Marco de políticas para el financiamiento de la innovación

en economías en vías de industrialización

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por Morris Teubal1

Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar temas relacionados con el financiamiento de la innovación en

economías en vías de industrialización desde el marco de una política tecnológica (o de tecnología e
innovación), que incorpore estrategias estructuralistas, evolucionarias y sistémicas. Especialmente, en los
últimos 10 a 15 años han surgido estrategias evolutivas para el cambio económico (Nelson y Winter,
1982; Nelson, 1994; Metcalfe, 1994,5), una perspectiva sistémica de la innovación (Nelson, 1993;
Lundvall, 1992; Edquist, 1997; David y Foray 1994), y políticas promotoras de actividades tecnológicas
que incluyen ambos aspectos, además de elementos estructuralistas (Metcalfe op. cit.; Lipsey y Carlaw,
1997; Malerba, 1997; y Teubal, 1996a, 1997a,c). Mi hipótesis es que estos nuevos enfoques sobre
tecnología y política tecnológica determinan un marco de política tecnológica y de innovación, que tiene
consecuencias significativas para el financiamiento de la innovación en economías en vías de
industrialización.
Los principales temas que se debaten en el área del financiamiento incluyen la idoneidad de las
subvenciones para promover la actividad tecnológica en general, y la investigación y desarrollo (I+D) en
particular, así como el papel apropiado del capital de riesgo. En este campo, observamos una amplia
diversidad de opiniones. En primer lugar, una corriente sostiene que los préstamos son más adecuados que
las subvenciones por motivos relacionados con un peligro moral ("moral hazard") y que las políticas que
promueven fondos de capital de riesgo podrían hacer innecesario el apoyo directo a la I+D. La opinión
opuesta sostiene que, en muchos contextos, las subvenciones son la manera más adecuada de promover la
I+D y que, aunque es cierto que, con el tiempo, una industria madura de capital de riesgo puede reducir la
necesidad del apoyo gubernamental directo para I+D e innovación, hay sólidas razones para creer que las
subvenciones de I+D abonarán el terreno para el desarrollo de una industria de capitales de riesgo y que
los distintos medios para financiar la investigación y el desarrollo son probablemente complementarios,
incluso durante la fase inicial de este nuevo segmento del mercado financiero.
El presente trabajo procura demostrar que una discusión efectiva de estos temas puede
enriquecerse con el amplio marco de políticas tecnológicas que originó la teoría evolutiva y la de los
sistemas de innovación. Una vez que se reconoce, por ejemplo, que el principal objetivo de las políticas
de apoyo directo a la I+D en las empresas es promover el aprendizaje de la innovación, y que un proceso
de aprendizaje efectivo en una economía que antes no realizaba I+D es la generación de una "masa crítica
de proyectos", se fortalecerá la "causa" de los incentivos sólidos y constantes a la I+D y la innovación.
Además, el costo para la economía (en términos de aprendizajes perdidos y menores impactos) de los
obstáculos administrativos y otros costos de transacción asociados con los préstamos (por ejemplo,
obtener una garantía bancaria) pueden ser mayores que los previstos anteriormente.

1
Departamento de Economía, The Hebrew University, Jerusalén, y Grupo de Política de Desarrollo Industrial, The
Jerusalem Institute for Israel Studies. Esta es una versión abreviada y revisada de un documento presentado en la
Mesa Redonda “Difusión, Asimilación y Uso de la Tecnología en las Empresas”, auspiciada por la División de
Infraestructura y Mercados Financieros del Banco Interamericano de Desarrollo, Febrero 1998. El autor agradece los
comentarios recibidos durante la Mesa Redonda, particularmente aquellos de C. Abeledo, N. Giglo, J. Llisterri y R.
Mayorga.

1
 Este trabajo tiene dos secciones. La primera sección presenta los elementos principales de la
perspectiva evolutiva y sistémica de las políticas tecnológicas y de innovación, según se aplican a
programas específicos que promueven directamente la innovación en las empresas. Los programas
considerados son los de política tecnológica horizontal (PTH) dirigidos a introducir y difundir nuevas
actividades tecnológicas, como la I+D y la transferencia de tecnología en las economías en vías de
industrialización sin discriminar entre sectores o tecnologías (Teubal, 1996a, 1997a). Este tipo de
programas no dirigidos debe jugar un papel cada vez más importante en dichas economías. El trabajo no
analiza los distintos puntos de vista sobre el concepto de "tecnología" que ya han sido discutidos a fondo
en numerosos trabajos, pero éstos subyacen en las distintas estrategias hacia las políticas (en particular, la
visión estructuralista y evolutiva de la tecnología es la base de los programas de PTH). La segunda
sección analiza algunos temas concretos de políticas vinculados con el análisis realizado previamente,
particularmente el tema de subvenciones versus préstamos y el papel del capital de riesgo en el
financiamiento de la I+D y la innovación en las economías en vías de industrialización. La sección de
conclusiones incluye temas de política para investigación futura.

La promoción directa de empresas: hacia una perspectiva evolutiva de los programas de

política tecnológica horizontal (PTH)

El análisis comienza con el marco de políticas que parecen adecuadas para los programas individuales
que, en un frente amplio, estimulan directamente la actividad tecnológica en las empresas. Estos
programas se han denominado programas de política tecnológica horizontal .2
Las políticas de tecnológicas horizontales (PTH) promueven actividades socialmente deseables
(ATSD) en un amplio espectro de sectores industriales y de tecnologías, incluyendo la I+D clásica en las
empresas, la transferencia de tecnología, la absorción y la difusión, ciertos tipos de infraestructura
tecnológica, y otras "funciones" (Teubal, 1996a,b).3 Todas éstas contrastan con el apoyo a la tecnología en
sectores determinados y con las políticas dirigidas a ciertas industrias nacientes o a tecnologías
específicas. La existencia y el papel potencial de estas políticas han recibido una atención escasa en el
pasado, tanto de parte de los economistas neoclásicos como de los economistas que siguen una
perspectiva más evolutiva, a pesar de su difundido uso en las economías avanzadas como en las de los
países en vía de desarrollo.4 Cabe mencionar que la existencia de PTH no sólo es congruente con las
políticas y los programas orientados, sino también que el desarrollo de programas horizontales podría
conducir a un conjunto de programas más selectivos y focalizados, como resultado del aprendizaje tanto
por parte de quienes reciban los incentivos como por las agencias a cargo de ejecutar las políticas.
Además, es importante reconocer que, en principio, cualquier cartera razonablemente aceptable de
políticas dirigidas a promover la reestructuración de sistemas nacionales de innovación no puede excluir
ni las políticas horizontales ni las focalizadas5 (véase, a continuación, la sección sobre ciclo de políticas
tecnológicas).
Presentaré dos argumentos adicionales y luego algunos ejemplos. En primer lugar, las PTH
generalmente incluyen una componente de "neutralidad de los incentivos", especialmente en la fase
inicial de implantación de un programa específico, toda vez que la ubicación, solidez y naturaleza
particular de la falla del mercado no sean fácilmente identificables por el gobierno. Esto no significa que
los gobiernos no puedan desarrollar acciones pro-activas para identificar opciones estratégicas sin excluir
2
Esta sección expande el trabajo presentado en Teubal, 1996a, 1996b, 1997a y 1997b.
3
El apoyo se refiere aquí tanto a la actividad misma como al aprendizaje con respecto a esta actividad. Véase
Teubal, 1996b.
4
Puede hallarse una explicación de esta "omisión" relativa en Teubal 1997a. El documento del Banco Mundial sobre
el milagro asiático también ha ignorado en su mayor parte estas políticas.
5
Targetted, en el original en inglés (N. de T.)

2
el apoyo, inclusive dentro del mismo programa, de los proyectos generados de abajo hacia arriba. Esto
tampoco significaría necesariamente que hay incentivos preferenciales (el programa todavía sería
horizontal aunque no estrictamente neutral aun cuando incluya incentivos preferenciales a algunas
industrias, tecnologías o empresas). En segundo lugar, debe hacerse una distinción entre el apoyo basado
en el proyecto y el apoyo a "actividades globales": en el primero los incentivos se otorgan a proyectos
específicos (por ejemplo, el apoyo de Israel a la I+D clásica) mientras en el segundo se bonifican los
desembolsos totales en la actividad durante un período anual, por ejemplo con incentivos fiscales para
empresas que invierten en I+D. Esta distinción es importante para determinar, específicamente, si existe la
posibilidad de inducir un proceso de aprendizaje colectivo alrededor de la nueva actividad como en el
caso del "apoyo basado en proyectos" (véase a continuación). No ocurre así - por lo menos en el mismo
grado - con el apoyo global a actividades de I+D.
Mencionaré varios programas que podrían considerarse horizontales: (i) incentivos tributarios a la
I+D de empresas, por ejemplo, el esquema del 150% de Australia; (ii) el apoyo de Alemania para el
personal de I+D en PYMEs durante los años ochenta (Meyer-Kramer 1995); (iii) el apoyo para la
transferencia de tecnología en la postguerra, por ejemplo en Japón donde algunos esquemas parecen haber
sido horizontales (Nagaoka, 1989); (iv) las subvenciones a la I+D en empresas, como por ejemplo en
Israel y en otros países avanzados y de industrialización reciente (Teubal, 1993); (v) el esquema de
compañías de enseñanza (teaching companies) en el Reino Unido (Senker y Senker 1994 ); y (vi) los
esquemas de consultoría para apoyar PYMEs, por ejemplo el programa de gestión de la innovación de la
Unión Europea (Comisión Europea, 1995). De hecho, las PTH parece ser bastante difundidas y esto se
debe a su relevancia y atractivo tanto para países avanzados como para países de industrialización
reciente (NICs).
El atractivo de las PTH se deriva de varios factores. En primer lugar, existen fuertes necesidades
estratégicas que son, por sí mismas, "horizontales" y cuya implementación podría inducir procesos
acumulativos de aprendizaje colectivo. Estas incluyen la necesidad de desarrollo y modernización
tecnológica en países de industrialización reciente que se están abriendo al comercio internacional (por
ejemplo, México, Chile y Argentina a fines de los años ochenta y principio de los noventa) y otros que
están emprendiendo una transición desde la absorción de tecnologías a la I+D en empresas (Corea y
Taiwán, a fines de los años setenta y principios de los ochenta; véase Kim, 1993 y San Gee, 1993 6; la
generalizada ausencia de la I+D orientada al mercado en empresas del bloque de países ex-socialistas
donde la I+D se concentraba anteriormente en laboratorios gubernamentales sectoriales (Radosevic,
1996); la difusión y mejora de la I+D en empresas en los llamados países periféricos de Europa; la
transición a tipos más sofisticados de desarrollo tecnológico en países o bloques donde ya se han
transformado en rutina los tipos más estandarizados de actividades (por ejemplo, el desplazamiento hacia
la I+D pre-competitiva y colaborativa en la Europa de los años 80 y en otros países).;7 En segundo lugar,
el atractivo de dichas políticas—especialmente en comparación a las políticas dirigidas—se deriva de la
posibilidad de implementarlas sin fuertes capacidades iniciales de política, siempre y cuando la agencia
gubernamental tenga una disposición y una capacidad para aprender. Esto se debe en parte a la
"divisibilidad" de la actividad promovida en un conjunto de proyectos distribuidos en el tiempo en vez de
una (o un pequeño grupo) de inversiones grandes coordinadas, como parecería ser el caso en las políticas
dirigidas tradicionales. En tercer lugar, una vez que se lleva a cabo un proceso efectivo de aprendizaje,
sería posible "endogenizar" las actividades apoyadas, es decir, que las adoptara el sector privado (por lo
6
De hecho, el "cambio estructural" debe definirse, realísticamente, incluyendo tanto un componente "vertical" (por
ejemplo, surgimiento de nuevas industrias y caída de viejas industrias) como un componente "horizontal" (por
ejemplo, la introducción y difusión de la investigación y el desarrollo dentro de un sector económico existente).
7
Para Europa en los años ochenta véase Dodgeson y Rothwell, 1992. La Comisión Europea emprendió, dentro de
los programas estructurales, varios programas semi-horizontales que abarcan sectores pero que son específicos de
una clase de tecnologías como, por ejemplo, el Programa Esprit para tecnologías informáticas y el Programa Brite-
Euram para tecnologías de materiales. El Magnet Committee de Israel que respalda consorcios de alta tecnología
para desarrollo tecnológico genérico en colaboración desde 1992 (después de más de 22 años de concentrarse casi
exclusivamente en la promoción de I+D empresarial clásico) es un programa plenamente horizontal.

3
menos la parte "rutinizada" de la actividad) con menos apoyo del gobierno. Por último, las PTH
promueven la "variedad", lo cual es importante en "términos evolutivos". Esto puede parecer paradójico
pero no lo es cuando prevalece la incertidumbre fundamental en ambientes en que estas no prevalecían en
el pasado, una característica frecuente de las ATSD recientemente respaldadas.
Si bien, desde un punto de vista formal, un número creciente de programas está siguiendo una
perspectiva de aprendizaje, frecuentemente la medida en que esto se cumple parece limitada. Por ello se
necesita especificar más, e ilustrar con ejemplos, en qué consiste tal perspectiva de aprendizaje. Más
adelante se hará referencia a los componentes del aprendizaje, aspectos del aprendizaje y el aprendizaje
organizativo, así como a la generación pro-activa de proyectos, una labor significativa durante la fase
inicial de las políticas. La mayoría de los ejemplos y el análisis se efectuará haciendo referencia tanto a la
I+D en empresas como a otras alternativas tecnológicas como la transferencia de tecnología, la
introducción de nuevas técnicas de gestión y la I+D pre-competitiva, basada en la cooperación entre
empresas.

El ciclo de las políticas tecnológicas

El marco básico de PTH incluye la idea de un ciclo de políticas tecnológicas (CPT) con fases iniciales y
maduras. Supone un proceso simple, más bien implícito, de aprendizaje dentro de las firmas (véase la
Tabla 1).

Tabla 1:

El aprendizaje en el modelo básico de PTH

• El aprendizaje es implícito y se lleva a cabo durante la fase inicial del ciclo de políticas.

• La reestructuración de políticas de la fase madura está focalizada en las fallas del mercado

mientras ignora el aprendizaje.

La consecuencia principal del modelo básico es el ciclo de política tecnológica que refleja, en
gran medida, el ciclo de vida estándar de los productos. En este contexto, el objetivo de la fase temprana
es la generación pro-activa de una masa crítica de proyectos para el aprendizaje eficiente, mientras la fase
madura de la política se concentra en la reestructuración de políticas, incluyendo drásticas reducciones del
apoyo a proyectos de rutina y mayor apoyo a tipos más complejos de innovación.

Dinámica del aprendizaje

La Tabla 2 resume las características de la dinámica del aprendizaje y las fallas de mercado del modelo
básico, así como las implicancias de la estructura de incentivos a las ATSD. La siguiente sección tratará
más específicamente la índole de los procesos de aprendizaje existentes en el sector empresarial, como
resultado de la implantación de políticas como las que se discuten aquí.

4
 Tabla 2:

Dinámica del aprendizaje y las fallas del mercado e implicancias para los incentivos

1. Situación inicial estilizada

Externalidades generalizadas (todos aprenden de todos).

Ignorancia de los encargados de dictar políticas (acerca de la ubicación de las fallas del mercado y la identificación

de proyectos con un alto retorno social).

----------------------------⇒ Neutralidad de los Incentivos

2. Efectos dinámicos

Agotamiento de algunos tipos de aprendizaje (y externalidades)—aquellos vinculados a proyectos de rutina.

Nuevas oportunidades para "proyectos complejos" y para nuevos tipos de ATSD, por ejemplo, I+D genérica y

cooperativa.

----------------------------⇒ Incentivos más selectivos

El ciclo de políticas tecnológicas (modelo básico)

Esta sección amplía la descripción de las características de las fases inicial y final del modelo básico del
ciclo de políticas tecnológicas. Las Tabla 3 y 4 (tomadas de Teubal, 1996a) presentan las principales
características de las fases iniciales (o experimentales) y maduras de una de una política ideal de
promoción de la I+D y la innovación en empresas, que describe el contexto de los países de
industrialización reciente que desean promover la tecnología y la innovación. 8 Cada fase tiene objetivos y
metas específicos (columna 1); un conjunto específico de obstáculos, fallas de mercado y restricciones de
políticas (columna 2); y un marco de políticas y un grupo de componentes de políticas (columna 3). Las
diferencias en los objetivos y metas son importantes. Durante la fase inicial el objetivo es allanar el
camino para una endogenización generalizada del proceso de la I+D en la economía, asegurando en
primer lugar el proceso de aprendizaje colectivo, acumulativo y multidisciplinario de la I+D (el cual a su
vez podría requerir la ejecución de, por lo menos, una masa crítica de buenos proyectos de I+D). El
objetivo de la fase madura es reestructurar la política de promoción de I+D, tanto en términos de menor
apoyo a la I+D de rutina, como de incentivar a las firmas para que emprendan proyectos más complejos
que impliquen riesgos mayores pero a la vez mayores rendimientos esperados. Los supuestos que
8
Cabe mencionar aquí que la promoción de la innovación y el desarrollo tecnológico en estas economías requiere
una variedad de programas, incluyendo programas horizontales del tipo descrito aquí.

5
sustentan este enfoque de los objetivos de la fase madura son que el despegue o la endogenización del
proceso de I+D ya se ha llevado a cabo, como resultado de políticas satisfactorias en la fase inicial, que ya
ha surgido un conjunto de proyectos de rutina en los cuales, en cierta medida, el aprendizaje se ha
agotado, y como resultado se ha reducido la brecha entre la rentabilidad social y la privada. Se debe
observar también que un objetivo de las políticas en la fase inicial es el desarrollo de capacidades de
políticas con el fin de poder emprender la reestructuración necesaria en la fase posterior mientras se
aplican en forma creciente criterios de apoyo selectivos en vez de los neutrales.

Tabla 3

Ciclo de políticas tecnológicas: La etapa inicial

Objetivos/Metas Obstáculos, fallas de mercado Marco de políticas y

y restricciones de la política componentes de la política

* Generalización de la I+D en las
empresas nacionales
Proceso acumulativo de
aprendizaje colectivo y
multidisciplinario
* Alcanzar una “masa crítica” de
proyectos
* Desarrollar capacidad para
formular e implementar políticas
* Definir incentivos específicos
para I+D en empresas
*Ausencia de buenos proyectos
de I+D
* Fallas de mercado
generalizadas
* Falta de práctica de I+D en las
empresas
Mercados de consultoría de I+D
y de asesoramiento técnico y
financiero poco desarrollados
* Marco institucional
parcialmente inadecuado
* Marco de políticas
gubernamentales inadecuado
Proceso de aprendizaje: la
agencia gubernamental
fomenta vinculaciones,
promueve ciertas
taxonomías de proyectos y
codifica las experiencias de
distintas políticas.
Apoyos sólidos y flexibles
* Combinación entre
incentivos
económico/financieros y
políticas para desarrollo
institucional y de mercados
* Preponderancia de la
neutralidad en los incentivos
y mecanismos financieros
* Políticas pro-activas para
promover proyectos
* Inversión en nuevas
capacidades para formular e
implementar políticas
(entrenamiento de personal,
seminarios, etc)

6
 Tabla 4

Ciclo de políticas tecnológicas: La etapa madura

Objetivos/Metas Obstáculos, fallas de mercado y Marco de políticas y

restricciones de la política componentes de la

Objetivo:
*Reformulación de la política
Metas:
* Reducción del apoyo a nuevos
proyectos de rutina
* Fomentar la transición a proyectos de
I+D más complejos
* Apoyar nuevas categorías de
emprendimientos tecnológicos. Por
ejemplo: proyectos precompetitivos de
cooperación entre varias empresas
política
*Limitaciones presupuestarias
Limitaciones políticas (por
ejemplo: influencia política de
las empresas grandes)
* Capacidad inadecuada para Mayor selectividad e
identificar fallas de mercado incentivos menos
relevantes y categorías generalizados
apropiadas de proyectos de I+D
* Falta de personal de I+D
* Altos costos de transacción Nuevas categorías de
proyectos
* Obstáculos, fallas de mercado
y restricciones asociadas a los
nuevos tipos de I+D

Las restricciones de políticas que enfrentan los encargados de tomar decisiones muestran
una diferencia significativa entre las dos fases. Bajo un esquema ideal como el descrito aquí, no existe
una verdadera restricción presupuestaria en la etapa inicial puesto que hay una ausencia generalizada de
buenos proyectos y de las prácticas asociadas de búsqueda y de gestión organizativa. De esta manera,
prácticamente cualquier buen proyecto debe recibir el apoyo del gobierno (cabe destacar que el criterio de
“bondad” debería ser absoluto y no relativo, manteniéndose a la vez flexible y general). Este no es el
caso en la fase madura, cuando surge continuamente del sistema un flujo constante de proyectos con
rentabilidad privada positiva, creando una excesiva demanda por los fondos del gobierno (a los niveles de
apoyo de la etapa inicial) y una restricción presupuestaria efectiva. Sin embargo, en esta fase posterior, el
poder político de las grandes empresas puede obstaculizar la reestructuración de los incentivos hacia tipos
de proyectos y actividades novedosos y de mayor riesgo (tales como consorcios de cooperación pre-
competitivos, en vez del desarrollo de productos y procesos de una sola empresa). Por supuesto, la
reducción del apoyo a proyectos rutinarios es el resultado del hecho de que mientras la etapa inicial se
caracteriza por las fallas de mercado generalizadas, en la fase madura éstas se encuentran solamente en
algunos grupos de proyectos. En esta fase, los proyectos que requieren apoyo tienden a ser sofisticados,
grandes y de naturaleza totalmente distinta, y requieren capacidades adicionales en las empresas. De
manera correspondiente, la mayor selectividad, los criterios específicos y los instrumentos de políticas
apropiados para diferentes clases de proyectos, deben sustituir al apoyo principalmente masivo y neutral
de la etapa inicial.

7
El modelo PTH extendido (aprendizaje organizativo)

Teubal (1996b) analiza varias estrategias para el aprendizaje organizativo (por ejemplo, perspectivas
evolutivas y perspectivas de escuelas de negocios) y presenta dos estudios de caso: un estudio de la
historia de la I+D en una empresa de instrumentos para diagnóstico por imágenes en Israel, en su primera
década de existencia, focalizada en los derrames (spillovers) desde los primeros proyectos hasta los más
recientes; y un estudio de la iniciación de actividades de I+D de una firma de fundición en Chile y la
introducción simultánea de nuevas prácticas de gestión y organización relacionadas con la innovación.
Ambas firmas se vieron directamente influenciadas por un conjunto de PTH que promovían la I+D en la
empresa y, aunque la primera se concentra en el "aprendizaje para innovar" de una serie de proyectos a lo
largo del tiempo sin considerar explícitamente la implantación de nuevas prácticas, la segunda se
concentra en la índole de las nuevas prácticas relacionadas con la innovación, introducidas como parte del
primer proyecto de I+D de la firma (los detalles del primer caso se presentarán en la próxima sección).
Estos casos sugieren un modelo de PTH extendido que toma en cuenta tanto el aprendizaje organizativo
(en contraste con el individual) como el seguimiento del programa. Algunas implicancias del modelo
extendido de PTH se resumen en la Tabla 5.

Tabla 5:

Conclusiones de l modelo extendido

1. Se deben tener en cuenta las fallas de mercado en la adopción y difusión de nuevas prácticas

relacionadas tanto con la innovación como con las tradicionales fallas de mercado.

2. Mayor importancia de adoptar una política tecnológica basada en una clara estrategia de

aprendizaje (mayor variedad y complejidad de situaciones a tratar mediante las políticas y la

necesidad de considerar el seguimiento de políticas).

3. Mayor importancia de la dimensión estratégica de las PTH (debido a su relación más estrecha con

las estrategias de las empresas y a la necesidad de considerar el seguimiento de las políticas).

Conclusiones

Las PTH son políticas que favorecen o estimulan el mercado y que tienen una importancia estratégica
para la economía. Si se diseñan e implementan correctamente también son "políticas livianas"
congruentes con los objetivos y las políticas macroeconómicas (el éxito de su implementación conducirá
a una reducción relativa de desembolsos gubernamentales para apoyar las ATSD inducidas por el
programa). Queda claro, no obstante, que el éxito en su implementación requiere adoptar una "estrategia
de aprendizaje" de la política durante la fase inicial y encarar la reestructuración de las políticas en la fase
final. El logro de estos objetivos requiere mucha atención e implica políticas que vayan más allá de los

8
meros incentivos, incluyendo la adopción explícita de una perspectiva evolutiva, un esfuerzo explícito en
el diseño de programas y el desarrollo de capacidades dentro del gobierno. Se debe observar también que
los tipos de fallas de mercado involucradas incluyen lo que podría denominarse "falla del mercado de la
introducción de nuevas prácticas relacionadas con la innovación" como, por ejemplo, aquellas
relacionadas con las firmas que todavía no han "absorbido" o incorporado este tipo de innovación
organizativa. Este tipo de falla del mercado puede coexistir con un tipo más convencional de falla "tipo
Arrow" en la innovación, que no está vinculada con la organización y que, en principio, podría tratarse
con incentivos.

Estrategia de aprendizaje de las PTH

Aprendizaje de la innovación en las empresas

La comprensión de los procesos de aprendizaje por las firmas vis-à-vis la I+D y la innovación es muy
importante para las PTH dirigidas a este tipo de ATSD, pues el objetivo de la política incluye la
promoción de dicho aprendizaje. Esta subsección no analizará la bibliografía sobre aprendizaje
organizativo. En Teubal (1996b) se realiza un análisis parcial de dicha bibliografía y algunas implicancias
para las PTH, incluyendo las que surgen de una diferencia entre el aprendizaje individual y el
organizativo. El objetivo de esta subsección es especificar los componentes del "qué aprender" y del
"cómo aprender" en relación con la I+D y la innovación clásicas que emprenden las firmas individuales
para desarrollar productos o procesos nuevos o mejorados. La Tabla 6 muestra los componentes
considerados.

Tabla 6:

Componentes del aprendizaje para innovar las empresas

1. Búsqueda de información tecnológica y de mercado.

2. Identificación y generación de nuevos proyectos de I+D e innovación.

3. Preselección, evaluación y selección de nuevos proyectos.

4. Gestión del proceso de innovación.

5. Transición a una organización que aprende.

Hay una diferencia importante entre aprendizaje mediante búsqueda y el aprendizaje para buscar.
El primero se refiere a información tecnológica, de mercado, y otras informaciones que obtiene la firma
través de sus actividades de búsqueda independientemente de la metodología aplicada y de la adopción de
nuevas "prácticas de búsqueda". Dicha información puede obtenerse en el contexto de un proyecto

9
específico (Imai et al., 1988) y puede incluir también ideas para nuevos proyectos. El "aprendizaje para
buscar" es un aprendizaje de más alto nivel que concierne a la metodología utilizada, por ejemplo, cómo
efectuar investigaciones de mercado; o la introducción de nuevas prácticas de gestión u organización
(Nelson y Winter, 1982) para las búsquedas. Ambos aprendizajes incluyen un elemento experimental y un
esfuerzo explícito para aprender o implantar un "capital organizativo" nuevo.9 Es importante destacar que
los primeros proyectos de innovación de una empresa, por ejemplo, en una economía de país de
industrialización reciente, dependiendo de su estrategia puede llevar - o no - al "aprendizaje para buscar",
aunque en todos los casos mejorará su " experiencia".
La generación de "buenos" proyectos podría ser un importante cuello de botella para las empresas
que debutan en actividades de I+D e innovación y, por lo tanto, deberá ser uno de los objetivos de una
PTH en su etapa inicial (Teubal, 1996b). Existe una gran variedad de metodologías para preseleccionar,
evaluar y elegir nuevos proyectos. No tengo conocimiento de la existencia de estudios acerca del
aprendizaje de las empresas en esta área, pero presumiblemente está difundido y es de gran importancia
para ellas. Con respecto a la gestión del proceso de innovación, existe abundante literatura sobre la
identificación de algunos temas primordiales. Entre ellos se cuentan los siguientes:

• Vinculación entre el diseño de producto y la producción y la comercialización, por ejemplo mediante

coordinación interna, equipos mixtos, programas de entrenamiento, etc. (véase Imai op. cit).

• Temas de presupuestación, por ejemplo, los costos de marketing que, en el caso israelí de principios
de los años setenta (comienzos de la industria civil de alta tecnología), fueron constantemente
subestimados.10

• Selección y gestión del personal de I+D, por ejemplo personalidad y calificaciones de jefe de grupo;
la combinación entre habilidades específicas y generales (los japoneses durante los años 70 y 80
parecen haber enfatizado más que otros la importancia de que los miembros de un grupo tengan
calificaciones específicas y generales); contratos con incentivos (por ejemplo, el uso de opciones de
participación en acciones).

Finalmente, el concepto reciente de una "organización orientada al aprendizaje" (por ejemplo,

Garvin, 1992, y Nonaka y Takeuchi, 1994) es particularmente útil para las empresas a las que el ambiente
obliga a mantener un proceso continuo de reestructuración y adaptación. Dentro de una perspectiva
evolutiva, la coevolución exitosa del mecanismo de políticas por un lado y el sector privado por el otro,
puede requerir que las instituciones y organizaciones participantes se conviertan en "organizaciones de
aprendizaje".11

9
El aprendizaje de nuevas metodologías de búsqueda es un ejemplo de "aprendizaje para aprender" de Stiglitz
(Stiglitz, 1988).
10
Véase Spiller y Teubal, 1977. Este artículo también señala los problemas de complementariedad y sustituibilidad
entre marketing y la I+D, que podrían ser relevantes en las etapas tempranas de una industria de alta tecnología en
países no industrializados.
11
Teubal op. cit. Garvin identifica cinco elementos constitutivos de una organización de aprendizaje: solución
sistemática de problemas, experimentación con nuevos enfoques, aprendizaje de las experiencias y las prácticas de
otros; y rápida y eficaz transferencia de conocimientos a través de la organización. Como se mencionó, esto también
se aplica a las instituciones y organizaciones de políticas, por ejemplo, deben intentar aprender sistemáticamente de
las experiencias y prácticas de otras organizaciones extranjeras.

10
 Implicancias y temas específicos de políticas

El aprendizaje acumulativo: Un factor critico para generar "demanda" para innovación/

investigación y desarrollo en el sector privado

Aprendizaje acumulativo

El enfoque desarrollado en este trabajo asigna un papel importante a las políticas tecnológicas
gubernamentales para generar un proceso de aprendizaje acumulativo de la I+D y la innovación u otras
actividades tecnológicas críticas para la reestructuración y adaptación de las empresas en las economías
en vías de industrialización. Este proceso de aprendizaje, que en programas horizontales abarca distintas
empresas, sectores e incluso tecnologías, es un factor crítico para el crecimiento sostenido de dichas
actividades tecnológicas y para su "endogenización" ulterior, aunque ésta sea parcial (una situación en la
que el sector privado emprendería en forma autónoma estas actividades inclusive con o sin incentivos
drásticamente reducidos). Un importante vínculo crítico entre el aprendizaje de la innovación y su
crecimiento constante surge del hecho que el aprendizaje fomenta la demanda de dicha actividad por parte
de las empresas privadas. Antes de considerarlo en forma más explícita, quisiera recordar dos problemas
que surgen en la generación del aprendizaje acumulativo. En primer lugar, se trata de un proceso
"colectivo", lo que significa que cada firma aprende de todas las otras durante los primeros 5 a 8 años de
la implementación de un programa para promover la innovación y la I+D en el sector privado. En
segundo lugar, transformar un conjunto de procesos de aprendizaje individual en aprendizaje colectivo (y
también, asegurar la amplia difusión de este acervo de conocimientos y experiencia) evidentemente no es
evidentemente automático porque requiere un esfuerzo explícito por parte de los encargados de dictar
políticas, mucho más allá de la asignación de incentivos monetarios. Una observación final es que el
problema no es el aprendizaje individual sino el aprendizaje organizativo que, a la larga, debe conducir al
establecimiento y la difusión dentro de las empresas de las prácticas de gestión y organización de las
nuevas actividades tecnológicas.

Creación de demanda por las actividades tecnológicas

El proceso de aprendizaje acumulativo y colectivo, experimentado por el sector privado en general, sobre
la innovación, cuál es su impacto potencial y cómo encarar la innovación, tiene efectos de "mejora de
oferta y capacidad" así como de "aumento de la demanda" de la innovación. Estos dos conceptos van
juntos, de la misma manera que la "oferta afecta la demanda" en nuevas áreas de productos en las cuales
abundan las asimetrías de información y donde no se han asentado todavía las demás condiciones para un
mercado neoclásico maduro. Se debe observar que la "mejora de la oferta" significa – aunque no
exclusivamente - una capacidad de las empresas privadas para emprender actividades tecnológicas o de
innovación, investigación y desarrollo. (Debido a los costos de transacción, problemas de derechos de
propiedad intelectual y "activos complementarios", la posibilidad de generar agentes especializados para
realizar I+D puede verse limitada, aunque los agentes especializados que apoyan los esfuerzos de las
empresas individuales complementan la labor interna de estas empresas, deben surgir y seguramente
surgirán en un proceso satisfactorio de difusión de la innovación y la I+D.) Por otro lado, el aumento de
la demanda deriva de la disposición de las empresas a considerar la innovación (ya sea ésta generada
internamente o suministrada externamente por organizaciones especializadas de I+D) como un medio
para lograr sus objetivos. Se debe observar que, a menudo, el aumento de la demanda puede requerir la
adopción de una nueva estrategia por parte de estas empresas, una que sea compatible con el nuevo
ambiente de la economía (estos mismos cambios, como la liberalización y globalización, que han
convertido a la I+D y la innovación en un factor crítico para el sector privado). Por varias razones, el
aprendizaje colectivo puede ser tan importante como la experiencia individual para generar demanda de
I+D por parte de una empresa. El ejemplo exitoso de otras empresas puede ser el factor crítico para
inducir a una firma a emprender su primer proyecto de investigación y desarrollo; pueden existir "efectos

11
de distrito" tales como la aparición de instituciones o agentes especializados que prestan servicios críticos
de marketing, tecnología y finanzas, que respaldan a un "recién llegado" en el negocio de I+D. La
adopción exitosa de las actividades de innovación e I+D por los empresarios schumpeterianos puede
aumentar la competencia con el efecto de que la supervivencia de las empresas depende de su decisión de
emprender I+D y actividades de innovación.
Basándose en lo dicho, no es totalmente exacto que los programas de política tecnológica
horizontal (PTH) se rigen por la demanda, puesto que a menudo el cuello de botella inicial se debe tanto a
la falta de demanda por I+D por parte de las empresas como a problema de costos (un problema del lado
de la "oferta"). Además, contrariamente a las opiniones aceptadas, un programa diseñado e implementado
con éxito deberá tener en cuenta tanto a la oferta como a la demanda (un programa que proporciona
incentivos frecuentemente se identifica con acciones del lado de la oferta del problema, más
específicamente con los costos, mientras los programas orientados a la demanda se relacionan
habitualmente con programas de compras gubernamentales). Un esquema simple para ofrecer incentivos
monetarios para la I+D - una alternativa simplista en el contexto de políticas neoclásicas - solamente
resolvería el problema del costo de I+D. Sin embargo, esto tendría un efecto casi nulo sobre la cantidad de
actividad emprendida en la economía si el cuello de botella principal es el problema doble de la falta de
demanda por esta nueva actividad y la falta de capacidades para emprenderla. De esta manera, un
esquema basado exclusivamente en incentivos que no promueva el aprendizaje colectivo no solamente no
será impulsado por la demanda sino que no generará la demanda necesaria para la innovación y la I+D.
Bajo estas circunstancias, la probabilidad de una introducción exitosa y amplia de actividades de I+D e
innovación en el sector privado será inevitablemente pequeña.
La relación anterior entre aprendizaje colectivo de la innovación y la generación de demanda para
la innovación supone que el programa de apoyo a la innovación fue diseñado para satisfacer una
necesidad real, colectiva y estratégica del sector privado. En consecuencia, las actividades tecnológicas
socialmente deseables que se apoyen, deben ser compatibles con esas necesidades. La flexibilidad en la
aplicación de dichos programas es otro tema a considerar (compárense los programas israelí y chileno que
respaldan directamente la actividad tecnológica en empresas). Esto, a su vez, introduce interrogantes más
fundamentales sobre el mecanismo de políticas y la capacidad de implementarlas por el gobierno. Es
imprescindible prestar atención al fortalecimiento de estas capacidades para generar los programas que
incluyan políticas tecnológicas horizontales, y más aun para emprender exitosamente tanto una cartera de
programas horizontales como de programas dirigidos. Además, en mi opinión, resulta estratégicamente
incorrecto adaptar políticas de I+D e innovación en economías en vías de industrialización con un
enfoque que parta de la hipótesis de que las capacidades de formulación de políticas del gobierno
inevitablemente son, y seguirán siendo débiles.

La importancia de las subvenciones

En mi opinión, el análisis anterior tiene consecuencias para la selección de instrumentos o incentivos para
promover la innovación y la I+D en el sector privado. Me concentraré aquí en los programas que apoyan
directamente estas actividades en las empresas, especialmente en la fase inicial de la aplicación de estas
políticas , aunque la estructura conceptual se aplica en forma más amplia a todos los programas que
apoyan la transformación de los sistemas nacionales de innovación. Para mayor simplicidad compararé
las subvenciones con los préstamos, pues esto agudizará los contrastes. Para los fines de esta
comparación, las ventajas relativas que tienen los incentivos "puros" mediante subvenciones son
parcialmente aplicables a los préstamos que no sean reembolsables en caso de que falle el proyecto. Más
adelante se presenta una comparación más explícita con el interesante análisis de B. Stone.
La comparación entre el financiamiento de proyectos mediante subvenciones y préstamos
presupone la existencia de idoneidad en la utilización de los fondos. Esto es, a su vez, una condición para
el aprendizaje colectivo. En mi opinión, si no existen las condiciones mínimas de idoneidad, debería
considerarse la postergación de la implementación de tal programa. Esta opinión se aplica a lo que diré
sobre subvenciones versus préstamos y lo enunciaré enfáticamente para que resulte claro: si las

12
condiciones son tales que un proceso de aprendizaje acumulativo requiere la utilización de incentivos
mediante subvenciones y si dichos incentivos no pueden utilizarse en la economía (debido a razones
históricas, corrupción o lo que sea) entonces la implementación del programa debería suspenderse o
retrasarse.
En mi opinión, para lograr el aprendizaje colectivo de la innovación en un contexto donde dicha
actividad estaba ausente o era escasa, se requiere reunir una masa crítica de proyectos en un plazo corto.
En el caso israelí a principios de los setenta, esto significaría, por lo menos, 100 proyectos de
investigación y desarrollo al año. Esto significa que se necesita aplicar incentivos sólidos, claros y sin
ambigüedades, y que su continuidad sea creíble para las empresas. Las subvenciones a proyectos
individuales de desarrollo tecnológico parecen ser la mejor manera de asegurar el requisito de claridad de
los incentivos ofrecidos. Además, un subsidio del 50% o más de los costos de un proyecto de innovación
o de I+D constituye claramente un incentivo sólido, tanto en términos de ganancia esperada como en
términos de reducciones del riesgo. En mi opinión, es improbable que dicho nivel de incentivos a la
innovación y a la I+D se logre mediante préstamos, aun con tasas de interés subsidiadas.
Las subvenciones tienen otras ventajas con respecto a los préstamos, en lo que respecta a
procedimientos administrativos y particularmente al tiempo y el esfuerzo dedicado tanto por la agencia
gubernamental como por las empresas, desde la presentación de un proyecto de innovación o I+D hasta su
aprobación. Por lo menos, parte de la experiencia de México, Argentina e incluso Chile a principios de los
años noventa indica cuan engorroso puede resultar un esquema de incentivos a través de préstamos (véase
Teubal, 1992, que contiene una discusión del programa FIDETEC en México). En el caso mexicano la
aprobación del préstamo para un proyecto exigía—hasta 1992—la aprobación de la agencia
gubernamental (CONACYT), del Banco Nacional de Desarrollo (NAFIN) y del banco comercial que en
definitiva otorgaba el préstamo. El proceso era largo y también necesitaba que la empresa ofreciera una
garantía. El efecto fue una acumulación de proyectos presentados que todavía no habían recibido
aprobación final además del riesgo, e incluso incertidumbre, sobre el éxito final. Lo importante no es
sólo el tiempo y los costos involucrados, sino también el alto riesgo de que la aprobación pudiese fallar en
una de las etapas y la sensación de que el sistema no es confiable como para que los empresarios
dependan de él para apoyar la innovación en forma sostenible. Si bien este ejemplo es probablemente un
caso extremo de un mal sistema de préstamos para proyectos de innovación, pienso que ejemplifica
algunos de los problemas que se encuentran con este método de otorgar incentivos. En el caso mexicano,
una de las razones de la falta de "despegue" del programa FIDETEC hasta 1992 residía en los problemas
administrativos asociados con los préstamos, que era el método de otorgar incentivos a los proyectos
presentados en los primeros años de la implementación del programa. En el programa FONTEC chileno,
que hasta 1994 era más exitoso que FIDETEC en 1992, el instrumento de préstamos fue eliminado en
favor de subvenciones después de los cuatro primeros años de la fase de implementación.

El análisis de B. Stone

Mi preferencia por las subvenciones a los programas de innovación y de I+D es, a pesar de algunas
diferencias, esencialmente congruente con las conclusiones de B. Stone en su interesante ensayo sobre el
financiamiento de la innovación (Stone, 1997). Su preferencia por los "incentivos directos a las
actividades de I+D" - como subvenciones y algunos tipos de reembolsos - respecto de los "incentivos
financieros y garantías", tales como préstamos subsidiados, garantías de préstamos, participación de
capital, está bien fundada.
El marco conceptual de las políticas tecnológicas presentadas en el presente trabajo muestra por
qué, dentro de la categoría de incentivos directos, las subvenciones son preferibles respecto de los
préstamos para financiar las actividades innovadoras de las PYMEs. Por otra parte, el marco conceptual
de las políticas tecnológicas empleado por Stone esencialmente iguala la política con la concesión de
incentivos y no trata explícitamente los procesos subyacentes de reestructuración de empresas y los
cambios en el sistema nacional de innovación. Por lo tanto, no considera los problemas de selección,

13
alcance y ordenamiento temporal de los programas. Además, no considera explícitamente varios factores
en el diseño de programas, por ejemplo, neutralidad versus selectividad, programas horizontales versus
orientados, etc. Por ende, su encuadre no es adecuado para analizar la estructura de los programas que se
necesitan para adaptar satisfactoriamente la economía a circunstancias externas e internas cambiantes.
Además, a nivel de programas individuales, la preferencia de un tipo de intervención sobre otra
bien puede depender de la madurez de las actividades de innovación y de I+D en la economía. De esta
manera, aunque creo firmemente que la iniciación de un proceso de aprendizaje acumulativo de estas
actividades puede requerir subvenciones en la fase inicial de un programa horizontal, la reestructuración
del programa que ocurre en la fase posterior de un programa implementado exitosamente puede implicar
cambios en el nivel de apoyo a distintos tipos de proyectos así como cambios en las herramientas
utilizadas para este fin. Así, junto con la prescripción de reducciones en el nivel de apoyo a las empresas
que han acumulado suficientes capacidades de innovación puede ser aconsejable cambiar la forma en que
se conceden estos incentivos menores para los proyectos “de rutina”. Por ejemplo, en la nueva situación,
aproximadamente 10 años después de iniciarse el programa de apoyo a innovación e I+D, las ya mayores
empresas pueden estar mejor preparadas para soportar riesgos y, por ende, puede justificarse una
sustitución de subvenciones por préstamos.
La conclusión de lo anterior es que el tipo de instrumentos usados para "financiar" la innovación
puede ser sumamente dependiente de las circunstancias que podrían cambiar con el tiempo, en parte como
resultado del programa mismo de respaldo tecnológico. Un marco de políticas tecnológicas invariante en
el tiempo no podría considerar este factor. Además una política basada solamente en incentivos implicaría
que una reducción demasiado grande de los riesgos podría crear un riesgo moral y reduciría la calidad de
los proyectos presentados y aprobados. En contraste con esto, un marco de políticas generadoras de
aprendizaje y demanda probablemente consideraría la reducción del riesgo de innovación y de I+D como
la mejor manera de inducir una masa crítica de proyectos para el exitoso aprendizaje acumulativo de estas
actividades y su ulterior despegue y endogenización. Los costos, en términos de abuso del sistema y
riesgo moral, deben balancearse con los beneficios dinámicos de iniciar en la economía un proceso
dinámico y acumulativo de innovación e I+D.

¿Por qué el capital de riesgo no puede desencadenar la introducción y la difusión temprana de la

innovación en el sector privado? (Posibles implicancias de la experiencia israelí)

Una visión simplista del papel posible de las compañías de capital de riesgo en el financiamiento de la
innovación y la I+D afirmaría que no hay razón ni obstáculo especial por los cuales los países no deban
valerse de esta opción. De esta manera una vez establecida ésta, se eliminaría la necesidad del respaldo
estatal para estas actividades. El propósito de esta sección es examinar esta posición resumiendo
brevemente los resultados preliminares obtenidos en un proyecto de investigación en curso sobre el
surgimiento y el desarrollo de la industria de capitales de inversión en Israel (Gelvan & Teubal, 1997).
Demostraré que, en el caso israelí, la industria de capital de riesgo sólo surgió después de 25 años de
desarrollar I+D industrial e industrias de alta tecnología, además de un conjunto de circunstancias
favorables muy específicas explican conjuntamente el surgimiento de esa industria en 1993 y su
crecimiento explosivo desde entonces. Además, el respaldo continuo a la I+D en el sector privado no sólo
fue responsable, en primer lugar, del crecimiento de la alta tecnología, sino también de la fase inicial de
desarrollo de la industria de capital de riesgo en el período de cinco años de 1993 a 1997. Por otra parte,
dado el nivel real de desarrollo del capital de riesgo, queda claro que existen razones adicionales para que
el tema de la reestructuración y reducción de los subsidios I+D figuren prominentemente en la agenda de
políticas del país de los años 1998/99.

14
Definición y características del capital de riesgo

El término capital de riesgo carece de una definición clara. Una definición limitada sugerida por Lam
(1991) considera el capital de riesgo como inversiones de alto rendimiento en empresas de pequeño y alto
riesgo que se efectúan con el fin de aplicar comercialmente alguna innovación tecnológica. El concepto
de capital de riesgo empleado aquí incluye esto junto con dos condiciones adicionales: que las inversiones
se originen en un fondo especializado dedicado a este fin y que los propietarios de estos fondos busquen
oportunidades de "salida" en el mediano plazo, ya sea en el mercado de acciones (por ejemplo, ofertas
públicas iniciales en NASDAQ) o a través de fusiones y adquisiciones por parte de otras compañías.
Debe enfatizarse que capital de riesgo es más que dinero, el término también incluye una
definición organizacional sobre la forma en que se invierte el dinero. En la mayoría de los casos, el capital
de riesgo es administrado por organizaciones especializadas con una considerable experiencia acumulada
en inversiones. Los inversionistas de capital de riesgo habitualmente adquieren una participación en
compañías de alta tecnología, generalmente compañías jóvenes que recién inician sus actividades. Los
recursos así inyectados podrían utilizarse como recursos "semilla" para I+D en las fases iniciales de las
nuevas compañías o para financiamientos de fases posteriores, incluyendo las de financiamiento
“mezzanine” (que precede a una oferta pública inicial) en áreas tales como I+D, marketing, equipo de
capital, capacitación, etc. Los inversionistas de capital de riesgo en compañías también dan asesoramiento
sobre materias diversas (incluyendo gestión) y también tienen voz en el proceso de toma de decisiones de
las compañías donde invierten.
Por otra parte, los empresarios de alta tecnología (i) están vinculados a nuevas compañías
tecnológicas o compañías jóvenes, generalmente pequeñas; (ii) requieren los servicios sofisticados que
prestan las compañías de capital de riesgo (servicios financieros, servicios de administración y
marketing), y (iii) el acceso a estos servicios y la utilización efectiva de los mismos requiere que un
inversionista de capital de riesgo compre acciones de la compañía y participe activamente en el proceso
de toma de decisiones, por ejemplo, en lo referente al desarrollo de productos, marketing, administración,
personal, alianzas y vínculos con otras compañías, orientación de las ofertas públicas iniciales de
acciones, etc.12

Orígenes y desarrollo del capital de riesgo en Israel hasta los años 90

Hasta 1991, Athena Venture Partners era la única firma israelí importante de capital de riesgo. No
obstante, había 30 años de experiencia israelí con diversas formas de capital de riesgo, aunque se trataba
de una experiencia más bien limitada y con características distintas de las del capital de riesgo en los años
90. Lo que es más, si bien en Israel existían ciertas inversiones de capitalistas de riesgo extranjeros desde
1962, no había ninguna firma de capital de riesgo israelí hasta la creación de Athena en 1985.
La primera inversión de capital de riesgo en la industria israelí fue la que condujo a la fundación
de Elron Electronic Industries en 1962. Los socios eran dos: Discount Bank Investment Corporation
(DBIC, una subsidiaria de uno de los tres principales bancos de Israel en ese entonces) que contribuyó el
50% de la inversión de US$160.000, y el Rockefeller Venture Fund que aportó el otro 50%. DBIC no era
un fondo de capital de riesgo y su inversión no fue como la de una típica compañía o fondo de capital de
riesgo que planea salir de sus inversiones después de un período limitado de 5 a 8 años, sino que se
trataba de una inversión a en una compañía industrial especial con la que contrajo un compromiso a largo
plazo. El Rockefeller Venture Fund, por otra parte, "siguió la clásica política con limitación de tiempo que
es típica de las inversiones de capital de riesgo" y salió unos años después. Elron dio nacimiento a dos
compañías adicionales en los años 60 (Elbit y Elscint) y con ellas sus fundadores obtuvieron
impresionantes rentabilidades de sus inversiones.

12
Los empresarios tecnológicos deben distinguirse de los intra-empresarios de alta tecnología que surgen dentro de
grandes conglomerados o grupos comerciales.

15
 Cabe mencionar que, en los años sesenta, para las nuevas firmas era muy difícil obtener
financiamiento adecuado y eran escasas las opciones de capital de riesgo. La “Office of the Chief
Scientist” , del Ministerio de la Industria y Comercio, sólo comenzó a otorgar subvenciones para I+D en
1969-1970. Esta opción sólo parece haberse convertido en un factor importante en el financiamiento
inicial hacia fines de los años 70. Por ejemplo, las fuentes de fondos para la iniciación de Scitex, una
importante compañía de electrónica civil a principios de los años noventa, no fueron estrictamente fuentes
de capital de riesgo.
En 1971 se alcanzó un hito importante cuando Fred Adler, un inversionista de capital de riesgo de
la costa este estadounidense, comenzó a buscar oportunidades de inversión en Israel. Finalmente decidió
invertir en Elscint, permitiendo que en 1972 esta compañía participara en la primera oferta pública de una
compañía israelí en el NASDAQ. "Eso realmente enseñó cómo se podía hacer, demostrando el poder del
capital de riesgo para convertir a una compañía en pública y cosechar rápidamente utilidades".
A pesar de este ejemplo exitoso las compañías de capital de riesgo eran reticentes a invertir en
Israel, dados los obstáculos impuestos por la burocracia del gobierno, los controles de divisas y las
persistentes dudas sobre la posibilidad de repatriar las ganancias (a pesar de que oficialmente se asegurara
lo contrario). Además, había altos niveles de impuestos personales y empresariales y la percepción
predominante era que Israel era un lugar inestable y hasta peligroso. Todo el financiamiento disponible
para las compañías nuevas—que en general era extremadamente escaso, no sólo de fuentes de capital de
riesgo—provenía de Elron y otros grandes conglomerados y compañías, como el caso de Ormat Industries
que fundó Orbot a fines de los años 70 (un ejemplo de desarrollo intra-empresarial).
La situación mejoró en los años 80 debido al peso creciente del apoyo generalizado de la “Office
of the Chief Scientist” a la I+D industrial (incluyendo empresarios tecnológicos). Esto creó incentivos
para las inversiones en I+D, tanto por parte de firmas de capital de riesgo como de otras fuentes. Otro
importante factor que explica el crecimiento de las inversiones de capital de riesgo en los años ochenta es
la actividad del Binational Industrial R&D Fund (BIRD) que apoyó I+D conjunta entre compañías
estadounidenses e israelíes. Aunque no se relaciona directamente con el capital de riesgo, el BIRD
también contribuyó a reducir el riesgo empresarial y a incentivar la participación extranjera en
emprendimientos israelíes". Otros dos factores fue la reducción de los obstáculos burocráticos y los
controles monetarios, y el tratado de paz con Egipto.
El resultado de todos estos factores produjo una pequeña explosión de inversiones de capital de
riesgo en Israel en los años ochenta, con la participación de alguna forma de capital de riesgo extranjero.
Nuevamente, Elron (un conglomerado) invirtió en compañías desprendidas del mismo, junto con un
componente significativo de participaciones de capital de riesgo extranjero (por ejemplo, en Fibronics,
Optroteck, Biotechnology General y Zoran). Es importante observar que aun cuando las compañías
extranjeras de capital de riesgo hubieran preferido invertir en compañías israelíes, no habrían encontrado
entonces socios locales de capital de riesgo porque sólo había una compañía local de capital de riesgo, y
esto sólo desde 1985 (en el ejemplo anterior el socio fue un “holding” israelí de empresas de electrónica).
Además, parece que, aun cuando actuaron en forma conjunta con una empresa local, todavía insistían en
que "se estableciera una filial estadounidense de la compañía israelí para servir formalmente como
destinatario de la inversión".
Athena—la primera compañía local de capital de riesgo—fue fundada después de una serie de
éxitos de inversiones de riesgo con firmas extranjeras de capital de riesgos, incluyendo ofrecimientos de
acciones en Wall Street. Fred Adler fue un socio importante de Athena, dos socios adicionales fueron
israelíes (Tolkowsky, anteriormente de DBIC, y Elron).
La situación cambió dramáticamente a partir de 1993 cuando una compañía estatal de capital de
riesgo creó diez fondos específicos de capital de riesgo conjuntamente con compañías de capital de riesgo
extranjeras y/o otras firmas extranjeras (Yozma Funds). Éste y otros factores a ser analizados en este
trabajo produjeron una enorme expansión de una industria nacional de capital de riesgo durante un
intenso período de cuatro años. El número de fondos de capital de riesgo de propiedad nacional y

16
orientación israelí es de entre 30 y 60.13 Estas compañías manejan una cartera de inversiones entre 800 y
1500 millones de dólares. Las inversiones extranjeras de capital de riesgo pueden elegir entre una
variedad de socios locales potenciales cuando consideran invertir en operaciones tecnológicas en Israel.
Además, las perspectiva es que continúe la expansión de esta industria y el número de empresarios
tecnológicos en el país.

Antecedentes de los años ochenta

El desarrollo del capital de riesgo y del empresariado tecnológico durante los años 90 no ocurrió en un
vacío. En realidad, la industria de tecnología avanzada se había desarrollado en Israel desde 1967, con un
impulso inicial importante del sector militar y más aún en los años setenta y ochenta con el apoyo sólido y
constante a la I+D civil, mediante subsidios otorgados por la Office of the Chief Scientist. Con estos, y
otros, antecedentes podemos enumerar tentativamente un conjunto de condiciones preliminares básicas
que podrían haber jugado un papel en los acontecimientos posteriores. Los puntos más importantes son:

• 25 años de experiencia en la industria de tecnología avanzada.

• Empresariado tecnológico abundante en los años ochenta.

• Las crisis macroeconómica y financiera de mediados de los años ochenta.

• Disponibilidad de mano de obra altamente calificada.

• Vínculos con los Estados Unidos.

• Apoyo masivo del gobierno a la investigación y desarrollo.

En Gelvan y Teubal (1997) describimos cada uno de estos factores, incluyendo el papel de las
subvenciones del gobierno a la I+D del sector privado. El programa horizontal de apoyo a la I+D
industrial y otros programas (por ejemplo, el programa de incubadoras) parece haberse adaptado en forma
ideal a la promoción de nuevos emprendimientos tecnológicos. En los años 90 hubo una ola de nuevos
emprendimientos y esto, a su vez, representó una fuente considerable de demanda por los servicios
ofrecidos por las compañías de capital de riesgo. Estas condiciones preliminares deben haber constituido
un importante factor en la creación de nuevos fondos de capital de riesgo y la constitución de una
industria de capital de riesgo en el país.

Factores desencadenantes

Más allá de estos antecedentes, hubo factores importantes factores desencadenantes que jugaron un papel
en el proceso iniciado en 1992/93. Primero mencionaremos tres factores generales en forma resumida y
luego concentraremos nuestra atención en la creación de Yozma, una acción directa de política
gubernamental. Entre los factores generales se incluyen:

• El resultado de la guerra del Golfo y el final del boicot árabe a Israel facilitó una mayor inversión
extranjera y en particular creó nuevas condiciones para las compañías israelíes que actúan en
mercados mundiales.

13
Ver Y. Erlich en IVA 1997, p. 27 y E. Manor, IVA 1997, p. 39.

17
• Las positivas condiciones macroeconómicas generales fueron favorables para las empresas de
tecnología avanzada.

• Bajo costo de creación de nuevas empresas, como – por ejemplo – en el caso de empresas de
desarrollo de software, que se caracteriza por barreras minúsculas de entrada. Esto ha permitido a
muchos empresarios comenzar sus negocios prácticamente sin financiamiento externo.

• Creación de Yozma.

La creación de Yozma en 1993

Según varios observadores un factor importante entre los que desencadenó el proceso que comenzó en
1993 14parece haber sido la creación de Yozma en ese mismo año. Yozma era una compañía de propiedad
del gobierno de Israel con un capital de 100 millones de dólares que fueron principalmente usados de dos
maneras: (i) como fondo independiente de capital de riesgo, que invirtió directamente en compañías, con
preferencia en las más jóvenes; y (ii) como inversionista en otros fondos de capital de riesgo creados por
Yozma. Esto incluyó la creación de diez fondos especializados (Yozma Funds), con socios extranjeros con
experiencia como firmas de capital de riesgo (Advent, Walden, Oxton, China Ventures y Star); u otras
compañías (Daimler Benz, DEG, GAN y Singapore Technologies). La primera estrategia que se enfatizó
inicialmente no parece haber tenido éxito; en tanto que la segunda estrategia (basada en los fondos de
Yozma) parece haber generado un efecto catalítico significativo en el crecimiento posterior de la industria
de capital de riesgo en Israel. Nuestro análisis enfocará sólo la segunda estrategia. También considerará la
importancia del "aprendizaje de otros" como factor del el éxito de Yozma Funds.
En una transacción típica de Yozma—tal como la que lleva al Gemini 1 Fund—se estableció un
fondo de capital de riesgo con una participación limitada con un capital de aproximadamente US$20
millones. Yozma invertiría un participación limitada de un 40%. Al mismo tiempo, concedió a los titulares
del 60% restante del fondo, el derecho a comprar después de cinco años la participación de Yozma en el
fondo al costo de ésta más un rendimiento nominal. De esta manera, a través de Yozma, el gobierno
compartió el 40% de los riesgos de una inversión en el fondo de los inversionistas privados dejándolos
con las utilidades creadas por el fondo (ver Efrati en IVA, 1997). Si el fondo tenía éxito, los inversionistas
podrían ejercer su opción de compra de la parte de Yozma, aumentando así considerablemente la
rentabilidad de sus inversiones.
De esta forma, se creó un total de diez fondos de capital de riesgo, todos ellos en asociación con
una mezcla de capitalistas de riesgo y compañías extranjeras y locales.

Impacto de la participación extranjera

Los socios extranjeros invirtieron 150 millones de dólares que se sumaron a los 100 millones que Yozma
puso en los "Yozma Funds". Al elegir socios internacionales con una presencia mundial, Yozma se
aseguraba una exposición favorable en los mercados mundiales para las compañías de su cartera.15
Puesto que en esa época en Israel había muy poca experiencia real en fondos de capital de riesgo
(a pesar de las condiciones preliminares favorables), las interacciones entre los administradores de fondos

14
Ver D.Effrati en (IVA, 1997),
15
Ver . Erlich en IVA, 1997 y E. Mlavsky, director del fondo Gemini 1, en relación con el impacto

de la participación de la firma de capital de inversión estadounidense Advent. El Fondo Gemini 1 fue uno

de los 10 fondos de la iniciativa Yozma.

18
israelíes y los profesionales internacionales de capital de riesgo ayudaron a crear un conjunto de
profesionales israelíes especializados en capital de riesgo. Hubo un fuerte efecto de aprendizaje durante
los últimos cuatro años—en cierta medida impulsado por la experiencia de Yozma—que explica el
crecimiento notable de los fondos de capital de riesgo en Israel.
Parece importante distinguir entre dos procesos de aprendizaje—el aprendizaje por parte de las
firmas israelíes de capital de riesgo y el aprendizaje por parte de los empresarios tecnológicos israelíes.
Ambos tipos de aprendizaje implican vínculos, contactos e interacción con agentes extranjeros. Las
firmas locales de capital de riesgo aprendieron de sus socios extranjeros en el contexto de su participación
en fondos de capital de riesgo orientados a las empresas israelíes. Por su parte, a través de la red de
contactos y las oportunidades de hacer negocios en países extranjeros, los empresarios tecnológicos
israelíes aprendieron cómo innovar con una orientación a mercados extranjeros, mejorando
constantemente sus habilidades gerenciales. Además de aprender, a través de Yozma Funds hubo un
"efecto de demostración" de que el capital de riesgo puede ser exitoso y rentable. Estos factores indujeron
un flujo significativo de recursos a la industria nacional de capital de riesgo.

El efecto "gatillo" de Yozma podría resumirse como:

Yozma Funds ⇒ Aprendizaje de extranjeros ⇒ Demostración de altas utilidades ⇒ Entrada de fondos

privados

El impacto general de Yozma parece difícil de estimar. Sin embargo, debe asignársele una parte
de los beneficios dinámicos incorporados a la economía nacional mediante el desarrollo subsiguiente y
paralelo de la industria de capital de riesgo de Israel y el conjunto de empresarios tecnológicos de sus
industrias de alta tecnología. Este tema debería ser objeto de una investigación futura. Queda claro, sin
embargo, que la posterior aparición de fondos privados de capital de riesgo, después de la experiencia de
los fondos de Yozma, ocurrió sin los incentivos de Yozma.

Resumen y conclusiones

En resumen, la aparición y el desarrollo de la industria de capital de riesgo en Israel durante los años 90
destaca su relación con el desarrollo de la industria de alta tecnología antes y durante este período.
Mientras el alcance y la madurez de la industria israelí de alta tecnología a fines de los años ochenta y
principios de los noventa parecían constituir un antecedente favorable,16 algunos desarrollos de alta
tecnología de los años 90 parecen haber co-evolucionado con los capitales de riesgo. Este ha sido
particularmente el caso del empresariado en sectores de alta tecnología, cuya cantidad ha aumentado
considerablemente durante el período pari passu con el crecimiento en inversiones en y por las compañías
de capital de riesgo.

Papel de las políticas

Este trabajo asigna un papel importante a la política tecnológica horizontal de apoyo a la I+D industrial
del sector privado que existe en Israel desde 1969 y a las políticas específicas dirigidas a estimular las
inversiones de fondos de capital de riesgo durante los años 90. Los subsidios a la I+D representaron un
antecedente favorable, complementario del esquema de apoyo al capital de riesgo que pareció tener un
importante efecto "gatillo" a principios de los años 90. Más específicamente, dado que los subsidios a la
I+D también estimularon las empresas tecnológicas , sin discriminar contra nuevas empresas, se generó
una "demanda" por los servicios prestados por las compañías de capital de riesgo, tales como servicios
financieros, gerenciales y de marketing que esos empresarios no poseen en sus firmas. Además,

16
Por varias razones un sector de capital de riesgo no podría haber evolucionado en las etapas
iniciales de la industria de alta tecnología.

19
compartieron el riesgo y redujeron los costos privados de realizar inversiones de capital de riesgo en
empresas que recién comienzan y otras compañías jóvenes intensivas en I+D. De esta manera, aun cuando
esto no se ha investigado cuidadosamente, parece que los subsidios a la I+D contribuyeron
significativamente tanto a la oferta como a la demanda por capital de riesgo y los servicios relacionados,
y a través de ello, al crecimiento de una industria de capital de riesgo.
Las políticas específicas, orientadas, que estimularon directamente a las compañías de capital de
riesgo, no fueron menos importante que los subsidios "generales" a I+D. A través de Yozma, una
compañía gubernamental de capital de riesgo, el gobierno creó en 1993 un conjunto de fondos
especializados e invitó a participar compañías extranjeras de capital de riesgo y a inversionistas
nacionales. Ambos grupos recibieron incentivos para minimizar pérdidas y para aumentar las utilidades.
Se atrajo una serie de importantes compañías de capital de inversión y otras de los Estados Unidos,
Europa y Asia. El efecto parece haber sido un proceso intenso de aprendizaje colectivo donde las
compañías locales de capital de riesgo y los inversores aprendieron de las compañías extranjeras de
capital de riesgo. El vibrante mercado estadounidense de acciones tecnológicas permitió la rápida salida
de estas inversiones de capital de riesgo en plazos cortos, con un bajo índice de fracaso, y con tasas de
rendimiento sumamente altas. Aparentemente esto condujo a una rápida entrada de nuevas compañías de
capital de riesgo, tanto nacionales como extranjeras que ingresaron sin los incentivos de Yozma, así como
una nueva ronda de empresarios tecnológicos. De esta forma, se produjo un ciclo virtuoso de co-
evolución entre ambos conjuntos de agentes económicos y con un proceso en el que la "demostración de
rentabilidad" y el aprendizaje desempeñaron papeles cruciales.
Una importante conclusión es que el apoyo generalizado a la I+D otorgado directamente a las
empresas y el capital de inversión no siempre son mutuamente sostenibles, pero puede pasar por períodos
de fuerte complementariedad. El estímulo de industrias nacientes de tecnología avanzada exclusivamente
a través de capital de riesgo no es siempre posible. La experiencia israelí sugiere que también puede ser
importante continuar el apoyo a la investigación y el desarrollo (pero en forma reestructurada) como parte
de una estrategia para desarrollar una industria de capital de riesgo.

Conclusiones

Este trabajo considera el problema de financiar la innovación y la I+D en economías en vías de

desarrollo insertando la discusión en el marco de una perspectiva más amplia de política tecnológica
evolutiva y sistémica adaptada a las condiciones prevalecientes en estas economías. El marco de políticas
enfoca programas individuales orientados directamente a promover la innovación y la I+D en el sector
privado (programas de política tecnológica horizontal). El tema del financiamiento se considera desde el
punto de vista de las herramientas más adecuadas para proporcionar incentivos a las firmas para
emprender innovación e I+D. Se presenta un fuerte argumento para usar subsidios, en vez de préstamos,
para innovación e I+D por la transparencia del incentivo provisto, la relativa facilidad de administración y
el bajo costo administrativo y de transacción para las empresas beneficiarias. Estas ventajas aumentarán la
factibilidad de estimular rápidamente una masa crítica de proyectos, que es una condición indispensable
para llevar a cabo un proceso de aprendizaje colectivo y acumulativo de la innovación y la I+D, el
principal objetivo de la política de innovación en la fase inicial de implementación de políticas de
tecnología horizontal. Con la posible excepción de Brasil, y posiblemente Chile, la mayoría de los países
de América Latina están en la fase preliminar de la adopción de innovación e I+D generalizados y
autosustentados en el sector privado.
Este análisis también es relevante para una discusión del equilibrio entre el respaldo directo a la
innovación y la I+D así como el apoyo a las instituciones y capacidades que constituyen la infraestructura
tecnológica del país (Teubal 1997b). Esto es importante para asegurar un equilibrio entre la innovación y
la difusión en la economía, donde la infraestructura tecnológica (junto con el aprendizaje acumulativo de

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innovadores) es una fuerza importante para la promoción de la difusión amplia de innovación e I+D entre
las firmas rezagadas o imitadoras (las empresas schumpeterianas avanzadas serían las primeras en
aprovechar una PTH que promueva nuevas actividades tecnológicas en la economía). El caso israelí,
especialmente hasta principios de los años noventa, sería un ejemplo claro de una tendencia a favorecer la
innovación y la I+D así como una correspondiente inclinación hacia la anti-difusión, que en parte (pero
sólo en parte) podría justificarse dado la amplia oferta de mano de obra tecnológica disponible en la
economía (Teubal, 1997b). Una tendencia opuesta parece caracterizar las políticas seguidas por varios
países latinoamericanos en los años sesenta y setenta, con un énfasis en el apoyo a la infraestructura
tecnológica sin un esfuerzo correspondiente para a promover innovación e I+D en las empresas. (Esto no
parece haber evitado la tendencia de anti-difusión de las políticas de estos países.) El análisis sugiere que
una introducción de políticas amplias para apoyar de manera flexible la actividad tecnológica en las
empresas será un claro tema de debate de la agenda de políticas de algunos de estos países en los
próximos años. Estas políticas podrán incluir opciones entre actividades tales como la absorción y
asimilación de tecnología, I+D e innovación, sin evadir el apoyo para nuevas infraestructuras tecnológicas
que serían indispensables al comienzo del nuevo milenio.
Finalmente, destacamos el papel del capital de inversión en el financiamiento de I+D. Un examen
preliminar del caso israelí—donde el capital de riesgo surgió como fuerza importante recién en 1993,
después de 25 años de existencia de las industrias de alta tecnología—sugiere que probablemente este
mecanismo no será el iniciador de un proceso de introducción y "difusión" de innovación e I+D en el
sector privado de las economías en vías de desarrollo. Probablemente esto sucederá después que 1) se
haya acumulado en la economía una significativa experiencia en I+D; y 2) se activen factores "gatillo"
apropiados (tanto cambios de ambiente económico y de políticas como de programas dirigidos que
respalden dichas instituciones). Los incentivos de subsidios continuados para I+D pueden ser aun
necesarios durante la fase inicial del desarrollo de esta nueva industria.

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