EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DE LA

ARGENTINA

Roberto Bisang
Nuria Malet
San Miguel, Diciembre 1998
Universidad Nacional de General Sarmiento

1
INDICE

CAPITULO I - SISTEMAS DE INNOVACIÓN Y MODELOS DE DESARROLLO

1. Introducción: Tecnología y sistema.

2. Causas Exógenas de cambio del Sistema Nacional de Innovación
3. Sistema nacional de innovación: Causas endógenas de cambio
4. Hacia la conformación de un nuevo sistema nacional de innovación

CAPITULO II - LAS INSTITUCIONES PUBLICAS DE CIENCIA Y

TECNOLOGÍA

1. Introducción
2. El consejo nacional de ciencia y tecnología (CONICET)
3. El instituto nacional de tecnología industrial (INTI)
4. La comisión nacional de energía atómica (CNEA)
5. El instituto nacional de tecnología agropecuaria (INTA)
6. La administración nacional de laboratorios e institutos de salud (ANLIS)
7. Las actividades de investigación en las universidades públicas argentinas
8. La comisión nacional de actividades espaciales (CNAE)
9. Una visión de conjunto de las instituciones públicas

CAPITULO III - LAS INSTITUCIONES PRIVADAS: Empresas y Entidades sin

Fines de Lucro

1. Introducción
2. Usuarios de tecnología: Las empresas privadas productoras de bienes y
servicios
3. Los proveedores de bienes de capital y tecnología
4. Las actividades científicas y tecnológicas de las Fundaciones y otras
Entidades Sin Fines de Lucro (ESFL)
5. Consultoras

CAPITULO IV - EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN ARGENTINO: Una

visión de conjunto

1. Recursos
2. Sistema de Innovación: Conductas y relaciones
3. Tramas y Flujos de Servicios de CyT

REFLEXIONES FINALES

2
El objetivo del presente trabajo es el análisis de los cambios ocurridos
recientemente, en la estructura y dinámica del sistema nacional de
innovación de la Argentina.

A lo largo de las últimas décadas, con marchas y contramarchas, la

economía local ha comenzado a delinear un modelo de funcionamiento,
acumulación e inserción internacional claramente diferente del establecido
bajo la estrategia sustitutiva. En dicho período se habían establecido un
conjunto de instituciones de CyT que, con luces y sobras, se articulaba –
en mayor o menor medida- con la conducta tecnológica de las empresas
-públicas y privadas- y con el contexto internacional.

Los cambios instrumentados recientemente forzaron a las firmas a iniciar

un rápido proceso de reconversión bajo la presión de la contestabilidad de
los mercados, ahora abiertos a la competencia externa, en un movimiento
que significó un fuerte ajuste empresario en la búsqueda de alinear sus
productividades a los estándares internacionales. Menos clara y
automática fue la respuesta de las instituciones públicas, especialmente
las de aquellas relacionadas con las actividades de CyT. Se trata de un
proceso aún en marcha y con un final abierto, altamente complejo,
tendiente a conformar un nuevo sistema que las articule
convenientemente, tanto con el remozado sector privado local como con
los múltiples agentes internacionales.

El presente trabajo se propone analizar la conformación que va

adquiriendo el sistema nacional de innovación atento a las
transformaciones operadas en el perfil y la conducta de sus agentes (las
instituciones públicas, las empresas, las entidades sin fines de lucro, etc.),
en el marco regulatorio local y en las condiciones de entorno locales e
internacionales.

En esa dirección el capítulo I se orienta a plantear el problema general,

enfatizando en el desarrollo y las características del sistema previo.
Posteriormente, en el Capítulo II, el análisis gira en torno a la conducta
que evidencian, en el plano de la CyT, las empresas privadas y las
Entidades sin fines de lucro. En el capítulo III, en cambio, el tema central
es la reconversión que se está produciendo en las instituciones públicas
del sistema. Finalmente en el último capítulo se efectuará un análisis del
sistema en su conjunto a nivel de recursos, jerarquías, relaciones,
funcionamiento e, incluso, algunos resultados.

3
 CAPITULO I

SISTEMAS DE INNOVACIÓN Y MODELOS DE DESARROLLO

1. Introducción: Tecnología y sistema. La consideración de la

tecnología como un elemento esencial en el proceso de desarrollo, trajo
aparejado, entre otras preocupaciones y desde la perspectiva teórica, el
interrogante acerca del espacio institucional y la forma en que se genera
este factor de producción. Los avances iniciales efectuados por
Schumpeter ligaron, desde una visión dinámica, el fenómeno de los ciclos
económicos con la aparición de un conjunto de innovaciones radicales,
asociadas, a su vez al empresario innovador (entrepreneur). Este sumaba
a su genialidad inventiva, la visión comercial, siempre en el marco de un
contexto favorable. Generación de tecnología y desarrollo eran sinónimo
de empresarios emprendedores.

Posteriormente, la consolidación de grandes empresas (principalmente

industriales) devino, en algunos casos, en el establecimiento de
actividades formalizadas dentro de la estructura organizativa, dedicadas
a investigación y desarrollo (IyD). La empresa tenía como objetivo
explícito no sólo la producción de bienes o servicios, sino también la
generación de tecnología1. Ello ubicó a la organización empresaria como
un espacio importante donde se genera este factor de producción, sin que
ello suponga una hegemonía plena respecto de los innovadores
individuales. En esa dirección se establecieron esquemas de organización
que trataron de eficientizar estas actividades. Desde la teoría ello fue
formalizado a través de modelos lineales con alto grado de automatismo
donde la gerencia de IyD desarrollaba el nuevo producto y/o proceso y
luego lo “transfería” a la producción2.

Los primeros signos de agotamiento del fordismo y el surgimiento de

economías (y/o empresas en algunas actividades en países menos
desarrollados) que desafiaron el paradigma tecno-productivo imperante
en las economías más desarrolladas, renovó, en la segunda mitad del
presente siglo, el interés sobre el tema. En los años 60 se ponía de
manifiesto la importancia de los cambios tecnológicos menores, a la vez
que se comenzaba a juzgar críticamente a los sistemas de organización
jerárquicos establecidos en las grandes firmas décadas atrás (Arrow,
1
Varias fueron las razones que forzaron este comportamiento: la complejidad de los
desarrollos con el consiguiente aumento en la escala económica mínima para encarar
proyectos de cierta relevancia, la percepción de que la innovación era un actividad que podía,
dentro de ciertos límites, ser pautada y organizada, como la producción de bienes y servicios,
el rédito económico que deriva de los frutos de la investigación, el riesgo inherente a estas
actividades y su disminución en la medida que se realicen en el marco de una mínima
organización y estabilidad, etc.
2
Su contrapartida, desde la perspectiva teórica, fueron los modelos lineales de desarrollo
tecnológico donde la primera etapa correspondía al desarrollo de la ciencia básica, luego la
aplicada, para posteriormente pasar a la tecnología como pasos secuenciales e ineludibles en
un proceso que desemboca en su aplicación concreta a la producción. Avances posteriores
ilustraron sobre la complejidad de este proceso, quitándole la secuencialidad lineal en pos de
establecer modelos de generación y difusión de tecnología con múltiples secuencias de
retroalimentación entre sus diversas fases.

4
1962; Hollander, 1967). Sumado a ello, la irrupción de economías con
rápidas tasas de crecimiento (sobre la base de la aplicación de nuevas
tecnologías y formas de organización), desafiaba las, hasta entonces,
creíbles predicciones de los modelos lineales de desarrollo en la materia.
Finalmente, alentaban dudas sobre la simplicidad de la idea que
sustentaba que la empresa (especialmente la gran empresa) era el lugar
donde, casi hegemónicamente, se generaba la tecnología (Freeman,
1988).

Ambas visiones –el entrepreneur y/o la empresa- descansaban en una

lógica individual, irreversible, acumulativa y reduccionista, que arrastraba
la impronta del positivismo sustentador, además, de desarrollos teóricos
similares en otras disciplinas. En un intento por ampliar el marco
conceptual que permita dar cabida a una mayor cantidad de inquietudes
que tenían escasa, nula o insatisfactorias respuestas, cuando se
abordaba el fenómeno desde la óptica económica, comenzó a aplicarse la
teoría de sistemas para analizar el fenómeno tecnológico. ¿Cuál es la
relación entre los avances tecnológicos y el “ambiente” social y cultural?
La tecnología, ¿es un hecho colectivo o meramente individual? Si es
colectivo, ¿cuáles son los mecanismos de fertilización cruzada entre los
distintos estamentos o niveles que conforman el conjunto de agentes
dedicados a estas actividades? ¿En qué estadios del proceso de
generación de tecnología los diversos agentes operan de forma
cooperativa y en cuales de forma competitiva entre sí? ¿Cómo se
organizan, fijan objetivos, establecen prioridades y contrabalancean
poderes cada uno de los agentes que actúan en este campo? ¿Cuál es el
rol del Estado (definido en un sentido amplio) en el establecimiento y la
dinámica de estas relaciones, más aún considerando que se trata de
actividades con alta incertidumbre en su desarrollo? (Nelson R. 1993;
Lundvall B., 1992; Freeman, C. 1995).

El enfoque no implica desconocer que el fenómeno pueda ser individual

(entrepreneur o empresa) sino que plantea un marco analítico de mayor
amplitud donde, además, puedan insertarse otros aspectos (incluidos
aquellos de corte extraeconómicos). Siguiendo las primigenias ideas de
List (List, 1848) se sostiene que el fenómeno tecnológico tiene una
connotación altamente sistémica en su generación y difusión.

En consonancia con ello cambia el marco analítico con que se enfoca el

problema replanteando algunas cuestiones a examinar -como objeto de
análisis- entre las que se destacan:

a) Los objetivos del sistema en su conjunto. Inicialmente se destaca que

el eje central de la preocupación es la innovación, o sea las variaciones
en el acervo tecnológico de las instituciones -públicas y privadas- que
conforman el sistema. Se trata de un concepto más cercano a la
actividad de las empresas dado que trasciende a las actividades de IyD
(se les suman las de adaptación tanto a nivel productivo como
organizativo y comercial)3. Un tema central en este aspecto se refiere a
3
En ese sentido, el objeto de análisis es más amplio que el de aquellos realizados

5
las formas de relaciones, incentivos y dinámicas operativas establecidas
entre las distintas categorías (investigación y desarrollo, ciencia, básica
y/o aplicada, tecnología) que contribuyen al proceso de innovación.
Complementariamente otros temas relevantes son los procesos de
fijación de los objetivos (comunes e individuales), su evaluación y
corrección temporal, la relación entre planes públicos y estrategias
privadas, etc.

b) Los agentes que componen el sistema. Ello incluye tanto la descripción

de sus estructuras (tamaño, forma de organización, etc.) como la de sus
conductas (actividades que realizan en el campo de la CyT, objetivos
individuales, motivaciones, sistemas de incentivos, etc.). Se trata, cabe
remarcarlo, no sólo de las instituciones públicas y otras entidades sin
fines de lucro, sino también y, fundamentalmente, de las empresas
productoras de bienes y servicios.

c) Las reglas de gobernabilidad entre los agentes, con sus

correspondientes jerarquías. Existen (por acción u omisión) algunos
elementos centrales en estos aspectos: i) una determinada jerarquía con
cierta distribución –real y/o deseada- de roles (niveles de coordinación,
ejecución, etc.); ii) reglas de comportamientos -formales o informales-
que guían la operatoria cotidiana de los agentes en su relación con pares
locales o del exterior; iii) mecanismos de aprendizaje y corrección en el
establecimiento de las normas de funcionamiento y fijación de objetivos;
iv) sistemas de incentivos. En todos los casos existen dos planos
analíticos diferenciados: el sistema en su conjunto y las instituciones
-públicas o privadas- en particular.

d) La relación del sistema con el entorno en el que opera. Inicialmente

ello obliga, por un lado, a definir un límite del sistema, y, por otro, permite
analizar la relación (en ambas direcciones) entre los cambios operados
por el sistema y el entorno. Un tema adicional es la relación existente
entre los objetivos del sistema y el modelo de desarrollo adoptado por la
sociedad. En esa línea y con referencia al caso local, interesa conocer:
a) cuál es el sistema compatible con la puesta en marcha de un modelo
económico centrado en la actividad privada y regulado por el comercio
internacional para el caso de una sociedad en vías de desarrollo; b) el
proceso de re-adaptación institucional al nuevo modelo de funcionamiento
y acumulación de la sociedad.

La aplicación del concepto de sistema a las actividades de innovación

replantea, de esta forma, el objeto de análisis, ampliándolo respecto de
las visiones convencionales circunscriptas, por lo general, a
organizaciones -públicas o privadas- de corte individual4.

Desde esa óptica, el análisis de un caso nacional concreto puede

previamente centrados, primordialmente, en el complejo de CyT que tenía como fin examinar
las actividades de IyD.
4
Sumado a ello cabe mencionar además el calificativo de Nacional que habitualmente
acompaña a estos esfuerzos, hecho que, en el marco de la configuración de bloques
económicos, replantea el contenido del concepto.

6
efectuarse con mayor amplitud incorporando las conductas y
motivaciones de los agentes, sus relaciones (formales e informales), los
incentivos vigentes y la relación entre sistema de innovación y el entorno.
Este último tema resulta de particular interés a la luz de los cambios que
recientemente se produjeron en la sociedad local. Esto es, el proceso por
el cual se modifican sustancialmente las condiciones internacionales
-técnicas, económicas y regulatorias- en simultáneo, y en relación con los
cambios ocurridos en la sociedad local. Frente a ello interesa conocer
como se readapta el sistema nacional de innovación considerando que el
grueso del conjunto de instituciones5, normas y conductas que conforman
el sistema actual de innovación proviene de décadas anteriores y fueron
establecidos y consolidados como respuestas puntuales a problemas
concretos asociados al perfil tecnológico del proceso de desarrollo vía
sustitución de importaciones (Oteiza E., 1989; Bisang R., 1992). Por lo
demás este set de instituciones fue concebido y se consolidó
operativamente teniendo como marco de referencia un contexto
internacional determinado que también ha variado radicalmente.

2. Causas Exógenas de cambio del Sistema Nacional de Innovación

2.1. Punto de partida: Modelo sustitutivo y sistema nacional de

innovación. El grueso de las instituciones -públicas y privadas- que
conforman el actual sistema tienen sus orígenes en el marco de la
vigencia del modelo sustitutivo Éste se desarrolló en un escenario mundial
caracterizado por una marcada restricción en la circulación de tecnología,
donde las relaciones comerciales estaban fuertemente influidas por las
negociaciones políticas entre distintos bloques de países. Frente a ello, la
idea rectora era el desarrollo endógeno de capacidades productivas y
tecnológicas tendiente a lograr una elevada autonomía y con una fuerte
impronta estatal. El sistema regulatorio operaba claramente sobre los
precios relativos -a favor de las actividades industriales-, los flujos de
comercio internacional, capitales y tecnología. En este contexto, la
tecnología aparecía como un factor clave, por diversas razones:

a) la presencia de un modelo dual de desarrollo6 devenía en un inestable

equilibrio de las cuentas externas. El sector primario no exhibía un
dinamismo productivo y exportador acorde con los requerimientos de
importaciones asociados al rápido desarrollo de las manufacturas
(Diamand, M. 1973). Ello ponía en tela de juicio la productividad del
sector primario generando la demanda de un shock tecnológico que,
bajo las condiciones reinantes, no era provisto por el mercado7;
b) ante un mercado internacional restrictivo, el desarrollo del sector
industrial tenía un punto débil en las fuentes de provisión y del
desarrollo local de tecnología. Los problemas iban desde la necesidad
de generar cambios in house de poca relevancia hasta el desarrollo de

5
públicas, semi-públicas y privadas.
6
con dos sectores claramente diferenciados en términos de productividades, dinamismo,
inserción internacional y capacidad de generación de empleo.
7
Ello impulsó la creación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) a fines de
los 50’s.

7
 nuevos productos y procesos, la provisión de bienes de capital e
incluso la normatización de las producciones seriadas8;
c) en este modelo de desarrollo la economía en su conjunto exhibía
algunos desfasajes productivos -con sus consecuentes réplicas en las
cuentas externas- en algunos sectores claves como la energía y los
insumos industriales básicos. Éstos demandan escalas y tecnologías
no accesibles para la industria local en ese momento9;
d) como una prolongación de ciertos niveles de excelencia alcanzados en
el sistema educativo en determinadas áreas -especialmente a nivel
terciario-, existían una serie de inquietudes referidas su articulación con
los desarrollos científicos y, en menor medida, tecnológicos10.

La respuesta de la sociedad fue la puesta en marcha de una decena de

instituciones públicas -CONICET, INTI, INTA, CNEA, etc.- orientadas a la
solución de estos problemas.

Complementariamente, a nivel privado existían al menos tres tipologías

de agentes claramente diferenciados por sus tamaños y conductas
tecnológicas:

a) las empresas públicas. Organizaciones de gran tamaño (desde la

óptica local), estabilidad y cobertura nacional con envergadura
suficiente para establecer equipos formales de IyD de cierta proyección
temporal (caso de Yacimientos Petrolíferos Fiscales -YPF-, Obras
Sanitarias, ENTEL, Agua y Energía Eléctrica, etc.);

b) subsidiarias de empresas multinacionales, articuladas en lo tecnológico

con sus respectivas matrices y con distintos posicionamientos respecto
de los parámetros internacionales11;

c) empresas nacionales catalogadas como pequeñas y/o medianas,

inmersas en un proceso de aprendizaje a partir de tecnologías con
cierto retraso respecto de la frontera técnica internacional en base a
equipos de IyD, generalmente informales (Katz J., 1990).

Cómo se coordinaban estos esfuerzos, especialmente a nivel estatal? A

mediados de los años 70 comienzan a pergeñarse los primeros intentos
formales de coordinación de las instituciones públicas, al crearse la
Secretaría de Ciencia y Técnica (SECYT). Ésta contó desde sus orígenes
con un ámbito de acción limitado, dado que las entidades públicas
8
Ello incidió fuertemente, como demanda, sobre la conformación del Instituto Nacional de
Tecnología Industrial (INTI) y otros avances institucionales menos relevantes, que operaron en
idéntica dirección.
9
Los avances en esa dirección se materializaron en instituciones dedicadas al desarrollo
nuclear -Comisión Nacional de Energía Atómica- y otras instituciones menores relacionadas
con la investigación y el desarrollo en la industria metalúrgica pesada y liviana
10
A fines de los 50 se crea una institución dedicadas a favorecer y desarrollar estas
actividades: El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET).
11
Que iban desde facilidades productivas cercanas a los mejores estándares internacionales
-por lo general en sectores dedicados a las exportaciones- hacia otros con sensibles retrasos
-circunscriptos al protegido mercado interno-.

8
relevantes dependían jerárquica y presupuestariamente de otras
instancias de la Administración Pública. A su rol de coordinación
rápidamente fueron sumándose otros de ejecución -vía programas
concretos- y, eventualmente, evaluación. Con esta estructura inicial los
mecanismos de coordinación y las jerarquías eran a menudos difusos y
presentaban zonas grises de actuación (con las lógicas superposiciones
de actividades y, frecuentemente, desconocimiento de los restantes
integrantes del sistema)12. Para un número acotado de actividades
científicas, los investigadores locales se articulaban convenientemente
con los mejores centros internacionales en sus respectivas disciplinas13,
pero internamente presentaban una escasa trama de intereses y
acciones.

Adicionalmente, la articulación entre las actividades públicas y las

privadas no se regían por decisiones políticas generalizadas; por el
contrario quedaron libradas a algunas iniciativas puntuales de organismos
públicos o a las dinámicas de acciones concretas inscriptas en planes de
desarrollos nacionales o de corte sectorial.

En síntesis, la conformación del sistema en el marco del proceso de

sustitución de importaciones se caracterizaba por una serie de rasgos que
le otorgarían algunas características particulares:

a) el concepto de que para cada problema concreto se generó una

organización pública ad hoc en pro de su solución sin que ello se
integre a una coordinación general y previa;

b) la institución depende jerárquicamente del nivel ministerial de su

actividad tanto en la fijación de objetivos como en la provisión de los
recursos económicos;

c) las instancias de coordinación fueron posteriores a las de ejecución;

d) varios de los actores del sistema tuvieron una mayor tendencia hacia la
articulación con pares del exterior que con sus pares locales;

e) la inexistencia de un sistema mínimo de jerarquías y división de

funciones al interior del sistema. Por lo general existe una clara relación
entre tamaño y multiplicidad de funciones (financiamiento, ejecución y
control) en una única organización. Por lo demás, en algunos casos,
las grandes instituciones operaron, incluso, como coordinadores
-globales o sectoriales- de las políticas públicas; en otros, los planes de
desarrollo obraron como coordinadores tecnológicos, pero sin una
perspectiva de estabilidad a mediano y largo plazo.

12
Un ámbito de coordinación entre algunos de los agentes públicos y privados del sistema lo
constituyeron los planes globales, sectoriales y/o puntuales de desarrollo que operan en los
hechos como articuladores naturales de las actividades en el plano tecnológico.
13
Dos premios Nobel son ejemplos de estas excelencias científicas fuertemente asociados a
los mejores centros internacionales.

9
A partir de esta conformación, el sistema nacional de innovación se vio
fuertemente afectado por una serie de cambios en el entorno local e
internacional que operaron desde mediados de los años 70. A ello cabe
sumarle la dinámica endógena de crecimiento y/o envejecimiento de los
propios actores del sistema.

2.2. Hacia la conformación de un nuevo contexto local. En la segunda

mitad de los años 70 se inicia un proceso que llevaría al quiebre definitivo
del modelo sustitutivo. Las políticas implementadas tendieron a centrar
en el mercado la asignación de recursos, reservando para el Estado un
papel subsidiario. A tal fin se liberaron precios (con la consecuente
concentración en el ingreso), se redujeron los aranceles y se estableció,
en 1977 una reforma financiera tendiente a eliminar los controles sobre
las tasas de interés. A fines de los años 70, y basándose en las teorías
del enfoque monetario del balance de pagos, se implementa un plan de
estabilización que apuntaba además a efectuar cambios estructurales en
la economía argentina en base a la eliminación de las distorsiones en los
precios relativos tratando de alinear precios y tasas de interés con los
vigentes internacionalmente, en el marco de una irrestricta libertad en el
flujo de capitales internacionales. Para ello se profundizó la apertura
externa, a la vez que se instrumentaba un esquema de pequeñas
devaluaciones decrecientes programadas con anticipación. Se planteaba
además una fuerte reducción inicial del gasto público, como paso previo
para cerrar los crónicos déficit fiscales. A nivel tecnológico se proponía
reducir sustancialmente la brecha tecno-productiva a través de un shock
de importación de bienes de capital (para lo cual se eliminaron los
aranceles para tales productos) y tecnologías desincorporadas.

La incertidumbre y los costos financieros ubicaron la tasa de interés

doméstica por encima de la internacional, mientras que las devaluaciones
programadas no alcanzaron a la inflación induciendo un tipo de cambio
retrasado. Así la convergencia de tasas de interés local-internacional no
se logró ampliándose a medida que los agentes percibían que el déficit
comercial era cubierto por capitales de corto plazo. Sumado a ello la
política arancelaria y la sobrevaluación de la moneda local, indujeron un
fuerte aumento en las importaciones y una caída en las exportaciones,
llevando el saldo comercial a valores deficitarios. El balance se
equilibraba con el ingreso de capitales costo plazo atraídos por los
diferenciales de tasa de interés, amparados en las garantías de
expatriación y un tipo de cambio fijado de antemano por ley.

En ese contexto el sector industrial se vio sometido a una severa crisis.

Se enfrentó a una demanda interna de productos industriales locales baja
por causa de la fuerte competencia con los importados; tampoco la
demanda externa podría operar anticíclicamente dado el atraso
cambiario. Existía además la presión de las tasas de interés elevadas en
relación a la rentabilidad de las inversiones productivas. Ello llevó a un
nivel de endeudamiento alto considerando los activos de la empresa y con
tasas de interés crecientes, así como a un realineamiento de precios
relativos que favorecían los productos no transables.

10
A principios de 1981, debido a la pérdida de reservas, el plan de
estabilización sucumbe y comienzan las grandes devaluaciones. Los
desequilibrios en cuenta corriente aumentan, al crecer los servicios
financieros impulsados adicionalmente por el alza internacional de la tasa
de interés. El endeudamiento del sector productivo privado se vuelve
insostenible y comienza a presionar sobre el Estado; quien responderá
hacia mediados de 1982, con una política tendiente a la licuación de
pasivos14, a la estatización de parte de la deuda privada15 y al virtual cierre
de la economía. Tras el fracaso del plan de estabilización y la crisis de la
deuda que dejó como resultado, se abre un período signado por severos
desequilibrios macroeconómicos y sucesivos esfuerzos estabilizadores
puestos de manifiesto en la aplicación de seis programas económicos en
un período de cuatro años y medio.

El endeudamiento, la recesión y la caída en el tipo de cambio, inducen

una baja en las importaciones llevando el balance comercial a valores
positivos alcanzando un máximo en 1983 (3.3% del PBI). Sin embargo, el
crecimiento de los pagos netos de factores que se registró en el período
1982-84 superó el superávit comercial, siendo el balance en cuenta
corriente deficitario alcanzando el máximo en el mismo año 1983 (5.2%
del PBI). El ahorro externo, que permaneció estable, consistió realmente
un ahorro forzoso captado por medio de atrasos en los pagos de los
intereses de la deuda. El cociente entre deuda externa y PBI se duplica
entre 1981 y 1982, y el cociente deuda exportaciones se eleva en un 45%
para el mismo bienio, permaneciendo ambos en esos niveles elevados
hasta el 84 (Damil y Fanelli, 1994). El déficit fiscal comienza a elevarse,
hasta alcanzar en 1982 su valor máximo del período (10.2% del PBI),
debido por un lado al incremento de gastos derivados conjuntamente de
la estatización de la deuda privada y el alza en los tipos de interés
internacional, unido a la imposibilidad del gobierno nacional para reducir
el gasto corriente y/o aumentar la recaudación tributaria en una magnitud
suficiente como para enfrentar el aumento en los costos financieros. En
1984, el déficit fiscal estaba en el 8%, todavía un punto por arriba del
promedio histórico del período sustitutivo. A ello se suma el aceleramiento
de la inflación, que se refleja en el incremento continuo del índice de
precios al consumidor año a año, pasando de 209.7 en 1982 a 688.0 en
1984. La agudización de la inestabilidad macroeconómica lleva a la
aplicación de un nuevo programa de ajuste.

A mediados de 1985, se implementa el Plan Austral cuyas principales

medidas fueron: una política de ingresos que congelaba precios y salarios
y la adopción de medidas para desindexar los contratos; una política
cambiaria con control de cambios, primero fijo y luego crawling-peg; una
política monetaria que comienza siendo activa y luego se vuelve pasiva, y
una política fiscal restrictiva con medidas recaudatorias de emergencia
(Bouzas R., 1993). En sus primeros años, el plan logró controlar la
inflación, reduciendo sustancialmente la inflación. La situación fiscal
14
Consistió en mecanismos de financiamiento a mediano plazo con tasa de interés reguladas,
en un contexto de alta inflación.
15
Se implantaron seguros de cambio que llevaron al Estado a tomar a su cargo la mayor parte
de la deuda privada.

11
inicial se presenta exitosa, logrando achicar la brecha al 3.5% en 1986, al
mejorar la recaudación como resultado de la mejora en el nivel de
actividad y la desaceleración de la inflación.

Sin embargo estos resultados no pudieron mantenerse más allá de 1987,

debido a la combinación entre desmejora en los términos del intercambio,
un aumento del gasto público y una fuerte restricción crediticia
internacional. Ante el progresivo deterioro del Plan Austral, se intentaron
otros planes menores basados en controles de precios y salarios, pero
ninguno de ellos tuvo mayor éxito en el control de la inflación y los
desajustes externo y fiscal (Bouzas R., 1993).

El nuevo gobierno, que asume en 1989, intenta un nuevo programa, el

llamado Plan Bonex. Sus principales medidas fueron: mercado libre de
cambios con flotación sucia, una política monetaria muy restrictiva y canje
de la deuda pública interna y depósitos a plazos por bonos en dólares a
10 años y una política fiscal muy restrictiva, con la implementación de
varios paquetes de reducción del gasto que afectaron particularmente los
gastos del gobierno central. Este programa fracasó del mismo modo que
los anteriores, desembocando en una nueva hiperinflación a principios de
1990. A partir de aquí se sucedieron diversos esfuerzos estabilizadores
que reprodujeron el patrón de conducta previo en el cual se conseguía
reducir temporalmente la inflación y las tasas de interés y mejorar las
cuentas fiscales pero unos meses después se producía un rebrote
inflacionario con suba de tasas y deterioro fiscal acumulando presiones
cambiarias y/o inflacionarias

Esta continua incertidumbre macroeconómica indujo en los agentes a un

comportamiento defensivo y a desarrollar una “preferencia extrema por la
flexibilidad” (Fanelli y Frenkel, 1996), lo que afectó tanto a la inversión en
términos de monto y eficiencia, como a la capacidad y disposición a
innovar. Cuantitativamente la inversión bruta interna cayó del 25.3% al
14.6% en el período 1980-90 y la formación de capital pasó del 28% al
13.7% en el mismo período (ambos como porcentaje del PBI).
Cualitativamente se priorizaron proyectos a corto plazo, poco
correlacionados con el ciclo económico y de bajo riesgo, lo cuál redujo
considerablemente el espectro de inversiones, tanto las de capital
nacional como la inversión extranjera directa. La adopción de estrategias
defensivas unida a la falta de inversión conspiraron contra la mejora
tecnológica en la mayoría de los sectores, sin que ello anule la posibilidad
de que en algunos casos puntuales -y al amparo de una particular
articulación con el Estado- se verifiquen excepciones a la norma.

Un análisis global del período 1980-90 muestra que el PBI industrial cayó
un 24%, el nivel de empleo manufacturero disminuyó un 30% y el salario
real del sector se redujo en alrededor de un 24%. La industria enfrentó
una reestructuración que se tradujo en la destrucción de competencias y
activos acumulados durante el período de sustitución de importaciones.
Las actividades más afectadas fueron aquellas que se dedicaron a
producir para el mercado interno ya que, por diversos motivos no
encontraron en el mercado externo la salida comensatoria a la

12
reducciones en el consumo local. Esto afectó, esencialmente, a las ramas
productoras del grupo intensivo en mano de obra no calificada (textil,
calzado, alimento, vestimenta, imprenta), y a algunas ramas del grupo
intensivo en IyD volcadas hacia el mercado interno (electrónica, bienes
durables, maquinarias y equipos).

Por otra parte, el período fue propicio para aquellas ramas industriales
que se basaron en el aprovechamiento de recursos naturales
(petroquímica, pulpa y papel, aceites vegetales, y en menor medida,
acero y aluminio). Estos sectores, que solían beneficiarse de reintegros y
subsidios, debieron reestructurarse para mejorar su competitividad
externa en forma genuina (no sólo dependiente de políticas económicas
que los favorezcan), pero más allá de eso no se vieron afectados por la
apertura de la economía dado que ya eran competitivos en el mercado
internacional.

Complementariamente la crisis del sector público afectó de sobremanera

determinadas instituciones y empresas estatales con el consiguiente
impacto sobre sus conductas tecnológicas (Carcioffi R., 1990). Por un
lado, el creciente desfinanciamiento obligó a minimizar y/o suspender
inversiones en las empresas públicas. Por otro, las restricciones
presupuestarias, afectaron el funcionamiento de los planes de las
instituciones de CyT16. En otro orden, comenzó a tener cierta relevancia la
captación de fondos externos -vía préstamos internacionales- como
formas de adicionar recursos a los alicaídos presupuestos públicos
destiandos a estas actividades.

En abril de 1991 se lanza el Plan de Convertibilidad, un nuevo programa

de estabilización y reformas estructurales, basado en la libre
convertibilidad del peso argentino con el dólar estadounidense con
paridad fijada por ley, obligándose al Banco Central a garantizar la base
monetaria con reservas y limitando la creación de dinero al resultado del
balance de pagos. Se prohiben la indexación de contratos y los aumentos
salariales no originados en incrementos en la productividad. El plan tuvo
un efecto inmediato en el descenso de la inflación y una rápida expansión
económica. Desde su aplicación subió el tipo de cambio real, se abrió la
economía y se recuperó el nivel de actividad - que indujo un aumento en
las importaciones-. Esto originó un déficit sostenido en la cuenta corriente
del balance de pagos, a pesar de la baja en el pago de factores al
exterior. Por otra parte, las condiciones de refinanciación de la deuda
externa originadas en el Plan Brady, la baja en las tasas de interés
internacional, la repatriación de capitales y el alza de los depósitos locales
en divisas, mejoran las condiciones de financiamiento externo respecto a
la década anterior. En relación a las cuentas fiscales, por un lado, se
reducen los pagos al exterior, y, por otro, se incrementa el ingreso del
sector público por medio de un programa de privatizaciones y una mejora
en la recaudación producto del aumento del nivel de actividad y una
16
Los presupuestos tendieron a cubrir estrictamente a los niveles de salarios, a la vez que se
congelaban las vacantes y se suspendieron los programas especiales. En algunos casos,
como los emprendimientos de energía nuclear ello significó severos retrasos en la finalización
de obras con los consiguientes sobrecostos.

13
mejora en la administración tributaria. Esto conduce a la obtención de
superávit primario a partir de 1991 y equilibrio fiscal a partir de 1992. Sin
embargo la situación fiscal se muestra frágil, al estar sustentada
principalmente en impuestos al valor agregado y cargas salariales, y los
ingresos provenientes de las privatizaciones. Debido a la necesidad de
provocar un ajuste recesivo para mantener el tipo de cambio fijo y el
agotamiento del programa de privatizaciones, la brecha fiscal presenta
una tendencia natural a reabrirse, lo cual resultó evidente en 1994,
cuando la caída en el ingreso de capitales frenó la expansión económica,
provocando un descenso en los ingresos fiscales.

Uno de los rasgos distintivos del Plan de Convertibilidad es que en su

conformación inicial los efectos monetarios tienen como contrapartida
necesarios impactos sobre el sector real. Se trató de un plan de
estabilización que tuvo como condición necesaria la realización de
profundas reformas en el sector real de la economía (Azpiazu, 1993).
Existen algunos aspectos centrales que influirán decisivamente sobre la
conducta de los agentes económicos en los aspectos tecnológicos, que
se suman a los ya comentados de estabilidad monetaria y crecimiento.

Mercosur. La conformación del Mercosur jugó un papel muy importante al

redefinir el tamaño del mercado que enfrentan las firmas. Una primera
manifestación de ello es el dinamismo que ha adquirido el comercio
exterior con dicha área geográfica, en particular con Brasil17. Sumado a
ello cabe señalar que en ciertos sectores existe una clara tendencia a la
complementación acotada no estrictamente a flujos de comercio sino
también a inversiones en facilidades productivas y/o comerciales.

Reforma administrativa del Estado y privatizaciones. Desde principios de

los noventa18, el país se enfrentó a un proceso de reformas estructurales
que incluyeron una apertura externa y la transformación del marco
regulatorio19 y una reforma del sector público. Esta última se centró en la
obtención del equilibrio fiscal, para lo cuál atacaron las áreas que
dificultaron el control de gastos y el nivel de ingresos requeridos para
cerrar la brecha durante el decenio anterior. Como se mencionó
anteriormente, uno de los problemas que enfrentó el Estado en su intento
17
Mientras las exportaciones en general son un 198% más altas en 1996 con relación a 1991,
las exportaciones al Mercosur aumentaron 400% en el mismo período, contra un 11% para el
resto del mundo. Las importaciones por el contrario presentan a lo largo del período
porcentajes muy similares, oscilando entre el 22% y el 25% las importaciones provenientes del
Mercosur. En 1996 el destino de las exportaciones argentinas era: 33% al Mercosur, 12% al
resto de ALADI, 10% al NAFTA, 19% a la Unión Europea y 26% al resto del mundo.
18
Si bien algunas de estas reformas comenzaron a plantarse en la década anterior, fue a partir
del cambio de gobierno que tomaron impulso y se concretaron.
19
Se implementan: liberación del mercado cambiario con libre convertibilidad desde abril de
1991; apertura externa de la economía con reducción de las barreras arancelarias y para-
arancelarias, eliminación de cupos a la importación y de regímenes especiales -excepto sector
automotor-, eliminación de impuestos a las exportaciones. En el ámbito de desregulaciones se
verifican las siguientes acciones: libertad de precios y salarios, prohibición de la indexación en
los contratos y de los aumentos salariales que no estuvieran sustentados en un aumento de la
productividad, sumado a la desregulación de varios mercados de bienes, servicios (petróleo,
cereales, tabaco, azúcar, carne), factores (tasas de interés, asignación de créditos, movilidad
de capitales, contrato laboral), sistema previsional y, parcialmente, obras sociales.

14
por cerrar la brecha fiscal fue el bajo nivel de recaudación debido a una
estructura impositiva dependiente del nivel de actividad y una
administración tributaria poco eficiente. Mientras la estructura impositiva
sigue siendo regresiva, se consigue aumentar considerablemente la
presión fiscal (16.6% PBI para 1987, 24.1% PBI para 1992), por medio de
una reforma administrativa orientada a lograr mayor eficiencia en la
recaudación, ampliación en la base imponible y generalización del IVA.

Del lado del control de gastos, los principales problemas que enfrentó el
Estado se relacionaron en gran medida con el sistema social y
previsional, así como la financiación del déficit de las provincias. En
relación a las provincias, se eliminaron los redescuentos del Banco
Central a los bancos provinciales oficiales y la suspensión del
financiamiento transitorio del Tesoro Nacional a los provinciales, De esta
forma, además de reducir el déficit del Estado, se creó una presión
reformista en las provincias mismas20.

La política de privatizaciones presenta características especiales

(Gerchunoff P. y Canovas G., 1992) . Actuó tanto en la reducción de
costos como en la obtención de ingresos fiscales extraordinarios, a la vez
que influyó sobre la estructura económica a través de la reestructuración
tarifaria, la apertura de nuevas oportunidades de negocios para algunos
agentes y el efecto de “crowding-out” que indujo sobre la inversión en
algunas actividades21. Vistas desde otra óptica, las privatizaciones
incorporaron cambios en la estructura de costos de las empresas. Sólo en
unos pocos casos -como en el gas- ello derivó en mejoras para las firmas.
Pero sin duda el efecto central fue el abandono del Estado de importantes
áreas productivas, a través de la privatización de empresas, donde otrora
se había desarrollado esfuerzos tecnológicos relevantes. De esta forma
fueron desmantelados los equipos de IyD de YPF y sus instalaciones
cedidas a terceros, los de ENTEL (en telefonía) y en menor medida los de
industria petroquímica (La Planta Química Piloto, los departamentos de
IyD de los dos polos petroquímicos) y siderurgia (los equipos de SOMISA
y sus organismos laterales como el Instituto Argentino de Siderurgia, y en
cierta medida la Dirección General de Fabricaciones Militares y
COPEDESMEL).

Complementariamente, los crónicos problemas de financiamiento,

atentaron contra los presupuestos de las instituciones de CyT. Si bien en
algunos casos se producen mejoras respecto de los niveles registrados a
fines de los ochenta, los niveles de las inversiones son claramente
inferiores a las registradas a lo largo de la sustitución de importaciones.
20
Con relación al problema previsional, se estableció un sistema de capitalización de aportes
mediante el cual el Estado se libera de gran parte de la administración y futuras obligaciones
previsionales logrando además un impulso considerable sobre el mercado local de capitales.
Paralelamente se traspasó gran parte del sistema educativo y sanitario a provincias y
municipios, y se redujeron los presupuestos de aquellos que quedaron bajo la órbita del
gobierno central.
21
En el período 1990-96, el Estado obtuvo un ingreso por privatizaciones cercano a 24.000
millones de dólares, parte en efectivo y parte en títulos, al mismo tiempo que redujo sus
erogaciones en inversión y financiamiento del déficit operativo en las que antiguamente eran
empresas del Estado.

15
Apertura financiera e ingreso de capitales. A lo largo de los años de
implementación del Plan de Convertibilidad, se verifican condiciones
financieras internacionales caracterizadas por una alta liquidez con tasas
en descenso. En varios aspectos ello sustentó -con las fragilidades del
caso- el desarrollo del plan de convertibilidad. Por un lado, significó la
posibilidad de contar con capitales dispuestos a facilitar el proceso de
enajenación de los activos públicos; por otro, sustentó un activo revival de
inversiones directas del exterior, a la vez que posibilitó -especialmente a
las grandes firmas locales- el acceso a los mercados internacionales
como forma habitual de financiamiento de capitales de largo plazo para
ciertas inversiones claves así como para el capital de corto plazo.

Crecimiento y heterogenidades sectoriales y empresarias. En este nuevo

escenario de estabilidad y reformas estructurales, el PBI industrial creció
cerca del 32% en el período 1990-96 mientras el empleo continuó
descendiendo. Sin embargo, estos son resultados globales presentando,
al igual que en el decenio anterior, comportamientos sectoriales
heterogéneos, especialmente al interior de la actividad manufacturera. En
este contexto, las ramas favorecidas fueron nuevamente las intensivas en
el uso de recursos naturales. A pesar de ello, tanto la industria siderúrgica
como la petroquímica, sufren un retroceso debido a la caída en los
precios internacionales y la entrada de bienes importados. Las actividades
intensivas en recursos humanos vuelven a resultar perjudicadas por la
apertura, especialmente los textiles que resultan poco competitivos en
relación a los productos provenientes del sudeste asiático. A nivel
metalmecánico, mientras que la producción de bienes de capital enfrenta
a los efectos de la apertura, la industria automotriz se benefició de un
régimen especial y las posibilidades de acceder al mercado brasileño que
brinda la constitución del Mercosur; la producción de electrodomésticos se
vio estimulada por un aumento en la demanda interna originada en la
reaparición del crédito para el consumo y la demanda atrasada que había
dejado una década de crisis.

Al considerar los efectos que tiene la apertura sobre la industria, el

análisis agregado en términos de ramas, tamaños, origen de capital o
forma de organización resulta insuficiente. Muchas firmas en ramas
privilegiadas iniciaron en los años 80 un proceso de reestructuración que
les permitiría en un futuro enfrentar la presión competitiva de una
economía abierta o incluso competir en el mercado mundial. Cuando se
produce la apertura algunas firmas ya habían completado su reconversión
productiva y operaban en condiciones competitivas o en nichos de
mercado, por lo que subsistieron y aún crecieron y mejoraron frente al
cambio de escenario económico. Sin embargo otro conjunto de firmas,
que se encontraba en etapas madurativas anteriores sintieron el impacto
de la apertura y fueron enajenadas o desaparecieron del mercado. De
esta forma un conjunto de firmas que inició la reestructuración y que a
priori podría haber resultado exitosa, fracasó por no haber logrado
completar el proceso a tiempo.

16
Reconfiguración empresaria. La estrategia de sustitución de
importaciones se sostenía principalmente sobre las empresas públicas,
las (controladas) empresas transnacionales y las Pymes. El panorama
cambió a inicios de los años noventa bajo las nuevas condiciones
económicas.

Las Pymes se vieron afectadas por las modificaciones en el marco

regulatorio y la apertura implementados desde 1991, como también por la
reestructuración de la industria local y las transformaciones
internacionales en la materia que empezaron con anterioridad a esa
fecha. Enfrentaron simultáneamente un aumento de la competencia
externa y la introducción de innovaciones y cambios en el perfil de la
demanda, tanto de los consumidores para los bienes finales, como de las
empresas grandes y subsidiarias para los bienes intermedios, partes y
piezas. Fue necesario que se adaptaran también a un nuevo “mercado
doméstico” que incorpora al Mercosur, así como al aumento de las
inversiones externas en forma de radicación de empresas manufactureras
en algunos rubros que aparecen como oportunidades de negocios (Gatto
y Ferraro, 1997). Obviamente este segmento empresario presenta
marcadas diferencias internas22 con múltiples conductas de ajuste y grado
de éxito bajo las nuevas condiciones.

Otro sector relevante son los conglomerados económicos de capital local.

Al igual que el espectro Pyme, estos conglomerados también presentan
un alto grado de heterogeneidad derivada de su origen (actividades
industriales, actividades extra-industriales, origen financiero), de su
tamaño (tanto en el ámbito local como en el internacional), de su actividad
principal y de su perfil de inserción externa (Bisang, 1998). Como
consecuencia, la respuesta de los conglomerados a los cambios fue
variada23.

Luego de la pérdida de peso relativo que tuvieron las transnacionales en

los ochenta, éstas recuperan participación en la industria a partir de la
22
Esto se explica parcialmente por la particularidad que les imprime el ser firmas dirigidas
fundamentalmente por sus propios dueños, donde las características personales de éstos
(educación, capacidad de planeamiento estratégico, factores culturales, historia, etc.) son de
enorme importancia a la hora de determinar la modalidad con la que la empresa se adaptará a
los cambios estructurales ocurridos. Otros factores como el grado de protección con el que la
empresa contaba antes de la apertura, la información a la que tenga acceso, su adaptabilidad,
su capacidad gerencial y sus competencias, es también esencial para entender el desempeño
de la firma ante los cambios ya mencionados. La combinación de todas estas características
del empresario y de la firma abre la posibilidad de que las empresas que resulten exitosas al
final del proceso no sean las “mejores”, sino las que mejor o más rápido se adaptaron a los
cambios, o aquellas cuya trayectoria evolutiva previa las colocó en posición ventajosa frente al
proceso de reestructuración (Yoguel, 1996).
23
Con relación a las privatizaciones, sólo una parte intervino activamente en el proceso,
algunos CE no participaron y otros lo hicieron sólo en forma parcial. En muchos casos, los CE
tejieron alianzas con subsidiarias de multinacionales o con otros CE. La apertura provocó
pérdidas o incluso disolución de algunos conglomerados cuyas actividades resultaron
afectadas por el proceso; para otros grupos la mejor respuesta fue profundizar sus estrategias
de largo plazo, concentrando esfuerzos en las actividades que resultan ventajosas dentro del
nuevo modelo. Algunos grupos expandieron sus actividades a través de las privatizaciones y,
en algunos casos, aprovechando también los cambios en la demanda interna y la expansión
hacia otros países.

17
Convertibilidad, atraídas por la privatizaciones, la apertura comercial, la
desregulación, la libertad otorgada al capital extranjero, la estabilidad y
crecimiento de la demanda interna y el MERCOSUR. Las empresas
transnacionales concentraron sus inversiones inicialmente en servicios,
aprovechando las privatizaciones, y desde 1994 invirtieron
crecientemente en actividades manufactureras, siguiendo cuatro tipos de
estrategias (Kosacoff y Porta, 1997): i) explotación de recursos naturales:
inversiones “market-seeking” en petroquímica y pro-eficiencia en
commodities agroindustriales, las ventajas de localización surgen del
aprovechamiento de recursos naturales y en algunos casos de las
privatizaciones; ii) productos diferenciados: inversiones “market-seeking"
y pro-eficiencia en lácteos, bebidas alcohólicas, alimentos de marca,
limpieza y tocador y electrodomésticos, con ventajas de localización
basadas en las perspectivas ofrecidas por el mercado interno y regional y
la alta relación del costo de transporte en relación al precio del producto, y
en el caso de las dos primeras también el aprovechamiento de recursos
naturales, iii) regionalización/globalización: inversiones “market-seeking”
regional y pro-eficiencia en sector automotor y algo de autopartes con
ventajas de localización derivadas de un mercado regional protegido,
incentivos a la inversión y una trayectoria industrial local, iv) derivada:
inversiones “market-seeking” y pro-eficiencia en el grueso de autopartes y
envases (latas y cartón) con ventajas de localización fundadas en bajos
aranceles para insumos y perspectivas de los sectores usuarios.

En síntesis, las condiciones macroeconómicas y regulatorias conformaron

-en los últimos años- un contexto claramente diferenciado al vigente
durante el período sustitutivo. Los cambios exceden a las herramientas de
ajustes monetario y trascienden al plano real tendiendo a conforman un
nuevo modelo de funcionamiento y acumulación de la economía
argentina. Se trata de un modelo donde el Estado es reemplazado en su
rol de asignador de recursos por el mercado siendo éste controlado por la
competencia externa. Estas transformaciones, que comenzaron a
gestarse ya desde mediados de los años 70, avanzaron con marchas y
contramarchas y si bien no dan como resultado un modelo claramente
consolidado, van delineando algunos elementos de contexto al sistema
nacional de innovación claramente diferenciados a los vigentes durante la
sustitución. Algunos de estos rasgos son los siguientes:

a) la incorporación de una serie de recursos naturales relevantes que,

además de abrir nuevas oportunidades de negocios, implican la
adopción de nuevas tecnologías24;
b) un marco regulatorio que facilita el acceso a los mercados
internacionales de bienes y servicios, especialmente de los bienes de
capital. El mercado internacional se convierte en un espacio ineludible

24
Un caso específico es la incorporación masiva del gas como insumo energético que
replantea el balance de precios y con ello afecta la producción de electricidad que efectuaba la
CNEA. Otro más reciente, es el impulso que cobra la minería extractiva -bajo el nuevo marco
regulatorio- y el consecuente esfuerzo local de asistencia técnica a través de una nueva
institución tecnológica abocada a esta actividad: el SEGEMAR.

18
 de articulación empresaria en cuanto a la obtención de acervos
tecnológicos. Como contrapartida, se verifica una mayor presión de la
competencia externa sobre la producción local;
c) la presencia de una desregulación casi completa en el comercio de
tecnología a la vez que se adopta una legislación de mayor protección
a la propiedad intelectual;
d) una reconfiguración del perfil empresario local articulado a partir de la
virtual desaparición de las empresas públicas (y con ello sus
estructuras de IyD), el replanteo de la operatoria de las empresas
multinacionales y la consolidación de un conjunto dinámicos de
conglomerados económicos (CE) locales con fuerte proyección
internacional;
e) Finalmente el propio Estado ingresó a un proceso de cambio que tiene
como objetivo la reconversión, en varias etapas, de sus estructuras y
pautas de funcionamiento. Nuevamente ello afecta a algunos de los
agentes que conforman el sistema nacional de innovación previo.

2.3. Algunos cambios en el escenario internacional. Las últimas

décadas han sido pródigas en manifestaciones de cambios en las
condiciones internacionales. Sin abundar al respecto algunas de ellas
tuvieron particular relevancia sobre el sistema de innovación local:

a) la aplicación de la electrónica a la transmisión de datos tendió a

modificar, en algunas disciplinas, de manera sustancial la función de
producción de ciencia y tecnología. El acceso a bancos de datos
internacionales, la difusión masiva de información, cierta
desverticalización en algunas actividades de investigación e incluso la
mayor velocidad en la búsqueda de datos, replantearon en varias
disciplinas las formas de producción y difusión de CyT;
b) la aparición a nivel internacional, de empresas dedicadas a la venta de
tecnología como negocio principal, (desde soluciones técnicas a
problemas puntuales de difícil generalización hasta otros de corte
general y masivo) en reemplazo de aquellas productoras de bienes que
además -y bajo ciertas restricciones- se convertían en vendedores de
tecnología. En otros términos, existe un mercado más amplio
-especialmente para algunos rubros- de tecnología, que el vigente en
décadas anteriores;
c) la presencia de un nuevo contexto internacional -con el surgimiento de
nuevos liderazgos, la caída del llamado socialismo real, la
conformación de bloques económicos, etc.- que abre nuevas
posibilidades de integración e intercambio económico;
d) un nuevo marco regulatorio para el comercio internacional donde la
tecnología comienza a tener un rol central. En ese sentido la Ronda del
Uruguay del GATT desplazó la discusión desde el tema original del libre
comercio de bienes a la circulación de la tecnología y el conocimiento
en general. Inscripta esta tendencia en otra centrada en la
conformación de bloques económicos con legislaciones tendientes a
ser homogéneas, se sentaron las bases a la adopción de sistemas
restrictivos de protección de la propiedad intelectual incluso con

19
 mayores plazos que los vigentes previamente;
e) avances tecnológicos -en productos y/o procesos- que replantean el
posicionamiento relativo de las sociedades menos desarrolladas, a la
vez que, en algunos casos, abren posibilidades de beneficio por el
rápido acceso como usuarios;
f) la conformación, en algunas áreas, de acuerdos empresarios de gran
magnitud con un claro sentido de posicionamiento al futuro desarrollo
de actividades de investigación de gran riesgo y elevado potencial
económico.

En suma se trata de un nuevo contexto internacional, donde en particular

en el mercado tecnológico, existen nuevos agentes y otros de larga data
que han modificado sus conductas.

3. Sistema nacional de innovación: Causas endógenas de cambio.

Simultáneamente con las presiones de cambio sobre agentes,
estructuras, conductas, las agencias públicas que conforman el sistema
endógenamente generan instancias de modificaciones, que pueden -o no-
ser compatibles con las provenientes del entorno. En particular se
destacan:

a) algunas de estas instituciones crecieron significativamente en sus

actividades expandiéndose en diversas direcciones, hecho que obligó
al replanteo funcional y operativo de sus actividades25. Su tamaño y
complejidad llevan al replanteo de las formas de organización y del
entramado de relaciones con otros agentes del sistema y del entorno.
Una conducta similar, ocurrió en algunos estamentos de la actividad
productiva privada26;
b) Otro aspecto no menos relevante es la relación existente entre el
crecimiento de algunas de estas instituciones y los inevitables cambios
generacionales (Martinez Nogueira, 1998)27;
c) Las dinámicas de acumulación de acervos tecnológicos y de
25
En ese sentido la CNEA pasó por diversas etapas desde un equipo original dedicado a la
investigación a otro dedicado a la investigación aplicada, para luego involucrarse en el control
de montaje de centrales nucleares como paso previo a su operación como productor de
energía. Un paso posterior -en las centrales posteriores- fue un claro involucramiento en las
actividades de diseño y construcción, a la vez que crecientemente se convertía en un productor
de electricidad. Obviamente la ampliación de funciones -aún manteniendo el eje central de la
preocupación por el tema nuclear- generó tensiones internas en pro de mecanismos de
cambios institucionales, algunas de las cuales se materializaron en creaciones de empresas
mixtas (con el sector privado) para operaciones complementarias a las centrales
26
En particular la consolidación y el crecimiento de los conglomerados empresarios de capital
local y el revival de las empresas transnacionales, llevó a replantear sus estrategias tecno-
productivas
27
Varias de estas instituciones nacieron con la fuerte impronta de un grupo de investigadores y
sus respectivos ayudantes. Algunas décadas más tarde comienzan las tensiones internas
cuando nuevas generaciones de investigadores replantean objetivos, formas de
funcionamiento, reglas internas de gobernabilidad y demás aspectos de la dinámica propia de
las instituciones. Siendo organizaciones donde se verifican claras posibilidades de asimetrías
de información, y volcadas a disciplinas que evidenciaron cierto dinamismo, la incorporación
de recién graduados -especialmente si provienen de centros internacionales de primera línea-
introduce presiones internas para efectuar cambios.

20
 equipamiento, altamente diferenciales entre instituciones les permite
enfrentar de manera diferencial las restricciones presupuestarias a las
que se vieron sometidas especialmente en épocas de inestabilidad
económica28;
d) Finalmente la inestabilidad económica y política afecta la dinámica de
funcionamiento de las organizaciones. En ese sentido, la
desarticulación del Estado y el abandono de su rol de productor
introduce cambios significativos en las demandas de estas
instituciones.

4. Hacia la conformación de un nuevo sistema nacional de

innovación. Además de las consideraciones endógenas a las
instituciones públicas que forman el sistema, existe, desde mediados de
los noventa, una decisión política de reconfigurar el sistema en base al
replanteo de una serie de normas de funcionamiento y al establecimiento
de jerarquías distintas a las existentes previamente (Gabinete Científico-
Tecnológico –GACTEC-, 1997; Chudnovsky D., 1988).

La arquitectura del nuevo sistemas se base en los siguientes aspectos:

a) La Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT) se transforma en un

organismo de regulación del sistema, excluyéndose de sus funciones
las de ejecución de programas y/o proyectos concretos; sus objetivos
concretos giran en torno a la elaboración y seguimiento del Plan
Nacional Plurianual y a servir de sustento técnico del GACTEC;
b) Las instituciones ya establecidas siguen dependiendo de las
jurisdicciones respectivas pero existe una instancia política superior -a
nivel de Jefe de Gabinete del Poder Ejecutivo- que fija las prioridades
nacionales del sector y asigna la distribución de los presupuestos.
Este organismo es el GACTEC siendo integrado por los Ministros de
Salud y Acción Social; Cultura y Educación; Economía, Obras y
Servicios Públicos; Relaciones Exteriores, Comercio y Culto y de
Defensa y las Secretarías de Recursos Naturales y Medio Ambiente,
Control Estratégico y Ciencia y Tecnología. El secretario ejecutivo del
GACTEC es el Secretario de Ciencia y Tecnología de la Nación;
c) Se crea la Agencia Nacional de Promoción Científica, entidad
dedicada exclusivamente a la promoción científica y tecnológica;
d) La Agencia -que no tiene rango superior a los organismos de
investigación- cuenta con dos instrumentos de promoción: El FONTAR
y el FONCYT. El primero de ellos financia proyectos tecnológicos
cuyos resultados son de apropiación privada; mientras que el segundo
subvenciona proyectos científicos y tecnológicos -en su fase pre-
competitiva- cuyos resultados son públicos bajo la metodología de
licitación de fondos;
e) Se replantea la función del CONICET, que pasa a ser -junto con las
Universidades- un organismo de ejecución de CyT autónomo de
amplia cobertura científica y tecnológica; ello acompaña al resto de
28
En particular, la incorporación de ingresos adicionales -por lo general de libre disponibilidad-
genera tensiones internas en las formas de reparto introduciendo sesgos en las líneas de
trabajo que inciden en la forma de relacionarse con el medio

21
 los organismos que -con mayor especificidad sectorial- siguen
dependiendo de sus respectivas jurisdicciones.

En suma, desde 1996 se comienza a establecer la arquitectura de

un nuevo sistema que apunta a articularse con los cambios operados en
el contexto local e internacional e incluso en otros agentes del sistema
tecnológico como son las empresas y las entidades sin fines de lucro. La
idea subyacente es el replanteo de las funciones y jerarquías de algunas
instituciones y el establecimiento de ciertos mecanismos competitivos
para la captación de fondos adicionales todo ello bajo el marco de un Plan
Plurianual que rija los lineamientos generales de las actividades de CyT.
Sin embargo ello constituye sólo una parte del sistema en formación -y su
relación con el modelo económicos vigente-. Resta examinar como los
diversos agentes -públicos y privados- replantean sus conductas como
respuesta a las nuevas reglas de juego y a las propias dinámicas internas.

22
 CAPITULO II

LAS INSTITUCIONES PUBLICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

1. Introducción. Históricamente, el Sistema Nacional de Innovación se

conformaba -en su componente público- por un gran número de unidades
de investigación que fueron surgiendo en forma descentralizada adscriptas
a diversas reparticiones públicas con cobertura nacional y/o regional. A
pesar del gran número de unidades involucradas con la investigación en
ciencia y tecnología, el grueso de la actividad desarrollada se concentraba
en el CONICET, el INTI, el INTA y la CNEA. Estas instituciones, nacidas en
los años cincuenta como respuesta a las necesidades del modelo sustitutivo
que dominaba la política tecnológica de la época, se establecieron como
entes autónomos desde el punto de vista de la fijación de objetivos,
evaluación de resultados y formas organizacionales, aunque con casi total
dependencia financiera del Estado Nacional. A las instituciones nacionales
se suman los esfuerzos provinciales y municipales en materia de CyT
(aunque de menor magnitud) y las Universidades.

Este conjunto de instituciones que formaban el “sistema de ciencia y

técnica” nacional era realmente un conjunto de entidades de
funcionamiento descentralizado, con objetivos fijados en forma
mayormente autónoma y frecuentemente superpuestos. La coordinación
resultaba escasa dado que la SECyT tenía jurisdicción solamente sobre
los organismos de ciencia y técnica dependientes del Gobierno Nacional y
que éstos se financiaban con presupuestos asignados por el Ministerio de
Economía en forma autónoma, sin intervención de la Secretaría –quien
por tanto no puede influir sobre la fijación de objetivos y asignación de
recursos de las mismas- (Bisang, 1994).

A partir de este panorama general examinaremos la evolución reciente de

cada una de las instituciones públicas más relevantes del sistema.

2. EL CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA (CONICET)

2.1. Perfil Institucional. El CONICET es uno de los organismos centrales

del sistema nacional de innovación de la Argentina. Sus funciones son las
de promoción y ejecución de las actividades científicas y tecnológicas en
todo el territorio nacional. Al igual que la Universidad, esta institución no
tiene un campo temático definido de actividad con lo cual su cobertura
abarca un amplio espectro de disciplina y áreas de aplicación. Dada su
cobertura, magnitud y antigüedad opera como un sistema de lazos con
distintos entes -Universidad, Institutos, otros organismos específicos-; sus
investigadores a menudo tienen sedes en otras instituciones del sistema,
con diversos grados de relaciones formales con el CONICET.

En la actualidad cuenta con una dotación de personal de 6.697 agentes,

de los cuales 3.150 son investigadores de tiempo completo. Su
presupuesto supera levemente los 200 millones de pesos anuales; de

23
éstos solamente 4.3 millones son el producto de rentas propias, mientras
que el resto proviene del Presupuesto Público Nacional (Poder Ejecutivo,
1997).

Jerárquicamente depende de la Presidencia de la Nación, habiendo

iniciado recientemente un proceso de normalización para lograr su
autonomía. Cuenta con una presidencia y dos vicepresidencias (Asuntos
Científicos y Asuntos Tecnológicos) y un Directorio de 9 miembros. Este
se conforma con 4 miembros elegidos por votación representantes de la
carrera de investigador y otros cinco por representantes de la banca, el
comercio, la industria y las actividades educativas. Estructuralmente tiene
dos formas de organización: la carrera de investigadores (incluido el
personal de apoyo a la investigación) y los Institutos.

La carrera de investigadores se constituye en un esquema basado en la

estabilidad de los agentes que se comienza con los becarios de iniciación,
como paso previo (pero no instantáneo) al ingreso a la carrera de
investigador. Habiendo ingresado a la Carrera, el investigador debe
presentar informes anuales y/o bianuales que operan como mecanismos
de control y evaluación. Existen cinco categorías de investigadores:
Asistente, Adjunto, Independiente, Principal y Superior. Considerando el
total de investigadores de carrera -según datos correspondientes al año
1993- el 4% eran Superiores, el 16% Principales, el 24% Independientes,
el 35% Adjuntos y el resto -21% - Asistentes. Se trata de una estructura
piramidal de lento ascenso con un número acotado de investigadores
ubicados en el final de la estructura.

El segundo componente del CONICET son los Institutos y laboratorios. Se

trata de entes autárquicos que dependen financieramente del CONICET
con una clara especificidad en sus actividades en términos de proyectos y
formas de funcionamiento. En algunos casos tanto la infraestructura
edilicia como de equipamiento son propiedad del CONICET; en otros se
conforman con infraestructura de las Universidades existiendo un
Convenio específico al respeto; finalmente un tercer conjunto proviene de
Convenios con entidades sin fines de lucro. Actualmente el CONICET
cuenta con 102 Centros e Institutos, 7 Centros Regionales, 11 comités y
servicios, y 9 laboratorios.

Sobre esta estructura el CONICET opera con diversos programas de largo

plazo (unos 49 en la actualidad) sobre la base de: la carrera del
investigador científico, la carrera del personal de apoyo a la investigación,
las becas y los subsidios.

A su vez, el organismo no cuenta con una estructura edilicia y operativa

para todos sus investigadores, los cuales adoptan terceras sedes para
funcionar en el marco de los respectivos acuerdos que presta el
CONICET. Algunos lo hacen en Centros dependientes del mismo,
mientras que otros lo hacen en terceras instituciones. De esta forma, los
más de 3.000 investigadores están diseminados en un gran número de
Universidades, Institutos, etc. con lo cual el CONICET opera como una

24
malla de relaciones en la casi totalidad del sistema y con cobertura
nacional.

El mecanismo de fijación de objetivos concretos de investigación es

principalmente de corte individual: cada uno de los investigadores fija sus
líneas y proyectos, que luego son aprobados y evaluados por comisiones
de pares. A su vez, los institutos centran sus actividades sobre grandes
temas generales, quedando abierta la posibilidad de cubrir un amplio
espectro de materias.

En otro orden se trata de una institución volcada preponderantemente al

desarrollo científico, con una menor relevancia de los temas tecnológicos.
Ello queda evidenciado no sólo en las formas de asignación del
presupuesto, sino además en los mecanismos de evaluación centrados
en los típicos indicadores académicos (cantidad de trabajos publicados,
menciones en trabajos internacionales, asistencia a congresos, etc.) y en
menor medida en aspectos tecnológicos (casi exclusivamente por
obtención de patentes)29.

2. 2. Desarrollo histórico, evolución reciente y desafíos. El CONICET

fue fundado en 1958. En su concepción inicial se perfilaron dos
posiciones: la primera de ellas seguía la lógica del investigador
proveniente de la biomedicina y algunas ciencias duras que basaban su
concepción en desarrollos individuales -la figura del investigador- más
orientado hacia lo científico y con una mínima relación con el entorno
social. La restante, planteaba una cuestión más colectiva, con una visión
final en la tecnología, concebida grupalmente y en función de proyectos
políticos y sociales definidos (Cereijido 1989).

El CONICET fue pergeñado siguiendo la primera de las lógicas. Su

presidencia fue ocupada en las dos primeras décadas por el Dr. Houssay
(Premio Nobel de Medicina) que, en gran medida, replicó la figura
organizacional de la entidad y actividad de la cual provenía: la idea del
desarrollo científico y tecnológico en base al investigador austero que
constituía su grupo, que demandaba mínimos recursos y estabilidad
temporal en sus actividades y se sometía al juicio de los pares. En función
de ello se estableció desde sus inicios el sistema de becas y la carrera del
investigador (creada por Ley de la Nación en 1960).
Complementariamente, en 1965 aparece la carrera de Personal de Apoyo
a la Investigación. En esta primera fase se trataba de una institución de la
que dependía investigadores individuales, ligados contractualmente a
través de un estatuto que les otorgaba estabilidad laboral, donde de forma
simultánea se subsidiaba, ejecutaba, controlaba y fijaba prioridades
en una única institución.

29
La obtención de patentes como un elemento que evaluaria el desempeño tecnológico,
tiene además el inconveniente de ser poco compatible con el perfil de la demanda
evidenciada por el grueso de la actividad privada más centrada en los denominados
cambios menores (habitualmente no patentables).

25
Desde mediados de los años setenta, y sobre la base de algunas
excepciones previas, comienza la política de expansión a través de la
creación/asociación con Institutos; esto es el CONICET financia no sólo a
investigadores y/o proyectos sino a la institución en conjunto. En su
interior, cada instituto establece objetivos, normas de funcionamiento,
formas de priorizar actividades, administración, etc. Rápidamente esta fue
la vía de expansión adoptada: entre 1971 y 1976 su número creció siete
veces y entre 1976 y 1983, se volvió a duplicar la cantidad. Así, a
mediados de los 80’s había 119 Institutos financiados por el CONICET
(CONICET, 1989).

Con esta estructura organizacionalmente se plantean -ya desde mediados

de los años 80- tres temas relevantes que afectan la eficiencia funcional
de la institución:

El primero se refiere a los problemas de coordinación entre las

actividades de investigación tanto de investigadores individuales como de
los Institutos30.

El segundo está emparentado con las tensiones entre los integrantes de

las carreras de investigación y los Institutos a la hora de distribuir los
presupuestos.

El tercero se refiere al crecimiento constante del número de

investigadores 31-que ingresan obligatoriamente por el escalón inferior
jerárquico- sin los correspondientes incrementos en el presupuesto total32.

Estos problemas fueron atacados desde mediados de los 80’s desde

diversas perspectivas. Por un lado se pusieron de manifiesto varias
irregularidades en las relaciones del CONICET con Institutos y centros de
investigación, a la vez que se instrumentó un mayor control sobre el
particular. Si bien no existió un desmontaje masivo de Institutos, la
tendencia volvió a priorizar a los investigadores.

Simultáneamente se procuró una mayor articulación del CONICET con el

medio tanto de la enseñanza como de la producción. En el primero de los
30
Ocurre que en este sistema existe un procedimiento de fijación de objetivos desde el
investigador hacia la institución, con escasas posibilidades por parte de esta de establecer
prioridades y jerarquizaciones. Ello deviene en problemas de superposiciones y áreas vacías,
como asimismo dificulta los procesos de evaluación, dada la magnitud de temas. En otros
términos dificulta el funcionamiento del sistema de incentivos.
31
En el año 1971 había 490 investigadores en la Carrera de Investigador, mientras que en 1988
el número trepaba a 2376, sin que el presupuesto haya crecido sustancialmente (CONICET,
1989).
32
El problema se complejiza por las “espasmódica” incorporaciones que efectúa el CONICET
siguiendo el criterio -casi exclusivo- de la calidad y en algunos casos de otras cuestiones
también atendibles. Así, con la llegada de la democracia se incorporaron investigadores que -o
habían sido ideológicamente discriminados en años anteriores y/o regresaban del exterior-
pero ello no contó con un refuerzo presupuestario adicional sustantivo. Además el mecanismo
de becas de iniciación -de bajo monto total- pone en carrera a un gran número de aspirantes a
investigadores; pasado los dos años de su contrato, estos aspiran a ingresar a carrera, hecho
que con la estructura y presupuesto vigentes solamente puede absorberse con un incremento
sustantivo de recursos. Ello tensiona, espasmódicamente, a la institución en su conjunto.

26
casos se instrumentó un sistema de incentivos a través del cual se
premiaba con un sobresueldo a los investigadores que dedicaran parte de
su tiempo a la docencia. En el segundo se dio un fuerte impulso a la
transferencia de tecnología y conocimiento general desde el CONICET
hacia el sector productivo33. Se mantuvo, sin embargo, la estructura dual
entre investigadores versus Institutos, como asimismo una clara diferencia
entre las actividades del CONICET respecto de las desarrolladas en la
Universidad.

En esa dirección, un elemento distinto, fue la aparición de programas

anuales y plurianuales de investigación (PIA /PID) Plantean, desde fines
de los 80, mecanismos adicionales de subsidios, como contrapartida de la
consecución de determinados objetivos ligados con la creación de
conocimiento útil para la etapa precompetitiva y/o para ser transferidos a
empresas y/o instituciones concretas. Sus fuentes de financiamientos
fueron los préstamos internacionales, e introdujeron una nueva dinámica
de asignación de fondos, y priorización de actividades. Si bien marginales
teniendo en cuenta los niveles de recursos involucrados, tendieron a
introducir una nueva lógica en el direccionamiento de los fondos, e
iniciaron un proceso que cobraría relevancia en años próximos a partir de
las restricciones presupuestarias, al ser los préstamos externos las
formas de sumar recursos adicionales al sistema.

A inicios de los 90, y en el marco de una mayor estabilidad monetaria que

permitía una mejor presupuestación y bajo una nueva administración -que
por lo demás redundó en cierta inestabilidad en los cargos directivos-
nuevamente la institución replanteó su operatoria. Algunas medidas
previas fueron desactivadas -como el sistema de apoyo a investigadores
docentes- y otras perdieron relevancia en el accionar cotidiano -como la
Oficina de Transferencia de Tecnología-. Si bien se continuó con el
sistema de apoyo a los investigadores individuales, la revisión de y
reconversión de los centros e Institutos fue morigerada dando pie a la
creación de algunos centros y fortaleciendo a otros. En otros términos se
retornó a la política de mediados de los 70’s. Además se transvasó la
dirección de la institución a la Secretaría de Ciencia y Técnica, con lo cual
se aunaban las funciones de ejecución, planificación, evaluación y control
bajo una misma jurisdicción. En ese marco se planteó la realización de
algunos proyectos -por caso el de la Ciudad Científica- que fueron
rápidamente abandonados.

A partir del 1996 y en el marco de la Reforma del Estado II comenzó una

serie de cambios varios de los cuales aún están en curso, pero que se
prevé modificarán substancialmente la dinámica futura de esta institución.

Por un lado, se separó a la institución de la SECYT, con lo cual recobra

cierta independencia. Dotada de algunos cambios organizacionales
-descriptos previamente-, se llevó a cabo un proceso de normalización de
la institución a fin de que cuente con mayor autonomía. En este marco se
33
Mientras desde su creación hasta 1893 se firmaron 12 convenios de transferencia
tecnológica, entre 1984 y 1988 el número ascendió a 114.

27
inscribe la votación de los investigadores para determinar 4 de los 9
directores, hecho inédito en la historia de la institución. Por otro lado, se
replanteó el sistema de evaluación vía Comisiones, así como los
requisitos y procedimientos del ingreso a la Carrera del Investigador34.

3. EL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL (INTI)

3.1 Perfil Institucional. El INTI es un organismo autárquico dependiente

de la Secretaría de Industria y Minería de la Nación (que a su vez depende
del Ministerio de Economía y Obras Públicas). Sus recursos
presupuestarios provienen del Presupuesto Nacional y de mínimas
recaudaciones propias. En ese sentido, cuenta con un presupuesto total
-para 1997- de unos 34 millones de pesos anuales de los cuales 4.6
provienen de recursos extra-presupuestarios (o sea que algo más del 10 %
de los ingresos presupuestados son fondos propios). Cuenta con una
dotación de personal estable de 884 cargos de los cuales 514 se dedican a
actividades de investigación y desarrollo.

El organigrama actual de la institución consiste en: un Consejo Directivo

compuesto por un presidente, cuatro representantes de la industria
privada y cuatro representantes del Sector Público; una Comisión
Asesora; la Presidencia, de la cuál depende la Unidad de Auditoría
Interna, la Gerencia de Recursos Humanos, la Gerencia de
Administración, Hacienda y Finanzas, la Asesoría legal y la Gerencia
General. De ésta última dependen a su vez las Gerencias de
Comercialización, de Asistencia Regional, de Desarrollo y de Calidad y
Ambiente, así como las Subgerencias de Servicios de Apoyo y de
Laboratorios de Referencia. Cada Gerencia tiene un conjunto de Centros
–que suman 39 en la actualidad- o Departamentos a su cargo.

La institución está organizada sobre la base de una estructura central y 39

Centros operativos que cubren la totalidad del territorio nacional. El
desarrollo de estos centros ha sido paulatino a lo largo del tiempo y
cuentan en su operatoria con una alta especificidad temática. Exhiben en
su comparación una elevada heterogeneidad tanto en su tamaño como
articulación con el medio. Estos centros tienen cierto grado de autonomía
en lo referido a algunas decisiones internas del gasto entre actividades.
En cambio, siguen dependiendo de la Administración Central en lo
referido al control, manejo y designación del personal como asimismo a la
administración de los fondos captados adicionalmente. En este plano la
institución está inmersa en un profundo proceso de cambio que comenzó
hace algunos años con la descentralización de los principales Centros de
interior del país.

3.2. Origen, Evolución y Perspectivas. El INTI se crea en diciembre de

1957 mediante el Decreto-Ley Nro 17.138/57, como una institución

34
Quedan sin embargo dos temas centrales bajo revisión: el replanteo de la Carrera del
Investigador (especialmente en lo que hace a la estabilidad en el cargo) y la dualidad en la
organización, conformada por investigadores por un lado e Institutos por otro.

28
dependiente de la Dirección Nacional de la Industria35. Inicialmente dos
decretos posteriores a su creación le otorgan una alícuota de los créditos
concedidos a las empresas industriales y la autarquía financiera36.
Posteriormente, desde inicios de los 80, el sistema tiende a centralizarse, al
decretarse que los recursos provienen del Presupuesto de la Nación.

La primera etapa del INTI que abarca aproximadamente los cinco primeros
años, se caracteriza como un período de consolidación de la institución. Se
obtiene el predio de Miguelete, anteriormente de uso militar, adaptándose
los edificios existentes para convertirlos en laboratorios y oficinas. Se
comienzan a crear los centros de investigación (4 en 1960, 8 en 1961). Se
incorpora personal técnico-científico capacitándolo para la investigación
industrial y dotándolo de un sistema de remuneraciones especial diferente
del régimen de salarios de la Administración Pública. El organigrama de la
institución constaba de: una gerencia general y técnica a cargo de los
laboratorios centrales, una gerencia de promoción que se ocupaba de la
creación de nuevos Centros y una gerencia administrativa y financiera. La
política en materia de temas de investigación giraba sobre la noción de que
los trabajos no debían responder a una orientación impuesta por la dirección
de la institución, sino que debían responder mayoritariamente a la demanda
manifiesta de los usuarios.

El período siguiente de aproximadamente otros cinco años se caracteriza

por la expansión de la institución. Se duplica la superficie cubierta por los
laboratorios centrales; se incrementa la dotación de personal; se
establecen nuevos centros, llegando a superar los 20 a finales del período,
los que inicialmente se originan en requerimientos de instituciones estatales,
pero más adelante se empieza a notar un incremento en la participación de
Cámaras Empresarias. Se comienza también en este período la
implantación de Centros Regionales. Hacia fines del período comienzan a
manifestarse críticas internas sobre objetivos y actividades de la institución,
por ser demasiado abarcativas para los recursos disponibles y estar
demasiado sesgadas hacia la prestación de servicios. Al mismo tiempo se
cuestiona la falta de vinculación del INTI con la industria y el peligro de
burocratización de la institución. (Oteiza, 1992)

El tercer período (1968-73) se caracteriza por una burocratización de la

institución, donde el 60% del personal contratado en esa etapa cumple
funciones directivas o administrativas.

La cuarta etapa -que abarca el período que va desde 1973 a 1976- puede
subdividirse a su vez en dos sub-períodos. El primero (73-75) se caracteriza
por la incorporación del pensamiento renovador que existió en la
Universidad de Buenos Aires entre 1955 y 1966 - particularmente en la
Facultad de Ciencias Exactas -, la incorporación de Ingenieros Químicos de
la Universidad del Litoral - que integraban planteles empresariales de la
Confederación General de la Industria -, y el reemplazo de la Unión
industrial en el Consejo Directivo del INTI por la CGI. De esta forma el
35
Actual Secretaría de Industria.
36
Decreto-Ley Nro 4837/58 y decreto No 8262/59 respectivamente.

29
organismo se vincula más a las necesidades de las Pymes que a las
grandes empresas y a las multinacionales como ocurría en las etapas
previas. La gestión siguiente (75-76) se caracteriza por el fortalecimiento de
las relaciones del INTI con emprendimientos estatales (Plan de
investigación y desarrollo de energía solar, Yaciretá-Apipé).

El período 1976-1983 se caracterizó por una vuelta a la orientación del INTI

hacia la prestación de servicios y el abandono de la acción orientada hacia
un desarrollo tecnológico autónomo. La dotación de personal continuó
creciendo, constituyendo los profesionales y técnicos el 61% del total.
(Oteiza,1992).

A lo largo de esta trayectoria la institución operó con algunas características

comunes: a) luego de una prolongada estabilidad institucional en los años
iniciales, se produce, desde mediados de los sesenta una alta rotación en
los elencos directivos -como consecuencia secundaria de las inestabilidades
institucionales de la Secretaría de Industria-; b) un quiebre institucional y
financiero relevante cuando el INTI pierde su fuente autónoma de
presupuesto y pasa a depender del Presupuesto de la Nación; c) un
crecimiento constante del personal (pasa de 449 agentes en 1965 a 1500
en 1980) en consonancia con la lógica de incorporar actividades (por lo
general con la creación de nuevos Centros) sin un criterio estratégico de
largo plazo de priorización de actividades.

A partir de mediados de los años 80, se instala fuertemente la preocupación

por articular de manera más efectiva la actividad del INTI con las
necesidades de la demanda proveniente principalmente de las empresas
pequeñas y medianas. Ello introduce los primeros esfuerzos por dotar de
mayor autonomía a los centros a fin de poder relacionarlos mejor con el
medio en el que operan. Institucionalmente ello se materializó en la creación
de los Centros de Asistencia Tecnológicas -Centros ATI- como unidad de
interfase entre la Institución y los clientes. Estos centros -de los que se
crearon 19- dependieron de los Centros específicos ya establecidos y se
generaron en el marco de convenios con las respectivas autoridades
provinciales. En 1993 son disueltos los Centros ATI a la vez que se crean
31 centros de información y difusión de tecnología en convenio con las
provincias (Chudnovsky y López, 1995).

Los últimos años de la década de los 80 y los primeros de los 90

constituyeron un período signado por la inestabilidad y el desconcierto de la
institución, todo ello en el marco de un severo proceso de ajuste
presupuestario. Es en este período donde comienzan a permear
financiamientos externos puntuales destinados a apoyar acciones concretas
en vistas de incorporar nuevos criterios de fijación de objetivos y formas de
operación dentro de la institución. A inicios de los años 90, la institución
operaba con unas 1.100 personas, cifra claramente inferior a la registrada
en la década previa. En el marco de frecuentes cambios de autoridades
-tanto a nivel del INTI como de la Secretaría de Industria- se efectuaron
distintos intentos de reforma de la institución que -más allá de sus
particularidades y niveles de ejecución- tienen como elemento central una

30
clara tendencia hacia la descentralización en el marco de una mayor
articulación con la demanda privada a la hora de fijar los objetivos concretos
de acción. La imagen global es una instancia central -ubicada en Miguelete-
orientada al trazado (y, eventualmente, la ejecución de algún programa
puntual) de los grandes lineamientos estratégicos en la materia en el marco
de las políticas dictadas por la Secretaría de Industria; en este marco los
Centros y los laboratorios operarían como ejecutores tanto de los
programas generales como de otros específicos por ellos generados, en un
contexto organizativo de actividades por programas con sus
correspondientes presupuestos. En este marco de descentralización, la
articulación con otros entes locales de fomento, la captación de recursos
adicionales y sus correspondientes reglas de asignación, la formulación de
planes y proyectos con sus presupuestos detallados y la reorganización de
las relaciones con el ente central son algunos de los temas bajo análisis en
los últimos años.

En este contexto, el INTI enfrenta un proceso de cambios sustantivos a

nivel interno que apunta a una reestructuración de las Gerencias, un
incremento en los esfuerzos de comercialización y vinculación con los
clientes, y la transformación de los Laboratorios Centrales en Centros de
Investigación con cierta autonomía. La reestructuración apunta también a
un incremento en la recaudación y el nivel de autofinanciamiento de los
Centros, al fortalecimiento de la imagen institucional en la comunidad en
general y en la industria en particular, y a constituirse en un organismo
acreditado para la certificación de productos y en laboratorio de referencia
acreditado, así como árbitro independiente de conflictos entre
proveedores y compradores todo ello con reconocimiento local e
internacional. Para realizar estos cambios cuentan con el apoyo de la
GTZ37, quien asiste a la institución desde 1989.

En general los Centros tienen todavía una escasa vinculación con el medio,
cierta autonomía en decisiones de gasto tales como las asignaciones
alternativas entre infraestructura, capacitación, equipamiento y ninguna
autonomía en el reparto interno de sus ingresos no presupuestarios lo que
limita las posibilidades de sus directores para ofrecer incentivos monetarios
al personal involucrado directamente en los trabajos que dieron origen a
esos ingresos, y repercute negativamente en la predisposición a la
realización de tareas de asistencia técnica por parte de los profesionales de
la institución. Por otro lado, la falta de coordinación entre los Centros limita
las posibilidades de cooperación entre ellos, así como la posibilidad de
resolución de problemas complejos planteados por los usuarios que
requieran la participación de varios Centros para su abordaje efectivo
(UNGS, 1997).

37
La Deutsche Gesselschaft fur Technische Zusanmmenarbeit (GTZ) es una institución
autónoma del Gobierno Federal Alemán encargada de la planificación e implementación de los
programas y proyectos de cooperación técnica oficial con otros países. Su objetivo es fomentar
los recursos humanos en esos países trasmitiendo conocimientos nuevos, movilizando los ya
existentes y mejorando las condiciones para su aplicación.

31
4. LA COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA (CNEA)

4.1. Perfil Institucional. La CNEA es un organismo descentralizado

dependiente formalmente de la Presidencia de la Nación dedicada a las
investigaciones nucleares. Organizacionalmente, cuenta con tres
departamentos que se dedican a: investigación y desarrollo, producción
de minerales y radiosótopos y combustibles nucleares.

Para ello cuenta con un presupuesto anual del orden de los 106 millones
de pesos de los cuales 3.9% provienen de contratos y/o ventas de bienes
y servicios a terceros. Cuenta con una planta de personal total de 2060
cargos de los cuales unos 560 se dedican a actividades de investigación y
desarrollo.

4.2. Origen, evolución y perspectivas. La CNEA se crea en el año 1950,

como organismo dependiente de la Presidencia de la Nación, siendo su
función la de coordinar, estimular y controlar las investigaciones atómicas
y quedando constituida (en 1951) por el Presidente de la Nación, el
ministro de Asuntos Técnicos, el jefe del Laboratorio Nacional de Energía
Atómica y el Director Nacional de Energía Atómica (estas dos
instituciones fueron creadas mediante el mismo decreto). En 1952 se
instala la cede central en el edificio que ocupa actualmente y en 1953
incorpora los primeros equipos destinados únicamente a la investigación.
Entre 1952 y 1955 se constituyen los primeros grupos de investigadores,
orientados más que a la ciencia básica, a la investigación aplicada y
experimental.

En el período que va desde 1955 a 1958, la CNEA sufre una

reestructuración que da origen a la creación del Departamento de
Metalurgia, cuyos objetivos fundamentales eran lograr autonomía en la
decisión con respecto a combustibles nucleares y crear capacidades de
diseño y producción autónoma de los mismos38. Se crea también el
Instituto de Física (actual Instituto Balseiro) conjuntamente con la
Universidad de Cuyo, destinado a la enseñanza de física teórica y
experimental y dirigido por investigadores-docentes, que prepara a un
conjunto reducido de estudiantes becarios. En este período se construye
íntegramente en el país un reactor nuclear de investigaciones el cual
entra en funcionamiento en enero de 1958.

La segunda etapa de la CNEA va desde la instalación del reactor

experimental hasta los primeros estudios de factibilidad para instalar una
central nucleoeléctrica en 1965. En esta etapa se crean el Departamento
de Radioisótopos cuya función es el estudio y comercialización de los
mismos; la Gerencia de Materias Primas que se ocupa de la búsqueda,
explotación minera y producción de concentrados de uranio; se crea
38
Sin embargo los objetivos del departamento no se limitaron a esto, sino que se hicieron
extensibles a los problemas metalúrgicos en general obteniéndose, por parte de la dirección de
la institución, total autonomía para los investigadores para que encararan esos problemas por
el camino que les pareciera mejor, así como formación de personal y selección de temas
relacionados con la metalurgia en general más que con los aspectos específicamente
nucleares.

32
también el Servicio de Asistencia Técnica a la Industria (mediante un
convenio con la Asociación de Industriales Metalúrgicos) y el Centro
Nacional de Radiación Cósmica (en convenio con el CONICET y la
Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA).

La tercera etapa comienza en 1965 a partir del encargo por parte del
Gobierno Nacional del estudio de factibilidad mencionado, así como la
solicitud de evaluación de un Plan Nuclear con una duración de 10 años.
En 1968 se comienza a construir Atucha I, contratada a una empresa
alemana, con el objetivo básico de maximizar la participación de la
industria nacional en el proyecto –basados en el enorme potencial de
desarrollo tecnológico que implicaba- y con la decisión de usar reactores
de uranio natural y agua pesada –basados en un deseo de
independizarse del monopolio del suministro del uranio enriquecido-. En
1969 se establece un laboratorio de ensayos no destructivos y control de
calidad, y en 1972 se forma un grupo de ingeniería de componentes para
instalaciones nucleares. Además de la construcción de centrales
nucleares, el departamento de metalurgia coordinó (bajo el auspicio de la
OEA) el Programa Multinacional de Metalurgia, se comienza a trabajar en
la esterilización y conservación de alimentos mediante radiación y se
continúa trabajando en investigación básica y aplicada. En 1974 entra en
operación comercial Atucha I y se inicia la construcción de la central de
Embalse, también de uranio natural y agua pesada, contratándose a una
empresa canadiense y una sociedad estatal italiana.

A partir de este momento empieza una cuarta etapa de la CNEA, en la

cual la institución empieza a tomar cada vez responsabilidades mayores
en la construcción de la central de Embalse. Desde Atucha II se cambia
la modalidad de contratación de centrales “llave en mano” y se llama a
licitación para la provisión de equipos y la creación de una empresa de
ingeniería argentina que se ocuparía de la ejecución de estos proyectos.
En 1980 se crea la Empresa Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas SA
con el 75% del capital de la CNEA y el 25% de la firma alemana ganadora
de la licitación. Paralelamente se crea en 1977 la carrera de ingeniería
nuclear que se dicta en el Instituto Balseiro. En un convenio con el INVAP
S.E. se desarrolla la tecnología de enriquecimiento de uranio y se pone en
marcha una planta en Pilcaniyeu, se decide instalar una planta de agua
pesada en Arroyito, se comienza la construcción de fuentes selladas de
radioisótopos, se estudia la eventual construcción de un repositorio de
residuos radioactivos de alta actividad (encomendado a la Universidad
Nacional de San Juan). En este mismo período se pone en marcha el
Consejo Asesor para el Licenciamiento de Instalaciones Nucleares.

El quinto período empieza en 1983, donde la crisis financiera paraliza los

proyectos de Atucha II y Arroyito y se produce un éxodo masivo de
recursos humanos debido al retraso salarial. Comienzan las primeras
manifestaciones de las restricciones presupuestarias a la vez que los
créditos externos cobran mayor relevancia en la toma de decisiones de la
entidad. A pesar de ello se desarrolló una nueva técnica de producción de
agua pesada con la correspondiente instalación de una planta

33
experimental, se pone en marcha un Acelerador Electrostático de Iones
Pesados (TANDAR), se logra elaborar cerámicos de excelentes
propiedades superconductoras en el Centro Atómico Bariloche y se
continúo con la política de creación de empresas asociadas.

Insinuados ya desde mediados de los anos 80 y plenamente ratificados

en los primeros anos de los 90, los cambios responden a la conjunción
de al menos cuatro factores: a) la percepción de cierto replanteo de lo
nuclear en la producción de energía como efecto de algunos episodios
mundiales (a nivel de seguridad) y de una nueva configuración del
mercado petrolero internacional; b) el uso masivo del gas como
combustible en el parque de generación local de energía, como asimismo
la posterior desregulación del mercado energético local; c) los problemas
presupuestarios públicos en particular relación con las necesidades de
financiamiento emergente de la realización (aún inconclusa) de la central
Atucha II ; d) la complejidad operacional de una institución que realizaba
múltiples actividades de alta especificidad individual.

Siempre en el marco de reducciones presupuestarias de cierta magnitud

-que a diferencia de otros casos recién afectaron a esta institución bien
entrados los 80- esta serie de problemas derivaron en un cambio
organizacional de magnitud en la institución a punto tal de implicar un
quiebre manifiesto en su cultura institucional. Por Decreto del Poder
Ejecutivo a fines de 1994 la CNEA original se divide en tres grandes
organismos:

Nucleoeléctrica Argentina S.A. conformado por las plantas de

producción de energía incluida la central Atucha II (aún en construcción).
El destino de estas facilidades productivas es la privatización u operación
privada, aunque aún no se haya podido avanzar en esa dirección.
Momentáneamente opera como una empresa pública productora y
vendedora de energía, dependiendo del Ministerio de Economía.

El Ente de Control Nuclear, que entiende sobre la seguridad de las

distintas aplicaciones nucleares (tanto para producción de energía como
salud u otros fines). Este ente es autónomo, dependiendo de la Secretaría
de Energía y se conformó con el personal y equipamiento de la Dirección
de control y seguridad de la antigua CNEA.

Finalmente la CNEA (que sigue manteniendo la denominación original)

dedicada a la producción de algunos insumos nucleares, la docencia (vía
Instituto Balseiro en asociación con la Universidad de Cuyo) y el área de
investigación y desarrollo.

Para esta última institución los desafíos a futuro son magnitud.

Inicialmente el país no cuenta con un Plan de desarrollo nuclear ni tiene
previsto a corto plazo el desarrollo de nuevas centrales nucleares, con lo
cual desaparece el eje articulador que había centrado las actividades de
la institución a lo largo de su historia. Sumado a ello, la desregulación del
mercado energético abre las puertas a una intensa competencia -incluso

34
con agentes del exterior- tanto en la provisión de energía como de
insumos para su producción. En ese sentido sin bien existe demanda
local para la producción de combustible nuclear no es obvio que el
abastecedor obligado sea la CNEA.

En otra dirección, si bien existen nichos de mercado/actividades donde la

CNEA está convenientemente posicionada, la magnitud de los mismos no
permitiría un grado elevado de autofinanciamiento. Es decir, si bien
pueden captarse recursos adicionales, difícilmente los mismos sean de
magnitud suficiente como para solventar a la institución. De optarse por
esta línea aparecerían incluso otros problemas: a) las tensiones internas
entre quienes generan fondos (vía producción) versus quienes efectúan
actividades de investigación (varias de las cuales no tienen, al menos en
primera instancia, uso directo en tales producciones); b) el sentido de
mantener un entidad dedicada a la producción bajo la esfera de la
actividad pública.

Finalmente cabe establecer otra preocupación ahora desde la perspectiva

estratégica de mediano plazo. De mantenerse los actuales ritmos de
crecimiento interno y de ventas externas de energía (ya sea de petróleo o
de gas en el marco de los recientes ductos internacionales) no existe
certeza de provisión de la fuente de energía. Siendo la Argentina un país
que no legisló aún respecto a las reservas energéticas
(independientemente de como y quien las explote) surge el interrogante
acerca de la provisión futura. Si las reservas actuales no se convalidan
con nuevos descubrimientos, es probable que las energías alternativas
tengan relevancia en el futuro y dentro de ellas la relacionada con lo
nuclear es central por su importancia cuantitativa. Sin embargo, su
desarrollo no es instantáneo ni probablemente replique en el futuro el
modelo seguido previamente, con lo cual el mantenimiento de la
capacidad técnica (por lo demás ya generada y pagada) sería esencial.

5. EL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA

(INTA)

Perfil Institucional. El INTA es una entidad sin fines de lucros

descentralizada y dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería
y Pesca de la Nación (SAGyP). Está conformado por un Presidente,
asesorado por un Consejo Directivo donde están representados el sector
privado y las Universidades relacionadas al tema.

Se trata de un organismo de cobertura nacional, que abarca una amplia

gama de actividades. Está organizado sobre la base de 15 Centros
Regionales y tres centros de investigación. Mientras que los primeros
están más volcados a la transferencia de tecnología y se desarrollan
habitualmente en contacto con el productor rural, los segundos se
orientan, preponderantemente, a la investigación (tanto en los aspectos
técnicos como socioeconómicos de la actividad agropecuaria).

De los 15 centros regionales dependen 39 estaciones experimentales,

35
233 agencias de extensión y 3 núcleos zonales. A su vez de los centros
de investigación dependen 14 institutos con laboratorios e instalaciones
especiales.

Funcionalmente operan bajo la lógica de una estructura matricial. Por un

lado, existen programas nacionales bajo la órbita del INTA central, que
atraviesan a los Centros y por otro, los Centros tienen sus propios
programas regionales de actividad, que incluso pueden efectuarse con
terceras instituciones. En el primero de los casos se trata de los PLANTA
(Plan Nacional de Tecnología Agropecuaria) y en el segundo el marco es
el PLANTAR (Plan Nacional de Tecnología Agropecuaria Regional).

Complementariamente el INTA cuenta -desde inicios de los 90- con otras

dos organizaciones de apoyo: La Fundación ArgenINTA e INTA S.A.. La
primera de ellas se desarrollo como una organización destinada a
establecer la vinculación/difusión de tecnologías en su fase
precompetitiva; mientras que la segunda -menos desarrollada- sería el
instrumento de negociación y captación de resultados derivados de las
transferencias de tecnologías concretas (ya a nivel de fase competitiva).
Obviamente estas dos instituciones tienen mayor agilidad funcional ya
que no se encuentran sometidas a la legislación centralizada que rige
para el INTA y las demás organizaciones autárquicas de la Argentina. Este
tipo de estructura facilita la relación con otras entidades tanto públicas o
privadas ya sea para efectuar emprendimientos conjuntos como para
transferir tecnología.

En ese sentido el INTA ha desarrollado 130 convenios de actividades

conjuntas de investigación en los últimos cinco anos, de los cuales 70 se
celebraron en 1996. Temas vinculados con la genética vegetal (36% de
los convenios) y la salud animal (35% de los convenios) aparecen como
las áreas de mayor vinculación

En temas de difusión de tecnología, además de los servicios tradicionales

de extensión, el INTA opera el Programa Cambio Rural. Este funciona
sobre la base de un consultor que asesora a grupos de productores
pequeños sobre problemas específicos. El programa es originalmente
financiado por la SAGyP (que ingresa los fondos a la Fundación
ArgenINTA), pero el personal técnico contratado y supervisado por el
INTA. Cubre a unos 25.000 productores -esto es alrededor del 30% de los
péquenos y medianos productores del país- con 2.300 grupos en
operación.

Sumado a ello, otros programas -siguiendo la misma lógica- son el

Programa para Minifundistas -cubre unos 21.000 productores- y el
Programa ProHuerta. Este último, financiado por la Secretaría de
Desarrollo Social tiene una cobertura de 344.000 huertas llegando así a
poco más de 2 millones de personas.

Con esta conformación y forma de funcionamiento, el INTA aparece en su

área de acción como el eje de un entramado de vincula varias agencias y

36
programas. Cuenta con un presupuesto propio de 113,4 millones de
pesos, al que se suman -vía ArgenINTA- un monto ubicado en el entorno
a los 40 millones de pesos por las erogaciones correspondientes a los
Programas Cambio Rural y ProHuerta39. Se estima además la existencia
de unos 6/7 millones de pesos en concepto de recaudaciones propias por
servicios, convenios y regalías.

Cuenta con una planta estable de 3880 cargos, de los cuales 1019 se
dedican a las actividades de investigación y desarrollo. Tiene además con
unos 260 agentes de planta transitoria -es decir con contratos renovables
con cierta estabilidad-. Sin embargo tiene -por su forma de organización-
una cobertura más amplia: hay en promedio unos 1600 agentes
contratados en el marco del Plan Cambio Rural y otros 350 para el
programa Pro-huerta. En suma es una organización que supera las 5.000
personas adoptando una definición amplia.

5.2 Origen, evolución y perspectivas. El INTA fue creado en 1956 en el

marco de un esfuerzo de mayor amplitud -que abarcaba créditos
subsidiados y otros mecanismo promocionales- con el objetivo de mejor la
productividad del sector agropecuario. A lo largo de la década del 60 se
desarrollan y consolidan las estructuras, como asimismo se establece el
grueso de las facilidades operativas con que cuenta la institución. Desde
sus inicios incluye en su organización dos aspectos complementarios: la
investigación (incluso básica) con la difusión (el extensionismo). En este
último caso, los antecedentes del INTA se encuentran en las Oficinas de
Extensión del Ministerio de Agricultura de la Nación40.

A partir de mediados de los años 80 comienzan las primeras acciones

tendientes a modificar la forma de funcionamiento de la institución con la
incorporación de los conceptos de descentralización, presupuestos por
programas y programas nacionales de ejecución regional. Permea otro
concepto: el área de aplicación no se circunscribe “tranqueras adentro”
de la explotación agropecuaria sino que debe enfocarse desde la óptica
de la cadena completa de producción y distribución (Ghezan, 1992).
Varios son los avances en esa dirección:

a) la conformación de los Consejos en los Centros Regionales integrados

por representantes provinciales y regionales;
b) la existencia de un Plan nacional (PLANTA) y otro Regional
(PLANTAR) diseñado este último a nivel local;
c) las actividades de extensión se transfieren/incluyen en el PLANTAR a
nivel regional. Solamente las investigaciones de relevancia nacional
son programadas desde la casa central.

De esta forma se sentaron las bases para conformar un sistema

matricial al que se fue sumando las actividades con terceras instituciones.
En este contexto -siempre en el marco de las inestabilidades de fines de

39
Su financiación pública proviene de un impuesto a las importaciones
40
Replica, en gran medida el modelo de los Land Grant College de los EEUU que tienen en
una misma unidad las actividades de investigación, difusión y docencia.

37
los ochenta y las nuevas reglas de juego de los noventa- comienzan a
generarse transformaciones en pro de una mayor descentralización desde
la central a las regionales.

Más recientemente reaparece el tema, abriendo las puertas a la

discusión de algunos temas centrales desde la perspectiva de la eficiencia
y eficacia de ese tipo de instituciones en una economía competitiva a los
espacios internacionales. Comienza a modelarse el concepto de mega
región, dada la magnitud y cobertura de algunos emprendimientos, la
complejidad de otros y la idea de cadena de producción como objetivo de
acción. En este contexto se replantean algunos temas de evidente
impacto tanto sobre la dinámica de la institución como sobre las
relaciones con el entorno (privado y de otras instituciones de CyT):

a) los niveles de coordinación entre los planes nacionales y los de las

mega regiones;

b) las eventuales desigualdades que puedan surgir entre las mega

regiones en términos de productividad, generación de recursos
adicionales, y sistema de remuneración extra a los agentes, dadas las
heterogéneas conformaciones iniciales y la diversidad de actividades que
desarrollan;

d) la centralización/descentralización de los sistemas de incentivos que

se suman a los salarios (máxime si hay instancias de apoyo formales
con cierta capacidad económica);

e) la identificación de las actividades/atribuciones se descentraliza; en

este caso un tema crucial es la política de recursos humanos;

f) el control y transparencia de los mecanismos de incentivos y de las

normas de funcionamiento en general a fin de evitar las tensiones de
funcionamiento descentralizado.

En síntesis, la institución está conformando un nuevo modo de

funcionamiento interno que sin duda afecta su posicionamiento en el
sistema en su conjunto. En este intento aparecen terceras instituciones
ligadas –como la Fundación ArgenInta- con recursos adicionales que
tienden a modificar el sistema de fijación de actividades y evaluación
existentes previamente.

6. LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LABORATORIOS E

INSTITUTOS DE SALUD (ANLIS)

6.1. Perfil Institucional. El sistema científico argentino tiene una larga

tradición de actividades en el campo de las investigaciones relacionadas
con la salud humana. En ese sentido los primeros avances locales
estuvieron insertos en la conformación de grupos de excelencia en los
hospitales públicos y/o en algunas cátedras de las carreras de medicina.
En idéntica dirección jugaron algunos esfuerzos públicos -desde principios

38
de siglo- en la dirección de erradicar patologías masivas específicas -caso
de la viruela, la tuberculosis, la lepra, el chagas y el mal de los rastrojos-
que demandaban al menos dos tipos de actividades distintas de las
contenidas en las actividades públicas convencionales: i) el desarrollo del
conocimiento de las especificidades de las patologías; ii) el diseño,
control y operación de las actividades de erradicación y seguimiento
poblacional referido a dichas patologías. En unos pocos casos incluso, se
encaró, a posteriori, la producción de vacunas y reactivos,
estableciéndose capacidades productivas de cierta excelencia y magnitud
económica.

Estas actividades fueron planeadas, y ejecutadas en el ámbito de la salud

pública. Por lo general, sus objetivos respondieron con mayor o menores
niveles de precisión, a los planes de acción del Ministerio de Salud,
tendiendo a conforman un esquema de retroalimentación interno
escasamente articulado tanto con el sector privado -que también operaba,
pero con otra lógica, en esta actividad- como con otros estamentos
públicos del sistema público de CyT.

La ANLIS es un organismo de reciente creación en el marco del Sistema

Nacional de Innovación local. Surge, en 1996 del replanteo organizacional
efectuado en el Ministerio de Salud de la Nación. Entre otras medidas, se
produjo la descentralización y el traspaso a las Provincias y/o
Municipalidades de los últimos hospitales públicos que dependían de la
Nación, la reformulación de las relaciones entre el Ministerio Central y los
respectivos Ministerios provinciales y la reconfiguración organizacional de
varias Direcciones e Institutos de Investigación que dependían del
Ministerio de Salud. Las actividades de investigación y desarrollo
relacionadas con el ámbito de la salud fueron agrupadas -vías diversas
instituciones- bajo el marco de la Administración Nacional de Laboratorios
e Institutos de Salud (ANLIS) (Bisang R., Hamilton M. y Tobar F., 1997).

Actualmente la ANLIS está conformada por una administración central y

once centros e institutos dependientes. Con cierta autonomía depende
jerárquicamente del Ministerio de Salud de la Nación. Cuenta con un
presupuesto total -para 1997- de 28.1 millones de pesos anuales. El
grueso del presupuesto proviene del sector público; solamente una
pequeña porción -1,54% de los ingresos totales de 1996- corresponde a
la captación de recursos propios. Existe en ese sentido una autonomía
limitada para la captación de fondos de terceros que se ubica a nivel de la
ANLIS y, en muy menor medida, en los Institutos y centros miembros. No
existe autonomía en éstos últimos en términos de la administración,
designación y contratación de su personal, que siguen perteneciendo a
los escalafones del Ministerio de Salud. Se han descentralizado, a favor
de los institutos, algunas funciones secundarias -ciertas compras,
subcontratación de servicios menores, etc.- pero siempre con la anuencia
de la ANLIS central.

En su conjunto la ANLIS emplea 769 personas que cubren una amplia

gama de actividades. De este total el 45% tiene estudios terciarios

39
completos. Además un 5% -32 profesionales- tienen rango de doctorados
y postdoctorados.

Su operatoria cubre un amplio rango de actividades; si bien todas se

relacionan con el campo de la salud. Las principales son la siguientes:

a) Investigación y desarrollo
b) Docencia
c) Servicios
d) Producción
e) Gestión y administración

Las actividades de IyD ocupan -según estimaciones recientes- a unas 160

personas absorbiendo alrededor del 17% del presupuesto. Docencia es
una actividad que tiene una participación similar -tanto en gasto como en
personal- y se relaciona con los planes de capacitación y cursos
específicos brindados por estas organizaciones en el marco de sus
actividades e investigación y/o de las funciones de prevención contra
ciertas endemias. El grueso de la actividad se concentra en la prestación
de servicios en el marco de los objetivos específicos de cada instituto. Se
inscriben en estas tareas: las actividades de control de las endemias,
actuación como centros de referencia, análisis clínicos, análisis y control
de la calidad de vacunas y reactivos, etc. En la casi totalidad de los casos
el demandante natural y obligado es el sector público nacional y provincial
e incluso municipal. Estas actividades de prestación se efectúan -por lo
general- a título gratuito.

6.2 Evolución reciente, perspectivas y desafíos. El ANLIS como

organización se establece a partir de fines de 1996, en un intento de
reformular y centralizar las actividades científicas y tecnológicas
desarrollados en los distinto ámbitos del Ministerio de Salud. Si bien
existía previamente una Dirección Nacional de Institutos, la adición de
nuevos organismos, el desmembramiento de otros y la creación de
algunos le otorga a la nueva entidad rasgos claramente diferenciados del
esquema previo. La idea central es aunar esfuerzos con crecientes
grados de coordinación internas en el marco de una mayor autonomía
que le permita replantear el funcionamiento conjunto de las instituciones
en el marco de las nuevas condiciones locales e internacionales. Como
tal la nueva institución se organiza en base a una administración central y
una serie de once Centros e Institutos cada uno de los cuales tiene su
especificidad y en algunos casos una larga historia en el campos de la
investigación de las salud41.
41
Son lo siguientes:
Instituto Nac. De Parasitología Mario Fatala Chaben. Fue creado en 1962 -como
Laboratorio Sanitario- y elevado en el ámbito de Instituto en 1973 centrando primariamente su
atención en el mal del Chagas, si bien a lo largo del tiempo se le han ido sumando
investigaciones sobre otras enfermedades.
Instituto Nac. De Enfermedades Infecciosas. Surge en 1997 como un desprendimiento de
ex Instituto Nacional de Microbiología Carlos Malbrán, constituyéndose con el núcleo científico
de dicha institución. Se dedica principalmente a investigaciones de enfermedades infecciosas.
Además de ello, genera manuales y guías de procedimientos para diversas patologías.

40
Una visión de conjunto de la situación de la ANLIS, su conformación
estructural y los principales desafíos que enfrenta en un futuro cercano
indica:

a) por su caudal científico y dotación de algunos acervos económicos

puede ser un potencial centro de desarrollo integrado en al área
científica de la salud humana;
b) se encuentra en un proceso de reconversión de gran magnitud que
obliga al replanteo sustancial de su dinámica de funcionamiento. Ello
puede resumirse como el pasaje de un conjunto de entidades que
operaban de manera individual y respondía jerárquicamente al

Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas Dr. Julio Maiztegui. Los

antecedentes del Instituto se remontan al año 1950. En 1978 se creó el Instituto Nacional de
Estudio sobre Virosis Hemorrágicas, que tuvo como objetivo central combatir la fiebre
hemorrágica. Con estos antecedentes se conforma el presente Instituto a partir de 1992, al
ampliarse al rango de enfermedades virales a investigar. Además de las actividades de
investigación y control de los respectivos programas nacionales el instituto cuenta con
facilidades de producción para vacunas virales -de próxima inauguración- y un bioterio de cierta
relevancia y calidad. Esta ubicado en Pergamino - Buenos Aires.
Instituto nacional de Enfermedades Respiratorias Dr. E. Coni. Sus orígenes se remontan al
año 1962 teniendo como objetivo central la lucha contra la tuberculosis. Posteriormente se le
adicionaron actividades de control y ejecución de planes y centros de referencia de otras
enfermedades respiratorias. Ubicado en Santa Fe, desarrolla algunas líneas de investigación
sobre enfermedades respiratorias, pero sus acciones centrales se asocian con los programas
nacionales para enfrentar diversas enfermedades respiratorias.
Instituto Nacional de Epidemiología Dr. J. Jara. Teniendo como objetivo la investigación y la
enseñanza de la epidemiología este instituto tiene sus orígenes en el siglo pasado.
Formalmente, se integra con las actuales funciones y misiones desde mediados de los años
setenta.
Instituto Nacional de Producción de Biológicos. Este Instituto surge con la reforma del
ANLIS, como un desprendimiento de la parte de producción del ex-Instituto de Microbiología C.
Malbrán. Se dedica básicamente a la producción de una serie de, biológicos, reactivos de
diagnóstico, sueros y vacunas siendo además el organismo de referencia en la materia. La
casi totalidad de su producción abastece al sector público, contando con una escasa autonomía
funcional.
Centro Nacional de Control de Calidad de Biológicos. Surge recientemente a partir de los
aportes de personal y equipamiento desde dos áreas: el Departamento del Contralor del ex
instituto de Microbiología G. Malbrán y el Departamento de Red de Laboratorios y Control de
Calidad del Inst. Dr. Mario Fatala Chabén. Su objetivo es el control de calidad de las
producciones del sector público en el área de referencia para todo el país.
Centro Nacional de Genética Médica. Tiene su origen en 1967, dependiendo siempre del
Ministerio de Salud. Cuenta con algunas líneas de investigación genética médica, siendo su
objetivo la disminución de las enfermedades genéticas. La capacitación y docencia ocupan
parte central de sus actividades.
Centro Nacional de Investigaciones Nutricionales. Creado en 1972 y con dependencia
directa del Ministerio de Salud, se encarga del diagnóstico y seguimiento nutricional de la
población situada en el Nordeste del país. De alcance regional y ubicado en Salta, el Instituto
desarrolla también algunos programas de investigación relacionados con la nutrición.
Centro Nacional de Diagnóstico e Investigación de Enfermedades
Endemoepidemiológicas. Tiene su reciente origen en un desprendimiento del Inst M Fatala
Chaben, particularmente en el Área de Epidemiología. Se trata de un centro multidisciplinario
dedicado a la investigación de problemas de salud pública en sus aspectos epidemiológicos,
bioecológicos, económicos y sociales.
Red Nacional de Laboratorios de Salud. Creado recientemente, sus funciones apunta a
cubrir actividades de coordinación entre los centros e institutos a la vez intenta normatizar las
múltiples actividades de la ANLIS en sus diversos estamentos.

41
 Ministerio de Salud hacia una organización conjunta con cierta
autonomía que debe coordinar y redefinir esfuerzos, áreas de
actividad, etc. Un tema no menor es la identidad de la nueva
institución y de aquellos componentes surgidos como
desprendimientos de otros de larga data;

c) en este pasaje existe una gran heterogeneidad de culturas, historias,

capacidades e incluso temáticas de actividad. En cierta forma, las
divisiones establecidas al conformar la nueva entidad tienden a
profundizar estas heterogenidades (por un lado producción, por otro
control, etc.). La forma organizacional que de ello resulte será
esencial en la eficiencia de estas instituciones. Momentáneamente
existe una fuerte centralización en la administración central del ANLIS,
particularmente en las áreas de personal, finanzas y administración.
Como contrapartida en muchos centros e institutos, varias de estas
funciones no fueron desarrolladas históricamente o bien no alcanzan
el nivel requerido como para operar con mayores grados de
autonomía;

d) existen vastas áreas que aún no están clarificadas y definidas en lo

que hace a competencia, autonomías, reglas de funcionamiento y
otros aspectos esenciales del comportamiento cotidiano de estas
instituciones;

e) ante la heterogeneidad de actividades, los sistemas de incentivos,

formas de manejo de los recursos humanos, reglas de reparto de
fondos adicionales y las formas de fijar y evaluar objetivos son algunos
de los temas que demandan tratamientos diferenciales y que plantean
rispideces cotidianas en el accionar;

f) Finalmente existe un recambio generacional en varias instituciones

donde los directivos actuales tienen un horizonte de permanencia
limitado dadas sus edades. Representan además, en varios casos,
las visiones de los fundadores de las instituciones y/o sus “primeras”
generaciones. A ello se contrapone, en otras instituciones, el ingreso
de una camada de jóvenes con visiones divergentes a los patrones
que tradicionalmente rigieron a estas instituciones. Todo ello se
inscribe en un marco de cierto nivel de prestigio alcanzado en décadas
previas y la percepción de la necesidad de acciones para realimentar
esa imagen.

7. LAS ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN EN LA UNIVERSIDADES

PUBLICAS ARGENTINAS

7.1. Perfil Institucional. El sistema universitario argentino está

conformado por 36 Universidades nacionales y 35 privadas. El sector
público, con una matrícula total de poco más de 700 mil alumnos, cuenta
con un presupuesto anual -para 1996- que oscila alrededor de los 1.450
millones de dólares. El plantel docente -según datos de 1995- alcanzaba
un total de 100.480 profesores, de los cuales 9.477 tienen dedicación

42
exclusiva (un 9.5%) y 21. 720 dedicación semiexclusiva. Esto es el perfil
universitario docente es preponderantemente de dedicación simple con lo
cual se plantea un serio inconveniente a las actividades de investigación a
realizarse en las Universidades.

Una estimación del gasto de las Universidades en actividades de

investigación científicas y tecnológicos incluye al menos cuatro ítems y
tiene necesariamente un cariz estimativo:

a) las partidas específicas dedicadas a las actividades de CyT que son

desglosadas de los presupuestos anuales para cada Universidad y
sobre cuyos montos no pueden hacerse otras asignaciones
presupuestarias. En 1996 este rubro alcanzó los 50.1 millones de
pesos;
b) el salario de los investigadores correspondientes a las Universidades
que no están discriminados según se dedique a estas actividades o a
la docencia. Ello conduce a la necesidad de estimar estos gastos en
términos de la dedicación de los docentes en la universidad y dentro
de esto una estimación del porcentaje del tiempo que dedican a
investigación en CyT. Con distintos supuestos estas estimaciones
oscilan entre 60 y 70 millones de pesos anuales;
c) los incentivos anuales que cobran los investigadores que desempeñan
tareas de docencia, en el marco de un sistema implementado a partir
de 1994. En 1996 se pagaron adicionales por un monto de 70.2
millones de pesos;
d) recursos adicionales provenientes tanto de la obtención de fondos de
terceros por parte de Universidad como del eventual replanteo de
fondos internos asignados a otras actividades. Sobre el particular no
se cuentan con datos fidedignos, aunque el análisis de algunos casos
indicaría que no son valores relevantes (independientemente que para
algún grupo o centro de investigación tenga cierta importancia).

Como fruto de ello puede aseverarse que el gasto total en actividades de

CyT en las Universidades Públicas oscila alrededor de los 180 millones de
dólares. En comparación con los 1.400 millones de presupuesto total, ello
significaría que el gasto en estas actividades se ubica en el entorno del
12% del presupuesto.

En lo referido al personal, la Universidad aparece como el espacio de

mayor aglomeración de investigadores. Si bien existe una reducida
proporción de docentes con dedicación exclusiva o semi-exclusiva, el
Programa de Incentivos -captó la existencia -en 1996- de 18.888
investigadores de los cuales el 20,6% tienen dedicación simple, el 28.9%
son de dedicación semi-exclusiva y el resto tienen exclusividad (SPU,
1997).

Nuevamente la comparación entre el número de profesores y el de

investigadores indica que -a niveles compatibles con los cálculos
monetarios- menos del 20% del personal tiene al menos alguna
dedicación a las actividades de investigación.

43
Estas actividades se desarrollan en el marco de 5.900 proyectos.

Cuál es el perfil estructural de estas actividades?. Una primera impresión

surge de los datos globales. Con un gasto total de 180 millones de pesos
y un nivel de personal -en términos de dedicación plena- de casi 9.900
investigadores el gasto medio por proyecto es levemente inferior a los
20.000 pesos anuales. Nótese que con un total de 5.900 proyectos ello
implicaría, además, un promedio de 2 investigadores -a jornada completa-
por proyecto. Si consideramos la totalidad del personal, el promedio sigue
siendo inferior a 4 personas por proyecto. Si bien puede ocurrir que un
investigador trabaje en más de un proyecto, los datos previos indicarían
que la unidad promedio sería un investigador con un número acotado de
ayudantes o colegas a tiempo reducido con un nivel de gasto inferior a los
20.000 pesos por año por investigador y con un costo total de alrededor
30.000 pesos por proyecto por año.

En segundo término, cabe identificar cual es la unidad de referencia en la

que se llevan a cabo estas actividades. En el caso argentino, la expresión
Universidad abarca a 36 casas de altos estudios, las que a su vez se
conforman por Facultades y/o Institutos de las cuales dependen la
cátedras e institutos de investigación. Se trata de un sistema donde las
Universidades tienen un alto grado de autonomía y, en muchos casos, las
instancias siguientes -las facultades- gozan de un amplio margen de
operaciones. Siendo así las actividades de investigación -en toda su
expresión- pueden efectuarse al menos en cuatro ámbitos distintos:

a) las Secretarías o equivalentes de investigación ubicadas en los

organigramas a nivel de los rectorados;
b) los Institutos de investigación que funcionan como estructuras
diferenciadas de los claustros académicos y que pueden depender
tanto de las Facultades como de la universidad;
c) las Cátedras o grupos de investigadores;
d) entidades exógenas a las Universidades que cumplen funciones de
apoyo e incluso ejecución de investigaciones (Asociaciones,
fundaciones, etc.). (Bisang, 1995).

Por lo general cada unas de estas instancias tiene apreciables grados de

libertad en lo que hace a la fijación de objetivos de investigación,
metodología adoptadas, relaciones con otros grupos de investigación y,
en algunos casos, posibilidad de captar recursos adicionales. Si a ello le
sumamos que operan con distintos niveles jerárquicos, aparece un
problema de coordinación entre los distintos estamentos de estas
actividades al menos en dos niveles: a) las actividades desarrolladas
entre distintos grupos de una misma Universidad y b) las actividades
desarrolladas entre Universidades.

Otro aspecto relevante lo constituyen las multiples formas de evaluación

de estas actividades. Tienen en común, en cambio, un claro sesgo hacia
lo científico en desmedro del desarrollo tecnológico. Cantidad de trabajos

44
publicados, menciones en trabajos de investigación a nivel internacional,
son, entre otros, indicadores relevantes, que desplazan a otros más
emparentados con la tecnología y la innovación (patentes, cantidad de
respuestas a requerimientos concretos del sector privado, programas de
desarrollos concretos de solucione tecnológicas, asistencia a la
producción, etc.). Se trata de un mecanismo de evaluación que no tiene
como eje central el ensamble de la producción científica con su posterior
pasaje (o retroalimentacion) con su aplicación concreta (ya sea al campo
publico como al de la producción privada).

Finalmente cabe señalar que en el marco de las restricciones

presupuestarias que operan estos emprendimientos se producen
reacciones “naturales“ de búsqueda de financiamiento adicional y
articulación. Por lo general los grupos de investigación centran su
atención en una temática y se aseguran una mínima cobertura
presupuestaria y van articulando fondos adicionales desde fuentes
alternativas y exógenas a la propia Universidad.

7.2. Evolución Reciente y Perspectivas. A lo largo de las últimas

décadas la Universidad como ámbito de generación de conocimiento ha
ido variando su conducta y estructura. Algunos hechos aparecen como
hitos en esta transformación.

A partir de 1994 se implementó el Programa de Incentivos por el cual la

Ministerio de Cultura y Educación paga un sobresueldo a aquellos
docentes que efectúan además tareas de investigación en el ámbito de la
Universidad. Ello derivó en el montaje de un sistema de funcionamiento y
control de fondos y actividades que llevó a establecer una escala de
categorías de investigadores a la vez que reveló, para cada área, la
existencia de diversos proyectos que se realizan en este ámbito así como
su magnitud. Si bien ello no permite captar la totalidad de las actividades
de CyT realizadas en este ámbito -existen proyectos e investigadores no
alcanzados por la medida, y otros que no desean ingresar al mismo-
contribuyó a generar un cúmulo de información útil tanto para la toma de
decisiones como para el funcionamiento del sistema. Introduce además la
idea de una mínima centralización de la información, la homogeneización
de actividades y categorías y centra el análisis en los proyectos con sus
objetivos, recursos y eventuales resultados. En otro orden impulsó, a
muchos docentes a activar proyectos o bien a ingresar a las actividades
de investigación. Como consecuencia, creció la cantidad de
investigadores categorizados y se modificó su composición. Así, en 1994
fueron categorizados 11.199 docentes como investigadores de los cuales
el 8% era categorías A, el 24% B, el 28% C y el 40% D (o sea
investigadores junior). En 1996 el número había crecido a 18.887
investigadores, de los cuales el 47% era D, mientras que todas las demás
categorías habían reducido su participación. Ello indicaría que se produce
un fuerte ïngreso” a estas actividades. A su vez, los fondos a distribuir
crecieron de 42 millones de pesos a 72 millones.42
42
En el mismo lapso, el monto presupuestario para CyT incluido dentro del presupuesto
nacional se redujo de forma proporcional. Ello indicaría que lentamente el sistema se va

45
Otro elemento que ha ido modificándose lentamente, ha sido la
percepción de estas organizaciones respecto a la necesidad de una
mayor y mejor articulación con el medio, especialmente en lo que hace a
las actividades de CyT. Aunado con la posibilidad de conseguir fondos
adicionales en el marco de la ya crónica crisis presupuestaria, varias
Universidades comenzaron a diseñar, en sus distintos estamentos,
estrategias de articulación con el sector privado (e incluso con algunas
Oficinas de Gobierno) en la búsqueda de captación de fondos adicionales
para estas actividades. En un terreno donde se mezclan las actividades
de difusión de tecnología, la venta de servicios y la realización de las
actividades de investigación, la nueva dinámica replanteó la forma
organizacional adecuada para encuadrar estas actividades. Las
respuestas, enmarcadas en una nueva legislación que permite mayor
autonomía presupuestaria para la Universidad en general, cubren una
amplia gama de posibilidades siendo altamente heterogénea entre las
diversas casas de altos estudios. Las vías fueron las siguientes:

a) la formación de entidades sin fines de lucro relacionadas con las

Universidades que centralizan la gestión y canalizan los fondos
captados hacia grupos de investigación; ello permite un mayor
dinamismo operativo al desprender la administración de estos fondos
de los de la universidad sujeto a fuertes restricciones; fundaciones,
asociaciones civiles e incluso S.A. son las formas jurídicas que
adoptan estas organizaciones, que por lo demás no necesariamente
son activadas continuamente sino que generalmente lo hacen ante la
aparición de proyectos concretos;
b) la centralización de estas actividades en la Secretarías de
Investigación -tanto de las Universidades a nivel central como de las
respectivas Facultades- Centros de Extensión e incluso empresas. En
muchos casos algunas de estas entidades operan como Unidades de
Vinculación Tecnológica en el marco de la Ley de Transferencia de
Tecnología;
c) la presencia de grupos de individuos que operan como unidades
informales con capacidad de captar proyectos y celebrar contratos.

Por otra parte, la incorporación de fondos adicionales captados por estas

vías abre las puertas a la necesidad de contar con algún conjunto de
reglas -formales e informales- que regulen estas actividades. En ese
plano dos son los ejes temáticos centrales: a) la forma de distribución de
los fondos; b) las temáticas elegidas en relación con las actividades
estatutarias iniciales de la Institución.

En el primero de los temas cada una de las instituciones termina por

establecer soluciones idiosincrásicas tratando de compatibilizar tres tipos
de intereses: a) el de aquellos que consiguen y ejecutan el proyecto; b)
aquellos que no tienen injerencia alguna en el proyecto pero que forman
parte de la institución; c) la institución que da soporte al proyecto. Las

transvasando hacia el sistema de gestión por programa y resultado impulsado por el Programa
de Incentivos.

46
formas de reparto son múltiples: va desde sistemas cooperativos hasta
otros de corte individual donde se costea por hora trabajada;
mecanismos intermedios son aquellos donde se paga un porcentaje a la
institución y el resto es de libre disponibilidad hasta otros donde se
asigna en base a las categorías salariales previas. En unos pocos casos
los fondos ingresan a la institución central y esta los suma al presupuesto
general.

El segundo aspecto se relaciona con los límites y la especificidad temática

de estos avances. Por lo general tienen sus inicios en un grupo con cierta
experiencia, que investiga sobre una temática concreta, al cual se van
sumando proyectos -similares y/o compatibles financiados extra-
presupuestariamente. Sin embargo pueden existir zonas grises
derivados de dos vertientes: a) la realización de proyectos alejados de los
intereses primarios de la investigación y guiados principalmente por el
interés de atraer fondos adicionales; y b) la realización de proyectos de
pseudo investigación y más cercanos a la consultoría privada
aprovechando la infraestructura y/o los conocimientos diferenciales con
que cuenta la Universidad.

Sin duda, todos estos aspectos conducen a modificar la conducta de los

investigadores -ya sea grupal o individualmente- y no son ajenos a la
articulación con el resto del sistema. En otros términos, las aristas
específicas que se adopten en la soluciones de estos desafíos inciden en
los mecanismos de incentivos que direccionan la forma, profundidad y
efectividad para articular este segmento con el sistema nacional de
innovación en su conjunto.

8. La Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CNAE).

La Comisión Nacional de Actividades Espaciales se crea43 en 1991, como

un ente descentralizado dependiente de la Presidencia de la Nación, y
con miembros de su Directorio propuestos uno por cada una de las
siguientes áreas: defensa, ciencia y tecnología, economía, medio
ambiente, comunicaciones, educación y relaciones exteriores. Comienza
su funcionamiento efectivo a mediados de 1992.

Cuenta con un presupuesto anual de algo más de 26 millones de dólares

empleando 132 personas. Sus funciones abarcan desde el conocimiento
espacial hasta la planificación y ejecución de todo aquello que se
relacione con el uso pacífico del espacio. Tiene un régimen permanente
de evaluación de los programas, proyectos y actividades a través de un
mecanismo de auditoría técnica, defensa y evaluación propiamente dicha
y le ha sido asignado el monopolio nacional en materia de ejecución y
control de cuestiones espaciales.

Durante la etapa de formación, la CNAE continuó con las actividades en

materia espacial que estaban llevando a cabo la CNIE y la SECyT
43
Tomando como antecedente a la CNIE (Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales),
mediante el Decreto Nro. 995/91.

47
(tratamiento y procesamiento de imágenes satelitales, estudios de
geofísica ambiental y astrodinámica, proyecto del primer satélite argentino
SAC-B). Elaboró el Plan Espacial Nacional para 1995-2006 (ampliado
luego hasta el 2008) a petición del Poder Ejecutivo Nacional, quien lo
aprobó a fines de 1994.

Con la puesta en marcha del Plan Espacial comienza una nueva etapa en
la CNAE que podría considerarse por ahora como una expansión y
consolidación de la institución. Este Plan establece que las actividades y
proyectos que se encaren deben estar enmarcados en los cursos de
acción especificados por el plan que son: Infraestructura terrestre,
Sistemas satelitales, Sistemas de información, Acceso al espacio y
Desarrollo institucional y tareas de base. El 4 de noviembre de 1996 se
pone en órbita el satélite SAC-B, producto de la cooperación argentina
(satélite de la CNAE y espetcrómetro de rayos X duros del IAFE -
CONICET), estadounidense (lanzador Pegasus y detectores para rayos X
y gamma de la Nasa, detector de radiación X de fondo difuso de la Penn
State University), italiana (medidor de átomos neutros de alta energía y
paneles solares de su agencia espacial), y brasileña (ensayos
ambientales a nivel de sistema de la plataforma satelital por el INPE). El
satélite no puede efectuar los estudios que tenía programados por un fallo
en el proceso de lanzamiento, por lo que en la actualidad la CNAE
conjuntamente con la agencia espacial italiana se encuentran trabajando
en su recuperación44.

Internamente esta institución cuenta con un mecanismo de evaluación por

resultados que se traduce en un sistema salarial compuesto. Una parte
responde a un nivel de salario fijo, mientras que el resto son
remuneraciones relacionadas en forma directa con el cumplimiento de
determinadas metas. En dichas metas se aúnan, tanto el desarrollo
científico como un batería de indicadores de corte tecnológico

9. Una Visión De Conjunto De Las Instituciones Públicas

Una visión general de las instituciones dedicadas a las actividades de CyT

indica al menos dos grandes universos en lo referido a sus campos de
actividad. El primero de ellos está conformado por instituciones de amplia
cobertura que presentan además una alta heterogeneidad organizacional
interna. Los casos paradigmáticos son el CONICET y la Universidad. El
segundo se refiere a organizaciones públicas que tienen su actividad
44
Actualmente se trabaja en un nuevo satélite SAC-C, con lanzamiento previsto para fines de
1998, en el desarrollo y construcción de una cámara de teleobservación satelital y en la
instalación de un Centro Regional de Datos Satelitales (conjuntamente con la NASA). Se tiene
previsto continuar con las misiones satelitales en cooperación con la NASA, privilegiando la
observación terrestre para satisfacer demandas de información locales (agrarias, pesqueras,
mineras, poblacionales, etc.). Se diseñó una misión conjunta con Brasil para la construcción de
un satélite de investigación de agua, agricultura y ambiente (SABIA3), y otra con España
(SATCOOP). Se prevé la construcción de un satélite destinado a la teleobservación en
microondas (SAOCOM). Paralelamente se planean desarrollar los sistemas de información
apropiados para el aprovechamiento de la información que los satélites internacionales y
argentinos vayan brindando, así como el incremento en la infraestructura terrestre y el
desarrollo de los recursos humanos necesarios para llevar a cabo el Plan.

48
centrada en un ámbito de acción particular. El INTA, el INTI, la CONAE y
la ANLIS son los casos más representativos. Mientras que el primer
conjunto se orienta con mayor énfasis hacia lo científico, el segundo tiene
cierta tendencia hacia lo tecnológico.

A su vez, en el primero de los casos, existen mecanismos de fijación de

objetivos centrados en gran medida en los investigadores individuales que
posteriormente son convalidados por las instancias superiores. Algo más
de la mitad de los investigadores del sistema operan de esta forma, con lo
cuál existe una gran descentralización en esta temática.
Complementariamente las restantes instituciones operan con objetivos –si
bien amplios en algunos casos- más acotados, acorde a las necesidades
específicas que le dieron origen.

Comparten, en cambio, varios temas bajo análisis que hacen -en su

resolución- a las formas y modalidades de integración con el resto de los
componentes del sistema:

a) efectúan actividades de investigación, desarrollo de tecnología,

difusión e incluso docencia, bajo una misma forma de organización;
ésto trae aparejada tensiones a la hora de asignación de presupuestos
y fijación e implementación de mecanismos de evaluación; como se
verá posteriormente el grueso esta orientada preponderantemente
hacia los aspectos científicos, siendo complejas sus articulaciones con
las actividades tecnológicas;
b) son de cobertura nacional, por lo que deben instrumentar formas de
articulación con los estamentos provinciales o municipales;
c) exhiben diversos niveles de descentralización -Centros, institutos o
laboratorios- planteándose tensiones entre la dirección central de la
institución y las unidades periféricas, en áreas tales como la
programación, el gasto y el manejo de personal;
d) coexisten al interior diversos regímenes salariales; existen estatutos
de cobertura individual para algunas instituciones superpuestos con
sistemas más generales;
e) la casi totalidad de las instituciones percibe fondos de terceros bajo
distintas modalidades; cada una de ellas tiene reglas propias de
reparto de dichos fondos a la cuales no son ajenas la existencia de
terceras entidades (Fundaciones y/o asociaciones) que redireccionan
estos fondos hacia determinados estamentos. Dichos fondos no
siempre son controlados por la Central de la institución;
f) estos mecanismos no son, por lo general, de público conocimiento ni
están normatizados y avalados por normas legales; por el contrario
forman parte de las tradiciones no escritas de las instituciones;
g) de esta forma, los mecanismos de incentivos -salariales y extra-
salariales- no están centralizados, como tampoco lo está la fijación de
objetivos concretos; ello dificulta la evaluación y genera distintos
niveles de eficiencia incluso al interior de una única institución;
h) existe una tendencia a incorporar a la demanda privada como objetivo
de las actividades, pero no es claro aún el diseño de mecanismos en
tal sentido y menos el proceso de reconversión -humano y de

49
 equipamiento- necesario para lograr dicho objetivo;
i) finalmente, las instituciones tienen memoria histórica donde se
destacan nítidamente algunos procesos recientes que implicaron
cambios substanciales en sus formas de funcionamiento45, fijación de
objetivos y posiblemente conductas futuras.

45
desprendimientos de parte de los programas, problemas gremiales, recortes de
presupuestos, etc.

50
 CAPITULO III

LAS INSTITUCIONES PRIVADAS: Empresas y Entidades sin Fines de

Lucro

1. Introducción. A lo largo de las últimas décadas la economía local ha

comenzado a delinear un nuevo modelo de funcionamiento y acumulación
basado principalmente en el reemplazo del Estado por los agentes privado
en la toma de decisiones referidas a la asignación de los recursos. Desde
la visión de la conformación del un sistema nacional de innovación
articulado con el nuevo modelo de funcionamiento, ello se traduce en la
aparición de nuevos agentes o la reformulación de otros que ya estaban en
el contexto local pero que han modificado radicalmente sus actitudes.

Una visión panorámica de las modificaciones recientes ocurridas en las

conductas tecnológicas de estos agentes -como contracara de lo
examinado en el capítulo previo desde la óptica de las instituciones
públicas- indica la presencia de dos grandes conjuntos de actores:

a) Usuarios de tecnologías. Se trata principalmente de empresas

dedicadas, preponderantemente, a la producción de bienes (industriales y
primarios) y servicios. El énfasis analítico recae sobre su conducta
tecnológica no sólo como incorporadores de tecnología sino además como
adaptadores y generadores de este factor de producción46.

b) Proveedores de tecnología, ya sea desincorporada o incorporada a

bienes de capital. Este conjunto de firmas tiene algunos núcleos
destacados: i) los oferentes -locales e internacionales- de bienes de capital;
ii) los productores/comercializadores de software y las consultoras de
empresas (tanto en temas de organización, comercialización y finanzas
como de soluciones técnicas a nivel de planta productiva) y iii) las
entidades sin fines de lucro (EFSL) dedicadas a las actividades de
generación, adaptación y difusión de conocimiento científico y tecnológico.

2. Usuarios de tecnología: Las empresas privadas productoras de

bienes y servicios

2.1. Introducción. A inicios de los años 70, el perfil empresario local estaba
conformado por cuatro grandes tipologías. La primera de ellas correspondía
a las empresas estatales dedicadas a cubrir sectores claves de la
producción. Ocupando los primeros lugares en los rankings de ventas, la
mayoría de ellas tenías departamentos formales de IyD en actividades
orientadas a la solución de temas específicos asociados con su actividad. A
menudo, parte de esos avances -por lo general no patentables- eran
46
En este trabajo se excluyen del análisis un conjunto relevante de instituciones usuarias de
alto impacto a mediano y largo plazo sobre el sector productivo privado. Nos referimos a las
instituciones públicas en sus distintos niveles, como agentes de incorporación de tecnologías.
Sin duda, áreas como las de educación, justicia y CyT cuentan con un conjunto de
instituciones fuertemente demandantes de tecnologías -de todo tipo- de cierta significación
económica

51
difundidos entre empresas privadas del sector47.

La segunda se conformaba con las subsidiarias de las empresas

multinacionales radicadas secuencialmente y bajo distintas lógicas desde
principios de siglo en la actividad productiva local. Su referente tecnológico
obligado eran las respectivas matrices. Un conjunto de ellas orientaba sus
actividades a la exportación de recursos naturales con una mínima
transformación industrial; a fin de insertarse convenientemente en el
contexto internacional, este conjunto de firmas, por lo general, operaba con
estándares internacionales y efectuaba un mínimo de mantenimiento
tecnológico internamente. Otro conjunto de estas firmas, en cambio, tenía
como objetivo la captación del protegido mercado interno con una fuerte
posición dominante. Con una escasa competencia interna, las tecnologías
iniciales importadas de sus respectivas matrices tenían dos rasgos
centrales: por un lado estaban varios años rezagadas respecto de los
patrones internacionales y por otro, no coincidían plenamente con las
escalas, situación de entorno e incluso demandas locales. Esto último
arrojaba como resultado cierto esfuerzo interno para la decodificación y
posterior adaptación a las condiciones locales (esfuerzo que se computaba
como innovación local).

Un tercer conjunto de firmas eran las empresas locales grandes y

medianas, que habían desarrollado un proceso de aprendizaje tecnológico
en el marco de la economía cerrada con un mercado interno creciente y a
partir de obsoletas y/o incompletas tecnologías importadas. En cierto
sentido se asemejaban en este plano a las firmas internacionales en su
esfuerzo adaptativo local. Sin embargo el tamaño de estas organizaciones
era claramente inferior a la de sus pares internacionales, hecho definitorio
cuando intentaban efectuar esfuerzos tecnológicos de mayor significación y
tropezaban con la barrera de las escalas, los riesgos elevados y mayor
incertidumbre local48.

Finalmente existía un gran número de firmas PYMES que conformaban el

mayor universo poblacional, con una fuerte incidencia en la generación de
empleo y sustento de la trama industrial, pero que exhibía un escaso
dinamismo tecnológico.

Una visión del panorama a mediados de los años 90 indica cambios

sustantivos en el panorama empresario y con ello en las conductas
tecnológicas. Por un lado la casi totalidad de las empresas estatales fueron
privatizadas y sus activos captados por firmas privadas locales y
extranjeras. A grandes rasgos, ello significó el desmontaje de los equipos de
investigación y desarrollo49. Simultáneamente se verifica un cambio
47
Se inscriben como ejemplos los Laboratorios de YPF, el PLAPIQUI, los equipos de
investigación de ENTEL y el Centro de Industriales Siderúrgicos y el Instituto Argentino de
Siderurgia.
48
Nochteff (Nochteff, 1996) señala además que las condiciones globales regulatorias de la
economía garantizaban cuasi rentas que adormecían el eventual espíritu empresario en pro de
un comportamiento tecnológico más dinámico y de mayor riesgo.
49
Son paradigmáticos los casos del cierre de los laboratorios de YPF, ENTEL, Ferrocarriles y
las empresas siderúrgicas.

52
sustantivo en la conducta de las subsidiarias de las firmas multinacionales.
En el marco de un proceso de apertura económica y de modificación de sus
lógicas centrales de producción, como asimismo de la llegada de nuevos
inversores este conjunto de firmas exhibe una dinámica conducta en lo
referido a inversiones e incorporación de tecnologías de última generación.

Complementariamente un conjunto de firmas locales exhibió un rápido

crecimiento que las llevó a constituirse en conglomerados económicos de
cierta magnitud. Disputan con las firmas extranjeras el liderazgo de los
principales mercados a la vez que comienzan a evidenciar incipientes
procesos de internacionalización. Nuevamente, al igual que lo ocurrido con
el núcleo previo, variaron significativamente su tamaño y conducta en
diversos planos (entre ellos el tecnológico).

Finalmente existe un diezmado núcleo de pequeñas y medianas empresas

el grueso de los cuales opera con tres lógicas: i) se articularon como
proveedores de algunos de los dos núcleos empresarios mencionados
previamente; ii) ubicaron un nicho de especialización y se
internacionalizaron en base a cierta excelencia tecno-productiva; iii) operan
en contextos locales reducidos con escasa posibilidad de crecimiento.

Cuál es la conducta innovativa de este nuevo perfil empresario?

2.2. Empresas y conducta tecnológica. Una visión microeconómica.

2.2.1. Modelo sustitutivo e innovación tecnológica. El grueso del

conjunto empresario argentino tiene varias décadas de antigüedad; en su
gran mayoría se trata de firmas que fueron establecidas bajo la impronta de
la sustitución de importaciones. Inicialmente establecieron una conducta
tecnológica -más allá de sus diferencias estructurales- signadas por :

a) un mercado protegido y de tamaño sensiblemente inferior al de los

mercados desarrollados; ello abre las puertas a esfuerzos centrados en la
adaptación, a la vez que limita -en general- los desarrollos de tecnologías
de producto o proceso que impliquen desarrollos radicalmente nuevos;

b) precios relativos favorables, en particular tasas de interés negativas, que

permitieron establecer funciones de producción intensivas en capital (o un
bajo uso de este último factor de producción); ello derivó en un posterior
proceso de expansión del mix de producción en aras de elevar el grado de
utilización del capital, con la consiguiente pérdida de escala;

c) escasos incentivos hacia la captura de mercados externos como

alternativa complementaria al mercado local, con lo cual se reforzaba el
peso del (reducido) tamaño del mercado sobre la toma de decisiones;

d) un escaso desarrollo del entorno tecnológico local tanto en lo atinente a

presencia proveedores especializados como a las vías de abastecimiento
externo; la contracara empresaria fue el desarrollo in house de múltiples
actividades caracterizándose un esquema de alta integración vertical en el

53
marco de un elevado mix de productos;

e) la presencia de conocimiento tecnológico de libre apropiación, pero

incompleto y no siempre actualizado que abonó la posibilidad de desarrollos
adaptativos posteriores.

Bajo estas condiciones, las firmas iniciaron un proceso de desarrollo

adaptativo local partiendo inicialmente de las tecnologías de producto,
pasando luego a las de proceso de producción y, por último, a la revisión de
los temas organizativos de la actividad en su conjunto. El cuadro se
completaba -particularmente en las áreas metalmecánicas- con un perfil
productivo basado en plantas industriales altamente integradas y con
tamaños claramente inferiores a los vigentes en las economías más
desarrolladas (Katz, 1983).

Sólo unos pocos casos, escaparon a la regla y se sustentaron en

desarrollos tendientes a profundizar el modelo sustitutivo en algunas
producciones de insumos industriales de uso difundido puestos en marcha
desde fines de los años setenta.

2.2.3. Apertura, globalización e innovación tecnológica

Las condiciones locales e internacionales de las dos últimas décadas

tendieron a ir modificando estos parámetros de conducta tecno-productivos.
A grandes rasgos se verifica:

a) la percepción de que la firmas consideran un mercado ampliado en la

toma de sus decisiones; un particular impacto produce en esa dirección es
la plena conformación del Mercosur (aun considerando la presencia de un
conjunto de empresas que ya desde mediados de los 80’s incorporaban los
mercados externos –vía exportaciones crecientes- a sus procesos de toma
de decisiones);

b) cambios en los precios relativos de los factores, encareciendo

selectivamente el capital y presionando hacia su uso intensivo, en los años
ochenta (hecho que en el marco de una mercado interno deprimido
alentaba la salida exportadora; nuevamente la visión de la firma tiende a
incorporar mercados ampliados) y abaratándolo en los años noventa
(facilitando un creciente flujo de inversiones);

c) apertura de los mercados y un clima caracterizado por la presión de la

competencia externa; ello conlleva, por un lado, un incremento en la oferta
de tecnología mayor que la vigente previamente, especialmente de origen
externo, y por otro, a la necesidad de producir una revisión de la estrategia
productiva general (Bisang, et al, 1996);

d) finalmente y en el marco de lo ocurrido a lo largo de los noventa, estas

modificaciones que habían comenzado a platearse desde mediados de los
70’s, tienen como escenario un rápido crecimiento del demanda; en otros
términos se trata de la aceleración de un proceso de cambio con una

54
demanda creciente pero sometido a la presión del mercado internacional.

Cómo reaccionaron las firmas frente a este contexto? En un proceso aún no

concluido, que aúna cuestiones meramente productivas, con otras de
estrategia empresaria y tecnológica, algunos indicadores señalan (SECYT-
INDEC, 1998):

a) cierta tendencia hacia la desverticalización de la producción en pro de

conformar redes, pero articuladas primordialmente en base a
proveedores externos. Así para un numero relevante de firmas
industriales la cantidad de proveedores locales se incrementa en un
30.6%, pero los internacionales lo hacen a una tasa mayor aun (41%);

b) se inscriben en este capítulo y -en una primera fase- actividades tales

como la revisión del mix de comercialización, la incorporación de
productos de terceros a las ventas propias, la celebración de acuerdos
de cooperación e intercambio con firmas pares de los restantes países
del Mercosur y una fuerte presencia de las actividades de marketing y
publicidad;

c) en el marco de un fuerte incremento en la demanda pero con un

marcada presión de los productos importados las empresas comienzan
a rever sus aspectos organizacionales como forma inicial de ganar
productividad. El informe mencionado (SECYT-INDEC, 1998) señala al
respecto “A fines de 1996, de las 1533 firmas relevadas, 918 –esto es un
59%- manifiesta desarrollar actividades formales o informales en al
áreas de investigación y desarrollo. Cinco años antes solamente un
escaso 10% de las empresas estaban involucradas en esos esfuerzos”;

d) dado que no cuentan con mayores acervos técnicos internos para

efectuar estas actividades tienden a subcontratarlas. Se estima que el
sector industrial gasta en consultorías tecnológicas de diversos tipos
alrededor de 170 millones de pesos anuales50;

e) el resizing organizacional, va acompañado de la revisión de los planteles

laborales, cuya tendencia es hacia la reducción, pero con cambio
internos en su composición; tienden a disminuir la ocupación en planta
para crecer en dirección e incluso actividades de CyT. Para un conjunto
seleccionado de empresas industriales -cuyo valor bruto de producción
cubre casi el 60% del universo manufacturero- el empleo se redujo
entre 1992 y 1996 un 5.9%, sin embargo el personal dedicado a IyD
creció en el mismo lapso en un 14.1%. Ello indicaría que el proceso de
reconversión las firmas tienden a mantener e incluso establecer un
núcleo tecnológico interno que le permita articularse con un mercado en
formación aún pero con cierto dinamismo;

f) el paso posterior es la revisión de los procesos de producción y la

evaluación/modificación del mix de producción; ello induce a la revisión
de los lay out de planta, y la reorganización del sistema general de
50
Una cifra levemente inferior al gasto total del INTA y del INTI en su conjunto.

55
 producción;

g) ello induce a un replanteo tecno-productivo que escapa en general a la

capacidad de las firmas, traduciéndose en subcontratación de varias de
estas reformas; este objeto de trabajo aparece entre los mas
mencionados por las empresas como objeto de las consultorías;

h) estas revisiones plantean, en la casi generalidad de los casos, la

incorporación de algunos equipos y/o construcciones puntuales, en la
búsqueda de eliminar cuellos de botellas específicos que afectan la
productividad general de las empresas;

i) en idéntica dirección -replanteo de los procesos de producción- existe

una tendencia creciente a incorporar las normas ISO51;

j) finalmente y en unos pocos casos, hay un tendencia de más largo

plazo para efectuar inversiones que signifiquen cambios radicales en la
forma de producción. Centrados en actividades relacionadas con los
recursos naturales y/o que cuenten con legislaciones específicas, estos
avances se sustentan en greenfield con tecnologías cercanas a los
estándares internacionales provistas por oferentes externos (Bisang,
Gómez, 1998);

En suma, la tendencia parece indicar un modelo secuencial desde las

tecnologías organizacionales hacia las de producto en el marco de una
mayor preocupación por lo tecnológico. Esta preocupación se materializa en
mayor medida vía subcontratación, dando algún dinamismo al mercado
tecnológico y recreando la presencia de nuevos agentes del sistema
(consultoras, entidades sin fines de lucro, proveedores de bienes de capital,
etc.). A ello se suma que el grueso de esas demandas empresarias tienen
su contrapartida en una mayor articulación con proveedores externos no
sólo de bienes y equipos sino también de tecnologías desincorporadas. En
este contexto el esfuerzo tecnológico de las empresas se centra en la
adquisición externa de bienes de capital y/o de tecnologías
desincorporadas, en desmedro de los (previos) esfuerzos endógenos a las
firmas para lograr cierta autonomía (empresaria y de la sociedad en su
conjunto) en materia tecnológica.

3. Los proveedores de bienes de capital y tecnología. La actividad de

los proveedores de bienes de capital como agentes difusores de
tecnologías debe ser mediatizada por las características tecnológicas de
los bienes transados. Los conceptos de inversiones no son
automáticamente equiparables a los de incorporación de tecnología. En
ese sentido, y siguiendo lo expresado en el Manual de Oslo, la compra de
un bien de este tipo sólo significa una transferencias de tecnología si: a)
se incorpora a un proceso de producción inexistente previamente; b)
reemplaza un bien de producción previo pero con mejoras en producto
proceso o permitiendo mejorar la organización en conjunto. Este último
51
Sobre un total de 1.500 empresas industriales se verificó que en 1992 solamente 6 de ellas
tenían normas ISO; cinco años más tarde llegaban a 160 empresas.

56
aspecto conlleva al hecho que solamente aquellos bienes
“tecnologicamente” nuevos son considerados como incorporadores de
tecnología.

A partir de este concepto, una estimación de la “modernidad” de los

bienes de capital incorporados por las empresas industriales indica que
poco más del 28% de las importaciones significan -a juicio de los propios
empresarios- mejoras sustantivas en las tecnologías de producto,
proceso y/o organización (SECYT-INDEC, 1998).

Otro aspecto a considerar en el rubro inversiones se refiere a su

composición. Las diversas estimaciones de las cuentas públicas indican
que aproximadamente un 40% de las inversiones corresponden a
construcción y reparaciones; el resto a los denominados equipos
durables de producción que eventualmente, pueden ser vehículos
conductores de cambio tecnológico52.

Finalmente el tema puede ser examinado considerando dos tipos de

proveedores: los de origen local y los extranjeros -a través de la
importación de bienes de capital-.

En el marco del proceso de apertura los datos indican que este último
balance tiende a inclinarse a favor de los proveedores internacionales. En
ese sentido cabe señalar que:

a) la industria local de bienes de capital ha evidenciado en las últimas

décadas cierto retroceso, especialmente en algunas áreas
metalmecánicas;

b) los datos mediados de los noventa indican la presencia de alrededor de

establecimientos productivos con un nivel de facturación ubicado en el
entorno de los 700 millones de pesos anuales. (INDEC, 1996); la
producción de máquinas y herramientas sufrió un marcado retroceso
(Chudnovsky D. y Erber. F, 1998);

c) existen diversas estimaciones respecto de la magnitud de las

importaciones de bienes de capital. Fuentes oficiales indican que para
1996, las compras externas de bienes de capital alcanzaron los 5.600
millones de dólares. Otros trabajos, señalan cifras menores, pero si duda,
relevantes (Martínez R. y otros, 1998.) . Se identifican en tales caos
niveles de importaciones de bienes de capital de 5.198 millones de
dólares -para 1996- de los cuales 4.349 corresponden a maquinarias y
equipos y el resto a material de transporte.

d) a grandes rasgos la cifras indicarían un fuerte dependencia externa en

la provisión de bienes de capital.

52
Existen también dificultades para identificar concretamente los bines considerados de capital.
Temas tales como donde incluir a los equipos de transporte, comunicaciones y/o informática
son sólo algunas de las áreas grises de estas definiciones.

57
e) finalmente cabe consignar que de acuerdo con un estimación sobre el
contenido tecnológico de las compras de bienes de capital por parte del
sector manufacturero; el grueso de las “novedades tecnológicas” de tales
bienes proviene preponderantemente de los proveedores internacionales.
Esta tendencia recae particularmente sobre las empresas medianas y
grandes que se abastecen casi exclusivamente en los mercados externos,
mientras que a medida que el tamaño decrece cobran relevancia los
proveedores locales de bienes de capital.

4. Las actividades científicas y tecnológicas de las Fundaciones y

otras Entidades Sin Fines de Lucro (ESFL)53

4.1. Introducción. En el marco de las transformaciones operadas en la

economía local, pueden observarse un creciente dinamismo de algunos
(viejos) actores sociales que ocupan un espacio intermedio entre las
empresas privadas y el sector público. Recientemente evidenciaron, por
un lado, un incremento de sus participaciones en campos en los que ya
se desenvolvían (asistencialismo, ciencia, salud y educación) y por el otro,
sus primeras incursiones en actividades completamente novedosas
(actividades tecnológicas, capacitación, etc.). Se trata de un difuso y
amplio espectro de instituciones conformadas por: i) entidades de bien
público (EBP); ii) mutuales y, iii) fundaciones, asociaciones civiles sin fines
de lucro e Institutos específicos54.

A las dificultades inherentes a la determinación del universo de estas

instituciones se suman los problemas relacionados con las múltiples
actividades que desarrollan: desde el asistencialismo hasta los temas
(encubiertos) de corte comercial. En lo referido a las actividades de CyT
existen modalidades comunes tales como:

a) financiación de congresos y otras actividades que nuclean a los

investigadores de una disciplina concreta (ocasionalmente ello se liga
con las actividades gremiales);
53
Esta sección se desarrolló con la colaboración del Lic. Juan Rodrigo Rabetino.
54
Respecto de la magnitud de estas instituciones no se cuenta con cifras exactas. En el caso
del primer subconjunto (EBP), el de menor relevancia en actividades científico-tecnológicas,
hacia el año 1993 existía alrededor de 7.900 de estas organizaciones asentadas en el Registro
de Entidades de Bien Público (Roitter, 1996). Al observar el universo de las Mutuales, surge
que su número ascendía a casi 5.000 en 1990 (Roitter, 1996), pero sólo se cuenta con datos
estadísticos diferenciados hasta 1987. Para obtener una aproximación de la composición del
tercer conjunto de estas instituciones se recurre a los archivos de la Inspección General de
Justicia, órgano encargado de su regulación y contralor. Allí, aparecen empadronadas algo más
de 11.000 Asociaciones Civiles, las que pueden ser discriminadas de la siguiente forma: 105
Confederaciones, 461 Federaciones, 9.600 Asociaciones y 867 Cámaras (Roitter, 1996). En el
caso de las fundaciones, se observa que de las 3.300 que se encontraban registradas a
comienzos de la década del ´90, solamente 1.700 se presentaron al re-empadronamiento
realizado en 1993 (luego de varias décadas de no actualizarse la información). La cifra no es
muy diferente del total de 1.600 fundaciones que figuran en la base de datos de la fundación
J.M. Aragón (Roitter, 1996). Estas actividades estarían distribuidas, según el número de
entidades que las realizan, de la siguiente manera: 34% Salud, 26% Educación, 26% CyT (400
aproximadamente.), 10% Desarrollo Comunitario, 2% Ecología, 2% Varios (Fundación Aragón,
1994).

58
b) subsidios para la publicación de investigaciones ya realizadas en otros
ámbitos;
c) sistemas de becas y/o subsidios anuales acotados a temas
específicos. Un acápite específico es la instauración de Premios a
trabajos científicos con su correspondiente difusión;
d) realización, con capacidad propia, de actividades de investigación y/o
transferencia de tecnología.

El número de entidades y los recursos que involucran en cada una de

estas actividades es decreciente siguiendo el orden mencionado
previamente. En el caso argentino, existen al menos tres campos de
actividad donde estas organizaciones tienen cierta relevancia:

El primer caso se refiere a las ciencias médicas y sus relacionadas; se

trata por lo general de instituciones de larga data, nacidas a partir de
alguna donación sustantiva para un fin específico, que se ha ido
consolidando a lo largo del tiempo. En otros casos tiene una clara relación
el sistema prestacional privado siendo el reservorio de importante
equipamiento que se comparte entre prestación médica e investigación.

El segundo se refiere a las Ciencias Sociales, donde varias de estas

organizaciones tienen una estrecha relación con organismos
internacionales u otros organismos públicos del sistema de CyT. Nacidos
como desprendimientos de las Universidades (en algunos casos, como
instrumentos de financiación paralelos algunas instituciones públicas de
educación y/o CyT), tienen variadas formas de financiamiento y no
siempre son estables en sus actividades oscilando cíclicamente de
acuerdo a las posibilidades de financiamiento. No obstante, aún en los
períodos menos florecientes mantienen temáticas definidas y cierta
capacidad de formación docente e investigativa. Nuevamente no se trata
de esquemas dedicadas exclusivamente a la investigación sino que es
frecuente el uso de tiempos parciales para la consultoría privada.

Finalmente, un fenómeno relativamente nuevo es el surgimiento de varias

fundaciones coligadas a empresas privadas de primera línea. Si bien es
cierto que ya se observaba cierta actividad de estas en los ´60, su
presencia se afianza especialmente hacia fines de los ´70, solidificándose
y manteniendo su tendencia de crecimiento durante los ´80 y principios de
los ´90. Estas no sólo realizan actividades filantrópicas, sino que se
desenvuelven en los campos de la capacitación de personal y actividades
tecnológicas. Sus logros son, naturalmente, compartidos con la empresa
que le ha dado origen. En este sentido, 85 de las 100 principales
empresas reconocen participar en actividades de este tipo, pero ello no es
acompañado por la institucionalización. Existen en nuestro país 44
fundaciones empresarias, de las cuales 29 mantienen activos sus
programas filantrópicos, pudiendo este ser clasificados en: a) No
operativos (donaciones), categoría que incluye al 52% de los casos y b)
Operativos, encontrándose aquí el 48% restante. Se estima, además, que
las fundaciones empresarias destinan en promedio 1 millón de pesos
anuales a sus actividades filantrópicas (Gadis, 1997).

59
Por último, distanciándose del conjunto de asociaciones y fundaciones,
debe mencionarse, a algunos institutos y centros de estudios de las
Universidades privadas y a los diversos centros e institutos de estudios
existentes, como núcleo importante para el desarrollo de las actividades
de CyT, a pesar de que, como sucedía con los anteriores sub-conjuntos,
no se tengan datos muy precisos ni actualizados de su comportamiento.

4.2. Actividades. El análisis de la dinámica que caracteriza a estas

instituciones a lo largo de los últimos años es de difícil cuantificación,
dada la inexistencia de trabajos sistemáticos en la materia y a lo difuso
del universo de análisis. Un esfuerzo en la dirección de solucionar
algunos de estos problemas arroja ciertas evidencias tanto sobre la
magnitud del gasto como de del tipo de actividad que realizan. Sobre una
muestra de poco más de 60 –aproximadamente 1/4 del universo de
instituciones que tienen cierta relevancia- de estas organizaciones un
primer elemento distintivo es la presencia de cierto dinamismo en el
surgimiento de estas instituciones (Bisang R. y Rabetino R., 1998).

Al respecto pueden observarse, en el Gráfico 1 dónde se presenta una

descripción de las instituciones creadas en el período 1986/96 respecto
del conjunto analizado.

Fuente: Banco
de datos del Grafico 1. Creación de ESFL en la última
Instituto de década.
Industria de la
Universidad
Nacional de
General Períodos
Sarmiento.
40%
anteriores

Así puede Ultimos 10 años

observarse 60%
que en los
últimos 10
años han
aparecido más del 30 % de las mencionadas entidades, siguiendo así los
patrones generales y confirmando el novedoso desarrollo de este tipo de
instituciones.

En el marco de las actividades de CyT que desarrollan, los datos del Cuadro
1 indican que poco más del 28% se dedican a la investigación científica, un
20% a capacitación y docencia y porcentaje levemente inferior a
investigaciones tecnológicas

Cuadro 1. Actividades principales de ESFL seleccionadas.

-porcentajes-

60
 Actividad Participación
Investigación científica. 29.5
Invest. y desarrollo tecnológico. 18.1
Capacitación y docencia. 19.7
Becas y subsidios. 13.1
Seminarios, cursos y eventos. 9.8
Servicios tecnológicos a terceros. 1.6
Difusión. 4.9
Otros. 3.3
TOTAL. 100

Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General

Sarmiento.

Este conjunto de entidades desarrolla –de manera directa o indirecta-

alrededor de 809 proyectos, cuya discriminación en términos de áreas de
actividad- consta en el Cuadro 2. Nótese que 2/3 corresponde a
investigación aplicada.

Cuadro 2. Distribución de actividades de las ESFL seleccionadas

-porcentajes-

Tipo de proyecto Participación

Investigación Básica. 32.4
Investigación Aplicada. 66.2
Des. Experimental. 1.4
Total. 100.0

Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General

Sarmiento.

Además, puede realizarse una clasificación por disciplinas a las que

pertenecen los mencionados emprendimientos, tal como se observa en el
Cuadro 3. Allí, aparecen como las de mayor relevancia las pertenecientes
a las ciencias. Sociales, Ciencias. de la Salud y Ciencias. Físicas y
Químicas.

Cuadro 3. Proyectos de investigación por disciplina de ESFL

seleccionadas.
-porcentajes-

Disciplina Participación
Matemática e Informática. 1.8
Ciencias físicas y químicas. 10.7
Ciencias Biológicas. 6.2
Ciencias de la Salud. 12.7
Econ. Sociología y relacionadas. 55.2
Ciencias de la Educación. 1.0
Historia, Lenguaje y Literatura. 1.2
Otros. 11.2
Total. 100.0

61
Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General
Sarmiento.

De la misma forma, podría también clasificarse a los proyectos según las

áreas de aplicación (Cuadro 4). Aquí se destaca el rubro Salud.

Cuadro 4. Proyectos de investigación por área de aplicación de ESFL

seleccionadas.
-porcentajes-

Áreas de aplicación. Participación

Agricultura y Ganadería. 7.0
Pesca. 1.0
Petróleo, Gas y Minería. 3.3
Alimentos, Bebidas y Tabaco. 1.2
Textiles y Calzado. 0.4
Químicos y Petroquímicos. 1.3
Papel e imprenta. 0.6
Siderurgia. 9.7
Metalmecánica. 1.3
Salud. 17.0
Educación. 9.4
Administración Pública. 10.9
Comercio y Banca. 6.1
Transporte y 2.3
Telecomunicaciones.
Otros. 28.5
Total. 100.0

Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General

Sarmiento.

Por último los proyectos pueden distinguirse de acuerdo a como se utiliza

el financiamiento disponible, es decir, si las instituciones llevan a cabo
emprendimientos propios o financian los de terceros. En el 91 % de los
casos estas entidades realizan proyectos propios, mientras que en el 9%
restante dirigen sus fondos al financiamiento de terceros.

4.3 Recursos.
Humanos. El total de empleados, tanto los que participan en actividades
de CyT, en las de apoyo técnico y en las administrativas, alcanzó para la
muestra un total de 1.750 personas. El recurso humano tiene algunos
rasgos distintivos:

a) la edad promedio para los investigadores oscila en el entorno de los

40 años, mientras que la de los becarios está en el umbral de los 30;
b) en términos de género, el 57% es masculino y el resto femenino;
c) el pago de los salarios no es exclusivamente con fondos propios; en
varios casos, más de la mitad son soportados por terceras entidades;
es común el pago compartido.

Finalmente el análisis de la distribución del personal indica una fuerte

62
presencia de personal dedicadas a investigación con respecto al soporte
administrativo. Al respecto 2/3 son investigadores y/o becarios y tesistas,
mientras que el tercio restante es personal técnico de apoyo y /o resto
(administrativo).

Económicos. Inicialmente cabe señalar que las ESFL relevadas –

alrededor de ¼ del universo dedicados a CyT- tuvieron un presupuesto
total de poco más de 44 millones de pesos en 1996, de los cuales 34 se
destinaron a las actividades de CyT. Ello indicaría que -a modo de
ilustración y al sólo efecto de contar con ordenes de magnitudes y en
base a expansiones realizadas siguiendo cierta metodologia- el gasto de
la totalidad de las ESFL en CyT superaría los 55 millones de pesos
anuales.

El origen de estos fondos es diverso, pero se destaca que alrededor del

40% corresponde a fondos propios –ya sea por consultoría, rentas de
activos propios, cuotas de adherentes, etc.-. En orden de importancia le
siguen los aportes de las empresas –en varios casos con
contraprestación- los aportes de entidades públicas y la financiación de
organismos internacionales.

En suma, se trata de organizaciones con un nivel de personal ubicado en

el entorno máximo de las 20 personas, con una baja carga administrativa
siendo, co-financiado con otras instituciones. Por lo general cuentan con
un núcleo básico –reducido y estable- de investigadores a los que se les
suman los becarios y tesistas (como desprendimiento de las actividades
adicionales de docencia que estos efectúan) y la presencia de
investigadores temporarios –incorporados por lapsos cortos vía
contratos-. Centran sus actividades con mayor preponderancia en el
campo de las ciencias sociales y de la salud, aunque hay crecientes
evidencias sobre actividades tecnológicas relacionadas con la producción.
Constituyendo un universo difuso y siendo común la realización de varias
actividades extra-CyT, una estimación grosso modo indicaría que el nivel
de gasto en actividades de CyT rondaría los 55 millones de pesos
anuales.

5. Consultoras.

Diversos trabajos empíricos sobre sistemas de innovación apoyan la idea

de que la calidad del sistema radica en el aceitado mecanismo de
interconexiones internas entre los agentes (Bessant y Rush, 1995). En
este contexto juegan un papel muy importante las empresas consultoras
que actúan como intermediarias entre las necesidades de los usuarios y
la oferta del mercado, dotando a la firma de competencias que no posee
internamente.

En el caso local, este tipo de agente ha evidenciado una marcada

dinámica a lo largo de los últimos años en el marco de los procesos de
ajuste empresario frente a demandas crecientes y competencia externa.

63
La relevancia actual tiene antecedentes de significación ya en los años
setenta. Un trabajo de Gatto y Kosacoff (Gatto y Kosacoff, 1983), daba
cuenta de la presencia de un núcleo relativamente importante de
empresas de este tipo durante fines de los años setenta. El perfil de las
Consultoras tenía mayor desarrollo en dos aspectos: a) actividades de
consultorías volcadas a la producción; b) empresas de desarrollo de
proyectos de ingeniería. Contando, ocasionalmente, con incentivos
específicos (como los reembolsos a las exportaciones planta llave en
mano), varios de estos emprendimientos trascendían a la actividad local
para operar en proyectos de cierta complejidad técnica en el ámbito
latinoamericano.

Siguiendo los vaivenes del sector industrial, muchas de estas empresas

involucionaron o desaparecieron a lo largo de los 80’s, pero un núcleo
muy acotado logró sobrevivir e incluso expandirse55. Simultáneamente,
cobran mayor dinamismo empresas de consultorías en otros ámbitos
(economía, negocios, organización, finanzas, etc.) como respuestas a
demandas concretas y puntuales, pero alejadas del plano estricto de la
producción.

Actualmente, la oferta interna -muy teñida de los principales consultoras

internacionales- tiene cierta amplitud. Utilizando diversas fuentes se han
detectado al menos unas 442 firmas que brindan la mayor parte de los
servicios de consultorías del mercado, con particular énfasis en el sector
industrial y a nivel privado56. El análisis de la ocupación de estas
empresas indica la existencia de dos grupos diferenciados de consultoras
donde la mayor parte de ellas son microempresas mientras que, en el otro
extremo, existen muy pocas firmas medianas o grandes. Así, casi el 50%
de las firmas relevadas emplean a menos de 4 personas, mientras que
algo menos del 6% ocupan a más de 50 personas.

Cuadro 5. Distribución de las Consultoras Seleccionadas por estrato

ocupacional

EMPLEADOS CONSULTORAS

menos de 4 220
4a5 44
6 a 10 73
11 a 20 45
55
Una sumarísima revisión del listado de empresas que operaban en esa época indica que la
gran mayoría ha sufrido un proceso de reversión o bien desapareció. Sin embargo y más allá
de las consultoras internacionales de porte, un conjunto acotado de aquellas firmas logró
mantenerse y crecer aceleradamente en los últimos años hasta transformare en empresas de
cierta magnitud. Mezcladas sus actividades como consultoras ingenieriles con la construcción
de obras de ingeniería, los casos de Techint, Industrias Metalúrgicas Pescarmona (IMPSA),
Cartellone e incluso SIDECO, evidenciaron cierto desarrollo y proyección internacional.
56
El análisis se refiere al sector industrial en particular, aunque no se excluye la posibilidad de
que las consultoras analizadas se dediquen a los restantes sectores. Son excluidos del análisis
dos sectores que en los últimos años han sido demandantes importantes de estos servicios: el
sector servicios –en particular bancos y supermercados- y el sector publico. En ambos casos,
se estima que existen importantes volúmenes de negocios de consultorías con sus
consecuentes transferencias tecnológicas en el ámbito informativo y organizacional.

64
 21 a 35 24
36 a 50 10
51 a 100 9
101 a 300 7
301 a 400 0
más de 400 10

TOTAL 442
Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria del al Universidad Nacional de General
Sarmiento.

Esto indica, por un lado, la existencia de profesionales independientes

que forman una empresa sólos o a lo sumo en sociedad con uno o dos
profesionales más para ofrecer sus servicios bajo la forma de
consultorías. Por otro lado, algunos profesionales y/o equipos de trabajo
de empresas medianas o grandes se separan de ellas y, aprovechando
las competencias adquiridas a lo largo de su trayectoria laboral previa,
fundan una consultora que en muchas ocasiones brinda servicios a la
propia firma madre de la cuál provienen.

En términos de personal ocupado, sólo 105 firmas podrían ser

consideradas de un tamaño apreciable, si bien este no es un buen
indicador de su magnitud económica como lo indica el que entre las 17
empresas que facturan más de 10 millones hay dos que tiene entre 6 y 10
empleados. Esta visión está tamizada además por otra forma de
organización de estas empresas. Por diversas razones –inestabilidad de
la demanda, especificidad de los pedidos, duración e intensidad del
trabajo- en muchos casos funcionan como empresas virtuales, en base a
un núcleo acotado de personas permanentes –no más de 3 o 4- y una
“red” de consultores para temas y/o proyectos específicos. En suma,
existe un núcleo de saberes en la Consultora y un conjunto más o menos
amplio y pasible de ser socializado de consultores independientes que se
articulan con la central vía contratos.

El análisis de la facturación anual de las consultoras muestra también un

elevado grado de concentración. Mientras algo más del 74% de las firmas
facturan hasta un máximo de 500 mil pesos anuales, el 2% de ellas
facturan más de 25 millones anuales.

Gráfico 2. Distribución de la consultoras seleccionadas por niveles

de facturación

65
 30%
9%

no factura
menos de 50000
6%
51000 a 100000
101000 a 500000
5% 501000 a 1000000
2% 1000001 a 2000000
2% 2000001 a 5000000
2%
17% 5000001 a 10000000
10000001 a 25000000
8%
más de 25000000

19%
Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General
Sarmiento.

En relación la nacionalidad de origen de las consultoras que operan

en el mercado argentino, estas resultan ser mayoritariamente de capitales
nacionales.

Cuadro 6. Origen de las Consultora seleccionadas -cantidad-

ORIGEN NUMERO

Argentina 364
Brasil 27
Chile 2
Colombia 2
USA 8
Europa 24
México 2
Rusia 1
Uruguay 3
Desconocido 9

TOTAL 442

Fuente: Banco de datos del Instituto de industria de la Universidad Nacional de Gral.

Sarmiento

Sin embargo, la mayoría de las firmas argentinas son pequeñas tanto en

facturación como en empleo (280 facturan hasta 500 mil pesos anuales y
288 tienen hasta 10 empleados), apoyando la hipótesis de que un número
importante de ellas son desprendimientos de equipos de trabajo o
profesionales de empresas donde adquirieron las competencias
necesarias, o bien de profesionales independientes que brindan sus
servicios bajo esta modalidad. En esta misma dirección apunta el hecho
de que, de las 202 consultoras que se crearon en Argentina a partir de
1992, 129 tienen menos de 4 empleados y sólo 12 firmas facturan arriba
de un millón de pesos anuales.

66
Por el lado de la demanda, una primera aproximación puede efectuarse
analizando la principal actividad de estas organizaciones para un panel
seleccionado. A juzgar por los objetos declarados por las propias
empresas, las actividades de mayor relevancia son las indicadas en el
Cuadro 7.

Cuadro 7. Distribución de las Consultoras seleccionadas por principales

áreas de actividad. Argentina. 1996. -cantidad de consultoras-

Área de Actividad Cantidad

Alta concentración

Estudios de factibilidad, estudios de negocios en general 137

Gerenciamiento de proyectos, calidad y planeamiento organizacional 106
Estrategia de marketing para exportación 104
Planeamiento estratégico y de largo plazo 98
Implementación de sistemas de calidad 81

Baja concentración

Logística, gerenciamiento de mantenimiento 12

Desarrollo de áreas e industrial 11
Envases y embalajes 11
Presentaciones requeridas 11
Gerenciamiento de planta 10
Proyección de ventas 10
Retribución por ventas, gerenciamiento y entrenamiento en ventas 10
Seguridad en planta, seguridad, protección 10
Automatización y robótica,CAD/CAM,CIM 9
Entrenamiento y respaldo, sistemas de respaldo de decisiones 9
Estudios de impacto 9
Seguridad en computación, inteligencia artificial, sistemas expe 9
Costos estándares,planes de incentivo 8
Investigación de técnicas de gestión y operaciones 8
Arbitraje de disputas 7
Planificación de beneficios y planificación 7
Relocalización de personal 7
Apoyo para disputas 6
Arquitectura y layout de comercios minoristas 6
Outplacement, manpower planning 5
Testigo experto 2
Gerenciamiento del riesgo 0
Fuente: Banco de datos del Instituto de industria de la Universidad Nacional de Gral
Sarmiento.

En un reciente trabajo, se obtienen perfiles de demanda similares 57.

Inicialmente se destaca que el gasto total en servicios de consultorías
contratadas por el sector industrial ascendería a poco más de unos 170
millones de pesos anuales. Su desagregacion consta en el Cuadro
siguiente

57
(SECYT-INDEC, 1988).

67
Cuadro 8. Composición del gasto en consultoras. Empresas industriales
seleccionadas. Argentina 1992–1996. -miles de pesos-

ACTIVIDAD 1992 1993 1994 1995 1996

TOTAL 32835.7 42152.7 55577.2 55077.5 67719.1

Finanzas y 6796.4 10718.8 13927.1 13685.0 15040.2

Negocios
Producción 3194.5 4633.1 10710.5 6146.3 8046.7

Organización del 518.8 776.8 1352.2 2440.8 4357.7

sistema productivo
Productos 640.7 604.8 947.6 1106.2 1538.9

Comercialización 4607.9 5627.7 7570.7 7921.6 13707.2

Organización y 17077.4 19791.5 21069.1 23777.6 25028.4

gestión de la
empresa
Fuente: Banco de datos del Instituto de industria de la Universidad Nacional de General
Sarmiento.

El cuadro 8 indica que la demanda de estos servicios se fue

incrementando regularmente a lo largo del período en estudio, siendo el
rubro de organización y gestión de la empresa el más solicitado. Esto
apoyaría la visión de que la transformación del sector industrial en el
período 1992-96 se centró inicialmente, en los cambios de la
organización.

En relación al tamaño de las firmas, la demanda de consultorías es mayor

en las empresas medianas y grandes, aunque presenta diferencias
significativas para las distintas clases.

Gráfico 3. Tamaño de las Consultoras y actividades principales.

68
 1000
900
Número Consultorías 800
700
600
500
400
300
200
100
0
Número de Empleados hasta entre entre entre entre más
10 11 y 26 y 51 y 151 y de
25 50 150 400 400
Finanzas y Negocios Producción
Organización del Sistema Productivo Productos
Comercialización Organización y Gestión de la Empresa
Número Total de Consultorías

Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General

Sarmiento.

El gráfico muestra que la demanda de consultorías en organización

y gestión de la empresa son mayores para las firmas con 151 a 400
empleados y en segundo lugar para las firmas con 11 a 25 empleados,
mientras que la demanda de consultorías en finanzas y negocios es
especialmente relevante en las empresas con más de 400 ocupados. El
cuadro siguiente muestra la proporción de cada tipo de consultoría para
cada tamaño de empresa.

Cuadro 9. Distribución de las consultorías por tamaño de firma. Argentina

1996. -porcentajes -

Número Finanzas y Producción Organiz. Produc- Comercia- Organización

Empleados Negocios Sistema tos lización y Gestión
Productivo Empresa
Hasta 10 34.0 7.2 13.1 0.0 17.6 28.1
Entre 11 y 25 18.7 18.4 1.3 0.2 0.9 60.4
Entre 26 y 50 38.7 18.0 7.2 0.9 4.5 30.6
Entre 51 y 150 39.8 5.8 6.9 5.8 15.4 26.3
Entre 151 y 400 29.4 5.4 3.9 5.3 11.4 44.6
Más de 400 68.8 4.5 5.1 0.9 8.9 11.9
Fuente: Banco de datos del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General
Sarmiento.

Complementariamente el análisis de la composición del gasto en

consultorías durante el período 1992-96 indica que la fabricación de
maquinarias y equipos es la que más invirtió en ellas, tanto en relación al
total como en la mayoría de los rubros contemplados. Otro sector
destacado es el de elaboración de productos alimenticios y bebidas
especialmente en el rubro de finanzas y negocios, y en menor medida en
comercialización y organización y gestión de la empresa.

69
En síntesis, a nivel privado y en el marco de una reconversión de cierta
magnitud en la estructura y dinámica de esta tipología de agentes, la
evidencia recogida indica:

a) la existencia de cierto dinamismo en la adquisición de tecnología por

sobre los (escasos) esfuerzos endógenos (a la firma) de generación;

b) que los impulsos hacia la adquisición de tecnología se canalizan

preponderantemente hacia el exterior, ya sea a nivel de los pagos en
conceptos de compra de tecnologías desincorporadas o de bienes de
capital;

c) las empresas tienden a acentuar sus interés por estos temas, pero
desde la perspectiva de subcontratar las soluciones técnicas –de todo
tipo- en agentes externos a la firma;

d) ello da lugar a cierto dinamismo en la actividad de las consultoras y

algunas entidades sin fines de lucro; poco de este dinamismo es
captado por las agencias públicas relacionadas con las CyT;

e) las empresas privadas se articulan convenientemente con sus pares

externas en el tema tecnológico, mientras que no tienen idéntica
actitud con sus pares locales;

f) en ese marco, las empresas priorizaron inicialmente las actividades de

organización para pasar luego a las de procesos de producción –con
algunas inversiones marginales- y en unos pocos casos a
modificaciones en las tecnologías de producto y reformulación general
de la actividad (con las consecuentes inversiones sustantivas en
nuevas facilidades productivas).

70
 CAPITULO IV

EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN ARGENTINO: Una visión

de conjunto

1. Recursos. El sistema en su conjunto cuenta un gran número de

agentes -tanto individuales como institucionales -que se agrupan en tres
grandes bloques: las entidades públicas, las empresas (como usuarios y/o
como proveedores de bienes de capital y de tecnología) y las entidades
sin fines de lucro.

Una estimación de la magnitud del esfuerzo de la sociedad en su conjunto

en esta actividad tiene necesariamente carácter tentativo, habida cuenta,
por un lado de la debilidad en las estimaciones del gasto privado y de las
Entidades sin fines de lucro, y por otro de los problemas de definición en
lo referido a límites del tema de la innovación.

En este último caso cabe mencionar que el concepto de sistema nacional

de innovación obliga a ampliar el contenido del objeto de análisis a fin de
incorporar algunas actividades -tales como la adaptación- a las
tradicionales medida de IyD. Existe además otro aspecto -no menor en
vista de las características que parecen animar al actual proceso de
reconversión productiva interna- relacionado con la decisión de integrar
algunas actividades de CyT o, en su defecto, subcontrarlas (afectando
con ello la medición del fenómeno)58. Es por ello que, inicialmente nos
referiremos a los recursos en Actividades Científicas y Tecnológicas
(ACyT) pero posteriormente se incorporarán la erogaciones
correspondientes a criterios más amplios (que permitan incorporar flujos
de inversión extranjeras y otra vías de “ingresos” de mejoras tecnológicas
al sistema de innovación) (RICYT, 1998).

Centrando el análisis en los gastos en ACyT -Cuadro 10-, puede verse

que el gasto total en este concepto asciende a poco más de 1.374
millones de pesos para 1996. De este total, el 84% corresponde a gastos
en IyD y el resto a los demás ítems del concepto de innovación (Ministerio
de Cultura y Educación, Secretaría de Ciencia y Técnica, 1977).

58
En esa dirección, en un reciente trabajo (SECYT-INDEC, op.cit.). 1988) se pone de
manifiesto que las empresas industriales argentinas tienden a desverticalizar parte de su
producción. en idéntica dirección y por diversos motivos -tamaños críticos mínimos requeridos
para algunos desarrollos, costo, existencia de oferta accesible, rapidez en el acceso, etc.-
llevan a las empresas a subcontratar actividades que previamente desarrollaban en la firma. De
esta forma, gastos que serían computados como IyD o de innovación no aparecen cuando la
empresa lo subcontrata.

71
 Cuadro 10. Estimación del gasto en Actividades de CyT. Argentina
1996.
- miles de pesos-

Institución Presupuesto

Organismos Públicos 551,2

Universidades Públicas 370,8

Universidades Privadas 28,3

Empresas 368,8

ESFL 55,1

Total 1.374,1

Fuente: Banco de Datos del Instituto de Industrias de la UNGS

Existe inicialmente una fuerte preponderancia del gasto público sobre el

privado a punto tal que el primero de ellos explica aproximadamente un
70% del total. El resto se descompone entre las erogaciones de las
Universidades privadas y las ESFL -unos 75 millones de pesos o sea
alrededor del un 5% del total- y las empresas -que tentativamente y según
esta fuente, explicarían el 25% del gasto del país en ACyT en 1996.

A nivel del gasto público, la casi totalidad de los recursos provienen del
presupuesto nacional; se estima que el gasto provincial oscila en el
entorno de los 30 millones de pesos, o sea representa un escaso 3% del
gasto público total. Los casos más relevantes son los de las provincias de
Buenos Aires, Córdoba, Río Negro y Mendoza. En el caso de Buenos
Aires, el esfuerzo gira en torno a la CIC (Comisión de Investigaciones
Científicas) y otras instituciones menores; con un presupuesto total de
10.1 millones de pesos anuales. Córdoba es otra provincia donde se
realiza un esfuerzo sistemático desde hace varios años en esta materia
con un gasto estimado en el entorno de los 11 millones de pesos anuales.
Mendoza, cuenta con un gasto estimado en el entorno de los 6 millones
de pesos anuales, mientras que Río Negro aporta unos 3.9 millones de
pesos de su presupuesto a CyT. En cambio no hay registros de mayores
gastos en las Municipalidades, a pesar de que algunas de ellas como la
de la Ciudad de Buenos Aires, Rosario y Córdoba cuentan con
substanciales presupuestos de gastos globales.

Existe una fuerte concentración del gasto estatal en cuatro instituciones

públicas de cierta relevancia: el CONICET (15% de los recursos del
sistema público nacional), el INTA y la Universidad considerada en su

72
 conjunto (con participaciones similares y oscilantes en el entorno del 16%)
y la CNEA con algo menos del 15%. El segundo conjunto de entidades
de cobertura nacional tiene presupuestos claramente inferiores: El INTI
capta menos del 5% al igual que la CONAE, CITEFA y SEGEMAR59.

A nivel de empresas privadas no existen estimaciones cuantitativas de

cobertura masiva. En ese plano, las mejores estimaciones provienen de
los datos censales de 1993, que indicarían que las empresas industriales
registran un gasto en investigación y desarrollo de 129 millones de pesos
para dicho año60. Otras estimaciones pero referidas a todo el universo
empresario (incluyendo servicios y sector primario), efectuadas en la
SECYT, indicarían que el gasto en el sector privado treparía a 368
millones de pesos (SECYT, 1997).

Si bien no existe una discriminación de la información referida al gasto

efectuado por el sector privado existen algunos núcleos de cierta
relevancia que aportan el grueso del gasto. A nivel industrial un trabajo
reciente (SECyT-INDEC, 1998) indica que el gasto total en IyD sería del
orden de los 198 millones de pesos anuales para el conjunto de la
actividad manufacturera. A ello cabe sumar los gastos en el sector
primario donde cabe señalar la presencia de cierto dinamismo en la
producción de semillas -una treintena de criaderos de semillas efectúan
gastos de cierta significación en la materia- y algunas experiencias de
asociatividad (como el caso de los grupos AACREA).

Por último, el tercer sector -fundaciones y otras asociaciones sin fines de

lucro- efectúa un gasto en CyT estimado en 55 millones de pesos
anuales, cubriendo una diversa y difusa gama de actividades.

Este nivel de gasto en ACyT -estimado en 1374 millones de pesos-

representa un 0.46 % del PBI registrado en 1996. La comparación
internacional de estos guarismos indica lo siguiente:

• Argentina exhibe un gasto en ACyT -estimado en relación a su PBI-

claramente inferior a los registrados por los países desarrollados. En
estos casos, considerando solamente los gastos en IyD (o sea
subestimado la información) los niveles se ubican (ubicados entre el 2 y
el 2,5% del PBI). También exhibe una posición desfavorable con
referencia a las inversiones efectuadas en estas actividades por países de
desarrollo similar y de la región (como Brasil ó Chile) donde los
guarismos se acercan al 1% del PBI (RICYT, 1988).

• a diferencia de los países desarrollados, existe una mayor participación

59
Un caso intermedio lo constituye la recientemente creada Agencia de Promoción que -bajo la
lógica de asignador de fondos para terceros- maneja un presupuesto de 53 millones de dólares
anuales explicando el 6.7% del total.
60
Se trata de las respuestas compiladas sobre dos preguntas: a) Ud. realiza actividades de
innovación y desarrollo y b) si la respuesta es afirmativa indique el gasto total anual para 1993.
Ello tiene el inconveniente de dejar librado a criterio del encuestado el concepto de que
actividades incluir en innovación y desarrollo y con ello probablemente se esté subestimando el
gasto real.

73
del gasto público en el total; el sector privado aporta alrededor de un
cuarto del gasto en CyT mientras que en las economías centrales el
aporte oscila alrededor del 50%. No difiere en cambio con la conformación
del gasto desde esta perspectiva efectuado en Brasil, Chile o México.

En lo referido a recursos humanos, el sistema en su conjunto- centrado en

la definición de ACyT- empleó en 1996 41,9 miles personas
(considerando jornada completa). De este total 20.8 miles son
investigadores (poco menos de la mitad trabaja en el Universidad),
mientras se registran 6.4 mil becarios, 6.9 mil técnicos de apoyo y poco
más de 6.4 mil agentes dedicados a la administración del sistema
(SECYT, 1997).

Cuadro 11. Distribución del personal dedicado a CyT. Argentina 1996.

Institución Investi- Becarios Personal Otros Total

gadores Técnico
de Apoyo

Organismos 7.017 2.404 2.766 3.536 15.723

Públicos

Universidades 10.324 2.604 1.364 1.318 15.610

Públicas

Universidades 637 79 224 184 1.124

Privadas

Empresas 3.686 1.031 2.387 1.218 8.322

ESFL 483 235 210 224 1.152

Total 22.147 6.353 6.951 6.480 41.931

Fuente : SECyT (1997)

Nota: Se trata de personal con distintas dedicaciones traducidas a jornada completa de
actividad.

Una estimación de la distribución del personal en término de las

organizaciones donde prestan servicios indicaría, inicialmente que el
grueso lo hace en el sector público del sistema. Aún considerando los
problemas de medición, el sector privado y el de ESFL escasamente
explicarían el 10% del personal total, siendo menor aún el número de
individuos dedicadas exclusivamente a la investigación.

Un dato particular del análisis del perfil del personal involucrado en las
actividades de CyT es el referido a la edad promedio. Según estimaciones
efectuadas por la SECYT, un 21% de los investigadores y becarios
tienen más de 50, mientras que en el extremo opuesto sólo el 17% de la
“población” tiene menos de 30 años. El problema que tiene mayor

74
importancia en algunas instituciones -como el caso de la CNEA- es el
resultado de los vaivenes del sistema a lo largo de los últimos años que
no ha permitido una depuración simultánea con un ensanchamiento de la
base de la pirámide poblacional.61

Con estas magnitudes de recursos humanos y económicos, y dada la

multiplicidad de agentes –con sus respectivas conductas diferenciadas-,
existen innumerables posibilidades de vías de relación y financiamiento.
El Gráfico 4 intenta sistematizar los principales operadores y las
relaciones existentes en el sistema. Tiene, como puede observarse, dos
niveles de análisis: el primero referido a las relaciones locales y el
segundo a las internacionales.

61
Por ejemplo, las restricciones de incorporar nuevos agentes al sistema, llevaron al uso de las
becas y/o los contratos como forma de relación contractual de los ingresantes. Este mecanismo
utilizado a lo largo de los años da como resultado una elevada edad -superior en algunas
instituciones a los 40 años- para esta categoría de agentes. Además de atípico, ello opera
como “tapón” a los becarios de generaciones posteriores.

75
GRÁFICO 4: EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN – FLUJO DE FONDOS

ESPACIO NACIONAL RESTO DEL MUNDO

Agencia ESFL

S INTI
E Agencias de
C apoyo tecnol.
INTA E
T GE / CF
G M
O
A CONEA P
Gobierno R
R
C ET E
Nacional T P
E Casas
CONAE M
E U
S Matrices
A P
C B PYMES 'R
L
CONICET S
E Otras
I S
UNIVER- Otras
C A
O SIDADES S Oferentes
OTROS de Bs. de K

Gobiernos O Consultoras
Locales Fundaciones T
R
Institutos/ A Proveed. de Consultoras
Univ. Priv. S Bs. de K

Otras ESFL
Público
Organismos
General
Internacionales

76
Inicialmente existe un bloque de instituciones públicas de larga data que
son abastecidas financieramente por el gobierno central (y, en menor
medida, por las Provincias y los Municipios) con fondos provenientes de la
recaudaciones tributarias. Existen dos hechos relevantes en este bloque:

a) el grueso de su financiación es pública. Los datos por institución,

revelan que los aportes adicionales -por venta de servicio u otras vías- si
bien es creciente aún no supera el 5% de los presupuestos totales para
los casos más relevantes62.

b) no existen casos donde la institución pública cuente con activos

propios capaces de generar un renta autónoma para su mantenimiento.
Salvo unas pocas excepciones -donde el ingreso proviene de la
recaudación de un impuesto específico- los fondos emergen del
presupuesto con lo cual quedan afectados a los mecanismos de tensiones
de los repartos anuales y “compiten” con múltiples y variadas alternativas
de gasto (desde salud al pago de intereses de la deuda externa).

El conjunto de estas instituciones -cuyo gasto oscila en alrededor de los

900 millones de pesos anuales- tiene además algún apoyo de organismos
internacionales (generalmente vía créditos blandos) y de ESFL
internacionales (vía subsidios o donaciones en especie).

Internamente tienen además un intrincado sistema de financiación

cruzada entre entidades. Investigadores del CONICET logran subsidios de
las Universidades en las que actúan; grupos de investigación del ANLIS
licitan fondo en los proyectos de la Agencia de Promoción; el CITEFA
tiene en su interior 4 Centros que dependen del CONICET, etc.

El segundo bloque de instituciones -las ESFL- tiene una amplia cobertura

en términos de red de relaciones y contactos. Sus fuentes de
financiamiento son múltiples:

a) el sector privado por la venta de servicios tecnológico generados

en agencias públicas (el caso de las fundaciones del INTA, y varias
Universidades);

b) el propio sector público a través de los subsidios o de acuerdos

específicos (como en el caso de la algunos Institutos dependientes del
CONICET) emergentes de las instituciones de CyT o de Presidencia de la
Nación (caso de algunos centros y Fundaciones);

c) entidades sin fines de lucro ubicadas en terceros países. En

este caso hay dos núcleos centrales: las Fundaciones (Ford, Adenauher,
etc.) y las agencia gubernamentales de extensión (GTZ, JICA, etc.)

d) las empresas privadas locales (casos de la Fundaciones Bunge

62
En varios casos donde tienen mayor relevancia son captados por terceras instituciones
-Fundaciones, Asociaciones- que si bien pueden desarrollar acciones de apoyo no caen bajo el
dominio regulatorio del sistema público

77
y Born, Acindar, Pérez Companc, etc.).

Presumiblemente estas entidades tienen una importancia económica menor

-unos 55 millones de pesos anuales de gasto en CyT- pero una fuerte
injerencia en el entramado del sistema a través de la realización de
congresos, seminarios, otorgamiento de becas, instrumentación de
subsidios y premios a la investigación. Operan, por lo general a nivel de
disciplina científica.

El tercer gran bloque lo constituyen las empresas privadas, caracterizadas

por una amplia heterogeneidad de estructuras y conductas que permea al
plano de las actividades de CyT. Como generados de activos tecnológicos
su gasto no supera los 380 millones de dólares por año. Pero exhiben una
dinámica conducta como demandantes hacia otros agentes del sistema. En
ese sentido, se articulan preponderantemente como demandante de
tecnología del exterior y en muy menor medida, con los proveedores
internos (ya sean de bienes de capital como de tecnologías
desincorporadas o servicios tecnológicos). Al respecto cabe señalar que:

a) existe un fuerte flujo de fondos al exterior en concepto de regalías. Según

datos del BCRA y del INTI, para 1992 las cifras oscilaban entre 300 y 430
millones de dólares anuales (INTI, 1992). Se estima que en el marco de la
apertura de la economía estos flujos crecieron significativamente;
b) las importaciones de bienes de capital oscilan en los años 1993 y 1996,
entre 4.000 y casi 6.000 millones de dólares anuales;
c) en el caso particular del sector manufacturero se estima que existe un flujo
anual de incorporación de activos del exterior que oscila en el entorno de
los 2.200 millones de dólares y que se refiere exclusivamente a la
incorporación de bienes de capital que implican productos o procesos
tecnológicamente nuevos respecto de los pre-existentes;
d) en otro orden, los datos censales (INDEC, 1996) indican que la producción
local de la industria de bienes de capital se ubica en el entorno de los 700
millones de pesos anuales;
e) ello lleva identificar un perfil de incorporación de tecnología incluida en
bienes de capital centrado preponderantemente en la importación y en
mucho menor medida en la producción local de bienes de capital;
f) a nivel manufacturero, esta lógica tiene un agregado especial. Los datos
recientes (SECYT-INDEC, 1988) indican que las empresas medianas y
grandes utilizan, casi exclusivamente, el circuito de la importación de
bienes de capital como forma de abastecimiento, mientras que los
productores de menor tamaño recurren preponderantemente a los
proveedores locales de bienes de capital;
g) un hecho significativo, siempre a nivel industrial, es la escasa importancia
que tienen los flujos de intercambio comercial de tecnología entre las
propias empresas. En ese sentido, del relevamiento de mas de 1.500
empresas industriales surge que los pagos por uso de licencias, marcas y
compras de tecnologías efectuadas por las empresas a sus pares locales
son apenas un 10% del gasto que las mismas firmas efectúan por tales
conceptos a sus homónimas del exterior. Todo parece indicar que el débil
entramado existente en la producción manufacturera local, tiene su

78
 correlato tecnológico.

En virtud de ello, el panorama general indicaría que el sector privado

-aún con múltiples heterogeneidades- exhibe cierto dinamismo en la
incorporación de tecnología y que dicha incorporación proviene de una
clara articulación con los oferentes privados preponderantemente
internacionales.

Siendo mayoritario o al menos significativo su gasto, no parece articularse

en idéntica proporción con las entidades pública locales. Una requisitoria
acerca del nivel de utilización de los entes públicos por parte de las
empresas manufactureras, indica que -para más de 1500 empresas- un
97% declara no haber tenido contacto alguno en los últimos 5 años con
las entidades públicas del complejo de CyT.

Además del subconjunto de agentes privados que operan como usuarios

de tecnología, existe otro sub-bloque de entidades privadas cuyo negocio
es la venta y difusión de tecnología. Por su relevancia reciente se
destacan dos perfiles claramente diferenciados: a) las consultoras; y b)
las empresas dedicadas a las ventas de bienes de capital.

En el reciente proceso de reconfiguración del sistema nacional de

innovación y en el marco de los cambios económicos ocurridos
últimamente en la Argentina, las Consultoras han tenido un crecimiento
muy rápido, aunque diferenciado del evidenciado en los años setenta.
Este nodo de difusión/generación de tecnología está conformado tanto
por las consultoras internacionales, como por otras de origen local e
incluso por un conjunto de consultores individuales. Sus actividades se
centran principalmente en los aspectos organizacionales de corte general,
en las actividades de estrategia e investigación de mercado y/o en la
solución de aspectos tecnológicos puntuales. Los primeros indicios de la
actividad de estas empresas avalarían la tendencia hacia la tercerización
de parte de algunas actividades tecnológicas que otrora se efectuaban
dentro de la firma.

En suma, la visión general del sistema indicaría que:

a) existen distintas lógicas de integración del sistema entre el sector público y
el privado;

b) a grandes rasgos -y apelando a una generalización extrema- el sector

público tiene a conformar un subsistema centrado casi exclusivamente en
los aspectos cercanos a las actividades científica, mientras que el sector
privado conforma otro subsistema pero centrado en lo tecnológico y con una
fuerte articulación con el exterior; ambos subsistemas no aparecen
convenientemente articulados y potenciados entre sí, lo cual genera
tensiones y/o pérdidas de eficiencia en su funcionamiento;

c) idénticas caracterizaciones pueden efectuarse para una conjunto de

instituciones públicas de larga data de CyT donde “conviven” ambas
lógicas de funcionamiento sin que ello este aún convenientemente

79
 articulado;

d) el gasto privado es relevante a nivel tecnológico (e ínfimo a nivel

científico), pero se orienta mayormente hacia otros proveedores privados
o hacia agentes internacionales y no se vincula masivamente con el
estamento público; a su vez este tiene mayor facilidad para articularse
con sus pares científicos del exterior que con el subsistema tecnológico
local;

2. Sistema de Innovación: Conductas y relaciones

2.1. Introducción. Uno de los aspectos centrales de los sistemas -de
particular importancia en este caso específico- es el cúmulo de relaciones
que vincula a las diversas entidades que forman el sistema. Interesa
conocer el proceso: mecanismo de incentivos versus respuesta, que
rodea a la conducta de cada agente que forma el sistema y que tiende a
modelar sus relaciones (tanto con sus pares como con otros agentes del
entorno). Estas relaciones son sin duda, el conjunto motor del sistema, y
como tal, definen en gran medida la eficiencia y eficacia del accionar
conjunto de las instituciones.

Sobre la conformación, estabilidad y funcionalidad de estas “reglas de

relaciones” (ó sistemas de incentivos ó mecanismos de premios y
castigos) cabe efectuar algunos comentarios:

a) inicialmente se trata de un conjunto de reglas fruto de años de

aprendizaje (individual y colectivo);

b) Operan a dos niveles. Los primeros son de corte sistémico, abarcan el

accionar conjunto de las instituciones y se sustentan en normas
legales centralizadas en los organismos de mayor jerarquía del
sistema. En cambio los segundos operan a nivel micreoconómico en
cada institución y como tales responden tanto las improntas históricas
como a su estructura y normativas interna63;

c) Los distintos niveles de fijación y operacionalización de estos

mecanismos lleva implícita la necesidad de una mínima coordinación
entre las lógicas sistémicas y las individuales en pos de objetivos
comunes;

d) se refieren tanto a las relaciones establecidas con los pares que

componen el sistema, como entre los agentes del sistema y el entorno
en diversas actividades (difusión de tecnología, relación con la
docencia, etc.);

63
Se define el sistema de incentivo como el conjunto de instrumentos capaces de modelar la
conducta de los agentes. Operativamente incluye el sistema de salarios, los premios
monetarios, becas, viajes, premios honoríficos, flexibilidad horaria etc. . En el marco de las
nuevas condiciones locales de las instituciones, los mecanismos de distribución de los fondos
captados adicionalmente por las Instituciones aparecen como un capítulo clave en este tema.
Obviamente todos estos temas afectan el direccionamiento de la conducta de los agentes en lo
referido a la sinergia de sus actividades sobre el resto del sistema (y su entorno).

80
e) son reglas tanto de corte formal (legisladas en los diversos
estamentos del sistema) como informales (establecidas por los usos y
costumbre). Como puede intuirse en muchos casos son más
relevantes las segundas que las primeras;

f) en el establecimiento y control de los mecanismos formales

-particularmente a nivel de instituciones públicas- existe un eje
articulador, dado por las jerarquías establecidas en el sistema y por los
grados de autonomía con que cuentan cada uno de los agentes en la
materia. En otros términos, hay un conjunto de normativas generales
establecidas por el sistema central -en este caso liderado por el
GACTEC y la SECyT- que, por un lado, devienen en conductas y
relaciones entre los agentes, y que por otro lado surgen de cada una
de las reglamentaciones adoptada por las instituciones en particular.
Desde esta perspectiva son relevantes en el establecimiento de las
relaciones todos los sistemas formales que reglan la promoción,
generación, difusión e incluso -en algunos casos- las áreas de
aplicación de los conocimientos científicos64;

g) en este último caso hay dos elementos claves a considerar: i) la

existencia de un sistema federal que implica la eventual existencia de
distintos niveles de jerarquías, como asimismo una gran multiplicidad
de agentes (las instituciones privadas y/o las ESFL) que no dependen
de los poderes públicos; y ii) los sistemas de incentivos.

Es desde esta perspectiva que examinaremos algunos de los principales

mecanismos de jerarquías e incentivos formales e informales existentes
en el sistema nacional de innovación de la Argentina. Cabe aclarar que se
trata de un esfuerzo de alcance parcial dada la multiplicidad de nexos
existentes y al sólo efecto de ejemplificar la complejidad del tema y el
desafío que significa su articulación desde las políticas públicas.

2.2. Algunos Sistemas de incentivos sistémicos

2.2.1. Ley de Patentes. La Argentina tiene un sistema legal que regula

los derechos de propiedad intelectual desde fines del siglo pasado.
Basado en la adhesión a la Convención de París, tempranamente nuestro
país protegió, para le grueso las producciones los derechos intelectuales.
A ello se sumaron posteriormente los sistemas de Derechos de autor y de
Marcas y licencias comerciales.

Sin embargo de la ley original quedaban excluidos los productos

relacionados con la salud humana65; ello derivó en la sanción -en 1995-
64
Las leyes de patentes, marcas y derechos de autor, las legislaciones de promoción para el
desarrollo y difusión de tecnologías, las reglamentaciones referidas a las asignaciones
priorizadas de fondos, etc.
65
La legislación permitía en estos casos la cobertura sobre los procesos pero no sobre el
producto, en función de lo cual, se produjo un cierto desarrollo en la industria farmacéutica en
base a la licitación de productos desarrollados en el exterior y el posterior diseño interno de los
correspondientes procesos y procedimientos de producción. Al no existir un sistema de
inversión de la carga de la prueba a nivel legal, el patentamiento de los procesos únicamente

81
de un régimen de patente cuyos rasgos centrales son los siguientes:

a) se amplía el número de años de cobertura (llevándolo de 15 a

17);

b) no existen distinciones sectoriales con lo cual los sectores

relacionados con la salud humana –fundamentalmente especialidades
medicinales- son alcanzados por la medida;

c) se considera que no es necesaria la producción interna del

producto patentado, con lo cual se transfiere el monopolio a la importación
por parte del descubridor original;

d) Finalmente existe un plazo de cinco años de gracia para

readaptar el anterior sistema a las nuevas reglas de propiedad intelectual.

A partir de esta base legal, cada una de las instituciones públicas tiene un
esquema de tratamiento respecto a los desarrollos efectuados
internamente. Por un lado opera la figura del investigador -o grupo de
investigadores-, pero por otro está la institución en la cual se desarrolla la
investigación (que no siempre la financia total o parcialmente). El
tratamiento depende de cada institución en particular.

2.2.2. Mecanismos de Promoción

La Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica. Esta
Ley fue sancionada a inicios de los años 90 teniendo como objetivo lograr
una mayor dinamismos en las actividades de generación y transmisión de
tecnología; apunta a su vez a lograr una mayor interacción entre las
instituciones públicas y las organizaciones privadas, a través del
reconocimiento explícito de una nueva figura: las Unidades de
Vinculación.

Sus fondos provienen del presupuesto nacional y se orientan al

fortalecimiento de tres tipos de actividades: i) desarrollo de actividades de
IyD (investigación aplicada, mejoras tecnológicas y desarrollos pre-
competitivos); ii) difusión de tecnologías (que se encuentren en etapas de
planta piloto a planta industrial) y iii) asistencia técnica.

Los subsidios pueden ser solicitados tanto por las entidades privadas
como por los investigadores o grupo de investigadores pertenecientes a
instituciones públicas. En este último caso requieren del aval de un
usuario final que certifique el destino final del desarrollo que se encare.

El Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR). El FONTAR está

destinado al sector productivo y financia actividades de innovación y
desarrollo experimental, modernización tecnológica de las empresas y
capacitación de recursos humanos y asistencia técnica. Abarca la
modificación o mejora de productos o procesos que están siendo usados

permitía un rápido proceso de imitación de los líderes mundiales por parte de la producción
local.

82
en la actualidad, construcción de plantas piloto, desarrollo y producción de
prototipos, introducción de tecnologías de gestión de la producción y de
normas de calidad internacional.

Pueden presentar proyectos al FONTAR las empresas productivas de

bienes y servicios, las Unidades de Vinculación Tecnológica (UVT) y los
organismos públicos y privados de transferencia de tecnología. Todos
ellos deben cumplir un conjunto de condiciones de elegibilidad, que en el
caso de las empresas rondan en torno a las capacidades financieras,
técnicas y de gestión para llevar a cabo el proyecto y sus emergentes así
como para la posterior colocación del producto o servicio en el mercado.
En el caso de las UVT, se requiere que estén habilitadas según la Ley de
Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica, y en el caso de las
Instituciones del Sistema de CyT deben tener probada capacidad para la
ejecución de proyectos de IyD, o bien solicitar la financiación para la
prestación de servicios y asistencia tecnológica a empresas productivas.

El FONTAR se financia con recursos del Tesoro Nacional que le son

asignados en el Presupuesto y el cupo de crédito fiscal que se le otorga
(ambos de fijación anual). También se financia con líneas de crédito de la
banca comercial y fondos provenientes de instituciones de crédito
nacionales o multilaterales, así como de otros organismos nacionales o
extranjeros con acuerdo del Gobierno Nacional. Otras fuentes de
financiación son el producido de sus operaciones o rentas de sus activos,
el recupero de los créditos otorgados, donaciones y legados (previo
acuerdo del gobierno).

Para 1998, el FONTAR prevé los siguientes instrumentos, según tipo de

proyecto:

a) créditos de reintegro contingentes en pesos y dólares

estadounidenses, crédito fiscal, subsidios; para proyectos de
desarrollo tecnológico;

b) créditos de reintegro total obligatorio, crédito fiscal; para proyectos de

modernización tecnológica;

c) créditos de reintegro total obligatorio a instituciones; para proyectos de

servicios tecnológicos;

d) subsidios; para proyectos de capacitación y asistencia técnica.

Los gastos financiables por esta vía son los referentes al personal asociado
al proyecto; servicios, materiales y equipamientos de IyD; bienes de capital,
infraestructura, compra de equipos y programas de computación,
adquisición de licencias y gastos de patentamiento. No son financiables la
compra o alquiler de bienes raíces, instalaciones “llave en mano”, bienes
usados, capital de trabajo, gastos administrativos y valor de uso de los
equipos de infraestructura de la empresa beneficiaria afectados al proyecto.

83
Para 1998 se prevé una asignación de fondos para el FONTAR de 54.1
millones de pesos y se estima que en conjunto con los incentivos fiscales
llegará a un total de 126.5 millones.

El Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONCYT). El FONCYT

está destinado a subsidiar proyectos llevados a cabo por grupos de
investigación de instituciones públicas y privadas sin fines de lucro. Su
objetivo es promover a través de concurso público, la ejecución de
proyectos de investigación científica y tecnológica, la formación de
recursos humanos, la incorporación de infraestructura destinada a
investigación y la realización de congresos y seminarios. Los proyectos
presentados son seleccionados en base a una evaluación de su calidad
(efectuada por una comisión de pares) y de su pertinencia y eventual
pertenencia a áreas prioritarias (efectuada por comisiones ad-hoc).
También se propone aumentar la participación provincial en el
financiamiento del sistema, a través de mecanismos de co-financiación de
proyectos de interés mutuo.

Existen dos clases de proyectos financiados por el FONCYT, los llamados

PICT (proyectos de investigación científica y tecnológica) y los PID
(proyectos de investigación y desarrollo). Los primeros están dirigidos a
subsidiar el trabajo de grupos de investigación que se desempeñan en
instituciones públicas o privadas sin fines de lucro, radicadas en el país y
con obligatoriedad de co-financiamiento por parte del grupo. El segundo
tipo (PID) financia a las mismas instituciones, pero en trabajos orientados
hacia su aplicación en las empresas públicas y privadas. En este caso la
co-financiación alcanza a las instituciones y las empresas participantes66.

La asignación de esos fondos que propone la SECYT es:

a) 25% destinado a estudios originales que amplíen el conocimiento en

todas las disciplinas;
b) 25% destinado a temas prioritarios en salud, educación y medio
ambiente;
c) 25% destinado a estudios sobre temas agroalimentarios, industria
manufacturera, minería y mar argentino;
d) 25% estudios que reflejen prioridades regionales y provinciales
acordadas con las provincias.

Tendrán prioridad los proyectos que mayor co-financiamiento tengan por

parte de la institución o empresa ejecutora, así como un financiamiento
provincial superior al 50% en el caso de los proyectos de prioridad
regional. Se priorizarán también aquellos proyectos tendientes a formar
redes de investigación presentados en forma conjunta.

66
Los fondos asignados al FONCYT para 1998 son de 36 millones de pesos, 44.5 millones si
se suman los recursos aportados por los participantes. Para los PICT se destinarán 26.5
millones y para los PID 7.5 millones.

84
2.2. 3. Los sistemas de Incentivos Internos a las Instituciones Públicas
y las Relaciones del Sistema. Además de la existencia de los mecanismos
formales que modelan las grandes decisiones de los agentes y cuya
dependencia es centralizada a nivel de los organismos rectores del
sistema67, cada una de las instituciones tiene internamente un set de
instrumentos -que englobaremos en el término incentivos microeconómicos-
tendientes a modelar la conducta de sus operadores (sean estos
individuales o grupales).

Previo al análisis de esta temática cabe señalar quees dable esperar: i)

una amplia gama de situaciones, dada la autonomía de las instituciones y
las diversas historias institucionales previas; ii) la elevada
descentralización bajo la que se generaron y operan cotidianamente estos
mecanismos68.

Uno de los ejes centrales de los sistemas de incentivos es el salario. En

las instituciones públicas de CyT existen al menos tres grandes sistemas
salariales formales:

a) el Sistema Nacional de la Administración Pública (SINAPA)

implementado desde fines de los 80 y al que se van transvasando los
agentes a través de mecanismos de concurso y selección (de acuerdo
con los niveles). Este sistema prevé -además de la antigüedad- un
incentivo consistente en un incremento del 10% del salario a agentes
que tengan desempeños destacados a juicio de la entidad en la cual
trabaja. Parte de los agentes públicos del sistema de innovación están
contemplados en este mecanismo, con lo cual el sistema de premios
pasa a depender de quienes tienen el manejo de las instituciones de
CyT;

b) el sistema anterior de salarios de la Administración Pública que por

diversas razones aún no ha sido transvasado al sistema SINAPA;

c) a existencia de regímenes salariales propios dentro de ciertos

organismos de las instituciones de CyT, considerados como
conquistas históricas de las instituciones. Así, el CONICET tiene, por
Ley, un sistema propio contenido en las Carreras de Investigador y de
Personal de Apoyo a la Investigación que tiene estabilidad permanente
en el cargo y un sistema de evaluación ad hoc. En otro orden, el
personal de CITEFA cuenta con un estatuto propio -el de Investigador
Científico de las Fuerzas Armadas- que los diferencia tanto de los del
SINAPA como del anterior régimen de la Administración Pública. A su
vez, los investigadores del ANLIS son cubiertos también por un
régimen salarial y de relaciones de trabajo específico; como tales se
diferencian de sus pares del Ministerio de Salud y Acción Social de la
67
Tanto en el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología (Gabinete Científico-
Tecnológico, 1997) como en Chudnovsky (1988) pueden encontrarse mayores precisiones
sobre programas y dinámicas de funcionamiento de los mecanismos de incentivos sistémicos.
68
Descentralización que parece ampliarse en la medida que se dote a las instituciones de
mayor autonomía el marco de comenzar a trabajar con sistemas de evaluaciones por
programa.

85
 Nación, del CONICET y del SINAPA. En el INTA y en la CNEA ocurren
situaciones similares: coexisten distintos regímenes salariales.
Finalmente cabe señalar la situación de la Universidad. A partir de
1992, las Universidades cuentan con la atribución de fijar sus propios
niveles salariales, con lo cual han ido adoptando diversas políticas en
la materia69.

Esto lleva a la existencia de una variada gama de incentivos salariales

que, en algunos casos, se replica al interior de cada institución. Ello
establece conductas y pautas de comportamiento -en relación a como
articularse con el resto de los integrantes del sistema- altamente disímiles.

Complementariamente, a lo largo de los últimos años, se han comenzado

a establecer mecanismos de captación de recursos adicionales, que en la
mayoría de los casos devienen en articulaciones entre sector público y
privado y/o entre agentes públicos de distintas instituciones. Sin duda ello
no es neutro desde la óptica del establecimiento de una trama de
relaciones más o menos formales, que además involucra el sistema de
incentivos ya que esta de por medio el mecanismo de reparto de los
fondos adicionales.

A que responde esta nueva lógica del sistema, especialmente a nivel de

instituciones públicas?.

Por un lado, se presiona para una mayor y mejor articulación entre sector
público y privado desde las políticas públicas a través de los mecanismos
de adjudicación y evaluación de fondos adicionales, y, por otro, directa o
indirectamente, se procura un mayor autofinanciamiento como efecto
secundario de la restricción presupuestaria.

Ello conduce a que el sistema de relaciones quede teñido por el cariz que
adquieren los mecanismos internos de promoción y los de reparto de los
ingresos adicionales70. Nótese que se trata de un doble juego de
presiones: en un sentido, la nueva arquitectura que se va conformando en
el sistema –jerarquías centrales, fondos concursables, etc.) y las
condiciones de entorno (reformas del estado, reconfiguración productiva
que trae aparejada nuevas demandas, etc.) introducen un nuevo conjunto
de incentivos sistémicos y en otro, a nivel microeconómico se generan
una multiplicidad de respuestas –con sus consecuentes mecanismos
normativos- como asimismo se tiende a generar propuestas endógenas

69
El tema abre una amplia gama de situaciones. Por ejemplo, a nivel univesitario, por un lado,
están alineadas con la antigüedad dado que las Universidades de reciente creación tienen
mayores grados de libertad para establecer sus pautas salariales respecto de las casas de
altos estudios que -por años- tienen fijadas una cierta estructura salarial (cuya remoción es
política y económicamente dificultosa). Por otro, cada Universidad fija su propia política dado
que no tienen obligación de consensuar esta toma de decisiones.
70
Por ejemplo, si se establece que el investigador que consigue un contrato para efectuar una
investigación financiado parcial o totalmente por el sector privado y que implique una
transferencia concreta de tecnología tiene el derecho a percibir un porcentaje sustancial de
tales ingresos, queda articulados los mecanismos de incentivos internos con la conformación
de relaciones público/privado en esta actividad.

86
de cambio. No siempre ambas tendencias tienen direcciones
compatibles71.

Del análisis de los mecanismos de incentivos internos -vía fondos

adicionales- establecidos en las diversas instituciones (algunos de los
cuales fueron explicitados previamente) pueden establecerse algunas
consideraciones generales:

a) se trata de mecanismos establecidos internamente que no dependen

de las autoridades jerárquicas del sistema; su aprobación está mas
cerca del logro de un mínimo consenso interno en las instituciones que
de la aprobación formal de alguna instancia ministerial. No hay por lo
tanto ni un mecanismo único ni metas coordinadas en el sistema;
b) existe, de esta forma, una amplia descentralización de esta parte
importante del mecanismo de incentivos y por lo tanto una tendencia a
su deescordinación con los incentivos sistémicos fijados en instancia
superiores;
c) en la casi totalidad de las instituciones se trata de mecanismos no
totalmente formalizados y como tales sujetos a fuertes y frecuentes
cambios (cuanto mayor es el monto a repartir mas cerca del sistema
caso por caso); en todas las instituciones el tema esta bajo análisis;
d) en varios casos estas actividades no están incluso centralizadas en la
Institución central sino que parte de las tramas se establecen en
unidades descentralizadas.

En ese mismo sentido –la conformanción de un nuevo set de

incentivos en la visión microeconómica- concurre otro aspecto no menor:
las modificaciones y/o el relanzamiento masivo de los sistemas de
evaluación. Al respecto cabe señalar como principales los siguientes
rasgos:

a) el grueso de las instituciones públicas de mayor relevancia ha

desarrollado desde sus inicios sistemas de evaluación centrado en
criterios preponderantemente científicos y académicos;

b) más allá de su cumplimiento efectivo, ello fue modelando durante

décadas la conducta de los agentes y las rutinas organizativas:

c) la introducción de nuevos criterios -centrado más en la innovación

y con ello asociado al sector privado- entra en colisión con el
sistema previo creando tensiones al interior de las propias
instituciones; en el marco de las restricciones presupuestarias, la

71
El tema abre un amplio espectro par el desarrollo de políticas pública a nivel de las
instituciones. Ello tiene un marco común: mientras que sistémicamente se introducen incentivos
para mejorar la eficiencia en base a algunas reglas de mercado (por ejemplo, fondos
concursables), no existe un punto de partida idéntico para todos los jugadores del sistema (las
instituciones). Así, cada una de ellas tiene una historia previa, una lógica de funcionamiento y
una estructura asentada durante años que no siempre es compatible con la posibilidad de
“competir” en el nuevo sistema. Como resultado existe una fuerte tensión interna en las
instituciones, donde aquellas que son más pequeñas y de reciente creación cuentan con
mayores posibilidades de insertarse convenientemente en el nuevo esquema.

87
 aparición de fondos adicionales adquiere un rol relevante y
conlleva la adopción, no siempre normatizada, de nuevos criterios
para evaluar viejas conductas o rutinas de funcionamiento.

Finalmente, y en el marco de esta asincronía entre la reconfiguración del

sistema de incentivos a nivel sistémico e individual, cabe señalar que
tampoco parece existir una clara identificación a nivel agregado de los
mecanismos de articulación y retroalimentación entre los subsistemas
tecnológicos con los estrictamente científicos y académicos y todas sus
variantes intermedias72.

En suma, examinando el sistema en su totalidad existen incentivos

centralizados para algunas actividades que implica la generación de la
trama interna del sistema y por otro altos niveles de descentralización a
nivel de instituciones e incluso de centros o grupos de investigadores. A
menudo su funcionamiento es tamizado por una amplia gama de
relaciones personales por disciplinas y un fluido mecanismo informal de
información.

2.3. El sistema informal de relaciones. La descripción de las relaciones

informales -aquellas que no tienen un sustento institucional avalado por
normas legales- tiene necesariamente carácter tentativo y
necesariamente un alto tono subjetivo. Se intenta analizar, al menos
someramente, algunos nodos que hacen a estas relaciones que, sin duda,
son parte esencial de la conformación de un sistema.

2.3.1. Internet. Internet se presenta como una forma de acceso a la

información de fuentes remotas ubicadas en distintos lugares del planeta,
de manera inmediata y a un costo relativamente bajo. La red concentra
una gran cantidad de información de dominio público, contiene un
volumen considerable de publicaciones de carácter académico y permite
la comunicación y trabajo conjunto de investigadores ubicados en
distintos países. Estas características convierten a Internet en uno de los
mecanismos de vinculación informal más importantes del Sistema
Nacional de Innovación de un país y de éste con el exterior.

En la Argentina hay unos 100.000 usuarios de internet, el 60% de los

cuales son particulares. En el ámbito educativo sólo el 4% de los 38500
establecimientos educativos públicos y privados está conectado a
Internet. En el sector universitario y de ciencia y tecnología tiene sus
propias redes entre las que destacan la Red de Interconexión
Universitaria (RIU) -contaba con unos 800 nodos en 1994 y desde
entonces se encuentra en un proyecto de conectar a 33 Universidades
nacionales y provinciales-, la Red de Ciencia y Tecnología -unos 1500
72
También a nivel teórico existen dos posiciones al respecto. Por un lado, se presume la
presencia de un modelo lineal –ciencia básica, aplicada, técnica y tecnología- pensadas como
una cadena secuencial donde cada estadio tiene rasgos propios y definidos que permitirías
diseños institucionales ad hoc. Por otro, diversos autores tienden a enfatizar en las virtudes de
sistemas interactivos entre las diversas fase por las que una idea se termina convirtiendo en
una tecnología.

88
nodos- y la Red Teleinformática Académica (Retina) -con unos 5000
usuarios en Instituciones conectadas y unos 800 investigadores
conectados en forma particular-73.

El país está integrado también al proyecto del Instituto de Estudios

Avanzados de la Universidad de las Naciones Unidas de desarrollo de un
lenguaje universal de redes, que permita el acceso a internet a través de
14 idiomas diferentes. La SECyT se propone además desarrollar el
Proyecto INFOVIA/Mercosur, que consiste en implementar una red que
conecte a los países del MERCOSUR, Chile y Bolivia para usos
científicos, educativos, tecnológicos y gubernamentales.

2.3.2. Becas, Intercambios y Congresos. Otros mecanismos de relaciones

informales que tiene el sistema de Ciencia y Técnica argentino con el exterior son
los estudios de postgrado, maestrías, doctorados y postdoctorados que realizan
algunos de sus miembros en instituciones de otros países; la participación en
proyectos conjuntos de investigación que implican la estadía de un conjunto de
investigadores argentinos en el exterior o viceversa; la conformación de redes en
las que participan Universidades de distintas regiones y/o países, investigadores
independientes y/o instituciones dedicadas a la investigación; y la realización de
congresos y seminarios que permiten un mayor flujo de ideas y conocimientos,
permitiendo también la creación de nuevos vínculos y fortaleciendo los
existentes.

A nivel formal, en la Argentina existen más de 80 acuerdos de

cooperación en materia de CyT de orden gubernamental y unos cien
acuerdos interinstitucionales, así como acuerdos de cooperación bilateral
con varios países de Europa, Estados Unidos, Canadá, Israel y otros. El
país participa además de programas multilaterales como el Programa
Iberoamericano de Ciencia y Tecnología, el V Programa Marco de la
Unión Europea y en los programas de CyT que llevan adelante la OEA, la
UNESCO, la ALADI y el MERCOSUR.

Sumado a ello cabe destacar la existencia de un conjunto más o menos

diseminados y de diversas categorías (según la percepción de los propios
operadores del sistema) de Premios al producción tanto científica como
tecnológica. Estos premios pueden agruparse por disciplinas o bien son
de corte general. Operan, por un lado, como un sistema de incentivos,
tanto económico como de prestigio, y por otro, de difusión pública de
conocimiento (en muchos casos incluye la edición de los trabajos, becas
posteriores de perfeccionamiento, viajes, etc.).

No existe una coordinación central de estas actividades, pero, sin duda,

forman parte central de la cultura del sistema local. En este plano juegan
un rol central las ESFL. En un plano varias de ellas establecen los
premios, ubican los jurados, difunden el evento y cumplimentan todo el
proceso; contrariamente en otros casos obtienen fondos de terceros, por
lo general empresas, y se encargan de la gestión del premio.
73
Datos extraídos del Plan Plurianual de la SECyT y de las páginas Web de la RIU y de Retina
respectivamente.

89
Otro plano complementario, donde también las ESFL tienen un rol de
articulador de tramas, difusión de información y establecimiento de
contactos informales entre investigadores, es la realización de Congresos,
Seminarios y otros eventos. Por lo general, existe -a nivel de disciplinas-
una gran cantidad de estas manifestaciones que tienden a establecer y/o
consolidar vínculos y son un excelente mecanismo de difusión de
conocimiento al interior del sistema. En muchos casos, forman parte de
redes de congresos internacionales.

Finalmente cabe señalar la presencia de centros de información, también

a nivel de ESFL, que abastecen la trama del sistema. La centralización de
la oferta de becas y subsidios locales e internacionales, el listado de
instituciones que operan de determinadas áreas, sus proyectos y
magnitudes son entre otros, “ïnsumos” básicos para alimentación de las
relaciones informales que se generan y difunden en estas organizaciones.

3. Tramas y Flujos de Servicios de CyT. Conformado el sistema de esta

manera genera una cierta cantidad de resultados cuya aproximación
cuantitativa es necesariamente tentativa. Siempre bajo el principio general
que las actividades del sector público tienen una baja relación con el
sector privado local y que este en cambio, parece articularse más
ajustadamente con otros competentes privados locales (consultoras y
demás) y con las empresas internacionales, en el Gráfico 6 se indican los
principales destinos de los flujos de las producciones del sistema nacional
de CyT.

90
GRÁFICO 5: El SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN – FLUJO DE INFORMACIÓN, BIENES Y SERVICIOS
TECNOLÓGICOS
ESPACIO NACIONAL RESTO DEL MUNDO
Por un lado el sector público tiene:
a) cierta retroalimentación al interior del propio sector. Así el ANLIS provee vacunas y otros conocimientos tecnológicos
Agencia ESFL
a las áreas públicas de salud; lo mismo que ocurre -por diversas vías- entre el CONICET y las actividades educativas
o entre CITEFA y las Fuerzas Armadas.S
Conviene considerar que estos flujos no están evaluados ni forman parte de
INTI
los cálculos de retorno a la hora de E asignar los presupuestos públicos; Agencias de
b) una clara articulación -especialmenteC
T
en
INTA lo que hace a producción
E científica
GE / CF en algunas áreas-
apoyo con los centros
tecnol.
mundiales. En tal G sentido son reveladores
O
CONEA
los datos de una reciente
M
P
publicación (Baldatti C. y Arakelian C., 1997)
Gobierno A R
referida a los artículos
C de autores locales incluidos en el Science ET
R Citation Index. A lo largo
E
de 1995 se publicaron
Nacional E Casas
2.723 artículos yTEen el lapso 1992-P 1996, el total ascendió a 10.802;
CONAE S M Matrices
U P
c) las relaciones con C el sector privado
B están acotadas a la actividad
A de determinados institutos,
PYMES 'R
como los casos del
CONICET S
INTA y del INTI. Menores parecenI ser la importancia conjunta que, en estas actividades Etienen
L
las Universidades y
Otras
Otras S
otras instituciones de magnitud como C el CONICET.
UNIVER- A
O SIDADES S Oferentes
OTROS de Bs. de K
A su vez el sector privado local –inscripto en lo que previamente denomináramos subsistema tecnológico- parece no
estar animado de una conducta expansiva tanto en el nivel de generación de innovaciones como de desarrollo de
Gobiernos O Consultoras
actividades científicas. Sin dejar de considerar
Locales
que pueden existir
Fundaciones T cambios tecnológicos menores de indudable impacto
sobre la productividad de los factores y que evidencia un R claro dinamismo como adquieren de tecnología, los
A Proveed. de Consultoras
indicadores convencionales indican unaInstitutos/
escasa
Univ. Priv.
performance en lo referido
S a la generación de tecnologías radicalmente
Bs. de K
nuevas. Así el número de patentes registradas internamente en 1996 fue de 1.787 casos de los cuales el 1.501
Otras ESFL
correspondieron
Público a no residentes (esto es a desarrollos efectuados en otros países)74. En cambio es un fuerte
Organismos
demandante
Generalde tecnologías incorporadas (en bienes de capital) y desincorporadas (consultorías, etc.) de terceros
Internacionales
oferentes (especialmente del exterior).
Público
General
Completan el cuadro los flujos de transferencias efectuados desde las ESFL. En este caso una parte -especialmente en
el campo de las Ciencias sociales y la biomedicina- alimenta al sector público, particularmente en el campo de la
74
El promedio anual para el período 1970-1979 era de 3573 patentes otorgadas de las cuales alrededor de 1/3 correspondían a residentes locales.
docencia. Complementariamente, existe un flujo desde estas instituciones hacia las empresas, especialmente a través
de aquellas instituciones (Fundaciones sustentadas económicamente por empresas).

Nuevamente los flujos de circulación de “productos” -sean estos conocimientos científicos de libre apropiación o
tecnologías con transferencias sujetas a reglas de mercado- refuerzan la idea de sub- sistemas internos no
convenientemente articulados.

92
 REFLEXIONES FINALES

El sistema nacional de CyT que regía en Argentina había sido modelado bajo la estrategia substitutiva; los cambios
recientes, locales e internacionales, condujeron a un replanteo de su estructura y funcionalidad. Ello incluye tanto a las
instituciones públicas como a las ESFL y a los agentes privados. Mientras que estos últimos se ven forzados a
reconvertirse por la presión de los mercados abiertos a la competencia externa, las entidades públicas tienen otras
lógicas y secuencias de cambio que obligan a una activa política pública.

Se trata de repensar el sistema en su conjunto ante el desafío que implica el proceso de generación, adaptación,
adopción y difusión de ciencia y tecnología en el marco de una economía abierta y tendiente a la globalización. Implica
un desafío adicional: inicialmente el sistema quedo conformado desde la lógica de la generación de CyT (centralmente
publico), mientras que, actualmente, se trata de virarlo a otro de innovación (con un eje netamente privado). En definitiva
ello implica un esfuerzo por articular dos subsistemas internos –incluso a nivel de instituciones en particular- dedicados
en primero a temas de corte mas científico-académico (y con preponderancia casi exclusiva de agentes y financiamiento
estatales) y el segundo a temas tecnológicos y de innovación (regido preponderantemente por reglas de mercado e
impulsado por agentes privados).

Una visión de conjunto indica que, en términos de recursos, el gasto de la Argentina en IyD está sensiblemente alejado
de los estándares mundiales, no sólo los correspondientes a los países más desarrollados sino también respecto del
sociedades con niveles de desarrollo similar.

La escasez de recursos pone en el centro de la cuestión, la necesidad de mejorar la eficiencia y eficacia del gasto, lo
cual conlleva al análisis de las formas organizacionales bajo las que éste tiene lugar. En ese sentido, la teoría de
sistemas resulta útil no sólo para comprender el proceso de generación y difusión de CyT sino también puede ayudar al
diseño de políticas públicas.

Siguiendo este enfoque, a lo largo de los últimos años, en el sistema nacional de innovación local cambian en
simultáneo: i) los agentes (sus estructuras y conductas), ii) las jerarquías del sistema; iii) los mecanismos formales e
informales de relación (intra e inter-sistema); y, iv) el contexto -local e internacional- en que opera el sistema nacional
de innovación.

93
Inicialmente se establece, a nivel público, una nueva estructura jerárquica, con la creación de la Agencia de Promoción,
el replanteo de la actividades de la SECYT -ahora orientada a establecer pautas de funcionamiento y evaluación- la
constitución del GACTEC -como órgano político rector y coordinador de políticas- y el lanzamiento/reafirmación de
mecanismos de apoyo en base a criterios selectivos -el FONCyT para ciencia y tecnologías pre-competitivas y el
FONTAR para tecnologías en fase competitiva- en el marco de un Plan Plurianual de CyT. A ello se suman
modificaciones sustantivas en las formas de organización y funcionamiento de las principales instituciones públicas en
un proceso aún no culminado (la descentralización del INTI, el nuevo esquema de la CNEA, la redefinición de algunos
aspectos sustantivos del CONICET, etc.). Examinado el tema desde una óptica histórica el modelo que se va delineando
en los últimos años tiende reemplazar el esquema previo articulado sobre la base de un Estado intrerventor desde la
oferta que tendía a relacionar sus actividades productivas con las tecnológicas a través de los planes de desarrollo (con
sus correspondientes capítulos tecnológicos). Cabe señalar también que la conformación del GACTEC y la introducción
de divisiones entre entes de regulación y control por un lado y de ejecución por otro introducen cambios sustantivos en
el esquema previo.

Esta estructura conduce al análisis de tres temas centrales relacionados con los objetivos del sistema.

El primero de ellos se refiere a la fijación de los objetivos. Al respecto del análisis de la evolución del sistema puede
establecerse la existencia de una primera etapa donde los objetivos se fijaban desde instituciones públicas específicas
como intento de solución para problemas concretos; en una lógica donde el sector privado adhería, en el marco de una
economía cerrada y un contexto internacional poco proclive a las transferencias del conocimiento. En esta primera
etapa, se cristaliza la tendencia hacia la producción científico-académica por parte de las instituciones públicas en el
marco de proyectos y planes puntuales. Desde mediados de los años setenta, la creciente desarticulación del Estado
llevó a cierta pérdida de control sobre las formas de fijación de los objetivos y, en el marco de las crisis presupuestarias,
las propias instituciones se abroquelaron tendiendo a cobrar mayor protagonismo en la identificación y concreción de los
propios objetivos de funcionamiento. Finalmente en los años noventa y bajo las nuevas estructuras del sistema,
coexisten una multiplicidad de mecanismos y procedimientos referidos a los objetivos de las actividades de CyT.
Inicialmente los agentes privados operan en base al mecanismo de costo-beneficio en la adopción/ generación de
tecnología; por otra parte existen diversos sistemas de priorización de actividades en el desarrollo de la CyT a nivel del

94
FONCyT y otros programas que efectúa -descetralizadamente- alguna jerarquización de temas75. Finalmente, el grueso
de los recursos públicos -humanos y económicos- operan sobre la base de la libertad de elección en los temas de
investigación y desarrollo, que luego son aprobados -generalmente ex-post- por las respectivas instituciones76.

En segundo lugar, se ha ido transitando desde la idea de sistema de CyT -de carácter público y con cierta apropiación
social- hacia el concepto de sistema de innovación que pone en el centro del escenario tanto a las empresas privadas
como a las organizaciones públicas (más descentralizadas), y donde la apropiación tiende a ser individual. Ello significa
que, bajo las nuevas condiciones internacionales y locales, una parte relevante de la direccionalidad del sistema debe
apuntar a mejorar los acervos tecnológicos públicos y privados, tendiente al logro de fines más cercanos a ciertos
aspectos económicos77 que otros de corte social78.

En tercer lugar, los mecanismos de crisis financiera del sector público y las nuevas condiciones del contexto
internacional han facilitado -ya desde mediados de los años ochenta- la creciente utilización de recursos internacionales
en la financiación con el consiguiente replanteo de las condiciones de asignación de tales fondos y los respectivos
mecanismos de evaluación. Nuevamente, si bien se trata de fondos marginales si consideramos la totalidad de los
recursos existentes en el sistema por su forma de inserción en el mismo, lo han ido traccionando hacia una lógica de
fijación de objetivos y evaluación diferenciada de la existente previamente.

Por otra parte, aparecen nuevos agente y/o se modifican las estructuras y conductas de otros de larga data que también
forman parte del sistema, ahora en el marco de un contexto internacional modificado sustancialmente por los cambios
tecno-productivos y político. En este contexto, las ESFL adquieren un nuevo dinamismo en el campo de la CyT, a la vez
que las entidades empresarias modifican sus conductas. En una dirección, las empresas multinacionales exhiben una
activa conducta en el plano tecno-productivo, en pro de una rápida integración las estrategias globales de sus
respectivas matrices, en el marco de la constitución de espacios económicos ampliados. La revisión de las tecnologías
de proceso y producto, el replanteo del mix de producción y la coordinación con otras subsidiarias las integra
rápidamente al sistema tecnológico de sus respectivas matrices, a la vez que mejora su posicionamiento tecnológico.
75
Por ejemplo, algunas Universidades establecen programas de becas y subsidios en base a temas, pero que no son coordinados con la Agencia de
Promoción
76
La casi totalidad de los investigadores de las universidades y del CONICET operan de esta forma y modelan el eje central del sistema en este tema.
77
por ejemplo la competitividad económica, una mejor inserción internacional, etc.
78
como la aplicación a salud y/o educación que permita una mejor calidad de vida o bien para la generación de una mayor conocimiento general.

95
Complementariamente se consolidan algunos conglomerados económicos de capital nacional que -con un tamaño
claramente superior al de las empresas locales de los años setenta- replantean su conducta tecnológica en base a una
fuerte provisión externa en la cual no están exentas las alianzas con compañías multinacionales. Por su tamaño,
inversiones, niveles de acervos tecno-productivos y relaciones con los proveedores internacionales aparecen, junto con
la compañías multinacionales como los dos polos centrales en la actividad privada, claramente articulados con el
exterior en la provisión de tecnología. Finalmente se reduce sustancialmente el rol de las empresas públicas y se
replantea el papel de las PYMES, que, o bien quedan subordinadas al comportamiento tecnológico de los dos grandes
bloques empresarios o se ubican en “nichos de actividades” sometidos a la presión del mercado que las obliga a cierto
aggiornamiento tecnológico.

Estos conjuntos empresarios se abastecen, principalmente, de tecnología importada y, en menor medida, de oferentes
locales (productores de bienes de capital y consultoras). Priorizan, además la adquisición a la generación endógena de
acervos técnicos.

Una visión funcional del sistema -con los nuevos actores y reglas de juego- señala:

a) la existencia de una clara dicotomía entre el subsistema científico (“público”) y el subsistema tecnológico (“privado”)
escasamente integrados;

b) que no están totalmente integradas las demandas privadas con la oferta pública; así, el sector empresario es más
proclive a funcionar sistémicamente con agentes del exterior que con las entidades públicas locales; a su vez en el
ámbito estrictamente científico, las instituciones públicas locales, los grupos de investigación e incluso los
investigadores individuales, tienen en muchos casos un articulación más fluida con sus pares internacionales que
con sus homónimos locales -ya sean públicos o privados-;

c) en otro orden, tampoco funciona adecuadamente la interfase entre las actividades científicas y las tecnológicas
incluso al interior de la instituciones públicas;

d) la presencia de tres grandes bloques de agentes -público, ESFL y privado- que tienen estructuras, magnitudes y
conductas diferentes. Como tales plantean senderos distintos de readaptación hacia la conformación de un nuevo

96
 sistema nacional de innovación;

e) a nivel de recursos monetarios -tanto los dedicados a la generación y adaptación de CyT, como a la adquisición de
tecnología- se trata de un mercado de cierta magnitud económica centrado principalmente en el sector privado. Las
estimaciones indican que las compras de tecnología del sector privado son al menos tan importantes como el gasto
de las instituciones públicas de CyT;

Con esta nueva arquitectura del sistema, habiéndose virado desde la CyT hacia la innovación y con un severo replanteo
en el perfil y conducta de los agentes que conforman el sistema resulta razonable pensar que se está consolidando un
nuevo sistema de relaciones inter e intra sistema, modelándose en base a la interacción de:

a) las actitudes individuales de los agentes (tanto de la empresas como de los investigadores);
b) los mecanismos formales de incentivos planteados desde las instancias jerárquicas superiores de sistema (ley de
Fomento a la Transferencias de Tecnología, FONCyT, etc.);
c) la acción autónoma y descentralizada de las ESFL (realización de seminarios, congresos, premios, becas subsidios,
etc.);
d) los sistemas de incentivos con que cuenta cada una de las instituciones públicas. Se trata de mecanismos
individuales, altamente descentralizados y en algunos casos de larga tradición, que surgieron oportunamente como
respuestas naturales a las demandas por coordinación interna del sistema. En otros casos -como los sistemas de
incentivos internos de cada institución, son de reciente data y se emparentan con el replanteo de algunos objetivos
centrales -la necesidad de una mejor articulación con el sector privado- y/o con el desafío que implica la
incorporación creciente de autofinanciación (que ofrecer para conseguir recursos adicionales, como establecer
mecanismos internos de repartos, etc.). La casi totalidad de las instituciones pública están reexaminando estos
temas; por su autonomía funcional lo hacen desde la óptica individual, hecho que le otorga a este aspecto del
sistema una alta heterogeneidad que afecta su funcionamiento conjunto.

En síntesis, el sistema nacional de innovación atraviesa un período de cambios sustantivos, tanto en el perfil, estructura
y conducta de los agentes como en el sistema de jerarquías internas, formas de fijación de objetivos y de nuevas reglas
de funcionamiento. Habiéndose establecido algunos lineamientos generales de una nueva arquitectura funcional y
jerárquica a nivel global, todo indica que el paso siguiente es la readaptación de los agentes a las nuevas reglas de

97
juego. En este aspecto, el desafío -de indudable impacto sobre su eficiencia- esta centrado en algunos temas
centrales. Por un lado está en marcha un complejo proceso de re-ingeniería institucional en la casi totalidad de los
organismos públicos que demanda una activa política de intervención y cuya solución en pro de un sistema más
eficiente, parece estar alejado de los automatismos de mercado. Sumado a ello, las relaciones entre las distintas fases
por las cuales una idea llega a convertirse en una tecnología en uso están lejos de operar correctamente demandando
un conjunto de incentivos inexistentes en la actualidad con el nivel y precisión requeridos. Finalmente está latente la
necesidad de una mayor articulación entre los espacios públicos y privados.

98
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