Reflexiones sobre cuestiones pendientes de la Agenda de Política Pública en

Ciencia, Tecnología e Innovación de Argentina

Eje temático 1: Políticas de ciencia y tecnología.

Análisis de políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación

Del Bello, Juan Carlos

Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología
Universidad Nacional de Quilmes
jdelbello@unq.edu.ar

Abeledo, Carlos R
Programa de Posgrado de Política y Gestión de la Ciencia y la Tecnología
Universidad de Buenos Aires
cabeledo@mail.retina.ar

Palabras clave: Política científica y tecnológica, políticas públicas

Presentación

Este trabajo reflexiona sobre la agenda de las políticas públicas en ciencia, tecnología e
innovación en Argentina. Se identifican las fortalezas y debilidades de la política
pública actual y los temas que requieren una especial atención por parte de los decisores
de política. Se tratan aspectos vinculadas a las fallas de intervención del Estado
derivadas de problemas de governanza de actividades fundamentalmente transversales,
que atraviesan diferentes áreas económicas y sociales. Entre las materias que requieren
una incorporación más clara y efectiva a la agenda pública se analiza el problema de la
formación de personal científico y técnico, la cantidad de investigadores necesarios
para sustentar el proceso de cambio e innovación tecnológica, la orientación de las
actividades de investigación a la resolución de problemas económicos y sociales, y los
incentivos a la innovación tecnológica en el sector privado.

1. La política científica y tecnológica. Fortalezas y debilidades

La agenda oficial de la política pública en ciencia, tecnología e innovación (CTI) para el

período 2006/2010, está desarrollada en el Plan Estratégico Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación “Bicentenario” (2006/2010), que se inscribe en el mandato de
la ley 25467 de ciencia, tecnología e innovación. Los principales objetivos y metas del

1
Plan son1: (i) alcanzar al final del período una inversión consolidada en CTI del 1% del
PIB, con una participación paritaria estatal y privada, y un total de investigadores
equivalentes a tiempo completo de 2,3 º/oo de la PEA;2 (ii) desarrollar capacidades,
recursos humanos y acciones de investigación e innovación en nueve “áreas-problema-
oportunidad”3 y en diecinueve “áreas temáticas prioritarias” (disciplinarias y
tecnológicas)4, en ambos casos en coordinación con los ministerios sectoriales; (iii)
desarrollar el Sistema de Información de Ciencia y Tecnología Argentino (SICyTAR);
(iv) evaluar externamente las instituciones nacionales del sistema nacional de CTI e
impulsar programas de estratégicos de fortalecimiento institucional y cambio
estructural; (v) desarrollar y consolidar la federalización de la CTI a nivel de
provincias y regiones; (vi) promover actividades de divulgación y alfabetización en
ciencia y la tecnología y, (vii) fortalecer los mecanismos de coordinación del sistema y
de programación a corto, mediano y largo plazo.
Naturalmente, el objetivo principal de incrementar la inversión en CTI, incluye
objetivos cualitativos de ampliar la capacidad de innovación del sector privado y de
desarrollo de las actividades de investigación a nivel público y privado. A su vez, la
meta de incrementar el total de investigadores incluye políticas de formación a través de
la ampliación de las becas de doctorado y posdoctorado, así como el retorno de
científicos del exterior.5

1
Esta presentación es una construcción analítica de los autores y no responde a un documento integrador
de la política pública en CTI.
2
En el documento Bases para un Plan Estratégico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnología e
Innovación 2005-2015 se planteaba una meta de 60 .000 investigadores EJC en 2015, equivalentes a 3º/oo
de la PEA.
3
(1) Marginalidad, discriminación y derechos humanos; (2) competitividad de la industria y
modernización de sus métodos de producción; (3) competitividad y diversificación sustentable de la
producción agropecuaria; (4) conocimiento y uso sustentable de los recursos naturales renovables y
protección del medio ambiente; (5) infraestructura y servicios de transporte; (6) infraestructura energética
y uso racional de la energía; (7) prevención y atención de la salud; (8) política y gestión del estado y (9)
política y gestión educativa.
4
(1) Agroindustrias y alimentos; (2) biotecnología; (3) educación; (4) energía; (5) estado y sociedad y
calidad de vida; (6) matemática aplicada interdisciplinaria; (7) medio ambiente, tecnologías limpias y
remediación de la contaminación ambiental; (8) microelectrónica; (9) nanotecnologías; (10) recursos del
mar y de la zona costera; (11) recursos mineros; (12) sustentabilidad de la producción agropecuaria y
forestal; (13) tecnología de la información y las comunicaciones; (14) tecnología de los materiales; (15)
tecnología espacial; (16) tecnología nuclear; (17) tecnologías biomédicas; (18) trabajo, empleo y
protección social y (19) violencia urbana y seguridad pública.
5
La SECYT está desarrollando el Programa RAICES, que además de procurar el regreso de
investigadores argentinos residentes en el exterior, incluye la articulación de actividades de investigación
entre argentinos residentes y no residentes en el país. Asimismo, el programa PMT III con el BID prevé el
financiamiento de la radicación de investigadores actualmente radicados en el exterior.

2
El contexto económico nacional

A partir de la crisis económica de fines de 2001 se produce un cambio muy significativo

en la política económica con la devaluación del peso (fin del régimen de
convertibilidad), la suspensión del pago de la deuda externa y la pesificación de los
contratos. Desde 2002 hasta el presente se han mantenido los fundamentos del nuevo
enfoque económico. Sin lugar a dudas la firmeza en la negociación de la deuda pública
externa posibilitó una quita en torno al 65% que no registra antecedentes comparables a
nivel mundial constituye un hecho clave en la nueva economía nacional por su notable
impacto en las finanzas públicas y las cuentas internacionales. El escenario
internacional favorable de altos precios de los commodities, la pujanza de la economía
mundial, la liquidez financiera y las relativas bajas tasas de interés, han coadyuvado a
una política económica basada en: desendeudamiento, superávit fiscal, tipo de cambio
alto y competitivo, inflación moderada y mejora gradual del salario real. La economía
argentina registra altas tasas de crecimiento económico en el último quinquenio,
reducción de la desocupación abierta a un dígito y mejora de los indicadores de pobreza
e indigencia. El sector industrial crece al ritmo de la economía y el coeficiente de
inversión bruta fija es superior a veinte puntos porcentuales del PIB.
No obstante las buenas señales macroeconómicas, es esencial asegurar sustentabilidad a
mediano plazo del crecimiento económico, para lo cual la mejora de la competitividad
de la producción local y la reconversión del patrón productivo hacia actividades más
intensivas en conocimiento, constituyen las garantías de un desarrollo a largo plazo.
En este escenario de cambio estructural, ha sido factible la recuperación de los niveles
de inversión pública en CTI a valores comparables y levemente superiores a los de fines
de la década de los noventa y el aumento gradual de la inversión privada en innovación,
producto de la reactivación y crecimiento económico.

Últimos avances en políticas públicas en CTI

En este contexto, el Estado ha ampliado el instrumental de política en CTI, básicamente

a partir de un nuevo programa con el BID conocido como PMT III (SECYT/BID, 2006)
para el período 2006/2010 que, a la vez que renueva el apoyo a la Agencia Nacional de
Promoción Científica y Tecnológica, abre nuevas herramientas de apoyo a la CTI.
Especial relevancia adquieren: (i) la promoción de Proyectos Tecnológicos Integrados

3
(PI TEC) para el desarrollo tecnológico de aglomerados productivos (clusters); (ii) el
desarrollo de “aglomerados de conocimiento” a través de Programas en Áreas
Estratégicas (PAE); y (iii) la inserción de investigadores en laboratorios de I+D del
sector privado y en unidades de investigación del sector público, para su consolidación
y desarrollo de programas de mediano plazo. Complementariamente el PMT III prevé la
evaluación externa de instituciones estatales de I+D y el apoyo a programas de
mejoramiento en línea con las recomendaciones de las evaluaciones.
Paralelamente, el gobierno estableció políticas en sectores de alta tecnología,
específicamente en software (Ley 25.922 de Promoción de la Industria del Software) a
través de un régimen de incentivos fiscales específicos (estabilidad fiscal, reducción de
los impuestos distorsivos al trabajo calificado) y financiamiento directo a través del
FONSOFT, el primer fondo sectorial que se crea en el país. Un régimen similar está en
discusión en el Congreso de la Nación para Biotecnología. Asimismo, el estado y el
sector privado han creado recientemente la Fundación Sadosky, para el desarrollo de las
TICs, constituyendo una de las primeras experiencias institucionales público/privada
para el desarrollo científico y tecnológico.6
En conclusión, la estrategia y principales herramientas de política pública en CTI
refuerzan el cuerpo institucional construido diez años atrás (la Agencia y sus fondos
FONCYT y FONTAR) y profundizan los incentivos a la innovación en el sector
privado. Sin embargo, los incentivos fiscales a la innovación son insuficientes para
potenciar la inversión privada en investigación e innovación, ya que los niveles actuales
de beneficios fiscales son sub óptimos (apenas alcanzan el 50% del presupuesto fiscal
de la década anterior).
En este marco de “buenas noticias” cabe interrogarse sobre los vacíos y/o insuficiencias
de la política pública, que podrían afectar el logro de las metas cuanti y cualitativas
planteadas para el 2010. Las principales fortalezas de la política de CTI son:

(i) La consolidación de una nueva institucionalidad pública para promover la

investigación científica y la innovación tecnológica
(ii) El modesto pero meritorio inicio de políticas sectoriales activas (software,
biotecnología)

6
Con anterioridad dos empresas intensivas en conocimiento, BioSidus y Bioceres, acordaron con el
CONICET la creación del INDEAR, un centro de I+D de biotecnología vegetal en la ciudad de Rosario.

4
 (iii) El despliegue de incentivos múltiples para el desarrollo de aglomerados de
conocimiento (PAEs) y productivos (PI TEC)
(iv) El retorno a prácticas sistemáticas de programación, como en 1972, 1983 y
1997.

En cuanto a debilidades de la política pública se destacan:

(i) Problemas de governanza de la política en CTI, en términos de coordinación

de actores (producción, universidades, educación técnica superior no
universitaria, exportaciones e inversiones) y de políticas públicas
(ii) La ausencia de una política integral de desarrollo de la competitividad
sectorial y/o regional.
(iii) La reforma estructural de los principales organismos estatales de CTI, en
especial CONICET e INTI.
(v) La escasa orientación de la investigación científica y tecnológica a la
resolución de problemas nacionales con relevancia social o económica.
(vi) La ausencia de una política de educación técnica en el nivel superior, de
investigación universitaria y de promoción de la vinculación
universidad/empresa
(vii) Insuficiencias varias en la política de personal científico y tecnológico
(viii) Insuficiencia en los incentivos fiscales al sector privado

Veamos las debilidades apuntadas, desde una perspectiva policy oriented.

2. La Agenda incompleta de política de CTI

2.1. Los problemas de governanza de la política en CTI

El Gabinete Científico y Tecnológico (GACTEC) creado a fines de los noventa, como

ámbito institucional de coordinación y conducción de la política de CTI a nivel
nacional, fue luego legitimado en la Ley 25467 por la cual se estructura legalmente el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. A diferencia de otros países de
América Latina como Brasil, Cuba y más recientemente Venezuela, que crearon
Ministerios de CTI, en Argentina se optó por esta figura presidida por el Jefe de

5
Gabinete de Ministros, versión atenuada de los Primeros Ministros de los sistemas
parlamentarios europeos y canadiense.
El GACTEC funcionó activamente hasta 1999 inclusive, aprobando los sucesivos
Planes Plurianuales de CTI y fundamentalmente por una circunstancia casual: el Jefe de
Gabinete había sido Ministro de Educación, ex Presidente de la Comisión de Ciencia y
Tecnología de la Cámara de Diputados de la Nación, autor e impulsor de la principal
norma legal de promoción de la innovación tecnológica (Ley 23877) y ex investigador
del INTA. Es decir, la jefatura de gabinete estaba a cargo de una persona con interés en
la materia. Luego, en la primera mitad de la década del 2000, el GACTEC
prácticamente no funcionó, en parte por la aguda crisis económica que desplazó de la
agenda de prioridades nacionales el sector, y en parte, por la clásica tradición estatal de
considerar la CTI más bien como parte de la agenda pública “cultural” y no del
desarrollo económico. Muy recientemente el GACTEC volvió a reunirse para tratar y
aprobar el Plan Bicentenario, pero no ha tenido una participación activa en la
elaboración de las políticas públicas de CTI. En conclusión, el país continúa padeciendo
el problema estructural de no atender los temas de CTI como componentes clave para el
desarrollo.
¿Es posible que el GACTEC cumpla su misión de máximo ámbito institucional público
de política CTI o continuará teniendo una función meramente formal? No hay dudas
que dado el carácter transversal de CTI a lo largo de áreas económicas y sociales, para
que la política en CTI alcance los resultados esperados es imprescindible un nivel de
macro coordinación y definición de directrices y estrategias. La experiencia
internacional no brinda recetas en esta materia. Brasil, Cuba y más recientemente
Venezuela crearon el Ministerio de CTI (en el caso cubano también incluye la cuestión
ambiental), como en Alemania y en Francia (en este caso es un ministerio de
investigación y educación universitaria). Estados Unidos cuenta con una Oficina de
Ciencia y Tecnología cuyo Director depende directamente del Presidente y si bien no
maneja recursos, el Director tiene rango de ministro y opina sobre los temas en todos
los ministerios y agencias. Esta figura es muy extraña a nuestra cultura institucional. En
el pasado (1970/72, 1983/89, 1989/1996) el Secretario de Ciencia y Tecnología
integraba el gabinete nacional de ministros. No hay una evaluación de esas experiencias
que permita sacar la conclusión que la política en CTI fue más potente que cuando su
diseño provenía de un Secretario que dependía de un Ministro (Educación). A contrario
sensu, es posible plantear la hipótesis que desde la perspectiva de la dotación de

6
recursos económicos, en el pasado reciente (1996/99 y 2003/07) la mayor inversión
pública resultó de la voluntad política del Ministro de Educación. ¿Será una cuestión de
liderazgo del responsable del sector, tanto político como técnico? Es altamente
probable. En fin, existe un evidente problema de governanza a nivel macro. Por la
experiencia adquirida se propone que el Secretario de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva dependa directamente del Presidente de la Nación y por ende integre el
consejo de ministros.

2.2. Las carencias de la política de competitividad

Muy recientemente el Gobierno nacional lanzó el Plan Productivo Nacional (Ministerio

de Economía, 2007), cuyos ejes rectores son las exportaciones, la inversión, la
competitividad y el financiamiento. La competitividad es entendida como el incremento
sistemático del nivel de productividad de la economía y la transformación de la
estructura productiva, a nivel de sectores, cadenas de valor y conglomerados
productivos, que combinen un alto grado de innovación y que no sean islas de
modernidad. El Plan afirma: “El reto de la política productiva para la Argentina es,
entonces, promover un cambio que transforme la estructura productiva a favor de
actividades que incorporen más innovación y que contribuyan al desarrollo de un tejido
productivo más denso, en forma consistente con los ejes rectores de aumento de las
exportaciones, la inversión y la competitividad”
En cuanto a los lineamientos sectoriales se promueven las actividades de “alto impacto
potencial”: biotecnología, nanotecnología y energías renovables, los “sectores
innovadores”: agroalimentos, farmo y agroquímica, TICs, tecnología nuclear,
aeroespacial y satelital, bienes de capital y servicios de alto valor agregado (turismo,
industrias culturales, diseño, etc.) y los “sectores tradicionales”. El documento explicita
la necesidad de la “coordinación interministerial”, específicamente del Plan Estratégico
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Plan Estratégico Territorial y el Plan
Nacional de Inversión Pública.
A nivel del discurso pareciera que el Plan está en la línea correcta, pero carece de
articulación analítica, es muy impreciso y no están presente cuestiones básicas, tales
como: (i) políticas integrales para los conglomerados productivos; (ii) articulación
sectorial y regional y (iii) la institucionalidad necesaria para asegurar una buena
“governanza” del Plan. Por ejemplo, no incursiona en la articulación entre la Agencia

7
Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, la Agencia Nacional de Desarrollo de
Inversiones y la Fundación Export-AR.
En síntesis, no existe una política de competitividad que efectivamente integre CTI a
una política más global, a diferencia de otros países, incluso de menor desarrollo
relativo, como Perú, que están intentando desarrollar un Plan Nacional de
Competitividad a partir de mejoras en la governanza pública. (Ver Del Bello JC, 2007)

2.3. La governanza de los organismos estatales de CTI

Los organismos estatales de CTI, tales como CONICET, INTA, INTI y CNEA, creados
en el marco de los antiguos procesos sustitutivos de importaciones no han registrado
reformas estructurales. Padecen de baja autonomía respecto de la administración central,
cuentan con rígidos sistemas de personal e inflexibles regímenes de remuneraciones, no
tienen flexibilidad y agilidad para generar recursos propios y disponer de ellos, así
como de su patrimonio. En fin, son instituciones pensadas para el enfoque superado de
la “transferencia de tecnológica”, que supone una situación de generación y oferta de
tecnologías por parte del Estado, y un sector empresarial pasivo “demandante”. El
enfoque de los sistemas nacionales de innovación ha superado esa visión, pero las
instituciones continúan funcionando con el viejo enfoque. Los “involucrados/actores”
(stakeholders) no tiene participación en los gobiernos de las instituciones, o la
participación es de naturaleza corporativa (representantes del sector privado en el
Directorio del CONICET sin empresas, por ejemplo). Mientras que otros países de la
región han reestructurado instituciones o generado nuevas, con un enfoque basado en la
asociatividad y en el desarrollo de redes, los institutos estatales argentinos permanecen
congelados en el tiempo (Del Bello J.C., 2007 y Del Bello MJ , 2007). Lo novedoso en
Argentina es la Fundación Sadosky, recientemente creada a la que hay que ver andar, y
el INDEAR antes mencionado. El CONICET continúa padeciendo su drama existencial
de ser un organismo mixto de promoción de la ciencia y la tecnología y de
administrador de la Carrera de Investigador Científico y un centenar de institutos,
centros y programas, de pequeño y micro tamaño. El INTI continúa siendo el instituto
tecnológico “menor” en comparación con el INTA y la CNEA. Esta última continúa
deambulando en el marco de una política sectorial con poca claridad respecto del papel
de la nucleoelectricidad en la matriz energética argentina. Quizás el INTA sea la única
institución estatal que muestra mejoras, aún cuando serían deseable niveles mucho

8
mayores de autonomía, siguiendo las experiencias del INIA como ente público no
estatal en Uruguay, o la corporación EMBRAPA de Brasil, o los CENI colombianos,
por citar algunos ejemplos de instituciones mucho más autonómicas.
Los cambios en la governanza de los institutos estatales, incluye su reinvención en
términos de la definición más precisa de sus objetivos y los roles públicos que debería
cumplir cada uno, del papel que cubrirán a futuro en contextos asociativos; las nuevas
modalidades de gestión que suponen el planeamiento estratégico, la evaluación externa
y la rendición de cuentas, la incorporación de los stakeholders en los órganos
colegiados de gobierno, la autarquía económica y financiera y los buenos incentivos
estatales a la transformación estructural.
Es un hecho auspicioso que el gobierno nacional impulse la evaluación externa de estas
instituciones, recuperando una práctica de fines de los ’90, tarea bajo la responsabilidad
de la SECYT. Sin embargo, las instituciones son renuentes a ser evaluadas, y no han
manifestado mayor interés (salvo las muy pequeñas). Las evaluaciones están
acompañadas del financiamiento de la formulación de programas de mejoramiento y/o
reconversión, que no ha sido un incentivo atractivo para las instituciones. Como se
planteaba en la sección 2.1, este es un ejemplo de problemas de governanza a nivel
sistémico.

2.4. La reforma pendiente de la educación superior

Argentina registra una alta tasa de matriculación (60%) en educación superior y

universitaria en particular (47,7%), la más alta de Latinoamérica y en cierta medida
comparable con algunos países desarrollados. (Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología, 2007). Un cuarto de los estudiantes de educación superior cursan en
instituciones terciarias, fuertemente especializadas en formación docente. Por otro lado,
más del 50% de los estudiantes universitarios cursan carreras tradicionales, como
Medicina, Derecho y Contador Público. El sistema universitario se caracteriza por su
carácter autonómico y el Estado desarrolla limitadas acciones de programación del
sistema, apoyadas con modestos recursos económicos, dado que el mayor soporte
estatal se canaliza en la modalidad de subvenciones con uso discrecional por parte de las
universidades estatales, únicas receptoras del financiamiento público ya que están
prohibidas las subvenciones del Estado a las universidades privadas.

9
Hace un par de años atrás, el Estado nacional sancionó la Ley 26058/05 de Educación
Técnico Profesional, con el propósito de apoyar esta formación en los niveles educativo
medio y superior, afectados, sobretodo el primero, por la reforma de la educación
secundaria de los años `90. Lamentablemente el financiamiento estatal destinado a la
educación técnica superior excluyó a las universidades que, en muchos casos como la
educación técnica agraria, tiene una importancia comparable a las instituciones
terciarias.
La formación superior en carreras técnicas de corta duración, sean ellas dictadas por
institutos especializados “no universitarios o terciarios”, comos los Politécnicos
británicos y los Faschoschulen alemanes (modelo binario de educación superior), o por
las universidades en los ejemplos de Suecia, Italia y España (modelo integrado), son
clave para el desarrollo de los sistemas nacionales de innovación. Aunque resulte algo
extremista, entendemos que Argentina presenta un nivel muy subdesarrollado de este
segmento educativo. Por un lado, las universidades se concentran en carreras de ciclo
largo con títulos de grado de ingeniero, licenciado o equivalente, y son excepcionales
las titulaciones de “Técnico Superior”, que habiliten para el ejercicio profesional. Por su
parte, la mayor parte de las instituciones terciarias se concentran en formación docente y
no en formación técnica. Centenares de institutos de formación docente dominan la
escena de la educación terciaria argentina. En el mundo del revés, la formación docente
debería ser universitaria, como Francia o Costa Rica. El intento de crear una instancia
de formación profesional técnica con la Universidad Obrera en los años `50 se frustró
cuando se convirtió en la Universidad Tecnológica dedicada a la formación de
ingenieros, si bien es destacable que tal reconversión conservó la misión de prestar
especial atención a los estudiantes que simultáneamente trabajaban. Son muy pocos los
buenos ejemplos de institutos técnicos terciarios exitosos, Llach et al (2006) analizan
esos pocos casos para el sector agrario. Sin duda la experiencia piloto del Proyecto
PRESTNU con el BID, de desarrollo de educaciones técnicas terciarias a través del
esfuerzo asociativo del estado y el sector privado, en algunos casos en consorcio con
universidades, ha sido la experiencia más relevante en el último tiempo.
En materia universitaria, la Ley 24.521 si bien prevé instancias de coordinación y
planeamiento del sistema, por ejemplo a través de los Consejos de Planificación
Regional de la Educación Superior, cuyo objetivo esencial consistía en coordinar y
programar la oferta educativa en función de las necesidades sectoriales en el espacio
regional, no tuvieron mayor impacto por la práctica de autonomismo extremo que

10
desarrollaron las universidades estatales. Tampoco éstas siguieron experiencias
interesantes de autorregulación, como el del Instituto de Planeación de la Educación
Superior del Consejo de Rectores (CONARE) de Costa Rica. Así, cada institución
autogobernada por los claustros sin presencia de actores externos, siguieron la tradición
autonómica de la “isla democrática” renuente a procurar acuerdos con el Estado en
virtud de los recelos a una eventual intervención indebida, tal como se produjo en los
largos períodos autoritarios por los que transitó el sistema político nacional. Por su
parte, el Estado no ha asumido plenamente su función de establecer políticas públicas
para orientar la educación superior universitaria. Los intentos recientes para establecer
políticas públicas consensuadas a través del Fondo Universitario para el Desarrollo
Nacional y Regional (FUNDAR)7 no han tenido la continuidad esperada.
Este enfoque es insostenible luego de más de 20 años de democracia continuada. En la
sociedad del conocimiento las universidades juegan un papel central en el desarrollo de
los sistemas nacionales de innovación. La universidad profesionalista estatal deberá
recuperar los desarrollos de investigación que entre 1958/66 tuvieron una gran
importancia, a tal punto que si no hubiera sido por el golpe del 66, muy probablemente
la universidad argentina respondería más un modelo híbrido o sistema mixto de
estructuras profesionales y de investigación.
No solamente la universidad argentina realiza escasas o limitadas actividades de
investigación en comparación con Brasil y otros países desarrollados, sino que las
actividades de formación de postgrado también son muy limitadas en términos
comparativos. En el país se forma un décimo de los doctores que anualmente se forman
en Brasil y la mayoría de los docentes universitarios argentinos no cuenta con
formación de posgrado.

2.5 Aumentar el plantel de investigadores

El Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bicentenario”

(2006/2010) plantea como una de sus metas aumentar el plantel de investigadores de
manera de llegar a 43.000 investigadores equivalentes a jornada completa (EJC) para
2010.8 Teniendo en cuenta la necesidad de cubrir los reemplazos naturales del actual
plantel, esta meta implicaría incorporar alrededor de 10.000 nuevos investigadores de

7
El FUNDAR fue establecido a partir de la ley de presupuesto nacional de 2005.
8
La meta de 43.000 investigadores EJC representarían un 2,3 º/oo de la PEA:

11
jornada completa en el período 2006-2010. Para poder alcanzar esta meta será necesario
un significativo aumento en la formación de posgrado en ciencias e ingeniería,
acompañada por la creación de las plazas para la incorporación de los investigadores en
universidades, institutos de investigación y empresas.9 La relación entre personal de
I+D y la población económicamente activa (PEA) del país es de aproximadamente 1,9
personal I+D EJC por cada mil personas integrantes de la PEA. Esta relación es
apreciablemente menor que la calculada para los países de mayor desarrollo, por
ejemplo el indicador es 5,09 para España, Canadá 6,41 y EE.UU. 8,77.
Según las estadísticas actuales, el 52,4% de los investigadores formados se desempeña
en universidades nacionales, 31,6% en organismos públicos, 11,8% en empresas, 2,4 %
en universidades privadas y 1.9 % en instituciones privadas sin fines de lucro. Un
porcentaje elevado de los investigadores en instituciones públicas corresponde a
investigadores de CONICET. La comparación de los datos estadísticos con lo de países
de mayor desarrollo muestra, además de las diferencias cuantitativas de la cantidad de
investigadores en relación con la PEA, una distribución con una muy baja proporción de
investigadores en empresas. En los sistemas de innovación de mejor desempeño, la
proporción de investigadores en empresas es comparable a la que se desempeña en
universidades y en institutos públicos. Un aumento en las tasas de formación de nuevos
investigadores debería estar acompañado por un aumento en la apertura de nuevas
plazas, especialmente en las empresas privadas.
Actualmente, en Argentina no hay un programa específico para el desarrollo de los
posgrados como es el caso de CAPES en Brasil. Durante un período limitado, la
Secretaría de Políticas Universitarias administró el Fondo para el Mejoramiento de la
Calidad de la Educación Superior (FOMEC) con recursos de un préstamo del Banco
Mundial. Este fondo incluyó recursos para fortalecer programas de posgrado en
universidades nacionales pero en la actualidad este programa ha sido descontinuado y
todavía no se han creado programas equivalentes destinados a fortalecer programas de
posgrado y promover nuevos programas en áreas de vacancia. Desgraciadamente no
existe una información sistematizada sobre los alumnos matriculados en posgrados,
clasificados según las distintas disciplinas. Según estimaciones aproximadas, en los
programas de doctorado acreditados se gradúan alrededor de 500 doctores por año.10

9
Según los datos presentados en el Plan, el plantel actual de investigadores y becarios en 2005 era
de 29. 500 EJC.
10
Como dato comparativo, en Brasil se gradúan alrededor de 7000 doctores por año.

12
El principal instrumento nacional de apoyo a la formación de investigadores es el
programa de becas doctorales de CONICET. Es importante destacar que los
beneficiarios de los programas de becas de CONICET se seleccionan en base a las
calificaciones de los candidatos, su plan de trabajo y la ponderación del mérito del
director de trabajo propuesto. Los programas de becas de CONICET no han incluido
criterios para fomentar disciplinas o temas seleccionados en el marco de una
programación estratégica para priorizar el desarrollo de áreas específicas. El programa
de becas es uno de los principales instrumentos de promoción científica de CONICET,
pero sus objetivos están parcialmente alterados en la medida que la aspiración de la
mayoría de los becarios es poder incorporarse a la Carrera de Investigador.
En los últimos dos años, CONICET aumentó la oferta de nuevas becas para la
formación de investigadores. Es de esperar que, como consecuencia de la mayor oferta
de becas, en los próximos años también aumentará la tasa de graduación de egresados
en carreras de grado de ciencias e ingeniería de manera que una proporción adecuada de
estos egresados –con buenas calificaciones y la adecuada vocación – pueda emprender
una carrera científica provechosa. Además, sería necesaria una tarea de promoción hacia
disciplinas relevantes que actualmente tienen poco desarrollo. Una mejor interacción
entre los programas de posgrado y la realidad del mundo productivo podría estimular
tendencias que compensen la baja proporción de investigadores que se desempeñan en
empresas; asimismo esta interacción podría servir para despertar iniciativas
emprendedoras entre los investigadores en formación que podrían conducir a la creación
de empresas de base tecnológica.
Debe tenerse en cuenta, además, que una estrategia para aumentar la formación de
científicos y tecnólogos no puede focalizarse exclusivamente en la última etapa de
formación. Un programa de largo plazo debe incluir todas las etapas formativas,
incluyendo el mejoramiento de la enseñanza de las ciencias en las escuelas, el estímulo
de vocaciones para emprender carreras de ciencias, ingeniería e informática, el
fortalecimiento de la calidad de la enseñanza universitaria y el apoyo a los posgrados.
En el nivel de posgrado se debe considerar especialmente la necesidad de apoyar la
creación de nuevos cursos de posgrados en áreas prioritarias.
Para poder alcanzar esta meta será necesario un significativo aumento en la formación
de posgrado en ciencias e ingeniería, acompañada por la creación de las plazas para la
incorporación de los investigadores en universidades, institutos de investigación y
empresas.

13
Estas metas para un Plan Estratégico plantean issues de política que se deberían encarar
con profundidad: i) ¿cómo lograr un aumento significativo en la tasas de formación de
nuevos investigadores?, ii) ¿cómo lograr una orientación de los recursos humanos
formados en temas relevantes para un patrón productivo intensivo en conocimiento, iii)
¿cómo lograr una mayor incorporación de jóvenes investigadores en el sector
empresarial?
Para llegar a estos valores se necesitaría aumentar considerablemente la tasa de
formación e incorporación de nuevos investigadores. Para ello será necesario una
concertación de esfuerzos que deberían incluir: aumento de la matrícula en los
programas de posgrado orientados a la formación de investigadores, financiamiento
orientado al fortalecimiento de los cursos de posgrado, creación de cursos de posgrado
en orientaciones y disciplinas identificadas como “áreas de vacancia”, creación de las
plazas necesarias para la incorporación de los nuevos investigadores e incentivos para la
incorporación de investigadores en las empresas privadas.
El programa de becas de CONICET no debería estar concebido en función de las
necesidades de desarrollo futuro de la Carrera de Investigador del propio CONICET
sino como un instrumento de promoción para estimular la formación de investigadores
según las necesidades del país.
Un plan estratégico para la formación de recursos humanos que sirva para apuntalar el
desempeño del sistema nacional de innovación debería incluir, asimismo, acciones en
todos los niveles del sistema educativo, incluyendo un programa de mejoras de la
enseñanza de las ciencias y los conceptos de la tecnología en los niveles básicos
(primario y secundario), fortalecimiento de los sistemas de formación de técnicos
secundarios y post-secundarios, estímulos para aumentar la matrícula en las careras de
ciencias e ingenierías, fortalecimiento de la calidad de los programas de grado de las
carreras de ciencias e ingeniería y estímulos para elevar las tasas de graduación.

14
2.6. La orientación de las políticas de investigación

Tradicionalmente, la promoción de la investigación, en el CONICET y en la mayoría de

las universidades, se ha organizado según las principales disciplinas clásicas y sus sub-
disciplinas. En esta modalidad, los temas de investigación surgen de la lógica interna de
cada disciplina. Por otra parte, algunos críticos señalan que, en América Latina, las
agendas de investigación están sesgadas por los vínculos naturales que existen entre los
científicos latinoamericanos y sus colegas de Europa y Estados Unidos.11
Los esfuerzos para promover una orientación de las investigaciones hacia temas de
mayor relevancia social no han sido demasiado exitosos. Las políticas concebidas para
priorizar y orientar investigaciones hacia temas de mayor relevancia sólo han logrado
una redefinición cosmética de los títulos de las investigaciones que ya se realizaban, sin
aportar contribuciones significativas a la solución o la comprensión de problemas
socialmente relevantes. El problema principal es que, en general, la definición de
prioridades se ha generado a partir de procesos amplios de consulta que finalmente
resultan en seleccionar prioridades sobre la base de la oferta existente.
En Argentina, los principales ensayos de priorización se realizaron en las década de los
`80 a través de los “Programas Nacionales” (Gargiulo y Melul, 1992) y en la selección
de prioridades para los planes plurianuales de 1997, 1998 y 1999. El resultado principal
de estos programas y planes fue el fortalecimiento de líneas de investigaciones
existentes.
Por otra parte, además de la investigación organizada según las disciplinas clásicas,
existen experiencias para desarrollar modos distintos de organizar la investigación a
partir de los problemas que plantea la realidad.12 Que resulten en proyectos concebidos
“en el contexto de una aplicación” (Gibbons, 1994). En estos casos, la formulación de
las estrategias de investigación se concibe a partir de las demandas que generan la
solución de problemas reales. La articulación entre demandas y capacidades de
investigación se puede organizar de distintas maneras ya sea identificando desde el
estado agendas de investigación mediante un proceso de consulta con agentes públicos
y privados interesados en la resolución de problemas o, alternativamente, promoviendo
la articulación entre grupos de investigación y “grupos demandantes”.

11
Ver Dagnino (2002), Kreimer (2006).
12
Ver Gibbons (1994), Ávalos (2002), Ávalos y Rengifo (2001), Abeledo (2006).

15
Las “Agendas de Investigación” patrocinadas por el CONICIT de Venezuela (Ávalos y
Rengifo 2002) se organizaron a partir de un consenso entre varias instituciones públicas
y privadas que compartieron el interés de resolver un problema. La “construcción” de la
agenda involucró una negociación entre las partes interesadas para definir: los
problemas y las posibles vías de solución, los arreglos institucionales para financiar
investigaciones y las convocatorias para invitar la presentación de proyectos. Las
agendas que se han creado incluyen problemas de áreas sociales o ambientales, así
como de sectores productivos.
Las Mesas Sectoriales de Uruguay se constituyeron en algunos sectores productivos en
los cuales un grupo de empresas que comparten problemas comunes constituyeron
consorcios formales o informales con instituciones de investigación parta definir un
programa de trabajo. El primer ejemplo de este tipo de organización fue la “Mesa de la
Cebada”, creada en 1992 para mejorar la calidad y la competitividad de la malta de
cebada, un importante producto uruguayo de exportación (Abeledo, 2006).
Otro camino para fomentar la articulación entre demanda y oferta de conocimientos son
los programas de financiamiento de proyectos asociados como los de FONDEF en Chile
o los proyecto tipo PID de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica
de Argentina. La nueva modalidad de proyectos asociativos, PAE y PITEC, también
contribuirá a una mayor articulación entre las capacidades de investigación con las
necesidades de la sociedad.
En Argentina faltan todavía instrumentos para promover eficazmente programas de
investigación orientados a problemas sectoriales en áreas como salud, energía, etc., del
tipo de los que se han organizado en Brasil.13 Para este tipo de programas sería
necesaria una asociación en la concepción y orientación de los programas entre la
SECYT y los ministerios y secretarías de estado correspondientes.

2.7. Los incentivos a la innovación. El caso especial de los beneficios fiscales

La literatura sobre la materia acuerda que las fallas del funcionamiento del mercado dan
lugar a una inversión subóptima del sector privado en actividades de I+D, por el alto
riesgo técnico involucrado y las dificultades de apropiación de los resultados del
proceso de investigación, entre otros factores. El problema de los Estados de los países

13
Ver Arruda (2006)

16
en desarrollo es entonces cómo inducir un aumento de la participación privada en la
inversión total en CTI, tomando en cuenta que en los países desarrollados dos terceras
partes de la inversión consolidada en CTI proviene de la actividad privada.
La experiencia internacional, tanto de países desarrollados como los de economías
“emergentes”, revela que los principales incentivos estatales a la innovación son los
beneficios fiscales y el financiamiento directo. En América Latina se ha incorporado
gradualmente el instrumento del financiamiento directo en la modalidad de
subvenciones con contrapartida de las empresas, a través de organismos como FINEP
de Brasil, FONTEC de Chile, COLCIENCIAS de Colombia, etc.
En Argentina, a partir de la creación del FONTAR y la ley 23877 de Promoción y
Fomento de la Innovación Tecnológica, en los primeros años de los noventa, el Estado
nacional gradualmente fue desarrollando incentivos a la innovación tecnológica en las
empresas, básicamente a través del financiamiento crediticio con tasas de interés
subsidiadas y aportes no reembolsables compatibles con las disposiciones de la
Organización Mundial de Comercio.
No ha sido común en la región la aplicación de incentivos fiscales, pese a que la
literatura ha probado que la disminución de ingresos fiscales en el corto plazo es más
que compensada con los ingresos fiscales futuros producto del mejor desempeño
económico de las firmas. Ello podría obedecer a la sistemática crisis de las finanzas
públicas, que limita los mecanismos de desgravación o crédito fiscal. Argentina es un
caso atípico en este sentido, ya que desde 1991 existe un marco legal que permite los
beneficios fiscales para la innovación (Ley 23877) y desde la segunda mitad de los ´90
funciona un régimen de crédito fiscal por el cual la inversión privada en I+D puede
imputarse a obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias. Este instrumento de
política es administrado por el FONTAR, no por la oficina de impuestos (AFIP) ya que
ésta no cuenta con capacidades y conocimientos técnicos que permitan una buena
administración del instrumento promocional y eviten comportamientos evasores. En
forma similar a Holanda, el régimen argentino establece un cupo o presupuesto anual,
estableciéndose entonces un tope de beneficios fiscales, a la vez que el beneficio se
otorga por la ejecución de proyectos concretos de I+D previamente evaluados y no
automáticamente en función del valor absoluto o incremental de la inversión
empresarial en CTI. En la década pasada dicho cupo ascendía al equivalente a US$ 20
millones anuales, y actualmente se destinan US$ 10 millones.

17
Teniendo en cuenta que el superávit fiscal alcanza 3,5% del PIB, no hay razón para
mantener un presupuesto tan exiguo de beneficios fiscales al sector privado, mucho
menos cuando es buena política que el crédito fiscal se aplique sobre el impuesto a las
ganancias, lo cual es comparable con las mejores prácticas internacionales en la materia.
Adicionalmente, la institucionalidad que opera el beneficio es muy adecuada: un
organismo competente en temas tecnológicos, el FONTAR, opera como evaluador y
otorgante de los certificados del crédito fiscal, evitando así posibles problemas de
aplicación del instrumento por las bajas capacidades técnicas por parte de la AFIP.
En conclusión, el cupo anual (costo fiscal) debería aumentar significativamente para
ampliar la cantidad de empresas y proyectos beneficiarios. Existe una demanda efectiva
por este beneficio, ya que el cupo se asigna a través de un procedimiento de licitación a
través del cual las empresas compiten con base en las mejores ofertas de contrapartida
de recursos propios respecto del crédito fiscal.
Adicionalmente, cabría considerar otros incentivos fiscales, tales como la depreciación
acelerada de equipamiento de laboratorios de I+D, reducción de las contribuciones
patronales sobre los salarios de los investigadores, exención de impuestos a la
importación de equipamiento científico, exención del IVA en gastos vinculados con
I+D como se aplican en Australia, Suecia y Francia entre otros países.
Para lograr la meta prevista en el Plan Bicentenario de una participación del sector
privado en la inversión consolidada de CTI superior al 50%, es indispensable la
ampliación de los beneficios fiscales.

3. Reflexiones finales

Desde la recuperación de la democracia en 1983, los sucesivos gobiernos han avanzado

en la construcción de políticas públicas para promover el desarrollo de la ciencia, la
tecnología y la innovación. Más allá de lógicas marchas y contramarchas que fueron
consecuencias naturales de los sucesivos cambios de gobierno, el país cuenta hoy con
un conjunto más coherente de políticas de CTI.
En este trabajo hemos señalado los temas de política que, a nuestro juicio, necesitan de
reformas para poder avanzar en la construcción de un sistema de innovación eficaz que
se integre en el proceso de desarrollo nacional.
Esperamos que nuestro aporte sirva para generar una discusión que signifique una
contribución para la construcción de políticas de estado consensuadas.

18
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20