos de inversin de carcter sectorial a programas de apoyo presupuestario a la balanza de pagos, ii) por su condicionalidad: los proyectos del Banco establecan una variedad y diversidad de condicionalidades a nivel macroeconmico que abarcaban reas tan diversas que incluso llegaban en algunos casos a solaparse con las condicionalidades del FMI. Este ser un rasgo caracterstico de la prctica simultnea de ambas instituciones en un pas, la dualidad (retroalimentacin vs solapamiento) que se estableca en las actuaciones de ambas instituciones (Mosley, 1991). Es as necesario entender en conjunto la oferta que presentaban ambos organismos y las divergencias o convergencias que se establecan entre ambas. Los mandatos de ambas instituciones centran sus funciones en estabilizar de manera coordinada los problemas de balanza de pagos a nivel 27

internacional a travs de la oferta de crditos concesionales condicionados a polticas de ajuste estructural. El campo de trabajo del FMI se circunscriba tericamente al mbito de la poltica macroeconmica y al objetivo de estabilizar la economa, mientras que el Banco se centraba en las polticas microeconmicas de ajuste estructural que permitiesen la construccin de un nuevo modelo de desarrollo de mercado. La sintona discursiva, as como la reparticin de competencias, permitan hablar de una nueva doctrina del desarrollo comn y de ejecucin complementaria. Esta nueva poltica del desarrollo se bautiz como la poltica de las tres D: deflacin, devaluacin y desregulacin (Bustelo, 2003). Segn la doctrina neoliberal: i) la deflacin buscaba enfriar un crecimiento econmico deficitario y por tanto insostenible para lo cual se aplican medidas de austeridad como: limitar la oferta monetaria, aumentar los tipos de inters, eliminar los subsidios, reducir el gasto pblico y aumentar sus ingresos; ii) la devaluacin se centraba en eliminar el dficit comercial, al encarecer las importaciones y hacer ms competitivas y rentables las exportaciones, y iii) la desregulacin buscaba establecer precios ptimos, segn criterios de mercado, lo que lleva a la reduccin de la actividad estatal (privatizacin, subsidios, etc.) a la apertura comercial y a la desregulacin laboral. Estos tres elementos fueron los ejes del enfoque neoliberal que finalmente cristalizara en 1991 en el famoso Declogo del Consenso de Washington. Otro rasgo caracterstico que contribuy a la hegemona del enfoque de mercado fue la condicionalidad reforzada, que se define como la vinculacin que muchos donantes establecan entre sus desembolsos de ayuda y las condicionalidades del Banco y del FMI, lo que implicaba que las decisiones de estos organismos sobre el cumplimiento, o no, de sus condicionalidades no slo afectaba a sus desembolsos, sino tambin a los de otros donantes. As, a los importantes volmenes de ayuda que aportaban ambas instituciones se les unan los montos concesionales y donaciones de otros donantes-prestatarios, ampliando as el alcance de la condicionalidad a prcticamente todo el espectro de la ayuda. En definitiva, la aceptacin y consecucin de los objetivos marcados por las condicionalidades del Banco y el Fondo se convirti en una cuestin de supervivencia econmica para muchos pases con crisis de balanza de pagos. Sin embargo, tambin existan puntos de friccin e inconsistencia entre ambas instituciones. Si en conjunto se poda hablar de un programa neoliberal de ajuste, donde las competencias estaban bien definidas, existan tambin mbitos de la poltica econmica que no haban quedado predefinidos (instituciones financieras, mercados de capitales, deuda externa, etc.), as como campos de trabajo donde la aplicacin prctica de una recomendacin implicaba afectar otros campos supuestamente vedados a la otra institucin. En estos casos las prescripciones de uno y otro entraban en

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contradiccin como resultado de objetivos institucionales diferenciados. Estas incongruencias derivaban muchas veces en casos de duplicacin de condicionalidades que hacan imposible la consecucin de ambos objetivos, dificultando as la continuidad de la financiacin de uno u otro organismo. La condicionalidad cruzada ha sido uno de los problemas ms destacados de la prctica de ambas instituciones, especialmente en los casos, dnde ambas reformas, estabilizacin y ajuste estructural, se realizaban de forma simultnea y no secuenciada. En resumen, la oferta de ayuda durante el periodo de Crisis de la Deuda se caracteriz por la hegemona del discurso neoliberal, que se tradujo en los objetivos y condicionalidades establecidas por los organismos financieros internacionales. Las condicionalidades se vincularon a todos los instrumentos de ayuda concesional, tanto para la estabilizacin (FMI) como para el ajuste estructural (Banco Mundial), y tendran profundas implicaciones sobre el nuevo patrn de desarrollo de los pases receptores de la ayuda. As el formato en que un pas realizaba su estabilizacin y ajuste se defina en un proceso de negociacin donde los gobiernos receptores debern buscar un equilibrio entre sus necesidades financieras y su predisposicin a asumir el enfoque pro-mercado de los organismos multilaterales.

1.3) Sistema de Ayuda Externa para la Estabilizacin y el Ajuste Estructural

Los dos apartados anteriores han presentado, por un lado, las demandas bolivianas en materia de ayuda externa, que bsicamente se centraban en el acceso a financiacin en trminos concesionales para impulsar el proceso de estabilizacin y reformas, y por otro lado, la oferta de ayuda externa de la comunidad internacional, que se caracteriz por la generalizacin de la oferta de crditos concesionales en base a la condicionalidad de una nueva poltica econmica de corte neoliberal. A continuacin, se presenta de forma sinttica el resultado concreto del proceso de negociacin entre ambas partes, lo que constituir el sistema de ayuda externa en Bolivia durante el perodo de estabilizacin y los inicios del ajuste estructural.

Tras el xito de la estabilizacin de precios, a raz del DS21060, la bsqueda de fuentes externas de financiacin se convirti en el principal objetivo del gobierno boliviano. Ante un contexto econmico extremadamente crtico, la financiacin externa se vea como la nica va para captar un nivel de recursos suficiente que permitiese equilibrar la balanza de pagos e implementar las reformas estructurales planeadas. El primer paso en este sentido fue la vuelta del gobierno boliviano a una mesa de negociacin con el FMI, que finalmente propici la firma de un Acuerdo Stand By por un

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monto de 50 millones de DEGs, previa aceptacin de sus condicionalidades. El FMI condicion el desembolso de los fondos a la apertura de negociaciones con los acreedores de deuda externa boliviana, cuyos reembolsos se encontraban paralizados desde la moratoria iniciada en 1981. As fue como el gobierno boliviano comenz diversas rondas de negociaciones con los diferentes acreedores de su deuda, organizndolos en tres grandes grupos: multilaterales, comerciales y bilaterales.

En el plano bilateral, las negociaciones se realizaron en el marco de los Acuerdos de Paris que se celebraron entre 1986 y 1992. Los cuatro acuerdos suscritos se inspiraron en alguna de las modalidades de las Condiciones de Toronto8, o similares, y trataron de encontrar un equilibrio entre la reduccin de la presin financiera sobre la balanza de pagos y el reembolso de los crditos a los acreedores. Este trade off se modulaba en relacin al xito en la aplicacin de los programas de estabilizacin que el pas haba firmado con el FMI y que haran de la economa boliviana una economa estable, rentable y sostenible en el tiempo.

En el plano multilateral, primero, se restablecieron las relaciones y se regularizaron los pagos de la deuda con los organismos financieros internacionales, para despus, abrir las negociaciones de cara a la suscripcin de nuevos acuerdos de prstamo. A lo largo del perodo de estabilizacin Bolivia firm tres crditos con el FMI (SBA-1986; SAF-1986 y ESAF 1989) y cuatro crditos de ajuste estructural con el Banco Mundial (SAC-1986; SAC-1988; SAC-1989 y SAC-1991), que en conjunto sumaban unos 400 millones de DEGs, lo que supona aproximadamente unos 650 millones de dlares. A estos se sumaron tambin nuevos contratos de crdito con otras instituciones multilaterales como el BID, la CAF o el FONPLATA.

En el plano de la banca comercial, se mantuvo la moratoria de la deuda como medida para evitar la erosin financiera de la balanza de pagos. Ms tarde, a finales de 1986 se iniciaron las negociaciones con la banca comercial, representada por el Bank of America, y para 1987 se haba llegado a un acuerdo que contemplaba dos modalidades de refinanciacin de la deuda: i) recompra de la deuda externa al 11% de su valor nominal y ii) canje de la deuda externa pendiente de pago con bonos de inversin emitidos por el BCB y redimibles a 25 aos de plazo. Adems, se estableci que los recursos para la recompra de la deuda deberan provenir de las donaciones.

En sntesis, la estrategia de negociacin del gobierno boliviano se centr en ofrecer mejores condiciones de reembolso a aquellos acreedores que le permitiran un acceso rpido y concesional a
Trminos que se establecieron en la Cumbre Econmica Mundial de Toronto en junio de 1988. Se aplicaron a los pases designados por el Banco Mundial, prestatarios que tenan una deuda muy fuerte, baja renta per cpita y balanza de pagos con problemas.
8

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nuevos prstamos, es decir, a los organismos financieros multilaterales y en menor medida a los organismos de crdito oficial bilateral. As, para 1987 Bolivia volva a insertase en el circuito de prstamos internacionales, al menos los de tipo concesional, lo que le permiti equilibrar los dficits que presentaba su balanza de pagos y financiar los planes de reformas estructurales acordados con el FMI y el Banco Mundial. Segn el Vice-Ministerio de Inversin y Financiamiento Externo (2010), institucin gubernamental encargada del control y canalizacin de los recursos externos, Bolivia contrat, entre 1987 y 1992, cerca de 4.300 millones de dlares en forma de ayuda externa, lo que equivala a una media anual de 715 millones de dlares y un 14% del PIB (ver Tabla 1).

Tabla 1. Volumen e Intensidad de la Ayuda Externa (1987-1992)

Aos
1987 1988 1989 1990 1991 1992 Promedio

PIB (millones de dlares

corrientes) 4.606 4.734 4.920 5.148 5.419 5.508 5.056

Ayuda Externa (millones

de dlares corrientes) 596 724 638 828 847 660 715,5

Intensidad de la Ayuda (%AE/PIB)

13% 15% 13% 16% 16% 12% 14%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del VIPFE (2010) y BCB (2010)

Los cuantiosos recursos de ayuda externa se dispersaban entre los 47 donantes oficiales registrados en el pas en forma de agencias bilaterales y multilaterales que canalizaban fondos mediante donaciones y crditos blandos, de diferentes caractersticas, en prcticamente todos los sectores y regiones del pas. Esta variedad y dispersin de las actuaciones sugerira, a primera vista, un alto grado de fragmentacin y bilateralizacin del proceso de negociacin de cada donante. Sin embargo, lo cierto es que las negociaciones fueron mucho ms centralizadas de lo que la diversidad de donantes, instrumentos y sectores pudiera sugerir.

La Tabla 2 muestra el desglose de la ayuda por actores, en concreto, presenta el peso de tres donantes (USAID, BID y AIF) sobre el conjunto de la ayuda aportada a travs de las instituciones pblicas bolivianas. De las 47 instituciones registradas como donantes en Bolivia durante el perodo analizado, estas tres instituciones acaparan de forma agregada una media anual del 50% de la ayuda externa. Si a estos montos aadimos los aportados en el perodo por el FMI, que aproximadamente fueron 300 millones de dlares canalizados directamente a travs del Tesoro General de la Nacin, se estara ante una altsima concentracin de la ayuda en un grupo muy reducido de donantes, que girara entorno al 75% del total de ayuda externa.

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Tabla 2. Concentracin de Ayuda Externa en los Donantes Hegemnicos 1987-1992 (en millones de dlares
corrientes)

Ao
1987 1988 1989 1990 1991 1992 PROMEDIO

Total Ayuda Externa

596 724 638 828 847 660 716 46 76 66 96

USAID US$ %
8% 10% 10% 12% 17% 23% 14%

BID US$
162 132 116 298 190 114 169

AIF-BM %
27% 18% 18% 36% 22% 17% 23%

TOTAL 3 Donantes US$

300 335 264 521 449 376 641

US$
92 127 82 127 117 107 186

%
15% 18% 13% 15% 14% 16% 15%

%
50% 46% 41% 63% 53% 57% 52%

142 155 97

Fuente: Elaboracin propia en base a datos VIPFE (2010) y MEH (2010)

Adems, esta concentracin de la ayuda se vio reforzada por una aplicacin generalizada de la condicionalidad agregada. La mayor parte de los desembolsos de gran volumen realizados por otros donantes se vincularon a las condicionalidades del FMI y del Banco Mundial. As, prcticamente el conjunto de los donantes con peso financiero se alinearon con los planteamientos, objetivos y condicionalidades de los donantes hegemnicos, conformando un corpus doctrinal para el acceso a la ayuda relativamente homogneo, que habra abarcado cerca del 90% de la ayuda. Vase como ejemplo los datos que presenta una de las evaluaciones que el Banco Mundial (1999) realiz para algunos de sus proyectos ms importantes del perodo:
El 17 de Septiembre de 1991, el Directorio aprob el Crdito de Ajuste Estructural (CAE) por 30 millones de DGs (equivalentes a 40 millones de dlares), que se aumentaron mediante cuatro transferencias posteriores de la AIF por valor equivalente a 39,5 millones de dlares. El crdito inclua un componente de asistencia tcnica de 2,7 DGs (equivalente a 3,6 millones de dlares), y fue cofinanciado por los gobiernos de los Pases Bajos (10,8 millones de dlares) y Suiza (7 millones de dlares). El BID, USAID, y el Gobierno de Alemania facilitaron financiacin paralela: dos rpidos desembolsos de crdito del BID, uno de 60 millones de dlares con idntica condicionalidad a la del CAE, y otra de 80 millones de dlares para reforzar una lnea de crdito multisectorial; 2.25 millones de USAID como apoyo al componente de reforma de pensiones; y 17, 5 millones del Gobierno Alemn desembolsados en tres tramos atados a los tramos del CAE. La financiacin total vinculada a las reformas del CAE alcanzaron 257 millones de dlares o un 5% del PIB de 1991 (Banco Mundial, 1999).

Respecto a la parte receptora de la ayuda externa, es decir, respecto al posicionamiento del gobierno boliviano, el Presidente Vctor Paz Estenssoro, estableci un reducido equipo de trabajo, capitaneado por Snchez de Lozada, Ministro de Planificacin, y Juan Cariaga, Ministro de Finanzas, encargado de disear e implementar el plan trazado en el Decreto 21060, as como de liderar las negociaciones con los acreedores de deuda y de futura financiacin externa. Ambos Ministros eran frreos defensores de las ideas de libre mercado y contaban adems con el apoyo y asesoramiento de un reducido, pero cercano, grupo de tecncratas de organismos financieros internacionales y de acadmicos de corte neoliberal. En este sentido, la poltica econmica del gobierno sintonizaba perfectamente con el diagnstico y las medidas propuestas por la comunidad donante para revertir la situacin de la economa boliviana, incluso implement medidas ms drsticas de ajuste que las propuestas por los organismos internacionales, lo que allan sustancialmente el camino para la aceptacin de las

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condicionalidades del ajuste y el acceso a la financiacin. Ambos aspectos los pone de manifiesto Morales (1992):

Los expertos del FMI y el Banco Mundial tenan un acceso a las decisiones de gobierno, como raras veces en la historia de Bolivia. La estrecha cooperacin entre los tcnicos bolivianos y los funcionarios de agencias internacionales de crdito permiti apuntalar la credibilidad externa, que era tan importante o ms que la interna () el programa de estabilizacin de la NPE se apartaba del programa del FMI en el manejo del tipo de cambio y en el tratamiento de la deuda externa. Tambin, las medidas de correccin fiscal y monetaria iban en su severidad ms all de lo que normalmente recomienda el FMI (Morales, 1992).

En este contexto de afinidad ideolgica entre donantes y gobierno, se estableci un consenso amplio en cuanto a las polticas a implementar, los objetivos a perseguir y los recursos necesarios para alcanzarlos. En la primera fase de la transicin, marcada por el DS 21060, se puso especial nfasis en las medidas de estabilizacin de precios mediante las polticas fiscal, monetaria y cambiaria, para lo cual se estableci un nuevo rgimen de cambio nico, real y flexible, la liberalizacin de los precios a travs de la devaluacin, y la apertura al comercio exterior. En el terreno fiscal, se acometi un severo ajuste del gasto pblico, fundamentalmente a travs de una drstica reduccin del empleo pblico en las dos grandes corporaciones estatales de la poca: la Compaa Minera Boliviana (COMIBOL) que pas de 30.000 a 7.000 empleados, y Yacimientos Petrolferos de Bolivia (YPFB) que pas de 9.000 a 5.000. Por el lado de los ingresos, la reforma fiscal estableci un impuesto al valor aadido de un 10%, as como impuestos extraordinarios a los hidrocarburos y el estao.

En esta primera fase, el FMI jug un papel muy importante al ejercer simultneamente de asesor tcnico, avalista internacional y proveedor de recursos financieros. As, los acuerdos Stand By de 1986 y el ESAF de 1989 instrumentaron el respaldo financiero y tcnico del FMI al plan de desarrollo presentado por el gobierno, al tiempo que abrieron el camino para la negociacin de nuevos prstamos con otros donantes. Los objetivos/condicionalidades derivados de los contratos de prstamo del FMI abracaban prcticamente la totalidad de la poltica econmica nacional, pero especialmente se centraron en aquellos mbitos vinculados al proceso de estabilizacin, esto es: la poltica fiscal, monetaria, cambiaria y de la financiacin, tanto interna como externa (ver Anexo 1).

33

Respecto a la poltica fiscal, sta presentar dos objetivos claros: reduccin del gasto y obtencin de ingresos. Por el lado del gasto, el objetivo era reducir el dficit fiscal para lo cual haba que restringir al mximo los gastos corrientes y de inversin. Esto se tradujo en una batera de condicionalidades que trataban de contraer significativamente el gasto pblico: dficit del sector pblico no financiero no superior al 6% del PIB; reduccin del dficit de las empresas pblicas al 3,5% del PIB, reducciones y congelaciones salariales, congelacin de las cuentas bancarias de las entidades pblicas, reduccin del servicio de la deuda con Argentina y aprobacin de la Ley SAFCO para el control de gasto de las empresas pblicas y entes descentralizados. Por el lado de los ingresos, el objetivo era aumentarlos sin generar inflacin. Las condicionalidades que estableci el FMI fueron en dos sentidos: uno, aumentar los impuestos sobre los hidrocarburos, en primer trmino, para despus aplicarlo al transporte, la energa elctrica y las comunicaciones, y dos, realizar una reforma tributaria que generase mayor recaudacin a travs de las rentas internas, las aduanas, un impuesto al valor aadido, as como a consumos especficos y transacciones.

La poltica monetaria se centrar en un control estricto de los coeficientes de liquidez. Las condicionalidades en este sentido, se orientaron a limitar los crditos del BCB al sector pblico, establecindose el tope en un 5% del PIB y a establecer en el pas un sistema de organizacin de operaciones de mercado abierto mediante la creacin de una Bolsa de Valores y la emisin de valores negociables. La poltica de crdito y financiacin interna tena por objetivo incentivar el ahorro interno como fuente de financiacin no inflacionaria. Para ello el FMI centr sus condicionalidades en establecer tasas de inters reales positivas y la libre determinacin de la tasa de inters para depsitos y crditos. Respecto a la financiacin externa, ya se ha dicho que, el objetivo era eliminar la mora con los principales acreedores para poder acceder a nuevos crditos concesionales, lo cual se supeditara a la iniciacin de las conversaciones con los acreedores y a una progresiva estabilizacin de la Balanza de Pagos mediante un nivel ptimo de reservas internacionales y la estabilidad del tipo de cambio.

El conjunto de objetivos y condicionalidades acordados con el FMI apuntan a un proceso de estabilizacin agresivo, que trata de desarticular el entramado financiero que sostena el Capitalismo de Estado mediante la financiacin del BCB a las empresas estatales. Entendido ste como la causa principal de la desestabilizacin, se limitar la financiacin del BCB y el gasto de estas instituciones y se toman las primeras medidas para liberalizar el sistema financiero estableciendo la libre determinacin de las tasas de inters. En conjunto, el control del tipo de cambio, la liquidez y el gasto sern la terapia de shock que trate de estabilizar el nivel de precios en niveles aceptables. La

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renegociacin de la deuda externa tratar de minimizar los impactos sobre la balanza de pagos boliviana de la masiva transferencia de recursos al exterior.

Para 1987, con la inflacin en niveles aceptables y el flujo de recursos externos abierto, el inters del gobierno y del sistema de ayuda se reorientar hacia la reactivacin econmica. Esta segunda fase, iniciada con el DS21660, marca el comienzo de la post-estabilizacin y de las reformas estructurales de forma efectiva. La idea general era transformar la estructura productiva potenciando los sectores con ventajas comparativas, como los hidrocarburos, la minera o los agropecuarios, y orientndolos hacia los mercados externos. El eje de esta transformacin sera la inversin pblica, que se nutrira de los recursos provenientes del exterior.

Por un lado, la Tabla 3.1 muestra como la inversin pblica aumenta de forma progresiva hasta casi duplicarse en 1992 respecto a 1987, y como la financiacin externa, en forma de ayuda externa, mantiene su aportacin a lo largo de los aos situndose en una media anual en torno al 50%. Por otro lado, la Tabla 3.2 muestra la importancia de la ayuda externa por sectores, acometiendo sta los proyectos con una mayor exigencia de capital, y destacndose en este aspecto especialmente las aportaciones del BID, que ser con diferencia el mayor organismo financiador de proyectos de infraestructuras pblicas durante todo el perodo.

Tabla 3. Inversin Pblica 1987-1992

Tabla 3.1. Inversin Pblica por Fuente de Financiacin (en millones de dlares corrientes y %)
Aos Total F. Interna % F. Externa %

1987 1988 1989 1990 1991 1992 Promedio

271 361 334 316 421 531 372

137 159 152 144 228 249 178

51% 44% 46% 46% 54% 47% 48%

134 202 182 172 193 282 194

US$ (millones corrientes)

49% 56% 54% 54% 46% 53% 52%

Tabla 3.2. Inversin Pblica por Sector financiado con Recursos Externos (1)
Sector Proyecto Financiador

Santa Cruz-Trinidad Chimor-Yapacani Caminos Padcaya-Guabir Guabir Confital-Cotapata Quemado Elctricas Compra Turbina de Gas

19 32.1 77 20 33.2 50.9 34

FONPLATA BID BID CAF BID BID KFW

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Programa de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica Aeropuertos y Ferrocarriles Aeropuerto Cochabamba
Rehabilitacin Locomotoras ENFE

80 19
18

BID MC (Italia)
KFW (Alemania)

(1) La seleccin de proyectos no es exhaustiva, sino una seleccin de aquellos proyectos representativos del peso financiero de la ayuda externa en cada sector

Fuente: Elaboracin propia en base a UDAPE (2010) y CEDLA (1992)

El Decreto 21660 tambin trat de potenciar la inversin privada extranjera, fundamentalmente a travs de la emisin de bonos para el canje de la deuda por inversin en el pas, lo que foment la adquisicin de empresas en trminos muy favorables para los inversores propietarios de los bonos. Sin embargo, no fue hasta la llegada del nuevo gobierno, y la aprobacin del decreto 22407 en 1989, que el fomento a la entrada y expansin de la inversin privada se convierte en una prioridad central del programa de desarrollo gubernamental. Este renovado impulso al sector privado se centrara en buscar una mejora de la eficiencia en los sectores estratgicos de la economa boliviana, para lo cual se promulgaron diferentes instrumentos normativos e institucionales que articulasen esta poltica y ofreciesen a los potenciales inversores una mayor seguridad jurdica, entre otros: la Ley de Garanta de Inversiones, la Comisin de Evaluacin de las Empresas pblicas, los contratos de riesgo compartido, el Nuevo Cdigo de Minera, la creacin de zonas francas industriales y la nueva Ley de Hidrocarburos.

Muchas de estas medidas legislativas fueron el resultado de las condicionalidades derivadas de los contratos de ajuste estructural acordados por el gobierno boliviano con el Banco Mundial. Entre 1986 y 1992, el Banco Mundial financi 29 proyectos, que en agregado sumaban 705 millones de dlares, lo que equivala aproximadamente a 100 millones anuales y alrededor de un 2% del PIB. En una primera fase, entre 1986 y 1989, los proyectos del Banco apoyarn el proceso de estabilizacin de la balanza de pagos mediante la financiacin de importaciones (P006164 y P006168; Ver Anexo 2) por un valor de 100 millones de dlares, y en paralelo se embarcarn en una reestructuracin masiva, en los mbitos financiero, productivo y social, con la idea de comenzar el ajuste estructural e iniciar as la transicin hacia una economa de mercado estable.

Respecto al primer mbito, el financiero, los crditos de ajuste financiero se amoldaron a las orientaciones del FMI anteriormente descritas, no percibindose efectos de condicionalidades cruzadas, es decir, de contradicciones entre las condicionalidades del Banco y el FMI. Los crditos sirvieron para mejorar y reforzar la gestin financiera de las autoridades bolivianas y limitar la concesin de crditos productivos, en el entendido de que el sector pblico deba ir cediendo 36

terreno a los sectores privados en esta rea (P006160, P006159, P006183 y P006187). En total, estos proyectos sumaban cerca de 100 millones de dlares.

En cuanto al sector productivo, se trat de racionalizar el nivel de recursos y las prcticas de gestin y de reorientar los procesos de produccin hacia los mercados internacionales, limitando as las ineficiencias y distorsiones de precios que el sistema anterior haba generado. En este momento las privatizaciones no se plantean como una alternativa, simplemente se trata de reorientar y mejorar la gestin de las estructuras productivas estatales, especialmente las vinculadas al sector energtico (P006154, P006163, P006170, P006167 y P006161). En total, los proyectos de reconversin productiva sumaban otros 100 millones de dlares.

Por ltimo, en el mbito social, se cre el Fondo Social de Emergencia (FSE) que trat de dar respuesta al problema del despido masivo de trabajadores del Estado, y del desempleo proveniente de la recesin, mediante proyectos de infraestructura productiva (construccin, educacin, vivienda, salud y saneamiento) que exigiesen una mxima utilizacin del factor trabajo y por tanto tuviesen un impacto significativo en la generacin de empleo temporal. El FSE se financiar en dos fases con una asignacin total de 50 millones de dlares (P006176 y P006175).

As, en estos cuatro aos, el Banco asignar aproximadamente 350 millones de dlares para apoyar la balanza de pagos, reformar el sistema financiero e iniciar el ajuste estructural de los sectores energtico y minero, adems, desde una ptica compensatoria, se establecer el FSE para emplear a los trabajadores salientes de las empresas estatales. A partir de 1989 la lgica del Banco se vuelve ms agresiva en su orientacin neoliberal, centrndose en la transformacin del rol y las funciones del Estado en los mbitos anteriormente descritos.

Primero, a nivel financiero, se acelera la iniciativa de congelar la capacidad del Estado para otorgar crditos productivos (P006192 y P006189). De forma complementaria, comienzan a financiarse proyectos y programas orientados hacia la dinamizacin de la inversin privada a travs de dos vas: i) el fomento de la actividad privada de pequeos y medianos empresarios y el desarrollo de las agroindustrias (P006179, P006188 y P006153) y ii) la entrada paulatina de inversores privados en las empresas pblicas, especialmente en las maltrechas empresas de hidrocarburos y minera mediante los primero crditos de ajuste estructural orientados a la estructura productiva (P006184, P006195, P006201).

37

En el plano social, el enfoque del Banco Mundial (1991) se basar en su Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1990 que parte de la idea de que la pobreza debe combatirse mediante la reconduccin de la fuerza de trabajo hacia aquellos sectores productivos potenciados por las reformas estructurales. Por tanto, se trata de mejorar las condiciones sociales (salud, educacin, habitabilidad, comunicaciones, etc.) para que estos sectores sociales puedan insertarse en el mercado laboral de forma productiva. Este enfoque se denominar como enfoque de desarrollo del capital humano.

En esta lnea, se concibe, a travs del DS 21074, el Fondo de Inversin Social (P006182), heredero del FSE, que se constituye como un ente de gasto social paralelo al Estado que, en principio, debera mejorar la eficacia y eficiencia de la ejecucin presupuestaria por su autonoma administrativa, tcnica y financiera; adems de por poder asignar la ejecucin de los proyectos tanto a organismos pblicos como privados y sin fines de lucro. Dos fenmenos resultan destacables en este mbito. Primero, la concentracin de las funciones y recursos pblicos en el mbito social, en base al enfoque de capital humano, y segundo, la progresiva tercerizacin de estas funciones mediante unidades paralelas de gestin pblica.

En este segundo perodo el Banco destinara otros 350 millones a acelerar el proceso de reestructuracin econmica y de desmontaje de la estructura productiva pblica. Y es que durante este perodo va consolidndose la idea de que progresivamente los agentes privados deben ir sustituyendo al Estado y a la inversin pblica como ejes dinamizadores de la economa productiva. Con el sistema financiero pblico paralizado y con las primeras normativas pro-mercado ya aprobadas se sentaron las bases del proceso privatizador que se iniciar en el prximo perodo.

En conclusin, en el conjunto del sistema de ayuda externa, esto es, entre donantes y receptores de ayuda, exista una clara sintona y afinidad ideolgica sobre los objetivos y medidas que deban adoptarse respecto a la estabilizacin y transformacin de la economa boliviana. El enfoque neoliberal del gobierno boliviano era refrendado por la comunidad donante por lo que un gran volumen de recursos financieros se canalizaron hacia las instituciones bolivianas sobre la base de la confianza en un plan que permitira estabilizar la economa y volver a una senda de crecimiento econmico a travs de las reformas estructurales. En el siguiente captulo se analizar la capacidad de este nuevo enfoque para conseguir los objetivos planteados en trminos de desarrollo.

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1.4) Entre el xito de la estabilizacin y la escasez del crecimiento Los dos objetivos del sistema de ayuda externa en este perodo fueron i) ofrecer un nivel de financiacin suficiente que permitiese al pas equilibrar su balanza de pagos y estabilizar as su economa y ii) propiciar a travs de la financiacin un proceso de reformas estructurales que posibilitase la transformacin del modelo productivo boliviano y la vuelta al crecimiento econmico. En este sentido, analizaremos el impacto de la ayuda externa sobre: i) la evolucin macroeconmica de cara a analizar el xito de la estabilizacin; ii) la capacidad de las reformas estructurales para transformar el modelo productivo y conseguir la vuelta a un crecimiento econmico sostenido y iii) los costes/beneficios sociales de las medidas implementadas.

Entre principios y mediados de los aos ochenta, la economa boliviana presentaba dos grandes desequilibrios interconectados, primero, uno externo en forma del tremendo aumento del peso de la deuda externa, que derivara ms tarde en su interaccin con las cuentas pblicas, en uno interno en forma de hiperinflacin descontrolada. El grueso de las medidas para la estabilizacin, acordadas y negociadas con el Fondo Monetario Internacional, se plasmaron en el DS 21060. El impacto de la Nueva Poltica Econmica fue inmediato, en menos de una semana los precios se haban reducido significativamente y para 1987 se consolidaban en tasas de variacin aceptables para un correcto desarrollo de la actividad econmica. Sin duda, el enfoque ortodoxo para el control de la inflacin fue altamente exitoso (ver Tabla 4). Tabla 4. Tasas de Inflacin Anual (%) 1980-1989
Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Inflacin 23,9 25,1 296,6 328,5 2177,2 8170,5 60 10,7 21,5 16,6
Fuente: Morales 1990

Por el lado de la deuda externa, las medidas adoptadas en forma de reformas estructurales, refrendadas tambin por el Fondo Monetario Internacional, sirvieron como un activo que dotaba de cierta credibilidad al gobierno boliviano a la hora de volver a las mesas de negociacin con el resto de los acreedores. El proceso de negociacin descrito anteriormente permiti una reduccin sustancial del stock de deuda y del servicio de la deuda, lo que viabilizaba as el plan de desarrollo boliviano y

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otorgaba cierto oxgeno a una ya de por s muy frgil balanza de pagos. Y es que la moratoria en los pagos a los acreedores desde 1981 y la casi suspensin de nuevos crditos externos haba situado al pas en una situacin externa muy delicada.

Tabla 5. Transferencias Netas de Recursos al Exterior 1980-1992 (% PIB)

Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Intereses 6,3 6,5 8 8 5,9 7,5 7,8 6,3 6,1 5,6 4,9 4,4 3,7 Amortizaciones 2,8 1,9 2,1 2 2,1 3,1 3,5 1,9 3 3 2,8 1,7 1,9 Desembolsos 6 5,6 4 2 2,4 2,1 5,8 5,5 7,1 7,2 6,9 5,6 6,8 Transferencia Externa 3,1 2,8 6,1 8 5,6 8,5 5,5 2,7 2 1,4 0,8 0,5 -1,2

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Balanza de Pagos de UDAPE (2010)

Como muestra la Tabla 5, a partir de 1982 el deterioro en las condiciones de financiacin externa se tradujo en una reduccin sustancial de nuevos desembolsos provenientes del exterior y en el aumento de los intereses y las amortizaciones de la deuda efectiva, lo que gener una creciente transferencia de recursos al exterior que en 1985 alcanzara el 8,5% del PIB. En 1986 la reactivacin del crdito concesional permite atenuar levemente esta transferencia, reducindola al 5,5%, y en 1987, tras la renegociacin de la deuda externa, las presiones a la balanza de pagos en forma de intereses y amortizaciones se reducen significativamente hasta suponer un 2,7% del PIB. A partir de aqu, las reducciones anuales son constantes y para 1992 la transferencia de recursos externos se torna en valores negativos, es decir, ofrece un saldo positivo para el pas.

En definitiva, los recursos en forma de ayuda externa permitieron equilibrar una balanza de pagos deficitaria por las presiones de la deuda, al tiempo que posibilitaron la reduccin de esta presin al renegociar con el pas un cronograma viable para su devolucin. No obstante, los trminos en que se renegoci la deuda presuponan una evolucin excesivamente favorable de la economa boliviana, y por tanto, una progresiva correccin de los dficits de la balanza comercial que a su vez permitir ir reduciendo la dependencia de la financiacin concesional y por tanto el peso de la deuda externa. Sin embargo, como se ver en el prximo captulo, la evolucin de la economa no se desarroll segn

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las previsiones, lo que supuso una contratacin sostenida de crditos concesionales y as una creciente presin al alza de la deuda externa.

En cualquier caso, a partir de 1987 los dos principales problemas que haban centrado la poltica econmica del gobierno, deuda externa e inflacin, se haban estabilizado, y el nfasis poltico se orientara hacia el crecimiento econmico a travs de la reorganizacin de la estructura productiva y la inversin pblica. El rol de la ayuda externa en este contexto se canaliz a travs de los apoyos a la balanza de pagos condicionados a la implementacin de reformas estructurales, especialmente del FMI y el Banco Mundial, y a travs de la financiacin de la inversin pblica en obras de infraestructura con una fuerte presencia del BID.

El anlisis del impacto especfico de la ayuda en las variables macroeconmicas es un tema an en debate, y los trabajos que han abordado esta temtica para el caso concreto de Bolivia son casi inexistentes. En Orellana (1995) se encuentra un anlisis tentativo sobre los efectos de la ayuda externa sobre el ahorro interno a travs de la inversin pblica, los impuestos y el consumo del gobierno para determinar si existi durante el perodo de su anlisis (1970-1992) efecto sustitucin o efecto de complementariedad de la ayuda sobre el ahorro. De forma resumida, las conclusiones del estudio son las siguientes:

Los crditos concesionales tuvieron un efecto importante y positivo en las inversiones. Las donaciones tuvieron un fuerte sesgo a favor del consumo (gasto corriente). La ayuda externa increment la inversin y el consumo, pero no se produjo, como contrapartida, una reduccin en el nivel de impuestos.

La ayuda externa tuvo un impacto negativo y significativo en el ahorro interno, lo que confirma la hiptesis del efecto sustitucin en el caso boliviano.

La conclusin central sobre el efecto desplazamiento de la ayuda externa ser una crtica recurrente en el contexto boliviano, que est directamente ligada a la idea de los efectos perniciosos que genera la dependencia financiera de la ayuda. En cualquier caso, como muestran los datos de la Tabla 6, lo cierto es que, con efecto desplazamiento o sin l, el crecimiento econmico durante estos aos fue bastante limitado, especialmente si se toma en cuenta que el crecimiento medio de la poblacin fue de un 2,1% anual. Si bien el ajuste no fue recesivo, ya que a partir de 1987 las tasas son positivas, tan slo el crecimiento del 4,1% en 1991 se sali de la tendencia media y result relativamente promisorio en cuanto a incrementos en la renta per capita, no obstante, al ao siguiente se volvi a tasas en torno al 2% que incluso llegaban a ofrecer un incremento negativo de la renta per capita. 41

Tabla 6. Crecimiento Econmico (19861992)

Ao 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Tasa de Crecimiento del PIB (%) -2,5 2,6 3 2,7 2,7 4,1 2 Tasa de Crecimiento del PIB per cpita (%) -4,5 0,5 0,8 0,6 0,6 2 -0,1

Fuente: Morales 1994

A pesar de ser un perodo relativamente corto para evaluar el impacto de polticas que buscan cambios estructurales, y que an estaban en proceso, se puede argumentar que se produjeron al menos tres fenmenos que afectaron negativamente al potencial de crecimiento econmico del pas: i) la rpida apertura y liberalizacin; ii) el deterioro de los trminos de intercambio, y iii) los escasos incentivos institucionales a la inversin privada (Morales, 1991).

En primer lugar, Bolivia sufri una rpida y profunda apertura y liberalizacin de su economa en cinco aos, situndose como una de las economas ms abiertas del continente, y exponindose de manera drstica y directa a la competencia internacional. As, por un lado, la apertura al exterior combinada con la escasa cualificacin y las deficiencias en infraestructura pudo afectar de forma negativa a la competitividad de las exportaciones bolivianas, especialmente las de manufacturas, que eran incapaces de competir en un mercado internacional ms amplio, competitivo y eficiente. Por otro lado, la liberalizacin, es decir, la cada de las barreras arancelarias nacionales, habra fomentado una mayor entrada de importaciones desde el extranjero que al ser tambin ms competitivas desplazaron a la produccin boliviana en su propio territorio. Adems, Bolivia contaba con las preferencias arancelarias que le otorgaban tanto Estados Unidos a travs del ATPDA y la Unin Europea a travs del SPG, que no se supieron aprovechar de forma conveniente.

En segundo lugar, el deterioro de los trminos de intercambio de la oferta exportable boliviana (gas y minerales) fue dramtico, lo que produjo un abultado dficit de la balanza comercial a lo largo de casi todo el perodo. Desde 1973 hasta 1981 los precios del gas y del estao haban crecido ms de un 100%, lo que hizo que estas materias primas supusiesen ms de tres cuartas partes de las exportaciones bolivianas para principios de la dcada de los ochenta. Esta fuerte dependencia de la economa respecto de nicamente dos productos hizo que cuando los precios descendieron

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abruptamente, reducindose un 40% en el caso del gas entre 1981 y 1988 y un 70% en el caso del estao entre 1981 y 1986, la balanza comercial se resinti notablemente, ofreciendo saldos negativos hasta finales de los ochenta (Morales, 1991).

En tercer, y ltimo lugar, las persistentes altas tasas de inters en el crdito habra sido un desincentivador para la inversin privada. Esto es especialmente preocupante cuando la orientacin de la poltica econmica apuntaba hacia un papel ms activo del capital privado en la economa. Adems, a este hecho se suma la todava escasa confianza del capital internacional privado para entrar en el pas. Segn Espejo (1992) sta situacin fue el resultado de una percepcin generalizada entorno a los altos costes de transaccin para las inversiones en el pas en forma de: inestabilidad en las reglas de juego, inseguridad institucional para la innovacin tecnolgica, escasa estandarizacin, escaso desarrollo institucional para el comercio exterior y un largo etctera. En definitiva, no se haba generado desde las instituciones pblicas un clima que incentivase y fomentase la entrada de nuevos capitales en actividades productivas.

Independientemente de las interpretaciones en torno a las razones de este parco crecimiento, lo cierto es que desde la perspectiva social la situacin resultaba especialmente preocupante. La implementacin de un modelo econmico como el neoliberal, cuyo enfoque social se asienta sobre la idea de un robusto crecimiento, y el progresivo efecto trickle down como nica va redistributiva, implicaba que, ante un bajo crecimiento de la renta per capita, las capas sociales menos favorecidas se encontraban a merced de los agresivos ajustes del mercado. Evidentemente, como en todo proceso de desarrollo, las transformaciones no son puras, sino parciales y progresivas, y por tanto ni desaparecieron totalmente las polticas redistributivas, ni el mercado hegemoniz la totalidad del espectro econmico, pero como se ver a continuacin, los costes sociales de la estabilizacin y el ajuste agravaron significativamente la degradacin social, al menos durante su primera fase de implementacin.

Lo cierto es que evaluar el impacto de las polticas de estabilizacin y ajuste estructural en el mbito social resulta bastante complicado. Varios elementos complican esta tarea: i) las series temporales encontradas en diferentes fuentes no abarcan la totalidad del perodo analizado, ii) la variedad de fuentes presenta contradicciones entre unas y otras, y iii) resulta extremadamente difcil establecer relaciones de causalidad slidas. Lo fundamental de estas problemticas se resolver en el anlisis del siguiente perodo, que ofrece una mejor sistematizacin y coherencia de las estadsticas, as como perodos de anlisis completos. Por tanto, lo que se presenta en la Tabla 7 son datos

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orientativos que muestran algunas tendencias del posible impacto de las polticas de ajuste sobre algunos indicadores sociales.

Tabla 7. Evolucin Indicadores Sociales (1980 -1992)

Ao 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 26,2 21,1 24 52,4 46,8 50,4 0,45 0,43 0,59 Pobreza (urbana) ndice de Extrema ndice de Pobreza Pobreza Desigualdad ndice de Gini Desempleo Tasa Abierta de Desempleo 10,5 14,2 15,1 18 20 20,5 18 20 19 5,9 5,5 Gasto Social % del PIB 3,6 3,8 4,6 2,9 1,8 3,7 4,6 5,6 6,2 5,8 7,8

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Thiele (2001) y UDAPE (2010)

Los datos sobre los indicadores de pobreza y desigualdad son los ms escasos y contradictorios entre fuentes. Adems, el perodo relativamente corto para el anlisis que ofrecen los datos complica la extraccin de conclusiones definitivas en cuanta a las relaciones entre las reformas de estabilizacin y ajuste y las variaciones de estos indicadores. No obstante, segn Thiele (2001) cuyo estudio de la pobreza y la desigualdad contempla un periodo ms all de 1992, establece las siguientes conclusiones:
La pobreza urbana declin en cierto grado luego de la fase inicial que sigui a la hiperinflacin en 1985. Una evolucin similar del ingreso per capita sugiere un impacto positivo del crecimiento sobre la pobreza urbana, a pesar de que la correlacin entre las dos variables es bastante baja. La desigualdad urbana medida mediante el Coeficiente de Gini no presenta una tendencia clara de largo plazo; ms bien una prima creciente para los trabajadores ms calificados seala una creciente disparidad en el mercado laboral urbano. Para las reas rurales, la poca evidencia de la que se dispone seala niveles de pobreza persistentemente elevados y un ensanchamiento de la brecha campo-ciudad (Thiele, 2001).

En cuanto al mbito laboral, la calidad de los datos invita a extraer conclusiones ms slidas, que apuntan a un incremento sustancial del desempleo a partir de la crisis (ver Tabla 7). Las medidas derivadas del inevitable ajuste fiscal afectaron especialmente al sector pblico, que vio reducida su fuerza laboral en un 10%. El significativo peso del sector pblico a nivel nacional en materia de empleo disparara el desempleo total hasta ms del 20% de la poblacin activa. La importante recuperacin que se percibe a partir de 1990 habra que vincularla al Fondo de Inversin Social, instrumento compensatorio creado para reciclar a todos aquellos trabajadores del sector pblico que sufrieron las consecuencias del ajuste en el gasto pblico. Asimismo, el deterioro de los salarios reales fue notable, especialmente en el sector pblico, donde se vieron reducidos en ms de un 20%

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respecto del perodo previo a las reformas estructurales. Por ltimo, la precarizacin laboral se gravar a travs del aumento de la informalidad laboral y el estancamiento en el aumento del salario mnimo, que se convertirn en fenmenos caractersticos y recurrentes de este perodo y los posteriores (CEDLA, 1994).

Respecto al gasto social, hay que apuntar que histricamente Bolivia se ubica dentro de aquellos pases con una trayectoria de bajo nivel de gasto social en comparacin con otros pases latinoamericanos, es decir, que asignaba menos de un 9% del PIB a este rubro (Mostajo, 2000). En el caso concreto boliviano, este gasto se ubicaba en una horquilla entre el 4% y el 6% anual. En cualquier caso, los datos apuntan a que tras la aplicacin de las medidas de ajuste este gasto se redujo dramticamente hasta suponer un prico 1,8% del PIB en 1986. Sin embargo, a partir de 1987 se percibe un progresivo y rpido incremento que situara el gasto social en niveles incluso superiores a los anteriores a la crisis, llegando incluso a duplicarse. Este hecho estara vinculado al enfoque predominante de contraccin de la actividad pblica en los sectores productivos y su creciente concentracin en actividades orientadas a la generacin de oportunidades y capacidades para la fuerza laboral en los mbitos de carcter social.

No obstante, se constata, en trminos cuantitativos, el peligroso carcter pro-cclico del gasto social boliviano, que se expande en perodos de bonanza y se contrae en perodos de crisis, justamente a la inversa de lo que propugnan las recomendaciones clsicas, que apuntan los beneficios derivados del carcter contra-cclico del gasto pblico. En trminos cualitativos, ya se subray el carcter compensatorio de las medidas, y la ausencia de integralidad en las propuestas, carencia que tratar de ser subsanada a principios de los aos noventa a travs de enfoques de carcter ms amplio. As lo plantea Mostajo (2000):

Las polticas sociales antes de las reformas econmicas fueron de naturaleza netamente compensatoria y de corto plazo. Durante el ajuste, la accin social fue implementada de manera focalizada con fines de contrarrestar los efectos sociales y no bajo un concepto de estrategia global, y pese a polticas compensatorias como el Fondo Social de Emergencia, las condiciones sociales se deterioraron notablemente. En los noventa se empezaron a atender los sectores sociales con programas de inversin y de gasto pblico, como tambin con la implementacin de reformas con participacin popular dentro de un marco ms global de desarrollo social (Mostajo, 2000)

En resumen, el impacto de la ayuda externa entre 1985 y 1992 presenta luces y sombras. En cuanto a las luces, stas se enfocan en la contribucin exitosa al proceso de estabilizacin mediante la financiacin de los dficits de la balanza de pagos y la reduccin del peso de la deuda externa, lo que permiti generar un contexto propicio para la vuelta al crecimiento a partir de 1987. En cuanto a las

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sombras habra que hablar del escaso crecimiento econmico que generaron las primeras reformas de ajuste estructural y el preocupante deterioro que podran sufrir las condiciones sociales en caso de una continuidad de largo plazo en esas tasas de crecimiento. Dado el limitado tiempo para la aplicacin de los paquetes de ajuste estructural y la confirmacin de sus efectos, ambos aspectos, econmico y social, se ubicaban en aquel momento en un contexto de incertidumbre en cuanto a su evolucin futura. Sin duda, estos dos aspectos sern los grandes retos que se afrontarn en el siguiente perodo: el auge neoliberal.

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CAPTULO 2: AUGE y DECLIVE NEOLIBERAL (1992-2003)

2.1. De la demanda financiera a la demanda poltica: en bsqueda del crecimiento econmico Para 1990 la estabilizacin de precios era un hecho consolidado y la prioridad de los sucesivos gobiernos bolivianos ir progresivamente centrndose en el crecimiento econmico. Diferentes documentos estratgicos como la reactivacin productiva en la Estrategia Nacional de Desarrollo: Instrumento para la Concertacin (END, 1992); la transformacin productiva del Plan General de Desarrollo Econmico y Social: El cambio para todos (PGD, 1994); el potenciamiento productivo en el Plan General de Desarrollo Econmico y Social: Bolivia Siglo XXI, pas Socialmente Solidario (PGD, 1997); y el desarrollo productivo en la Estrategia Boliviana para la Reduccin de la Pobreza (EBRP, 2001) ejemplificarn la diversidad de denominaciones que adquiri el mismo objetivo: la transformacin de la estructura productiva para alcanzar altas tasas del crecimiento econmico.

En la primera fase de este perodo, que abarcara el END 92 y el PGD 94, la transformacin productiva se asienta en profundizar el modelo de economa de mercado, lo que supondr que ser ste encargado de reconfigurar la estructura productiva y los agentes privados sern los responsables de dinamizarla y hacerla rentable, por tanto, el Estado abandonar su tradicional rol productivo y se centrar en dos aspectos: i) generar las condiciones adecuadas para un correcto funcionamiento de los mercados e incentivos a la actividad privada, y ii) mejorar las capacidades y oportunidades de la fuerza productiva para su una correcta insercin laboral9 mediante programas de inversin pblica (salud, educacin, vivienda, infraestructuras, etc.). La profundizacin de la propuesta neoliberal puede sintetizarse en tres grandes principios:

i)

Inversin privada10: el eje dinamizador de la estructura productiva ser la inversin privada, ya que sta es capaz de detectar aquellos sectores ms competitivos y rentables. En esta lnea, el proceso de privatizaciones deber acelerarse y completarse. El proceso de capitalizacin y privatizacin de las empresas pblicas y las pensiones ser la principal va para la desestatizacin de la economa.

10

Se crean para tal fin el Ministerio de Capitalizacin en 1994 y el de Desarrollo Econmico en 1997

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ii)

Institucionalidad11: la economa boliviana necesita transformaciones institucionales que generen un clima propicio para los emprendimientos productivos privados mediante el diseo de estructuras de incentivos que reduzcan las prcticas clientelares y corruptas y modernicen y agilicen la burocracia pblica. Las iniciativas ms destacadas en este mbito sern las vinculadas a la modernizacin del Estado, la administracin pblica y la participacin popular, as como las reformas tributarias para las empresas.

iii)

Insercin internacional12: las instituciones pblicas debern encargarse de abrir nuevos mercados para las exportaciones a travs de preferencias arancelarias, acuerdos de integracin, acuerdos internacionales o acuerdos bilaterales, que mejoren el acceso de los productos bolivianos en el exterior.

Ante este modelo, el rol de la ayuda externa no variar sustancialmente. El mecanismo formal para la presentacin de las demandas a la cooperacin internacional ser el foro multilateral del Grupo Consultivo de Paris, institucin que agrupaba al grueso de los donantes y prestatarios a Bolivia, donde el gobierno boliviano presentaba su estrategia de desarrollo de largo plazo y un presupuesto de las necesidades econmicas en materia de reformas e inversin pblica a financiar por la ayuda externa. Por un lado, se mantendr constante la demanda de financiacin, en este caso, muy centrada en conseguir recursos para viabilizar el proceso de capitalizacin y sus costes asociados13, lo que requera de un gasto superior a los 100 millones de dlares para acometer la reforma. La importancia de conseguir financiacin para el plan de privatizaciones, diseado por Snchez de Lozada, oblig a realizar la peticin de forma directa a los donantes con mayor peso financiero:

Por el presente medio el gobierno de Bolivia solicita el otorgamiento de un crdito de la Asociacin Internacional de Fomento (AIF) y de un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a fin de respaldar la ejecucin en curso de su programa de reforma estructural. En las etapas anteriores del programa se ha dado inicio al proceso de reforma de las empresas pblicas, con inclusin de la privatizacin de algunas pequeas y medianas, el restablecimiento de la integridad del sistema bancario y la creacin de mercados de capital. El principal objetivo de esta operacin es respaldar la capitalizacin de varias empresas pblicas importantes en el marco del programa descrito en el denominado Plan de Todos del gobierno. Adems, con la operacin se seguira eliminando restricciones al desarrollo del sector privado mediante el fortalecimiento del marco reglamentario y el aumento de la eficiencia de los mercados financieros. Al mismo tiempo, se fortalecera a los organismos pblicos encargados de la formulacin y ejecucin de las polticas a fin de asegurar que el programa pueda llevarse a cabo de manera oportuna y eficiente (BID, 2010).

As, al establecerse un modelo dnde el grueso de la estructura productiva estar en manos de las empresas privadas, la responsabilidad del crecimiento econmico descansar cada vez ms en este
11
12

Se aprobarn, entre otras, las Leyes de de Participacin Popular 1994 y de Descentralizacin en 1995. Se crea para tal fin el Ministerio de Comercio Exterior . 13 Estos costes asociados se financiarn mediante los recursos liberados por la financiacin de importaciones por parte de las instituciones de crdito multilateral. Los costes asociados abarcaban el pago de las indemnizaciones por despido, el pago de pensiones, pago de obligaciones de deuda de las empresas capitalizadas, o la insuficiencia de recursos a corto plazo por la sustitucin de las transferencias directas de las empresas pblicas por un sistema impositivo.

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sector. Por tanto, a medida que el proceso de privatizacin vaya concluyndose, las necesidades de financiacin gubernamentales irn reorientndose hacia la inversin pblica y las reformas institucionales de segunda generacin. Para finales de siglo, con la privatizacin prcticamente concluida, la intensa interaccin entre los entes pblicos y la cooperacin internacional en los mbitos sociales e institucionales generar una primera evolucin en las demandas bolivianas de ayuda externa.

En 1997 se establece un proceso de concertacin de estrategias de desarrollo, denominado Dilogos Nacionales, que tratar de realizar la asignacin de los recursos derivados de la iniciativa HIPIC en base a las demandas sociales. Los dilogos nacionales establecern los cuatro pilares de lo que ser la estrategia de desarrollo del pas para los siguientes cuatro aos. El primer pilar, OPORTUNIDADES, se concentra en el crecimiento econmico y la generacin de empleo productivo a travs de la profundizacin de las reformas estructurales (conclusin privatizaciones); el segundo pilar, EQUIDAD, aborda los mbitos sociales desde la perspectiva del capital humano y enfatiza la necesidad de inversin pblica en los tradicionales rubros de educacin, salud, saneamiento, vivienda, etc.; el tercer pilar, INSTITUCIONALIDAD, se orienta hacia el fortalecimiento de la democracia y la modernizacin del estado, en este marco se insertar el grueso de las reformas de segunda generacin, y el cuarto, y ltimo pilar, DIGNIDAD, concentrado exclusivamente en la lucha contra el trfico de drogas (CEDLA, 2000).

En base a estos cuatro pilares, en 1999 se present al Grupo Consultivo de Paris la nueva estrategia de desarrollo. Por un lado, se daba continuidad a la peticin financiera, ya que, aunque el peso financiero de la ayuda se haba visto reducido en los ltimos aos, ste segua siendo tremendamente importante, situndose levemente por debajo del 50% de la inversin pblica. El segundo, y novedoso aspecto, fue la aportacin de exigencias que iban ms all de lo cuantitativofinanciero y entraban a evaluar la calidad de la ayuda y la forma en que esta era gestionada y provista por parte de los donantes. Tras dcadas de intensa colaboracin entre la cooperacin internacional y la burocracia boliviana, se identificaron un conjunto de problemas recurrentes y persistentes que limitaban sustancialmente el alcance del impacto de la ayuda externa (VIPFE, 1998).

Ante esta situacin, y dada la importancia de la ayuda para los presupuesto pblicos, el gobierno boliviano presentar su Nuevo Marco de relacionamiento Gobierno-Cooperacin Internacional dnde realiza un diagnstico de los problemas principales que ha identificado en su relacin con la cooperacin internacional, propone algunas medidas para superarlos y plantea algunos principios orientadores y medidas ejecutivas para una mayor eficacia de la ayuda externa (ver Anexo 3). Los 49

principales problemas identificados se vincularn a: el escaso alineamiento de los donantes a las estrategias nacionales, la fragmentacin y dispersin de la ayuda que genera una excesiva carga burocrtica a los funcionarios bolivianos, entre otros. Muchas de las recomendaciones del gobierno boliviano se vern ms tarde reflejadas en los documentos del nuevo consenso internacional para la eficacia de la ayuda que surgirn en Roma y Paris.

La tendencia a ampliar el carcter de las exigencias a la ayuda externa, ms all de la clsica demanda financiera, sentar las bases de lo que ser el enfoque ampliado de la EBRP, es decir, la PRSP boliviana. La PRSP era un requisito indispensable para acceder a los recursos del HIPIC II, por lo que en el ao 2000 el Gobierno se embarcar en un nuevo Dilogo Nacional para establecer las nuevas prioridades de la sociedad y la futura estrategia de reduccin de la pobreza. La estrategia resultante para 2001 ser una reedicin de la estrategia del 97 con algunos aspectos ampliados. En relacin a las peticiones a la ayuda externa, la EBRP da un paso ms en la construccin de un enfoque ampliado e integral y sin duda exigente con los donantes. Si la estrategia del 97 mantena las peticiones financieras y aportaba como novedad los reclamos en materia de calidad, la EBRP mantendr estos dos aspectos y plantear uno nuevo: la demanda poltica.

Por un lado, el gobierno boliviano present el tradicional presupuesto de inversin pblica, dnde la ayuda externa volva a tener un peso importante, especialmente en los tres primeros aos, para luego ir aumentando progresivamente el peso de la financiacin domstica en un intento por reducir la dependencia financiera de la ayuda (ver Tabla 8).

Tabla 8. Presupuesto EBRP de Inversin Pblica por Fuente de Financiacin (en millones de dlares corrientes)
Item Inversin Pblica EBRP Financiacin Domstica Financiacin Externa Desembolsos y Donaciones (1) HIPIC II
(1) Incluye los fondos del HIPIC I Fuente: Datos EBRP estimados en base a la informacin de UPF; VIPFE y BCB

2001 629,9 308,7 321,3 303 18,3

2002 654,6 308,7 345,9 306,1 39,8

2003 658,2 310,8 347,4 308,3 39,1

2004 729,5 363,5 365,9 326,5 39,4

2005 807 452,6 354,4 316,1 38,3

2006 884,1 534,4 349,7 310,4 39,3

2001-2006 4363,2 2278,8 2084,5 1870,4 214,1

Por aquel entonces, una de las mayores preocupaciones del gobierno boliviano era la posibilidad de que se limitase su acceso a financiacin concesional como resultado del acceso a las iniciativas de alivio de la deuda externa HIPIC I y II. El argumento boliviano era que un acceso limitado a los flujos concesionales, independientemente del acceso a la iniciativa HIPIC, tendra un impacto muy significativo en los recursos dedicados a la lucha contra la pobreza, as como en la sostenibilidad de su deuda externa. En concreto, se calculaba que en caso de mantenerse los accesos irrestrictos a

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crdito concesional el pas podra acceder a 404 millones de dlares extra durante 15 aos, que se destinaran a la reduccin de la pobreza y a una reduccin importante de la presin de la deuda externa sobre la balanza de pagos. En esta lnea, el gobierno boliviano plante la posibilidad de prorrogar temporalmente el acceso a los recursos concesionales y una reduccin gradual de este acceso que llegara hasta 2015 (Ministerio de Hacienda, 2001).

En cuanto, a la mejora de la calidad en la provisin de la ayuda, se har referencia a lo ya planteado en el documento Nuevo Marco de Relacionamiento de 1997 y se enfatizarn los problemas que las instituciones bolivianas han enfrentado de cara a absorber cerca de 1.800 millones de dlares, que se encontraban an pendientes de ejecucin, como resultado de la falta de capacidades, la multiplicidad de actores y los excesivos trmites burocrticos, entre otras problemticas. As se vuelve a hacer nfasis en la necesidad de: reforzar el liderazgo nacional en las estrategias de desarrollo, profundizar en mecanismos de financiacin conjunta, priorizar los instrumentos de apoyo presupuestario y apoyos sectoriales, armonizacin de procedimientos, reduccin de

condicionalidades, y en la medida de los posible, la utilizacin de las normas y procedimientos nacionales, la orientacin de las iniciativas a resultados de desarrollo y la necesaria descentralizacin de la toma de decisiones de los donantes (Ministerio de Hacienda, 2001).

Consolidadas las demandas de tipo cuantitativo y cualitativo, en la EBRP se da un paso ms para abordar un aspecto altamente sensible para los intereses de los donantes, las demandas de tipo poltico. La base de estas demandas se asienta en que, si bien la responsabilidad del desarrollo es de carcter eminentemente nacional, tambin existen determinadas estructuras internacionales que impiden, o limitan, el correcto desarrollo de sus economas. En concreto, la demanda poltica se centraba en la apertura y acceso a nuevos mercados para las exportaciones de materias primas bolivianas, lo que engarzaba claramente con los planteamientos estructuralistas de la CEPAL y los esfuerzos internacionales de Prebisch por articular un orden comercial internacional ms justo y equilibrado. El germen de estas demandas se encuentra en una variedad de movimientos sociales bolivianos muy crticos con el modelo neoliberal y la ayuda externa, que tuvieron la oportunidad de incluir sus demandas en la EBRP gracias a los procesos de Dilogo Nacional. As se plasm en la EBRP:

(833) Bolivia debe superar de forma gradual su dependencia de la ayuda externa. Las formas y objetivos del pas con la cooperacin internacional deben perseguirse en nuevos mbitos, particularmente en el comercio. (852) El dficit de la balanza comercial es uno de los problemas estructurales que ms afecta a Bolivia. En los ltimos aos, el dficit comercial se ha situado en el 8,9% del PIB, lo que indica que la economa boliviana es altamente dependiente de los recursos externos para financiar un porcentaje significativo de sus importaciones. (855) En este contexto, no es suficiente con vincular nuestra relacin con la comunidad internacional a las reas de financiacin e inversin extranjera. Una de las soluciones estructurales para la sostenibilidad del desarrollo de Bolivia es la apertura de los mercados, particularmente en los pases ms desarrollados (Ministerio de Hacienda, 2001).

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A forma de conclusin, durante el perodo que va de 1993 a 2003, los objetivos de la estrategia de desarrollo boliviana se orientarn con fuerza hacia la consecucin del crecimiento econmico a travs de una profundizacin del enfoque neoliberal en base a tres pilares: aumento de la inversin privada, mejoras institucionales e inversin en capital humano. En este marco, las demandas de ayuda externa sufrirn una evolucin, en su primera fase, al igual que desde 1986, se centrarn en la necesidad de conseguir aportes financieros para los programas de inversin pblica y los procesos de privatizacin, en una segunda fase, se complementarn las peticiones cuantitativas con peticiones cualitativas, centradas en la calidad de la provisin de la ayuda por parte de los donantes, y por ltimo, se abrir la va a las demandas de tipo poltico, en este primero momento, en forma de acceso a los mercados de los pases desarrollados.

2.2. Profundizando y complementando la oferta neoliberal: del Consenso de Washington al Consenso de Santiago A mediados de los aos noventa, tras ms de una dcada de aplicacin de las prescripciones del Consenso de Washington, el declogo neoliberal comienza a ser seriamente cuestionado. Los desastrosos procesos de transicin a economas de mercado en Rusia y los Pases de Europa Central y Oriental, el escaso crecimiento econmico y la ausencia de reduccin de la pobreza en Amrica Latina, y las diversas crisis financieras en pases que aplicaron las polticas del Consenso (Mjico (1995); Tailandia, Indonesia, Corea del Sur (1997-98); Turqua (2000); Argentina (2001)) chocaban frente a los xitos de pases no alineados al Consenso, como China o Vietnam (Bustelo, 2003).

Es en este contexto que se plantea el debate sobre la necesidad de un enfoque Post- Consenso y sobre la orientacin que deba adoptar la segunda generacin de reformas que diese respuesta a las fallas presentadas por el enfoque de ajuste estructural. Como ha sealado Bustelo (2003) el debate puede resumirse en dos propuestas: i) la propuesta moderada, que se deriva fundamentalmente de los procesos de autoevaluacin y crtica interna de los organismos financieros internacionales, especialmente del Banco Mundial; y una segunda propuesta radical, encabezada por Stiglitz y respaldada, entre otros, por el Secretario General de la CEPAL, Jos Antonio Ocampo.

Respecto a la propuesta moderada, sta surge en el Departamento de Amrica Latina del Banco Mundial y se asienta en el impacto positivo de la mejora institucional sobre el crecimiento y la reduccin de la pobreza. En esta lnea, Burki y Perry presentan primero The Long March: A Reform Agenda for Latin America and the Caribbean for the next decade (1997), donde tratan de ofrecer una

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respuesta regional a los retos que a finales de los noventa afrontaba el continente latinoamericano en forma de mejoras en la gobernabilidad y la dimensin social del desarrollo. Un ao ms tarde en Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter (1998), se explicita el enfoque en base a los desarrollos tericos que desde el neo-institucionalismo apuntaban a la calidad institucional como variable central en los procesos de desarrollo. Se establece as una nueva agenda integral que haga frente a las carencias del Consenso, centrada principalmente en los desarrollos institucionales y los incentivos organizacionales, abordando reas clave como: la descentralizacin, el servicio civil, administracin pblica, educacin, justicia y finanzas, entre otros.

Por tanto, este enfoque moderado aboga por una visin complementaria de Estado y Mercado, que se sintetiza, como sugiere Bustelo (2003), en un Consenso ampliado, es decir, se da por bueno el Declogo de Washington, pero se le suman cuatro nuevos grandes principios: i) mejorar la calidad de las inversiones en capital humano, ii) promover el desarrollo de sistemas financieros slidos y eficientes, iii) fortalecer el entorno legal y regulatorio, iv) mejorar la calidad del sector pblico. Se establece as el 10+4 de un nuevo Consenso con Rostro Humano.

Respecto a la propuesta radical, sta se fundamenta en las crticas que planteara Stiglitz tras su salida del Banco Mundial, donde ejerci como Economista-Jefe. En un primer trmino, la crtica de Stiglitz se centra en atacar los postulados ms dogmticos de las IFIs en cuanto a su contenido como la excesiva preocupacin con la inflacin, el dficit presupuestario o los dficits por cuenta corriente, as como en la forma en que stos se impusieron, desarrollando as la idea de ownership (Stiglitz, 2003). Posteriormente, el autor plantear algunas medidas alternativas al Consenso centradas en la necesidad de una mayor presencia del Estado en la economa, tanto en la regulacin de sectores como la liberalizacin financiera, la apertura comercial, la privatizacin o el medio ambiente, como en la orientacin de la estructura productiva y las cuestiones de orden social. En definitiva, aboga por la transicin de un paradigma que tena al crecimiento econmico como nica meta, y al mercado como nica va; por un nuevo enfoque de desarrollo equitativo, sostenible y democrtico, donde el Estado vuelve a recuperar parte de sus funciones productivas y reguladoras (Stiglitz, 2003).

As, para finales de los noventa era evidente, independientemente de las diversas interpretaciones, que el Consenso de Washington presentaba ciertas limitaciones y carencias que deban ser corregidas y complementadas. En 1998 en la Cumbre de las Amricas celebrada en Santiago de Chile, el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, presentar su Consenso con Rostro Humano y recibir el beneplcito del conjunto de lderes polticos latinoamericanos a la nueva estrategia del Banco y la comunidad internacional, lo que confirmar la transicin del Consenso de 53

Washington a un Post-Consenso de carcter moderado, que ser bautizado como el Consenso de Santiago (Burki y Perry, 1998).

As, tanto el Banco Mundial como el FMI, implementaron reformas sobre el contenido y los instrumentos de sus programas de cara a adaptarse a los nuevos consensos internacionales. Esta transicin no fue rpida ni homognea, cada institucin se adapt a su propio ritmo y segn sus limitaciones y enfoques. No obstante, se puede hablar de un nuevo paquete de oferta de ayuda coordinado y homogneo entre el Banco Mundial y el FMI, que estara mucho ms cerca de la versin moderada del post consenso que de la versin radical. Este paquete se compondra de tres nuevos instrumentos: i) las iniciativas HIPIC MRDI sobre alivio y condonacin de deuda externa; ii) el PRSP, como marcos de negociacin de polticas y iii) los PRGF del FMI, y los programas de segunda generacin del Banco Mundial, como instrumentos de provisin de la ayuda concesional,.

La iniciativa HIPIC surge en 1996 por parte del Banco mundial y el FMI con el objetivo de que ningn pas en vas de desarrollo enfrente situaciones de insostenibilidad de su deuda externa. Para acceder al proceso HIPIC los pases deban cumplir tres requisitos: i) ser elegibles para los crditos de la AIF y del PRGF del FMI; ii) presentar niveles de deuda externa no manejables a travs de los mecanismos tradicionales de alivio de deuda; iii) haber implementado de manera exitosa las reformas de ajuste estructural financiadas por los programas del FMi y el BM, y iv) contar con una Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). En teora cuando el pas completaba estos requisitos, se liberaran los recursos, lo que permitira reducir el peso del servicio de la deuda y potenciar el gasto pblico en mbitos sociales. A los importantes recursos que se liberaron a partir del HIPIC, se sum en 2005, el alivio de deuda multilateral, denominado Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI), conformado por el BM, FMI, African Development Fund; y en 2007 el Banco Interamericano de Desarrollo a travs del beyond HIPIC.

Como complemento a los esfuerzos financieros realizados con el HIPIC, en 1999 el FMI desarroll un nuevo instrumento de crditos concesionales llamado Poverty Reduction and Growth Facility (PRFG). Este nuevo instrumento trataba de reenfocar los programas del Fondo hacia el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza facilitando el gasto pblico y especialmente el gasto propobre de los gobiernos receptores. Para acceder a los fondos del PRFG el pas deba elaborar un PRSP, dnde se estableciese la estrategia de desarrollo y de reduccin de la pobreza, y en base a la cual el Fondo establecera unas condicionalidades mnimas sobre aquellos aspectos directamente vinculados con su programa macroeconmico antes de otorgar su financiacin. Los trminos de los

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prstamos eran muy favorables en relacin a los de mercado: un 0,5% en el tipo de inters y 10 aos de plazo para las amortizaciones.

Como se puede ver el PRSP fue una condicin indispensable para acceder a los nuevos mecanismos financieros, HIPIC y PRGF, as como a los programas del Banco Mundial. La idea era que el pas receptor estableciese un proceso participativo de negociacin con la sociedad civil y la comunidad donante y cuyo resultado fuese un documento estratgico que incluyese las polticas macroeconmicas, estructurales y sociales, as como las necesidades de financiacin externa del pas durante un amplio perodo.

Segn el FMI, los PRSP deberan guiarse por cinco principios fundamentales: i) la apropiacin de las polticas de desarrollo por parte del pas receptor; ii) la orientacin de la estrategia hacia resultados de desarrollo, iii) la integralidad del enfoque que exige el desarrollo y la lucha contra la pobreza, iv) la participacin de todos los actores involucrados, y v) la perspectiva de largo plazo que exige la consecucin de estos resultados de desarrollo. A pesar, de sus limitaciones y carencias, el PRSP ofreca un grado de apertura en las negociaciones y participacin de la sociedad hasta entonces restringido a las lites gubernamentales y empresariales.

El nuevo paquete de instrumentos y reformas de segunda generacin ir progresivamente impregnando los programas de los organismos multilaterales, y del conjunto de la comunidad donante. Esto no quiere decir que los antiguos programas de ajuste desapareciesen, todo lo contrario, seguirn vigentes y se profundizarn an ms. Lo que sucede es que segn la lgica de una aproximacin de tipo moderado, los programas de segunda generacin complementarn a los de primera generacin, de manera que a medida que los primeros vayan concluyndose los segundos irn adquiriendo mayor relevancia.

2.3. Sistema de Ayuda Externa del Post-Consenso moderado: privatizaciones + instituciones + inversin pblica

Los dos apartados anteriores han expuesto, por un lado, las demandas de los gobiernos bolivianos a la ayuda externa, que se han caracterizado por su evolucin y ampliacin, mantenindose a lo largo del perodo las demandas de tipo financiero y agregndose de forma paulatina nuevas vertientes como la exigencia de mejoras en la calidad de la provisin de la ayuda y ms tarde las demandas de tipo poltico. Por otro lado, se ha explicitado la evolucin de la oferta de ayuda desde la comunidad 55

internacional, caracterizndose sta por la adopcin de una versin moderada del Post-Consenso de Washington, es decir, la continuidad de las reformas estructurales, pero con aadidos en forma de reformas de segunda generacin de tipo institucional. A continuacin se expone el resultado de las diferentes fases de negociacin que han derivado en el sistema de ayuda externa del auge neoliberal y que derivaran a posteriori en su declive.

Durante este perodo, el marco comn para la negociacin de la ayuda externa fueron las reuniones del Grupo Consultivo de Paris, que se celebraron anualmente bajo la presidencia del Banco Mundial hasta 1998 y a partir de 1999 por los sucesivos gobiernos bolivianos. Las reuniones trataban de consensuar, entre donantes y gobierno boliviano, los objetivos de la poltica econmica del pas, las polticas y reformas a implementar y los recursos externos necesarios para viabilizarlas, que despus se concretaran de forma efectiva a travs de los acuerdos bilaterales con cada donante. Los objetivos centrales que se desprenden de las reuniones fueron cuatro: i) mantener la estabilidad macroeconmica, ii) alcanzar el crecimiento econmico, iii) reducir la pobreza y iv) luchar contra el narcotrfico (VIPFE, 1998).

Respecto a la estabilidad macroeconmica, se acord mantener el apoyo financiero y tcnico del FMI sobre las cuentas nacionales. Este apoyo se concret a travs de dos instrumentos. Uno, la financiacin concesional tradicional, que se tradujo en dos prstamos ESAF en 1994 y ESAF en 1998 y un Stand By en 2003. Y dos, la calificacin positiva del pas para acceder a los fondos HIPIC I y II. Estas iniciativas permitirn que el pas libere ms de 100 millones de dlares anuales, inicialmente destinados al pago del servicio de la deuda, hacia gasto pblico de carcter pro-pobre.

Respecto al crecimiento econmico, ste se materializara a travs de la privatizacin de las empresas estratgicas pblicas y de las reformas institucionales pertinentes que promoviesen un clima propicio para el desarrollo de las iniciativas privadas. En este sector, la presencia del BID y la AIF, tanto de forma conjunta, como por separado, ser predominante, siendo estas instituciones las encargadas de financiar el grueso de los crditos de ajuste estructural, an pendientes de implementar, el proceso de privatizacin de la economa y las nuevas reformas institucionales de segunda generacin.

Respecto al componente social, este se materializara a travs de dos vas, primero, el aumento de la renta per cpita fruto del crecimiento econmico y la generacin de empleo productivo, y segundo a travs de la accin del Estado y de su plan de gasto pblico, en el cual la ayuda externa volver a tener un papel muy destacado principalmente mediante el apoyo financiero concesional de 56

organismos como el BID, CAF, AIF, KFW, FONPLATA en el mbito de la inversin pblica en infraestructuras y mediante las donaciones bilaterales que costearn parte de los gastos corrientes en educacin, salud, vivienda y seguridad alimentaria.

Respecto al componente de lucha contra el narcotrfico, se plante una estrategia de oferta centrada en la erradicacin y bsqueda de produccin alternativa a los cultivos de coca para tratar de reducir y limitar as el impacto del narcotrfico en el pas. La priorizacin de la lucha contra el narcotrfico se inscribe claramente dentro de las preocupaciones de la comunidad internacional, y en particular de Estados Unidos, que sera el principal financiador y ejecutor de los programas. El paquete de ayuda estadounidense, ejecutado por USAID y la DEA, inclua ayuda econmica, apoyo militar y preferencias comerciales en el marco de la Iniciativa Andina de George Bush iniciada en 198914.

Segn el Viceministerio de Financiamiento Externo e Inversin Pblica y el Ministerio de Economa y Hacienda (2010), entre 1993 y 2003, Bolivia recibi 6.842 millones de dlares, o lo que es lo mismo, una media anual de 622 millones de dlares con un peso del 8% sobre el PIB. En una perspectiva comparada con el perodo anterior, se observa que, en trminos absolutos, los montos decrecen sensiblemente, reducindose aproximadamente en 100 millones de dlares anuales. Sin embargo, el descenso es ms acusado si lo analizamos en trminos relativos, es decir, en funcin de su peso sobre el PIB. Si a las reducciones en los volmenes totales se aade un crecimiento econmico constante, de entorno al 4%, la aportacin de la ayuda externa se reduce a casi la mitad, pasando del un 14% de media en el perodo anterior a menos del 8% en los ltimos tramos de este perodo, lo que permiti reducir, al menos parcialmente, la preocupante dependencia financiera de la ayuda externa que acusaba el pas desde 1986 (ver Tabla 9).

Tabla 9. Volumen e Intensidad de la Ayuda Externa 19932003 (en millones de dlares corrientes)
Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 PROMEDIO PIB 5.823 5.943 6.786 7.433 8.008 8.512 8.302 8.376 8.149 7.927 8.092 7.577 Ayuda Externa 560 777 784 623 504 696 613 622 474 596 593 622 AE/PIB 9,6% 13,1% 11,6% 8,4% 6,3% 8,2% 7,4% 7,4% 5,8% 7,5% 7,3% 8,2%

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Sobre la Iniciativa Andina y el marco de la evolucin histrica de la ayuda externa estadounidense ver Sanahuja (1999).

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Fuente: Elaboracin propia en base a las series aportadas por el VIPFE (1993-1999) y el Ministerio de Economa y Hacienda (2001.2003)

En trminos de inversin pblica, la ayuda externa volver a tener un peso financiero considerable, como ya lo tuvo en el perodo anterior. La Tabla 10 muestra que las aportaciones de ayuda externa han sido las que han sostenido el presupuesto de inversin pblica a lo largo de todo el perodo con un promedio anual del 51%. La tendencia ascendente de la inversin pblica entre 1993 y 1996 se reduce en 1997 y 1998 y vuelve a retomar la senda del crecimiento a partir de 1999 hasta 2001 para volver a recaer en 2003 hasta niveles similares a los de 1993. Esta volatilidad en la inversin pblica estar muy influenciada por los contextos econmicos internacionales, en concreto, y especialmente en su ltimo tramo, por las crisis financieras en Brasil y Argentina, principales socios comerciales, lo que deteriorar la entrada de divisas fruto de las exportaciones de gas a estos dos pases.

Tabla 10. Inversin Pblica por Fuente de Financiacin 1993-2003 (en

millones de dlares corrientes)
Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 PROMEDIO Total Inversin Pblica US$ 480 513 519 589 548 504 530 583 639 584 500 544 Financiacin Interna US$ 197 221 249 265 323 292 295 308 333 270 182 267 % 41% 43% 48% 45% 59% 58% 56% 53% 52% 46% 36% 49% Financiacin Externa US$ 283 292 270 324 225 212 235 275 306 314 318 378 % 59% 57% 52% 55% 41% 42% 44% 47% 48% 54% 64% 51%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de UDAPE (2010)

En este contexto, la ayuda externa ha tendido a compensar los desequilibrios de la financiacin interna reducindose en los perodos de bonanza y creciendo en los de crisis, actuando as de instrumento contra-cclico. Durante el primer perodo, la ayuda sigue ubicndose por encima de la financiacin interna, pero a partir de 1997 se reduce como resultado de las altas tasas de crecimiento econmico impulsadas por el aumento en las exportaciones. Sin embargo, en 2002, fruto de las crisis financieras en la regin, la reduccin de la financiacin interna obliga a aumentar de nuevo los aportes en forma de ayuda externa. Lamentablemente, para el ao 2003, Bolivia volva a presentar un nivel de inversin pblica similar al de 1993, la aportacin de la financiacin interna era incluso menor y las contribuciones en forma de ayuda externa se haban disparado hasta un 64%.

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En trminos sectoriales, la inversin pblica transit progresivamente del sector productivo a la concentracin en los sectores de infraestructura y servicios sociales. As, entre 1998 y 2002, tras la culminacin de las privatizaciones, de los casi 3.000 millones de dlares que se dedicaron a la inversin pblica, tan slo un 10% se dedicaron a los sectores productivos, mientras un 40% fueron a parar a el sector de infraestructuras y ms de un 50% al sector social. Por su parte, la recursos de inversin pblica financiados con ayuda externa, segn el Banco Mundial y el BID (2003), se orientaron hacia los mbitos de mayor impacto directo en el crecimiento econmico como eran: los Programas Econmicos (17,4%), de Desarrollo Rural (17,3%), de Infraestructura vial (16,9%) y de Reforma Institucional (14,9%); quedando a bastante distancia los componentes de tipo social como Educacin (8,7%), Saneamiento Bsico (6,5%) y Salud (5,9%). Se establece as una complementariedad entre ambas financiaciones, donde el Estado asume el rol de carcter ms social mientras la ayuda externa se concentra en los objetivos de desarrollo productivo.

Respecto a los actores, en la Tabla 11 se puede observar la evolucin en el peso de los donantes hegemnicos, que pasan de concentrar un 52% a un 45% de la ayuda externa. En concreto, las reducciones se producen en las aportaciones del BID y USAID, en un 4% y un 7% respectivamente, mientras las del Banco Mundial se incrementan un 4%. El aumento del Banco estara relacionado con la entrada del pas en una fase de desarrollo enfocada a las estrategias de desarrollo productivo, en contraste con el perodo anterior concentrado en los procesos de estabilizacin en los cuales el FMI juega un papel ms importante. Las aportaciones del FMI al Tesoro boliviano se concretarn a travs de dos ESAF de 100 millones de DEGs y un Stand By de 150 millones en 2003. La ejecucin anual equivaldra a menos de 50 millones de dlares anuales.

Tabla 11. Concentracin de Ayuda Externa en los Donantes Hegemnicos 1993-2003 (en
millones de dlares corrientes)
Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (1) 2001 2002 2003 PROMEDIO
(1)

Total Ayuda Externa 560 777 784 623 504 696 613 474 596 593 622

AIF US$ 40 147 107 58 15 227 148 126 110 132 202 % 7% 19% 14% 9% 3% 33% 24% 27% 18% 22% 18% US$ 18 175 216 120 33 150 105 132 109 128 216

BID % 3% 23% 28% 19% 7% 22% 17% 28% 18% 22% 19%

USAID US$ % 101 18% 88 11% 63 8% 53 9% 68 13% 40 6% 37 6% 12 3% 31 5% 23 4% 94 8%

TOTAL 3 Donantes US$ % 159 28% 410 53% 386 49% 231 37% 116 23% 417 60% 290 47% 270 57% 250 42% 283 48% 511 45%

No se han conseguido los datos desagregados para este ao Fuente: Elaboracin propia en base a datos VIPFE (2010) y MEH

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Por su parte, la reduccin de BID podra considerarse de carcter coyuntural al no apreciarse un decrecimiento sostenido en el tiempo, sino ms bien un cierto carcter de volatilidad en la asignacin de crditos de la propia institucin, ya sea por problemas de gestin en el Banco o en su concrecin con el pas. Donde la reduccin parece seguir un patrn de decrecimiento constante, que se acenta en los ltimos aos del perodo y se confirmar en el siguiente, es en el caso de USAID. La institucin norteamericana pasa de aportar un 14% de la ayuda, entre 1987 y 1992, a un exiguo 8% en este perodo. Adems, esta cada se acenta de manera creciente en el ltimo tramo del perodo aportando tan slo un 5% de media en los ltimos 5 aos15.

En definitiva, la concentracin de la ayuda en los donantes hegemnicos sufre una polarizacin que se concreta travs de dos vas. Por un lado, el grueso de la ayuda se concentrar en dos instituciones, AIF y BID, que aglutinan casi un 75% de la ayuda de los donantes hegemnicos y un 40% del total de la ayuda. Por otro lado, USAID y el FMI, ven reducidas sus aportaciones sensiblemente, sumando entre ambas menos de un 10% de la ayuda total. Por ltimo, habra que mencionar un tercer fenmeno, que es la aparicin de otros donantes cuya aportacin financiera en el pas adquiere una importante relevancia al superar en algunos casos a los donantes hegemnicos rezagados.

Se identifica en este perodo el creciente peso financiero que adquieren algunos donantes tradicionales como la cooperacin alemana, la cooperacin japonesa, la Unin Europea (UE) o la Comunidad Andina de Fomento (CAF). La Tabla 12 muestra como estos donantes aportan un cuarto de la ayuda externa en el perodo y en los casos de la cooperacin reembolsable, como la CAF o parte de la cooperacin alemana y japonesa las aportaciones individualizadas superan en promedio las de USAID y el FMI. Si a la desconcentracin financiera se le suma la progresiva desvinculacin por parte de estos donantes de la condicionalidad agregada, y por tanto, el establecimiento de objetivos y condicionalidades propias, se podra decir que se produce una incipiente fragmentacin del sistema de ayuda externa a nivel financiero, que tendra su correlato en los objetivos y condicionalidades del sistema.

15 Durante este perodo las aportaciones totales de USAID a nivel internacional se reducen en torno a un 50% como resultado de la reorientacin de la poltica de cooperacin estadounidense. No obstante, la institucin norteamericana seguir siendo el mayor donante, va donaciones, y mantendr su papel destacado en el mbito de la lucha contra las drogas

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Tabla 12. Concentracin de Ayuda en Otros Donantes 1993-2003 (millones de dlares corrientes y %)
Cooperacin Alemana (GTZ + KFW + Bilateral Gobierno Alemn) US$ 99 30 64 57 36 30 39 26 32 22 44 % 18% 4% 8% 9% 7% 4% 6% 5% 5% 4% 7% Corporacin Andina de Fomento (CAF) US$ 24 118 131 2 88 18 35 28 52 73 57 % 4% 15% 17% 0% 17% 3% 6% 6% 9% 12% 9% Cooperacin Japonesa (JICA + JBIC + Japn Bilateral US$ 30 90 23 98 36 10 52 23 19 7 39 % 5% 12% 3% 16% 7% 1% 8% 5% 3% 1% 6% Unin Europea (UE) TOTAL "Otros Donantes"

Ao

Total Ayuda Externa

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 PROMEDIO

560 777 784 623 504 696 613 474 596 593 622

US$ 56 12 24 25 44 2 38 10 10 14 24

% 10% 2% 3% 4% 9% 0% 6% 2% 2% 2% 4%

US$ 209 250 242 182 204 60 164 64 94 109 158

% 37% 32% 31% 29% 40% 9% 27% 13% 16% 18% 25%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos VIPFE (2010)y MEH (2010)

En cualquier caso, la incipiente desconcentracin financiera de objetivos y condicionalidades del sistema de ayuda externa no supone cuestionar la hegemona del BID y la AIF, que tendrn un rol y voz central durante este perodo, especialmente en la confeccin del proceso de privatizacionescapitalizaciones que caracterizar la primera fase del perodo de auge neoliberal. En el apartado anterior se present la peticin que las autoridades bolivianas realizaron a estos dos donantes de cara a viabilizar econmicamente la propuesta de privatizacin-capitalizacin. Esta demanda tuvo una acogida muy favorable por parte de las instituciones multilaterales, que contemplaban estas reformas como la culminacin del proceso de ajuste estructural y como un paso fundamental para alcanzar tasas de crecimiento sostenidas.

No obstante, los organismos internacionales no se limitaron a satisfacer las demandas financieras de las instituciones bolivianas, una vez ms, se establecieron exigentes condicionalidades para el desembolso de los recursos econmicos. El proceso de capitalizacin se extender desde 1994 hasta 1998 y la cofinanciacin de la AIF y el BID aglutinar 11 proyectos a lo largo de este perodo (P057396, P056342, PO49307, P006206, P006186, P044266, P034606, P006191, P006173, P006178, P037005; Ver Anexo 2). El paquete final del programa ascendera hasta los 150 millones de dlares y los distintos tramos de financiacin se desembolsaran condicionados a los resultados alcanzados en tres aspectos (las transacciones realizadas, el desarrollo del marco legal y el desarrollo del marco regulatorio) y en cuatro fases diferenciadas.

La primera fase, o primer tramo, de 10 millones de dlares, exiga el establecimiento de las diferentes estrategias para realizar las transferencias al sector privado, la aprobacin de la Ley de Capitalizacin, la Ley de Electricidad y la Ley Tributaria, entre otras, adems de aprobar la Ley SIRESE

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y su marco regulatorio que permitiese regular, controlar y supervisar todo el proceso. El segundo tramo, de otros 10 millones de dlares, se condicionaba al desarrollo regulatorio sectorial del proceso de capitalizacin (telecomunicaciones, minera, tributacin, etc.) y estableca como exigencia la designacin de las autoridades y los recursos humanos necesarios para articular la gestin del proceso. El tercer tramo, de 20 millones de dlares, se centraba en el desarrollo de la capitalizacin de los hidrocarburos en la misma lnea que los anteriores: invitacin a ofertas, aprobacin Ley de Hidrocarburos, regulaciones en materia tributaria y establecer las autoridades y el personal necesarios para gestionar el proceso. Por ltimo, el cuarto tramo, de otros 10 millones, abordaba la reestructuracin del sistema financiero y se condicionaba a la aprobacin de las Leyes de Pensiones, de Garantas y de Seguros y el establecimiento de la estructura institucional y los recursos humanos necesarios para su gestin.

As, los cuatro tramos de financiacin establecan condicionalidades de carcter estructural que deban ser logradas para el desembolso de los siguientes tramos y que abarcaban el proceso completo de construccin de las polticas pblicas: diseo institucional, leyes y reglamentos, procedimientos, autoridades y recursos humanos, entre otros. Independientemente del grado de sintona entre gobernantes bolivianos e instituciones financieras, resulta sorprendente el nivel de ambicin e injerencia que presentan las condicionalidades de los crditos de capitalizacin. Se establece toda una batera de condiciones que se insertan en lo ms profundo del proceso poltico de construccin de polticas pblicas, relacionadas con transformaciones de carcter estructural, obviando las dinmicas participativas de construccin social de estas polticas, los tiempos necesarios para su elaboracin, as como algunos aspectos legales. Esta metodologa de trabajo, establecida por las instituciones de crdito, y aceptada por las lites bolivianas, generar el sustrato propicio para una progresiva ruptura entre la sociedad y los resultados de la transformacin econmica, minando as seriamente la legitimidad y credibilidad de las lites polticas bolivianas y de las instituciones de cooperacin internacional.

No obstante, las actividades de las dos grandes donantes durante este perodo no se circunscribirn exclusivamente a los procesos de capitalizacin, sino que se caracterizarn tambin por la progresiva aplicacin de las reformas de segunda generacin en prcticamente todos los sectores de desarrollo. En el resumen sectorial del Comprehenisve Development Framework, que tratar de implementar el Banco Mundial en 1997, se constata la masiva presencia de ambas instituciones, presentes en todos los pilares-sectores y subsectores (oportunidad, equidad e institucionalidad) salvo en el sector dignidad, orientado a la lucha contra las drogas, y que quedar restringido a la actividades

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desplegadas por la cooperacin estadounidense y en menor medida por Naciones Unidas (World Bank, 2003).

Por parte del Banco Mundial, se establecen dos mecanismos para implementar las reformas de segunda generacin. Primero, la transversalizacin de las reformas institucionales en cada uno de los proyectos financiados por el Banco. Por ejemplo, como se ha visto antes, en el caso de los proyectos de capitalizacin se presta una atencin especial a todo lo referido a la regulacin, gestin e institucionalidad que implican los procesos de privatizacin, y se desarrollan las transformaciones institucionales necesarias para viabilizar la reforma. Segundo, mediante la implementacin de proyectos especficos a travs de dos vas, que se diferencian por el objetivo ltimo de la reforma: i) reformas institucionales para mejorar el clima econmico y i) reformas institucionales que fomentan el desarrollo de capital humano.

Por un lado estn los tradicionales proyectos de inversin pblica, en base al enfoque de capital humano del Banco Mundial, que abracan cuestiones de corte social como infraestructuras, educacin, salud y poblaciones indgenas (P006200, P006196, P006181, P040085, P006204, P040085, P006204, P055230, P060392, P057416, P068968, P082700; ver Anexo 2). La presencia de estos proyectos es constante en el tiempo y proviene del enfoque de capital humano que ya se aplic durante el perodo anterior. Entre el 93 y 94 se financian iniciativas de Juventud, Reforma Educativa y el Fondo de Inversin Social; entre el 95 y el 97 se paralizan las aportaciones a este rubro por la presencia dominante de los proyectos de capitalizacin, para despus, a partir de 1998, retomar su actividad a travs del fortalecimiento institucional en los sectores de Educacin, Salud, Inversin Rural, Comunidades Indgenas e Infraestructura. En total, las reformas orientadas al desarrollo de capital humano sumarn 400millones de dlares, es decir, un tercio del programa del Banco durante el perodo.

Por otro lado, se implementarn reformas institucionales orientadas hacia las mejoras del entorno econmico, regulatorio y de gestin, que abracarn campos como la Descentralizacin, la Modernizacin del Estado y de la Reforma Judicial (P006190, P090460, P006205, P006197, P006202, P040110, P057030, P064228, P062790, P065902, P060474, P068134, P074212, P074819, P070338, P073367, P081402, ver Anexo 2). Hasta 1995 no se realiza ninguna reforma vinculada a este mbito, salvo un proyecto de desarrollo municipal en La Paz. A partir de 1995 empiezan a implementarse proyectos, estrechamente vinculados al proceso de capitalizacin, en las reas de reforma judicial, gestin de la propiedad de tierras, desarrollo de zonas rurales, descentralizacin financiera y rendicin de cuentas. A partir de 1999, tras la finalizacin del proceso de capitalizacin, las reformas 63

institucionales se convertirn en los proyectos estrella de la institucin abarcando reas tan diversas como la Reforma Regulatoria (vinculada al SAC), la Reforma Institucional para la Descentralizacin, el fortalecimiento institucional de agentes privados y de las instituciones medioambientales, entre otros. Este componente sumar 300 millones de dlares, lo que supone un cuarto del conjunto de la ayuda del Banco a lo largo del perodo.

En definitiva, entre 1993 y 2003, el grueso de los proyectos del Banco Mundial, salvo los vinculados a emergencias, refinanciaciones del SAC y desembolsos HIPIC, se vincularan a alguno de estos tres rubros: capitalizacin, reforma institucional y capital humano. Los 1110 millones de dlares aportados por la institucin abarcaran prcticamente la totalidad de los sectores de desarrollo priorizados por el gobierno y permitiran desplegar el conjunto de estrategias e iniciativas que el Banco estimaba necesarias para transformar la estructura productiva y alcanzar altas tasas de crecimiento econmico. Adems, los esfuerzos del Banco se vieron fuertemente reforzados por un donante con un peso financiero similar y con objetivos comunes, lo que permiti reforzar y complementar la accin integral del Banco en su conjunto.

Analizar y evaluar la cartera de proyectos del BID resulta especialmente complicado, ya que sta se encuentra altamente fragmentada. Entre 1993 y 2003 el BID implement ms de 200 proyectos en Bolivia, en concreto, 230 proyectos, enfocados en diferentes aspectos, ubicaciones geogrficas, sectores y subsectores, y a travs de diferentes instrumentos que contemplaban desde montos de 2.000 dlares a 100 millones (BID, 2010). Dado este nivel de dispersin, a continuacin se expondrn aquellos aspectos ms relevantes de esta cartera de cara a la investigacin, con especial atencin a las similitudes y diferencias que presenta respecto al programa del Banco Mundial.

Primer aspecto, el enfoque general de la cartera del BID presenta una orientacin muy cercana a la del Banco Mundial, esto es, potenciar el crecimiento econmico a travs de las privatizaciones, avanzar en las reformas institucionales que promuevan un clima propicio para las inversiones y mejorar el capital humano a travs de la inversin social, en este caso muy centrada en las infraestructuras. Es ms, la mayor parte de los proyectos de gran envergadura como los de Capitalizacin o el Fondo Social de Inversiones fueron cofinanciados entre ambos. En la mayora de los casos era el BID el que se sumaba a las iniciativas del Banco, aceptando as sus objetivos y condicionalidades. Por tanto, una gran parte de las actuaciones de ambos se realizaban de forma conjunta y coordinada, en muchos casos incluso mediante delegaciones tcnicas y financieras.

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Segundo aspecto, respecto a las diferencias hay que sealar dos sectores donde el BID se ha mostrado mucho ms activo que el Banco durante este perodo. Por un lado, el BID ha ido ms all de las reformas institucionales para insertarse de lleno en el proceso poltico boliviano y financiar as mltiples iniciativas como los Dilogos Nacionales, el Censo Nacional, la Reforma de los Partidos Polticos, as como el apoyo directo a diferentes Ministerios, Vice ministerios, Prefecturas, Municipios y diversas instituciones del entramado pblico nacional. Por otro lado, el BID ha resultado mucho ms proactivo en el sector de infraestructuras, financiado grandes obras para el desarrollo de emprendimientos productivos como la construccin de viaductos para la exportacin de gas, la apertura de corredores ocenicos o la construccin y rehabilitacin de carreteras.

En trminos generales, se identifica una accin concertada y agregada entre los dos principales donantes, que abarca el conjunto del programa de desarrollo gubernamental, es decir, todos los sectores y subsectores establecidos. Los 2.3000 millones de dlares desembolsados por ambas instituciones financiaron, de forma coordinada, el grueso de las reformas estructurales pendientes, prcticamente todo el espectro de reformas institucionales y han sostenido gran parte de la inversin pblica del perodo. En definitiva, todo el proceso de transformacin productiva boliviana ser financiado con recursos de estos donantes y por tanto estuvo supeditado a los objetivos y condicionalidades que stos marcaron. La coordinacin fue especialmente intensa en los proyectos de reforma de mayor envergadura.

Por ltimo, una breve referencia al resto de montos de ayuda externa que se canalizan a travs de otros donantes y que de una manera u otra tuvieron trascendencia durante el perodo. Respecto a los hegemnicos rezagados, por un lado, el FMI tendr un papel menos destacado, como ya se ha argumentado, al presentar la economa boliviana una balanza de pagos relativamente estable. No obstante, los desembolsos de los tres crditos del FMI presentaron problemas. El ESAF de fue paralizado por los escasos avances en el proceso de capitalizacin, aunque despus se reactiv; el ESAF de 1998 se paraliz y redujo a la mitad los desembolsos como resultado de los malos datos macroeconmicos, el PRFG que se estaba negociando para 2003, acab siendo un Stand By fruto de la desconfianza del FMI en el desempeo de la economa boliviana. Finalmente, Bolivia tuvo que recurrir al waiver ese mismo ao, en vista de no poder cumplir sus compromisos macroeconmicos. Todos estos eventos supusieron desajustes y presiones a los distintos gobiernos para cumplir con los requisitos y condicionalidades del FMI y poder as recibir su financiacin.

Por otro lado, USAID, a pesar de las reducciones en sus contribuciones financieras, estar especialmente activa en el sector de lucha contra las drogas, lo que le acarrear fuertes 65

enfrentamientos con lderes sindicales cocaleros, entre los que se encontraba el futuro presidente Evo Morales. Las acusaciones al conjunto de la delegacin estadounidense por prcticas injerencistas, militarizacin de las zonas productoras de coca y criminalizacin de los productores de hoja de coca tendr profundas implicaciones de cara a la futura relacin de la cooperacin estadounidense y el gobierno boliviano de Evo Morales.

Respecto a otros donantes, habra que destacar las siguientes aportaciones: los prstamos cuasi comerciales de la CAF sin condicionalidades de ajuste estructural; el enfoque alternativo sobre la lucha contra las drogas que ofertaba la Unin Europea frente al enfoque militarizado de la cooperacin estadounidense; el amplio despliegue tcnico de la cooperacin alemana en materia de gobernabilidad o la financiacin de proyectos de ONGDs europeas que con sus contrapartes bolivianas, a pesar de los escasos recursos, seran una fuente importantsima de reflexin crtica y movilizacin ciudadana. Este conjunto limitado de acciones alternativas al enfoque neoliberal muestran la tendencia creciente hacia la diversificacin de un sistema de ayuda externa altamente concentrado hasta la fecha.

Como resumen del apartado, el perodo de 1993 a 2003, al igual que en el perodo anterior, volver a caracterizarse por la buena sintona entre gobernantes bolivianos y cooperacin internacional en torno a la interpretacin y enfoque sobre las prioridades y necesidades del desarrollo boliviano, lo que permitir satisfacer el grueso de las demandas y exigencias de ambas partes. El volumen de ayuda total se concentrar especialmente en dos donantes, la AIF y el BID, y se reducir el peso del FMI y USAID, al tiempo que otros donantes incrementarn sus aportaciones (CAF; UE; Alemania y Japn). El resultado ser un sistema de ayuda externa cada vez ms fragmentado, pero que, por el momento y a grandes rasgos, mantendr sus seas de identidad de corte neoliberal mediante el enfoque moderado del Post Consenso de Washington.

En el centro de la nueva estrategia se ubicar el crecimiento econmico, para lo cual la aportacin financiera de la ayuda externa ser fundamental en tres mbitos: i) el proceso de capitalizacin que culminar el ajuste estructural (100%); ii) las reformas institucionales que propicien un ambiente propicio para la inversin privada (100%), y iii) las inversiones pblicas para el desarrollo del capital humano (50%). A continuacin, se analizar el xito de esta estrategia.

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2.4. Auge y Declive Neoliberal: del espejismo del crecimiento a la realidad de la fractura social

A lo largo del perodo que fue de 1993 a 2003 un gran objetivo nutri los esfuerzos de los gobiernos bolivianos y la cooperacin internacional: la consecucin de un crecimiento econmico robusto y sostenible. La estrategia para alcanzarlo se articul en dos fases, una primera, orientada a la desestatizacin y capitalizacin de la estructura productiva pblica, y una segunda, centrada en las reformas institucionales que favoreciesen el clima inversor. En paralelo, se realizaron esfuerzos en materia de inversin pblica para desarrollar el capital humano y mejorar as la insercin productiva y reducir los niveles de pobreza y exclusin social. A continuacin, se realiza un balance de los logros alcanzados por esta estrategia.

Tabla 13. Evolucin de los Indicadores Macroeconmicos 1993-2003

Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 PROMEDIO Tasa de Crecimiento Econmico (%) 4,3 4,7 4,7 4,4 5 5 0,4 2,5 1,7 2,5 2,7 3,4 Dficit Balanza de Pagos (% del PIB) -1,8 -0,8 -0,7 3,9 1,3 1,5 0,3 -0,5 -0,5 -3,7 1 0 Dficit Balanza Comercial (% del PIB) -7,1 -1,2 -4,5 -4,9 -7 -7,9 -5,9 -5,3 -3,4 -4,4 1 -5 Dficit Pblico (% del PIB) 6,1 3 1,8 1,9 3,3 4,7 3,5 3,7 6,9 9 8,1 6 Deuda Externa (% del PIB) Inversin Extranjera Directa (% del PIB) 2% 2% 5% 6% 7% 12% 12% 9% 9% 9% 2% 7% Ayuda Externa (% del PIB) 10% 13% 12% 8% 6% 8% 7% 7% 6% 8% 7% 8%

62 57 55 55 55 55 55 64 57

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de BCB, UDAPE y VIPFE

Durante el primer perodo (1993-1998) el PIB boliviano crece a una tasa media del 4,5%, lo que generar ciertas expectativas sobre la capacidad de la economa para generar riqueza, empleo y reduccin de la pobreza va efecto derrame. Si bien la balanza comercial seguir siendo deficitaria, debido a la persistente degradacin de los trminos de intercambio, la balanza de pagos entra en nmeros positivos gracias a la masiva inyeccin de financiacin externa. Por un lado, la ayuda externa se reducir sensiblemente, pero permitir seguir financiando el grueso del dficit pblico por esta va, al tiempo que se reducir la presin sobre la deuda externa. El dficit pblico, que haba conseguido atenuarse inicialmente, situndose por debajo del 2%, a partir del 97 empieza a repuntar preocupantemente, al menos desde la perspectiva monetarista del FMI. Por otro lado, la inversin externa directa, como resultado de los procesos de capitalizacin, se dispara hasta suponer el 12% del PIB. En conjunto, las fuentes de financiacin externas supondrn en 1998 el 20% del PIB boliviano.

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En el siguiente perodo (1999-2003), las esperanzas que generaron las altas tasas de crecimiento del primer perodo se difuminaran a raz de las crisis financieras que recorreran el continente entre 1999 y 2002, que afectaran a las relaciones con sus principales socios comerciales: Brasil, Argentina y Estados Unidos. As, en el ao 99 el PIB nicamente crece un 0,5% y en trminos per capita se sita en valores negativos, revirtiendo parte de los logros alcanzados hasta el 98. La balanza de pagos vuelve a entrar en terreno negativo por una balanza comercial que sigue siendo deficitaria, y que a pesar del incremento en los volmenes de exportacin no puede compensar la cada de los precios internacionales de los principales productos de exportacin bolivianos. La balanza comercial entrar en terreno positivo a medida que los precios internacionales comiencen a repuntar en 2003.

El dficit pblico se disparar como resultado del proceso de capitalizacin por dos vas, primero porque redujo los ingresos pblicos en forma de rentas por hidrocarburos, y segundo, porque la entrada de capital externo por la venta de las empresas es un fenmeno transitorio que a partir de 2002 se vera reflejado en los descensos de IED, pasando del 12% en 1999 al 2% en 2003. Asimismo, la reforma de las pensiones ejercer fuertes presiones en los presupuestos pblicos por la va del gasto. El dficit pblico se compensar en su mayor parte va financiacin externa. Si bien el volumen de ayuda no vara en trminos absolutos, si sufre se produce una transformacin importante en su composicin, disparndose los crditos en trminos cuasi-comerciales y los blandos y reducindose ligeramente las aportaciones en forma de donacin (FMI, 2005). Como resultado, el ratio Deuda Externa/PIB vuelve a saltar 10 puntos hasta situarse en el 65% del PIB.

Los nuevos desequilibrios que presenta la economa boliviana, en forma de aumentos de dficit pblico y deuda externa, sorprenden al ser stos los objetivos que el programa de estabilizacin y ajuste estructural haban tratado de controlar. Las privatizaciones iban a permitir reducir la dimensin del Estado hacindolo ms eficiente y sostenible en sus gastos; los procesos de renegociacin de deuda externa y los recursos HIPIC deberan haber generado un contexto propicio para un manejo sostenible de la financiacin externa. Sin embargo, la estrategia de contencin fiscal y privatizacin, que haba conseguido unos resultados aceptables durante el primer perodo, a partir del segundo se derrumba y presenta desequilibrios similares a los de los aos ochenta.

Tras casi dos dcadas de estabilizacin, ajuste y privatizaciones, la economa boliviana volva a entrar en crisis fruto de las condiciones externas. Asimismo, las soluciones, o parcheos, tendran que provenir del exterior, lo que confirma la idea de una economa altamente vulnerable y dependiente del exterior. Y es que las fuentes de financiacin del desarrollo boliviano se caracterizan precisamente por su volatilidad y dependencia externa. Segn, la teora clsica, la financiacin del 68

desarrollo provendr de tres fuentes: i) ahorro interno, ii) comercio internacional (exportaciones) y iii) fuentes externas (IED y ayuda externa). Ante un panorama como el boliviano, dnde la capacidad de ahorro interno es muy reducida, las opciones se reducen a dos: exportaciones y financiacin externa.

Tabla 14. Evolucin de las Fuentes de Financiacin del Desarrollo (% del PIB)
Ao 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 PROMEDIO Export 12 12 15,8 17,4 14,5 11,3 12,4 16,5 15,5 15,3 14,7 13 12,7 14,8 15,8 16,4 19,7 15 Import 17,1 12,8 12,9 14,1 18,2 19,3 19,8 19,2 20,7 20,8 23,4 23,4 21,2 21,8 20,9 22,4 20 19 Balanza Comercial -5,1 -0,8 2,9 3,3 -3,7 -8 -7,4 -2,7 -5,2 -5,5 -8,7 -10,4 -8,5 -7 -5,1 -6 -0,3 -4 AE 13 15 14 17 16 12 10 13 12 8 6 8 7 8 6 8 7 11 IED 0,8 0,7 0,7 1,4 1,8 2,1 2,1 2,1 5,6 6,4 7,6 12,1 12,2 8,7 8,6 8,5 2,4 5 Fuentes Externas 13,8 15,7 14,7 18,4 17,8 14,1 12,1 15,1 17,6 14,4 13,6 20,1 19,2 16,7 14,6 16,5 9,4 16

Fuente: Elaboracin propia en base a series histricas de Balanza de Pagos de UDAPE

De 1987 a 2003, la sumatoria de exportaciones y fuentes de financiacin externa equivali a ms de un 30% del PIB boliviano. La evolucin de las exportaciones estuvo marcada por un perodo prolongado y agudo de deterioro de los trminos de intercambio, con continuas cadas en los precios del gas y el estao, que arrojaban balanzas comerciales deficitarias durante prcticamente todos los aos, lo que redujo sustancialmente los aportes de stas al Tesoro General de la Nacin (TGN). Adems, a los determinantes externos se le sumaron elementos de orden interno como: i) el nuevo rgimen de propiedad privada de las empresas pblicas, ii) la nueva normativa impositiva, que redujo la presin fiscal sobre las multinacionales y facilit sus transferencias al exterior, y iii) los escasos avances en diversificar la produccin y agregar valor a las exportaciones o iv) el escaso dinamismo gubernamental en la apertura de mercados para una insercin internacional ms amplia y balanceada.

La combinacin de factores externos adversos y factores internos mal gestionados tendr como resultado la recurrente insostenibilidad de las finanzas nacionales. Por su parte, los recursos externos tuvieron un peso en el PIB incluso superior a las exportaciones, caracterizndose por una primera fase de preeminencia de la ayuda externa, una segunda dnde la inversin adquiere el rol

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protagnico y una tercera y ltima, dnde ambas se situaron a la par. En el caso de la ayuda externa, sta tuvo un papel importante como estabilizador de la balanza de pagos mediante la financiacin de importaciones, lo que permiti compensar los dficits pblicos y financiar as gran parte de las reformas estructurales y de segunda generacin.

Por su parte, la inversin extranjera directa mejor sustancialmente la cuenta financiera con repuntes de hasta un 12% sobre el PIB durante el perodo lgido de la capitalizacin. Este proceso responda al diagnstico que identificaba al Estado y en concreto a las empresas pblicas como el principal problema del dficit pblico, y a la necesidad de reorientar el rol del Estado hacia los mbitos de regulacin y reglamentacin del espacio productivo y de concentracin del gasto en el mbito de la inversin pblica. En 1998 tras la capitalizacin del grueso de empresas pblicas, y gran parte de las pequeas y medianas empresas, se produjo una transicin rpida en la composicin del gasto pblico, que anteriormente se concentraba en el sector productivo, y ahora pasaba a centrar su atencin en infraestructura y sectores sociales, que aglutinaban entre ambos el 90% de la inversin pblica.

La estrategia desestatizadora prevea una mayor eficiencia, rentabilidad e inversin en las empresas pblicas mediante la transferencia de stas a la gestin privada, sin embargo, los datos muestran que sucedi todo lo contrario. Segn Lykke y Meza (2001), en base a los datos de la Unidad de Financiacin, entre 1998 y 2002, las operaciones consolidadas del sector pblico no financiero mostraban que los ingresos totales del Estado haban disminuido como resultado de la nueva legislacin fiscal aplicada a las empresas multinacionales. Mientras, la recaudacin por los impuestos a los hidrocarburos aumentaba en forma de regalas, y se reduca por la exencin del impuesto a las transacciones, el valor de las ventas de hidrocarburos caa un 30% y las regalas mineras se reducan en un 9%16.

Finalmente, la variacin en los ingreso entre 1998 y 2002 se traduca en una reduccin del 2,4%. Por el lado de los egresos, las pensiones, que suponan un 20% del gasto pblico, aumentaron un 34% debido a la reforma implementada en sintona con la capitalizacin. Este enorme aumento junto con otros gastos excesivos del gobierno, probablemente vinculados al perodo electoral, hicieron que los egresos aumentasen en un 8,6%. El resultado, un dficit fiscal en 2002 que ascenda al 9% del PIB y que volva a las alarmas anti-dficit del FMI (ver Tabla 13).

Algunos estudios relevantes sobre los efectos econmicos y fiscales de la capitalizacin: McGuigan, (2007); Villegas (2005) y INTERMNOXFAM (2007).

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Lo cierto es que tras quince aos de modelo neoliberal, la estructura productiva segua concentrada en dos rubros, hidrocarburos y minerales, no se diversific en absoluto, tampoco se gener valor agregado y la apertura de mercados fue muy limitada. El nico cambio estructural, financiado por los organismos internacionales, fue la transferencia de propiedad de los sectores estratgicos, de manos pblicas a privadas. En paralelo, hasta 2003 Bolivia vivi uno de los deterioros de los trminos de intercambio ms agudos en dcadas y su viabilidad financiera era, tras la brutal depresin de la inversin extranjera en 2002, cada vez ms dependiente de la solidaridad externa. As, el plan neoliberal fue incapaz de sostener las tasas de crecimiento del primer perodo y los prometidos beneficios sociales en forma de derrame resultaban imposibles de alcanzar.

Segn las series de UDAPE (2010), los indicadores sociales en Bolivia ni mejoraron ni empeoraron durante el perodo de auge neoliberal (1995-2003). Como muestra la Tabla 15, los altos niveles de pobreza y pobreza extrema se mantuvieron constantes, la primera segua alcanzando a ms de la mitad de la poblacin, y la segunda a ms de un tercio. La desigualdad tampoco sufri modificaciones y el pas andino segua mantenindose, con un ndice de Gini de 0,6, como uno de los ms inequitativos del continente. Respecto al desempleo, este se duplic hasta alcanzar el 5% de la poblacin activa, que en cualquier caso no parece una tasa especialmente preocupante. No obstante, hay que tomar en consideracin que las estadsticas utilizadas no contemplan los datos de informalidad laboral, que presentan altsimas tasas en le caso boliviano, y por tanto se desvirta de forma significativa el anlisis de la evolucin en la calidad laboral del pas. Este fenmeno evidencia la incapacidad del sistema productiva para generar empleos e ingresos (UDAPE, 2007).

Tabla 15. Evolucin Indicadores Sociales (1995-2003)

Pobreza Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Pobreza 64,8 63,6 63,5 66,4 63,1 63,3 63,1 Pobreza Extrema 41,2 38,1 40,7 45,2 38,8 39,5 34,5 Desigualdad ndice de Gini 0,6 0,6 0,58 0,62 0,59 0,6 n.d.
Fuente: elaboracin propia en base a UDAPE

Desempleo Tasa de Desempleo Abierto 2,1 2,1 4,3 4,8 5,2 5,5 5,5

Gasto Social % sobre el PIB de Gasto pro Pobre 9,1 9,8 10 10,2 10,6 10,8 12,1 12,9 11,9

El nico dato para el optimismo fue el sustancial aumento del gasto social, que pasa a suponer ms del 10% del PIB, lo que lo sita en niveles similares a los de pases de renta media. Este fenmeno es el resultado del enfoque productivo explicado anteriormente, dnde el gasto del Estado debe orientarse hacia los aspectos de carcter social e institucional. En este marco, las aportaciones de

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ayuda externa, que supusieron cerca del 50% de la inversin pblica, tuvieron un papel destacado. Como han sealado Evia y Lyyke (2003), las iniciativas de la ayuda externa en los sectores social e institucional, bajo una lgica compensatoria, tuvieron impactos positivos y consiguieron de esta manera atenuar los impactos sociales regresivos del ajuste estructural.

En concreto, en Educacin se reforz la construccin de escuelas y el nmero maestros por habitante, lo que redund en mejoras significativas en la tasa de cobertura escolar y reduccin de la tasa de abandono. En Salud, tambin se mejor la tasa de cobertura sanitaria pblica, lo que tuvo su correlato en la reduccin de las tasas de mortalidad infantil y materna. En materia de infraestructuras, se avanz en la pavimentacin de la red fundamental de carreteras, no obstante, segn el autor, el grado de ejecucin fue relativamente bajo, no llegando al 70% de lo planificado. Respecto al saneamiento bsico, los aportes de ayuda externa permitieron alcanzar un 91% de cobertura de servicios de agua potable en la zona urbana y un 60% de saneamiento en la zona urbana, mientras los sectores rurales se situaron en el 40% del acceso a agua potable y tan slo el 31% en trminos de saneamiento (Evia y Lykke, 2003).

Las reformas de carcter institucional y de foment de la actividad productiva tambin produjeron efectos positivos. En el sector de desarrollo rural, priorizado en las estrategias de desarrollo, se consigui un aumento importante de la superficie cultivada con riego, as como en la cantidad de tierras saneadas. En materia de medio ambiente, se consigui establecer una estructura bsica de control medio ambiental que permiti realizar evaluaciones de impacto ambiental a los proyectos de infraestructura antes de otorgar las licencias ambientales, as como la realizacin de proyectos medioambientales especficos. Las reformas institucionales se concentraron en el establecimiento de un servicio civil de carrera de corte meritocrtico que alcanz a tres ministerios (vivienda, agricultura y educacin) y otras tres instituciones pblicas (Aduanas, Servicio Nacional de Caminos e Impuestos Nacionales) y permiti institucionalizar segn este criterio a 2000 funcionarios pblicos.

En cualquier caso, en trminos agregados, los indicadores sociales sufren un claro estancamiento, especialmente en trminos de renta, y limitados avances en el terreno de los indicadores de desarrollo humano como educacin y salud. Este hecho resulta especialmente sorprendente en un contexto de crecimiento econmico importante, al menos durante el primer perodo, que no tuvo su correlato en los niveles de renta per capita y de reduccin de pobreza y desigualdad. Sorprendentemente, esto apunta a un crecimiento claramente enfocado al beneficio de los sectores pudientes y los agentes externos, lejos por tanto, del crecimiento pro-pobre que haban anunciado los organismos internacionales y las autoridades bolivianas. 72

No obstante, la decepcin no se circunscriba al mbito de los social y a la falta de resultados, sino que se trataba de un desencanto, de carcter poltico, que reaccionaba cada vez de forma ms virulenta a los excesos del modelo neoliberal. A partir del ao 2000, el pas sufrir una serie de conflictos populares frente a diversos fenmenos derivados del modelo de ajuste estructural y de privatizacin que evidenciara una creciente movilizacin popular contra el conglomerado de agentes externos, ya sea en forma de cooperacin, gobiernos o empresas multinacionales.

En el caso de la cooperacin estadounidense, este hecho resulta especialmente evidente. La securitizacin de la ayuda norteamericana en materia de drogas fue un rasgo caracterstico del periodo, que evidenciara el grado de insercin de la cooperacin internacional en las estructuras estatales. La condicionalidad de la ayuda a la aprobacin de la Ley Antidrogas 1008, la remuneracin extra de fiscales antidrogas o la masiva financiacin de las fuerzas militares y de orden pblico bolivianas gener un nivel de dependencia econmica en el sector que lleg a trascender el mbito de la lucha contra las drogas para convertirse en un tema de injerencia explicita en cuestiones de seguridad nacional.

Adems, estas prcticas de injerencia externa se tendan a vincular a otros instrumentos de ayuda en base a la obligada certificacin de la cooperacin con la poltica de antidrogas estadounidense por parte de los pases productores de coca. En casa de no conseguir la certificacin Presidencial, los pases productores se arriesgaban a enfrentar una serie de sanciones aprobadas en el Congreso estadounidense como: suspensin de ayuda financiera, votacin en contra de prstamos otorgados por bancos de desarrollo multilaterales y sanciones comerciales discrecionales. En esta lnea, durante la campaa electoral de 2003, y ante la emergencia del lder indgena cocalero Evo Morales, el Embajador estadounidense declaraba de forma amenazante:
a quienes quieren que Bolivia vuelva a ser un exportador de cocana importante, hay que decirles que ese resultado pondr en peligro el futuro de la ayuda de los Estados Unidos Y agreg: una Bolivia dirigida por gente que se ha beneficiado del narcotrfico no puede esperar que los mercados de los Estados Unidos se mantengan abiertos para las exportaciones tradicionales de textiles (Stefanoni y Do Alto, 2006)

Otro ejemplo fue la Guerra del Agua en Cochabamba, que se origin a raz de la privatizacin de la gestin y suministro de agua, en favor de la multinacional Betchel, impuesta por el Banco Mundial y el BID como condicin para la recepcin de los fondos de capitalizacin. El desorbitado aumento de las facturas desencadenara las primeras manifestaciones y bloqueos populares encabezados por la Coordinadora por la Defensa del Agua, a la cual se le unira ms tarde los productores de coca del Chapar encabezados por el futuro Presidente Evo Morales. A pesar de las fuertes medidas

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represivas puestas en prctica por el gobierno, finalmente, se tuvo que romper el contrato con la multinacional por el creciente respaldo popular e internacional a las movilizaciones. Se iniciaba a s el proceso de lucha anti-neoliberal; el arzobispo cochabambino Solari sentenciaba: estamos ante la primera victoria contra el modelo econmico neoliberal (Shultz, 2008a)

En 2003, otros dos conflictos marcaran el declive del modelo neoliberal y el descrdito de la tradicional clase poltica boliviana. Primero, a raz del peligroso aumento del dficit pblico en el 2003, el FMI forz al gobierno a realizar nuevos ajustes fiscales para conseguir la financiacin del nuevo PRFG. La postura ms lgica que sostuvieron asesores al gobierno era plantear un aumento al impuesto de los hidrocarburos, sin embargo, en paralelo el gobierno estaba negociando con la empresa Pacific LNG un acuerdo para exportar gas licuado a California. Segn el Ministro de hidrocarburos de la poca para cerrar el acuerdo era imprescindible que no se subiesen los impuestos. La alternativa del gobierno fue aplicar lo que se denomin el impuestazo, un nuevo impuesto sobre la renta altamente regresivo que afectaba en mayor medida a las clases menos pudientes, y que, evidentemente, fue rechazado de plano por el conjunto de la poblacin. Finalmente, los violentes incidentes que costaron la vida a policas, civiles y militares propiciaron la retirada del impuestazo. Esos mismos das, la misin del FMI, que negociaba en paralelo el nuevo PRFG, decidi otorgar un Stand By a Bolivia (Shultz, 2008b).

Por otro lado, el Presidente Snchez de Lozada, que en 1993 fue el responsable de disear el modelo de las capitalizaciones, ahora segua empeado en materializar el acuerdo de exportacin de gas a California a travs de un gaseoducto que llegase hasta costas chilenas. Sin embargo, la hiperreactividad del pueblo boliviano frente a cualquier acontecimiento que estuviese vinculado a la prdida de soberana sobre sus recursos naturales gener nuevos incidentes al respecto. El 13 de octubre el embajador estadounidense declaraba: estamos preocupados por el ataque a la democracia y el orden constitucional en Bolivia.ningn otro gobierno ser reconocido por Estados Unidos. La escalada en las manifestaciones, huelgas, disturbios y protestas lleg a tal nivel que, el da 17 de ese mismo mes, Snchez de Lozada firmaba su renuncia como Presidente dejando tras de si 67 vctimas mortales (Gordon y Luoma, 2008).

Desde una perspectiva institucionalista, el descontento popular y la creciente inestabilidad social sera el resultado de una alta dependencia de la ayuda externa, que se haba prolongado durante ms de 10 aos y que habra erosionado los mecanismos formales de relacin entre gobernantes y gobernados, pasando as de la tradicional rendicin de cuentas de arriba a abajo (gobernanteciudadano) a una nueva lgica interna-externa (gobernante-donante). Es ms, esta degradacin 74

social se habra extendido ms all de los mecanismos de rendicin de cuentas para afectar al conjunto de la institucionalidad y las polticas pblicas bolivianas. En esta lnea, coincidimos con Carmona cuando apunta:
La dependencia de la ayuda deteriora la gobernabilidad, entendida como el conjunto de instituciones de gobierno de una sociedad. En el caso boliviano, ese deterioro se manifiesta en cuatro dimensiones claves, relacionadas con la formulacin de polticas pblicas, su gestin y rendicin de cuentas, la institucionalidad propiamente dicha, y la cultura poltica y psicologa colectiva del pas () En realidad, la cooperacin internacional ha operado a menudo como un paraestado en la sombra, conformado por una nutrida comunidad de burcratas y tcnicos con potestad de decidir el destino de los recursos del desarrollo (Carmona, 2008)

Tras la Guerra del Gas, los movimientos sociales bolivianos fueron ms all del clsico planteamiento reactivo y articularon sus primeras demandas polticas, que se tradujeron en la Agenda de Octubre: Nacionalizacin e Industrializacin de los hidrocarburos, Asamblea Constituyente para establecer una nueva CPE y juicio de responsabilidades a Snchez de Lozada por responsabilidad. La toma de conciencia de este nuevo sujeto poltico ser un sntoma evidente del declive del modelo neoliberal. La incapacidad del modelo para generar resultados en materia econmica y social, y su total desvinculacin con el pueblo, ser el sustrato ideal para que una nueva forma de entender la poltica, el desarrollo y el inters nacional emerja en Bolivia.

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CAPTULO 3: TRANSICIN POST-NEOLIBERAL (2003-2009)

3.1. LA DEMANDA POLTICA: el MAS, la soberana nacional y el nuevo desarrollismo El apartado anterior concluy mostrando la ruptura social que vivi el pas a partir del ao 2000, que se acentu en el ao 2003, y que en ltima instancia marcara el inicio del declive del modelo neoliberal. Entre 2003 y 2005 la situacin boliviana se caracterizar por la continuidad de esta fractura social y por la progresiva transicin hacia un nuevo patrn de desarrollo que se gestar a travs de tres fenmenos simultneos. Primero, la inestabilidad poltica derivada de las presiones sociales se tradujo en la salida de tres presidentes en dos aos17; segundo, la leve apertura a las peticiones de los grupos sociales de presin se materializar en la progresiva renacionalizacin del sector hidrocarburfero, que finalmente se consolidar en el perodo de Evo Morales; y tercero, el creciente aumento de los precios internacionales de los principales productos de exportacin bolivianos favorecer una mejora sustancial de los indicadores macroeconmicos y una reduccin en la presin sobre los desequilibrios externos. En definitiva, se asiste en estos aos a un proceso de transicin en algunas variables centrales del desarrollo boliviano. En el ao 2006 un terremoto electoral sacudir el panorama poltico del pas, desmontando el pactismo entre los partidos tradicionales caracterstico de la democracia boliviana desde sus inicios. Evo Morales, lder del Movimiento Al Socialismo-Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos (MAS-IPSP) se convertira en el nuevo Presidente de la Repblica de Bolivia. El potente discurso de confrontacin que mantuvo el lder cocalero a lo largo de su trayectoria poltica opositora auguraba transformaciones de fondo para el pas. El da que asumi su mandato presidencial volva a incidir en un diagnstico crtico y rupturista con el pasado neoliberal:
Las luchas por el agua, por la coca, por el gas natural nos han trado hasta ac, hermanas y hermanos. Hay que reconocer que estas polticas equivocadas, erradas, interesadas -con nuestros recursos naturales subastados y los servicios bsicos privatizados- contribuyeron a generar conciencia en el pueblo boliviano. Estamos en la obligacin de cambiar estas polticasEstas polticas econmicas implementadas por instrucciones externas, por recomendaciones externas, qu nos han dejado? Desempleo. Nos dijeron hace unos diez, quince veinte aos que aqu la empresa privada iba a resolver los problemas de corrupcin y los problemas de desempleo. Pasan tantos aos y tenemos ms desempleo, ms corrupcin, por tanto, ese modelo econmico no es solucin para nuestro pas. En Bolivia el modelo neoliberal no va (Stefanoni y Do Alto, 2006)

La crtica contra el neoliberalismo se extenda tambin a la ayuda externa, entendida sta como una ramificacin ms del modelo neoliberal y de la injerencia externa. Las alusiones al FMI y el Banco
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Gonzalo Snchez de Lozada, (2002-2003); Carlos Mesa Gisbert (2003-2005) y Eduardo Rodrguez Veltz (2005-2006) Presidente interino que convocara elecciones para finales de 2005

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Mundial y a sus polticas de ajuste estructural sern recurrentes en los discursos masistas. Asimismo, las referencias a la injerencia estadounidense reafirmarn el diagnstico profundamente crtico del MAS respecto de la ayuda externa, que apuntaba a una reconfiguracin de las relaciones exteriores con algunos de los donantes ms importantes del pas. As lo planteaba el Ministro de la Presidencia, Quintana, respecto a la cooperacin estadounidense:
Queremos decir de la manera ms respetuosa, ms firme y ms responsable que: si la cooperacin de los Estados Unidos no se ajusta a la poltica del Estado boliviano tiene las puertas abiertas () No vamos a permitir un solo da ms que esta forma de cooperacin empae nuestra democracia, conspire contra el derecho a la libertad de nuestro pueblo y adems ofenda la dignidad nacional. No estamos dispuestos a ser patio trasero de ninguna potencia extranjera (Carmona, 2008)

En definitiva, el conglomerado externo, compuesto por las agencias y Bancos de Desarrollo Internacionales, las empresas multinacionales, y el modelo de desarrollo neoliberal se tambaleaba y daba paso a un nuevo enfoque post-neoliberal. El mismo ao que el MAS asuma el poder presentar el Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien (2006-2009) (PND) donde se trazan las lneas maestras de lo que ser el nuevo modelo de desarrollo del pas, as como las nuevas relaciones y el rol de la ayuda externa dentro de este marco. Respecto al nuevo enfoque desarrollista, el documento gubernamental vuelve a insistir en un diagnstico crtico de los veinte aos de neoliberalismo. Asimismo, se vuelve a incidir en el precario papel que ha jugado la ayuda externa en el desarrollo del pas y en sus nocivos efectos sobre la actividad estatal:
Las polticas de desarrollo de los ltimos veinte aos han acumulado frustracin, desigualdad, pobreza e indignidad en la mayora de la poblacin. Las diversas vertientes tericas y tcnicas del desarrollo corresponden a pautas civilizatorias occidentales, cuyo lenguaje formal esconde los dispositivos de dominacin y control social que refrendan las prcticas de poder y de conocimiento colonial. Para la lgica desarrollista del neoliberalismo, los pueblos indgenas y la diversidad multitnica y pluricultural son intrascendentes porque, supuestamente, no contribuyen al crecimiento econmico, excepto como mano de obra barata o como posible consumidor (MPD, 2006). El carcter puntual de los proyectos de desarrollo financiados por la cooperacin externa dio lugar a la conformacin de unidades sujetas exclusivamente a los objetivos de los proyectos. Pese a su articulacin con diversas instancias gubernamentales, la ejecucin de proyectos fragmentados y dispersos no resolvi el problema, pero si contribuy al debilitamiento del Estado (MPD, 2006)

Queda clara as la ruptura del MAS con el modelo neoliberal, y como su propuesta de poltica econmica por tanto se definir, en parte, por la contraposicin a este modelo. Los lineamientos fundamentales de la propuesta masista, especialmente de cara a la transformacin en el rol de la ayuda externa, propondrn una mayor presencia del Estado, tanto en el nivel productivo, a travs del desarrollo de una industria nacional que aporte valor agregado a la produccin estratgica, como a nivel social, articulando polticas inclusivas y redistributivas de carcter integral cuyo objetivo sea la mejora de las condiciones de vida de los segmentos sociales menos pudientes y excluidos. Este nuevo rol que se le asignar al Estado, al establecimiento de verdaderas polticas pblicas

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productivas y sociales y a su operativizacin a travs de la inversin pblica, tendr profundas implicaciones para la ayuda externa. En primer trmino, hay que apuntar que, una de las novedades del PND, respecto de anteriores documentos estratgicos, es que ste se diseo y se aprob sin contar con el apoyo de los organismos internacionales. As, por primera vez en veinte aos los organismos internacionales no estn presentes en su diseo, ni si quiera pudieron hacer recomendaciones y mucho menos establecer condiciones para su aprobacin. En esta lnea rupturista, el gobierno tambin reconfigurar el marco de negociaciones con la ayuda, tradicionalmente establecido en las negociaciones multilaterales del Club de Paris, para emplazar a los donantes a dirigir sus propuestas bilaterales a los ministerios competentes en cada sector. En conclusin, el primer paso del gobierno ser redefinir los trminos de la relacin con los donantes por dos vas. Primero, la negociacin de las prioridades de desarrollo se negociar en su totalidad con la sociedad, y sus diferentes agrupaciones, sin la presencia y beneplcito de los donantes. Segundo, si stos quieren actuar en el pas ser sobre las base de las prioridades ya preestablecidas por la sociedad boliviana y en el marco de las negociaciones ministeriales. Es decir, se altera la lgica en la interlocucin del Estado con ambos actores, recomponindose el lazo sociedad-gobernantes, orientado a la rendicin de cuentas gubernamentales y traslacin de demandas ciudadanas, y dndose la vuelta a la relacin con los donantes, pasando stos ltimos de ser los que aceptan, o no, las propuestas gubernamentales, a ser el gobierno l que defina la validez del apoyo externo. En este sentido, la demanda financiera, que caracteriz los perodos anteriores, quedar ahora relegada a un segundo plano. El ltimo captulo del documento (PND), que presenta las previsiones de inversin pblica, y que tradicionalmente se haba planificado en base a la relacin entre aportaciones internas y externas (50% y 50%), sta vez no presenta un presupuesto desglosado de las necesidades financieras externas, a pesar de los fuertes incrementos de gasto que plantea (MEH, 2001). En concreto, el gobierno planificaba triplicar la inversin pblica en cinco aos (2006-2010), pasando de una media anual de 500-600 millones de dlares a ms de 1500 millones. La ausencia en el presupuesto de las aportaciones de la financiacin externa responde a que el grueso del incremento derivara de los ingresos del Estado va exportaciones. Los procesos de nacionalizacin y la previsin de aumentos sustanciales del ingreso pblico va exportaciones auguraban un perodo de auge en la recaudacin estatal, y por tanto, la reduccin del peso de la ayuda externa sobre el total de la inversin pblica, que pasara a representar tan slo un 25% de sta frente al 50% de aos anteriores.

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No obstante, el gobierno boliviano no planteaba una ruptura total con la ayuda externa, ya que este 25% segua siendo fundamental para sostener los incrementos en la inversin. Es ms, como ha sealado Orellana (2006), el grueso de la inversin pblica planificada por el gobierno entre 2006 y 2010, se concentraba en los rubros de infraestructura (44,2%) y sector social (29,3%), mientras que la asignacin para los sectores productivos se limitaba a un escaso 12,8%. En este sentido, se confiaba una parte importante de la inversin productiva a los crditos internacionales y a la inversin extranjera directa. Por lo tanto, el gobierno si prestar atencin a los donantes, prestamistas e inversores internacionales, pero lo har bajo determinadas exigencias. Por un lado, el gobierno asegurar la vigencia del rgimen de propiedad y alentar a los inversores nacionales e internacionales a establecer emprendimientos productivos en el pas, siempre y cuando estos se establezcan en trminos beneficiosos para ambas partes y se respete la soberana nacional, siguindose as el lema: queremos socios, no patrones. Por otro lado, en relacin a la ayuda internacional, el gobierno de Morales plantear algunas demandas de tipo poltico-tcnico para la entrada de los flujos de ayuda. En trminos polticos, se establecern dos mximas, primera: los recursos de la ayuda se debern alinear con las prioridades nacionales por lo que debern registrarse y posibilitar as el seguimiento del Estado boliviano, y segunda: no se aceptar ningn tipo de condicionalidad, ya sea poltica o econmica, por parte de los donantes. Como veremos ms adelante, el gobierno presentar especial aversin a los prstamos condicionados a ajustes estructurales y un fuerte sesgo hacia aquellos gobiernos emergentes que oferten su ayuda bajo un fuerte alineamiento poltico, e incluso ideolgico. En el orden tcnico, pero siguiendo la misma lgica, el gobierno mostrar su preferencia por los instrumentos de apoyo presupuestario general y sectorial, y las cestas de donantes, al entender que estos nuevos instrumentos facilitan el trabajo de los tcnicos bolivianos, aumentan el impacto de las intervenciones, se alinean con los prioridades y objetivos de desarrollo nacionales y establecen los mecanismos domsticos como el marco para su gestin y fiscalizacin. En un marco ms amplio de cooperacin internacional, el gobierno tambin plantear sus exigencias en el mbito comercial, siguiendo y ampliando las demandas establecidas en la EBRP sobre acceso a mercados internacionales. La refinacin de la demanda poltico-comercial del gobierno de Morales se fundamentar en la apelacin a principios morales y ticos en el establecimiento de las reglas del comercio internacional. El planteamiento masista propugna un rgimen internacional donde la rentabilidad y la competencia no sean los nicos criterios comerciales, sino que principios como solidaridad y justicia rijan tambin las transacciones comerciales. Este nuevo enfoque potenciar las relaciones preferenciales en el

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marco del ALBA con Cuba y Venezuela, as como contratos preferenciales para la exportacin de gas a Brasil y Argentina, mientras que generar fuertes disensiones en la negociacin de los acuerdos para liberalizar el comercio con Estados Unidos y la Unin Europea. Por ltimo, hay que subrayar que el criterio moral de la poltica exterior del MAS, sustentado sobre el concepto del Vivir Bien18, no se circunscribir al mbito comercial, sino que alcanzar y cuestionar otros muchos mbitos de los regmenes internacionales clsicos, como el medio ambiente, la utilizacin de la hoja de coca, la gestin de la deuda externa o la reforma de los organismos multilaterales. Resumiendo, las transformaciones que afectarn a Bolivia entre 2004 y 2006, tanto a nivel externo como interno, y especialmente la llegada al poder de Evo Morales, supondrn una transformacin importante del patrn de demanda a la ayuda externa. As, el nuevo modelo de desarrollo del MAS y las previsiones de reduccin del peso financiero de la ayuda externa propiciarn la dilucin de la demanda financiera como principal peticin y la concentracin por parte de las autoridades bolivianas en demandas de tipo cualitativo (poltico-tcnico) sobre la provisin de la ayuda y demandas de tipo poltico-ideolgico orientadas a la transformacin de las estructuras que dan forma al orden internacional. Respecto a las primeras, stas se concentrarn en: el alineamiento de los recursos de la ayuda externa con las polticas nacionales, la tolerancia cero con las condicionalidades de la ayuda y la preferencia por los nuevos instrumentos de apoyo presupuestario directo. Respecto a las segundas, se volver sobre las demandas de tipo comercial, y apertura de mercados, ahora desde una dimensin moral, al tiempo que se ampliar este enfoque a nuevo mbitos internacionales.

3.2. La diversificacin de la oferta: donantes hegemnicos, donantes eficaces y donantes emergentes La caracterstica fundamental del perodo que va de 2004 a 2009 ser la diversificacin de la oferta de la ayuda externa. Recientemente, Severino y Ray (2009) han pontificado la revolucin del sistema de ayuda externa en tres niveles: en relacin a sus actores, a sus objetivos y a sus instrumentos. El primer punto hace referencia a la masiva aparicin de ONGDs y Fundaciones privadas que manejan presupuestos de ayuda superiores a los de muchos pases en vas de desarrollo; el segundo apunta a la aparicin de nuevos objetivos que van ms all de la reduccin de la pobreza, y entre los que se

Este concepto se deriva de la cosmovisin andina que impregnar la nueva Constitucin Poltica del Estado y por tanto la accin poltica del gobierno. En el artculo 8 de la nueva CPE: El Estado asume y promueve como principios ticomorales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrn), suma qamaa (vivir bien), andereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj an (camino o vida noble)

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destaca la provisin de bienes pblicos globales, y el tercer punto, aborda la aparicin de innovadores instrumentos financieros internacionales. En este trabajo se prestar atencin a las categoras de ruptura que stos plantean, no al contenido de las mismas. En este sentido, la diversificacin de actores se centrar en la aparicin de nuevos agentes de desarrollo como son los donantes emergentes (Venezuela, Brasil, Cuba o China) y los donantes oficiales tradicionales de la Unin Europea, que progresivamente se estn convirtiendo en un conglomerado homogneo que cuestiona la supremaca, al menos en volumen, de los donantes hegemnicos. Estos dos nuevos agentes plantean tambin una ruptura con los objetivos e instrumentos que tradicionalmente aplicaron los donantes hegemnicos. A continuacin se har una sinttica presentacin de estos tres grupos, y sus diferencias, que permita entender la diversificacin en la oferta de la ayuda externa a partir de principios del siglo XXI. En el primer grupo, el de los donantes hegemnicos, no nos detendremos mucho ya que a lo largo de los otros dos captulos se ha presentado el grueso de sus objetivos, condicionalidades e instrumentos para la provisin de la ayuda. Hay que aadir que respecto de pocas anteriores, slo el Banco Mundial y el BID presentan una evolucin en sus enfoques, que podra situarse en un punto intermedio entre los donantes hegemnicos y los donantes eficaces. En cualquier caso, este grupo, que se compone de estos dos donantes, ms USAID y FMI, se caracterizar por la continuidad de una oferta muy sesgada a favor de objetivos de corte neoliberal mediante crditos concesionales condicionados a la adopcin de medidas de ajuste estructural. En el caso de USAID, adems se encontraba una vertiente profundamente injernecista centrada en conseguir avances en materia de lucha contra las drogas. El segundo grupo ser el que componen los Estados Parte de la Unin Europea (UE), y la propia Unin Europea, que abraca la ayuda externa de la Comisin Europea (CE), as como el Banco Europeo de Inversiones (BEI), entre otros. Dentro de este grupo, tambin podramos situar a otros donantes bilaterales como son otros pases europeos, que nos son parte de la Unin Europea, como Suiza, pero que comparten los nuevos objetivos de este modelo de ayuda, o tambin fuera de la UE, como Canad. La caracterstica fundamental de estos donantes ser que se guiarn por los nuevos consensos internacionales sobre eficacia de la ayuda de los cuales se derivarn, nuevos objetivos, nuevas condicionalidades, y nuevos instrumentos para la provisin de la ayuda externa de estos pases. La cristalizacin ms clara de los nuevos compromisos sobre eficacia de la ayuda se derivar de la reunin que se mantendr a nivel ministerial en 2005 en Paris por la mayor parte de donantes y receptores de la ayuda internacional. De esta reunin surgir la Declaracin de Paris (CAD, 2005),

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que establecer cinco principios fundamentales para la provisin de la ayuda: alineamiento, apropiacin, armonizacin, gestin por resultados y responsabilidad mutua. Estos principios entremezclan cuestiones de ndole tanto poltica como tcnica, pero se rescatan aqu los componentes ms relevantes para nuestra investigacin. Primero, la DP establece un nuevo contrato entre donantes y receptores, donde las negociaciones adquirirn un carcter de horizontalidad y donde los objetivos y prioridades de desarrollo sern establecidos por los receptores del a ayuda. En este sentido, la apropiacin hace referencia a los receptores de la ayuda, y a su responsabilidad como diseadores e implementadores de sus propias polticas de desarrollo. Por su parte, el alineamiento hace referencia a los donantes y apela a su apoyo al diseo de las estrategias de desarrollo, as como a la complementariedad y delegacin de sus programas respecto de los objetivos planteados por el pas receptor. Este enfoque marca una clara ruptura con los enfoques de ajuste estructural a los que los donantes hegemnicos condicionaban su ayuda. Segundo, el enfoque de Paris, plantea la necesidad de armonizar y concentrar las iniciativas de los donantes, evitando as duplicidades y solapamientos en sus actividades, lo que debiera redundar en un mayor impacto en los resultados de desarrollo. Para ello, se apuesta por una nueva gama de instrumentos que fomenten la concentracin y el impacto. En esta lnea se destaca la recomendacin de utilizar apoyos presupuestarios generales y sectoriales que se dirigen directamente a los presupuestos nacionales del pas, y que utilizan los mecanismos de gestin y fiscalizacin basados en las normas nacionales, lo que servir adems para fortalecer las instituciones del pas receptor. En esta lnea, a Comisin Europea desarrollar su Cdigo de Conducta para la Divisin del Trabajo, que tratar de articular, concentrar y homogeneizar las intervenciones de los diferentes Estados Parte (Comisin Europea, 2007). Asimismo, para la provisin de apoyos presupuestarios la Comisin utilizar de forma recurrente el Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA). Este instrumento evala la capacidad de las instituciones receptoras de ayuda para gestionar de forma correcta y transparente los recursos de los apoyos presupuestarios generales, y en caso necesario realiza recomendaciones de mejora institucional que permitan la implementacin de los apoyos presupuestarios. La Unin Europea tambin marcar distancias en relacin a las condicionalidades al centrarse en condicionalidades de tipo poltico, centradas en el respeto a los derechos humanos, a la democracia, y en la buena gestin pblica. Se constituye por tanto, un enfoque de la ayuda diferenciado de los donantes hegemnicos, que en este periodo adquirir una notable relevancia. Respecto al grupo de donantes emergentes, a partir de principios de siglo estos donantes (China, India, Brasil, Venezuela, entre otros) presentan aumentos sustanciales en el volumen de recursos en

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forma de ayuda externa. No obstante, su aportacin no se limita nicamente a la provisin de ms recursos al sistema de ayuda, sino que aporta tambin elementos tcnicos, simblicos y geopolticos que alterarn en gran medida algunas de las preconcepciones de los donantes tradicionales, y especialmente de los hegemnicos. En este sentido, la cooperacin de los pases emergentes, denominada Sur-Sur, adoptar diferentes formas, que mantendrn en comn la idea de plantearse como una alternativa a la cooperacin unipolar de occidente, y por tanto, la gran mayora rechazarn los consensos sobre eficacia de la ayuda, y fomentarn la reforma de las instituciones de crdito de Bretton Woods. A continuacin, se realizar una breve sntesis de la oferta de dos de estos donantes (Brasil y Venezuela) por lo relevante para el caso boliviano. Tambin se har una breve alusin a la aparicin de otros emergentes destacados como: Korea, China, y la CAF. Por un lado, la cooperacin venezolana se inspirar en los ideales bolivarianos que apuntaban a fortalecer la idea del sur y de Latinoamrica frente a las potencias extranjeras. Como seala Ojeda (2010) los principios que guiarn la cooperacin venezolana son: el fortalecimiento de la soberana nacional, la complementariedad de las economas, la promocin de un mundo multipolar, la solidaridad y la promocin de la integracin latinoamericana y caribea. En este sentido, la cooperacin venezolana adquiere un carcter marcadamente antiimperialista, anti-norteamericano y anti-neoliberal. En relacin a este ltimo rasgo, uno de los planteamientos fundamentales de su poltica de cooperacin apunta a la necesidad de que los pases latinoamericanos, en concreto los Estados, recuperen el control de sus recursos naturales y potenciar as su independencia econmica y energtica. El instrumento central de la cooperacin venezolana ser el acceso preferente de los pases latinoamericanos a sus excedentes de petrleo a precios inferiores a los del mercado, que se traducen en amplios perodos de amortizacin y de gracia y reducidas tasas de inters. Para ello se han establecido diversos mecanismos para el suministro de combustible a todo el continente como: Petrocaribe, Petroandina, y Petrosur, que constituyen los tres pilares de Petroamrica, la iniciativa que trata de surtir de petrleo barato al conjunto de la regin. No obstante, si bien la cooperacin energtica ser el sector preponderante de la cooperacin venezolana, existen tambin otros importantes emprendimientos en los sectores sociales y de cooperacin financiera. Dentro de los proyectos sociales, se destaca la iniciativa de cooperacin triangular cubanovenezolana Yo s puedo, que se desarrolla en el marco del ALBA, y ha tenido, entre otros beneficiarios, a Bolivia. La iniciativa se orienta a la erradicacin del analfabetismo mediante una divisin del trabajo, donde Cuba aporta los recursos humanos tcnicos y Venezuela los recursos materiales y financieros. Dentro de la cooperacin financiera destaca la reciente constitucin del

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Banco del Sur, que se erige como una suerte de Banco Mundial regional, cuyos crditos seguirn criterios de desarrollo diferenciados de los de las instituciones internacionales, adems de una lgica de decisin ms democrtica (un pas, un voto). El Banco contar con un capital de 10.000 millones de dlares y los principales acreedores sern Venezuela, Brasil y Argentina, que aportarn cada uno 2.000 millones de dlares. En esta lnea, la cooperacin venezolana ha desarrollado, con los recursos derivados de las exportaciones de petrleo, una multitud de fondos financieros sur-sur: Fondo AlbaCaribe, Fondo Ecuador-Venezuela, Fondo Vietnam-Venezuela o el Fondo China-Venezuela (Ojeda, 2010). Respecto a la cooperacin brasilea, sta se caracterizar por combinar cooperacin tcnica de carcter solidario con objetivos de mayor proyeccin internacional en los mbitos polticos, econmicos, comerciales y geopolticos. Como plantea Aylln (2010) en relacin al discurso oficial: el pas ni es ni tiene la pretensin de convertirse en un gran donante de recursos financieros en la materia
(cooperacin al desarrollo). La gran contribucin brasilea, segn ellos, sera la trasferencia de soluciones innovadoras para el desarrollo en una amplia gama de sectores y el compromiso con nuevas modalidades de cooperacin que involucran a donantes tradicionales

No obstante, la humildad del discurso oficial brasileo esconde intereses de mayor calado. En el plano poltico, muchas de las acciones de cooperacin brasileas pueden interpretarse en relacin a su nuevo papel de global player y la necesidad de ganarse el favor y reconocimiento de la comunidad internacional de cara a lograr determinados objetivos polticos, como por ejemplo el acceso a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, o la integracin suramericana en base a esquemas pro-brasileos como MERCOSUR o UNASUR. En materia econmica y comercial, las iniciativas brasileas presentan un claro sesgo hacia aquellos pases con los que mantiene estrechas relaciones comerciales. En el plano regional, stas se rigen por el mbito energtico, como es el caso de Paraguay y Bolivia. Bolivia es el primer receptor de cooperacin brasilea por proyectos y el segundo por volumen de ayuda. Asimismo, la intencin de expandir y exportar sus desarrollos productivos en materia de biocombustibles ha tenido incidencia en la determinacin geogrfica y sectorial de sus emprendimientos solidarios (Aylln, 2010). Por ltimo, hay que decir que la cooperacin brasilea tiende a asociar con cooperacin nicamente a la cooperacin tcnica, implementada sta a travs de esos pequeos proyectos de cooperacin innovadora. No obstante, el pas cuenta con potentes instrumentos financieros, como lo crditos blandos de BNDES o el Programa de Crdito a la Exportacin, as como mecanismos para la condonacin y alivio de la deuda, que no identifican como ayuda, al tratarse, segn ellos, de iniciativas asistenciales que no promueven el desarrollo de los beneficiarios. Desde otra perspectiva,

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se puede interpretar que, los mayores flujos de ayuda externa brasilea, es decir, los crditos blandos que otorga el BNDES presentan elementos cuestionables desde una perspectiva solidaria al otorgarse ligados a la compra de bienes y contratacin de servicios de empresas brasileas. En ambos casos, Venezuela y Brasil, la oferta de la ayuda presenta las siguientes coincidencias: primero, ambas se posicionan de forma muy crtica frente a los donantes hegemnicos, segundo, tambin presentan una crtica, ms matizada eso s, frente a los donantes eficaces, y tercero, ambos plantean su ayuda como una combinacin de solidaridad desinteresada y ansias de liderazgo regional, en el caso venezolano a travs de la cooperacin energtica y financiera y en el caso brasileo ms orientada hacia la cooperacin poltica y comercial. Por tanto, las diferencias entre ambas se ubicaran en el terreno sectorial de influencia, as como en el de las formas diplomticas, mientras Caracas acta de forma ms vistosa y grandilocuente, Brasilia prefiere mantener un perfil bajo pero no menos ambicioso. Finalmente, hay que hacer una breve referencia a otros tres agentes de ayuda emergentes. Por un lado, a dos potencias asiticas como Korea y China, que han establecido importantes lazos de cooperacin con Bolivia como resultado de sus incrementos comerciales bilaterales. En el caso concreto de Korea, este pas se ha convertido en el segundo destino de las exportaciones bolivianas y un agente importante de inversin extranjera. De la misma manera, China ha puesto sus ojos en muchas de las fuentes de recursos naturales que posee Bolivia, y su poltica de cooperacin se inscribe en su despliegue regional e internacional por captar este tipo de recursos. Por ltimo, la CAF es un organismo financiero regional de la zona andina, del cual Bolivia es parte, y que se caracteriza por la financiacin de grandes proyectos de infraestructuras en forma de crditos comerciales, cuyas nicas exigencias son los trminos en que se establecen los reembolsos de los crditos. Este enfoque captar la atencin del gobierno boliviano por la coincidencia con su nuevo enfoque de repeler las condicionalidades de poltica econmica. Por tanto, el resumen general del patrn de la oferta en este perodo se caracterizar por la diversidad de fuentes que la componen, pasando de concentrarse el grueso de la ayuda externa en un reducido grupo de donante hegemnicos de corte neoliberal, a diversificarse en tres grandes grupos: i) el enfoque estancado de los donantes hegemnicos; ii) el enfoque de la eficacia de la Unin Europea y sus Estados Miembros, que aumentar en trminos de volumen, armonizar y concentrar las actuaciones de sus donantes y se adaptar y alinear a las nuevas exigencias de los receptores y iii) el heterogneo enfoque emergente, que en el caso venezolano y brasileo, se orientar a romper los postulados externos y propiciar un liderazgo alternativo en la integracin regional suramericana, las potencias asiticas seguirn un patrn de carcter mercantilista, y la CAF

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ofertar masiva financiacin concesional sin condicionalidades en contraposicin a los crditos de ajuste del BM y el BID.

3.3. Sistema de Ayuda Externa Post-Neoliberal: entre la diversificacin y el alineamiento Este apartado tratar de mostrar el resultado del cruce entre la demanda poltica del MAS y la oferta diversificada de los donantes. Este anlisis partir de los volmenes de ayuda totales, para realizar una aproximacin al nuevo rol y peso de la ayuda en la economa boliviana, as como de su concentracin en los tres grupos de donantes enunciados anteriormente, de las que se derivarn interpretaciones sobre los objetivos, condicionalidades e instrumentos que han primado en la confeccin del sistema de ayuda externa durante el perodo post-neoliberal.

Tabla 16. Volumen e Intensidad de la Ayuda Externa (en millones de dlares corrientes y como % sobre el
PIB)

Ao
2004 2005 2006 2007 2008 2009 PROMEDIO

PIB
8812 9510 11398 12957 16646 18470 12966

AE
437 628 565 571 649 879 621

AE/PIB
5,0% 6,6% 5,0% 4,4% 3,9% 4,8% 4,8%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Hacienda (2010)

Segn el Ministerio de Economa y Hacienda boliviano, entre 2004 y 2009, el pas recibi ms 3.700 millones de dlares en forma de ayuda externa, es decir, una media de 621 millones anuales con un peso relativo sobre el PIB del 4,8% (Tabla 16). En relacin a los perodos anteriores, se confirma la tendencia a la reduccin de la dependencia financiera de la ayuda, habindose reducido sta a un tercio, respecto del ao 1987, cuando se situaba en torno al 14%. La razn de esta reduccin la encontramos, al igual que en el perodo anterior, en que los volmenes de ayuda externa se mantienen relativamente constantes, en torno a los 600 millones de dlares, mientras el PIB aumenta significativamente. El crecimiento del PIB, muy vinculado a la mejora en los precios internacionales de las exportaciones, tendr tambin su repercusin en el porcentaje de ayuda externa que financiar la inversin pblica boliviana.

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Tabla 17. Inversin Pblica por Fuente de Financiacin 2004-2009 ( en millones

de dlares corrientes y %)

Ao
2004 2005 2006 2007 2008 2009 (p) PROMEDIO

Fuentes Internas US$ %

399 395 331 315 352 396 365 66% 63% 38% 31% 41% 28% 45%

Fuentes Externas US$ %

202 234 541 690 504 997 528 34% 37% 62% 69% 59% 72% 55%

TOTAL US$
601 629 872 1005 856 1393 893

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de UDAPE (2010)

La Tabla 17 muestra la evolucin de la inversin pblica a lo largo del perodo. sta se caracterizar por un importante incremento, pasando de situarse en los tradicionales 500-600 millones anuales hasta superar los mil millones. Esto se explica fundamentalmente por la favorable evolucin de la financiacin interna y por los descensos en las fuentes externas especialmente por la cada en la inversin externa. Ya se vio como en 2003 las aportaciones en forma de financiacin interna se hundieron y la financiacin externa se situ entonces en el 64% del total de la inversin pblica. A partir de 2004 vemos como la tendencia se revierte y la financiacin interna crece hasta suponer cerca de dos tercios de la inversin pblica total. Este hecho se explica por dos factores, primero, por las crecientes aportaciones al Tesoro derivadas del incremento en los precios internacionales de las exportaciones bolivianas, segundo, por la voluntad poltica del gobierno por hacer de la inversin pblica un instrumento fundamental del desarrollo productivo y social del pas. En este sentido, se asiste a una prdida de peso financiero de la ayuda sobre la inversin pblica, lo que adems llevar tambin aparejadas transformaciones en la composicin por actores de esta ayuda externa.

Tabla 18. Concentracin de la Ayuda Externa en Donantes Hegemnicos 2004-2009 (en millones de dlares corrientes y %)
2004 US$ 15 % 4% US$ % US$ % US$ % US$ % US$ % 95 23% 82 19% 0 0% 192 46% 421 2005 11 2% 112 18% 98 16% 0 0% 221 35% 626 2006 8 1% 130 24% 66 12% 0 0% 204 37% 546 2007 13 2% 127 22% 33 6% 0 0% 173 30% 572 2008 14 2% 112 17% 57 9% 0 0% 183 28% 654 2009 12 1% 140 16% 88 10% 0 0% 240 28% 861 PROMEDIO 12 2% 119 19% 71 12% 0 0% 202 33% 613 100%

USAID BID BM FMI PROMEDIO HEGEMNICOS TOTAL DONANTES

100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos MEH (2010)

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La Tabla 18 muestra los volmenes y la concentracin de la ayuda en los que tradicionalmente han sido denominados como los donantes hegemnicos en Bolivia. En primer trmino hay que apuntar que se confirman las tendencias del perodo anterior. En trminos agregados, el peso de los donantes hegemnicos decrece significativamente hasta suponer en los dos ltimos aos del perodo menos del 30% del total de la ayuda. De nuevo los descensos vienen por parte del FMI, cuyas aportaciones sern nulas, y USAID, que aportar un promedio del 2%. En ambos casos, se puede concluir que en este perodo estos donantes dejan de ser hegemnicos, al menos por el volumen de recursos que manejan. Adems, se suma a estos descensos el Banco Mundial, que si bien mantiene an un volumen importante de recursos, en torno a los 70 millones de dlares anuales, su aportacin desciende a la mitad, representando un 10% del total de la ayuda frente al 20% del perodo anterior. De los tradicionales donantes hegemnicos tan slo el BID mantiene sus aportaciones, en forma de crditos concesionales, intactas con un promedio del 19% sobre el total. Respecto al FMI, el gobierno de Evo Morales decidir no renovar ningn acuerdo de prstamo con la institucin y liquidar todas las deudas pendientes, quedndose as bajo el Artculo IV de los estatutos del Fondo, que se resume en consultas bilaterales anuales entre el gobierno boliviano y el Fondo. Respecto al Banco Mundial, ste ver reducida su cartera de proyectos debido a la negativa del gobierno a firmar acuerdos de prstamos con condicionalidades de poltica econmica. De hecho en 2006 se paraliza la actividad del Banco, para retomarse en 2007 mediante la firma de prstamos de carcter sectorial en mbitos como medio ambiente, educacin, infancia, ayuda de emergencia, eficacia de la ayuda, desarrollo rural o infraestructuras, entre otros (P11863, PP109057, P106449, P104714, P101426, P083051; ver Anexo 2). La iniciativa ms importante que llevarn a cabo las dos instituciones, junto con el BID, ser la condonacin de una parte muy importante de la deuda externa que Bolivia mantena con estas instituciones, lo que propiciar unos ratios deuda/PIB sostenibles. En trminos de donaciones, USAID tambin dejar de ser el principal donante y dar paso a nuevos actores como la Comisin Europea, los fondos HIPIC y los Basket Funding. La reduccin en las aportaciones de la cooperacin norteamericana fue inicialmente fruto del recorte general en ayuda externa que aplicaron los sucesivos gobiernos norteamericanos. Sin embargo, a partir de la llegada de Morales, USAID se encontrar con fuertes presiones por parte del gobierno y de grupos de presin cercanos al Presidente, especialmente los cocaleros del Chapare, que criticarn de forma directa sus actuaciones. Primero, su poltica antidrogas en el Chapare propiciar la expulsin de la agencia de esta regin, ms tarde, en el contexto del conflicto oriente-occidente boliviano, el gobierno acusar directamente al Embajador norteamericano de apoyar y financiar a asociaciones subversivas orientales. El resultado fue la salida del Embajador del pas y la paralizacin de las relaciones diplomticas entre ambos pases. 88

La respuesta norteamericana fue la expulsin de Bolivia de las preferencias arancelarias andinas (ATPDEA), lo que tendra serias repercusiones en trminos de exportaciones y empelo. Este caso forzaba al MAS a un difcil juego de equilibrios entre dos de sus demandas polticas: el respeto a la soberana nacional y el acceso preferencial a mercados desarrollados. La accin gubernamental se desdobl en las declaraciones presidenciales que ponan la dignidad nacional por encima de cualquier beneficio comercial y en paralelo los viajes de su vicepresidente a Washington para negociar la reentrada de Bolivia en el marco de las preferencias arancelarias. Finalmente, Venezuela se ofreci para cerrar contratos que favoreciesen la entrada de las exportaciones bolivianas y compensar as los efectos de su exclusin del ATPDEA norteamericano. Actualmente, Bolivia negocia un nuevo marco de cooperacin con Estados Unidos que asegure su alineamiento y respeto a las prioridades de desarrollo del gobierno, al tiempo que permita su vuelta al sistema de preferencias arancelarias. En resumen, el bloque de donantes hegemnicos se descompone como resultado del nuevo enfoque de primaca de la soberana nacional que establecer el gobierno en su relacin con los donantes. El FMI dejar de tener presencia financiera debido a su enfoque ultraliberal de la poltica econmica. La relacin con la cooperacin estadounidense se mantendr paralizada hasta que no se asegure la transparencia y el alineamiento con las prioridades nacionales. Por su parte, el Banco Mundial ver reducida su cartera de proyectos, aunque dado su carcter ms flexible, ha sabido adaptarse a las exigencias gubernamentales y el volumen de sus aportaciones aumenta de forma progresiva. Recientemente, el Banco ha catalogado a Bolivia como pas de renta media, lo que le facilitar el acceso a volmenes de recursos ms amplios. La noticia ha sido gratamente recibida por parte del gobierno boliviano. En cualquier caso, los dos donantes ms importantes por volumen en este perodo sern: el BID que mantiene una posicin similar a la de perodos anteriores y la CAF que se sita como principal prestamista y acreedor de deuda del pas. A continuacin se analizar la importancia que adquieren los donantes que se han denominado eficaces por su alineamiento con los criterios de eficacia de la ayuda de la Declaracin de Paris. Los donantes que se aglutinan en la categora de eficaces de cara a este anlisis son: Alemania, Espaa, Suiza, Canad, Blgica, Suecia y Holanda. La Comisin Europea y el Basket Funding, que se compone de recursos europeos, tambin se sumarn a la categora de eficaces. Esta seleccin trata de aglutinar a aquellos donantes que han mostrado una tendencia ms marcada hacia los criterios de eficacia y que estn acometiendo cambios importantes en la provisin de su ayuda en base a esta nueva doctrina. Estos cambios se muestran en el uso de apoyos presupuestarios, desarrollo de diagnsticos, estrategias y programaciones conjuntas, y en el alineamiento con las prioridades y las normas nacionales. Evidentemente, el criterio de seleccin es subjetivo y por tanto debatible. 89

Tabla 19. Concentracin de Ayuda Externa en Donantes "Eficaces" 2004-2009 (en

millones de dlares corrientes y %) Comisin Europea Donantes Eficaces Basket Funding TOTAL EFICACES TOTAL DONANTES US$ % US$ % US$ % US$ % US$ % 2004 14 3% 41 10% 0 0% 55 13% 421 100% 2005 46 7% 50 8% 2 0% 98 16% 626 100% 2006 24 4% 43 8% 16 3% 83 15% 546 100% 2007 41 7% 46 8% 32 6% 119 21% 572 100% 2008 61 9% 49 7% 37 6% 147 23% 654 100% 2009 53 6% 55 6% 45 5% 153 18% 861 100% PROMEDIO 40 6% 47 8% 22 3% 109 18% 613 100%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Hacienda (2010)

La Tabla 19 muestra el peso financiero que han adquirido estos donantes. ste es especialmente significativo si se toma en cuenta que ms del 90% de estos recursos son ayuda no reembolsable, es decir, donaciones que no generan deuda externa. Las tres categoras (comisin, eficaces y basket funding) representan cada uno algo ms del 5% del total de la ayuda y en agregado cerca del 20%, lo que es comparable a los recursos aportados por el BID. No obstante, el grado de fragmentacin en conjunto es an importante, pero ya se han sealado algunos de los pasos que se estn dando para reducir el grado de fragmentacin y dispersin, especialmente entre los donantes de la UE, es decir, la mayor parte. Adems, hay que apuntar que una porcin importante de los recursos de estos donantes sigue canalizndose de forma paralela al Estado. Es el caso por ejemplo de la cooperacin espaola, donde ms del 50% de su ayuda accede al pas va ONGDs, multilaterales o cooperacin descentralizada, y por tanto no computa en las cuentas nacionales. Este excedente de recursos presenta un alto potencial para ser canalizado a nivel pblico. No obstante, los donantes europeos siguen mostrando ciertos recelos frente al gobierno, ya que desde muchas agencias se mantiene la idea de que el gobierno prioriza a los donantes emergentes como Venezuela, y deja en un segundo plano las propuestas europeas por ser ms exigentes en trminos de transparencia y menos afines en su componente ideolgico. Lo cierto es que el acercamiento entre los donantes eficaces y el gobierno boliviano est siendo un proceso largo y costoso. Por ejemplo, en los inicios de la legislatura masista la Unin Europea plante la posibilidad de un ambicioso apoyo presupuestario general cercano a los 200 millones de dlares en cuatro aos. El gobierno de Morales vio con buenos ojos esta iniciativa que supona una considerable inyeccin de recursos al Tesoro de la Nacin. Sin embargo, las condicionalidades de la UE al respecto exigan 90

aplicar antes un PEFA, que tratara de evaluar las capacidades institucionales para gestionar y rendir cuentas sobre esta financiacin. Al darse el momento de aplicar el PEFA, que precisaba determinados cifras contables, el gobierno boliviano entendi que el instrumento era altamente injerencista, lo vet, y se paralizaron las negociaciones para materializar el apoyo presupuestario. En cualquier caso, los donantes eficaces han conseguido convencer de forma progresiva al gobierno de los beneficios de los apoyos presupuestarios, al menos los sectoriales. As, se han conseguido SWAPS en Educacin, Agua y Saneamiento y Desarrollo Integral de la produccin de Coca. En trminos agregados la mayor parte de los recursos de los donantes eficaces se han destinado, segn las preferencias gubernamentales, a los sectores sociales e institucionales-gobernabilidad. As, educacin, salud, agua y saneamiento, justicia, descentralizacin o gobernabilidad son los sectores donde se han concentrado los recursos de los donantes eficaces, aportando as una parte considerable de la inversin pblica en estos rubros. Hay que volver a hacer hincapi en que las aportaciones de estos donantes se caracterizan por el alineamiento a las polticas nacionales y sus nicas condicionalidades, al menos tericamente, estarn regidas por criterios de buena gestin financiera y de respeto a los derechos humanos. Por tanto, han podido satisfacer en gran medida las demandas de poltico-tcnico de las autoridades bolivianas al presentarse como alineadas, relativamente armonizadas, sin condicionalidades de poltica econmica y a travs de apoyos presupuestarios. Sin embargo, donde los donantes eficaces han encontrado ms problemas es en la satisfaccin de las demandas polticas bolivianas, en concreto la Unin Europea, como nica institucin competente en materia de negociacin comercial internacional de los pases europeos. Durante las negociaciones del Acuerdo de Asociacin entre la CAN y la UE, el Presidente boliviano vet la negociacin en los mbitos de propiedad intelectual, servicios pblicos, inversiones y compras estatales, al entender que estos sectores deban contemplarse desde una perspectiva de asimetra entre las regiones. La negativa de la Unin Europea al enfoque de Morales propici la ruptura de la negociacin comercial con la CAN y el inicio de negociaciones bilaterales con Per y Colombia, y tambin, aunque con ms recelos, con Ecuador. Asimismo, la diplomacia boliviana ha encontrado resistencia por parte europea en muchos de sus posicionamientos en foros internacionales como por ejemplo en: medio ambiente, la reforma de los organismos financieros internacionales o las negociaciones sobre la liberalizacin comercial internacional en la OMC. Por ltimo, se presenta al grupo de los donantes emergentes. Se prestar especial atencin a los donantes emergentes latinoamericanos, CAF, Brasil y Venezuela, al primero por situarse como el principal donante al pas por volumen de recursos, y los otros dos por la importancia que han

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adquirido desde una perspectiva ms amplia de la economa y poltica boliviana. Los donantes asiticos son un ejemplo de esta diversificacin, ms all de las fronteras latinoamericanas, sin embargo, no se profundizar en su anlisis dado que escapan al objetivo del estudio.

Tabla 20. Volumen y Concentracin de Ayuda Externa en Donantes "Emergentes" 2004-2009 (en millones de dlares corrientes y %)
CAF Brasil Venezuela China Korea TOTAL EMERGENTES TOTAL DONANTES US$ % US$ % US$ % US$ % US$ % US$ % US$ % 2004 59 14% 5 1% 0 0% 0 0% 0 0% 64 15% 421 100% 2005 126 20% 25 4% 0 0% 0 0% 4 1% 155 25% 626 100% 2006 108 20% 21 4% 0 0% 11 2% 6 1% 146 27% 546 100% 2007 132 23% 22 4% 0 0% 9 2% 4 1% 167 29% 572 100% 2008 172 26% 14 2% 1 0% 7 1% 6 1% 200 31% 654 100% 2009 283 33% 27 3% 1 0% 7 1% 4 0% 322 37% 861 100% PROMEDIO 146,7 23% 19,0 3% 0,3 0% 5,7 1% 4,0 1% 176 27% 613 100%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Hacienda (2010)

En un primer anlisis de la Tabla 20, dos elementos saltan a la vista. Primero, el peso que concentra la CAF dentro de los donantes y en el conjunto de la ayuda, que representa ms de tres cuartas partes de las aportaciones emergentes y en el ao 2009 supona un tercio del total de la ayuda externa y la mitad de las aportaciones totales en forma de crditos. En este sentido, el notable crecimiento de la cartera de proyectos de la CAF, lo ubicar como el principal donante a Bolivia por volumen de recursos. Los proyectos de la CAF en Bolivia se han caracterizado fundamentalmente por financiar importantes emprendimientos de infraestructuras en materia de carreteras, viviendas y energa. El fuerte incremento de la CAF est muy relacionado con la preferencia del gobierno boliviano por captar fuertes sumas de financiacin sin condicionalidades de poltica econmica. Anteriormente, este mbito lo haban cubierto el BID y la AIF que ofertaban sus crditos concesionales vinculados a los ajustes estructurales. Hay que apuntar que los crditos de la CAF se dan en trminos semicomerciales, es decir, muy cercanos a los trminos de mercado, segn las tasas de inters, nivel de concesionalidad, etc., y por tanto sus nicas condicionalidades se limitan a los mecanismos de reembolso del crdito otorgado. Ante esta oferta, los buenos indicadores econmicos han permitido que el gobierno boliviano sacrificase el acceso a crditos en condiciones econmicas ms favorables,

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y por tanto pagar ms por los crditos contratados, pero evitarse as las condicionalidades de los donantes hegemnicos. El segundo elemento que salta a la vista es la escasa aportacin venezolana a los presupuestos pblicos. Este hecho contrasta con las estadsticas de deuda externa, donde Venezuela se sita como el cuarto acreedor de deuda externa boliviana. Lo cierto es que la ayuda externa a Bolivia ha sufrido fuertes crticas desde diferentes sectores por su falta de transparencia, tanto por la forma en que se ha concedido, por parte del gobierno bolivariano, como por la forma en que se ha recepcionado, por parte del gobierno masista. Las crticas llegaron a apuntar a una sustitucin de la injerencia norteamericana por la venezolana. En cualquier caso, se har un breve repaso a las diferentes iniciativas implementadas y acordadas en Bolivia por la cooperacin venezolana, lo que permitir evidenciar que sta ha sido mucho ms sustancial de lo que los datos oficiales reflejan. En el apartado anterior ya se present a grandes rasgos el perfil sectorial que ofertaba la cooperacin venezolana, fundamentalmente centrado en tres sectores: energtico-comercial, finanzas y social. Para el caso boliviano se encuentran, de forma entremezclada estos tres

componentes, y adems presenta cooperacin sustancial en otros sectores de gran relevancia estratgica como comunicaciones, seguridad, defensa y desarrollo rural. El sector ms relevante de esta cooperacin ser el sector energtico. Segn Carmona (2008) los compromisos del gobierno venezolano en el sector ascendan para los aos 2006 y 2007 a 1500 millones de dlares. As la cooperacin venezolana se materializar a travs de una alianza industrial energtica entre PDVSA e YPFB que conformar una serie de empresas mixtas y asistencias tcnicas que abarcara el conjunto del proceso de industrializacin de los recursos hidrocarburferos y mineros bolivianos, y que se desglosaran de la siguiente forma: 800 millones para exploracin y certificacin de yacimientos y produccin energtica, 530 millones para la construccin de una planta petroqumica y de Gas to Liquids (GTL), 170 millones para la instalacin de dos plantas separadoras de lquidos y produccin de Gas Licuado de Petrleo (GLP). Asimismo, Venezuela facilitara a Bolivia combustibles refinados en forma de 200.000 barriles de diesel diarios. El planteamiento de la cooperacin energtica venezolana se inscribe en la estrategia de estatizacin e industrializacin de los recursos naturales regionales para alcanzar as la soberana econmica del continente. Adems, segn esta estrategia, el proceso industrializador no debe circunscribirse al mbito energtico, sino que debe expandirse al conjunto de la estructura productiva nacional. En este sentido, otro de los apoyos relevantes de la ayuda venezolana se orientar a la industrializacin de los sectores agropecuarios y de desarrollo rural. La asignacin para estos sectores sera de 100

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millones, distribuidos va microcrditos, para la industrializacin de la produccin de soja, hoja de coca, quinua, lcteos, miel, madera, textiles, cuero, carne y otros alimentos. Otro de los rubros de mayor relevancia de la ayuda venezolana, y tambin de mayor polmica, ha sido el de seguridad y defensa. Con la salida de la ayuda militar estadounidense a la vista, el gobierno boliviano deba compensar de alguna manera la futura ausencia de efectivos. Los nuevos acuerdos de ayuda militar venezolana contemplaban la construccin de 20 bases militares fronterizas, material blico (helicpteros, fusiles, etc.), asistencia tcnica en servicios de inteligencia y seguridad y formacin en la materia a oficiales de alto rango. La transicin de la ayuda militar estadounidense a la venezolana marca la ruptura de Bolivia con el orden hegemnico establecido por la geopoltica estadounidense en la regin e inicia un perodo de sintona con los postulados rupturistas y prolatinoamericanos de la diplomacia venezolana. El tercer sector relevante de la ayuda venezolana ser el social, concentrado ste en los sectores de salud y educacin. Las iniciativas son diversas: lucha contra el analfabetismo, asistencias tcnicas en educacin, becas e intercambio de estudiantes, centros ambulatorios, capacitacin de personal sanitario, lucha contra la malaria e investigacin, entre otros. Uno de los programas ms interesantes es la cooperacin triangular del programa de educacin Yo si puedo. Este programa se ha destacado por su xito a dos niveles, primero, por su grado de integracin con las polticas pblicas de educacin bolivianas que han supuesto un refuerzo importante de las capacidades institucionales pblicas, y segundo por las altas tasas de alfabetizacin que han logrado, llegando a establecer a Bolivia como pas libre de analfabetismo. Hay que apuntar que en el sector social la cooperacin cubana ha sido especialmente activa a travs de mltiples emprendimientos en materia de atencin bsica, oftalmologa y ayuda de emergencia. Por ltimo el amplio abanico de ayuda venezolana se completa con la atencin a las demandas comerciales bolivianas a travs del marco regional del ALBA-TCP. Esta superestructura, entre la integracin y la cooperacin regional, servir como plataforma para la bsqueda de intercambios comerciales y de cooperacin ms all de los criterios de mercado. En las diversas rondas de negociacin entre Bolivia y Venezuela, que se han producido en el marco de esta iniciativa, se han cerrado acuerdos importantes entre los 50 y 100 millones de dlares anuales. No obstante, las exportaciones bolivianas han encontrado serias barreras de tipo extra arancelario para ingresar en el pas, lo que ha limitado el alcance comercial de estas iniciativas. En cualquier caso, el mercado venezolano an est lejos de llegar a los volmenes de recepcin de exportaciones bolivianas en los que se sita Brasil.

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Y es que la cooperacin brasilea, si bien es modesta en cuanto al volumen de sus aportaciones, aunque ya se sita en torno a un 4% sobre el total de la ayuda externa, no lo es tanto en cuanto a su proyeccin continental. Los recursos brasileos que muestran la Tabla 20 se concentran en los crditos blandos del BNDES destinados fundamentalmente a infraestructuras de caminos. Sin restar importancia a estas aportaciones, la cooperacin brasilea adquiere mayor relevancia interpretada en su contexto poltico y comercial. Conviene decir que a da de hoy Brasil es con diferencia el principal destino de las exportaciones bolivianas, buena parte de ellas en forma de gas. Esta interdependencia comercial ha favorecido el respaldo poltico del Presidente Lula al gobierno de Morales, y es que los principales aportes brasileos a Bolivia deben medirse en forma de respaldo poltico. Esto se puso claramente de manifiesto con el conflicto de 2009 entre los departamentos autonomistas del oriente y el gobierno de Morales. Sin obviar el inters de la diplomacia brasilea por la estabilidad de la regin y por la resolucin pacfica de sus conflictos internos, y externos, lo cierto es que la sublevacin oriental lleg a poner en peligro el abastecimiento de gas a Brasil, al mismo tiempo que afectaba a los intereses comerciales de la petrolera semi-estatal PETROBRAS, con fuerte presencia en el pas. La postura clara y decidida de Lula y su ministerio de exteriores ofreciendo todo el respaldo al gobierno de Evo Morales fue suficiente para que los insurgentes cruceos, altamente dependientes de sus exportaciones a Brasil, paralizasen las revueltas. En este sentido, la ayuda brasilea adquiere sentido interpretada a la luz de los intereses del gigante continental por la estabilidad de sus suministros energticos. Por resumir el apartado, el sistema de ayuda externa durante el perodo neoliberal se caracterizar por cuatro aspectos. Primero, su prdida de peso sobre la economa boliviana, pasando de suponer un 10% del PIB y un 50% de la inversin pblica en 2003 a menos de un 5% sobre el PIB y un cuarto de la inversin pblica en 2009. Segundo, el cambio en sus objetivos y condicionalidades desde la llegada del gobierno de Evo morales centrados en: el respeto a la soberana nacional, el alineamiento al nuevo concepto de desarrollo nacional y la ausencia de condicionalidades de poltica econmica. Tercero, la diversificacin de fuentes de ayuda: asignando los sectores estratgicos a aquellos donantes con mayor afinidad ideolgica, los sectores sociales a los donantes eficaces y los grandes emprendimientos de infraestructuras a aquellas instituciones financieras que no apliquen condicionalidades a sus crditos (CAF y BID), y excluyendo finalmente a aquellos donantes hegemnicos que persistan en ofertar su enfoque neoliberal condicionado a ajustes estructurales. Y cuarto, el nuevo rol del estado como agente central en los procesos productivos y redistributivos desplazar a la ayuda externa y le asignar un papel limitado y complementario a la actividad estatal.

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3.4. La vuelta del Estado desarrollista: la ayuda como complemento Durante el perodo post-neoliberal el impacto de la ayuda externa se volver menos relevante de cara a entender la evolucin y las transformaciones de la economa boliviana. Es ms, sern stas ltimas las que expliquen esa ausencia de relevancia de la ayuda externa. En la Tabla 21 se muestra la evolucin de algunos indicadores macroeconmicos. Como se puede observar, en comparacin con los ltimos datos de 2003, la mejora econmica es notable y presenta una tendencia a la consolidacin en el tiempo. El crecimiento econmico adquiere tasas muy positivas, situndose en los niveles del primer perodo de auge neoliberal, y en 2008 llega a superarlas aumentando hasta ms de un 6%. La Balanza de Pagos ofrece saldos positivos tambin, llegando a incrementarse el supervit hasta un 14,8% sobre el PIB en 2007. Lo mismo sucede con la balanza comercial que tras dcadas ofreciendo dficits consigue repuntar hasta casi un 10% del PIB. En lnea con estos datos, la deuda externa se reduce de forma importante hasta situarse en el 15% del PIB y el dficit pblico ofrece valores positivos por primera vez en veinte aos.

Tabla 21. Evolucin de los Indicadores Macroeconmicos 2004-2008 (% PIB)

Ao
2004 2005 2006 2007 2008

Tasa Crecimiento del PIB

3,6 4 4,7 4,4 6,1

Balanza de Pagos
1,4 5,3 13,2 14,8 11,6

Balanza Comercial
3,4 4,8 9,2 7,6 8,7

Deuda Externa
57,4 51,6 28,2 16,7 14,3

Balance Pblico
-5,5 -2,3 4,5 1,7 3,2

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de UDAPE (2010) y BCB (2010)

Sin duda las cifras resultan espectaculares y alentadoras. Ms an si se toma en consideracin el miedo que inicialmente gener en muchos economistas la llegada de un indgena socialista a la Presidencia. En cualquier caso, resulta primordial entender las causas de esta buena evolucin de la economa para comprender el cambio de papel de la ayuda externa. En este sentido, hay que subrayar que prcticamente todos los indicadores encuentran la explicacin de su mejora en el espectacular incremento de las exportaciones bolivianas y en el proceso de nacionalizacin de los hidrocarburos. Respecto al primero, slo cabe apuntar que tras dos dcadas de cada abrupta de los precios de las materias primas exportables por Bolivia, a partir de 2003 comenzarn a repuntar hasta dispararse en 2007, fruto de la crisis energtica, duplicndose el precio del gas en cuatro aos y los minerales experimentarn revalorizaciones significativas.

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Respecto al segundo factor, de orden interno, se trata de una etapa ms en la pugna histrica que se ha mantenido en Bolivia entre el Estado y las empresas multinacionales por controlar los recursos energticos. La tercera ola nacionalizadora de los hidrocarburos se iniciar en 2004 con la derogacin del Decreto de 24806, que legalizaba la propiedad de las multinacionales en boca de pozo, le seguir el Referndum del Gas ese mismo ao, despus la Ley de Hidrocarburos de 2005, y finalmente culminar con el Decreto Hroes del Chaco de Evo Morales en 2006. Sin entrar en detalles, las transformaciones fueron las siguientes: i) renegociacin de nuevos contratos con las multinacionales, que establecan acuerdos de explotacin en la proporcin 51-49% del accionariado a favor de YPFB, ii) incremento de la imposicin del sector petrolero ligeramente por encima del 50%, lo que ampliaba sustancialmente la recaudacin estatal en materia de hidrocarburos (Carmona, 2008).

Tabla 22. Evolucin de las Fuentes de Financiacin del Desarrollo Boliviano (% del PIB)
Fuentes Internas Ao
2002 2003 2004 2005 2006 2007 Renta Hidrocarburos 4,7 5,2 6,3 11,4 14,8 15,2 Remesas 1 2 2 4 5 7,0 Total 5,7 7,2 8,3 15,4 19,8 22,2 Ayuda Externa 7,5 7,3 5 6,6 5 4,4

Fuentes Externas
Inversin Extranjera Directa 8,5 2,4 0,9 -3 2,4 2,7 Total 16 9,7 5,9 3,6 7,4 7,1

Fuente: Carmona, 2008

La combinacin de precios altos del gas y aumento de los gravmenes a la industria de hidrocarburos tendr como resultado una transformacin importante de las fuentes de financiacin del desarrollo boliviano. La Tabla 22 muestra esta evolucin en las fuentes de financiacin. Por un lado, las fuentes externas, que representaban en 2002 ms de un 15% de la financiacin, y en perodos anteriores haban llegado hasta el 20%, decrecen de forma acelerada hasta situarse en un discreto 7%. La ayuda externa, en valores absolutos, mantiene su aportacin, pero su peso relativo se reducir como resultado de los incrementos del PIB. La IED se reducir significativamente tras el fin de las nacionalizaciones (1999), y se hundir como resultado de las diversas crisis sociales y los procesos de nacionalizacin (2003). En 2006 y 2007 se recuperar levemente, pasando a representar en cualquier caso menos de un 3% del total. Por otro lado, al iniciarse el siglo, al igual que durante las dos dcadas anteriores, la aportacin de las fuentes internas era cuando menos modesta, sin embargo, a medida que los precios de las exportaciones aumentaban su aportacin financiera tambin lo haca. En paralelo, en el perodo se da un incremento sustancial de las aportaciones que los emigrantes enviaban desde el exterior,

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fundamentalmente desde Estados Unidos, Argentina y Espaa. As, para 2007 las fuentes internas haban triplicado su aportacin y diluan el predominio de las fuentes externas, consolidado ste desde el inicio del perodo neoliberal. En definitiva, estos nuevos gravmenes a las exportaciones de los hidrocarburos, combinados con los incrementos sustanciales en los precios internacionales, producirn una masiva entrada de divisas internacionales que nutrir las reservas internacionales del Tesoro de la Nacin y buen parte de los gastos en inversin pblica. Las consecuencias directas de esta coyuntura sern dos: i) una reduccin sustancial de la dependencia financiera de la ayuda externa, y ii) la vuelta de Bolivia al circuito de crdito internacional y a la mejora en el acceso al crdito, lo que se traducir en el acceso a prstamos sin condicionalidades de poltica econmica. En el ao 2007 del total de financiacin externa que recibi el pas, casi la mitad, un 43%, llegaba en forma de crditos comerciales o cuasicomerciales, de la CAF, el BID y el BM, que no llevaban aparejadas condicionalidades de ajuste estructural. As, lo planteaba el Vicepresidente Garca Linera:

Hoy, cuando hay transparencia y compromiso, el dinero se queda en Bolivia, est en el Banco Central de Bolivia para proteger a los bolivianos. Esto nos hace un pas solvente, por eso ahora cuando vamos al extranjero, podemos pedir prstamos al Banco Mundial, a la CAF, al BID, y no tenemos que rogarle a nadie, somos un pas solvente, confiable y serio porque atrs tenemos reservas que hacen que en el mundo se nos trate con respeto, ya no como limosneros y mendigos (Garca, 2008).

Lo cierto es que si uno analiza la deuda externa boliviana en los ltimos aos, tanto en volumen como en composicin, la evolucin ha sido notable. La Tabla 23 muestra esta evolucin, comparando los principales acreedores en el ao 2000 y en el 2008. El primer dato que sorprende es la pronunciada reduccin en el monto total de deuda, pasando de 4460 millones de dlares a 2443, es decir, una reduccin de casi el 50%. Esto ser el resultado del proceso de condonacin de deuda por parte de los organismos multilaterales (MRDI). La condonacin por parte del Banco Mundial (1511 millones US$), BID (1044 millones US$) y FMI (232 millones US$) supona la desaparicin de ms de la mitad de la deuda externa boliviana, situando as el ratio deuda/PIB en 2006 en menos del 30% y en 2008 en el 15%.

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Tabla 23. Transformacin en la composicin de los Acreedores de Deuda Externa (millones de dlares corrientes) 2000
BID BM-IDA Japn Alemania CAF FMI Otros TOTAL 1392 1096 523 325 255 220 649 4460 CAF BID BM-IDA Venezuela Brasil China (1) Otros TOTAL

2008
947 460 279 229 114 79 529 2443

(1) Segn los datos de 2008 debera haberse incluido a Espaa en la posicin de China con 106 millones de dlares. No obstante, dado que en el ao 2009 esta deuda fue condonada en su totalidad, se ha optado por ubicar al siguiente acreedor

Fuente: Elaboracin propia en base a datos BCB (2010)

La otra cuestin de trascendencia ser que la composicin de la deuda por acreedores sufrir una profunda transformacin, primero, porque la condonacin de deuda de bilaterales (HIPIC) y multilaterales (MDRI) reducir sustancialmente la concentracin de la deuda en la mayor parte de donantes hegemnicos y algunos eficaces, que fueron los principales acreedores a lo largo de todo el perodo neoliberal. Y segundo porque la poltica de contratacin de crditos del gobierno se orientar hacia aquellas instituciones de crdito que oferten los prstamos sin condicionalidades sobre su poltica econmica. En este sentido, los crditos condicionados a medidas de ajuste estructural del BID, BM o FMI se desestimarn, y se dar prioridad a los crditos cuyas contraprestaciones sean nicamente de tipo econmico, y por tanto no ejerzan ningn tipo de injerencia en las cuestiones de orden interno. Este es el caso de los crditos cuasi-comerciales de la CAF, que experimentarn un auge durante este perodo, o los crditos blandos de Brasil o China que nicamente condicionan su desembolso a la contratacin de sus empresas para lo provisin de bienes y servicios. En definitiva, durante dos dcadas la ayuda externa haba compensado los dficits estructurales de la economa boliviana. Ahora que las exportaciones vuelven a entrar en un perodo de bonanza, la ayuda externa perder buena parte de su papel como financiador subsidiario. Y es que los supervits fiscales y las balanzas positivas de estos aos suprimirn una de las funciones centrales que haba cumplido durante aos la ayuda externa: equilibrar la balanza de pagos y financiar el dficit pblico. En definitiva, el histrico movimiento pendular que experimentan las fuentes de financiacin del desarrollo boliviano, entre fuentes externas e internas, comienza ahora a situarse en el lado de las

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ltimas, y la ayuda pasa a desempear un rol residual en el mbito macroeconmico. Tan slo la condonacin de deuda tendr un impacto importante en los agregados macroeconmicos bolivianos. En este contexto, el gobierno contaba ya con recursos internos abundantes que permitan acometer uno de sus principales objetivos: industrializar y diversificar la estructura productiva a travs del nuevo rol desarrollista del Estado. Durante estos aos la nacionalizacin de los hidrocarburos ser la adquisicin ms notaria del avance productivo estatal, dado el peso de este rubro sobre el PIB y las exportaciones. Las nacionalizaciones colocaron as al Estado como nuevo agente propietario, gestor y ejecutor de la poltica hidrocarburfera nacional, y por tanto, ste ser un paso de gigante en el proceso de industrializacin nacional. Adems, el proceso de nacionalizaciones se extendi tambin a otros sectores como las telecomunicaciones (ENTEL) o la metalurgia (VINTO) y recientemente al sector elctrico. Tambin se crearon empresas pblicas por valor de 56 millones de dlares para industrializar la produccin de distintos productos bolivianos como: leche, papel, cartn, azcar o cemento (LACTEBOSOL, PAPELBOL, CARTONBOL, AZUCARBOL, ECEBOL y EMAPA). No obstante, los alcances han sido limitados. Como ha sealado Evia (2009), la generacin de valor agregado en la produccin, la mejora en la cualificacin de los recursos humanos, la diversificacin manufacturera, o la generacin de economas de escala y eslabonamientos productivos sigue en niveles similares a los previos a la llegada del MAS. Lo cierto es que los datos de inversin pblica para el perodo muestran que, a pesar del sustancial aumento que se ha producido, la mayor parte de la inversin se ha destinado al sector infraestructuras, que acapara ms de la mitad del gasto (50%) y al sector social (30%), mientras que los sectores extractivos y de produccin se han situado en un discreto 20% (UDAPE, 2010). No obstante, hay que contextualizar los parcos avances del proceso de cambio. Primero, toda la primera legislatura masista estuvo plagada de conflictos de baja-media intensidad debido a las pugnas secesionistas con los departamentos del oriente boliviano. Adems, se acometieron dos procesos de transformacin estructural poltica y econmica fundamentales para el gobierno, que supusieron un desgaste poltico extraordinario: la Nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE) y las Nacionalizaciones. Es decir, se sentaron las bases de la transformacin poltica y del consenso nacional entorno a un concepto de desarrollo econmico novedoso, lo cual resultaba indispensable para la implementacin de una transformacin productiva de largo aliento como la que se propona acometer el MAS. Asimismo, en paralelo, el gobierno realiz una ambiciosa serie de diagnsticos sectoriales, regionales y nacionales a nivel productivo que supuestamente alimentaran el diseo de una estrategia integral y concreta, que nutrira el nuevo Plan de Desarrollo (2010-2014) tras la reeleccin de Morales.

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El nuevo plan de desarrollo (2010-2014) presentado por el gobierno se orienta en su totalidad hacia la industrializacin de la estructura productiva, as el hierro, el litio y el gas, sern algunas de las materias primas que debern dar un salto cuantitativo y cualitativo en su produccin y generacin de valor aadido. Tambin se desarrollarn las comunicaciones va satlite, y se integrar la infraestructura vial, fluvial y area. A diferencia del PND anterior, ste presenta sustanciales avances en la definicin de indicadores y resultados sectoriales, establece los recursos necesarios para su implementacin, as como fechas concretas para su consecucin. Recientemente el Vicepresidente declaro que el gobierno se daba cinco aos de plazo para industrializar el pas y presupuestaba cerca de 17.000 millones de inversin pblica para conseguirlo (La Razn, 2010). En este marco del Estado Productivo, la ayuda externa ha jugado un papel variado, dada su diversificacin, pero tambin limitado, dada la reduccin de su peso financiero. Por un lado, los aportes ms importantes han sido los venezolanos, definidos fundamentalmente por la alianza energtica establecida entre el gobierno masista y el bolivariano, que han permitido desarrollar mltiples iniciativas productivas en el sector de hidrocarburos, en concreto en materia petroqumica, as como captar recursos para la financiacin de estos emprendimientos. Asimismo, los apoyos en forma de asesoramiento tcnico de PDVSA facilitaron las negociaciones del gobierno boliviano con las multinacionales energticas en el momento de renegociar los contratos de explotacin de hidrocarburos. Por otro lado, los importantes volmenes de crditos concesionales de la CAF, el BID, Brasil o China se dirigirn fundamentalmente al desarrollo de infraestructuras viales y energticas, reforzando as los esfuerzos pblicos en este sector. Los donantes eficaces destinarn el grueso de sus recursos al sector social reforzando tambin la actividad estatal a travs de los apoyos presupuestarios sectoriales en agua y educacin. Por ltimo, hay que apuntar algunos avances en materia de insercin internacional. Por un lado, la salida de Bolivia del ATPEA forz al pas en su estrategia de diversificacin de mercados para las exportaciones. As, se han abierto mercados en Korea, Rusia e Irn, y se ha profundizado su insercin regional mejorando los trminos comerciales con Venezuela (ALBA) especialmente, pero tambin con Brasil y Argentina o Chile. En cualquier caso, la concentracin de las exportaciones bolivianas a nivel sectorial, gas y minerales, y geogrfica, con Brasil aglutinando ms del 50% de las exportaciones, seguida por Korea y Estados Unidos a mayor distancia, confirma la persistencia histrica del patrn exportador altamente concentrado en una reducido grupo de mercados y tremendamente dependiente de un limitado abanico de materias primas (UDAPE, 2010). Se ha mostrado como a pesar del discurso favorable a un Estado productivo, las cifras apuntan a que el esfuerzo por ampliar el rol productivo estatal ha sido limitado. Igualmente el discurso

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gubernamental ha hecho especial nfasis en la necesidad de ampliar el espectro de accin del estado en el sector social. En este mbito las cifras s han respaldado al ejecutivo masista. Como muestra la Tabla 24, el nivel de gasto social sobre el PIB se ha situado en ms de un 13%, lo que posiciona al pas en trminos de gasto social en niveles muy cercanos a la media de los pases de renta media de la regin. En concreto, los datos de UDAPE (2010) apuntan el aumento sustancial en todos los sectores en trminos absolutos. En trminos relativos, los mayores aumentos en el gasto se concentran en los sectores de educacin y urbanizacin-vivienda, que llegan a duplicarse respecto al perodo anterior, mientras los sectores de salud y saneamiento se estancan y presentan escasos crecimientos. Tabla. 24. Indicadores Sociales 2004-2008
Ao
2004 2005 2006 2007 2008

Pobreza (%)
34,5 38,2 37,7 37,7 32,7

Pobreza Extrema (%)

63,1 60,6 59,9 60,1 59,3

Desigualdad (ndice de Gini)

0,6 0,6 0,59 0,56 n.d.

Desempleo (% poblacin activa)

5,5 5,5 5,1 5,2 n.d.

Gasto Social (% PIB)

12 12,3 13,2 13,6 n.d.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de UDAPE (2010)

Este avance en los sectores sociales se vincula al objetivo del gobierno por ampliar la cobertura social en tres mbitos: i) ampliacin de servicios sociales bsicos, ii) redistribucin mediante transferencias directas y iii) acceso a recursos productivos. El primer mbito, la ampliacin de servicios sociales bsicos se ha traducido en el Seguro Universal Materno Infantil, el Seguro Universal de Salud y el Seguro de Salud para mayores. Este enfoque es el tradicional de provisin de servicios bsicos, con la salvedad de que en este caso se refuerza mediante normativas vinculantes que articulan polticas de salud y educacin de carcter integral y con su correspondiente asignacin presupuestaria, reforzando as un enfoque de derechos sociales frente al tradicional modelo compensatorio del perodo neoliberal. El segundo mbito, de novedosa aplicacin, ser el de las transferencias directas de recursos. En esta lnea se han establecido los siguientes mecanismos de transferencia directa: Tarifa Dignidad de la tarifa elctrica para las familias con bajo consumo, el Bono Juancito Pinto, para compra de tiles escolares a los alumnos de primarias, la Renta Dignidad para mayores de 60 aos a los que se les asegura una pensin de 200 bolivianos, y el Bono Juana Azurduy que financia los controles prenatales de las mujeres embarazadas. Desde diversos mbitos estos instrumentos se han calificado como populistas y electoralistas, sin embargo, son los primeros mecanismos de redistribucin estatal directa, que aseguran as la transferencia de recursos generados por la renta petrolera a travs del

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impuesto IDH. Es decir, se asegura que los beneficios derivados de la bonanza econmica recaen sobre los sectores ms vulnerables frente al enfoque de trickle down del modelo neoliberal. El tercer pilar de la poltica social del gobierno ha sido el acceso de las clases bajas a los recursos productivos. Esto se materializa a travs de la constitucin de un Banco de Fomento, con 30 millones de capital, orientado a pequeos productores que busquen la industrializacin de sus producciones. Entre otras se destacan: la reforma agraria, que acelerara significativamente el proceso de saneamiento de tierras y de titulacin de la propiedad agraria que ha permitido el control de los latifundios improductivos y la distribucin de tierras a campesinos minifundistas, as como la reprogramacin de la deuda de pequeos productores agropecuarios. En definitiva, este tercer pilar trata de ir ms all de las polticas de capital humano, pensadas para recolocar a la fuerza productiva en los sectores priorizados por el mercado, y trata de generar oportunidades alternativas para una insercin productiva autnoma de los trabajadores rurales. Por tanto, el enfoque masista social marca una ruptura con los enfoques asistenciales y compensatorios del ajuste estructural, cuyo objetivo ltimo era atenuar los efectos sociales derivados de las transformaciones de la estructura productiva, y trata de plantear una cobertura social integral, fundamentada en los derechos econmicos y sociales de todos los ciudadanos, mediante un sistema de redistribucin institucionalizado. Es cierto que los indicadores sociales de la primera gestin masista (2006-2009) no muestran mejoras importantes en este mbito, sino que ms bien parece que estos se hallen en niveles similares a los anteriores. Sin embargo, los datos consolidados solo alcanzan hasta 2008 y esto es poco tiempo para evaluar el impacto de una poltica social integral que apunta a transformaciones estructurales. En cualquier caso, al reto de la transformacin de la estructura productiva se le unir la necesidad de obtener mejoras sociales concluyentes, que evidencien la pertinencia de la poltica social del gobierno En cuanto a las aportaciones de la ayuda externa en este sector, hay que resaltar, por un lado, las de los donantes emergentes, como Venezuela y Cuba, y por otro lado, las de los donantes eficaces, que se caracterizan y complementan ambas por su carcter de firme alineamiento con las polticas pblicas bolivianas. En esta lnea se destacan los logros en materia de alfabetizacin del programa Yo si puedo, que se vern reforzados por el SWAP de los donantes eficaces aplicado al sector educativo. En cualquier caso, se establecen dos fenmenos interesantes, primero, el Estado amplia su radio de accin social, desplazando as el liderazgo paralelo de la ayuda externa, y un segundo, se fuerza a la ayuda externa a alinearse con las polticas estatales, lo que refuerza y complementa la accin estatal frente a perodos anteriores, donde el liderazgo de la ayuda externa en el sector se

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caracterizaba por el solapamiento, la contradiccin y las duplicidades entre sus actores, as como por la erosin, en la prctica, de una dbil institucionalidad pblica. En definitiva las fuentes de financiacin internas han desplazado a las fuentes externas como elementos explicativos de la evolucin de la macroeconoma, del modelo productivo y del mbito social. En este sentido, el impacto de la ayuda externa en el nivel macroeconmico se limit a la reduccin de la deuda externa y el refuerzo de la balanza financiera, y dejar paso a las exportaciones de hidrocarburos como principal fuente que nutrir los supervits pblicos y equilibrar la balanza corriente. En los mbitos productivo y social, la reubicacin del Estado como nuevo eje de su desarrollo desplazar a la ayuda externa a un plano secundario y de carcter complementario a las directrices estatales. En el sector productivo se destacarn los aportes financieros y tcnicos de Venezuela en el sector energtico, as como el importante volumen de recursos financieros concesionales del BID y la CAF y algunos donantes emergentes como Brasil, Korea o China. En el sector social, se destaca la actividad de los donantes eficaces y emergentes, especialmente en el sector educativo, por su capacidad para generar al mismo tiempo sinergias con las polticas nacionales y conseguir resultados plausibles.

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Conclusiones

El presente trabajo ha tratado de abordar el anlisis de la ayuda externa en Bolivia entre 1985 y 2009 desde una perspectiva integral, que abarcase las dos dimensiones fundamentales de este fenmeno: la poltica y la econmica. Para ello se ha partido de un marco analtico histrico-estructural que permitiese aprehender la evolucin en el tiempo, por un lado, de los factores polticos que dan forma al sistema de ayuda externa, y por otro lado, de sus impactos socioeconmicos en el pas. En relacin a estas dos variables, la conclusin central del trabajo es que el sistema de ayuda externa en este perodo ha pasado por tres fases diferenciadas: i) el perodo de crisis, estabilizacin y ajuste estructural; ii) el perodo de auge y declive neoliberal y iii) el perodo de transicin post-neoliberal. A continuacin se sintetizan las conclusiones centrales de estos tres perodos. El primer perodo, de crisis, estabilizacin y ajuste estructural, estar marcado por la doble crisis financiera, deuda externa e hiperinflacin, que sufrir el pas desde 1982. En este contexto la demanda de ayuda externa de los gobiernos bolivianos se centrar en su componente financiero y se respaldar con un agresivo plan de estabilizacin y ajuste estructural, el DS 21060. Por su lado, los donantes centrarn su oferta de ayuda externa en la provisin de crdito concesional condicionado a la implementacin de reformas agresivas, de corte neoliberal, que permitiesen estabilizar y ajustar la economa. En este marco, las negociaciones entre donantes y receptores para establecer el sistema de ayuda externa se desarrollaron en el foro multilateral del Club de Paris y se caracterizaran por la sintona entre los gobiernos bolivianos y los organismos financieros sobre las medidas necesarias para atajar la crisis. La implementacin de las medidas de estabilizacin y ajuste, as como la renegociacin de la deuda externa, sern las condiciones que los donantes impondrn al pas para acceder a su financiacin. Los principales donantes sern USAID, BM, FMI y BID, que aglutinarn ms del 50% de los fondos. Adems, se identifica en el perodo un fuerte sesgo hacia las condicionalidades agregadas por parte de otros donantes, lo que disparara la concentracin de la ayuda entorno a los objetivos neoliberales hasta casi un 90% del total. En total el pas recibi a la lo largo del perodo un gran flujo de recursos externos en forma de ayuda que llegara a suponer un 14% del PIB y ms de la mitad de la inversin pblica, evidenciando as la fuerte dependencia financiera en la que se encontraba el pas. Los resultados de este sistema de ayuda fueron, por un lado, una exitosa estabilizacin de los precios, que para 1985 ya se encontraban bajo control. Por otro lado, sin embargo, el sistema no

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tuvo tanto xito en la consecucin de los objetivos de crecimiento econmico y mejoras sociales. Durante el perodo, la ayuda externa supli las carencias financieras del pas a travs de la financiacin de los dficits de su balanza de pagos y trato de forzar los ajustes en el sector pblico y la estructura productiva para equilibrar y hacer sostenibles los indicadores macroeconmicos bolivianos. Las tenues medidas de ajuste estructural efectivamente implementadas hasta 1992 no tuvieron el efecto deseado, lo que se interpret como una necesidad de profundizar y acelerar el ajuste estructural hacia criterios de mercado. En el plano social, los primeros aos de crisis tuvieron un impacto altamente recesivo: el desempleo se dispar, las tasas de pobreza y desigualdad aumentaron y el gasto social se hundi. Paulatinamente, los indicadores se iran recuperando y para finales del perodo se situaran en niveles similares a los del inicio de la crisis. En cualquier caso, los retos para el siguiente perodo estaban claros: profundizar las reformas estructurales productivas para alcanzar altas tasas de crecimiento econmico y mejorar las estrategias para atenuar los impactos sociales del ajuste. El segundo perodo, de auge y declive neoliberal, estar fundamentalmente orientado hacia el logro de altas tasas de crecimiento econmico. En este sentido, la demanda de los gobiernos bolivianos transitar por dos etapas. La primera etapa (1993-1998) estar centrada en la demanda de financiacin para acometer el proceso de privatizaciones, en la segunda etapa (1999-2003) se ampliarn las demandas, manteniendo la financiera y agregndole demandas de tipo cualitativo, vinculadas a las formas de provisin de la ayuda, y de tipo poltico, centradas en la apertura de mercados comerciales. Por su parte, los donantes mantendrn su oferta de crditos concesionales a cambio de reformas estructurales, con el aadido de una segunda generacin de reformas de tipo institucional que impregnarn los programas de los donantes, especialmente a partir de la segunda etapa, es decir, con las privatizaciones ya concluidas. En este segundo perodo, la configuracin del sistema de ayuda externa mantendr constante el foro de negociacin, as como la sintona entre donantes y gobierno bolivianos sobre el diagnstico, las medidas y los objetivos que deba perseguir la economa boliviana. Aunque con leves reducciones, tambin se mantendr constante la relevancia financiera de la ayuda externa sobre el PIB y la inversin pblica, principalmente a travs de los donantes hegemnicos, salvo por la leve reduccin en los aportes del FMI y USAID, y la progresiva relevancia de otros donantes como los europeos o la CAF. Los objetivos del sistema sern, en la primera etapa, la culminacin del proceso de capitalizacin de las empresas estratgicas y desestatizacin de la economa, y en la segunda etapa, la implementacin de reformas institucionales orientadas a mejorar el ambiente productivo privado y social. Se establece as un esquema que profundiza y amplia la matriz neoliberal, que se denominar Post-Consenso de Washington en su versin moderada. 106

Los impactos de la versin moderada del Post-Consenso tambin se dividirn en dos etapas. La primera etapa se definir por esperanzadores crecimientos del PIB en el marco de una masiva hegemona de las fuentes de financiacin externas, que seguiran financiando las deficiencias estructurales de la economa boliviana. Asimismo, las fuentes de financiacin externas fueron las encargadas de financiar y nutrir el nuevo modelo productivo que estableca la supremaca del mercado en el sector productivo, y por tanto, la desaparicin del Estado como agente productivo, relegndolo as a mero regulador econmico y provisor de servicios sociales para el desarrollo del capital humano. En este perodo el gasto social adquiere unas dimensiones importantes, aunque, su enfoque de carcter compensatorio no generar mejoras en trminos sociales, salvo en la reduccin del desempleo, mantenindose as altos niveles de pobreza y desigualdad. Es decir, se asiste a un perodo de crecimiento pro-rico y pro-externo con nulo efecto derrame. La segunda etapa supondr el fin de las esperanzas del perodo anterior. La crisis internacional degradar el entorno econmico internacional y regional, lo que tendr un impacto negativo en la macroeconoma boliviana: crecimiento casi nulo, alto dficit pblico y de la balanza comercial y aumentos sustanciales de la deuda externa. En 2003 el pas volva a situarse en una situacin similar a la de los aos ochenta, y la ayuda externa volva a ejercer de salvavidas de la economa. Este contexto de degradacin econmica, de estancamiento social y de vuelta a las presiones externas ser el sustrato sobre el que crezca una fractura social entre gobernantes y gobernados que desembocar en una inestabilidad poltica y social incontrolable. El proceso de ingobernabilidad que se iniciar a partir del ao 2000 marcar el declive de la capacidad de representacin e interlocucin de los partidos tradicionales bolivianos, y finalmente del modelo de desarrollo neoliberal. El tercer perodo, de transicin post-neoliberal, estar marcado por la ruptura histrica en mltiples aspectos del desarrollo boliviano, pero dos de ellos se destacarn de sobre manera: la mejora de los precios internacionales de las materias primas exportables por Bolivia y la llegada de Evo Morales a la Presidencia de la Nacin. Respecto a la demanda de ayuda externa, la demanda de carcter financiero dejar de tener tanta importancia y se primar un enfoque de carcter cualitativo, y especialmente de carcter poltico. Las nuevas demandas del gobierno se centrarn en: i) el respeto a la soberana nacional, y por tanto, el alineamiento de todos los flujos de ayuda a las polticas gubernamentales de desarrollo, ii) la tolerancia cero con las condicionalidades de poltica econmica, presentando especial aversin a los crditos de ajuste estructural, y iii) la preferencia por instrumentos de apoyo presupuestario general y sectorial. Respecto a la oferta, sta se caracterizar por su diversificacin, confirmando las tendencias del perodo anterior. En concreto se pueden establecer tres grandes grupos de donantes: los

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hegemnicos, los eficaces y los emergentes. El primero grupo se caracterizar por mantener, a grandes rasgos, el enfoque del Consenso de Washington y la condicionalidad del ajuste. En los casos del Banco Mundial y el BID se intuye una mayor flexibilidad y adaptacin al nuevo sistema. El segundo conglomerado agrupa al conjunto de pases de la UE, y algunos ms como Canad o Suiza, y se caracteriza por el seguimiento de los nuevos consensos internacionales sobre eficacia de la ayuda. El tercer grupo ser el conformado por los pases de economas emergentes, como China, Korea, as como a nivel regional, Venezuela, Brasil o Cuba, y tambin la institucin multilateral de crdito CAF. La heterogeneidad de este grupo se articula en torno a la idea de posibilitar nuevos enfoques para la provisin de la ayuda, ms all de los enfoques tradicionales occidentales. El resultado ser un sistema de ayuda post-neoliberal que perder buena parte de su peso financiero debido a la bonanza exportadora, reducindose as sus aportaciones sobre el PIB a menos del 5% y al 25% de la inversin pblica. Con las fuentes de financiacin interna en tendencia expansiva el Estado viabilizar su plan de extender la actividad pblica a las ramas productiva y social, desplazando as a la ayuda externa y a la inversin privada, y situndolas en un rol subsidiario a la labor estatal. Este rol complementario de la ayuda se caracterizar adems por la selectividad del gobierno a la hora de escoger a sus socios de desarrollo. Por un lado, excluir del nuevo sistema a los organismos que persistan en la injerencia interna y mantengan las condicionalidades de ajuste (FMI y USAID), por otro lado, se dar preferencia a aquellos donantes que presentan una mayor afinidad ideolgica y ausencia de condicionalidades, especialmente en los sectores estratgicos como el caso energtico con Venezuela. Por ltimo, el gobierno complementar sus inversiones pblicas en infraestructura mediante los prstamos no condicionados de la CAF y el BID, y las inversiones sociales a travs de los apoyos presupuestarios de los donantes eficaces y emergentes. Finalmente, la buena marcha de las exportaciones durante los primeros aos del perodo postneoliberal limitar significativamente la importancia de la ayuda externa como instrumento financiero orientado a compensar los desequilibrios externos de la economa boliviana. Las fuentes internas irn desplazando progresivamente a las fuentes externas en la financiacin del desarrollo, lo que posibilitar una mayor independencia a la hora de determinar la poltica econmica del pas. El nuevo enfoque desarrollista del gobierno se definir por el proceso de nacionalizacin e industrializacin de los sectores estratgicos de la economa. En esta lnea, las mayores alteraciones de la estructura productiva se concentrarn en el sector de hidrocarburos, y paulatinamente se irn extendiendo a otros sectores como la metalurgia, la electricidad o las telecomunicaciones. En cualquier caso, en conjunto, los avances sern limitados y la aportacin de la ayuda externa se reducir a la financiacin de infraestructuras va crditos

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concesionales y a la cooperacin energtica venezolana. En el plano social se implementar una estrategia integral, con fuertes incrementos del gasto social, fundada en base a tres pilares: i) el acceso a recursos productivos, ii) las transferencias directas y iii) la ampliacin de los servicios sociales bsicos. No obstante, los primeros datos del perodo apuntan a que no se ha conseguido una mejora en ninguno de los indicadores sociales centrales: pobreza, desigualdad y empleo. La ayuda externa reforzar la actividad pblica y ofrecer xitos notables en los sectores sociales del desarrollo humano, especialmente en el sector educativo. Para concluir, la construccin poltica del sistema de ayuda externa ha transitado a lo largo de estos perodos de una construccin centrada en la oferta de un grupo hegemnico de donantes a una hegemona de la demanda poltica nacional. Asimismo, los objetivos han transitado del enfoque neoliberal de mercado a una reedicin del Capitalismo de Estado de los sesenta y setenta. La tensin entre fuentes de financiacin internas y externas ha sido en buena medida el catalizador de este movimiento pendular en el modelo productivo. En ambos casos, la combinacin de volatilidad y dependencia ha derivado finalmente en la inestabilidad de la economa, y en ltima instancia en crisis financieras estructurales. En estos casi 30 aos, ninguna de las propuestas de desarrollo ha conseguido industrializar y diversificar la estructura productiva de manera que se alcanzase un crecimiento econmico sostenido y que permitiese superar as las limitaciones impuestas por los shocks externos. Tampoco se han conseguido avances sostenibles en el terreno social, salvo en los mbitos de educacin y salud, persistiendo en el pas altas tasas de pobreza, de desigualad y de informalidad laboral. A modo de reflexin, la actual coyuntura de bonanza exportadora representa una nueva oportunidad para tratar de reconducir el maltrecho desarrollo boliviano. La primera legislatura masista (20062010) ha servido para sentar las bases polticas y econmicas de un modelo de desarrollo postneoliberal a travs de la nueva Constitucin Poltica del Estado y la Nacionalizacin del sector de hidrocarburos. Sin embargo, esto no es suficiente para asegurar la estabilidad, el crecimiento y la superacin de las fallas sociales. Dos retos histricos quedan an por delante. Estos dos retos son los que hasta ahora ningn modelo ha conseguido superar: la consecucin de una estructura productiva industrial eficiente y diversificada y la mejora sustantiva de las condiciones sociales del conjunto de la poblacin. A da de hoy, el gobierno de Evo Morales se enfrenta a la necesidad articular un proyecto desarrollista que permita ir ms all de una reedicin del Capitalismo de Estado y de sus deficiencias y limitaciones, y permita hablar de una nueva identidad del modelo de desarrollo boliviano que ponga el punto final a la transicin post-neoliberal.

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Anexos

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Anexo 1. Objetivos, Condicionalidades y Medidas segn los mbitos de poltica econmica acordadas entre el FMI y el Gobierno boliviano a travs del los Instrumentos Stand By (1986) y ESAF (1989)
Instrumentos Objetivos Poltica Fiscal (Gasto)
- Limitar el dficit del sector pblico no financiero 6% del PIB - Limitar los gastos generales del gobierno 20%

Condicionalidades

Stand By

Reduccin de los gastos corrientes y de inversin para posibilitar el descenso del dficit fiscal.

- Reduccin del dficit de empresas pblicas al 3,5% del PIB - Reduccin y congelacin salarial y otros gastos exceptuando los de pago de intereses de la deuda externa. - Congelar las cuentas bancarias fiscales de las entidades pblicas. - Marcar un tope al crdito que el Banco Central puede otorgar a las entidades pblicas no financieras - Reduccin del gasto corriente mediante la reduccin del servicio de la deuda con Argentina. - Los gastos corrientes en forma de salarios se indexan segn el nivel de inflacin esperado

ESAF

Control del dficit fiscal como causa de la inflacin

- Aprobacin Ley SAFCO para el control de gasto de las empresas pblicas y entes descentralizados

Poltica Fiscal (Ingreso)

Stand By

Obtencin de ingresos no inflacionarios para alcanzar metas de dficit previstas en el programa que apoya

- Aumentar los precios de los hidrocarburos para el mercado interno. - Transformaciones del sistema tributario en la renta interna y las aduanas (impuestos al valor

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dicho organismo

aadido y a consumos especficos y las transacciones). - Incremento de los ingresos no tributarios mediante aumentos de precios y tarifas pblicas. - Mantener los precios, segn indicadores internacionales, de hidrocarburos, tarifas de

ESAF

Incrementar ingresos fiscales para alcanzar el equilibrio fiscal sin generar inflacin

transporte, energa elctrica y comunicaciones de las empresas pblicas

Poltica Monetaria

Stand By

Mantener control estricto sobre los coeficientes de liquidez total

- Crear instrumento para operativizar los crditos del BCB al sector pblico - Limitar los crditos del BCB al sector pblico - Limitar los crditos del BC al sector pblico (5% del PIB)

Introducir en el BCB operaciones de mercado abierto como forma de control de la liquidez para alcanzar

- Designar al BCB como responsable de organizar operaciones de mercado abierto mediante la emisin de valores negociables y de organizar y estructurar una Bolsa de Valores - Limitar la expansin de los activos locales del BCB

ESAF

los parmetros fijados de estabilidad de la balanza de pagos

Poltica de Crdito y Financiacin Interna

En el marco de la estabilizacin el objetivo es incentivar el ahorro interno como fuente no - Incentivar el ahorro mediante tasas de inters reales positivas - Reducir drsticamente el impuesto sobre los intereses devengados como va para conseguir una mayor coherencia de las tasas de inters entre las diferentes entidades

Stand By

inflacionaria de financiacin

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Controlar los niveles de precios y el saldo de la balanza de pagos mediante la generacin de

- Libre determinacin de las tasa de inters para depsitos y crditos, salvo para los crditos refinanciados

ESAF

condiciones para incentivar el ahorro interno

Poltica de Financiacin Externa (Crdito y Deuda Externa)

- Apoyar a la poltica econmica del gobierno boliviano mediante la venta de divisas por el - Balanza de Pagos y Nivel de Reservas Internacionales aceptables - Iniciar las negociaciones con los acreedores de deuda

Stand By

equivalente a 50 millones de DEG - Eliminar la mora con los principales acreedores del pas

Fuente: elaboracin propia en base a datos de CEDLA (1992)

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Anexo 2. Proyectos Banco Mundial 1986-2009

Cdigo BM P006164 P006154 P006160 P006163 P006176 P006168 P006165 P006175 P006159 P006170 P006183 P006167 P006161 P006187 P006166 P006152 P006182 P006179 P006192 P006172 P006188 P006189 P006184 P006195 P006153 P006180 P006108 P006194 P006201 P006200 P006196 P035710 P006190 P037005 P006181 P039862 P006205 P006197 P006178 P006173 P006202 P006191 P034606 P044266 P006186 P006206 P049307 P040110 P056342 P055974 P040085 P006204 P057396 P057030 P064228 P055230 P062790 P060392 P065902 P060474 P057416 P068134 P074212 Ttulo Reconstruction Import Credit Gas Recycling Public Financial Management Power Rehabilitation Emergency Social Fund Reconstruction Import credit (II) La Paz Municipal Development Emergency Social Fund (II) Financial Sector Adjustment Credit Economic Management Strengthening Financial Sector Adjustment Credit (II) Export Corridors Mining Sector Rehabilitation Financial Sector Adjustment Credit (III) Integrated Health Development Eastern Lowlands Social Investment Fund Private Enterprise Development Financial Sector Adjustment Credit (IV) Major Cities Water Supply and Sewerage Rehabilitation Agricultural Technology Development Public Financial Management (II) Structural Adjustment Credit Structural Adjustment Credit (II) Agro Export Development Road Maintenance Biodiversity Conservation Environmental Technical Assistance Structural Adjustment Credit (III) Social Investment Fund Project (II) Integrated Child Development Project Structural Adjustment Credit (IV) Municipal Sector Development Project Regulatory Reform and Capitalization Project Education Reform Project Structural Adjustment Credit (V) Judicial Reform Project National Land Administration Project Hydrocarbon Sector Reform and Capitalization Project Capitalization Program Adjustment Credit Rural Communities Development Project Power Sector Reform Project Financial Markets and Pension Reform Project Capitalization Program Environment, Industry, and Mining Project Rural water and Sanitation Project Capitalization Program (II) Financial Decentralization and Accountability Project Capitalization Program (III) El Nio Emergency Assistance Project Participatory rural Investment Project Education Quality and Equity Strengthening Project Regulatory Reform and Privatization Regulatory Reform and Privatization(II) Regulatory Reform and Privatization (III) ABAPO- CAMIRI Highway Institutional Reform Project Health Sector Reform Project Environmental Management Hydrocarbon Sector Sustainability of the National System of Protected Areas Indigenous Peoples Development Project SAC for Decentralization Health Sector Reform Project (II) US$ 55 15 11,5 6,8 10 47,1 15 27 70 9,7 11,3 37 35 9,1 20 35 20 16,1 14,5 35 21 11,3 40 10,4 22,5 80 4,5 4,8 11,1 40 50,7 9,4 42 14,7 40 8,6 11 20,4 10,6 50 15 5,1 9 8 11 20 5,4 15 2,9 25 62,8 75 20 40 1,8 88 32 25 4,8 15 5 60 35 Ao Aprobacin 1986 1986 1987 1987 1987 1987 1987 1988 1988 1988 1989 1989 1989 1989 1990 1990 1990 1990 1990 1990 1991 1991 1991 1991 1991 1992 1992 1992 1992 1993 1993 1993 1994 1994 1994 1994 1995 1995 1995 1995 1995 1995 1995 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1998 1998 1998 1998 1999 1999 1999 2000 2001 2001 2001 2001

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P074819 P068968 P082700 P073367 P081402 P087661 P082781 P087841 P083051 P091365 P083979 P104092 P102479 P092147 P083965 P087925 P106449 P101298 P101426 P101206 P101084 P109057 P111863

National Land Administration (II) Road Rehabilitation Project SAC Social Safety Net Decentralized Infrastructure Decentralization SAC (II) Emergency Economic Recovery Programmatic Bank and Corporate Sector Restructuring SAC Social Sector (II) Rural Alliances SAC Social Sector (III) Urban Infrastructure Project Urban Wastewater Methane Gas Capture Decentralized Electricity for universal access Global Food fortification Secondary Education Reform Land for Agricultural development Emergency Recovery Participatory Rural Investment (II) Local Sustainable Development (Lake Titicaca) Expanding Access to reduce Health Inequities Investing in Children and youth Emergency Recovery Rural Alliances (II)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial

6 77 35 20 25 14 30 25 28,4 15 30 5 5,1 2,6 10 15 12,5 20 20 18,5 17 4,4 30

2001 2002 2003 2003 2003 2003 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2006 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2009

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Anexo 3. Propuesta del Gobierno de Bolivia al Grupo de Paris para el establecimiento de un: Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno-Cooperacin Internacional

Problemas Donor Driven: proyectos en funcin de los interes de los financiadores y no de las prioridades nacionales Centralizacin en la toma de decisiones (en sedes)

Medidas Definicin clara de estrategias, prioridades y programas

Principios Compatibilidad y Complementariedad

Delegacin de un abanico amplio de competencias que aceleren la toma de decisiones

Descentralizacin

Insuficiente informacin

Establecer flujos continuos y completos de informacin sobre los recursos aportados

Transparencia

Falta de control y coordinacin con otros actores (ONGDs, Privados, etc.)

Registro de las actividades de todos los agentes

Accountability

Reprogramacin y reasignacin de recursos por reas sectoriales, y Descoordinacin en los ciclos de programacin establecimiento de presupuestos plurianuales Aceptacin de las normas bolivianas (Ley SAFCO) de manera que se agilicen los trmites y se reduzca la carga administrativa Carencias institucionales en el receptor (especialmente en unidades por debajo del gobierno central: municipios, prefecturas, etc.)
Fuente: VIPFE, 1998

Previsibilidad

Excesiva fragmentacin en los procedimientos y normas para la adquisicin de bienes

Armonizacin de procedimientos, normas y estndares

Incluir en los proyectos financiacin para el fortalecimiento institucional y la generacin de capacidades

Fortalecimiento de las capacidades institucionales

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Anexo 4. Resumen de las Condicionalidades de los Prstamos de Capitalizacin de AIF y BID

Transacciones Marco Legal Primer Tramo: Estrategia (10 millones de dlares) - Estrategia para transferir las acciones de propiedad de las empresas pblicas a los bolivianos - Presentar al Congreso la Ley de - Estrategias para la capitalizacin de los sectores de electricidad, telecomunicaciones y minera - Acuerdo en los principios de la capitalizacin de YPFB - Contratacin de asesores para als capitalizaciones de electricidad y minera Segundo Tramo: Capitalizacin General (10 millones de dlares) - Invitaciones para la realizacin de ofertas para la capitalizacin de ENTEL - Regulacin para el proceso competitivo de ofertas para la capitalizacin - Designacin del Superintendente General - Regulacin tributaria de las empresas - Regulaciones de la Ley de Electricidad - Aprobacin de Ley de telecomunicaciones y sus regulaciones - Aprobacin de la reforma del Cdigo Minero Tercer Tramo: Hidrocarburos (20 millones de dlares) - Estrategia para la capitalizacin de YPFB - Invitaciones para ofertas para la capitalizacin del 30% de YPFB, excluyendo las partes de privatizacin Aprobacin de la Ley de Hidrocarburos y sus regulaciones Regulaciones de la exencin tributaria a los hidrocarburos - Establecer y dotar de personal a los reguladores y otras agencias que otorguen las concesiones y gestionen el monitoreo regulatorio - Establecer y contratar personal para la Superintendencia de Electricidad del SIRESE - Establecer y contratar el personal de la Superintendencia de Telecomunicaciones - Regulaciones de la Ley SIRESE - Acuerdo sobre los principios de la reforma de pensiones - Borradores de reforma del Cdigo de Minera y Ley de hidrocarburos Telecomunicaciones - Aprobar Ley de capitalizacin, Ley de Electricidad y Ley Tributaria - Crear el marco regulatorio general - Aprobar la Ley SIRESE Marco Regulatorio

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