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LE FUNZIONI L’idoneità e l’adeguatezza dell’attività rispetto alla soddisfazione dell’interesse pubblico sono valutate ex post

Le pubbliche amministrazioni sono disciplinate da regole speciali per garantire lo svolgimento di specifiche funzioni. Le funzioni dall’amministrazione, quindi nel rinnovare o meno l’incarico, nel confermare o nel revocare i componenti degli organi sociali di
identificano la ragion d’essere e la posizione dell’amministrazione nei confronti della società. Costituiscono il principio nomina pubblica.
In altri casi l’ordinamento vincola l’attività del privato al rispetto di una serie di obblighi, condizioni e limiti.
ordinatore dell’organizzazione e dell’attività amministrativa.
Nozioni di Funzione Infine si può prevedere per legge la soggezione dei privati al rispetto di regole concepite in via primaria per l’amministrazione,
ma ciò non implica necessariamente la qualificazione in termini pubblicistici della relativa attività.
La funzione comprende una molteplicità di compiti attribuiti all’amministrazione, questo termine viene usato per distinguere le
funzioni dello Stato, oppure per identificare i compiti amministrativi.
Quindi spetta alle norme del diritto amministrativo l’individuazione delle funzioni, l’istituzione degli uffici ad esse preposti,
Funzione amministrativa e separazione dei poteri.
La funzione amministrativa è intesa come l’insieme dei compiti attribuiti all’amministrazione, ricondotta al potere esecutivo e l’assegnazione dei mezzi e l’attribuzione dei poteri.
contrapposta alla funzione legislativa, propria del Parlamento e a quella giudiziaria spettante alla magistratura. Questa
separazione dei poteri oggi ha solo un valore orientativo, poiché vi sono delle funzioni amministrative affidate ai giudici, funzioni LA DISTRIBUZIONE TRA I LIVELLI DI AMMINISTRAZIONE
normative svolte dall’esecutivo e alle funzioni di soluzione dei conflitti attribuite all’amministrazione (attività In seguito all’integrazione europea e alla riforma in senso federale dell’ordinamento della Repubblica, bisogna verificare come si
paragiurisdizionale). ripartiscono le funzioni amministrative e i relativi poteri di disciplina. Le politiche dell’Unione Europea si sono notevolmente
Il principio della separazione è maggiormente eroso dall’ordinamento europeo, la Commissione, organo amministrativo estese, fino a guardare materie diverse dall’esercizio di attività economiche (protezione ambientale, della salute pubblica). Quindi
spesso necessita un coordinamento tra la Commissione europea e le amministrazioni nazionali, queste ultime operano sempre più
dell’Unione, partecipa al procedimento legislativo e svolge funzioni contenziose. Il diritto europeo impone il superamento di
qualsiasi immunità, anzi può condannare lo Stato legislatore al risarcimento nel caso di mancata attuazione di direttive in funzione comunitaria, per il raggiungimento di obiettivi determinati in sede europea.
Tutto ciò è regolato dal principio di sussidiarietà, secondo cui la Comunità interviene soltanto e nella misura in cui gli obiettivi
comunitarie.
L’amministrazione come funzione. dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, gli Stati a loro volta sono tenuti ad
osservare il principio di leale cooperazione, quindi ad adottare tutte le misure atte ad assicurare gli obblighi derivanti dal Trattato,
L’amministrazione è considerata funzione, in quanto cura interessi generali. L’ordinamento assicura la funzionalizzazione
dell’amministrazione in tutti i suoi aspetti: l’organizzazione, i mezzi (personali, patrimoniali e finanziari) e l’attività, il tutto per il per effetto di questi principi, le funzioni legislative ed amministrative possono essere ripartite tra Comunità e Stati, oppure
svolgersi in modo concorrente attraverso procedimenti composti.
perseguimento di fini pubblici.
Nell’organizzazione amministrativa, i ministeri e gli enti strumentali convivono con modelli privatistici come la S.p.a., però Anche nell’ordinamento italiano a seguito della riforma costituzionale del 2001, le regole sul riparto sono profondamente mutate.
L’art. 117 cost. elenca le competenze legislative spettanti allo Stato, oggi invece molte competenze sono passate alle Regioni.
assumono rilevanza diversa, nel primo caso la vigilanza dello Stato si esercita attraverso controlli puntuali sui singoli atti, quindi
su interventi diretti sugli organi fino al loro commissariamento, nel secondo caso il perseguimento dei fini pubblici avviene Art. 118 stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano
tramite indirizzi e verifiche di carattere generale. Ma è difficile trovare una differenza netta tra i due tipi di istituto, molti enti conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
pubblici sono soggetti a regole di diritto privato. Come ad es. alle agenzie amministrative alle quali si applicano le norme di Comunque secondo il principio di legalità, impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate
contabilità del codice civile (Agenzia del demanio). Le società per azioni derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici o dalla legge. Il normale riparto di competenze legislative è derogabile solo da specifico accordo con la regione interessata.
Per l’attribuzione delle funzioni è necessario verificare la natura, le dimensioni e la capacità dei diversi soggetti di svolgerla,
istituite per legge sono sottoposte ad una disciplina diretta ad assicurare l’orientamento a fini pubblici: regole speciali ne
governano la costituzione, lo scopo sociale, le modalità di perseguimento e la composizione degli organi. inoltre bisogna individuare i beni e le risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie all’esercizio dei relativi
compiti.
I mezzi. Il personale pubblico è sottoposto a due regimi. Pubblicistico per alcune categorie di impieghi. Il legislatore assicura che
i funzionari più importanti operino al servizio della Nazione. Il secondo regime è privatistico, fondato su istituti e norme del L’amministrazione non è intesa come esecuzione della legge, ma come cura di interessi e la distribuzione della funzione tra i
diversi livelli di amministrazione dipende prima di tutto dalla dimensione e dalla natura degli interessi da soddisfare.
codice civile. Però per alcuni versi è una disciplina speciale a garanzia degli interessi pubblici (accesso tramite concorso).
Anche i beni pubblici sono retti da regimi diversi. Regime pubblicistico, inalienabilità, indisponibilità dei beni demaniali e del
5. ELEMENTI E CLASSIFICAZIONI
patrimonio indisponibile, assicurando l’interesse pubblico e collettivo di determinati beni. Anche se tutto ciò è sempre più eroso
dalla penetrazione di istituti e regole privatistici, visto che possono essere valorizzati ed alienati. Per i beni del patrimonio Chiariti i criteri generali di distribuzione, prima di procedere all’analisi delle singole funzioni, bisogna stabilire come queste si
individuano e si classificano. A tale scopo è necessario identificarne gli elementi fondamentali che sono quattro: la materia, i fini,
disponibile si applicano il regime privatistico.
L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge e sottoposta a determinati principi, a cominciare da quelli le attribuzioni, i destinatari.
costituzionali di imparzialità e buon andamento. La materia indica il campo di intervento, è un elemento indispensabile per stabilire le competenze tra Comunità europea e Stati
L’attività amministrativa si avvia con il procedimento e si conclude con l’emanazione di un provvedimento, la deviazione di un membri e all’interno dello Stato tra il potere centrale, le regioni e gli enti locali, ma solo non è sufficiente, in quanto bisogna
atto rispetto al suo fine causa l’illegittimità dello stesso e può condurre all’annullamento. vedere i fini.
Il fine è lo scopo dell’azione amministrativa, possiamo suddividerla in tre tipi fondamentali: di organizzazione (della pubblica
Le riforme amministrative hanno condotto alla privatizzazione di molti enti pubblici(ad es. casse previdenziali dei liberi
professionisti), ed alcuni compiti propri dell’amministrazione sono stati affidati a terzi, esternalizzazione. Si ha quindi un disegno amministrazione, dei beni, e della finanza), di ordine e conservazione (polizia e difesa) e di benessere (servizi pubblici e sociali).
Le attribuzioni costituiscono il complesso dei compiti conferiti all’amministrazione dalle norme relative ad una data materia per
costituzionale di un sistema sociale misto, dove le prestazioni sono erogate da amministrazioni e soggetti privati riconosciuti
nella legislazione, come i “servizi nazionali” e i “sistemi integrati” nei settori della sanità, dell’istruzione, della previdenza e il conseguimento di determinati fini. Le attribuzioni possono essere di vario genere. La categoria più tradizionale è quella relativa
all’esercizio delle funzioni di ordine come ordine pubblico o amministrazione della giustizia. Le amministrazioni possono erogare
dell’assistenza sociale ai quali partecipano a pari titolo erogatori pubblici e privati.
Infine, i principi comunitari di libera circolazione e di concorrenza, sempre per quanto riguarda interessi generali, possono servizi a ciascun cittadino, attraverso la costituzione di rapporti individuali di utenza (prestazioni sanitarie, istruzione), altro caso
è quello in cui le amministrazioni vendono beni e servizi. In questi casi le amministrazioni si ordinano in forma di impresa per
concorrere, per la fornitura di prestazioni essenziali per la comunità, sia imprese pubbliche che private.
La legge richiede ai soggetti privati preposti all’attività amministrativa il rispetto dei principi generali dell’azione amministrativa, svolgere attività commerciali di interesse pubblico o collettivo. Una quarta ipotesi riguarda la direzione di attività private per la
cura di interessi collettivi. Queste si svolgono sia attraverso procedimenti di pianificazione e di programmazione, che
garantendo la conformità ai principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione.
A volte è il legislatore a prevedere l’estensione di singole discipline pubbliche a soggetti privati, ad esempio il diritto di accesso coinvolgono più livelli amministrativi e diverse categorie di soggetti privati, sia mediante procedimenti individuali ad es.
ai documenti amministrativi si esercita nei confronti non soltanto delle pubbliche amministrazioni ma anche dei gestori privati di concessioni, autorizzazioni, espropriazioni.
servizi pubblici. Infine i pubblici poteri esercitano attribuzioni di tipo regolativi aventi ad oggetto rapporti tra privati. L’autorità pubblica ha il
A volte è la giurisprudenza a prevenire all’estensione delle norme del diritto amministrativo. In alcuni casi il problema è risolto compito di garantire la corretta composizione e l’equo bilanciamento tra gli interessi contrapposti delle parti. Si pensi alla
regolazione dei servizi a rate.
sul piano soggettivo attraverso una riqualificazione in termini pubblicistici di enti pur ordinati secondo forme e strutture tipiche
del diritto privato. Ad esempio il giudice amministrativo afferma che in deroga alle norme del regime civilistico, può affermare la Una volta individuati i fini e le attribuzioni diventa più facile identificare i destinatari delle funzioni.
Secondo un’impostazione tradizionale i privati si contrappongono all’intervento pubblico, i cittadini hanno un interesse
natura pubblica di società per azioni istituite per legge e partecipate dallo Stato. Quindi questi soggetti sono pienamente
assoggettati al diritto amministrativo e alle varie disposizioni riferite agli enti pubblici, mantenendo così la possibilità dello Stato oppositivo. Con lo sviluppo dello Stato sociale, i destinatari delle funzioni diventano anche coloro che richiedono
all’amministrazione una prestazione. L’affermazione dello Stato regolatore muta ulteriormente questo quadro, le funzioni non si
di controllare il soggetto, a garanzia dell’interesse pubblico.
In altri casi la giurisprudenza imposta il problema sul piano oggettivo, quindi atti essenzialmente ed obiettivamente svolgono più in una prospettiva bilaterale che contrappone l’amministrazione ai cittadini, ora vittime ora beneficiari del suo
intervento. Si costituiscono invece rapporti trilaterali tra l’autorità pubblica, i soggetti regolati e quelli protetti dall’intervento
amministrativi sono quelli posti in essere nell’esercizio delle pubbliche funzioni trasferite dal concedente al concessionario.
L’ordinamento dispone di varie tecniche per garantire la cura dell’interesse generale o collettivo, anche quando affidata a soggetti regolativo. L’individuazione dei destinatari delle funzioni amministrative è importante: ad es. per stabilire i soggetti legittimati a
partecipare ai procedimenti amministrativi e impugnare i provvedimenti finali.
di diritto privato o a cittadini singoli e associati.
Possono essere indicati i fini cui il privato, nel perseguire il proprio scopo, deve orientare l’attività. Per studiare le funzioni bisogna considerare la materia, la finalità dell’intervento pubblico, l’ordine delle attribuzioni, con la
conseguente imputazione in ufficio ed articolazione in procedure, le categorie di destinatari.
Quelle di maggior rilievo sono:
LE FUNZIONI DI ORDINE servizi e forniture, devono garantire la qualità delle prestazioni, rispettare i principi di economicità, efficacia, tempestività e
Le funzioni di ordine fanno parte del nucleo fondamentale delle funzioni sovrane. Le autorità pubbliche operano soprattutto correttezza.
mediante poteri che limitano le libertà dei cittadini. Da qui la necessità di una loro particolare garanzia anche a livello L’affidamento deve rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza ecc.
costituzionale. Nello stesso tempo servono a garantire i diritti dei cittadini, che spesso chiedono direttamente l’intervento dei La funzione di dotazione infrastrutturale è svolta attraverso attribuzioni di tipo direttivo. L’amministrazione programma e
pubblici poteri. Erogano servizi alla collettività, il cui livello dipende dalle risorse destinate, personale, mezzi, ecc. di qui l’idea commissiona le opere che i privati si impegnano a costruire dietro il pagamento di un corrispettivo a carico della finanza
che tutti i diritti hanno un costo e che la libertà dipende dalle tasse. pubblica.
ORDINE PUBBLICO Particolare importanza assume la disciplina delle infrastrutture di preminente interesse nazionale, sottoposte ad una speciale
La tutela dell’ordine pubblico costituisce una delle funzioni più intimamente connesse all’esercizio della sovranità. L’obiettivo di procedura di programmazione cui segue una fase esecutiva accelerata.
fornire ai cittadini un elevato livello di sicurezza è affidata alla semplice cooperazione fra le forze di polizia degli Stati membri. Il diritto comunitario si preoccupa di garantire la parità di trattamento tra imprese nazionali e non a tutela della libera circolazione
Nel nostro assetto costituzionale ordine pubblico e sicurezza sono indicati tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello dei servizi, l’Autorità di vigilanza presiede sui lavori pubblici.
Stato. La sicurezza pubblica è tra le ragioni che giustificano, quando sussiste un grave pericolo, l’esercizio del potere sostitutivo Più difficile individuare i destinatari della funzione, i beneficiari ultimi sono i cittadini, ma la loro posizione non assume
del governo nei confronti delle regioni ed enti locali, la tutela della sicurezza nazionale può legittimare lo scioglimento dei rilevanza giuridica, essi non hanno accesso ai procedimenti di programmazione e di assegnazione delle opere e dei lavori. Mentre
consigli regionali e la rimozione del Presidente della giunta. le imprese che concorrono all’aggiudicazione degli appalti sono le destinatarie non della funzione di dotazione infrastrutturale,
Le funzioni amministrative relative all’ordine pubblico e alla sicurezza sono attribuite allo Stato, mentre competono alle regioni ma delle attività strumentali di committenza.
ed agli enti locali quelle di polizia amministrativa. L’urbanistica
Nell’esercizio dei propri compiti l’amministrazione adotta misure preventive e repressive. La funzione è caratterizzata da un L’esigenza di regolamentare lo sviluppo degli insediamenti abitativi, soprattutto a seguito dell’incremento demografico e dei
conflitto tra autorità e libertà, pertanto è regolamentata anche dalla Costituzione che da una serie di garanzie a tutela della libertà processi di industrializzazione, è all’origine dell’assunzione di funzioni pubbliche in materia di urbanistica. L’urbanistica ha per
personale, di domicilio, di segretezza della corrispondenza, circolazione soggiorno, diritto di riunione e di associazione, di oggetto l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati. Oggi per urbanistica si intende tutto ciò che concerne l’uso del
religione e di manifestazione di pensiero. Pertanto i poteri dell’autorità amministrativa sono in taluni casi banditi, altri casi territorio. Questa nozione trova riscontro nella Costituzione art 117 dove si individua come materia di legislazione concorrente il
soggetti ad autorizzazione o alla successiva ratifica dell’autorità giudiziaria. “governo del territorio” quindi tutto ciò che determina la trasformazione e l’uso del suolo.
Le norme più importanti di disciplina della funzione oggi sono quelle relative alla lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata L’amministrazione statale, ha poteri di indirizzo e vigilanza, cercando anche di frenare la tendenza all’urbanesimo. Spetta
e alla mafia e al contrasto dell’immigrazione clandestina. l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio, rispettando l’ambiente.
Le attribuzioni relative all’ordine pubblico sono affidate all’amministrazione della pubblica sicurezza, operante sotto la La maggior parte delle funzioni amministrative compete alle regioni ed enti locali mediante atti di pianificazione urbanistica. Le
responsabilità del Ministro dell’Interno. A questa amministrazione fanno capo dal punto di vista funzionale, le autorità regioni e le province adottano piani territoriali di coordinamento, ai quali si deve conformare la pianificazione comunale. Questa
provinciali e locali di pubblica sicurezza e i relativi agenti, anche se appartenenti a Forze di polizia (Arma dei carabinieri, si articola su due livelli fondamentali: il piano regolatore generale e il piano particolareggiato d’esecuzione. Il piano urbanistico
Guardia di finanza) dipendenti da altre amministrazioni, a differenza della Polizia di Stato che dipende direttamente dal Ministero poi può essere sottoposto a procedimento di variante. Inoltre i comuni sulla base di norme statali e regionali, operano interventi di
dell’interno. Le Forze di polizia costituiscono le strutture tecnico-operative cui è affidata l’attività esecutiva ai fini della tutela riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio. In alcuni casi utilizzano fondi dell’Unione europea.
dell’ordine e della sicurezza pubblica. I destinatari delle funzioni amministrative in materia urbanistica sono le comunità stanziate sul territorio, quindi residenti,
Anche i privati chiedono l’intervento dei pubblici poteri a protezione dei propri diritti e beni, quindi la funzione deve essere proprietari dei terreni e degli immobili. La loro posizione assume rilevanza giuridica, in quanto possono presentare proposte,
intesa a protezione dei cittadini, prima ancora che dello Stato. osservazioni ed opposizioni ai piani.
Vista la crescente domanda per il servizio, necessitano sempre più risorse a sostegno delle Forze di polizia, tanto da introdurre La tutela dell’ambiente
forme di partecipazione ai costi per gli organizzatori di eveni che richiedono misure di sicurezza aggiuntive. La funzione di tutela dell’ambiente ha una storia relativamente recente, infatti nella Costituzione manca specifica attenzione alla
materia, ad eccezione di un paio di passaggi: art 9 dedicato alla protezione paesaggistica e l’art. 32 relativo alla salute.
L’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA Oggi è oggetto della politica comunitaria, diretta ad assicurare un elevato livello di tutela e di vincoli globali, fissati in trattati
Anche la giustizia è considerata una funzione “sovrana”, riservata allo Stato. A livello europeo vi sono forme di collaborazione. internazionali. La tutela dell’ambiente e dell’ecosistema fa parte della potestà legislativa esclusiva dello Stato, infatti ciò
Dobbiamo distinguere tra funzione giudiziaria e funzione di amministrazione della giustizia. La prima è una funzione (non giustifica ingerenze statali in materie di competenza regionale.
amministrativa) di ordine e si svolge attraverso atti autoritativi non provvedimentali (le sentenze), la seconda mira a garantire la L’ambiente include la conservazione, la razionale gestione e il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acqua, suolo),
tutela dei diritti e un esercizio efficiente delle azioni a protezione degli interessi dello Stato e della collettività. L’amministrazione l’esistenza e la conservazione dei patrimoni genetici terresti e marini e di tutte le specie animali e vegetali. La recente legislazione
della giustizia è diventata oggetto di frequenti interventi legislativi. fa riferimento alle aree naturali protette, alla biodiversità, alla fauna alla flora , al mare, alle coste, ai rifiuti, alle risorse idriche,
Gli obiettivi sono: la garanzia di accesso anche x i non abbienti, il controllo e la difesa della legalità, ragionevolezza di durata dei all’inquinamento atmosferico, acustico, elettromagnetico ed ai rischi industriali.
processi, la non eccessività dei costi pubblici e privati. I trattati comunitari perseguono i seguenti obiettivi: salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità dell’ambiente,
Le attribuzioni necessarie all’esercizio della funzione si distinguono in due categorie fondamentali: l’amministrazione dei giudici protezione della salute e utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Nel diritto nazionale il compito è affidato al
e l’amministrazione dei servizi. La prima è retta dal Consiglio superiore della magistratura, con competenze sullo status dei Ministero dell’ambienteil cui scopo fondamentale è quello di assicurare la conservazione ed il recupero delle condizioni
magistrati, sulla carriera e sugli onorari, fino alle sanzioni disciplinari, al fine di salvaguardare l’indipendenza della funzione ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la
giurisdizionale. valorizzazione del patrimonio naturale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento. I pubblici poteri hanno attribuzioni
L’amministrazione dei servizi spetta invece al Ministero della giustizia, con il compito concernenti “servizi relativi all’attività molto diverse: la tutela e la conservazione dei beni, la bonifica, il recupero, la valorizzazione e la promozione di politiche di
giudiziaria”, organizzazione e servizi della giustizia, servizi dell’amministrazione penitenziaria, e servizi relativi alla giustizia sviluppo equo e sostenibile. Attribuzioni che si risolvono nella direzione, regolazione delle attività private. Tra la procedure
minorile. Per far ciò il Ministero adotta misure di organizzazione e di funzionamento dei servizi relativi alla giustizia e alla generali abbiamo la programmazione ambientale e la valutazione d’impatto ambientale per una tutela preventiva.
gestione amministrativa del personale tecnico, dei mezzi e degli strumenti anche informatici. I poteri spettano allo Stato sia se l’interesse è di rilievo nazionale (danno ambientale, valutazione d’impatto ambientale, specie
animali e vagetali protette, sia infrazionabile (ambiente marino), sia connesso ad altri interessi nazionali (grandi impianti di
7. IL GOVERNO DEL TERRITORIO E DELL’ECOSISTEMA produzione di energia).
Accanto alle funzioni d’ordine, i pubblici poteri si sono sempre più interessati all’assetto del territorio. Prima per unificare lo Destinatari finali sono i cittadini, i quali hanno il diritto all’informazione ambientale, alla partecipazione ai procedimenti di
Stato e costituire un mercato nazionale, si sono preoccupati di costruire alcune infrastrutture fondamentali quali strade, ponti, rilevanza ambientale, alla tutela giurisdizionale.
ferrovie. Poi con la crescita demografica e lo sviluppo economico e industriale, i pubblici poteri hanno organizzato l’assetto
urbanistico delle città e dei centri abitati, anche attraverso direttive, atti di pianificazione e di espropriazione. Infine i pubblici 8. LE FUNZIONI DEL BENESSERE
poteri si sono dovuti occupare della tutela dell’ambiente. Quest’ultima non conosce confini, pertanto si sono sviluppate politiche Tra le funzioni principali dei pubblici poteri vi è quella di garantire il benessere dei cittadini. La Costituzione riconosce a tutti
comunitarie, in quanto la protezione dell’ambiente costituiscono ormai non solo in Europa, uno dei compiti principali dei pubblici alcuni diritti sociali fondamentali, salvaguardando la libera iniziativa dei privati in particolare nei settori dell’istruzione e
poteri. dell’assistenza.
Le infrastrutture Anzi con la riforma costituzionale del 2001 si favorisce l’iniziativa privata per attività di interesse generale, attività riconosciute e
Tra le funzioni più importanti dei pubblici poteri vi è quello di provvedere alle dotazioni infrastrutturali. Si tratta di strumenti spesso sovvenzionate. Spetta così ai singoli utenti scegliere il fornitore delle prestazioni.
fondamentali per il funzionamento del mercato e la libertà di circolazione dei cittadini. Nella norme italiane manca una I servizi più importati sono sanità, istruzione, protezione sociale, servizi di collocamento, diffusione pratica sportiva.
definizione unitaria della materia, nella Costituzione non è menzionata né tra le competenze esclusive, né tra quello concorrenti
dello Stato, quindi a seconda dell’oggetto se ne stabilisce la potestà legislativa che può essere dello Stato o delle regioni. Il codice
degli appalti definisce i principi e i criteri dell’azione amministrativa. L’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori pubblici,
Il servizio sanitario nazionale Il secondo pilastro è costituito dal sistema di assistenza sociale articolati in una pluralità di interventi, con l’erogazione di servizi,
La Costituzione riconosce il diritto alla salute e ne individua la tutela come compito fondamentale dei pubblici poteri. Garantisce gratuiti ed a pagamento, per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza. Il
cure gratuite agli indigenti. È materia di legislazione concorrente la tutela della salute, comprendendo l’assistenza sanitaria e gli Sistema realizza tramite politiche e prestazioni coordinate nei diversi settori, integrando servizi alla persona e al nucleo familiare
interventi in materia di igiene e sanità pubblica. con eventuali misure economiche.
L’Unione europea completa le politiche nazionali con lo scopo di migliorare la sanità pubblica, prevenire le malattie ed eliminare I pubblici poteri hanno il compito di programmare gli interventi e le risorse, individuando i progetti operativi, verificando risultati
le fonti di pericolo per la salute umana, rimane di competenza degli Stati l’organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e di ed efficacia.
assistenza medica. Lo Stato deve determinare i principi e gli obiettivi della politica sociale attraverso il Piano nazionale degli interventi e dei servizi
L’azione amministrativa è finalizzata alla promozione, al mantenimento ed al recupero della saluti fisica e psichica di tutto la sociali, in base alle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali.
popolazione senza distinzioni di condizioni economiche e sociali e secondo modalità che assicurano l’uguaglianza dei cittadini Alla gestione e all’offerta dei servizi concorrono soggetti pubblici e privati, istituzioni di assistenza e beneficenza, organismi non
nei confronti del servizio. lucrativi ed organizzazioni di volontariato e fondazioni.
Per garantire il raggiungimento di tali scopi i poteri pubblici sono titolari di una serie di attribuzioni, ordinate su più livelli. Usufruiscono delle prestazioni i cittadini italiani ed in base agli accordi internazionali anche i cittadini degli Stati appartenenti
L’amministrazione centrale e regionale esercita compiti di direzione attraverso una complessa procedura di programmazione. Il all’Ue e infine gli stranieri individuati dalla legge sull’immigrazione.
piano nazionale stabilisce i livelli esenziali e uniformi di assistenza sanitaria, il piano regionale indicano gli interventi necessari e Per coloro che perdono il lavoro vi sono delle prestazioni straordinarie come la Cassa integrazione (non automatica). (anche il
regolano il funzionamento dei servizi. Le prestazioni sono erogate dalle aziende sanitarie locali, che sono enti istituiti dalle reddito minimo di inserimento come misura di contrasto alla povertà è rimasto oggetto di un progetto sperimentale.
regioni, organizzati in forma imprenditoriale. All’erogazione del servizio concorrono anche soggetti privati accreditati, sottoposte
al potere direttivo e regolativi delle aziende sanitarie locali. 9. I servizi pubblici.
I destinatari sono i cittadini, gli stranieri comunitari ed extracomunitari. Sono quei servizi che soddisfano le esigenze fondamentali della collettività come i trasporti di linea, le telecomunicazioni, la
La recente legislazione ha introdotto forme di compartecipazione ai costi, differenziate a seconda delle condizioni economiche somministrazione di energia elettrica e gas. In passato erogati in regime di monopolio o da concessionari, ora da privati. Ciò è il
(Indicatori di situazione economica, Ise) risultato dell’intervento del diritto comunitario che non tollera limitazioni alla concorrenza. I pubblici poteri assicura la fruizione
Il sistema nazione di istruzione diffusa, assicurando il funzionamento del mercato ed intervenendo per correggerne i risultati. Ci sono delle leggi speciali
La Costituzione affida ai pubblici poteri i seguenti compiti: di erogazione con l’istituzione di scuole statali per tutti gli ordini e principalmente per il settore dell’energia elettrica, trasporti di linea e comunicazioni elettroniche.
gradi; di ordine e garanzia, l’struzione inferiore e impartita per almeno otto anni ed è obbligatoria e gratuita; di ausilio finanziario Energia elettrica e gas.
attraverso l’erogazione di borse di studio per i capaci e i meritevoli privi di mezzi; di regolazione e controllo nei confronti delle Sono servizi quasi completamente liberalizzati, però vi sono regole e controlli, in quanto spetta allo Stato l’applicazione della
scuole private, di certificazione ove si prevedono esami di Stato. Inoltre è riconosciuto ai privati il diritto di istituire scuole senza disciplina comunitaria e la tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni. Mentre è materia di legislazione
oneri per lo Stato. concorrente la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia. Bisogna conciliare una pluralità di interessi,
L’Unione europea contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra gli Stati. Compito degli quindi la legge prevede l’attribuzione di funzioni regolative all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, con il compito della
Stati definire il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione dei sistemi di istruzione. Allo Stato spetta la potestà legislativa promozione della concorrenza e dell’efficienza, della fruibilità dei servizi, della diffusione in modo omogeneo nell’intero
esclusiva in materia di norme generali sull’istruzione e di livelli essenziali delle prestazioni. È materia concorrente l’istruzione, territorio, condizioni di economicità e di redditività per gli operatori e la tutela degli interessi di utenti e consumatori. L’Autorità
salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. ha poteri precettivi, di controllo e di soluzione delle controversie ed opera con autonomia e indipendenza di giudizio e
La legislazione della materia del 2003 ha lo scopo di favorire la crescita e la valorizzazione della persona umana nel rispetto dei valutazione. La legge dichiara libere le attività di produzione, importazione, esportazione acquisto e vendita di energia elettrica.
ritmi dell’età evolutiva, delle differenze e delle identità di ciascuno e delle scelte educative della famiglia, nel quadro della L’apertura alla concorrenza della vendita è parziale e graduale, vi è un doppio mercato dell’energia, il primo libero, il secondo
cooperazione tra scuola e genitori. vincolato. Gli organi di Governo e autorità tecniche concorrono alla definizione degli indirizzi, mentre le società pubbliche
La legge prevede l’istituzione del Sistema educativo di istruzione e formazione, con il fine di promuovere l’apprendimento in provvedono alla gestione della rete, all’organizzazione del mercato al rifornimento dei distributori operanti nel mercato vincolato.
tutto l’arco della vita, assicurando elevati livelli culturali di sviluppando capacità e competenze; di garantire il diritto Lo Stato controlla anche il principale operatore del settore l’Enel.
all’istruzione per almeno 12 anni. La legge regola anche il settore del gas, sono aperte hai privati le attività di prospezione e ricerca degli idrocarburi, quindi le
Il Sistema si articola: attività di importazione, esportazione, trasporto, distribuzione e vendita di gas naturale. Le imprese di gas naturale hanno
in scuola dell’infanzia, che concorre all’educazione ed allo sviluppo effettivo, psicomotorio, morale, religioso e sociale dei l’obbligo di permettere l’accesso e l’interconnessione a coloro che ne fanno richiesta, il servizio di distribuzione locale è affidato
bambini. mediante gara per periodi non superiori a 12 anni.
in un primo ciclo con scuola primaria che promuove nel rispetto delle diversità individuali lo sviluppo della personalità e mira a Mentre l’Autorità per l’energia è preposta alla regolazione del settore, il Ministero dello sviluppo economico è garante degli
far acquisire e far sviluppare le conoscenze di base e la scuola secondaria di primo grado, finalizzata alla crescita delle capacità approvvigionamenti, gli enti locali possono acquistare il servizio per assicurarne l’erogazione ai cittadini residenti sul territorio.
autonome di studio ed al rafforzamento delle attitudini alla interazione sociale. I trasporti pubblici di linea
Il secondo ciclo che comprende il sistema dei licei ed il sistema dell’istruzione e della formazione professionale mira alla crescita Anche nel settore dei trasporti di linea, tradizionalmente gestiti da imprese pubbliche o da concessionari pubblici e privati
educativa, culturale e professionale dei giovani attraverso il sapere, il fare all’agire e la riflessione critica su di essi. operanti in regime di esclusiva, vi è stato il riconoscimento della libera prestazione dei servizi, sono invece materia di
Allo Stato spetta individuare il nucleo essenziale dei piani di studi, determinare le modalità di valutazione dei crediti scolastici e legislazione concorrente le grandi reti di trasporto e di navigazione.
definire gli standard minimi formativi. L’Unione europea preoccupata dalle distorsioni, create dagli aiuti di Stato, è intervenuta con l’obiettivo di favorire l’adeguamento
Accanto agli istituti di diritto pubblico a partire dal 2000 operano istituti privati che devono possedere determinati requisiti e delle ferrovie alle esigenze del mercato unico e di accrescerne l’efficienza. Si è introdotta la distinzione tra rete e servizio di
sottoposti a regole e controlli. trasporto con gestori diversi, separando così i relativi costi. In questo modo si riconosce il diritto di accesso all’infrastruttura
I beneficiari sono i bambini i giovani e le loro famiglie, sia italiani che stranieri. Solo la scuola obbligatoria è gratuita, nella ferroviaria per le associazioni internazionali ferroviarie stabilendo le procedure da seguire nella ripartizione della capacità di
scuola pubblica la compartecipazione è molto ridotta. infrastruttura e nella riscossione dei diritti dovuti per l’utilizzo. La piena apertura alla concorrenza del trasporto internazionale di
La protezione sociale merci è prevista entro il 15 marzo 2008. Lo Stato per mezzo del Ministero dei trasporti, regola i rapporti tra imprese ferroviarie e
Le funzioni amministrative di protezione sociale sono previste nella Costituzione e si fondano su due pilastri: la previdenza gestore dell’infrastruttura, rilascia concessione e stipula contratti di programma, rilascia le licenze, garantisce il funzionamento
riservata ai lavoratori, stabilisce che i lavoratori hanno diritto ad aver assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso del mercato e regola il servizio a tutela degli utenti.
di infortunio, malattia, invalidità o vecchiaia e disoccupazione involontaria; l’assistenza, ogni cittadino inabile e sprovvisto di Si è scissa anche la gestione commerciale dal servizio pubblico, identificando così uno per uno gli obblighi imposti allo Stato in
mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. Inoltre gli inabili e minorati hanno diritto cambio di un corrispettivo, superando il problema dei finanziamenti indifferenziati a carico della funzione pubblica a copertura
all’educazione e all’avviamento professionale. dei debiti delle imprese ferroviarie.
Nel nostro ordinamento costituzionale la previdenza sociale spetta alla competenza esclusiva dello Stato. È materia di I trasporti aerei e marittimi sono stati completamente liberalizzati, mentre per i trasporti locali, i pubblici poteri si dovrebbero
competenza concorrente la previdenza integrativa. Mentre l’assistenza sociale rientra nelle competenze esclusive della regione. limitare all’acquisto del servizio necessario alla collettività, tramite gara, ma molto spesso gli enti locali sono i proprietari delle
Nel 1995 si è riformato il sistema previdenziale, ridefinendo i criteri di calcolo della pensione, commisurandola alla aziende incaricate della gestione.
contribuzione effettiva durante la vita lavorativa, definendo anche le condizioni di accesso.
Le prestazioni previdenziali sono erogate da enti pubblici e privati, nei confronti dei quali vige l’obbligatorietà dell’iscrizione e
della contribuzione. Tra gli enti pubblici il più importante è l’Istituto nazionale di previdenza sociale Inps sul quale gravano le
prestazioni assistenziali connesse ad eventi di invalidità, vecchiaia, disoccupazione, maternità. La previdenza integrativa è
affidata ai fondi pensione, ordinati in forme privatistiche e sottoposti in vigilanza pubblica. Nel sistema previdenziale rientrano
tutti i produttori di reddito. Lo Stato finanzia gli Istituti di patronato e di assistenza sociale costituiti per assistere gratuitamente i
privati.
Le comunicazioni elettroniche La vigilanza sui mercati finanziari
Nel settore delle comunicazioni elettroniche, il diritto comunitario impone la concorrenza, i pubblici poteri esercitano quasi La vigilanza dei mercati finanziari è una funzione molto complessa, essi sono divisi in tre settori: bancario, mobiliare ed
esclusivamente attribuzioni di tipo regolativi. Il Codice delle comunicazioni elettroniche, nel recepire la normazione europea, assicurativo. Per ognuno dei tre settori vi è un organo di controllo, Banca d’Italia, Commissione nazionale per le società e la
afferma che la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica è attività libera e di preminente interesse generale. Si borsa (Consob), Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo Isvap). I confini tre questi mercati
garantisce la libertà di comunicazione, diritto alla riservatezza, libertà di iniziativa economica, in regime di concorrenza. vanno ad attenuarsi, banche ed assicurazioni sono presenti nel mercato mobiliare, offrono servizi misti e le reti di distribuzione si
La disciplina mira anche a promuovere la semplificazione dei procedimenti, garantire trasparenza e tempestività delle procedure unificano. Quindi anche le competenze amministrative si fondano non più sulla distinzione dei mercati, ma sulle finalità di
per le concessioni. La fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica è subordinata ad una autorizzazione generale. vigilanza, concentrando le funzioni sulla trasparenza con la Consob e sulla tutela della concorrenza presso l’Autorità antitrust.
Dall’autorizzazione derivano diritti ed obblighi e per assicurare che vi sia concorrenza, il Codice stabilisce che gli operatori I mercati sono sempre più integrati a livello internazionale, quindi l’Unione europea ha emanato regolamenti e direttive, le
hanno il diritto e l’obbligo di negoziare l’interconnessione, inoltre alle imprese detentrici di un significativo potere di mercato funzioni di vigilanza sugli enti creditizi ed istituti finanziari possono essere assegnate alla Banca centrale europea.
possono essere imposti obblighi ulteriori di trasparenza, non discriminazione, separazione contabile, controllo dei prezzi e dei Gli interessi tutelati sono fondamentalmente due: la stabilità degli intermediari; la trasparenza e la correttezza nella gestione del
costi. pubblico risparmio. La Costituzione recita: “la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme, disciplina,
Il settore è regolato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, anche se gran parte dei poteri dell’Autorità sono stati coordina e controlla l’esercizio del credito. Quindi per ciascuno dei mercati finanziari, sono stabilite le regole fondamentali
parzialmente erosi dal Ministro delle comunicazioni. L’Autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di relative alle operazioni ammesse e ai prodotti che possono essere scambiati. Sono disciplinate le operazioni di crisi per evitare la
valutazione. propagazione di danni che colpiscono i risparmiatori, i creditori gli assicurati e le persone di cui si sia raccolto il risparmio. Alle
Destinatari delle funzioni amministrative sono le imprese e gli utenti e le loro relazioni. autorità pubbliche sono attribuiti poteri di regolazione e controllo. La vigilanza è esercitata riguardo alla sana e prudente gestione
10. La disciplina dell’economia dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all’efficienza e alla competitività del sistema finanziario ed all’osservanza delle
I pubblici poteri esercitano anche funzioni di disciplina dell’economia. Lo Stato è intervenuto in diversi settori per rimediare a disposizioni in materia creditizia. Tale vigilanza ha come destinatari le banche, i gruppi bancari e gli intermediari finanziari, tutto
situazioni di crisi o per sostenere lo sviluppo di determinate attività. Ma ciò è stato fortemente ridotto dal diritto comunitario. I ciò si esplica in quattro modi: controllo degli statuti, a mezzo della vigilanza informativa, attraverso la vigilanza regolamentare e
pubblici poteri hanno funzioni di tipo regolativi, anche tra i privati, in particolare nel settore dei servizi finanziari. con la vigilanza ispettiva. I destinatari delle funzioni di vigilanza sono i risparmiatori, nel passato erano tutelati esclusivamente
tramite le misure dirette alla stabilità delle imprese, quindi quest’ultime erano assoggettate al controllo pubblico anche con
L’agricoltura limitazioni alla concorrenza. Nel nuovo modello invece la tutela dei risparmiatori è garantita principalmente con misure dirette
Il settore dell’agricoltura è stato uno dei primi ad essere oggetto di intervento pubblico, con sostegni alle imprese agrarie. Oggi la alla solvibilità alla trasparenza e alla competizione. I risparmiatori tuttavia sono ancora privi di efficaci strumenti di tutela. La
Comunità europea disciplina sia il mercato dei prodotti agricoli, sia le politiche agricole, sottraendole anche dalle norme della legge di riforma del risparmio mira a rafforzare i poteri di vigilanza delle autorità pubbliche di controllo (della Consob) e
concorrenza. Le finalità sono l’incremento della produttività agricola, assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, introdurre forme di indennizzo per i risparmiatori vittime.
stabilizzare i mercati ed assicurare i prezzi ragionevoli ai consumatori. Per ogni prodotto è istituita una organizzazione comune La tutela della concorrenza
dei mercati agricoli, che può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi della politica agricola: La funzione della tutela della concorrenza è relativamente recente, attribuita ad un’apposita autorità indipendente, l’Autorità
regolamentazione dei prezzi, sovvenzione della produzione e della distribuzione, costituzione di scorte, meccanismi di garante della concorrenza e del mercato. La legge nazionale si applica in tutti i casi che non ricadono nell’ambito di applicazione
stabilizzazione di importazioni ed esportazioni, infine costituzione di uno o più fondi agricoli di orientamento e garanzia. della normativa comunitaria. Al fine di assicurare la cooperazione nell’applicazione delle regole europee della concorrenza, si
L’organizzazione dei mercati agricoli è articolata su più livelli. Gli organi dell’Unione europea definiscono gli interventi, la loro prevedono scambi di informazioni e consultazioni tra gli organi comunitari e autorità nazionali. La disciplina antitrust si inscrive
gestione poi è affidata a organismi nazionali in Italia l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura, responsabili nei confronti dello nel diritto comunitario in un più ampio contesto diretto a promuovere un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza e a
Stato, ma funzionalmente legati all’Unione. tutelare la libertà di circolazione. L’ordinamento italiano garantisce la libertà di iniziativa economica, le norme a tutela della
In linea di principio è oggetto di potestà legislativa esclusiva delle regioni, ma lo Stato svolge compiti importanti: disciplina concorrenza rientrano nella potestà esclusiva dello Stato. Per assicurare il rispetto delle norme antitrust sono conferite all’Autorità
generale e coordinamento nazionale in materia di scorte e approvvigionamenti alimentari, tutela della qualità, educazione garante della concorrenza e del mercato attribuzioni di natura paragiurisdizionale. Si tratta infatti di valutare condotte
alimentare, ricerca e sperimentazione, importazione ed esportazione, regolazione delle sementi e dei fertilizzanti, salvaguardia imprenditoriali consistenti in intese restrittive della libertà di concorrenza, abusi di posizione dominante e operazioni di
della biodiversità vegetale ed animale, dichiarazione di avversità atmosferiche, prevenzione e repressione frodi. concentrazione.
I compiti dello Stato sono affidati al Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali, che opera nelle due grandi aree Le intese limitative della concorrenza e l’abuso di posizione dominante sono direttamente vietate dalla norma, invece per le
funzionali: (agricoltura e pesca) e ( qualità prodotti agricolo e servizi). operazioni di concentrazione invece è prevista una comunicazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e una
Per la prima area il Ministero è preposto agli adempimenti relativi al Fondo europeo di orientamento e garanzia in agricoltura, valutazione di quest’ultima per accertare se comportino la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato
verifica la regolarità delle operazioni e vigilanza sugli organismi pagatori (le regioni). Per la seconda ha il compito relativo allo nazionale in modo da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza.
sviluppo dell’agricoltura biologica, della produzione ecocompatibile, alla valorizzazione dei prodotti agricoli e ittici. Nei primi due casi l’Autorità accerta la violazione ed in caso positivo ordina la cessazione delle condotte lesive ed applica
Per arginare l’esodo dalle campagne e la conseguente crisi dell’agricoltura, si prevedono misure di incentivazione delle piccole e sanzioni pecuniarie, nel terzo caso vi è una procedura autorizzativi che si può concludere con un atto di assenso condizionato.
medie imprese, sovvenzioni per garantire ai residenti l’accesso all’abitazione, si agevolano le attività di agriturismo. I destinatari della funzione sono le imprese e i consumatori, cui sono impediti o resi ingiustificatamente onerosi l’accesso al
I destinatari delle funzioni amministrative non sono soltanto le imprese agricole, ma anche quelle connesse alla terra come le mercato e l’esercizio delle scelte economiche. Le istruttorie possono essere avviate su denuncia delle imprese e dei consumatori
imprese alimentari e dell’agro-turismo, inoltre beneficiano di incentivi e di protezione i cittadini residenti nelle aree rurali e i danneggiati dalla condotta anticoncorrenziale. I soggetti lesi sono legittimati ad agire in sede civile per il risarcimento del danno.
consumatori di prodotti alimentari.
11. L’industria
Le funzioni amministrative in materia di industria e attività produttive sono anche oggetto della Comunità europea, che prevede il
rafforzamento della competitività dell’industria comunitaria, promuovendo un ambiente favorevole all’iniziativa ed allo sviluppo
delle imprese in tutta la Comunità, la cooperazione tra imprese, l’innovazione, la ricerca e lo sviluppo tecnologico.
La Costituzione italiana individua come materia di legislazione concorrente il sostegno all’innovazione per i settori produttivi,
cioè alle industrie che comprende qualsiasi attività imprenditoriale diretta alla lavorazione e alla trasformazione di materie prime,
alla produzione e allo scambio di semilavorati, di merci e di beni anche immateriali e le relative attività strumentali.
Allo Stato tramite il Ministero dello sviluppo economico spettano compiti prescrittivi, certificativi, regolativi, direttivi, attraverso
sovvenzioni e di ausilio finanziario alle attività di rilievo strategico e nazionale. Alle regioni competono le erogazioni della parte
restante dei contributi pubblici. Ai comuni con gli sportelli unici, spettano le funzioni di cessazione, riattivazione, localizzazione
e rilocalizzazione di impianti produttivi.
Si prevede la limitazione degli interventi autorizzatori e di condizionamento della libertà d’impresa, la riduzione dei costi privati
per il rispetto dei parametri di pubblico interesse, la semplificazione dei procedimenti. Gli strumenti di ausilio finanziario non si
concentrano più nel sostegno di alcune industrie, ma assumono carattere orizzontale con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo,
l’innovazione e la competitività delle piccole imprese, oppure mirano allo sviluppo socio economico, anche con fondi comunitari,
di determinate zone, con modalità individuate da strumenti negoziali come i patti territoriali e i contratti d’area.
Delle misure di incentivazione beneficiano non soltanto le imprese destinatarie, ma l’intero territorio nel quale esse operano.
Tutto ciò impone una programmazione degli obiettivi prioritari attraverso procedure rapide efficienti e trasparenti.
L’ORGANIZZAZIONE 3) Uffici semplici, costituiti da una unità elementare non scomponibili (capitaneria di porto o una biblioteca pubblica
1. pubblica amministrazione e organizzazione amministrativa statale) e complessi formati da una pluralità di uffici che agiscono in modo coordinato in relazione ad un determinato
Con l’espressione organizzazione amministrativa si indica sia il complesso dei soggetti e delle strutture che svolgono attività di fine (un ministero o un’università composta da facoltà, dipartimenti, consigli di corsi di laurea ecc.)
4) Con riferimento alla natura giuridica abbiamo uffici entificati e meri uffici a seconda che assumono o meno la
pubblica amministrazione, sia l’esercizio della funzione organizzativa dei pubblici poteri.
Nel primo senso si analizzano i profili strutturali e statici, l’organizzazione viene concepita come un apparato, quindi l’oggetto di personalità giuridica.
5) In base alla durata dell’ufficio abbiamo uffici ordinari istituiti in modo permanente, senza termine (Inps) e
analisi sono le singole articolazioni, come il ministero o l’ente pubblico.
Nel secondo senso vengono in evidenza i caratteri funzionali e dinamici. L’attenzione si concentra sull’attività organizzativa, straordinari, temporanei, per un periodo limitato ad es. una Commissione di concorso.
6) Uffici attivi, consultivi e di controllo, in base alla natura dei compiti attribuiti, il primo il Prefetto, il secondo
quindi si analizzano gli strumenti attraverso i quali si esercita la funzione di organizzazione pubblica, cioè i regolamenti, gli
statuti, gli atti amministrativi, sino a giungere alla prassi. Quindi i due significati dell’espressione organizzazione amministrativa Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, il terzo ufficio di controllo interno.
7) In base all’area in cui operano abbiamo uffici centrali, che hanno una competenza estesa in tutto il territorio come il
sono strettamente connessi. Anche se con notevoli differenze, in quanto la struttura organizzativa non esercita esclusivamente
attività amministrativa, mentre l’attività amministrativa non viene svolta soltanto dall’organizzazione amministrativa. Ministero, periferici che dipendono dagli uffici centrali ad es. la prefettura ufficio territoriale del governo, locali
2. Gli elementi dell’organizzazione quelli che dipendono da amministrazioni autonome ad hanno una dimensione territoriale, come una provincia, e
Le amministrazioni pubbliche sono costituite per tutelare gli interessi della collettività. Le norme attribuiscono a ciascuna autorità misti se rappresentano interessi centrali e locali allo stesso tempo come la Conferenza permanente per i rapporti fra
amministrativa le singole funzioni da esercitare, il legislatore definisce e ordina una attività finalizzata ad uno scopo, poi la lo Stato le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.
8) Infine in considerazione agli effetti della attività svolta, uffici esterni quando sono legittimati ad adottare
assegna ad una articolazione organizzativa ed infine conferisce i poteri necessari per il suo svolgimento.
Quindi per avere un’organizzazione amministrativa devono sussistere tre elementi: funzioni, articolazione in ufficio, attribuzione provvedimenti che determinano conseguenze nei confronti di soggetti estranei e interni quando svolgono un’attività
che ha rilievo solo nell’ambito della propria organizzazione.
di poteri agli uffici.
Delle funzioni si è già parlato, possiamo solo aggiungere che le funzioni sono organizzate, cioè distribuite tra gli uffici, vi sono 4.2 I modelli prevalenti
Accanto ai tipi di uffici, nell’analisi dell’organizzazione pubblica hanno rilievo i modelli strutturali, che gruppi di uffici
anche funzioni non organizzate, ciò avviene nelle costituzioni lunghe come quella italiana nelle quali si persegue una grande
quantità di interessi da proteggere, quindi all’enunciazione non segue una disciplina della funzione e della relativa caratterizzati da elementi comuni.
I modelli prevalenti sono quattro: quello del ministero, dell’ente pubblico, dell’autorità indipendente e quello del soggetto
organizzazione.
Il secondo elemento è quello dell’articolazione delle funzioni. Queste devono essere distribuite tra gli uffici, che si strutturano in privato controllato. È indicativo sia perché all’interno di ciascun modello vi sono delle differenze sia perché l’organizzazione
pubblica è soggetta a continui cambiamenti.
relazione alla loro complessità, dando vita anche ad organizzazioni complesse. Ogni amministrazione è concepita sulla base di un
disegno ordinatore che prevede la ripartizione di singole funzioni su differenti moduli organizzativi. L’assetto organizzativo della Il modello del ministero è stabile, anche se con il trasferimento dei poteri dal centro alla periferia si sono realizzati importanti
pubblica amministrazione si suddivide in tanti settori di intervento, all’interno dei quali operano più figure soggettive. Queste mutamenti sia strutturali che funzionali.
ultime si configurano come un ramo dell’amministrazione o branca amministrativa. Quello dell’ente pubblico è in via di dispersione anche per effetto delle privatizzazioni. Quello dell’autorità indipendente si sta
La distribuzione delle funzioni avviene attraverso due criteri fondamentali: quello della materia e quello delle attribuzioni in base rafforzando anche per effetto delle disposizioni comunitarie. Quello del soggetto privato in controllo pubblico tende ad ampliarsi
a seguito della sempre più decisa affermazione di strumenti di diritto privato.
al quale una singola materia spetta a soggetti diversi, ma con compiti diversi, ad esempio si distingue tra compiti di indirizzo e di
controllo e compiti di gestione relativamente alla stessa materia. 5. le relazioni organizzative
Poiché l’organizzazione amministrativa italiana si articola su modelli diversi composti da una pluralità di organi ed uffici, vi è
Il terzo elemento è quello della distribuzione dei poteri (che possono essere di istruttoria, di controllo, di decisione ecc.) agli
uffici. Quest’ultima è necessaria per mettere gli uffici nella condizione di operare. Pertanto si hanno le competenze, cioè il un’ampia serie di relazioni interne ed esterne.
Tali relazioni si concretizzano nell’esercizio di poteri di facoltà e di altre situazioni giuridiche soggettive.
complesso dei poteri riconosciuti.
La distribuzione della competenza avviene in base a tre elementi: Rapporto di subordinazione
Il principio è che l’ufficio posto in posizione sottordinata viene assoggettato ai poteri di un ufficio posto in posizione
1) la materia (vi sono uffici che hanno una competenza generale estesa a tutte le materie proprie di una determinata
funzione come il Consiglio di Stato, e uffici che hanno competenza limitata come gli uffici scolastici regionali. sopraordinata. Quindi vi sono le figure della gerarchia e della direzione, nonché quella del controllo e della delegazione.
La gerarchia è quel rapporto che si realizza quando un ufficio viene sottoposto ai poteri di comando, di indirizzo e di controllo di
2) Il grado a parità di competenza di materia, ripartita tra più uffici di diverso livello gerarchico.
3) Il territorio l’ambito territoriale in cui può esercitare i propri poteri ad es. una regione. un altro ufficio. Si esplica attraverso ordini, istruzioni, atti di coordinamento, di vigilanza, di decisione ecc. Questo tipo di
3. le nozioni di base. Le figure soggettive rapporto era un tempo molto comune ora vi è soltanto in alcune amministrazioni come quella militare.
Quando alle organizzazioni pubbliche, statali e non, sono configurate come persone giuridiche, significa che l’ordinamento La direzione consiste nella determinazione da parte di un ufficio nei confronti di un altro di un obiettivo da perseguire, si
riconosce loro la personalità giuridica pubblica o di diritto pubblico. concretizza mediante direttive, cioè atti che si limitano a definire i fini, lasciando al destinatario la scelta delle modalità e dei
mezzi da adottare.
Connesso al concetto di persona giuridica pubblica è quello di organo, cioè quella partizione organizzativa della persona
giuridica, l’ufficio, qualificato ad esprimere una volontà, consentendone l’imputazione dell’atto e degli effetti, ad es. in un Il controllo si concretizza in una verifica operata da un ufficio sull’attività svolta da un altro in base a delle direttive preventive,
in caso negativo si procederà all’adozione di misure sanzionatorie, ad es. la Corte dei conti. Il controllo può riguardare i singoli
comune il sindaco e il consiglio comunale.
La necessità dell’imputazione è dovuta a due ragioni: mantenere responsabilità al vertice di fronte alla varietà e alla complessità atti , l’attività complessiva o i risultati di un ufficio e si realizza anche con modalità diverse in relazione al soggetto (interno o
esterno), all’ambito (legittimità o merito), al tempo (preventivo o successivo), alla natura (amministrativa, contabile ecc.).
delle forme organizzative, dall’altra di assicurare la tutela delle posizioni giuridiche soggettive dei privati.
Gli elementi che caratterizzano l’organo sono due: il titolare e l’ufficio. Il primo è la persona fisica della quale l’ente si avvale per Con la delegazione un ufficio che è legittimato a provvedere a specifici interessi attribuiti alla sua cura, incarica un altro a
compiere una determinata attività preordinata al medesimo fine. In questo modo il secondo acquisisce poteri e facoltà che
manifestare la propria volontà, ma in termini impersonali, per il principio di continuità e di intercambiabilità, salvo casi
espressamente espressi, ad es. supplenza o delega, solo una persona è abilitata ad agire. Il secondo è la parte di potestà assegnata spetterebbero in via esclusiva al primo.
Rapporti di equiordinazione
dalla legge e delimitata dalla competenza.
Gli uffici invece svolgono compiti ausiliari e strumentali rispetto agli organi e servono a porre questi nelle condizioni di assolvere Due o più uffici possono essere posti anche sullo stesso piano, quindi in posizione di equiordinazione, quindi si hanno rapporti di
le funzioni loro assegnate, ad es. gli uffici dei ministri che devono fornire supporto al ministro per lo svolgimento dei compiti di parità o primazia.
definizione degli obiettivi, di elaborazione delle politiche pubbliche e di valutazione della relativa attuazione. Si verifica la prima ove vi siano più uffici che hanno gli stessi poteri anche se per materie diverse, ad es. dei dipartimenti
4.1 classificazione degli uffici pubblici (tipi) all’interno di un ministero. Si ha la seconda quando tra più organi in una situazione paritaria ve ne è uno che per taluni fini
particolari assume una posizione prevalente, ad es. il Presidente di un consiglio che oltre ad avere gli stessi poteri degli altri
La tipologia degli uffici pubblici è così varia da rendere impossibile una classificazione precisa, quindi ci si limita di volta in
volta a prendere in considerazione uno dei diversi profili che caratterizzano gli uffici: l’esistenza, la composizione, la struttura, la membri, ne ha altri più specifici, quali quello di convocazione di ordine e direzione dei lavori.
Rapporti di autonomia
natura, la durata, i compiti, l’area di intervento o gli effetti dell’attività.
1) abbiamo uffici necessari e non necessari. I primi sono quelli espressamente costituiti da una norma, senza che Con questo termine si indica la capacità di alcuni enti pubblici di autodeterminarsi in ordine alla soddisfazione degli interessi di
propria pertinenza. Vi sono vari tipi di autonomia: una politico-amministrativa quando ad un ente viene riconosciuto il potere di
all’amministrazione sia riconosciuta alcuna potestà in proposito (Consiglio nazionale della scienza e della
tecnologia, organo di consulenza del Ministro dell’istruzione. I secondi sono quelli istituiti autonomamente darsi un indirizzo politico-amministrativo diverso da quello del governo centrale, come regioni province e comuni e una
normativa quando ad un ente viene riconosciuto il potere di darsi norme rilevanti per il sistema generale delle fonti di diritto,
dall’amministrazione stessa ad es. una commissione di studi.
2) Uffici monocratici e collegiali, i primi costituiti solo da una persona fisica, ad es. il questore, gli altri da una pluralità come ad es. i regolamenti comunali di polizia urbana, di igiene, edilizia, ecc., una organizzativa o statutaria quando ad un ente
viene riconosciuto il potere di definire, con uno statuto, il proprio assetto strutturale interno per la parte no definita da una norma
ad es. consiglio di amministrazione di un ente pubblico. Gli uffici collegiali possono essere perfetti e imperfetti a
seconda che ai fini di una decisione sia indispensabile una discussione ad es. una commissione giudicatrice di un primaria, nonché le regole per il proprio funzionamento, una regolamentare quando ad un ente viene riconosciuto il potere di
concorso pubblico, rappresentativi e non a seconda che i titolari siano eletti o designati. adottare regolamenti organici, del personale, di contabilità o di servizio, una finanziaria quando ad un ente viene riconosciuto il
potere di finanziarsi autonomamente attraverso proventi derivanti dallo svolgimento di un’attività, una contabile quando ad un
ente viene riconosciuto il potere di tenere la propria contabilità, una tributaria quando ad un ente viene riconosciuto il potere di L’apparato ministeriale
assicurarsi entrate proprie attraverso l’imposizione di tributi come ad es. gli enti locali. Ora passiamo ad analizzare i modelli prevalenti, in iniziando dall’organizzazione ministeriale.
Rapporti di indipendenza I ministeri sono uffici complessi, dotati di personale e mezzi propri, che operano in settori di intervento omogenei. Si
Il concetto di indipendenza è diverso da quello di autonomia, in quanto quest ultimo può trovare attuazione solamente tra soggetti diversificano in ordine ai tipi di funzioni, alle soluzioni strutturali interne e periferiche, alle dimensioni ed alla disciplina.
posti in posizione di equiordinazione, quindi presuppone l’esistenza di un rapporto tra soggetti differenti, rapporto che in qualche Ma in tutti i ministeri ricorrono tre caratteri: il vertice è munito di governo, a capo dell’apparato amministrativo viene posto il
modo si vuole delimitare, mentre il principio di indipendenza è utilizzato in tutte quelle ipotesi nelle quali è necessario evitare che ministro, membro del Consiglio dei ministri, i poteri del ministro e del ministero sono identici, in quanto il primo opera nei limiti
si possono sviluppare relazioni tali da incidere sull’esercizio delle funzioni di un soggetto. Quindi non vi può essere indipendenza delle attribuzioni del secondo. Infine, l’organizzazione interna è di tipo divisionale, in quanto vi sono uffici intermedi (divisioni)
senza autonomia. Ad es. l’indipendenza della magistratura nei confronti del governo. e questi a loro volta in uffici generali (denominati dipartimenti o direzioni o servizi). Però vi sono numerose eccezioni e varianti.
Altri rapporti tra uffici L’ordinamento dei ministeri
Recentemente sono stati introdotti nuovi tipi di rapporti come ad es. quelli che derivano dalle conferenze di servizio e dagli L’ordinamento dei ministeri è disciplinato dal d.lg. n. 300/1999, 303/1999, 217/2001, 343/2001 e 181/2006. con il primo d.l. è
accordi tra pubbliche amministrazioni. stata riformata l’organizzazione ministeriale, delineando un nuovo assetto. Il decreto ha operato in tre diverse direzioni:
6. L’organizzazione pubblica italiana - riduzione degli apparati ministeriali, da 18 a 12, limitate le singole unità di comando (segretariati generali,
La molteplicità dei fini da perseguire e la necessità di assicurare la partecipazione dei numerosi e vari interessi di una società dipartimenti, direzioni generali).
fortemente differenziata provoca nell’amministrazione pubblica una tendenza alla diversificazione, complicandone le forme - Istituite 12 agenzie con funzioni tecnico-operative con conoscenze specialistiche (ad es. nei settori della protezione
organizzative. civile, della formazione e della istruzione professionale, dei trasporti e delle infrastrutture, della protezione
Oggi il potere pubblico è complesso e frammentato, composto da una pluralità di diverse amministrazioni. Accanto alle dell’ambiente e dei servizi sociali).
amministrazioni statali, vi sono altri pubblici poteri (regioni, comuni, enti pubblici ecc.) che agiscono seguendo itinerari diversi e - Si è provveduto alla concentrazione degli uffici periferici dell’amministrazione statale.
con problematiche differenti. Di conseguenza si moltiplicano le strutture, le funzioni diventano eterogenee, si producono conflitti. Oltre alla riforma dei ministeri si è provveduto a quella della Presidenza del Consiglio dei ministri, individuando le funzioni
In definitiva quella pubblica è un’organizzazione reticolar, articolata su più poli, collocati in aree diverse, l’amministrazione si tipiche e proprie della Presidenza del Consiglio dei ministri (ad es. rapporti del governo con il Parlamento, con gli organi
può definire multiorganizzativa. costituzionali, con le istituzioni europee, elaborazione dell’indirizzo politico generale, coordinamento dell’attività normativa ed
I principi fondanti amministrativa).
L’art 97 della cost. stabilisce una riserva di legge in materia di organizzazione pubblica, infatti ne individua nella legge stessa la Il nuovo assetto è entrato in vigore nel 2001 seppur con alcune modifiche (ad. es. con il d.l. n. 217/2001 il numero dei ministeri è
fonte primaria di disciplina, pur consentendo che aspetti non essenziali possano essere dettati da atti di normazione secondaria. I stato aumentato a 14), in seguito vi sono stati una serie di interventi normativi di assestamento. Infine con d.l. 181/2006 il numero
principi di imparzialità e di buon andamento impongono di operare le scelte organizzative con strumenti meno rigidi di quello dei ministeri è stato aumentato a 18. Pertanto gli obiettivi di fusione con la riduzione dei ministeri sono stati disattesi.
costituzionale, adeguando meglio le strutture alle varie esigenze che si prospettano. Le agenzie
L’istituzione, la modificazione, la soppressione e l’organizzazione degli uffici esterni, spetta al Parlamento, attraverso atti di Sono strutture che svolgono attività di carattere tecnico-operativo di interesse nazionale al servizio delle amministrazioni
normazione primaria, mentre quella degli uffici interni spetta al governo con atti di normazione secondaria. pubbliche, comprese quelle regionali o locali (ad. Es. l’Agenzia spaziale italiana) altre sono state chiamate ad operare in sede
Gli art. 5 e 14 cost. affermano rispettivamente il principio del decentramento e quello dell’autonomia degli enti locali territoriali, regionale e locale soprattutto nei settori della sanità, dell’ambiente ecc. Vi sono le agenzie soggette alle disposizioni generali
l’art. 99 e 100 cost. garantiscono l’indipendenza del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, ciò conferma la dissoluzione della contenute nel decreto stesso, le quali ne regolano l’ordinamento, il personale, e la dotazione finanziaria. Hanno propri organi,
funzione centralizzatrice dello Stato e afferma il sistema multiorganizzativo. propri bilanci e potestà di autorganizzazione. Sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza del ministero. I rapporti tra le
Un altro importante principio costituzionale è quello che riserva agli enti autonomi (regioni, città metropolitane, province e agenzie e i ministeri di riferimento sono disciplinati da apposite convenzioni.
comuni) potestà statutaria e regolamentare per disciplinare la propria organizzazione interna. Poi vi sono le agenzie sottoposte ad un regime speciale, che deroga le disposizioni generali, si tratta delle 4 agenzie fiscali: delle
L’organizzazione amministrativa si ispira non solo ai criteri sanciti dalla Costituzione ma anche ad altri di carattere generale, entrate, delle dogane, del territorio e del demanio. Alcune agenzie sono state soppresse come l’Agenzia per il servizio civile, altre
come ad es. al principio di sussidiarietà stabilito dalla Comunità europea, esso prevede che una istituzione di rango superiore sono di nuova istituzione ad es. l’Agenzia italiana del farmaco.
possa intervenire al posto di un’altra che opera a livello inferiore solamente qualora quest’ultima non sia in grado di svolgere in Le autorità indipendenti
modo adeguato i propri compiti. Questo principio è affermato anche dalla Costituzione che prevede che tutte le funzioni Abbiamo delle autorità costituite per lo svolgimento di funzioni pubblicistiche, atipiche, di regolamentazione del mercato e di
amministrative spettano ai comuni salvo che per assicurare un esercizio adeguato ed efficiente esse non debbano essere conferite tutela di diritti fondamentali, che hanno un particolare grado di indipendenza non solo dal potere politico, ma anche da quello
a seconda dei casi alle province, alle regioni o allo Stato. economico e burocratico, ad es. la Consob, l’Autorità della concorrenza e del mercato, il Garante per la tutela delle persone e di
Le amministrazioni pubbliche devono definire la propria organizzazione in modo da assicurare la rispondenza al pubblico altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali e l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni.
interesse dell’azione amministrativa e garantire nello stesso tempo la funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi e il Per garantire a tali autorità una posizione di neutralità e terzietà rispetto a tutti gli interessi esterni, sono previste tre misure:
perseguimento di obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità, quindi con un’ampia flessibilità delle strutture, il collegamento autonomia di gestione, garanzie in ordine ai requisiti soggettivi dei titolari (ad es. i componenti sono scelti tra persone di notoria
delle attività degli uffici, imparzialità e trasparenza dell’azione, nonché il soddisfacimento delle esigenze degli utenti. indipendenza e professionalità, non possono essere riconfermati, sono nominati con determinazione adottata ad intesa dai
Vi è anche il principio della distinzione dei compiti di indirizzo e di controllo, riservati agli organi politici e quelli di gestione presidenti della Camera del Senato e dei deputati).
riservati agli uffici dirigenziali, quindi abbiamo i dirigenti con capacità e poteri del privato datore di lavoro. La piena indipendenza delle autorità in questione si può apprezzare sotto il profilo funzionale, cioè in relazione all’azione di
Le fonti nazionali e comunitarie regolazione e protezione di interessi socialmente rilevanti. Sono quindi sottomessi alla legge per significare che non sono
Questi principi sono comuni a tutta l’organizzazione dei pubblici poteri, però la frammentarietà delle strutture comporta una subordinati ad altri soggetti, nemmeno ai poteri di indirizzo e di controllo del governo. Hanno un’ampia gamma di poteri, di
notevole diversificazione delle norme in relazione alla natura, alla forza e al contenuto. controllo, di indagine, di raccomandazione, di proposta e di sanzione.
La disciplina positiva dell’organizzazione amministrativa è contenuta in atti normativi, primari e secondari e amministrativi. Gli enti pubblici
Leggi e atti aventi forza di legge devono prevedere i lineamenti fondamentali dell’organizzazione dello Stato, quindi l’istituzione Il modello organizzativo dell’ente pubblico è molto complesso, spesso difficile da individuare i tratti comuni, l’ente pubblico è la
(ad es. quali e quanti ministeri), la struttura di base (l’articolazione dei ministeri in dipartimenti e direzioni generali), le somma di un insieme di istituti. Oggi per effetto della privatizzazione c’è stata una trasformazione di molti enti pubblici in s.p.a.
attribuzioni e le competenze degli organi (quelle spettanti ai ministeri e ai dirigenti generali). Caratteri
Tra gli atti normativi di carattere secondario rientrano i regolamenti e gli statuti degli enti pubblici. I primi definiscono l’assetto Con l’accentuazione del processo di moltiplicazione e di diversificazione i tratti comuni degli enti pubblici sono diminuiti, quindi
dell’ente attraverso la classificazione del personale in qualifiche funzionali e per ciascuna è fissato il numero dei posti. I secondi non esiste un tipo definito di ente pubblico, bensì tante figure organizzative che possono essere ricondotte ad un modello in
(tra i quali quelli regionali e locali) sono quegli atti che ne individuano le principali regole di organizzazione e funzionamento. termini generali.
Norme di organizzazione sono contenute anche in atti comunitari, infatti è stato attribuito ad alcuni soggetti nazionali il compito Con il termine ente pubblico si indica una persona giuridica che ha particolari attributi di natura pubblicistica e disciplinata da
di svolgere attività necessarie allo svolgimento di funzioni comunitarie (ad es. organizzazione comune dei mercati agricoli). Tra norme specifiche, in deroga a quelle che regolano le associazioni, le fondazioni e le società.
le fonti dell’organizzazione rientra anche la prassi. Elencare i criteri distintivi degli enti pubblici non è facile, perché se analizziamo le finalità di un ente, è pubblico ogni ente che
In conclusione, l’organizzazione pubblica è disciplinata da fonti eterogenee: da disposizioni costituzionali, da provvedimenti persegue istituzionalmente (non occasionalmente o in via secondaria) un fine pubblico , però anche soggetti privati perseguono
normativi di livello primario e secondario, da atti di autonomia e da comportamenti che condizionano di fatto le scelte finalità di interesse collettivo. Vi sono anche complicazioni se analizziamo il rapporto di servizio, quindi si può definire pubblico
amministrative. qualora si trova in uno specifico rapporto di diritto pubblico, che lo pone al servizio dello Stato.
Quindi meglio analizzare cosa per caso, individuando i vari elementi distintivi della natura pubblica di un ente: la titolarità dei
poteri d’imperio, l’istituzione da parte dello Stato o di altro ente pubblico, il riconoscimento della “operatività necessaria”
(impossibilità che i compiti attribuiti vengano espletati da altro soggetto ovvero impossibilità di fallimento o di estinzione),
l’assoggettamento al controllo o all’ingerenza dello Stato ecc. la combinazione di questi elementi, di volta in volta variabili, viene
considerata come indicatore del carattere pubblicistico dell’ente. Comunque le differenze sono maggiori dei tratti comuni, in La legge prevede la possibilità per le province ed i comuni di istituire organi di decentramento di compiti e di partecipazione dei
questa materia prevale l’atipicità quindi risulta impossibile definire una disciplina unitaria. cittadini all’amministrazione locale (circondari per le province e circoscrizioni per i comuni). Le circoscrizioni sono obbligatorie
Categorie principali nei comuni con più di 100.000 abitanti, facoltative per i comuni tra i 30.000 e 100.000 abitanti.
L’estrema varietà di enti pubblici ha reso difficile l’opera di classificazione, però a titolo esemplificativo possiamo dire che le Per quanto riguarda l’organizzazione e la gestione dei servizi pubblici locali, si distingue tra i servizi con rilevanza economica e
categorie principali di enti pubblici sono tre: quelli privi di rilevanza economica. Per i primi viene stabilito il principio della separazione tra la proprietà delle reti e degli
- enti territoriali (regioni e province) i propri atti amministrativi sono limitati in un territorio impianti, di norma riservata all’ente locale e all’erogazione del servizio affidata a soggetti terzi. L’affidamento del servizio può
- enti economici (aziende sanitarie locali e Agenzia del demanio), oggi molti di questi enti sono scomparsi perché avvenire in tre diversi modi: in via diretta (senza gara) a favore delle società di capitale (con procedure di evidenza pubblica, a
trasformati in spa (Iri, Eni, Enel). favore di società di capitale misto (pubblico e privato), nelle quali il socio privato sia scelto con procedure di evidenza pubblica;
- Enti non economici che comprende tutti gli enti che non rientrano nelle prime due categorie, quindi è formata da in via diretta a società di capitale interamente pubblico.
realtà che disomogenee sul piano delle funzioni e delle strutture, avendo in comune soltanto la disciplina collettiva L’erogazione del servizio pubblico locale privo di rilevanza economica è affidato direttamente dall’ente locale a società di
del rapporto di lavoro per i propri dipendenti. capitale interamente pubblico, ad aziende speciali e ad istituzioni.
A fronte dell’estrema ampiezza e frammentazione del sistema degli enti non economici, si è cercato di stabilire regole uniformi, Le strutture di coordinamento amministrativo e le amministrazioni composte
anche se queste non possono riguardare le funzioni ed i fini (elementi di differenziazione degli enti), ma hanno interessato gli Con il processo di moltiplicazione e di differenziazione dei centri di poteri si è reso necessario l’individuazione di adeguati
strumenti ed i mezzi, cioè il personale e la finanza. strumenti di coordinamento tra soggetti che agiscono nei vari settori di interesse pubblico.
Anche sotto il profilo dell’organizzazione interna degli enti pubblici, le soluzioni adottate si rivelano assai articolate. Come Abbiamo strumenti di tipo procedimentale (conferenza di servizi e accordo di programma) e strumenti di natura organizzativa
modello base è stato seguito quello della società per azioni, con un vertice formato da un presidente e da un consiglio di (strutture di coordinamento e di raccolta tra soggetti pubblici che agiscono in sede nazionale e locale), nonché le amministrazioni
amministrazione, con un organo di controllo e con un’assemblea di partecipanti o soci. Tuttavia ancora una volta nel diritto composte e le organizzazioni a rete.
positivo si trovano diverse varianti. Organizzazione amministrativa e strumenti privatistici
I consorzi di enti pubblici Al fine dello svolgimento di talune attività delle pubbliche amministrazioni si ricorre anche a strumenti propri del diritto privato,
Una trattazione a parte meritano i consorzi di enti pubblici. Nella esperienza della pubblica amministrazione sempre più di al fine di assicurare maggiore efficienza ed economicità dell’azione pubblica. L’utilizzazione di strumenti privatistici da parte di
frequente ci si imbatte nel fenomeno consortile. Queste presentano tre tratti comuni: una pluralità di soggetti pubblici portatori di pubblici poteri non avviene in modo completo, in quanto non viene abbandonata l’idea dell’amministrazione come titolare di una
interessi affini, un vincolo associativo e un apparato organizzativo stabile dotato di personalità giuridica. Per il primo elemento, posizione di preminenza, imponendo deroghe ed eccezioni al diritto comune.
possiamo notare che tra i consorziati esiste un’affinità di interesse che preesiste alla costituzione del rapporto giuridico, infatti Questa situazione dà luogo a numerose incertezze perché spesso non risulta chiaro quale regime giuridico debba essere applicato
viene creato per assolvere a compiti che sono propri di tutti i partecipanti, per quanto riguarda il secondo, la relazione associativa e in quale misura. Inoltre non sempre risulta conforme ai principi dell’ordinamento comunitario, che presuppone la parità
può derivare da un contratto, infine relativamente al terzo elemento si evidenzia la necessità della presenza di un apparato dell’amministrazione con le altre parti in cui essa esercita attività di regime di diritto privato.
organizzativo dotato di personalità giuridica. La disciplina di questi consorzi è contenuta nell’art. 31 d.lg 267/2000, tale articolo L’amministrazione pubblica in forma privata: società di diritto speciale, amministrazioni private per l’esercizio di
ha disposto che possono essere costituiti consorzi tra enti locali soltanto per la gestione dei servizi pubblici. funzioni pubbliche e amministrazioni private in pubblico comando
L’amministrazione regionale e locale I tipi principali di amministrazioni pubbliche in forma privata sono tre: le c.d. società anomale o di diritto speciale o legali
Dopo aver analizzato l’organizzazione ministeriale, passiamo agli enti autonomi territoriali: regioni, province e comuni. Anche (società per azioni che presentano caratteri derogatori rispetto al modello definito dal codice civile in quanto previste e regolate
essi sono enti pubblici, ma si differenziano perché sono indipendenti dallo Stato. La loro indipendenza deriva dal fatto di essere da una legge che ne detta i principi essenziali (ad es. Cassa deposito e prestiti, Coni servizi ecc..)
rappresentativi della collettività di riferimento, quindi titolari di poteri di indirizzo politico-amministrativo. Il secondo tipo di modello è quello delle amministrazioni private per l’esercizio di funzioni pubbliche, cioè di quei soggetti
Trovano la loro disciplina nella Costituzione, infatti sono elementi costitutivi della Repubblica, quindi fanno parte dell’assetto privati ai quali è attribuito dalla legge l’esercizio di compiti pubblici (associazioni e fondazioni che gestiscono la previdenza e
fondamentale della Repubblica. l’assistenza obbligatoria per talune categorie di lavoratori come avvocati, notai), naturalmente la natura della funzione esercitata
Nell’ambito di questi enti si sono costituiti altri organismi, di minore importanza e non diffusi su tutto il territorio, ad es. le giustifica la previsione di specifici controlli pubblici.
comunità montane (unione di comuni montani con compiti di valorizzazione delle zone montane), le città metropolitane (previste Infine abbiamo le amministrazioni private in pubblico comando, l’ipotesi più diffusa è quella delle società per azioni nelle quali
dalla Costituzione e dalla legge, ma non ancora costituite, che acquistano tutte le funzioni della provincia), i municipi (la cui soggetti pubblici detengono partecipazioni azionarie, in questi casi si applicano le norme civilistiche in materia societaria che
istituzione può essere prevista dagli statuti dei comuni derivanti dalla fusione di due o più comuni contigui). definiscono le relazioni giuridiche tra società e azionisti.
L’organizzazione di governo e i rapporti tra organi politici e organi amministrativi. I privati in funzione dell’amministrazione: esercizio privato di funzioni pubbliche, concessioni e contratti di servizio
L’organizzazione di governo delle regioni, delle province e dei comuni è regolata in modo uniforme in sede nazionale, secondo Le amministrazioni pubbliche provvedono alla realizzazione dei propri fini e all’esercizio delle proprie funzioni anche
un modulo proprio dello Stato centrale. Infatti vi è un consiglio (regionale, provinciale, comunale) eletto dalla collettività, con avvalendosi di soggetti privati. Talvolta piuttosto che costituire uffici e assumere personale, risulta più conveniente affidarli a
compiti normativi, di indirizzo e di controllo; una giunta con compiti esecutivi e di supporto del capo dell’esecutivo, un terzi, utilizzando organizzazione e mezzi propri, cioè il servizio viene esternalizzato.
presidente (regionale, provinciale) o sindaco (nei comuni) con compiti di direzione dell’amministrazione e di rappresentanza Vi è anche una legge che demanda a determinati soggetti l’esercizio di funzioni pubbliche, ad es. i notai che svolgono un
dell’ente. esercizio privato di funzioni pubbliche, vi è un’attribuzione ad un soggetto esterno all’amministrazione della titolarità di un
La regola è che il capo dell’esecutivo venga scelto direttamente dai cittadini (ma gli statuti regionali possono adottare soluzioni munus (incarico) pubblico, temperata da poteri di vigilanza degli organi pubblici relativamente al servizio dell’attività.
diverse), ad esso spetta scegliere (e revocare) i componenti della giunta (assessori). Il consiglio non può influire nella formazione Tra soggetti pubblici e privati possono stabilirsi rapporti che vengono disciplinati da atti autoritativi come nel caso delle
della giunta, ma determinare con una mozione di sfiducia la cessazione della carica della stessa e del capo dell’esecutivo. Vi è un concessioni di servizio. Tali concessioni vengono utilizzate quando una pubblica amministrazione vuole affidare ad un terzo un
legame indissolubile tra il capo dell’esecutivo e il consiglio, qualunque causa faccia cessare dalla carica il primo determina lo servizio, regolando mediate atto gli obblighi, ad es. il Ministero dei trasporti attribuisce mediante concessione l’attività di
scioglimento del secondo e viceversa. revisione degli autoveicoli ad officine che abbiano determinati requisiti.
Il consiglio è eletto con un sistema maggioritario, temperato a garantire la rappresentanza proporzionale dei vari gruppi politici. Oppure un’attività di pubblico interesse può essere affidata a privati mediante contratto, quindi utilizzando un’organizzazione
Queste norme configurano i governi regionali e locali come sistemi di tipo presidenziale, con lo scopo di stabilizzare l’esecutivo esterna per lo svolgimento di una determinata attività (ad es. il servizio di pulizia degli edifici pubblici), però questa ha natura
e di poter dare maggiore efficienza all’azione amministrativa. privata e non di servizio pubblico.
L’organizzazione amministrativa In tutti questi casi, tra soggetto pubblico e privato si instaura un rapporto di ausiliarietà e di collaborazione, tale rapporto
Vi è una grande varietà di schemi organizzativi, ma vi sono alcuni tratti comuni. Ogni assessore (regionale, provinciale o comporta una ripartizione di compiti e di poteri. Quindi si istaurano rapporti con privati, ad es. banche che agiscono come
comunale) è posto a capo di un complesso ufficio, identificato in base alla materia di propria competenza (urbanistica, collettori delle imposte, o di privati posti sotto il controllo pubblico, ad es. la Consip che svolge attività di conduzione,
commercio, agricoltura) denominato assessorato. manutenzione, e sviluppo dei sistemi informatici del Ministero dell’economia e delle finanze, sia rapporti pubblici come l’Aci
Nei comuni e nelle province è prevista la presenza di un eventuale direttore generale e di quella necessaria del segretario quale tenutario del Pubblico registro automobilistico Pra.
comunale e provinciale. Organizzazione amministrativa e Unione europea
Il direttore generale può essere nominato nelle province e nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, dal sindaco o Nel corso degli ultimi anni, la complessità del sistema politico-amministrativo comunitario si è accentuata. Sotto il profilo
dal presidente della provincia, ha un contratto a tempo determinato, provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organizzativo l’Unione europea è divenuta una struttura composita, perché comprende non soltanto le istituzioni comunitarie con
organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia. i loro apparati burocratici, ma anche quelle degli Stati membri, che sono chiamate a partecipare, a diversi livelli, al processo di
Anche il segretario comunale non è elettivo, è un impiegato di carriera selezionato mediante pubblico concorso. Prima era elaborazione delle decisioni comunitarie. Spesso gli Stati membri hanno dovuto adeguare le proprie strutture a quelle
dipendente dello Stato, oggi dipendente di un’apposita Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e sopranazionali.
provinciali ed intrattiene un rapporto di tipo fiduciario con il sindaco o il presidente della provincia. Il segretario esercita funzioni
di collaborazione e di consulenza amministrativa e quando non viene nominato il direttore generale, le funzioni di questo
vengono esercitate dal segretario.
IL PERSONALE
Le funzioni sono distribuite fra i vari uffici che compongono l’organizzazione amministrativa, però sono materialmente svolte da Il personale professionale
persone fisiche. Queste prestano la propria attività al servizio della pubblica amministrazione. La seconda specie di personale volontario è rappresentata dal personale professionale. In questi casi la titolarità dell’ufficio viene
attribuita ad un soggetto che questi appartenga ad una “carriera”. Il soggetto deve appartenere ad un corpo burocratico di
Rapporto di ufficio e rapporto di servizio
Il personale che presta servizio presso le pubbliche amministrazioni, assume, in alcuni casi, ma non sempre, anche la titolarità professione, selezionati in base al merito, i quali, in cambio della retribuzione, pongono permanentemente e continuativamente la
propria capacità lavorativa al servizio dell’amministrazione.
dell’ufficio, quindi il servizio e la titolarità dell’ufficio sono due cose diverse. Il rapporto di servizio riguarda l’attività lavorativa,
che il dipendente si obbliga a prestare in cambio della retribuzione. Il rapporto di ufficio è il rapporto che lega il dipendente ad Qui il rapporto di servizio esiste indipendentemente dal rapporto di ufficio.
Mentre gli uffici a titolarità onoraria sono in genere espressione di rappresentanza politica, quelli a titolarità professionale
una componente dell’organizzazione. Mediante quest’ultima il dipendente assume la titolarità dell’ufficio ed acquisisce la
capacità di esercitare poteri e funzioni attribuiti a tale ufficio. In quanto titolare di una sfera di funzioni pubbliche, si dice che il riflettono il criterio del merito, i primi assicurano la realizzazione del principio democratico, i secondi il rispetto di imparzialità
amministrativa.
dipendente è un funzionario pubblico.
Principi comuni ai titolari di uffici Tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno sono intestate agli uffici dirigenziali, la cui titolarità spetta a
La disciplina che regola il rapporto di ufficio è variabile, cambia in base al tipo di ufficio che si prende in considerazione. La personale professionale.
titolarità dell’ufficio si acquisisce per nomina da parte del titolare di altro ufficio o per elezione. La titolarità dell’ufficio si può Il personale precario
perdere oltre che per dimissioni anche per altre cause: scadenza del termine o per revoca o rimozione decisa dalla stessa autorità Vi sono categorie di personale il cui rapporto di servizio presenta l’elemento della subordinazione, ma non quello della stabilità, i
precari, proprio perché assunto per un periodo di tempo determinato, per esigenze temporanee e straordinarie, spesso reclutato
che ha provveduto alla nomina o da altra autorità, essa può avere natura più o meno discrezionale.
Esistono alcuni principi comuni che si applicano a tutti i titolari di uffici. senza concorso, però prima o poi viene, mediante appositi provvedimenti legislativi, immesso stabilmente in ruolo, con rapporto
di tempo indeterminato. In questo modo i precari si sottraggono al concorso, ed è per questo motivo che la legge ha posto dei
Il primo principio è quello della continuità dell’ufficio, anche in caso di discontinuità del suo titolare. In caso di impedimento
temporaneo del titolare, sovente la legge individua il soggetto che ha il compito di sostituirlo: il supplente o vicario. Oppure divieti di assunzione dei precari, disattendendoli in un ampio numero di casi particolari.
Più di recente si è sempre più utilizzata la flessibilità dei rapporti di lavoro, le pubbliche amministrazioni si sono avvalse delle
l’ufficio può essere affidato al titolare di un ufficio diverso, che ne diviene ad interim, il reggente.
Quando invece il rapporto di ufficio si estingue per scadenza del termine, il titolare resta in carica fino alla nomina del forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego previste dal codice civile e dalle leggi sul lavoro subordinato nell’impresa.
(contratto a tempo determinato, formazione lavoro, fornitura temporanea di lavoro ecc..). quindi il divieto di assunzione a tempo
successore, la proroga però non può protrarsi oltre i 45 giorni, decorsi i quali, gli atti dell’ufficio divengono nulli, ed anche
durante la proroga il titolare deve limitarsi all’ordinaria amministrazione. La mancata nomina del successore genera per il titolare indeterminato di lavoratori con contratti a tempo determinato è vietata, pertanto la conversione del rapporto di lavoro a tempo
determinato, che è applicata nel settore privato, continua a non trovare applicazione nel lavoro pubblico. Ma questa differenza tra
dell’ufficio competente, una responsabilità per danni.
Il secondo principio riguarda il conferimento della titolarità degli uffici. L’art 51 della Cost. in applicazione del principio di pubblico e privato è giustificata dal principio dell’accesso mediante concorso nel settore pubblico, art 97 della Cost., mentre è del
uguaglianza prevede che “tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in tutto estraneo alla disciplina del lavoro privato.
condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge”. Il personale con rapporto di lavoro autonomo
Altri principi si riferiscono all’esercizio delle funzioni pubbliche, devono adempiere a tali funzioni con disciplina ed onere, Alcune categorie di personale professionale, non hanno né l’elemento della stabilità, né quello della subordinazione, si tratta del
personale assunto con rapporto di lavoro autonomo, che le pubbliche amministrazioni sono autorizzati a costituire con soggetti
mantenere separati l’interesse dell’ufficio da quello del titolare, nonché il patrimonio dell’ufficio da quello del titolare. Principi
oggi scontati, ma che si sono affermati nel corso di un lungo processo storico (quando gli interessi privati del sovrano si scelti discrezionalmente. Generalmente ciò avviene per esigenze in cui la pubblica amministrazione non può far fronte con
personale in servizio, conferendo incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata,
confondevano con gli interessi pubblici dello Stato.
Questi principi sono affermati mediante norme precise che puniscono i reati di corruzione, concussione e peculato. luogo, oggetto, compenso.
Gli uffici che di diretta collaborazione del ministro possono essere assegnati esperti e consulenti per particolari professionalità e
Il personale non volontario
Il rapporto di servizio può essere volontario o obbligatorio. Quest ultimo assume notevole importanza nel settore della difesa, specializzazioni con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Spesso si abusa di questi strumenti, quindi la
giurisprudenza ha precisato le circostanze che giustificano il ricorso a queste categorie di incarichi: devono ricorrere esigenze
come prevede l’art. 52 della Cost. “la difesa della patria è sacro dovere del cittadino” anche se il servizio di leva obbligatorio nel
2005 è stato sospeso, ma può essere ripristinato con decreto del Presidente della Repubblica in caso di insufficienza del personale specifiche e contingenti, queste devono essere individuate in modo oggettivo, in via preventiva e sulla base di valutazioni certe e
puntuali e soprattutto deve trattarsi di esigenze cui non è possibile far fronte con persone già in servizio.
militare volontario, a fronte di particolari situazioni: deliberazione dello stato di guerra o grave crisi internazionale.
Il personale non professionale La disciplina europea dell’impiego con le pubbliche amministrazioni nazionali
Il personale volontario si distingue in due categorie: personale professionale e non professionale (o onorario). La scelta del Il diritto europeo influisce sulle discipline nazionali relative al personale professionale al servizio delle pubbliche
funzionario onorario è in genere di natura politico-discrezionale, non presuppone concorso, in genere avviene per nomina o amministrazioni degli Stati membri. I dipendenti pubblici sono lavoratori, le norme europee allo scopo di costituire un mercato
elezione, però la legge prevede alcune cause di incandidabilità, ineleggibilità o incompatibilità. comune proteggono la libertà di circolazione dei lavoratori, senza discriminazione sulla nazionalità. Però gli Stati membri
conservano la facoltà di discriminare in base alla cittadinanza nazionale quando si tratta dell’accesso agli impieghi nella pubblica
L’incandidabilità prevista per coloro che hanno riportato alcune condanne penali, rende nulla l’elezione o la nomina.
L’ineleggibilità ha lo scopo di impedire che alcuni soggetti possano approfittare della loro carica per influenzare il procedimento amministrazione. Secondo la Corte di giustizia della Comunità europea il requisito della nazionalità può essere imposto
esclusivamente per l’accesso a quei posti che implicano partecipazione all’esercizio di poteri pubblici, ovvero tutela di interessi
elettorale a proprio vantaggio, la causa di ineleggibilità non ha effetto se l’interessato cessa dalla carica che lo rende in eleggibile
prima della presentazione della candidature. L’incompatibilità mira ad evitare situazioni di conflitto di interessi, ovvero il cumulo generali. Quindi può valere per le funzioni tipiche e specifiche dello Stato come la difesa, la sicurezza nazionale, la giustizia, gli
affare esteri, per il resto deve essere consentito l’accesso in condizioni di uguaglianza a tutti i cittadini europei.
di più cariche da parte della medesima persona.
In secondo luogo la disciplina dei diritti e degli obblighi del funzionario onorario verso l’amministrazione è molto ridotta, in Per adeguare l’ordinamento italiano ai principi europei, sono stati indicati, tassativamente i posti per i quali può essere stabilito il
requisito di cittadinanza italiana, (dirigenti nelle amministrazioni statali, funzioni di vertice amministrativo delle strutture
quanto lo scambio tra lavoro e retribuzione assume un rilievo marginale, prevalendo l’aspetto dell’identificazione del funzionario
nell’organizzazione. periferiche della amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici, delle province, comuni, regioni, contabili, avvocati e procuratori
dello Stato, Ministero affari esteri, interno, giustizia, difesa, economia, Corpo forestale.
In terzo luogo il compenso del funzionario onorario non è elemento essenziale del rapporto e comunque non è una vera e propria
retribuzione, ma una indennità (spesso consistente) percepita a titolo di rimborso degli oneri sostenuti. Poiché la legge tutela “il Il pubblico impiego
diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche negli enti locali ad espletare il mandato, disponendo del tempo, dei L’affermarsi di una burocrazia professionale, cioè di un corpo di impiegati di carriera cui viene riservata la titolarità di uffici
servizi e delle risorse necessarie” quindi viene corrisposta una indennità di funzione e se lavoratori dipendenti, hanno diritto di amministrativi, ha segnato la formazione dello Stato moderno.
essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per il periodo del mandato. Il pubblico impiego è inteso come istituto giuridico è diventato oggi un modello recessivo. Un quinto del personale professionale
è legato all’amministrazione da un rapporto di pubblico impiego.
In quarto luogo il rapporto del funzionario onorario è a termine, in quanto è di natura politica ed in un ordinamento democratico
un rapporto di tale natura non può che essere temporaneo. I caratteri del pubblico impiego
Il rapporto di pubblico impiego presenta due caratteri fondamentali: è strettamente collegato al rapporto di cittadinanza ed è un
Il personale non professionale è una categoria molto ampia, vi sono parlamentari, membri del governo, amministratori di enti
pubblici, presidenti di regioni, assessori e consiglieri regionali, amministratori di enti locali ecc. rapporto di tipo pubblico.
Il rapporto di cittadinanza, indica una relazione di appartenenza dell’individuo allo Stato, non si tratta, anzi, di un rapporto, ma di
uno status, cioè di una posizione del soggetto nell’ordinamento, da cui derivano diritti e doveri. Il rapporto di pubblico impiego
rappresenta un approfondimento dello status di cittadinanza, solo il cittadino può essere parte di un rapporto di pubblico impiego,
poi perché il rapporto di pubblico impiego riproduce la struttura dello status di cittadinanza. Esso esprime una relazione di
appartenenza allo Stato più profonda di quella del normale cittadino. Tale appartenenza implica maggiori diritti di partecipazione
all’esercizio di poteri pubblici, ma anche maggiori doveri di fedeltà verso la comunità statale. Questa concezione dell’impiegato
pubblico come cittadino speciale si riflette anche nella Costituzione.
Il secondo carattere fondamentale del rapporto di pubblico impiego, peraltro collegato al primo, è la sua natura di diritto Il personale delle autorità indipendenti
pubblico. Per ragioni d’ordine ideologico e culturale, il rapporto di impiego pubblico era considerato come una relazione fra Il personale delle autorità indipendenti non può essere compreso nell’ambito del pubblico impiego, in quanto sono già in essere
cittadino e Stato e la scienza giuridica italiana non poteva ammettere relazioni paritarie fra Stato e cittadino, quindi quei rapporti moduli propri fortemente caratterizzati da elementi privatistici in correlazione con l’autonomia su cui le autorità indipendenti
non potevano essere regolati dal diritto privato, ma dal diritto pubblico, in quanto lo Stato è in posizione di supremazia e il fondano la loro presenza nell’ordinamento, quindi il regime che si applica al personale delle autorità indipendenti si basa sulle
privato in posizione di soggezione. disposizioni dei regolamenti da ciascuna di esse adottati, i quali devono uniformarsi ai criteri fissati dal contratto collettivo di
Vi è anche una ragione di carattere tecnico-giuridico, una buona parte del personale professionale è titolare di uffici pubblici, lavoro in vigore per la Banca d’Italia.
quindi questo personale è legato all’amministrazione da una relazione bipolare, per un verso essa regola lo scambio fra lavoro e Il rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni
retribuzione (rapporto di servizio), per l’altro, attraverso di essa si attribuiscono anche, ad un soggetto privato, le funzioni Il personale professionale, in prevalenza, è legato all’amministrazione da un rapporto di natura privatistica, regolato dal diritto
intestate ad un pubblico ufficio (rapporto d’ufficio). Pag 125 comune del lavoro. Vari d.lg. hanno disposto la privatizzazione dei rapporti di impiego di più dell’80% dei dipendenti pubblici.
Il regime giuridico del pubblico impiego Quindi il regime giuridico dei rapporti di impiego con le pubbliche amministrazioni si equipara a quello dei rapporti di lavoro
Il regime giuridico del rapporto del pubblico impiego si basa su quattro principi che lo differenziano nettamente da quello subordinato con imprese private. Si dispone l’applicazione della stessa disciplina che regola il lavoro subordinato nell’impresa.
privato. Il regime giuridico del rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni
1) l’amministrazione costituisce il rapporto con l’atto di nomina, inteso come manifestazione di potere pubblico, Il regime giuridico del rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni poggia su quattro principi fondamentali,
qualificato come provvedimento amministrativo unilaterale, condizionato nell’efficacia all’accettazione del collegati l’uno all’altro.
destinatario. Il primo principio è quello dell’origine contrattuale del rapporto: l’assunzione nelle pubbliche amministrazioni avviene con
2) Anche la disciplina del rapporto è unilaterale nel senso che è contenuta nella legge. 1908 approvazione del primo contratto individuale di lavoro.
statuto degli impiegati civili dello Stato, oggi vigente quello del 1953. tale disciplina legislativa ha rappresentato un Il secondo principio è quello della regolamentazione contrattuale del rapporto: i rapporti individuali di lavoro sono regolati
privilegio per i dipendenti pubblici, per tutelare l’imparzialità essa accordava loro delle garanzie sconosciute ai contrattualmente.
dipendenti privati Il terzo principio è quello della gestione del rapporto mediante atti negoziali:le misure inerenti alla gestione del rapporto sono
3) Il rapporto di pubblico impiego si modifica ed estingue per effetto di decisioni che sono a loro volta espressione di assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, quindi la promozione, il trasferimento o il licenziamento di un
potere pubblico. dipendente pubblico non sono provvedimenti amministrativi, ma atti negoziali, come tra impresa privata e dipendente.
4) La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo costituisce infine l’ultimo elemento del regime giuridico del Pertanto in base all’ultimo principio, sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative
rapporto di pubblico impiego. ai rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Le categorie di personale con rapporto di impiego pubblico: tratti comuni L’applicazione del diritto comune del lavoro e i suoi limiti
Anche se assai ridotta rispetto al passato, l’area del personale professionale legato all’amministrazione da un rapporto pubblico La privatizzazione dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni comporta l’applicazione della stessa disciplina valida
impiego è ancora piuttosto vasta. 551.000 dipendenti, 1.024 carriera diplomatica, 1.547 carriera prefettizia, 130.229 personale per i rapporti di lavoro subordinato nell’impresa. Essi vengono sottoposti ad un diritto del lavoro comune a pubblici e privati
militare, 321.000 forze di polizia di Stato, 10.434 magistrati, avvocati e procuratori dello Stato, 54.835 professori e ricercatori operatori.
universitari, 31.995 vigili del fuoco. Questo diritto del lavoro comune poggia su tre principi:
Tutti hanno almeno due tratti comuni: si tratta di funzionari con funzioni pubbliche che rappresentano il cuore della sovranità - Il primo è un rinvio mobile alla disciplina privatistica: i rapporti individuali di lavoro con le pubbliche amministrazioni sono
degli Stati (difesa, affari esteri, ordine pubblico, giustizia), settori per i quali il diritto europeo consente il requisito della disciplinati dalle disposizioni del codice civile, il rinvio è mobile perché non si riferisce a singole e specifiche regole, ma a tutte
cittadinanza. le norme, vigenti e future che regolano e regoleranno il lavoro subordinato nell’impresa.
In secondo luogo, si tratta di dipendenti che hanno sempre ricevuto un trattamento normativo speciale, differenziato rispetto a - Il secondo principio mira ad eliminare la disciplina speciale passata del lavoro pubblico. Esso esclude l’applicazione, ai
quello riservato alla generalità degli impiegati pubblici. rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni, della vecchia disciplina legislativa e regolamentare del pubblico impiego,
La disciplina del rapporto di lavoro varia a seconda delle diverse categorie. vigente prima della privatizzazione del 1993. le norme generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13 gennaio
Il personale diplomatico e delle carriere prefettizie 1994, cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento della sottoscrizione dei contratti collettivi del quadriennio 1998-2001.
Il personale della carriera diplomatica e prefettizia, è preposto ad uffici cui è attribuita una complessiva funzione di - Il terzo principio contrasta la disciplina speciale futura del lavoro pubblico, cioè le eventuali disposizioni di legge, regolamento
rappresentanza dello Stato. Gli agenti diplomatici hanno il compito di rappresentanza dello Stato verso l’esterno, in ambito o statuto che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni
internazionale, verso l’interno, in periferia, nel caso dei prefetti. pubbliche o a categorie di essi. Questa disciplina può essere derogata da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte
Tutto ciò spiega la chiusura verso l’esterno delle rispettive carriere e si procede in base al merito e giustifica la speciale relazione derogata, non è ulteriormente applicabile, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario. Di conseguenza, le
fiduciaria con il governo, al venir meno possono essere collocati a disposizione del servizio. norme legislative speciali, applicabili ai soli rapporti di lavoro pubblico, sono derogabili dai contratti, sia che questi prevedano un
Il personale militare e delle forze di Polizia di Stato trattamento più favorevole, che meno favorevole. La legge speciale si presume avere sempre natura dispositiva, applicandosi
Il regime dell’impiego pubblico trova virtù nel suo carattere tradizionalmente autoritario, improntato sulla ineguaglianza delle soltanto ove le parti non abbiano diversamente disposto.
parti e sulla supremazia dello Stato sui suoi dipendenti. La natura paritaria del rapporto di lavoro privato mal si concilierebbe con In conclusione, per effetto di questi tre principi, dipendenti privati e dipendenti pubblici vengono assoggettati alle medesime
i criteri gerarchici e di disciplina che ispira la disciplina del personale militare e delle forze di polizia di Stato. Tali criteri sono la regole. Le norme disposte per i primi, si applicano automaticamente anche ai secondi, in base al primo principio, ai secondi non
compressione dei diritti sindacali, (divieto di sciopero, iscrizione ad associazioni sindacali). sono più applicabili regole che non valgono anche per i primi, in base al secondo e terzo principio. Pag 134
Ma anche per questa categoria di persone il regime pubblicistico ha progressivamente subito attenuazioni e contaminazioni con il La disciplina della contrattazione collettiva
regime privato, infatti la Polizia di Stato è stata smilitarizzata ed il rapporto di impiego è regolata da decreti del Presidente della A differenza di quanto accade per i contratti collettivi di lavoro stipulati da imprese private, la legge stabilisce il modo in cui le
Repubblica adottati a seguito di accordi sindacali. Mentre il rapporto di impiego delle forze di polizia rimaste ad ordinamento pubbliche amministrazioni devono stipulare i propri contratti collettivi. Il d.lg. n. 165/2001 in particolare regola tre aspetti: la
militare (Carabinieri e Guardi di Finanza) e delle Forze armate, sono regolati da decreti concertati con gli organi di struttura, i soggetti e le procedure della contrattazione. Appositi accordi individuano i comparti della contrattazione collettiva
rappresentanza interna Cocer. nazionale, all’autonomia collettiva spetta anche disciplinare la durata dei contratti collettivi nazionali. La legge prevede tre livelli
Magistrati, avvocati dello Stato e docenti universitari contrattuali: il primo livello definisce i comparti che sono unità negoziali che si riferiscono a settori affini. Ciascuno di essi
Il rapporto di diritto pubblico, prescelto per i suoi tratti garantistici, serve ad assicurare la neutralità politica e l’indipendenza di comprende categorie di personale pubblico cui si applica uno stesso contratto collettivo, in genere si tratta di dipendenti che
determinate categorie di personale professionale. lavorano per amministrazioni pubbliche dello stesso tipo, ad es. dipendenti dei ministeri, del servizio sanitario nazionale, delle
Tale esigenza è particolarmente avvisata per i magistrati. La Costituzione impone che il loro status sia regolato dalla legge, regioni ed enti locali. I comparti costituiscono un limite alla privatizzazione, perché escludono che i dipendenti pubblici possano
inoltre a differenza di quanto avviene per i normali rapporti di impiego pubblico, è prevista la stabilità e l’inamovibilità dei essere regolati da contratti collettivi applicabili anche a lavoratori del settore privato. Il secondo livello contrattuale è costituito
magistrati. La Costituzione vieta che essi siano dispensati o sospesi dal servizio, o destinati ad altre sedi o funzioni senza il loro dai contratti collettivi nazionali, detti di comparto, ad es. tutti i dipendenti ministeriali. Il terzo livello contrattuale è costituito dai
consenso, salvo decisione del Consiglio superiore della magistratura. Questo è noto come organo di autogoverno che adotta tutti i contratti collettivi integrativi, che si riferiscono al personale di una singola amministrazione, ad es. i dipendenti del Ministero
provvedimenti amministrativi che incidono sullo status del magistrato, assunzioni, trasferimenti, promozioni, sanzioni dell’economia e delle finanze.
disciplinari. La legge regola direttamente la contrattazione nazionale, e quest’ultima ha il compito di disciplinare la contrattazione integrativa.
Stessa disciplina spetta agli avvocati e procuratori dello Stato, equiparati ai magistrati. Essa può svolgersi sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali. Le singole amministrazioni non possono
Anche per i professori e i ricercatori universitari è previsto che siano inamovibili, questo per tutelare l’autonomia e per garantire i sottoscrivere contratti integrativi in contrasto con quelli nazionali e, in caso di difformità, le clausole dei contratti integrativi sono
valori costituzionali del pluralismo culturale e della libertà della scienza. Anche se ciò non è previsto dalla Costituzione. nulle.
I soggetti della contrattazione nazionale sono: una parte pubblica, che rappresenta le amministrazioni del comparto, e una parte
sindacale che rappresenta i rispettivi dipendenti. Le amministrazioni sono rappresentate di diritto dall’Agenzia per la
rappresentanza negoziale Aran delle pubbliche amministrazioni, è un organo tecnico e le norme tutelano l’autonomia e
l’indipendenza dal corpo politico. La legge detta un’apposita disciplina per l’individuazione delle parti sindacali, garantendo che dello sviluppo professionale, l’equilibrio fra i due sistemi è affidato alla contrattazione collettiva che disciplina l’inquadramento
tutti i lavoratori appartenenti alla categoria cui il contratto è destinato, siano democraticamente rappresentati in sede di dei dipendenti pubblici.
stipulazione dell’accordo, quindi l’Aran è tenuta ad ammettere alle trattative tutte le organizzazioni sindacali che abbiano La disciplina derogatoria del rapporto
raggiunto una soglia minima di rappresentatività del 5% di elettori/voti totali. L’accordo è validamente sottoscritto se vi a) la carriera
aderiscono organizzazioni sindacali rappresentative. una volta costituito il rapporto fra il dipendente e l’amministrazione tramite la stipulazione del contratto individuale si innestano
Il procedimento per la stipulazione del contratto collettivo si apre con la quantificazione delle risorse finanziarie da destinare alla alcune regole speciali, che investono la materia dell’inquadramento professionale e della carriera dei dipendenti pubblici, quella
contrattazione collettiva. Le trattative svolte dall’Aran (che deve tenere costantemente informati i comitati e il governo. Le dei loro obblighi e della loro responsabilità disciplinare nonché quella dell’estinzione del loro rapporto di impiego. Nel settore
trattative si concludono con una ipotesi di accordo fra l’Aran e le parti sindacali, poi l’Aran deve acquisire il parere favorevole pubblico la facoltà di promuovere un dipendente non è illimitata, perché deve armonizzarsi con l’esigenza di rispettare
del comitato di settore, infine l’Aran trasmette una quantificazione dei costi derivanti dall’accordo alla Corte dei conti, che ne l’organico.
devono accettare l’attendibilità e la compatibilità con i vincoli finanziari previsti in sede di programmazione e di bilancio. La In base al principio dell’irrilevanza dell’esercizio di fatto di mansioni superiori, è irrilevante ai fini della promozione, ma
certificazione positiva della Corte dei conti conclude il procedimento e legittima il presidente dell’Aran a sottoscrivere rilevante ai fini del trattamento economico, in quanto gli spetta il trattamento economico della qualifica corrispondente.
definitivamente il contratto collettivo.
La costituzione del rapporto b) doveri e responsabilità
a) organici e programmazione delle assunzioni una seconda area di regole speciali si riferisce agli obblighi dei dipendenti pubblici e alla loro responsabilità disciplinare. Sul
La fase costitutiva del rapporto di lavoro, che precede cioè la stipulazione del contratto individuale è regolata dal diritto dipendente pubblico grava il dovere di fedeltà e il dovere di esclusività, che gli impone di porre tutte le proprie energie lavorative
amministrativo, questo prevede vincoli che riguardano sia la decisione di assumere personale, sia la scelta del personale da al servizio esclusivo dell’amministrazione. L’esclusività è richiesta perché si presume che lo svolgimento di una seconda attività
assumere. Tutto ciò è regolata dalla disciplina che riguarda gli organici, la programmazione delle assunzioni e la mobilità. Le lavorativa riduca l’impegno del dipendente nell’esercizio dei compiti attribuitigli, poi per evitare un potenziale conflitto fra
amministrazioni non possono assumere in mancanza di un corrispondente posto organico. Questo è un documento che definisce l’interesse pubblico e l’interesse privato. La legge vieta ai dipendenti pubblici l’esercizio di attività industriali e commerciali e
la dotazione ottimale di personale dell’amministrazione, determinata in base agli effettivi fabbisogni. Essa è anche ridefinita qualsiasi attività di lavoro subordinato.
periodicamente o con scadenza triennale. Anche se vi è disponibilità di posti la decisione di assumere avviene per mezzo di atti di Il divieto di una seconda attività lavorativa non vale per i dipendenti part-time, a meno che non siano attività che interferiscono
programmazione triennale delle assunzioni. Ciò spesso si scontra con il blocco delle assunzioni disposto dalla legge finanziaria, con i loro compiti istituzionali. Vi sono poi alcuni incarichi in via generale consentiti, come quelli non retribuiti o compensati con
con l’obiettivo di contenimento della spesa. Inoltre per la procedura di mobilità, prima di assumere personale, le amministrazioni rimborso delle spese, o quelli consentiti, ad es. nella collaborazione a giornali e riviste o nella partecipazione a convegni e
sono tenute a verificare la possibilità di impiegare dipendenti già in servizio presso altre amministrazioni, che siano stati seminari. Anche lo svolgimento di altri incarichi può essere autorizzato dall’amministrazione di appartenenza.
dichiarati in eccedenza e quindi collocati in disponibilità. Vi è il dovere di osservanza dei dipendenti pubblici, al potere direttivo e disciplinare del datore di lavoro. Il potere direttivo si
b) il concorso esercita attraverso la definizione di un codice di comportamento. Questo è adottato dal Dipartimento della funzione pubblica, per
la scelta del personale da assumere deve essere effettuata, per costituzione, mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. In tutti i dipendenti pubblici e modificato ed integrato da parte degli organi di vertice delle singole amministrazioni. L’intera
base al principio del sistema del merito, che garantisce ai cittadini di accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza, in disciplina ruota intorno al principio per il quale il dipendente deve perseguire esclusivamente l’interesse pubblico.
base alla loro virtù e ai loro talenti. Assicurando l’imparzialità della burocrazia. Tutto ciò si contrappone al metodo del patronato L’inosservanza delle norme del codice di comportamento espone il dipendente al potere disciplinare dell’amministrazione solo
politico, in base al quale il reclutamento è influenzato dalla parte politica al governo, che assegna liberamente i posti e gli uffici. nel caso in cui tali norme siano fatte proprie dai contratti collettivi. È previsto che la pubblica amministrazione impartisce
Il concorso garantisce il buon andamento dell’Amministrazione perché permette di scegliere i cittadini più capaci. all’Aran indirizzi, affinché il codice sia recepito nei contratti .
Le procedure selettive sono disciplinate dalle amministrazioni, devono garantire la pubblicità e l’imparzialità della selezione, con I contratti definiscono le infrazioni e le sensazioni disciplinari, la legge regola il procedimento per l’irrogazione delle sanzioni.
meccanismi oggettivi e trasparenti per l’accertamento dei requisiti professionali e attitudinali richiesti in base alla posizione da Il capo della struttura presso cui il dipendente lavora segnala l’inflazione ad un apposito ufficio per i procedimenti disciplinari.
coprire. Questo comunica tempestivamente al dipendente la contestazione , poi lo convoca per sentirlo con l’eventuale procuratore o un
La commissione è composta esclusivamente da tecnici ed esperti (per un terzo donne) e non possono farne parte componenti rappresentante sindacale, l’ufficio istituisce il procedimento e applica la sanzione oppure comunica la chiusura del procedimento.
dell’organo di direzione politica dell’amministrazione, titolari di altre cariche politiche o rappresentanti dei sindacati. Per i reati più gravi, la condanna penale anche non definitiva obbliga l’amministrazione a sospendere il dipendente dal servizio.
Per le amministrazioni statali vi è una regolamentazione più specifica per il procedimento di concorso che si articola in quattro La condanna definitiva ad oltre tre anni di reclusione determina l’estinzione del rapporto di lavoro con la pubblica
fasi: l’adozione del bando di concorso, l’ammissione dei candidati, la selezione dei candidati, l’approvazione della graduatoria. amministrazione.
Il bando di concorso disciplina le modalità di svolgimento della selezione e fissa i requisiti generali e speciali richiesti per c) il licenziamento
l’ammissione. una terza area di regole speciali attiene alla fase estintiva del rapporto, cioè il licenziamento, individuale o collettivo per esigenze
I requisiti generali sono cittadinanza di uno Stato Europeo (o in alcuni casi cittadinanza italiana), l’idoneità fisica all’impiego, organizzative, cioè in caso di eccedenza di personale.
godimento diritto di voto, titolo di studio prescritto. Le pubbliche amministrazioni con eccedenza di personale devono darne comunicazione ai sindacati, indicando il numero
Gli eventuali ulteriori requisiti sono definiti di volta in volta dal bando. dell’esubero, i motivi, e le proposte di rimedio. Viene verificata la possibilità di ricollocare il personale eccedente, alla fine il
Entro il termine previsto dal bando gli interessati devono inviare la domanda di ammissione. L’Amministrazione accerta i personale che non è passato ad altra amministrazione o che ha rifiutato il trasferimento viene collocato in mobilità. Il personale in
requisiti prescritti e delibera per ciascun candidato l’ammissione alla selezione o l’esclusione dal concorso. Il provvedimento di disponibilità percepisce due anni un’indennità dell’80% dello stipendio, al termine dei quali, in mancanza di ricollocazione, il
esclusione può essere impugnato dal candidato e se illegittimo è annullato dal giudice amministrativo, annullando a cascata tutti rapporto di lavoro si estingue.
gli atti successivi. Per evitare questo rischio, l’amministrazione anche su richiesta del giudice dispone la c.d. ammissione con La dirigenza
riserva, così l’accertamento dei requisiti viene rimandata ad un momento successivo, così il candidato può partecipare. La dirigenza è una categoria di personale professionale creata per separare dagli altri dipendenti l’alta burocrazia. Comprende i
Poi vi è la selezione dei candidati ammessi, sulla base dei titoli presentati e delle prove sostenute. Questa è effettuata dalla funzionari amministrativi di vertice e i titolari di uffici di livello più elevato. La dirigenza è oggetto di una disciplina speciale e
commissione giudicatrice, che prima dello svolgimento delle prove, deve definire i criteri di massima per la valutazione dei titoli particolarmente importante in quanto si colloca fra la politica e l’amministrazione, quindi crea l’equilibrio fra il principio di
e i criteri e le modalità di valutazione delle prove. La previa definizione dei criteri di massima è necessario ogni qual volte democrazia (che impone il controllo degli organi politici) e il principio di imparzialità (che pone l’amministrazione al servizio
ricorrono criteri soggettivi per la valutazione comparativa delle prove e dei requisiti. dell’intera comunità). Questo equilibrio è separato da due elementi, il primo funzionale (il modo in cui sono distribuiti i poteri fra
Al termine delle prove ed in base alla valutazione delle stesse e dei titoli, la commissione forma la graduatoria di merito. gli uffici affidati a titolari politici e gli uffici affidati ai dirigenti), in questo caso il rapporto gerarchico favorisce il controllo
Questa deve essere, infine, approvata dall’amministrazione che ha bandito il concorso, l’approvazione della graduatoria politico, mentre la separazione delle competenze limita gli effetti della politicizzazione.
conclude il procedimento concorsuale e costituisce il presupposto della stipulazione del contratto individuale di lavoro con i Il secondo dal punto di vista strutturale, l’equilibrio dipende dal modo in cui è configurato il rapporto fra il titolare dell’ufficio
vincitori. dirigenziale e il suo datore di lavoro (che è poi l’organo politico), qui la precarietà assicura la prevalenza politico, mentre la
Questo segna anche il passaggio dal diritto amministrativo al diritto privato. Le controversie relative alle procedure concorsuali stabilità garantisce l’imparzialità.
sono infatti di competenza del giudice amministrativo, mentre quelle che attengono al rapporto di lavoro già instaurato rientrano, La distinzione fra politica e amministrazione
come visto nella competenza del giudice ordinario. La distribuzione delle funzioni fra uffici politici e quelli dirigenziali risponde al principio di separazione o distinzione delle
c) le deroghe al principio del concorso rispettive competenze. Ai primi spettano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e di controllo, ai secondi è affidata la
il legislatore ha sovente abusato della facoltà di derogare al principio del concorso, allo scopo di favorire il personale che abbia gestione amministrativa. Quindi la politica stabilisce fini e obiettivi, l’amministrazione provvede all’attuazione e realizzazione
già instaurato un rapporto, ad esempio si è aggirato il principio del concorso per regolarizzare la posizione del personale precario. delle finalità e degli obiettivi.
In secondo luogo la copertura delle qualifiche superiori mediante il concorso aperto a tutti, configge con gli interessi del La disciplina distingue i compiti di indirizzo e di gestione nel seguente modo: con riguardo alle attribuzioni finali
personale interno delle qualifiche inferiori, che aspira a proseguire la carriera. Il legislatore quindi ha previsto i concorsi interni dell’amministrazione, gli organi politici adottano atti normativi e di carattere programmatico, mentre alla dirigenza compete di
per il personale in servizio. Quindi le posizioni più elevate si possono giungere sia mediante procedure concorsuali, sia per effetto adottare gli atti e i provvedimenti amministrativi.
Con riguardo alle attribuzioni strumentali, gli organi politici definiscono, l’organizzazione di vertice, cioè gli uffici di livello LA FINANZA
dirigenziale, ripartendo personale e risorse finanziarie. I dirigenti definiscono la parte più bassa dell’organizzazione degli uffici. Nozioni e caratteri
Essi provvedono ad ulteriori ripartizioni e gestione di personale e di risorse finanziarie. La finanza pubblica può essere definita come l’insieme delle attività con le quali i soggetti che compongono la Repubblica, lo
Prima questa distinzione funzionale era di tipo gerarchico, le competenze dell’organo politico, comprendeva anche quella degli
Stato, le regioni, gli enti pubblici, si procurano le entrate necessarie a sostenere la spesa per l’erogazione dei servizi alla
uffici, cioè i poteri del ministro coincidevano con quelli del ministero, ora il rapporto è di tipo dirigenziale, non tutte le funzioni collettività (sanità, trasporti, scuola, pensioni ecc.) e per consentire il funzionamento delle strutture pubbliche (acquisto o
del ministero possono essere esercitate dal ministro, perché alcune di esse sono sottratte agli organi politici. Il ministro non ha
locazione delle sedi degli uffici, stipendi al personale ecc.).
potere di ordine nei confronti dei dirigenti, ma solo di indirizzo, né può riservare a sé atti di competenza dei dirigenti. L’attività finanziaria pubblica è progressivamente cresciuta di dimensioni, in relazione all’aumento dei servizi richiesti dai
Gli atti di indirizzo sono adottati dagli organi politici anche in base alle proposte dei dirigenti, l’organo politico ha compiti di
cittadini e all’esigenza di migliorare la qualità, ciò ha comportato un aumento dell’imposizione fiscale. Ma i costi dei servizi pur
controllo sulla gestione e sui suoi risultati, per mezzo di strutture poste alle loro dirette dipendenze con compiti di valutazione e essi cresciuti, hanno indotto l’Italia a ridurre il numero dei servizi offerti. Il welfare State era diventato troppo costoso rispetto
controllo strategico.
alle entrate.
Il rapporto fra il dirigente e l’amministrazione Le entrate dello Stato possono essere costituite da tributi (maggiore fonte d’entrata), dai ricavi derivanti dall’amministrazione del
a) il rapporto di servizio proprio patrimonio (gestione musei, concessione di beni pubblici a privati, vendita beni pubblici).
diversamente dagli altri dipendenti, i dirigenti assumono la titolarità di uffici con atti di diritto pubblico, quindi il loro rapporto L’ammontare delle entrate che si prevede di riscuotere e delle spese che si prevede di effettuare è scritto nel bilancio di
d’ufficio, cioè i modi di conferimento della titolarità degli uffici di maggiore rilevanza è regolata dalla legge. Nondimeno il previsione, documento redatto ogni anno dall’organo di governo e presentato alle assemblee rappresentative.
rapporto di servizio dei dirigenti è stato sottoposto al diritto privato, così come quello degli altri dipendenti. La regola privatistica
Se le entrate derivano da una fonte unica, le spese sostenute possiamo dividerle in due gruppi, in base che siano volte a soddisfare
secondo la quale il datore di lavoro può licenziare in ogni momento il dirigente anche senza giustificazione, nel settore pubblico i bisogni della collettività (costruzioni di opere con scuole e strade o offerta di servizi sanitari trasporti scolastici, contributi a
non si applica, qui l’estinzione del rapporto di lavoro del dirigente è circondata da maggiori garanzie previste sia dalla disciplina
singole imprese o integrazione dei redditi più bassi) o come secondo gruppo al funzionamento delle strutture amministrative per
legislativa sull’accertamento della responsabilità dirigenziale, sia dalla contrattazione collettiva. garantire le funzioni irriducibili dello Stato come la difesa, l’ordine pubblico, la giustizia, la rappresentanza estera e consentire il
b) il rapporto di ufficio
funzionamento degli uffici serviti a questo scopo, inoltre deve servire al funzionamento degli uffici necessari all’erogazione dei
alla stabilità del rapporto di lavoro, si contrappone la precarietà del rapporto di ufficio della dirigenza pubblica. La disciplina servizi alla collettività.
legislativa sul conferimento e sulla revoca degli incarichi dirigenziali, instaura una relazione fiduciaria fra organo politico e il
Attraverso la gestione delle entrate lo Stato esercita la funzione di ridistribuzione del reddito. Questa attività può essere più o
dirigente. meno estesa a seconda dell’indirizzo politico perseguito dal governo. Ciò trova forza anche nei principi del Trattato di Mastricht
Reclutati attraverso concorso gestito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dirigenti sono inseriti nel ruolo
che attribuiscono particolare rilievo alla promozione dell’occupazione e della solidarietà alla diffusione di uno sviluppo
dirigenziale dell’amministrazione che li ha assunti. Vi sono tre livelli di incarichi dirigenziali: la titolarità di strutture sostenibile, alla coesione sociale ed alla solidarietà.
sovraordinate agli uffici dirigenziali generali (ad es. segretario generale di ministeri, capo dipartimento), titolarità di uffici Sia le entrate che le spese si basano su previsioni, le entrate dipendono dalle entità dei redditi percepiti in un anno dai singoli
dirigenziali generali, titolarità di uffici dirigenziali non generali. Ai dirigenti di prima fascia può essere affidato qualsiasi tipo di cittadini e dalle imprese sul quale devono pagare le imposte, l’ammontare delle spese varia perché dipende anche dal numero di
incarico, a quelli di seconda fascia possono essere conferiti incarichi di livello più basso. coloro che chiederanno di usufruire dei servizi.
Gli incarichi sono conferiti con un provvedimento adottato dall’organo politico o per incarichi più bassi, dal dirigente titolare
Se le spese superano le entrate, la differenza forma un disavanzo o deficit coperta da prestiti (immissione di buoni del tesoro) i
dell’ufficio dirigenziale sovraordinato. Il dirigente incaricato stipula con l’amministrazione un contratto individuale che definisce prestiti vanno restituiti con gli interessi.
il trattamento economico collegato allo svolgimento di quel particolare incarico che si aggiunge al trattamento economico
Di regola non tutte le spese sono finanziabili con prestiti, ad es. è possibile quelle in conto capitale (costruzione di un’opera
corrisposto comunque al dirigente, in base alla contrattazione collettiva. pubblica, un ponte, una scuola), poiché corrisponde comunque un aumento di ricchezza, mentre le spese correnti che servono al
Il provvedimento di conferimento dell’incarico, oltre al suo oggetto e agli obiettivi da conseguire ne definisce la durata, che non
funzionamento degli uffici pubblici e determinano un mero consumo di ricchezza devono finanziarsi attraverso le entrate già
può essere inferiore a tre anni, né più di cinque. Si estingue automaticamente a scadenza, ma l’organo politico ha la facoltà di previste.
rinnovare l’incarico.
Le fonti della disciplina finanziaria
Prima della scadenza il rapporto d’ufficio può estinguersi per due cause. Anzitutto gli incarichi più elevati cessano Quindi la finanza pubblica risulta fondamentale per attuare i fini dello Stato e per soddisfare i bisogni sociali volti ad attuare il
automaticamente entro novanta giorni dal voto di fiducia del nuovo governo, chi vince le elezioni ha diritto di occupare i posti
benessere collettivo.
della pubblica amministrazione con persone di propria fiducia. In secondo luogo l’incarico può essere revocato in caso di I fini dello Stato sono indicati nel breve periodo dal programma di governo, votato da ciascuna assemblea rappresentativa all’atto
accertamento dei risultati negativi della gestione o del mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati. Questo accertamento è in cui un nuovo governo si presenta ad essa per ottenere la fiducia. L’approvazione del bilancio da parte dell’assemblea serve ad
l’esito di un procedimento di valutazione annuale, svolto in contraddittorio con il dirigente valutato. Nell’ipotesi di attribuire la copertura finanziaria alle finalità contenute nel programma. Senza coperture il programma non può essere attuato. Per
responsabilità dirigenziale meno grave, esso comporta l’impossibilità di rinnovo dell’incarico, nei casi più gravi può determinare effetto della disciplina europea gran parte dell’attività finanziaria degli Stati è stata considerata materia comunitaria.
la revoca o il licenziamento.
La normativa comunitaria
L’assetto della dirigenza pubblica alla luce della Costituzione Le normative comunitarie che guidano la finanza degli Stati sono numerose e sono contenute principalmente nel Trattato di
Questo regime è stato considerato dal giudice amministrativo, in contrasto con la Costituzione e contraddittorio, in contrasto
Mastricht del 1992 e in quello di Amsterdm del 1997 che sono parte integrante della Costituzione europea.
poiché la precarietà dell’incarico e la sua revocabilità in base alla valutazione dell’organo politico, elude il principio che ai vertici In materia finanziaria, la disciplina contenuta nel Trattato di Mastricht priva gli Stati aderenti al sistema monetario della sovranità
degli apparati burocratici deve essere assicurato uno status coerente al dovere dell’imparzialità e buon andamento, in
sulla moneta, attribuita alla Banca centrale europea. Viene anche stabilito di quanto può essere il disavanzo annuale (differenza
contraddittorio poiché un regime della dirigenza eccessivamente orientata verso rapporti di ufficio costituiti su base fiduciaria negativa tra entrate e spese), che non deve essere eccessivo (max il 3% del prodotto interno lordo), mentre il debito complessivo
tradisce la scelta di principio della separazione fra politica e amministrazione.
(somme prese a prestito per finanziare il disavanzo più gli interessi) non può superare il 60% del prodotto interno lordo. Se
Nel 2002 il legislatore ha introdotto una disciplina una tantum cioè utilizzabile una sola volta dallo stesso governo per rimuovere disavanzo e debito non sono eccessivi, la finanza dello Stato può considerarsi sana.
i dirigenti nominati dal governo precedente eliminando il termine minimo degli incarichi.
È stato stabilito anche il patto di stabilità e crescita che prevede che gli Stati aderenti raggiungano a medio termine il bilancio in
Nel 2005 il legislatore ha reintrodotto il termine minimo di durata degli incarichi in tre anni. In attesa che la Corte si pronunci pareggio o prossimo al pareggio. Altra regola è stata quella della distinzione delle entrate percepite attraverso imposizione
nuovamente ora la disciplina è la seguente: in base al principio di distinzione fra politica ed amministrazione, le funzioni di tributaria e quelle di buona gestione finanziaria. Inoltre vanno ricordati i principi di proporzionalità, sostenibilità, sussidiarietà e
amministrazione sono sottratte agli organi politici e in base alla disciplina degli incarichi dirigenziali, tali funzioni sono affidate a cooperazione.
persone di fiducia dei titolari degli organi politici.
Le norme costituzionali La regola dell’approvazione del bilancio
Al contrario della disciplina europea, la Costituzione italiana dedica alla finanza poche norme. Queste hanno subito un duplice Il disegno di legge di bilancio viene presentato dal governo e la sua discussione avviene in assemblea. La Costituzione prevede
processo di integrazione, dall’alto verso il basso per effetto della normativa europea che ha imposto diversi obblighi e vincoli che nel procedimento di approvazione della legge di bilancio, il potere di emendamento del Parlamento sia limitato. Con la legge
riducendo la sovranità degli Stati, dal basso verso l’alto, attraverso la legislazione ordinaria, di modo che, la legge finanziaria, di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese, in pratica il Parlamento può modificare la
abbinata alla legge di bilancio fa sistema costituendo l’annuale manovra di bilancio. La Costituzione ha previsto che distribuzione delle voci di spesa (ad es. può stabilire che si attribuiscano più fondi al Ministero dell’istruzione, sottraendo pari
l’introduzione dei tributi deve essere prevista da una legge e per affermare i principi di uguaglianza fiscale tra i cittadini nel importo ad un altro ministero), ma non può modificare le aliquote dei tributi e le spese totali individuate dal governo.
concorso alle spese pubbliche in relazione alla capacità contributiva, introducendo la regola della progressività dell’imposta. Le Fuori dal periodo in cui il bilancio viene approvato, il Parlamento è libero di approvare leggi che comportano spese (c.d. leggi di
decisioni di spesa sono regolate unicamente alla presentazione e all’approvazione del bilancio dello Stato (regioni ed enti locali), spesa), ma deve indicare sempre la copertura.
ed è posto il principio della necessaria copertura delle leggi di spesa. Il bilancio di previsione
Vi sono poi i controlli relativi alla gestione di bilancio dello Stato e degli enti sovvenzionati dallo Stato. Tali controlli sono Il bilancio annuale di previsione è redatto in due versioni, una di competenza e una di cassa. Con il primo viene indicato
effettuati dalla Corte dei conti a mezzo di relazioni annuali al Parlamento, ciò per garantire il buon andamento e l’imparzialità l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e l’ammontare delle somme che si prevede di erogare nell’esercizio
dell’amministrazione e gli obiettivi di efficienza dell’attività amministrativa. finanziario. Quindi scrive i crediti e i debiti senza tenere conto dell’effettiva esigibilità dei crediti e dell’effettiva possibilità di
Con la riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione è stato vietato alle regioni ed enti locali di ricorrere pagare i debiti.
all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle dell’investimento. In termini di cassa si indica l’ammontare delle somme che si prevede di incassare e di quelle che si prevede di pagare nell’anno
I regolamenti parlamentari cui il bilancio si riferisce, quindi dà in quadro più realistico del bilancio, ma la prima versione è importante per comprendere
I regolamenti parlamentari hanno attribuito particolari poteri al governo per consentirgli di operare con rigore finanziario quanti crediti e quanti debiti matureranno, nel corso dell’esercizio finanziario.
richiesto in sede europea. Le sessioni di bilancio invece sono periodi dedicati sia dalla Camera che dal Senato, alla discussione e Sotto la voce uscite si deve fare una distinzione di base, quella tra spese correnti e spese in conto capitale, e fra le prime va
all’approvazione di tutti gli atti che riguardano la finanza pubblica. Le sessioni di bilancio introdotte dai regolamenti parlamentari ricordata la categoria delle spese obbligatorie, caratterizzate dal fatto che i cittadini hanno dei diritti ad ottenere in ogni momento
nel 1983 sono due: una primaverile-estiva, nella quale le Camere approvano il documento di programmazione economica e le prestazioni con esse finanziate, ad es. l’accesso al servizio sanitario nazionale.
finanziaria; una autunnale-invernale dedicata alla discussione e approvazione del bilancio e della legge finanziaria. Le spese in conto capitale sono costituite da spese che produccono ricchezza per le generazioni presenti e future, ma non sono
La legislazione ordinaria obbligatorie, quindi se lo Stato non dispone di mezzi finanziari possono essere rimandate.
Le principali leggi ordinarie che reggono la finanza pubblica sono ancora quelle del 1923-24, più volte modificate. La legge ha Il bilancio di previsione è annuale, ad esso è allegato un bilancio pluriennale che indica le previsioni di entrata e di spesa per un
previsto l’approvazione annuale della legge finanziaria, nonché la redazione del bilancio di previsione in termini di competenza e periodo di almeno quattro anni (l’anno in corso e i tre successivi al bilancio annuale). Con il bilancio pluriennale si ha una visione
in termini di cassa e la redazione di un bilancio pluriennale avente fini solamente conoscitivi. più ampia anche degli interventi che si svolgono su più anni come ad esempio la costruzione di un ponte, di una scuola, vedendo
Fra i principi diversi da quelli costituzionali contenuti in leggi ordinarie, vi sono quelli di universalità e di integrità, in base ai così gli stati di avanzamento.
quali tutte le entrate dello Stato debbono essere rappresentate in bilancio, e i principi di unità, pubblicità, chiarezza Il bilancio di previsione essendo annuale va approvato dal Parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno. Se non approvato entro
(comprensibilità) nella rappresentazione delle spese. quella data si fa ricorso all’esercizio provvisorio del bilancio, per cui il governo viene autorizzato dal Parlamento ad eseguire per
Il principio di efficienza dell’attività finanziaria, configurando attraverso “la carta del cittadino”, veri e propri diritti alla corretta max 4 mesi, spese in misura di tanti dodicesimi della spesa prevista nel bilancio non ancora approvato, quanti sono i mesi
copertura della spesa e all’equilibrio finanziario. dell’esercizio provvisorio.
Altre norme recenti hanno profondamente modificato la struttura del bilancio dello Stato, in passato articolato in più di seimila La significatività del bilancio
capitoli, oggi quattromila, denominati unità revisionali di base. I fondi allocati nelle unità revisionali di base, denominati budget, In origine, l’obbligatorietà dell’approvazione annuale del bilancio era necessario, prima al sovrano poi al governo, di ottenere
sono divisi in capitoli, a seconda della destinazione della spesa, ma le somme in essi iscritte sono, diversamente che in passato, l’assenso parlamentare alla riscossione delle entrate e all’erogazione delle spese. La legge di bilancio era l’atto più importante del
compensabili tra loro. Quindi i fondi residuali di un capitolo possono essere spostati senza autorizzazione del Parlamento. Parlamento e sottolineava la sua indipendenza dal governo e la sua funzione di controllo delle entrate e delle spese.
I documenti di indirizzo economico-finanziario Successivamente la riscossione delle entrate sono state rese indipendente dalla legge di bilancio, infatti pur dovendole indicare
Tra gli atti non legislativi che influiscono sull’attività finanziaria pubblica, va segnalato, il documento di programmazione nel bilancio, la legge ha già stabilito l’ammontare dei tributi. Le spese invece non possono essere effettuate se non dopo
economica e finanziaria, presentato annualmente dal Governo al Parlamento. Il documento è fondato su proiezioni economiche l’approvazione del bilancio, poiché vi sono più destinazioni possibili, quindi la decisione spetta ad un’assemblea rappresentativa.
riferite ad un quadriennio, indica i provvedimenti legislativi necessari a conseguire gli obiettivi previsti. È approvato da ciascuna Inoltre molte spese iscritte in bilancio sono destinate a finalità non immediatamente evidenti, come trasferimenti dallo Stato a
Camera dopo un dibattito. Il Parlamento sarà tenuto a rispettare gli indirizzi del documento. regioni ed enti locali.
Vi sono gli atti di indirizzo che stabiliscono criteri e parametri per la redazione degli stati di previsione della spesa (che Le somme destinate a determinate finalità ma non spese nel corso dell’anno costituiscono i residui passivi, cioè somme per le
compongono nel loro insieme il disegno di legge di bilancio) e per l’applicazione, da parte delle regioni ed enti locali, del patto di quali è stata iniziata, ma non conclusa nel corso dell’esercizio finanziario, la procedura di spesa e che potranno essere erogate
stabilità interno. negli anni successivi, mentre i residui attivi sono le somme di cui è accertato il diritto a percepirle, ma non conclusa la fase di
Fra gli altri documenti che influenzano il dibattito sulla formazione della decisione di bilancio, vi è la Relazione annuale della riscossione.
Banca d’Italia, che esamina i risultati dei conti pubblici e formula suggerimenti in materia di politica finanziaria. Una parte della spesa pubblica è iscritta in più bilanci, come la spesa sanitaria, che figura nel bilancio dello Stato, sotto forma di
I soggetti trasferimenti alle regioni, nei bilanci delle regioni, dove questa spesa rappresenta circa i due terzi della spesa complessiva ed è
I soggetti che agiscono nell’ambito della finanza pubblica abbiamo: finanziata anche con risorse proprie (addizionale irpef, ticket sanitari.
a livello europeo, il Consiglio europeo massimo organo politico dell’Unione, che delinea i traguardi finanziari da raggiungere. Vi Infine esistono somme non registrate in bilancio, le c.d. gestione fuori bilancio.
sono poi gli altri organi comunitari preposti alla realizzazione attraverso l’emanazione di regolamenti e direttive, degli obiettivi Comunque i governi e i parlamenti hanno una limitata possibilità di scelta discrezionale poiché le nuove spese sono condizionate
europei: in particolare, il Parlamento europeo e il Consiglio dei ministri finanziari Ecofin. Vi sono quelli che svolgono l’attività di sia dall’entità della spesa fissa, per il mantenimenti dei precedenti livelli dei servizi, sia dalle somme necessarie al funzionamento
vigilanza e controllo: Commissione europea e la Corte dei conti europea. dello Stato.
A livello nazionale, il governo che mette a punto e il Parlamento che approva la legge finanziaria, la legge di bilancio e le altre Comunque il bilancio è un atto centrale della finanza pubblica.
leggi che comportano spese. Il ministro dell’economia e delle finanze si occupa sia di percepire le entrate sia di gestire i L’assestamento di bilancio
procedimenti di spesa. Entro il 30 giugno il Governo può presentare al Parlamento il disegno di legge per l’assestamento di bilancio relativo all’anno in
Del ministero fa parte il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato che ha un ruolo centrale sia nella predisposizione dei corso. Praticamente è una rappresentazione dei residui attivi e passivi, in quanto non era ancora possibile determinare l’esatto
documenti di bilancio (Documento di programmazione economica e finanziaria, disegno di legge finanziaria, disegno di legge di ammontare entro il 31 dicembre.
bilancio), sia nel procedimento di presentazione dei nuovi provvedimenti di spesa (poiché esprime un parere su tutti i disegni di La legge finanziaria, i provvedimenti collegati e le altre leggi di spesa
legge comportanti spese e poiché non esiste legge che non comporti spese, il Dipartimento della ragioneria pronuncia i propri La legge finanziaria e i provvedimenti collegati
pareri sull’intera attività legislativa del Parlamento). Alla legge finanziaria, per i suoi legami con il bilancio, sono stati estesi i vincoli procedurali che disciplinano la presentazione e
Infine la Corte dei conti esercita, per Costituzione, il controllo preventivo sugli atti del governo e quello successivo sulla gestione la discussione del disegno di legge di bilancio, previsti dalla Costituzione. Viceversa alla legge finanziaria non sono stati estesi i
del bilancio, è il controllore di tutti i controlli. vincoli costituzionali che riguardano il limitato potere di emendamento esercitatile dal Parlamento al momento della discussione
Il bilancio nazionale e dell’approvazione del disegno di legge di bilancio. Anzi la legge finanziaria ha proprio lo scopo di permettere al governo, a fine
I più importanti atti di finanza pubblica sono il bilancio annuale di previsione e la legge finanziaria, sottoposte ad una serie di anno, nel momento in cui presenta per l’approvazione il disegno di legge di bilancio, di correggere le disposizioni legislative che
regole, alcune previste dalla Costituzione. hanno effetto sulle entrate e sulle spese. La legge finanziaria nasce, quindi, dall’esigenza di modificare gli interventi a carattere
finanziario, approvati dal Parlamento negli anni precedenti alla presentazione del bilancio, non corrispondenti all’indirizzo
politico-finanziario del governo.
Le leggi di spesa in corso d’anno Il patto di stabilità interno
Chiusa la sessione di bilancio e approvate la legge finanziaria e la legge di bilancio, il Parlamento può operare con legge tutte le L’Unione europea ha richiesto ad ogni Stato che, al fine dell’attuazione del patto di stabilità e crescita, elabori un patto di
scelte di politica finanziaria che ritenga opportune. E il potere della Camera di emendare i disegni o le proposte di legge e di stabilità interno, nel quale siano indicati, ogni anno gli interventi anche nell’ambito della finanza locale, che saranno adottati per
introdurre nuove entrate e nuove spese non subisce alcuna limitazione. Le Camere però devono rispettare l’obbligo costituzionale il raggiungere gli obiettivi, stabiliti in sede europea. Poiché gli enti locali godono di autonomia, tali interventi vengono concordati
di copertura, ogni legge deve indicare i mezzi per farvi fronte. La Costituzione si preoccupa solo di arginare l’approvazione di con lo Stato nell’ambito della conferenza unificata Stato-regioni-città. I risultati vengono comunicati alla Commissione europea e
leggi che comportano spese, che devono avere una specifica copertura. inseriti nella legge finanziaria annuale, che acquista un ruolo di legge di coordinamento tra finanza statale e finanza regionale.
Tra le spese non dipendenti da leggi, vi sono quelle che derivano da eventi imprevedibili. Quelle che non hanno una copertura Il patto di stabilità prevede che vi sia una diminuzione annuale delle spese degli enti con una graduale riduzione dei trasferimenti
finanziaria, poiché imprevedibile, nei bilanci pubblici sono istituiti i fondi di riserva. Tuttavia questi fondi non sempre sono da parte dello Stato. Ciò è stato anche criticato, poiché l’autonomia degli enti dovrebbe comportare trattamenti differenziati a
sufficienti, quindi nel caso di mancata copertura finanziaria di spese obbligatorie, il Ministro dell’economia e delle finanze, seconda delle diverse situazioni finanziarie (ad es. comuni con una finanza sana dovrebbero essere meno limitati nelle spese,
presenta al Parlamento un disegno di legge per approvare il relativo finanziamento. rispetto a quelli che presentano un disavanzo).
La gestione del bilancio e il rendiconto Ancor più criticata la situazione che si riscontra nelle regioni, dove la spesa sanitaria è finanziata in gran parte dai trasferimenti
L’approvazione dei bilanci da parte delle assemblee rappresentative rende possibile la loro gestione, vale a dire l’attività di statali. Lo Stato come dice la Costituzione fissa i livelli essenziali di assistenza sotto i quali non si può andare.
entrata (mediante l’accertamento e la riscossione dei tributi) e l’attività di spesa, per fornire beni, servizi e risorse finanziarie alla L’autonomia finanziaria regionale e locale nella riforma costituzionale del 2001.
collettività e per consentire il funzionamento degli uffici pubblici. L’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali si fonda su sei principi: a) riconoscimento dell’autonomia finanziaria di
La gestione delle spese entrata e di spesa; b) l’attribuzione del potere di stabilire ed applicare tributi propri; c) istituzione di un fondo perequativo per i
Le somme da erogare sono affidate a specifiche strutture amministrative (nello Stato, alle agenzie fiscali), esse gestiscono la territori con minore capacità fiscale per abitante; d) l’autosufficienza delle risorse percepite, che devono servire a finanziare
spesa dopo le obbligazioni assunte dalle amministrazioni statali, regionali. Le obbligazioni possono derivare da una legge (ad es. integralmente le funzioni pubbliche; e) l’assegnazione di risorse aggiuntive e l’effettuazione di interventi speciali, da parte dello
incentivi alle imprese), da una sentenza (ad es. la Corte costituzionale prevede un certo aumento di stipendio ad una categoria, da Stato, in favore di determinati enti territoriali e per determinati scopi; f) la possibilità di ricorrere all’indebitamento solo per
estendere ad altre). finanziare spese di investimento.
Le attività di spesa che ciascuna amministrazione intende effettuare sono indicate in uno stato di previsione della spesa redatto Quindi, in riferimento all’autonomia finanziaria di entrata, si potrebbe ipotizzare l’ipotesi, fino ad oggi esclusa, che le regioni
dalle singole amministrazioni (da ciascun ministero, da ciascun assessorato regionale o ente locale). La somma degli stati di possono finanziarsi anche con tributi diversi da quelli stabiliti con legge dello Stato, ma per gli enti locali questa possibilità è
previsione della spesa, unitamente al quadro delle entrate, forma lo schema o progetto di bilancio, che viene poi presentato, esclusa perché non godono di potestà legislativa, quindi non sono in grado di istituire direttamente tributi propri.
discusso e approvato dalle assemblee rappresentative. La Corte costituzionale ha escluso la possibilità di individuare tributi propri anche alla Regione, l’autonomia stà solo nello
Vi sono spese obbligatorie e spese facoltative, le prime comportano un’erogazione delle somme “a domanda” del creditore, in stabilire le aliquote relative ad imposte stabilite dallo Stato, che potranno variare entro un plafond stabilito dallo Stato.
quanto ha un diritto soggettivo al godimento di un bene o alla fruizione di un servizio. Le seconde possono anche essere rinviate
o non essere compiute affatto.
Poiché le amministrazioni sono interessate a spendere le intere somme assegnate per il raggiungimento degli obiettivi, ma vista la
necessità di diminuire il deficit si cerca di ridurre le spese, quindi si instaura una vera e propria trattativa con i ministri o gli
assessori per concordare tagli a spese o slittamenti.
La gestione del bilancio ha due caratteristiche, una di separare chi decide la spesa da chi eroga le somme. Alla spesa viene data
una destinazione, sotto il profilo contabile significa emettere un “atto di impegno”. Una volta impegnata la somma , l’erogazione
della somma non è più di pertinenza dell’amministrazione che ne ha deciso la destinazione ma degli uffici di tesoreria (Banca
d’Italia o altri istituti di credito). Ciò per evitare che chi decide la spesa ha anche il maneggio del pubblico denaro.
La seconda caratteristica è che dopo la decisione di destinare una somma e l’effettiva erogazione segue un procedimento che
alterna fasi amministrative di gestione, spettanti all’amministrazione che decide la spesa, e ad atti di controllo, affidati ad uffici di
controllo amministrativo contabile delle stesse amministrazioni (per lo Stato agli uffici del Dipartimento della Ragioneria dello
Stato) e per alcuni atti interviene anche un organo di controllo esterno (la Corte dei conti). Il controllo è volto a verificare la
legittimità dell’erogazione finanziaria e ad esercitare se l’attività di spesa ha raggiunto i risultati che l’ordinamento si prefigge.
Il procedimento di spesa
Il procedimento di spesa si articola in quattro fasi: l’impegno, con il quale l’amministrazione destina una somma per una
determinata finalità, la liquidazione che serve ad individuare esattamente la figura del creditore, l’ordinazione che consiste in un
ordine dell’amministrazione che ha deciso la spesa agli uffici di tesoreria perché paghino la somma determinata
dall’amministrazione. Il pagamento che è l’operazione materiale mediante la quale la somma viene trasferita al creditore.
Esistono anche procedure più veloci, chiamate speciali, come ad es. l’ordine di accreditamento (o apertura di credito), mediante
il quale i dirigenti di amministrazione dispongono l’assegnazione di somme a favore di funzionari per sostenere spese, poi il
funzionario presenterà un rendiconto.
Vi sono delle contabilità speciali che consistono in gestione di fondi trasferiti dal bilancio dello Stato a talune amministrazioni
come Ministero dell’interno e della difesa, che hanno necessità di un rapido maneggio di denaro per affrontare situazioni urgenti.
Infine vi sono le gestioni fuori bilancio, in linea di principio vietata dalla normativa in quanto le entrate non possono, senza
passare per il bilancio, essere assegnate alla copertura delle spese. Queste sono somme che non sono contemplate in bilancio in
quanto non quantificabili in anticipo.
Il rendiconto (o conto consuntivo)
Esaurito la conclusione dell’esercizio finanziario, il periodo dedicato alla gestione del bilancio (cioè all’acquisizione delle entrate
e all’erogazione delle spese), le assemblee rappresentative approvano il rendiconto, che è l’atto riassuntivo della gestione. Il
rendiconto è redatto dal governo e materialmente dal Ministero dell’economia e delle finanze e da Costituzione viene approvato
dal Parlamento. Esso viene inviato alla Corte dei conti, che lo esamina e procede alla parificazione dei conti, esaminando le
diversità fra le previsioni di bilancio e il risultato della gestione, dichiarando la conformità o la difformità o parziale rispetto alle
previsioni.
Successivamente il disegno di legge avente per oggetto il rendiconto viene presentato dal governo alla Camere per
l’approvazione.
La finanza regionale e locale
Anche la finanza regionale e la finanza locale dipendono dalla normativa comunitaria, infatti l’attuazione del patto di stabilità e
crescita, richiede che la finanza regionale e locale siano incluse nel processo di riduzione del disavanzo.
Regioni ed enti locali sono enti autonomi, quindi lo Stato si trova stretta tra le esigenze dell’Unione europea volte ad evitare i
disavanzi eccessivi fino ad ottenere un pareggio di bilancio e le esigenze che derivano dall’autonomia finanziaria degli enti.
I BENI I beni a fruizione collettiva
Beni ed interessi pubblici Non ha importanza a quale amministrazione appartenga il bene, ma la destinazione del bene alla fruizione collettiva, ad es. la
I beni pubblici rappresentano più di una connessione con la finanza, il denaro stesso acquisito dalla pubblica amministrazione è strada, la spiaggia, giardini pubblici ecc.. essi sono destinati all’uso da parte di tutti i soggetti quelli che intendono passare,
passeggiare, ammirare. Per questi beni non vi è una proprietà nel senso comune del termine, vi è una scissione tra il proprietario
un bene pubblico. Fra i mezzi dell’amministrazione vi sono beni mobili (arredi, strumenti informatici) e immobili (edifici,
terreni). Vi sono beni che sono strumentali all’azione amministrativa, mentre altri realizzano immediatamente gli interessi della del bene e chi lo usa. Non possono nemmeno essere assoggettati a espropriazione forzata da parte di creditori
dell’amministrazione. Qualsiasi turbativa è da considerarsi illecita e fa sorgere il dovere di corrispondere un’indennizzo. Le
collettività. I musei, le biblioteche fanno parte del patrimonio nazionale, realizzano le istanze della cultura e dell’arte tutelate
dalla Costituzione. Le strade, autostrade e le ferrovie soddisfano le istanze della circolazione e dei trasporti. La tutela del mare, amministrazioni ne disciplinano l’uso tramite i c.d. poteri di polizia dei beni, le autorità competenti possono emanare atti
amministrativi generali per imporre un determinato comportamento (osservanza e sanzioni per chi trasgredisce). Altro vincolo
delle foreste e dei laghi è volta alla preservazione dell’ambiente. Questo interesse giustifica le limitazioni di alcuni diritti spettanti
ai privati, soprattutto quella di costruire. alla fruizione collettiva può essere determinato dalla concessione a privati (tratti di spiaggia con stabilimenti balneari).
I beni a fruizione collettiva si distinguono in due modi: basato sul tipo di uso dei beni e sui soggetti legittimati a fruirne, mentre
Alla disciplina dei beni pubblici rientra tra i beni collettivi l’aria, il mare l’etere, ad es. quest’ultimo utilizzato per le trasmissioni
televisive. L’etere è anche un bene limitato, quindi lo Stato oncede in uso le poche frequenze disponibili. per alcuni beni l’uso è solo collettivo (demanio stradale), altri ammettono usi parziali riservati ai soggetti che ottengono
I principi costituzionali nazionali ed europei dall’amministrazione una concessione, ad es. gli stabilimenti balneari: in cambio del pagamento del canone, il titolare della
La Costituzione italiana enuncia i principi in base ai quali la proprietà è pubblica o privata e i beni economici appartengono allo concessione ottiene per un certo periodo il godimento esclusivo, ma può consentirlo ad altri a titolo oneroso.
Stato, a enti o privati e determinati beni possono essere espropriati. Anche tra i beni ad uso collettivo possiamo distinguere l’uso ordinario da quello eccezionale, questo è consentito per alcuni tipi di
trasporti consentiti dalle autorità preposte alla vigilanza o per manifestazioni pubbliche o competizioni sportive.
Il Trattato di Roma lascia inalterato il regime di proprietà esistente negli Stati membri, non è a sfavore della proprietà pubblica
ma vuole assicurare un efficiente uso delle risorse esistenti, liberalizza gli scambi di merci e i movimenti di capitali, inoltre Infine l’uso di beni pubblici può essere a titolo oneroso o gratuito.
Quindi se consideriamo i beni a fruizione collettiva dal punto di vista dei soggetti legittimati all’uso, possono essere distinti a
impone la riduzione del debito pubblico, tramite dismissioni del patrimonio mobiliare ed immobiliare.
Quattro sono le principali caratteristiche del regime dei beni pubblici. La prima è la legittimazione generale dei pubblici poteri e seconda che la fruizione spetti a tutti o sia riservata ad alcuni, come accade per i mercati pubblici o i cimiteri. Questi ultimi
assoggettati al regime demaniale, per i quali i comuni possono consentire altre all’accesso, un uso diretto per sepolture private in
degli enti pubblici ad acquisire diritti di proprietà sui beni. La seconda caratteristica è che i pubblici poteri stabiliscono una
limitazione all’appropriazione dei beni da parte dei singoli, mediante l’apposizione di una riserva, quest’ultima impedisce che i base ad apposite concessioni rilasciate a privati ed enti per sepoltura di famiglie e di collettività.
Quindi l’appartenenza del bene è del comune e concedendo l’uso del bene a privati.
soggetti privati possano acquisire diritti in ordine a determinati beni, per es. le acque sono sempre pubbliche, come lo era in
passato la proprietà delle imprese produttrici di energia elettrica. Un caso particolare è quello dei beni confiscati alle organizzazioni criminali: essi sono destinati al patrimonio dello Stato, ma la
destinazione preferibile è l’affidamento ad associazioni e comunità che perseguono fini d’interesse sociale.
La terza caratteristica è l’esistenza di un regime giuridico pubblicistico dei beni, distinto dal regime giuridico della proprietà
privata. Il diritto di proprietà di alcuni beni è retto da apposite norme, ad es. i beni demaniali sono inalienabili e imprescrivibili, I beni destinati all’uso da parte delle pubbliche amministrazioni
quindi con il divieto dell’usucapione. Ciò per salvaguardare gli interessi della collettività sia da chi amministra i beni pubblici, sia Rientrano anche tra i beni pubblici anche quelli destinati alla fruizione da parte di una o più pubbliche amministrazioni per
da terzi. interessi pubblici. L’uso è da intendersi come esclusivo, in senso assoluto (caserme, armamenti, navi da guerra) lo Stato è l’unico
La quarta caratteristica riguarda l’uso dei beni pubblici. I principi di imparzialità e buon andamento comportano una serie di potere pubblico titolare di funzioni di difesa e di offesa e della relativa potestà legislativa. In senso relativo, molto più numerosi,
edifici destinati a sedi di uffici pubblici, arredi ed altri beni destinati a un pubblico servizio. Possiamo fare un’ulteriore
obblighi a carico dell’amministrazione. Prima di concedere in uso risorse scarse per cui vi è una pluralità di interessi, è tenuta a
stabilire preventivamente i criteri per l’assegnazione ad es. per l’etere o la spiaggia. Le domande devono essere poste ad un distinzione a seconda che l’uso sia diretto o indiretto. L’uso diretto è permesso soltanto a chi sia legittimato in base ad un
rapporto d’ufficio o di servizio, come accade per l’accesso alle sedi degli uffici pubblici, l’uso indiretto è consentito agli utenti
esame comparativo, inoltre può accordare una priorità al concessionario attuale rispetto ai concorrenti solo a parità di condizioni.
Un’ulteriore garanzia della proprietà privata è stabilita dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, infatti i pubblici dei servizi. Particolare importanza hanno le reti, gli impianti e altre dotazioni destinate all’esercizio dei servizi, ad es. gli
acquedotti in quanto i diritti sono incedibili, ma la cui fruizione è consentita a più di un operatore, al fine di promuovere la libera
poteri non possono sottrarre i beni produttivi ai privati.
Il Trattato di Roma protegge la libertà di circolazione delle merci e dei capitali. Sotto il primo profilo, gli Stati possono proibire concorrenza e l’uso più efficiente delle risorse disponibili.
I beni di proprietà privata delle pubbliche amministrazioni
la circolazione delle opere d’arte, poiché le norme europee lo consentono.
L’influenza del diritto europeo si manifesta, infine, in rapporto all’uso dei beni pubblici, stabilendo che tutti gli imprenditori di un Mentre i beni finora passati in rassegna sono pubblici per via del tipo di uso collettivo o individuale al quale sono destinati, altri
beni servono a conseguire utilità economiche, come ad es. gli immobili urbani non destinati a sedi di uffici pubblici, possono
certo settore economico abbiano il diritto di accedere a pari condizioni al demanio pubblico per es. per istallarvi le proprie reti di
telecomunicazione. I vincoli europei produce effetti anche nei confronti dei privati che detengono infrastrutture di rilievo essere ceduti a privati anche per scopi diversi da quello originario. I beni di questo tipo sono definiti beni di proprietà
essenziale, grazie all’antitrust, ad es. le norme relative alle reti ferroviarie dispongono che il gestore debba consentire a chiunque imprenditoriale, anche se non necessariamente conferiti in un’impresa. Ad es. un ente pubblico dà in locazione un’immobile ad
di accedervi a condizioni non discriminatorie. un ufficio di un altro ente pubblico o ad un’impresa privata che gestisce un servizio di pubblica utilità, oppure come abitazione.
Il diritto europeo prescinde dalla titolarità del bene, ma detta norme a chiunque sia in relazione con esso, ciò che viene Un’attività imprenditoriale in senso proprio si ha per le partecipazioni azionarie detenute in società di capitali pubbliche e private.
La Corte costituzionale ha stabilito che restano sottoposte al controllo della Corte dei conti, finchè permane l’apporto finanziario
disciplinato è l’uso del bene.
Rilevanza dell’uso dei beni pubblici pubblico.
Altre distinzioni relative ai beni pubblici
La proprietà privata è assoggettata a limiti volti ad assicurare la funzione sociale, il codice civile distingue tra la proprietà e l’uso,
assoggettando alla disciplina del demanio anche beni appartenenti ad altri soggetti in vista del conseguimento di fini di pubblico La distinzione più rilevante è quella tra i beni demaniali e patrimoniali, questi ultimi distinti a seconda che siano disponibili o
indisponibili. Il codice civile non fornisce una definizione dei beni demaniali, si limita ad attribuire la proprietà allo Stato e agli
interesse, per un uso collettivo ad es. le strade, i parchi, lido del mare. Ciò anche per i meni mobili indispensabili per
l’esplicazione delle funzioni di benessere (automezzi adibiti a trasporto pubblico) e per i diritti pubblici d’uso sui beni privati enti territoriali. I beni demaniali sono inalienabili e imprescrittibili, quindi i privati non possono avere diritto di proprietà, ma solo
di uso mediante concessione. Il codice civile elenca in modo tassativo le categorie di beni demaniali, ad es. il demanio militare e
(servitù militari, d’acquedotto). È affidata all’Agenzia del demanio la ricognizione dei beni appartenenti allo Stato e agli enti
pubblici, nonché dei beni utilizzati per uso pubblico ininterrottamente da oltre 20 anni con il consenso dei proprietari. quello marittimo c.d. demanio necessario, beni che possono appartenere sia a privati, sia alle pubbliche amministrazioni ma se
appartengono allo Stato diventano beni demaniali c.d. demanio accidentale ad es. strade, biblioteche, beni d’interesse culturale.
Dalla proprietà pubblica alle proprietà private
I beni pubblici sono sottoposti a regole a se stanti, un bene incluso nel demanio comporta la possibilità che questi reagiscano alle I beni patrimoniali appartengono anch’essi allo Stato e sono individuati in categorie (foreste, miniere, beni d’interesse
turbative dell’integrità del bene con propri ordini, ad es. di demolizione delle opere abusive. La disciplina giuridica applicabile ai archeologico, caserme, ecc.). se gravati da uno specifico vincolo di destinazione, i beni patrimoniali sono detti indisponibili, gli
beni pubblici non è completamente separata da quella relativa ai beni privati, ciò accade ad es. quando un ente pubblico può dare altri si dicono disponibili.
in locazione un bene a privati. Si deve constatare una pluralità di beni e di statuti giuridici, tra i quali vi sono tratti comuni e tratti La distinzione tra beni demaniali e patrimoniali, non è certa in quanto non si fonda su un criterio sicuro, ad es. le foreste che
costituiscono il demanio forestale fanno parte del patrimonio indisponibile, sia per il demanio, sia per il patrimonio, togliendo i
distintivi, l’amministrazione può servirsi delle azioni espletabili anche da privati, mentre questi in taluni casi subiscono limiti alla
facoltà di godimento e di trasferimento dei beni di cui sono proprietari. vincoli di destinazione un bene può passare dal patrimonio indisponibile al patrimonio disponibile. Da diversi anni la
giurisprudenza ha esteso ai beni patrimoniali indisponibili l’autotutela prevista dal codice civile per quelli demaniali. Ad es. gli
Tipologia di beni pubblici
I beni pubblici sono numerosi e differenziati, è difficile redigere una classificazione, ma possiamo vedere le principali categorie, alloggi pubblici destinati ai non abbienti non possono essere usucapiti.
Però mentre le disposizioni del codice civile escludono l’alienabilità dei beni demaniali, quelle più recenti la prevedono
mettendo in primo piano l’utilizzazione sostanziale. Ordinando i beni in base alle diverse forme di fruizione, abbiamo beni a uso
collettivo, beni destinati all’uso di una o più pubbliche amministrazioni, beni di proprietà privata delle amministrazioni. espressamente.
Altra distinzione importante che riguarda i beni demaniali è che sono suddivisi in beni naturali (lido del mare) e artificiali (strade
e raccolte dei musei). Nel primo caso l’esistenza del bene dipende da fatti naturali ad es. il mare che si ritira, facendo affiorare
un’isola o un’ulteriore tratto di spiaggia, nel secondo caso è frutto di opera umana. Questa distinzione è importante poiché
nell’esempio della spiaggia che si aggiunge a quella esistente, viene dichiarata pubblica, senza bisogno che venga espressa
manifestazione di volontà da parte di pubblico potere. Questa volontà invece è indispensabile per i beni artificiali.
Vi sono anche beni artificiali che hanno le medesime caratteristiche dei beni naturali, ad es. laghi artificiali, l’opera umana ha IL PROCEDIMENTO
notevole importanza. Si pensi a un bosco: esso ha attitudine al godimento collettivo, ma solo se l’ente che lo amministra non si Attività amministrativa e procedimenti
limita a prevenire e reprimere l’abuso, bensì utilizzi tutti gli accorgimenti indispensabili per renderlo fruibile a tutti, quindi Finora le pubbliche amministrazioni sono state considerate in termini statici: sono state esaminate le loro funzioni e gli strumenti
evitando il rischio di incendi, fornire informazioni sui pericoli per l’incolumità e la salute del visitatore.
(organizzazione, finanza e beni) con le quali queste vengono svolte. Occorre ora considerarle in termini dinamici, esaminando il
Inizio, modificazione ed estinzione della natura del bene modo in cui esse svolgono la loro attività.
Vediamo come sorge, si modifichi e cessi la natura pubblica dei beni. L’inizio e la cessazione della natura pubblica di un bene
Le forme dell’attività amministrativa
dipendono da fatti o atti giuridici. I primi sono fatti ai quali il diritto attribuisce rilievo mediante norme generali, residuali e Le funzioni amministrative si svolgono in diversi modi, nella definizione di norme giuridiche, nel rilascio di autorizzazioni, nella
speciali. Fra gli atti giuridici che fanno sorgere diritti sui beni, vi sono le leggi, i provvedimenti amministrativi e quelli
conclusione di contratti, nell’erogazione di pensioni, nella prestazione di cure mediche ecc.. occorre ora esaminare le diverse
giurisdizionali, gli atti negoziali. Il riconoscimento per forza di legge della natura pubblica del bene opera per determinati beni forme giuridiche con cui viene svolta l’attività amministrativa.
culturali, denominati monumenti nazionali e perciò sottratti all’alienazione, come ed es. il Colosseo a Roma. Effetto simile si ha
Dal punto di vista strutturale, l’attività delle pubbliche amministrazioni non si distingue da quella di ogni altro soggetto di diritto.
sulle acque e le strade pubbliche, dando luogo a frequenti dispute. L’amministrazione pubblica può ricorrere all’espropriazione, Esse pongono in essere sia dichiarazioni di volontà (provvedimenti amministrativi e i contratti), di scienza (con verbali e
alla confisca, e la requisizione di beni di privati. certificati) e di giudizio (come pareri e valutazioni tecniche), sia operazioni materiali (demolizione di un fabbricato abusivo,
Poi vi sono i contratti (compravendita, cessione a titolo gratuito) sia del diritto di proprietà sia di quelli di uso. Hanno anche una arresto di un ladro, prestazioni sanitarie). Spesso anche i comportamenti negativi dell’amministrazione assumono rilevanza, ad es.
certa importanza le convenzioni di lottizzazione che consentono all’amministrazione di acquisire dai privati le aree necessarie per il silenzio della pubblica amministrazione.
l’installazione delle opere di urbanizzazione primaria, ai privati di ottenere le concessioni edilizie, una volta effettuato il
Alcune funzioni sono svolte attraverso funzioni materiali: attività dei medici, dei docenti, smaltimento rifiuti. Queste attività non
pagamento degli oneri per le opere di urbanizzazione. Fatti ed atti giuridici possono comportare la modificazione e l’estinzione. ci interessano in quanto sono regolate da discipline non giuridiche e non dal diritto amministrativo.
Non è determinante se una figura soggettiva pubblica subentri all’altra, ma se muti il contenuto del diritto. Ad es. mediante un
Maggiore attenzione meritano la dichiarazioni di volontà e la distinzione principale è quella tra atti unilaterali e accordi. Il
atto normativo che sancisca il venir meno della natura demaniale c.d. sdemanializzazione. L’estinzione dei diritti interviene solo processo decisionale delle pubbliche amministrazioni è sempre (o quasi), regolato dal diritto pubblico, sia per decisioni
in conseguenza di altre vicende, come il venir meno dell’oggetto, ad es. un edificio divenga inservibile ai fini militari, o del
unilaterali, sia per gli accordi.
vincolo di destinazione, come accade se una scuola viene trasferita in un’altra sede. Ma la giurisprudenza ammette l’estinzione di Tra gli accordi, abbiamo i contratti, ci sono vari procedimenti per concludere un contratto tra cui il procedimento di
un uso solo in presenza di atti e fatti che attestino in modo inequivocabile la volontà dell’amministrazione di sottrarre il bene alla
concertazione.
destinazione pubblica in modo permanente. Tra gli atti unilaterali, la figura principale è quella dei provvedimenti amministrativi: sono gli atti emanati a conclusione di un
Una volta ammessa la capacità contrattuale delle pubbliche amministrazioni, non si può escludere la permuta di un bene. Un
procedimento amministrativo, con il quale l’amministrazione esercita i poteri a loro conferiti dalla norme per la cura di interessi
comune può servirsene a condizione che serva a realizzare meglio gli interessi attribuiti alla sua cura. pubblici. Questi si distinguono dagli altri atti che si collocano all’interno di questi procedimenti in funzione servente: atti
Invece la possibilità di concedere ad un privato il diritto di prelazione su un determinato bene immobile va in contrasto con il strumentali (proposte, pareri, richieste di informazione).
principio di imparzialità e trasparenza. La procedimentalizzazione dell’attività amministrativa
Conservazione, gestione, valorizzazione dei beni pubblici Consiste in un’attività ordinata in sequenze. Le decisioni delle pubbliche amministrazioni non sono prese in modo istantaneo, ma
Nei confronti dei beni dei quali sono proprietarie, le amministrazioni sono tenute a svolgere una serie di funzioni. Di conoscenza
si formano attraverso procedimenti, necessario per accordare autorizzazioni edilizie, irrogare una sanzione pecuniaria, o per
che consiste nell’acquisizione ed organizzazione delle informazioni relative ai vari beni, alla situazione in cui versano, al loro concludere un contratto di appalto. La decisione è poi racchiusa in un atto finale (l’autorizzazione, la sanzione, la decisione), ma
valore economico, mediante archivi e banche dati, ruolo svolto dall’Agenzia del demanio.
il contenuto di quest’atto è in gran parte determinato dagli atti che hanno avuto luogo nel corso del procedimento.
Altra funzione consiste nella conservazione dei beni, l’amministrazione ha obblighi di mantenimento più intensi di quelli che Ciò è dovuto al fatto che la pubblica amministrazione ha un’organizzazione complessa e svolge la propria attività attraverso
gravano sui privati. Inoltre gli amministratori pubblici hanno il dovere di evitare danni a terzi e l’amministrazione è responsabile
diversi uffici che hanno ruoli e competenze diverse e lo svolgimento di funzioni amministrative è attribuito dalle norme,
nel caso di omessa custodia, in altri casi tale responsabilità è esclusa ad es. nel caso di un incendio di un cassonetto di rifiuti, in attribuendo non solo compiti e poteri, ma stabilendo le modalità di svolgimento e di esercizio.
quanto è impossibile una continua vigilanza. Una terza funzione è quella di gestione dei beni: essa può essere diretta e indiretta.
Esse disciplinano il processo di formazione delle decisioni: individuando gli organi competenti, i presupposti per l’adozione dei
La prima include una serie di attività, dalla manutenzione alla individuazione di forme di fruizione più efficienti o meno onerosi, provvedimenti e prevedono la consultazione di determinati uffici, attribuendo poteri e funzioni di partecipazione a soggetti
dalla ristrutturazione alla verifica della persistente necessità od opportunità del possesso. Nel caso in cui questa verifica abbia
pubblici e privati. Il potere può essere legittimamente esercitato (il provvedimento può essere emanato) solo se si è svolto il
esito negativo, la gestione può essere affidata a privati tramite la concessione. L’amministrazione può stipulare contratti come procedimento previsto dalla norma ed è legittimo se il suo contenuto è coerente con le risultanze del procedimento stesso.
per es. il global service, utilizzato per la gestione del patrimonio immobiliare. L’articolazione dell’attività amministrativa in procedimenti ha diversi scopi, serve a dare ordine all’attività amministrativa e
La finalità è quella di valorizzare i beni demaniali e patrimoniali, accrescendo il rendimento allo scopo di ampliare le risorse serve a definire il ruolo dei singoli uffici, distribuendo il potere di decisione. Serve anche a consentire ai soggetti privati di far
destinate al settore pubblico. valere il proprio punto di vista, per tutelare il proprio interesse, che in alcuni casi potrebbe essere leso (espropriazione) o
Le dismissioni
soddisfatto (autorizzazione). Serve anche a consentire ai soggetti pubblici e privati di partecipare all’attività amministrativa in
Un’altra funzione dei pubblici poteri consiste nell’alienare i diritti relativi ai beni pubblici. In passato questa attività è stata chiave collaborativi, a tutela degli interessi generali.
considerata eccezionale, in quanto si riteneva che il sovrano non disponesse dei beni ma li amministrasse soltanto. In realtà la
Procedimenti amministrativi e altri procedimenti giuridici
dismissione è tutt’altro che eccezionale, le dismissioni mobiliari hanno fornito ingenti risorse al settore pubblico. I soggetti che le Le funzioni amministrative si svolgono mediante procedimenti ai quali partecipano diversi uffici e anche soggetti privati. in ciò si
dispongono sono lo Stato, le regioni e gli enti locali, gli enti pubblici funzionali. L’oggetto delle dismissioni possono essere sia i
differenziano dall’attività dei privati, i quali di regola esercitano in modo istantaneo i loro poteri (il privato non ha bisogno di un
beni demaniali che patrimoniali, i decreti del Ministero dell’economia e delle finanze che dispongono il trasferimento dei beni procedimento per autorizzare il vicino a transitare su un proprio fondo). Il procedimento si conclude con l’emanazione di un atto,
alle società incaricate dell’alienazione comportano il passaggio dei beni al patrimonio disponibile.
sul quale sono anche eventualmente previsti dall’ordinamento dei controlli , anche giurisdizionali: il vizio di un atto formale può
L’aste è la regola principale per l’alienazione di beni pubblici, però vi è una deroga per il trasferimento degli immobili a talune invalidare la sentenza o il vizio di un atto strumentale può invalidare un provvedimento.
società come la Patrimonio dello Stato s.p.a.
Tuttavia il procedimento amministrativo si differenzia nettamente da quello legislativo e dal processo giurisdizionale, i
Inoltre ha acquisito rilievo la c.d. cartolarizzazione dei crediti, cioè la cessione dei diritti di credito, come quelli della Cassa procedimenti amministrativi hanno strutture estremamente diverse l’una dall’altra, descritti da migliaia di leggi e regolamenti.
deposito e prestiti. Allo stesso modo sono in atto operazioni di cartolarizzazione dei crediti derivanti dalla vendita dei beni Mentre il procedimento legislativo e il processo sono disciplinati essenzialmente da norme generali, per il procedimento
immobili appartenenti ai pubblici poteri e agli enti pubblici. Mediante le cartolarizzazioni il valore economico dei beni immobili amministrativo prevalgono le norme speciali relative a singoli tipi di procedimento. Quindi il procedimento legislativo
viene corrisposto alle rispettive amministrazioni dalle società acquirenti, le quali poi collocano i beni sul mercato. In questo modo (indipendentemente dal contenuto della legge) e il processo (indipendentemente dal reato commesso) si svolgono sempre nello
le amministrazioni possono ottenere subito le somme di denaro che altrimenti acquisirebbero solo al termine della procedura di
stesso modo, salvo poche varianti.
alienazione tutt’altro che breve. Il procedimento amministrativo varia in ragione del tipo di provvedimento da emanare (rilascio patente di guida, imposizione di
Altre varianti riguardano i procedimenti relativi ad alcune specie di beni, ad es. quelli di interesse storico e culturale, per i quali è
un vincolo su un bene privato di interesse storico ecc.), perché ogni tipo di procedimento ha le sue norme. Esistono comunque
prevista un apposito procedimento dichiarativo, spetta alla soprintendenza ai beni e alle attività culturali dichiarare l’interesse delle norme generali che si applicano a tutti i procedimenti amministrativi, nell’ordinamento italiano sono contenute
storico, culturale ed archeologico di un bene, indipendentemente a chi appartiene. Ove tale interesse sia attestato, non costituisce
essenzialmente nella legge n. 241/1990, che pone solo alcune regole comuni.
comunque un impedimento assoluto all’alienazione. Qualora l’interesse culturale sia escluso ne deriva la sdemanializzazione, con
possibilità di alienazione.
Ulteriori differenze attengono agli effetti dell’alienazione, a volte non comporta il venir meno del vincolo di destinazione che
grava sul bene, come accade per i beni demaniali conferiti alla società Patrimonio dello Stato. Altre volte il vincolo di
destinazione si trasferisce sulle risorse acquisite grazie alle dimissioni, ad es. gli alloggi precedentemente destinati alle forze
armate. In ogni caso le risorse acquisite non possono essere destinate a spese correnti, ma alla riduzione del debito, per il
raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità e crescita.
Il potere amministrativo e discrezionalità Le scelte squisitamente amministrative, cioè al miglior modo di curare l’interesse pubblico, ad es. in quale punto della città
Il procedimento amministrativo è innanzitutto un modo di esercizio del potere amministrativo. costruire un ospedale, il tracciato di una autostrada, chiusura del traffico in una zona della città, a chi spetta? All’amministrazione
Il potere amministrativo o al giudice?
Alcune differenze tra il procedimento amministrativo e altri tipi di procedimento giuridico sono già stati indicati, bisogna È il problema della discrezionalità amministrativa, che ha diversi aspetti: se emanare un certo provvedimento, quando emanarlo,
aggiungere che il primo si caratterizza per il tipo di potere che attraverso esso è esercitato. con quale contenuto, come esternarlo e quali elementi accidentali inserirvi, sono diversi tipi di valutazione amministrativa. Nel
Con il procedimento legislativo si esercita un potere libero, dato che il legislatore è, entro certi limiti posti dai principi primo elemento, (se emanare un certo provvedimento) la discrezionalità spesso manca perché in presenza dei presupposti di
costituzionali e dal diritto europeo, libero di individuare i fini da perseguire (disciplinare l’edilizia, l’assetto urbanistico, la legge, l’emanazione del provvedimento è obbligata, Nel secondo (nel quando emanarlo) la discrezionalità è limitata per via della
sicurezza, l’igiene, la finanza pubblica). Al contrario il potere esercitato dal giudice nel processo è vincolato dalla legge (non può previsione di un termine del procedimento. Negli altri due elementi la discrezionalità ha intensità molto variabile.
discutere se la legge è sbagliata, ma deve solo farla rispettare). Il procedimento amministrativo è una via di mezzo, perché le La realizzazione di interessi pubblici coincide normalmente con la realizzazione o con il sacrificio di altri interessi, pubblici e
pubbliche amministrazioni devono rispettare le leggi, ma devono anche colmare i vuoti lasciati dalle norme e definire in concreto privati: la realizzazione di un ospedale, incide non solo sugli interessi relativi alla sanità, ma anche su interessi pubblici (aspetto
l’assetto di interessi (per es. precisando i criteri di assegnazione degli alloggi, valutando la situazione economica degli aspiranti, urbanistico, alla viabilità) e privati (per il privato proprietario dell’area). Se le norme non dispongono diversamente,
decidono se sgombrare con forza gli alloggi abusivamente occupati). Per un verso le amministrazioni devono essere imparziali, l’amministrazione nel compiere la scelta, deve considerare non soltanto l’interesse primario, ma anche gli altri interessi
per l’altro esse non sono indifferenti rispetto gli interessi in gioco, anzi sono portatrici di interessi pubblici. meritevoli di tutela.
Il potere amministrativo implica un ruolo di mediazione, affidato al suo titolare, tra la norma e l’effetto giuridico. La norma non Discrezionalità amministrativa e controllo giurisdizionale
produce immediatamente l’effetto, ma ne affida la produzione al titolare del potere, in questo caso alla pubblica amministrazione, Anche se nel linguaggio comune discrezionalità è sinonimo di libertà, nel diritto amministrativo non è così, in quanto è stato
per es. spetta alla pubblica amministrazione stabilire il limite di velocità in determinate strade (mentre quello delle autostrade è bilanciato dal principio di legalità e dall’esigenza di tutelare i diritti dei cittadini.
fissato per legge). La soluzione sviluppata in Italia, è il ricorso a regole logiche o di comune esperienza, oggettiva e verificabile (come quella della
Norme giuridiche e poteri amministrativi parità di trattamento, della logicità, della completezza dell’istruttoria, dell’esatta rappresentazione dei fatti). La loro violazione è
A monte di un potere amministrativo, vi è sempre una norma, che lo attribuisce all’amministrazione; a valle vi sono gli effetti che sintomatica del cattivo svolgimento della funzione, determina l’illegittimità del provvedimento e il suo annullamento. Si tratta di
la norma mira a d ottenere attraverso l’esercizio del potere. Ciò significa che i poteri amministrativi devono avere sempre un regole non previste dalle norme, ma elaborate nel tempo dalla stessa giurisprudenza per evitare l’eccesso di potere.
fondamento normativo, quindi le amministrazioni possono emanare provvedimenti solo nei casi previsti dalle norme. Attraverso il sindacato per eccesso di potere, il giudice non sostituisce la propria valutazione a quella dell’amministrazione, ma
È il principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi che si fonda sul principio di legalità. La fonte legislativa deve non solo controlla che si sia formata correttamente.
contemplare l’emanazione del provvedimento, ma anche indicare i presupposti e il contenuto “per non violare il principio di La nozione di discrezionalità, esprime una situazione tra la libertà e il vincolo: all’amministrazione spettano scelte, ma esse
legalità sostanziale”, questo principio però ha qualche eccezione o limitazione come nel caso delle ordinanze d’urgenza. devono essere esercitate in modo da realizzare l’interesse pubblico.
Gli stessi principi sono affermati dalla giurisprudenza comunitaria, secondo la quale gli interventi dei pubblici poteri nella sfera Gli atti totalmente vincolati in realtà sono pochi.
di attività privata di ogni persona, devono essere fondati sulla legge ed essere giustificati dai motivi contemplati dalla legge. La discrezionalità tecnica
Caratteri del potere amministrativo Diverse dalle scelte relative a interessi, almeno concettualmente, sono quelle relative all’applicazione di conoscenze
L’esercizio di alcuni poteri (come quello di recedere dal contratto e quello di emanare le leggi) determina l’immediata produzione specialistiche: per es. se una sostanza è pericolosa, se un farmaco è sicuro ecc. Sono quelle che definiscono valutazioni tecniche,
dell’effetto giuridico, altri poteri (come quello di chiedere l’annullamento del contratto e quello dello Stato di impugnare una che si distinguono dagli accertamenti tecnici proprio per l’opinabilità della scelta, per il margine di incertezza che essa lascia, per
legge regionale e viceversa) si esercitano agendo in giudizio (rispettivamente davanti al giudice civile e alla Corte costituzionale). la variabilità del risultato in relazione al metodo adottato. L’espressione tradizionale è discrezionalità tecnica, che corrisponde a
I poteri amministrativi rientrano nel primo caso: le pubbliche amministrazioni, per produrre l’effetto previsto dalle norme, non quella amministrativa.
hanno bisogno di rivolgersi a un giudice. Il privato inizia con un ricorso, che impugna il provvedimento per ottenere Il problema del controllo giurisdizionale è complicato dal fatto che spesso valutazioni amministrative di tipo diverso sono
l’annullamento rivolgendosi ad un giudice per ottenere la rimozione degli effetti del provvedimento. Il procedimento deve essere compresenti e intrecciate. Si pensi alle decisioni relative all’ammissione in commercio di un farmaco o di prodotti alimentari
esercitato entro un certo termine, che è il termine entro il quale il procedimento deve concludersi; è disciplinato da numerose geneticamente modificati, spesso è difficile raggiungere certezze scientifiche in ordine alla qualità e ai rischi dei prodotti e delle
regole; è soggetto a controlli affidati ad organi amministrativi e giurisdizionali. Regole e controlli sono volti ad assicurare il sostanza in questione e ciò costringe le autorità pubbliche a operare insieme alle valutazioni tecniche, delicate scelte relative alla
corretto perseguimento dell’interesse pubblico. tutela degli interessi.
Potere amministrativo e interessi protetti L’obbligo di provvedere; il termine del procedimento
Nell’attribuire i poteri amministrativi vengono individuati con precisione i presupposti (per es. all’espropriazione per pubblica Si è già osservato che l’esercizio del potere amministrativo è doveroso. In presenza dei presupposti previsti dalle norme (come
utilità si può procedere sono nei casi previsti dalla legge) e il contenuto (per es. l’ammontare delle sanzioni pecuniarie) dei l’istanza di un privato, la commissione di un illecito, il verificarsi di un evento pericoloso), il procedimento deve essere avviato e
relativi provvedimenti. Disciplinano il procedimento con norme generali, sia relative a singoli tipi di procedimento, impongono il provvedimento emanato.
regole relative alla formazione della decisione, come quella della coerenza tra motivazione e dispositivo e quella della non A carico dell’amministrazione vi sono: un obbligo di procedere (di avviare il procedimento), un obbligo di provvedere (cioè di
disparità di trattamento; prevedono controlli amministrativi e giurisdizionali. concluderlo).
Abbiamo da un lato la natura funzionale dell’attività amministrativa, dall’altro della garanzia dei diritti dei cittadini, prevenire il L’obbligo di procedere risponde a esigenze sia di efficienza dell’amministrazione e di controllo, sia di garanzia dei privati, i quali
rischio di abusi significa assicurare che l’interesse pubblico sia correttamente perseguito e che gli interessi rilevanti siano aspirino a ottenere una misura favorevole (nei procedimenti a iniziativa di parte) o a rimuovere lo stato di incertezza all’eventuale
adeguatamente valutali. Ciò spiega perché regole e controlli possono essere invocati dai titolari di questi interessi, partecipando al adozione di una misura sfavorevole (a quelli di iniziativa d’ufficio).
procedimento amministrativo e impugnando il provvedimento dinanzi al giudice. È difficile stabilire quando viene violato l’obbligo del procedimento, la 241/1990 impone che per ogni tipo di procedimento deve
Ne consegue che nei confronti del potere amministrativo, i titolari degli interessi coinvolti si trovano in una situazione più essere stabilito un termine massimo di durata, l’amministrazione stessa fissa il termine e così vincola la propria condotta futura.
favorevole che nei confronti di un potere privato: chi voglia ottenere un’autorizzazione amministrativa è più tutelato rispetto di Nel farlo si tiene conto sia dei dati oggettivi, dalla complessità e anche dell’organizzazione della singola amministrazione (uffici,
chi voglia ottenere un’autorizzazione dal proprio vicino di casa, perché può partecipare al procedimento di formazione della mezzi, attrezzature, personale). Se non menzionato il termine la legge lo stabilisce in novanta giorni.
decisione e invocare il rispetto delle regole, mentre la decisione del vicino è insindacabile. Il decorso del termine non fa venir meno il potere, né l’obbligo dell’amministrazione di provvedere. Esso, qualifica la sua inerzia
La pubblica amministrazione non si trova affatto in una posizione di supremazia nei confronti dei cittadini, è che la pubblica come inadempiente, aprendo la strada ai rimedi contro il silenzio dell’amministrazione.
amministrazione è titolare di numerosi poteri amministrativi di cui i privati non possono essere titolari. Ma il regime giuridico di La disciplina del procedimento
questi poteri è volto a limitare le scelte delle amministrazioni e a tutelare i diritti dei cittadini. Infatti quest ultimi non si trovano La disciplina del procedimento amministrativo consiste in principi e regole in parte generali, relative a tutti i procedimenti, in
in una situazione di soggezione ma di interesse legittimo (non è soggezione perché consente al suo titolare di incidere parte speciali, relativi ad ampie categorie di procedimenti o a singoli tipi. Sono contenuti in parte nelle norme ed in parte elaborati
sull’esercizio del potere). dalla giurisprudenza.
Le valutazioni amministrative; la discrezionalità I principi giurisprudenziali
Nonostante le norme e la giurisprudenza limitino in vario modo i poteri amministrativi, alle pubbliche amministrazioni Il diritto amministrativo è una materia estremamente ampia in termini normativi: vi sono poche norme di portate generale, ma
rimangono sempre margini di scelta. L’attività amministrativa ha spesso possibilità di scelta tra più soluzioni compatibili alla numerosissime norme relative a singole funzioni, quindi a singoli procedimenti. La disciplina del procedimento amministrativo
norma. Per es. in presenza di un edificio pericolante occorre: interpretare le norme, per identificare l’ufficio competente; valutare da un lato disciplina le modalità d’esercizio per garantire il corretto perseguimento degli interessi pubblici e la tutela di quelli
il rischio di crollo; individuare una misura (tra demolizione e restauro; decidere se concedere finanziamenti; adottare misure privati, dall’altro la diversità delle funzioni e dei procedimenti amministrativi rende difficile l’elaborazione di una disciplina
temporanee (chiusura traffico adiacente). Quindi bisogna fare delle scelte anche per individuare il miglio modo per assicurare il generale che regoli in dettaglio lo svolgimento del procedimento.
soddisfacimento dell’interesse pubblico o il bilanciamento dei diversi interessi, comunque rimane il fatto che la decisione adottata A causa di tutti questi fattori, la maggior parte dei principi generali relativi al procedimento è di origine giurisprudenziale, essi
è spesso opinabile essendo difficile o impossibile distinguere la soluzione giusta da quelle sbagliate. sono stati elaborati dai giudici in sede di valutazione della legittimità dei provvedimenti amministrativi.
Ciò è avvenuto attraverso la tecnica di controllo basata sull’eccesso di potere, la giurisprudenza ha elaborato una serie di regole,
annullando i provvedimenti che non le osservassero. Quindi al principio di imparzialità corrisponde la disparità di trattamento e al
principio dell’esatta rappresentazione dei fatti corrisponde il travisamento dei fatti. I giudici per valutare la legittimità di un pubblici e privati, è preceduta dalla determinazione e dalla pubblicazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse
provvedimento usano il principio di ragionevolezza, proporzionalità, buona fede, libertà di iniziativa economica. In ogni caso le devono attenersi.
regole elaborate dai giudici sono fluide, perché non codificate dalle norme, e generiche, perché fatte per essere applicate a Oltre a questi principi generali, vi sono quelli relativi a singole materie, per es. in materia di lavori pubblici, qualità, tempestività,
procedimenti molto diversi l’uno dall’altro. correttezza, libera concorrenza tra gli operatori; in materia di incentivi alle imprese, pubblicità delle risorse, necessità dell’aiuto,
Le discipline legislative compatibilità, controllo.
Tutto ciò è riscontrabile nei vari ordinamenti: quello nazionale, europeo, regionale, di altri Stati. Molto importanti i principi della semplicità e della pubblicità.
In molti ordinamenti sia dell’Europa occidentale, sia del mondo anglosassone sono state introdotte discipline legislative generali La semplificazione amministrativa
del procedimento amministrativo. Solo pochi ordinamenti (quello austriaco) vi è una disciplina analitica che regola Naturale derivazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficacia è quello della semplicità. La l.n. 241/90 ha avviato
compiutamente lo svolgimento del procedimento. In altri come l’Unione europea e Regno Unito non vi è una disciplina una politica di semplificazione amministrativa per due principali ragioni: la riduzione delle spese che esso consente alle
legislativa generale. Vi è una eterogeneità nelle discipline legislative del procedimento: alcune leggi lo disciplinano amministrazioni (impiego di nuove tecnologie e eliminazione di documenti inutili) e per il miglioramento della qualità dei servizi
analiticamente, altre si concentrano su alcune fasi o aspetti, alcuni si occupano solo di alcuni tipi di procedimenti, altre sono resi ai cittadini e alle imprese, per i quali ogni adempimento amministrativo rappresenta un costo ed un ostacolo. Diversi sono gli
applicabili a tutti i procedimenti (in Italia), alcune adottano un approccio “processuale” o “giudiziale” (quella austriaca), altre un istituti di semplificazione: la conferenza di servizi e gli accordi tra amministrazioni nel trattare la conclusione del procedimento;
approccio politico o partecipativo (quella statunitense, basata sulla rappresentanza degli interessi), altri ancora entrambi gli la disciplina dei pareri e delle valutazioni tecniche, nel trattare la struttura del procedimento; l’autocertificazione, nel trattare i
approcci (quella tedesca, italiana, spagnola). In alcuni ordinamenti vi è un’unica legge sul procedimento, in altri come la Francia procedimenti dichiarativi; la denuncia di inizio attività e il silenzio assenso, nel trattare le autorizzazioni. Prima questi istituti
ve ne sono diversi. erano previsti da norme speciali, quindi applicabili solo a singoli tipi di procedimento, ora sono di carattere generale. La l. n.
Nel complesso la disciplina di ciascun procedimento risulta da regole giurisprudenziali e da disposizioni normative (a volte con 537/93 ha avviato un massiccio processo di semplificazione di numerosi procedimenti, infine nel 1997 è stato previsto che la
portata generale) come il principio di proporzionalità e la regola del termine del procedimento, altre volte si applicano a grossi semplificazione è un processo permanente, alimentato annualmente da una legge di semplificazione approvata su iniziativa del
gruppi di procedimenti, come la regola della predeterminazione dei criteri di decisione, relativi ai procedimenti di sovvenzione, governo (riduzione del numero delle fasi procedimentali, riduzione dei termini del procedimento).
altre riguardano singoli tipi di procedimento. L’accesso ai documenti amministrativi
Per esempio, lo svolgimento di un concorso pubblico è governato da regole generali (termine del procedimento), giurisdizionali L’art. 1 l.n. 241/90 spesso definita legge sulla trasparenza amministrativa, enuncia espressamente i principi di pubblicità e di
(relative al funzionamento degli organi collegiali), regole relative a tutti i concorsi (per la composizione della commissione, per la trasparenza. Prima di questa legge la regola era piuttosto quella del segreto d’ufficio imposto ai dipendenti pubblici. Nel
correzione degli elaborati) e da regole stabilite per il singolo concorso. procedimento determina l’obbligo delle amministrazioni di rendere pubbliche determinate informazioni (come il termine di
Principi del diritto amministrativo e principi del procedimento ciascun procedimento), e di comunicare determinate circostanze (come l’avvio del procedimento) agli interessati.
Molti di quelli che vengono normalmente definiti “principi del procedimento” sono in realtà relativi, in generale, all’attività Il principale istituto nel quale il principio si esprime è il diritto dei cittadini di accedere (prendere visione o copia) ai documenti
amministrativa, se non all’amministrazione nel suo complesso: ad es. il principio di imparzialità e buon andamento sono riferiti amministrativi (cartacei, fotografie, nastri, memorie) detenuti dalla pubblica amministrazione concernenti attività di pubblico
all’organizzazione e non e non all’attività amministrativa. interesse. La nozione di documenti amministrativi non va confusa con quella di atti amministrativi: quest ultimi (provvedimenti o
Questi principi hanno per lo più origine giurisprudenziale, ma alcuni sono codificati dalle norme costituzionali o nelle leggi sul atti strumentali) sono sempre dichiarazioni (di volontà, di scienza o di giudizio) e non hanno necessariamente forma scritta, i
procedimento. Queste ultime sono ad es. principi di imparzialità, economicità, contraddittorio, trasparenza e certezza del tempo e documenti amministrativi invece sono supporti materiali, rappresentativi di atti o circostanze rilevanti per l’amministrazione. Se
si trovano in quasi tutte le leggi. L’individuazione dei principi, è in certa misura arbitraria: lo stesso principio può essere un simile supporto non esiste non vi è diritto d’accesso.
chiamato in modo diverso o inteso in modo estensivo, ma analizzeremo quelli che in Italia hanno una consacrazione Titolari del diritto sono tutti i soggetti privati “che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una
costituzionale o legislativa o sono più spesso utilizzati nella giurisprudenza. situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. Non quindi qualunque cittadino, ma solo
I principi del procedimento nell’ordinamento italiano coloro che siano titolari di un interesse che l’ordinamento tutela. La richiesta d’accesso deve essere motivata, per dimostrare
Tra i principi più importanti vi è quello di imparzialità e di buon andamento enunciati nella Costituzione. Esse hanno varie l’utilità dell’accesso per la tutela dell’interesse in questione.
applicazioni relative per es. all’assetto organizzativo e alla gestione del personale. Per quanto riguarda i procedimenti Più ampia è la disciplina d’accesso nei confronti degli enti locali, che stabilisce che tutti gli atti dell’amministrazione comunale e
amministrativi, la giurisprudenza e il legislatore si sono incaricati di trarre regole specifiche. Dall’imparzialità deriva il dovere di provinciale sono pubblici e prevede che hai cittadini sia assicurato il diritto di accedervi. Il diritto si esercita non solo nei
valutare e ponderare gli interessi rilevanti, dal buon andamento derivano i principi di economicità e di efficacia affermati dall’art. confronti degli enti pubblici, ma anche nei confronti dei gestori di pubblici servizi e di tutti i soggetti privati, limitatamente alla
1 della l.n. 241/90. loro attività di pubblico interesse.
L’economicità riguarda il rapporto tra mezzi e risultati, quindi impone di fare buon uso delle risorse (materiali, finanziarie ed Se la richiesta è evidentemente fondata, l’accesso è consentito senza formalità (accesso informale), se vi sono dubbi sulla
umane) a disposizione. Un’applicazione del principio di economicità è il divieto di aggravare il procedimento (per es. chiedendo legittimazione del richiedente, la domanda determina l’avvio di un procedimento amministrativo (procedimento di accesso
un parere o disponendo un accertamento tecnico non previsto dalla legge) se non per esigenze straordinarie e motivate. formale).
L’efficacia riguarda il rapporto tra obiettivi e risultati, quindi è rispettata se l’azione dell’amministrazione è idonea al Il principio della pubblicità non è un principio assoluto, in quanto vi sono documenti non accessibili, individuati dalla stessa
raggiungimento degli obiettivi prefissati in sede normativa e politica. amministrazione che li detengono. È la legge che indica gli interessi a tutela dei quali l’accesso può essere escluso, difesa
All’economicità e all’efficacia viene spesso accostato il principio dell’efficienza, in termini generici sinonimo di buon nazionale, ordine pubblico, politica monetaria ecc. è ovviamente il giudice, in sede di giudizio sulla legittimità del diniego di
andamento, in termini specifici riguarda il rapporto tra costi e benefici, quindi implica l’effettiva utilità tra costi e benefici, quindi accesso, a valutare l’esclusione dell’accesso a determinati documenti.
l’effettiva utilità delle decisioni. L’oggetto e l’ambito di applicazione della legge sul procedimento
Con il principio della ragionevolezza si indica la plausibilità e giustificabilità della scelta operata dall’amministrazione, quindi al Nell’ordinamento italiano la disciplina legislativa generale del procedimento amministrativo è contenuta nella l. n. 241/90, che è
bilanciamento di interessi operati dall’amministrazione, che deve tenere conto degli interessi rilevanti e non comportare il loro stata oggetto di revisione da parte della l. n. 15/2005, la quale ha anche introdotto una disciplina organica del provvedimento
inutile sacrificio. amministrativo.
Principio di proporzionalità in base al quale la scelta dell’amministrazione deve essere tale da raggiungere il risultato voluto, ma L’individuazione dei provvedimenti amministrativi
deve comportare il minore sacrificio possibile per gli interessi rilevanti. Per es. in presenza di un edificio pericolante (che può La legge disciplina il procedimento, ma non ne dà una definizione, quindi si pone il problema di individuare i procedimenti: cioè
causare il ferimento di passanti), questo principio sarebbe violato sia se si imponesse l’obbligo di camminare velocemente o di di stabilire che cosa è un procedimento amministrativo e cosa non lo è. Neanche il procedimento legislativo e i procedimenti
indossare un cappello (difetterebbe l’idoneità del mezzo rispetto al fine), se si vietasse di camminare in un area più ampia di giurisdizionali sono definiti dalle norme, tuttavia queste identificano chiaramente gli atti di iniziativa (proposta di legge, l’atto di
quella potenzialmente interessata (difetterebbe quello della misura adottata), se si vietasse di camminare in un area più ristretta citazione, di ricorso) e gli atti conclusivi (la legge, la sentenza), quindi l’individuazione dei procedimenti è facile. La l.n. 241/90
(difetterebbe quello dell’adeguatezza). invece è imprecisa sia con riferimento all’inizio che alla fine del procedimento: stabilisce cosa succede se il procedimento
Non hanno valore assoluto quello di giusto procedimento e quello della partecipazione, il primo riguarda i procedimenti che amministrativo inizia, ma non dice quando un procedimento deve ritenersi iniziato, cioè quali atti determinano l’apertura del
sfociano in misure ristrettive per i destinatari, come quelli ablatori e sanzionatori: prima dell’adozione di simili misure occorre procedimento; stabilisce che esso deve concludersi con un provvedimento espresso, ma non dà una definizione di provvedimento
svolgere un’adeguata istruttoria e offrire agli interessati la possibilità di essere ascoltati. Il secondo di portata generale essendo amministrativo, né fornisce criteri certi per identificarlo. Proticamente si pongono due problemi principali. Il primo è quello dei
riferito a tutti i procedimenti con il quale si indicano le norme che indicano gli obblighi dell’amministrazione e i poteri degli procedimenti che non si concludono con un provvedimento amministrativo, ma con atti di natura diversa. Il secondo è dato dai
interessati. Entrambi i principi possono essere sacrificati in presenza di esigenze prevalenti, come la celerità e la segretezza. collegamenti tra procedimenti diversi.
Poi vi è il principio di buona fede, che impone all’amministrazione di tenere conto dell’affidamento generato dai privati dai suoi Procedimenti senza provvedimento
provvedimenti e comportamenti e quello di consequenzialità che impone di rispettare i criteri di azione che essa stessa si sia data, Le principali figure di provvedimenti amministrativi sono: le autorizzazioni, le concessioni, le espropriazioni, le sanzioni e così
per es. attraverso circolari e direttive (la violazione di circolari è sintomatica di eccesso di potere. Infatti varie norme impongono via. Il legislatore con la 241/90 ha mirato a disciplinare i procedimenti volti all’emanazione di simili provvedimenti.
alle amministrazioni di prefissare criteri, per far ciò viene operato uno sdoppiamento dell’esercizio del potere in due momenti, Tuttavia, le pubbliche amministrazioni pongono in essere anche provvedimenti diversi, come quelli contrattuali, quelli
quello della determinazione dei criteri e quello della loro applicazione. Ad es. per la concessione di vantaggi economici a soggetti organizzativi, quelli finanziari e quelli dichiarativi. Comunque alla base dei procedimenti ci sono sempre i principi di del buon
andamento e della certezza del tempo.
Ai procedimenti che non si concludono con l’emanazione di un provvedimento la legge si applica parzialmente, per es. non L’avvio
avrebbe senso applicare l’obbligo di motivazione a un procedimento finanziario, volto all’adempimento di un debito L’iniziativa procedimentale può essere d’ufficio o di parte. Nel primo caso, è la stessa amministrazione a delibere l’avvio del
dell’amministrazione e non all’esercizio del suo potere. Però i principi enunciati dall’art. 1 valgono per tutta l’attività procedimento, verificatosi il presupposto al quale la legge ricollega l’emanazione del provvedimento. Questo presupposto può
amministrativa e istituti come il termine e il responsabile rispondono ad esigenze anche di altri provvedimenti. essere una situazione giuridica (come l’emanazione di una legge, scadenza di un termine) o una circostanza di fatto (commissione
Procedimenti collegati di un illecito, situazione pericolosa). Delle circostanze di fatto l’amministrazione può venire a conoscenza in vari modi, attraverso
La distinzione tra provvedimento e atto strumentale non è netta, dato che alcuni atti strumentali richiedono a loro volta un un’attività di vigilanza o una denuncia. Nel secondo caso il procedimento consegue un’istanza del soggetto interessato,
procedimento, che può a sua volta essere soggetto alla disciplina legislativa. Vi sono anche possibili nessi tra diversi l’amministrazione opera una sommaria valutazione, poiché non sempre l’istanza dell’interessato fa sorgere l’obbligo di
procedimenti: di continenza (per es., il procedimento per l’elaborazione di un parere che si svolge nell’ambito di uno più ampio), provvedere.
di presupposizione (se un procedimento inizia con la proposta di un’amministrazione, esso non può iniziare prima che si concluda L’iniziativa può anche essere di un’altra amministrazione pubblica, mediante una proposta.
quello volto alla formulazione della proposta), di parallelismo (per realizzare un impianto industriale sono necessarie diverse L’istanza e la proposta costituiscono l’atto iniziale del provvedimento, con la ricezione di uno di questi parte il termine iniziale
autorizzazioni). In queste ipotesi il termine e il responsabile vanno individuati per il procedimento principale o complessivo, per del procedimento. Con quelli d’ufficio bisogna individuare, superata la fase di vigilanza, il momento in cui l’amministrazione
le sue parti o subprocedimenti o per entrambi? decide di procedere. È importante individuare questo momento perché da esso decorre il termine finale del procedimento,
La scienza giuridica e la giurisprudenza hanno chiarito che essi vanno determinati con riferimento al procedimento principale o facendo sorgere in capo all’amministrazione l’obbligo di informare determinati soggetti.
complessivo, corrispondente al provvedimento che incide sugli interessi del privato: infatti è a tutela degli interessati che la legge Con la comunicazione di avvio del procedimento, si consente la partecipazione degli interessati al procedimento (per i
impone la certezza dei tempi e l’individuazione delle responsabilità. Per chi aspiri ad una autorizzazione per es. non è procedimenti volti all’emanazione di provvedimenti restrittivi).
particolarmente utile conoscere la durata del subprocedimento volto all’elaborazione di un parere, ma è utile conoscere quanto I suoi destinatari sono i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre gli effetti diretti (quelli che
tempo può trascorrere tra la ricezione della sua domanda e il suo accoglimento o rigetto. Le amministrazioni possono determinare siano titolari di interessi oppositivi).
termini e responsabilità delle singole fasi, ma soprattutto quelle dell’intero procedimento. Ciò può richiedere anche un L’omissione della comunicazione di avvio determina un vizio di procedimento, invalidando il provvedimento finale. Questa
coordinamento quando singole fasi si svolgono presso altre amministrazioni. invalidità comunque non necessariamente conduce all’annullabilità del provvedimento, in quanto la legge dispone che
Il catalogo dei procedimenti l’omissione della comunicazione può essere fatta valere solo dal soggetto interessato.
La nozione di procedimento nella 241/1990 è imprecisa ed impossibile da delimitare: il confine tra le sequenze di atti soggette L’istruttoria e il responsabile del procedimento
alle sue previsioni e quelle non soggette ad esse non è netto. L’istruttoria è normalmente la fase centrale del procedimento, nella quale si forma la decisione amministrativa, attraverso
La legge impone alle pubbliche amministrazioni di compilare e tenere aggiornato un catalogo dei procedimenti amministrativi di l’acquisizione degli interessi e dei fatti rilevanti. L’acquisizione dei fatti può richiedere adempimenti come accertamenti tecnici,
propria competenza, ciò perché ciascun procedimento individuato è oggetto di previsioni generali, il termine e l’ufficio ispezioni, inchieste, pareri e valutazioni tecniche. Ove sia necessario acquisire documenti, per la semplificazione, si procede con
responsabile devono essere determinati in via generale dalle amministrazioni. La 241/90 ha costretto le amministrazioni a operare l’autocertificazione e attraverso l’obbligo del responsabile del procedimento di acquisire i documenti in possesso della stessa o di
un censimento dei propri procedimenti per dare un’idea dei risultati. In questo modo l’interessato che aspira a ottenere un altre amministrazioni.
vantaggio dall’emanazione di un provvedimento, può conoscere il termine entro il quale l’amministrazione può emanarlo e Una buona discrezionalità di questa fase del procedimento è prevista dalla legge, che elenca anche le funzioni del responsabile
l’ufficio al quale rivolgersi per avere informazioni o presentare memorie e documenti. del procedimento, che deve essere determinato in via generale dall’amministrazione per ogni tipo di procedimento. Con il termine
Ovviamente può accadere che nell’individuazione dei procedimenti, le amministrazioni applichino la legge in modo erroneo, responsabile si indica più la titolarità di un compito che l’obbligo di rispondere delle proprie azioni, (fermo restando la
l’interessato può ben impugnare un provvedimento al quale non corrisponda un procedimento elencato dal regolamento della soggezione del funzionario responsabile alle normali regole sulla responsabilità dei dipendenti).
relativa amministrazione. Non necessariamente l’ufficio responsabile del procedimento è competente per l’adozione del provvedimento finale, se non lo è
Nel caso in cui un provvedimento non sia stato identificato dall’amministrazione la legge stabilisce il termine di novanta giorni. l’ufficio competente deve tenere conto dell’istruttoria da esso compiuta.
L’ambito di applicazione oggettivo e soggettivo L’attività consultiva
Stabilito cosa può intendersi per procedimento ai fini dell’applicazione della l. n. 241/90 occorre precisare a quali procedimenti si L’amministrazione procedente, prima di provvedere, può chiedere pareri o valutazioni tecniche ad altre amministrazioni o uffici.
applicano le sue previsioni. Ciò va esaminato in termini oggettivi, cioè con riferimento ai tipi di procedimento che essa regola, sia I pareri sono resi principalmente da organi consultivi, per lo più collegiali (Consiglio di Stato, Consiglio superiore dei lavori
in termini soggettivi cioè con riferimento alle amministrazioni alle quali essa si applica. Dal primo punto di vista, la maggior pubblici, commissione edilizia). È previsto anche che vengano chiesti pareri ad amministrazioni od uffici non aventi funzioni
parte delle disposizioni sono dettate per tutti i procedimenti. consultive, in alcuni casi possono essere chiesti pareri di associazioni private, come i sindacati di imprese o di lavoratori, in questi
Dal secondo punto di vista la l. n. 241/90 essendo una legge nazionale è applicabile alle amministrazioni statali e agli enti casi il parere costituisce una forma di partecipazione al procedimento.
pubblici nazionali e non è applicabile alle amministrazioni dell’ordinamento comunitario, che è sopranazionale. Più complesso è I pareri possono essere obbligatori, se previsti dalla legge, o facoltativi, se richiesti dall’amministrazione di sua iniziativa
il problema dell’applicazione della legge alle amministrazioni regionali ed enti locali, soprattutto dopo la riforma del 2001 che ha (circostanza eccezionale, per via del divieto di aggravare il procedimento). Quelli obbligatori possono essere vincolanti se è
modificato il riparto delle competenze legislative e regolamentari tra Stato, regioni ed enti locali. Quindi le regioni potrebbero previsto che l’amministrazione debba seguire le indicazioni.
disciplinare il procedimento in modo diverso, in quanto le regioni ed enti locali hanno potestà statutaria e i secondi hanno potestà Poiché la mancata elaborazione dei pareri loro richiesti può bloccare il procedimento, la legge fissa i termini per renderli, decorsi
regolamentare per le funzioni a loro attribuite. Comunque la 241/90 prevede che le regioni ed enti locali regolino la materia nel detti termini, l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere.
rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei confronti dell’azione amministrativa, quindi la potestà Nel caso di richiesta di valutazioni tecniche, se non vengono elaborate entro i termini fissati, il responsabile del procedimento
legislativa delle regioni ed enti locali si riduce agli aspetti di dettaglio, ad es. le regioni potrebbero dettare una propria disciplina deve chiederle ad altri organi o amministrazioni o a istituti universitari ed in questo caso la legge prevede anche la sospensione
della conferenza di servizi, ma difficilmente potrebbero prescindere da principi come quello della pubblicità o da istituti come il del termine del procedimento per il tempo necessario alla loro acquisizione.
termine del procedimento. La partecipazione degli interessati
Per gli enti pubblici economici, la disciplina del procedimento non è applicabile all’attività d’impresa da essi svolta. Il principio della partecipazione permette agli interessati di intervenire nel procedimento con osservazioni, deduzioni,
Per le autorità indipendenti il problema è complesso, alcune autorità infatti tendono a compensare alla carenza di legittimazione, opposizioni. La l.n. 241/90 individua i soggetti legittimati ad intervenire e i loro poteri.
derivante dalla loro indipendenza dal potere politico, rafforzando le garanzie procedimentali (autorità garante della concorrenza I soggetti legittimati, che si aggiungono ai destinatari della comunicazione di avvio, i quali entrano nel procedimento. La legge
e del mercato), altre invece tendono a sfuggire all’applicazione trovando conforto in leggi ad hoc (Banca d’Italia, Consob). privilegia gli interessi oppositivi e consente l’intervento non solo ad altre amministrazioni pubbliche ed a soggetti privati, ma
La legge non è applicabile all’attività amministrativa svolta dagli organi costituzionali (camera e Presidenza della Repubblica) o anche alle associazioni e ai comitati portatori di interessi diffusi (come tutela dell’ambiente, della salute, del patrimonio artistico
di rilievo costituzionale (Consiglio superiore della magistratura). e culturale).
La struttura del procedimento Gli interventori, possono prendere visione degli atti e presentare memorie scritte e documenti. Uno dei poteri è il diritto
Il procedimento viene studiato in base alle diverse fasi, variamente individuate in quanto hanno strutture estremamente d’accesso.
diversificate (per es. iniziativa, istruttoria, decisione, integrazione dell’efficacia). Alcuni hanno un’articolazione molto complessa, L’amministrazione deve dimostrare di aver valutato i documenti e le memorie presentate, ciò però non significa che deve
con varie fasi chiaramente identificabili (elaborazione piano urbanistico), altri estremamente semplici, magari ridotte al minimo necessariamente accoglierle, il potere di decisione rimane in capo all’amministrazione.
(ordinanze d’urgenza). Un’ulteriore forma di partecipazione per i procedimenti a iniziativa di parte, impone all’amministrazione di comunicare al
Quelle che seguono sono le fasi più comuni. richiedente prima di adottare un provvedimento negativo (il rifiuto di accordare un’autorizzazione) le ragioni che impediscono
l’accoglimento della sua domanda (per es. la mancanza di un documento), consentendogli di presentare ulteriori osservazioni o
documenti. Il difetto di questa comunicazione rende illegittimo il provvedimento finale. La legge precisa che la comunicazione
interrompe il termine procedurale, che ricomincia poi a decorrere, quindi determinando un sostanziale aumento del termine.
Gli accordi tra amministrazioni e interessati particolarmente forte, tanto da cercare modifiche ed integrazioni della disciplina. Ma queste modifiche ed integrazione devono
Il procedimento può sfociare in un accordo tra amministrazioni e gli interessati, sono di due tipi, l’accordo procedimentale (o comunque cercare di tutelare i singoli interessi pubblici. La disciplina ha oscillato tra il criterio di maggioranza (che agevola la
integrativo o preliminare), che determina il contenuto discrezionale del provvedimento; l’accordo sostitutivo, che sostituisce il formazione della decisione) e quello di unanimità (che garantisce maggiormente i singoli interessi). La soluzione adottata dal
provvedimento, il primo è un atto strumentale del procedimento, il secondo è l’atto conclusivo. L’amministrazione può prima di legislatore è stata quella di rimettere la decisione all’amministrazione procedente, che formulerà una determinazione motivata di
concludere il provvedimento, concludere un accordo informale. La stipula dell’accordo deve essere preceduta da una conclusione del procedimento, valutando le risultanze della conferenza. La decisione dell’amministrazione procedente può
“determinazione dell’organo che sarebbe competente per l’adozione del provvedimento. Questa determinazione è richiesta a comportare il sacrificio di singoli interessi, di cui siano titolari singole amministrazioni che rimangono in minoranza nella
garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa. in caso di inadempimento di una delle parti si conferenza, però solo per determinati interessi (relativi all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio storico-artistico e alla salute) è
applicano le regole del contratto e non quelle del provvedimento amministrativo, però la legge in caso di recesso unilaterale, che previsto un rimedio, consistente nella rimessione della decisione all’autorità politica innescando altri problemi di colore politico.
è consentito all’amministrazione “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse”, quest’ultimi devono essere sopravvenuti (per Per questo ulteriori norme intervengono demandando la decisione alla Conferenza Stato-regioni o alla Conferenza unificata.
es. una nuova tecnologia, che rende inutilmente dispendioso o inquinante l’impianto, per la cui costruzione era stato concluso un L’integrazione dell’efficacia
accordo). Al privato è dovuto un indennizzo (per es. per le spese sostenute vanamente). Il procedimento non si conclude con l’emanazione dell’atto, sono necessari altri adempimenti, come il controllo dell’atto, la sua
Invece l’amministrazione può revocare il provvedimento senza essere obbligata a corrispondere un indennizzo, dal contratto non comunicazione, il pagamento di un tributo, la produzione di un documento, la prestazione di un giuramento. Questa è la fase
si può recedere unilateralmente e l’inadempimento obbliga al risarcimento del danno (che è più di un indennizzo). integrativa dell’efficacia, soprattutto con riferimento ai controlli preventivi di legittimità.
La conclusione del procedimento Tipologia
Il procedimento è volto all’emanazione di un atto conclusivo, la cui natura è variabile: può essere una dichiarazione di volontà, o I procedimenti possono essere classificati in vari modi: per materie o per funzioni, per amministrazioni procedenti, per parti o
una dichiarazione di scienza, un accordo. L’atto in questione può essere imputabile a un solo soggetto o essere riconducibile ad destinatari, per grado di complessità, nessuna classificazione è esaustiva, in quanto l’ordinamento crea continuamente nuovi tipi e
una pluralità di persone, di uffici o di amministrazioni. sottotipi di procedimento, che si incrociano anche tra loro.
La deliberazione collegiale Tipologia dei procedimenti e dei provvedimenti
Se l’atto finale del procedimento è di un organo collegiale, la sua emanazione richiede un procedimento ad hoc, volto alla La classificazione più diffusa è quella basata sulle funzioni o sugli effetti del provvedimento finale: procedimenti autorizzatori,
formazione della volontà o dell’avviso dell’organo stesso. Stesso procedimento si applica quando l’atto dell’ufficio collegiale non concessori, ablatori e così via. Ai diversi tipi di provvedimenti corrispondono diverse strutture procedimentali: per es. nei
è quello conclusivo, ma strumentale del procedimento (per es. un parere). Vi sono una serie di regole, che riguardano procedimenti sanzionatori è accentuato il profilo del contraddittorio, per quelli concessori è importante la predeterminazione dei
principalmente la convocazione dell’organo, la validità dell’adunanza, lo svolgimento dell’adunanza, la deliberazione, criteri, in quelli autorizzatori possono essere introdotti criteri di semplificazione, che valorizzano la responsabilità del privato.
l’esternazione della deliberazione. La loro violazione determina l’illegittimità della deliberazione. I procedimenti strumentali
Il potere di convocazione spetta al presidente del collegio, che però è obbligato a convocarlo entro un termine congruo se lo L’attività amministrativa è procedimentalizzata, sia quella finale che quella strumentale: ai procedimenti finali, attraverso i quali
richiede la maggioranza dei componenti. L’avviso di convocazione deve essere comunicato entro un termine congruo e deve si svolgono le funzioni amministrative, si affiancano dunque i procedimenti strumentali, relativi al funzionamento interno
contenere l’ordine del giorno (cioè gli argomenti da trattare, a meno che questi non siano già stabiliti dalle norme come nelle dell’amministrazione. Questi ultimi sono spesso standardizzati, poiché possono svolgersi in modo analogo nelle diverse
commissioni di concorso), il collegio può deliberare su argomenti non presenti all’ordine del giorno solo se tutti i componenti amministrazioni, dato che essi soddisfano esigenze simili in ciascuna di esse (dotazione del personale, organizzazione degli
presenti siano d’accordo. uffici, controllo della spesa), quindi hanno per oggetto l’organizzazione amministrativa, il personale o la finanza.
I collegi reali o perfetti, possono riunirsi e deliberare solo se siano presenti tutti i componenti, ma i membri titolari possono Attraverso i procedimenti organizzativi viene esercitata la potestà organizzativa dell’organizzazione, essi servono
essere sostituiti dai supplenti. all’articolazione degli uffici, alla definizione dei rapporti fra essi, alla disciplina del loro funzionamento e così via. Spesso danno
Per i collegi virtuali o imperfetti, deve essere presente la maggioranza dei membri in carica. luogo a regolamenti di organizzazione e l’individuazione degli uffici dirigenziali. Rientrano tra quelli organizzativi anche i
Lo svolgimento dell’adunanza è diretto dal presidente, che decide l’ordine di trattazione degli oggetti e dà la parola. Le adunanze procedimenti di controllo, in quanto volti a verificare la funzionalità degli uffici.
sono di regola riservate, eccezionalmente pubbliche. I procedimenti di amministrazione del personale sono volti all’emanazione degli atti relativi al rapporto tra l’amministrazione e i
La deliberazione viene adottata attraverso un procedimento di votazione, che deve ottenere il voto favorevole della maggioranza dipendenti, assunzioni, trasferimenti, irrogazioni di sanzioni disciplinari, dimissioni ecc..
dei presenti tra i quali vanno computati anche gli astenuti e le scheda bianche. Le modalità di espressione del voto sono decise dal Attraverso i procedimenti finanziari le amministrazioni spendono il loro denaro per pagare i propri fornitori, i propri dipendenti, i
collegio, il voto deve essere segreto per le deliberazioni che riguardano persone. Il risultato della votazione viene proclamato dal titolari di borse di studio. Alla base di questi procedimenti c’è l’approvazione del bilancio, che comporta lo stanziamento dei
presidente ma la deliberazione deve essere verbalizzata, altrimenti inesistente. fondi, poi vi è il procedimento amministrativo attraverso il quale l’impegno di spesa viene assunto.
Gli atti strumentali complessi I procedimenti dichiarativi
Il provvedimento può esprimere anche la volontà di più organi: ciò avviene quando la legge stabilisce che esso sia emanato da più Abbiamo i procedimenti costitutivi e dichiarativi, i primi sono volti alla modificazione della realtà giuridica, quindi danno luogo
organi congiuntamente (decreto interministeriale), su proposta di un altro organo o amministrazione per es. dal ministero a dichiarazioni di volontà, i secondi sono volti al suo accertamento, quindi danno luogo a dichiarazioni di scienza. I procedimenti
dell’economia e delle finanze su proposta della Banca d’Italia, di concerto o d’intesa con un altro organo per es. il ministero dichiarativi si concludono di regola con atti non soggetti a provvedimento (iscrizioni, certificati, verbali, relazioni, notificazioni,
d’intesa con le regioni. Si hanno quindi decisioni pluristrutturate e di atto complesso. avvisi). Alla base degli atti dichiarativi vi sono, quindi, una situazione di fatto e il suo accertamento o la sua comunicazione. In
Gli accordi tra amministrazioni alcuni procedimenti dichiarativi è prevalente l’aspetto dell’accertamento (inchieste, ispezioni), in altri quello della comunicazione
Il procedimento può dare luogo alla conclusione di accordo che può essere l’atto finale del procedimento. Le pubbliche (come nelle pubblicazioni e nelle notificazioni).
amministrazioni hanno sempre concluso accordi tra loro per regolare e coordinare l’esercizio delle rispettive competenze, per Questi procedimenti sono stati oggetto di una massiccia semplificazione grazie all’autocertificazione e alla presentazione di atti e
realizzare progetti impegnativi. A questi accordi partecipano anche soggetti privati. documenti da parte di cittadini. In questo modo si limitano le richieste di certificati, di autentiche e di firme.
La legge prevede gli accordi di programma volti a realizzare opere e interventi che richiedono la partecipazione di Procedimenti e accordi
amministrazioni a diversi livelli di governo. Queste norme hanno un’applicazione estremamente ampia e variegata, infatti le I procedimenti di concertazione sono volti alla conclusione di numerosi tipi di accordo: contratti di appalto o fornitura, contratti
pubbliche amministrazioni concludono accordi tra loro e con privati per ottenere risultati che non potrebbero ottenere facilmente collettivi per la disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, accordi di programma, patti territoriali e contratti d’area
con provvedimenti unilaterali. Gli accordi non strumenti di negoziazione più che di semplificazione. per lo sviluppo locale, convenzioni tra università e ospedali. Le pubbliche amministrazioni hanno sempre fatto largo uso di
La conferenza di servizi accordi.
L’atto conclusivo del procedimento è il frutto dell’attività di acquisizione dei fatti rilevanti e degli interessi coinvolti. Le norme Procedimenti nazionali, comunitari, composti
disciplinano i procedimenti regolando questa attività in sequenza, cioè stabilendo un certo ordine per i vari adempimenti. Tuttavia L’ordinamento comunitario è privo di una disciplina generale del procedimento, ma bisogna comunque esaminare i rapporti tra
le diverse fasi possono essere concentrate in un’unica fase nella quale i diversi interessi pubblici sono oggetto di valutazione l’attività delle amministrazioni nazionali e quella delle istituzioni europee, infatti i procedimenti amministrativi nazionali servono
contestuale da parte dei rappresentanti delle varie amministrazioni, appositamente riuniti è la conferenza di servizi, che spesso all’attuazione delle decisioni comunitarie, inoltre spesso sono variamente collegati a procedimenti comunitari o si fondano
semplifica il procedimento accelerando e favorendo il coordinamento tra le amministrazioni e il confronto tra gli interessi con essi per formare procedimenti composti, che si svolgono in parte presso amministrazioni nazionali, in parte presso
coinvolti. Le conferenze di servizi sono di due tipi: istruttoria e decisoria. amministrazioni comunitarie. Ad es. in certi procedimenti di finanziamento alle imprese, si ha un’istruttoria nazionale e una
Quella istruttoria è convocata dall’amministrazione procedente, titolare del potere amministrativo. La valutazione di questa decisione comunitaria.
opportunità spetta all’amministrazione stessa, in particolare al responsabile del procedimento e non è tenuta a recepire nel Il procedimento può avere un andamento ascendente (trasmissione della domanda dell’amministrazione nazionale a quella
provvedimento le soluzioni emerse in sede di conferenza, motivando la propria decisione, la conferenza di servizi decisoria è comunitaria), discendente (definizione degli obiettivi e dei criteri a livello comunitario e la loro attuazione a livello nazionale) o
indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nullaosta, o assensi da altre amministrazioni misto (con varie fasi ai due livelli). Tutto ciò perché l’integrazione amministrativa nazionale a quella europea è molto intensa.
pubbliche. Il provvedimento finale della conferenza di servizi sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla Uno dei problemi è l’individuazione del giudice (nazionale o comunitario) competente per l’impugnazione delle decisioni. Le
osta o atto di assenso di competenza delle amministrazioni partecipanti. Le norme che richiedono l’assenso di altre cose si complicano ancor più nei rapporti tra amministrazioni nazionali ed internazionali, quindi nei procedimenti che si svolgono
amministrazioni per l’emanazione di un provvedimento rallentano il procedimento: un’amministrazione può bloccare il in parte a livello nazionale o comunitario e in parte a livello internazionale, per es. la definizione di norme uniformi in materia di
procedimento stesso, astenendosi dall’accordare il proprio assenso. Ma l’esigenza di accelerazione e di coordinamento è prodotti alimentari.
IL PROVVEDIMENTO La scienza giuridica tende a rifiutare la qualificazione degli atti emanati da soggetti privati come provvedimenti, ritenendo che
Nozioni e caratteri un provvedimento amministrativo possa essere emanato solo da un soggetto pubblico.
Il provvedimento amministrativo è l’atto con il quale a conclusione di un procedimento, viene esercitato il potere amministrativo: Atti normativi e atti amministrativi generali
Agli atti normativi emanati dalle pubbliche amministrazioni, come molti statuti e regolamenti, si applica il regime giuridico del
ponendo norme, accordando un’autorizzazione, irrogando una sanzione ecc.
Natura della nozione provvedimento amministrativo: sono soggetti alla disciplina legislativa del procedimento, sono impugnabili dinnanzi al giudice
amministrativo.
Il provvedimento amministrativo, nell’ordinamento italiano, non è né definito né individuato con precisione, non vi è una norma
che dice che cos’è un provvedimento amministrativo, né norme che forniscono sicuri criteri di identificazione, però il La Costituzione provvede a ripartire tra i diversi livelli di governo non solo la potestà legislativa, ma anche quella di emanare atti
normativi subordinati alla legge. Infatti l’art. 117 attribuisce la potestà regolamentare allo Stato nelle materie di legislazione
procedimento di formazione è oggetto di alcune regole generali il cui ambito di applicazione è tuttavia incerto e variabile, quello
del procedimento amministrativo è a sua volta una nozione imprecisa. Questa disciplina non individua il proprio oggetto, dato esclusiva, agli enti locali in ordine alle funzioni loro attribuite, alle regioni in tutte le altre materie. Inoltre questi atti hanno i
caratteri tipici delle fonti del diritto: devono essere pubblicati, vanno interpretati, non possono essere derogati da atti e la loro
che manca una definizione di provvedimento amministrativo: questa nozione continua ad essere presupposta, ed è un compito
continuo dell’interprete individuarne i caratteri ed i confini. violazione dà luogo a illegittimità per violazione di legge. In più questi atti sono sottratti all’obbligo di motivazione e ai loro
Il regime giuridico dei provvedimenti amministrativi, continua a risultare da una serie di regole, ciascuna delle quali può procedimenti non si applicano le norme sulla partecipazione degli interessati. Queste ultime due esclusioni non si applicano a tutti
applicarsi a un diverso insieme di atti. gli atti amministrativi generali non aventi destinatari determinati né determinabili, ma rivolto a un gruppo indeterminato di
Il provvedimento serve solo a sintetizzare le regole a cui sono normalmente sottoposti gli atti di esercizio dei poteri individui: le direttive, i bandi, atti per fissare tariffe. Questi atti sono soggetti al regime del provvedimento ma spesso, proprio per
il loro contenuto generale, non sono impugnabili davanti ad un giudice amministrativo, in quanto non ledono immediatamente
amministrativi e a ricostruire un regime giuridico. Gli atti di esercizio dei poteri amministrativi sono normalmente soggetti a
questo regime, a meno che le norme non dispongono diversamente, ad es. stabilendo che il permesso di costruire è irrevocabile. l’interesse del privato. Essi devono essere impugnati unitamente agli atti applicativi: per esempio, il regolamento che ha posto un
divieto insieme a quello che irriga la sanzione per la sua violazione, il bando di concorso insieme al provvedimento di esclusione,
Definire o delimitare con precisione la nozione è non solo impossibile, ma anche inutile, si può soltanto, preso atto del suo
carattere impreciso, individuare i caratteri normali o più frequenti dei provvedimenti. ma se il bando contiene clausole immediatamente lesive dei suoi interessi, per esempio stabilendo requisiti dei quali egli è
sprovvisto, il candidato ha l’onere di impugnarlo immediatamente.
Potere amministrativo, procedimento, provvedimento, processo
Quindi ogni definizione di provvedimento amministrativo è arbitraria, tuttavia vi sono due caratteri in assenza dei quali parlare di La differenza tra i rispettivi regimi giuridici rendono rilevante la distinzione tra atti normativi e atti amministrativi generali:
distinzione spesso difficile per determinati atti, di incerta natura di alcune pubbliche amministrazioni (come le istituzioni di
provvedimento amministrativo ha poco senso: l’emanazione a seguito di procedimento, l’impugnabilità dinanzi al giudice, di
solito quello amministrativo. vigilanza della Banca d’Italia e i provvedimenti da carattere generale della Consob).
Altri tipi particolari di atto
La nozione è nata da due esigenze, la prima che si è posta con la nascita del giudice amministrativo è quella di individuare gli atti
impugnabili dinnanzi ad esso, distinguendoli da quelli non impugnabili in quanto strumentali (che non ledono un interesse di Gli atti dichiarativi sono sottratti al regime tipico del provvedimento, perché le norme prevedono la loro impugnazione davanti a
cittadini o enti morali giuridici, la seconda è sorta con l’introduzione della 241/90, ed è quella di individuare l’atto conclusivo del giudici diversi da quello amministrativo e predispongono rimedi diversi per l’impugnazione come la querela per falso.
procedimento e quindi i procedimenti ai quali applicare la disciplina. Ogni potere amministrativo conferito a una pubblica Molte sanzioni amministrative sono in buona parte sottratte al regime del provvedimento, il loro procedimento è disciplinato
amministrazione deve essere di regola esercitato attraverso un procedimento, soggetto alla disciplina legislativa, che deve dalle norme in modo più dettagliato, ed esse sono impugnabili dinnanzi a giudici diversi da quello amministrativo (di regola il
giudice ordinario).
concludersi con un provvedimento impugnabile dinnanzi al giudice amministrativo.
I caratteri Gli atti di controllo sono di regola provvedimenti amministrativi, anche se la giurisprudenza esclude l’impugnabilità dinnanzi al
giudice amministrativo di quelli della Corte dei conti.
Ora possiamo sintetizzare i principali caratteri del provvedimento, questo è un atto di esercizio di un potere, quindi è un atto
unilaterale che produce effetti giuridici anche nei confronti di soggetti diversi da quello che lo emana. L’imperatività del Gli atti esternati oralmente (come un ordine di polizia o quello di un superiore gerarchico) sono in gran parte sottratti al regime
tipico del provvedimento. Da un lato la loro emanazione non richiede un procedimento e dall’altro non sono impugnabili
provvedimento non è un suo carattere proprio, perché suggerisce una prevalenza della volontà dell’amministrazione su quella del
destinatario che spesso non esiste (le autorizzazioni presuppongono il consenso del destinatario). dinnanzi ad un giudice amministrativo, in quanto in un processo amministrativo si deve depositare il provvedimento impugnato
insieme al ricorso. Ma si procede in altri modi, ad esempio impugnando il provvedimento sanzionatorio irrogato in seguito al
Invece essendo un atto di svolgimento di una funzione, derivano caratteri come l’emanazione a seguito di un provvedimento, la
motivazione, la soggezione a controlli amministrativi e giurisdizionali, la sindacabilità per eccesso di potere. mancato rispetto dell’ordine stesso. Per altri aspetti, questi atti condividono il regime del provvedimento come la disapplicabilità
e la sidacabilità per eccesso di potere.
È un atto impugnabile dinnanzi a un giudice, ha un’immediata produzione di effetti, per cui l’invalidità del provvedimento dà
luogo ad annullabilità e non a nullità e l’inoppugnabilità in assenza di tardiva impugnazione. Altri caratteri sono la ricorribilità in Anche le operazioni materiali poste in essere dall’amministrazione non si possono qualificare come provvedimenti, ma sono atti
sede contenziosa (l’interessato può chiedere all’autorità amministrativa di ritirare o modificare il provvedimento, la soggezione di esecuzione di provvedimenti ad es. la disciplina del traffico automobilistico o il respingimento o l’accompagnamento alla
del provvedimento alla revoca, alla soppressione e all’annullamento d’ufficio, è un privilegio della pubblica amministrazione, frontiera.
alla quale è consentito di far valere essa stessa l’invalidità dei propri atti. Profili strutturali
Prima si sono analizzati i caratteri che differenziano il provvedimento dagli altri atti giuridici, ora vediamo i requisiti che un atto
Ambito della nozione
Come abbiamo già detto la nozione di provvedimento è una nozione imprecisa, che ha comunque degli atti che certamente ci deve avere per essere un provvedimento.
Estinzione e requisiti del provvedimento
rientrano, ma ha anche varie zone grigie, costituite da atti che presentano solo alcuni dei caratteri indicati.
Provvedimenti amministrativi e altri atti di pubblici poteri Spesso si pone il problema di stabilire se un provvedimento amministrativo esiste, (diverso dal problema della validità, un
provvedimento può essere esistente ma invalido), il provvedimento può essere annullato dal giudice o dall’amministrazione
I provvedimenti amministrativi sono atti di esercizio di poteri amministrativi. Di conseguenza nono sono provvedimenti gli atti di
esercizio della funzione legislativa e di quella giurisdizionale posti in essere dai relativi organi, anche se il loro contenuto può stessa ma, fino a quando ciò non avviene, rimane esistente e produce i suoi effetti.
La disciplina fornisce indici decisivi per stabilire che un certo atto è una legge, poiché vi è la promulgazione da parte del
essere analogo a quella di un provvedimento: quindi, c.d. leggi-provvedimento, sono leggi soggette al relativo regime giuridico, e
non provvedimenti amministrativi. Presidente della Repubblica e l’inserimento nella Raccolta ufficiale, similmente per stabilire se un atto è una sentenza, basta far
riferimento l’autorità emanante, al suo deposito e all’autoqualificazione dell’atto.
La legge esclude l’impugnabilità degli atti politici, in quanto sono atti posti in essere da un organo costituzionale nell’esercizio
delle funzioni di governo e quindi nell’attuazione dell’indirizzo politico, però sono ammessi i ricorsi al Tar qualora incidano in La legge stabilisce che un provvedimento è nullo se manca degli elementi essenziali, però la legge non individua gli elementi
modo immediato sugli interessi dei privati. essenziali. Però i casi di nullità per assenza di un elemento essenziale (come l’oggetto del provvedimento o la firma del
Sono soggetti al regime del provvedimento gli atti di alta amministrazione, come i provvedimenti di nomina o trasferimento di funzionario) sono veramente rari.
alti dirigenti amministrativi (prefetti, ambasciatori) o il decreto di scioglimento di un consiglio comunale. Più frequenti invece sono le altre ipotesi di nullità, esaminate nel trattare l’invalidità.
Nella struttura del provvedimento di certo c’è il contenuto e la forma, individuare altri elementi è un’operazione arbitraria e non
Ambigua è la natura degli atti delle amministrazioni degli organi costituzionali o di rilievo costituzionale relativi
all’organizzazione e al funzionamento degli organi stessi. Per es. gli atti relativi al personale della Camera e del Senato particolarmente importante.
L’analisi strutturale del provvedimento è utile per illustrare il modo in cui vengono risolti alcuni casi in cui si pone un problema
(funzionari e commessi) non sono soggetti alla disciplina legislativa del procedimento, né impugnabili dinanzi a nessun giudice
(ma solo dinanzi a organi di giustizia interna). di esistenza del provvedimento.
Vengono quindi analizzati i singoli aspetti legati alla struttura.
Provvedimenti amministrativi e atti privati
I provvedimenti amministrativi sono atti unilaterali, quindi non sono tali gli accordi, in particolare quelli sostitutivi del Il soggetto
Il soggetto che emana il provvedimento amministrativo è di regola una pubblica amministrazione (anche se può essere imputabile
provvedimento, soggetti ad una disciplina ispirata a quella del contratto. Non sono provvedimenti i contratti della pubblica
amministrazione, ma sono considerati tali i singoli atti del procedimento contrattuale, come il bando di gara e l’aggiudicazione. a più soggetti). Le attribuzioni di competenza sono riferite ai singoli uffici , l’attribuzione invece è riferita all’intera
amministrazione (il ministero, il comune). Il provvedimento emanato in difetto assoluto di attribuzione è nullo e non produce
Non sono soggetti al regime del provvedimento gli atti di esercizio di poteri privati (come il recesso da un contratto) posti in
essere dalle pubbliche amministrazioni, quasi come i soggetti privati. alcun effetto, quello viziato di incompetenza è soltanto annullabile, quindi produce provvisoriamente i suoi effetti.
I presupposti L’obbligo di motivazione è volto a favorire la trasparenza amministrativa, poiché serve sia agli interessati, sia al giudice. La
I presupposti del provvedimento sono le circostanze di fatto e le situazioni giuridiche che ne consentono l’emanazione: per es. la norma precisa quale deve essere il contenuto della motivazione, motivazioni in senso stretto (esternazione dei motivi) e della
domanda dell’interessato per il rilascio dell’autorizzazione, un titolo di studio o il superamento di un esame per l’iscrizione a un giustificazione (esternazione dei presupposti, comprese le norme applicate, e dei fatti di legittimazione).
albo professionale. In secondo luogo da essa deve emergere le risultanze dell’istruttoria, di quest’ultima la motivazione deve essere una sintesi. In
La sussistenza di un presupposto può ovviamente essere oggetto di apprezzamento discrezionale o di valutazione tecnica. altri termini la legge si preoccupa non solo che i motivi siano espressi, ma anche che siano fondati. Il difetto di motivazione è
Un particolare presupposto è l’urgenza (si pensi ai decreti-legge, alle misure cautelative), l’urgenza consente anche alle autorità indubbiamente una violazione relativa alla forma del provvedimento, inoltre i provvedimenti che richiedono una motivazione in
di occupare, requisire o disporre di beni privati. questi atti così emanati sono detti atti necessitati, se emanati in difetto del senso stretto sono quelli discrezionali.
presupposto di urgenza, essi sono ovviamente illegittimi. Per far fronte a situazioni non prevedibili come ed es. le catastrofi Indipendentemente dall’applicazione della norma in questione, la giurisprudenza sulla motivazione oscilla tra una concezione
naturali, si parla di ordinanze d’urgenza o di necessità. Questi provvedimenti vanno in deroga alla disciplina vigente, quindi formalista (che richiede la motivazione) ad es. i voti riportati da un candidato in un concorso esclude che debbano essere
questo potere è temperato dalla norma attribuendo simili poteri solo a determinate autorità (il ministro, il sindaco, il prefetto). motivati, in quanto non è il formale provvedimento, ma un atto strumentale, ma deve essere motivato il provvedimento finale,
La volontà e i motivi cioè la graduatoria. Per la concezione sostanziale, che la induce a concentrarsi sui motivi piuttosto che sulla loro espressione.
Il provvedimento è sempre un atto volontario, cioè voluto dal soggetto che lo emana, che è un organo ben identificabile. Esso è di La comunicazione agli interessati
regola una dichiarazione di volontà, in quanto anche il suo contenuto è voluto. La volontà del contenuto è un atto procedimentale, L’esternazione del provvedimento, come di ogni atto giuridico, implica di per sé una forma di comunicazione, e finché non esce
perché si forma progressivamente e grazie all’apporto di diversi soggetti. Se manca la volontà, non vi è un provvedimento. dalla sfera individuale del suo autore, essa non può essergli nemmeno imputata. La semplice emanazione del provvedimento
L’unilateralità del provvedimento e la sua normale forma scritta fanno si che difficilmente per esso si ponga il problema normalmente non assicura il raggiungimento del suo scopo: per es. il verbale della seduta del consiglio comunale che ha adottato
dell’assenza di volontà. il piano regolatore generale non ne assicura l’adeguata conoscenza, per la quale sono necessarie ulteriori misure di pubblicità;
Importanti sono i motivi del provvedimento. Essi coincidono con il perseguimento dell’interesse pubblico, il provvedimento è l’emanazione di un provvedimento di concessione o di autorizzazione è inutile, se il soggetto autorizzato o concessionario non ne
illegittimo se i suoi motivi non coincidono con la tutela degli interessi in questione. Ciò è alla base dell’obbligo di motivazione. viene informato.
Il contenuto Il provvedimento quindi deve essere comunicato agli interessati in forma individuale, notificazione o collettiva, pubblicazione.
Il contenuto del provvedimento dipende dal tipo di potere esercitato quindi può essere il più vario: l’autorizzazione a svolgere Questo per il principio di pubblicità. Alcuni provvedimenti inoltre producono effetti con la comunicazione al destinatario. La
un’attività, il trasferimento della proprietà di un bene o l’attribuzione di una somma di denaro a un privato, l’irrogazione di una mancata comunicazione non provoca l’illegittimità del provvedimento, ma il mancato decorso dei termini di impugnazione.
sanzione. È ovviamente un elemento necessario, poiché se manca l’indicazione dell’attività autorizzata, o il bene da trasferire, Ovviamente il provvedimento inoppugnabile, se è invalido, rimane tale e può sempre essere annullato d’ufficio
non vi alcun provvedimento. L’assenza e l’indeterminabilità del contenuto sono solo ipotesi teoriche, ma la nozione è rilevante dall’amministrazione e disapplicato dal giudice ordinario.
per vari motivi, per determinare il tipo di provvedimento, ad es. un atto qualificato concessione può essere in realtà Luogo e tempo degli effetti
un’autorizzazione, un atto qualificato come revoca può essere un annullamento d’ufficio; per l’applicazione di norme che si Gli effetti del provvedimento sono, naturalmente, limitati nello spazio e nel tempo. Per quanto riguarda lo spazio, l’efficacia di
riferiscono soltanto a determinati atti; per stabilire il termine del ricorso; per determinare se il provvedimento scaturisce da un molti provvedimenti trova un limite naturale nei confronti dello Stato, per es. per la fissazione delle aliquote dei tributi locali, a
eccesso di potere e così via. volte questo limite è dato dai confini dell’Unione europea, per es. per il rilascio delle patenti di guida.
Due particolari categorie si distinguono per quanto riguarda il contenuto: i provvedimenti negativi e le decisioni amministrative. Per quanto riguarda il tempo, occorre considerare sia il momento dell’inizio degli effetti, che coincide con quello
Quest’ultime presuppongono un conflitto tra l’amministrazione e l’interessato, il contenuto è simile a quello della sentenza. Vi dell’emanazione del provvedimento (l’esternazione), sia quello della loro cessazione.
rientrano ad es. i provvedimenti emanati in seguito a ricorsi amministrativi, gli atti di accertamento tributario. La retroattività del provvedimento dipende a volte dalla natura stessa dell’atto (non possono che essere retroattivi gli atti di
L’esternazione controllo, di annullamento o di convalida). Al di là di queste ipotesi, la giurisprudenza tende a escludere che il provvedimento
Come ogni atto giuridico, il provvedimento deve avere un’esternazione: perché l’atto esista non basta che vi sia la volontà di possa essere retroattivo, a meno che arrechi un vantaggio all’interessato.
emanarlo, ma è necessario che questa volontà venga manifestata. Il problema della cessazione degli effetti si pone solo per i provvedimenti a efficacia durevole, come gli atti normativi, i piani
L’esternazione scritta urbanistici e le autorizzazioni commerciali, non per quelli a efficacia istantanea, come le espropriazioni e le sovvenzioni. La
Non vi sono regole generali che impongono una determinata forma di esternazione, quindi si afferma il principio della libertà cessazione può essere automatica (per decorso dei termini finali) o volontaria, derivando da un atto come la revoca.
della forma. Tuttavia la forma normale è quella scritta, che in molti casi è imposta dalle norme, quando sono imposti pareri e L’esecuzione
controlli sull’atto e quando il provvedimento deve indicare elementi come la data, la sottoscrizione o la denominazione. Con l’esecuzione del provvedimento si passa alla concretizzazione dell’effetto giuridico o di adeguamento a esso della realtà di
I provvedimenti esternati in forma scritta hanno spesso una struttura formalizzata: intestazione, preambolo, dispositivo, fatto. Anche se non tutti i provvedimenti amministrativi richiedono un’attività de esecuzione. Non la richiedono per es. i
motivazione, logo e data, sottoscrizione, indicazione del termine e delle autorità a cui è possibile ricorrere, ma poiché vi è libertà provvedimenti negativi e dichiarativi. La richiedono quelli dai quali sorgono obblighi, come quello di espulsione (che impongono
di forma è necessario soltanto che il testo contenga alcune indicazioni essenziali (autorità emanante, oggetto e contenuto, in allo straniero di uscire dal territorio nazionale e in alcuni casi alla forza pubblica di accompagnarlo alla frontiera, o gli atti di
assenza dei quali l’atto non è riconducibile ad un provvedimento, quindi inesistente o nullo. Se manca la sottoscrizione il imposizione tributaria.
provvedimento è inesistente, se essa è illeggibile il provvedimento è illegittimo (se vi è il timbro e si capisce chi lo ha sottoscritto L’esecuzione può competere all’amministrazione stessa o ad altri soggetti e può consistere nel compimento di sola attività
il provvedimento è valido). materiale (ad es. ordine di demolizione), o anche di atti giuridici (come il caso del bando di concorso che richiede l’emanazione
Il testo può essere redatto a stampa, con scrittura a mano, o a macchina, non deve contenere lacune, correzioni o aggiunte. In caso di ulteriori atti.
di errore si possono cancellazioni che lascino leggibile la precedente stesura. Possono essere utilizzati mezzi informatici, vi sono L’esecuzione forzata amministrativa
quindi atti amministrativi informatici, in questo caso la sottoscrizione è sostituita dall’indicazione a stampa del nome del Per i provvedimenti che richiedono un’esecuzione può porsi il problema dell’esecuzione forzata, che consiste nell’esecuzione del
responsabile. provvedimento contro la volontà dell’interessato. In caso di inosservanza l’amministrazione può porre in essere la stessa attività
Manca una disciplina legislativa dell’interpretazione del provvedimento, la giurisprudenza applica per lo più le norme del codice spettante al privato, o superare la sua opposizione con l’uso della forza. I provvedimenti suscettibili di esecuzione forzata si
civile relative all’interpretazione del contratto, come l’interpretazione secondo l’intenzione dell’autore, il principio di buona fede, dicono esecutori. In settori come la pubblica sicurezza l’esecutorietà, quindi l’esecuzione forzata è la regola.
altre volte si applica il principio di imparzialità e buon andamento. L’esecuzione forzata amministrativa richiede di regola un procedimento esecutivo, la cui struttura dipende dal tipo di obbligo
Altre forme di esternazione violato (per l’obbligo di fare una cosa determinata, può essere prevista l’apprensione forzata del bene, per le obbligazioni aventi a
Hanno esternazione orale le deliberazioni degli organi collegiali, come ad es. il risultato della votazione da parte del presidente, soggetto somme di denaro, si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato, con procedure privilegiate
per i quali è prevista un’ulteriore forma di esternazione, data dal verbale, che è condizione di esistenza della deliberazione. di riscossione.
Vi è il provvedimento implicito, risultante da un altro provvedimento o atto che lo presuppone (per es. il diniego di un permesso L’invalidità
di costruire che risulti dalla comunicazione del parere negativo della commissione edilizia). Come ogni atto di esercizio del potere, il provvedimento amministrativo è soggetto a una valutazione di validità. Invalido è un
Il comportamento concludente, che mostra la volontà dell’amministrazione pur non essendo volto a manifestarla (per es. provvedimento affetto da un vizio al quale l’ordinamento riconosce rilevanza. Il provvedimento non è soggetto a una valutazione
l’erogazione di una somma di denaro per un finanziamento). di liceità: l’illiceità deriva dalla violazione di norme impositive di doveri e non di norme attributive di poteri.
La via di fatto (per es. la presa di possesso di un bene immobile di proprietà di un privato, da parte della forza pubblica, in Cause ed effetti dell’invalidità
esecuzione di un provvedimento di espropriazione ignoto all’espropriato). Quando l’ordinamento attribuisce un potere a un soggetto, esso si ricollega al valido esercizio di quel potere la produzione di
La motivazione determinati effetti. Questi effetti si producono se il potere è validamente esercitato, quindi quando un certo atto è valido esercizio
Non diversamente da come avviene per altri atti di svolgimento di funzioni, come le sentenze e certi atti normativi, deve del potere e che cosa succede se non lo è?
comprendere non solo l’indicazione della decisione dell’amministrazione, ma anche la sua motivazione, a pena di illegittimità del Il primo problema è quello dell’individuazione dei vizi rilevanti, cioè delle difformità abbastanza gravi da rendere l’atto invalido
provvedimento. Unica eccezione sono gli atti normativi e quelli di contenuto generale. (non sono rilevanti, errori di battitura o improprietà di linguaggio, ma che non lascino dubbi sul contenuto).
L’esercizio del potere da parte di un soggetto che non ne è titolare (il consiglio comunale che vuole emanare una legge) è un vizio
rilevante.
Il secondo problema è quello delle conseguenze dei vizi rilevanti, una legge contraria alla Costituzione, una sentenza contraria L’annullamento impone di eliminare le conseguenze materiali del provvedimento: per es. di restituire il bene in seguito
alla legge, cosa ne consegue? La soluzione più naturale è quella che produce effetti solo al valido esercizio del potere. Una legge all’annullamento dell’occupazione d’urgenza.
contraria alla Costituzione e la sentenza contraria alla legge producono i loro effetti fino a quando vengono annullate o riformate. La nullità
Diverso è il regime di invalidità di un contratto, che di regola è nulle se viola delle norme. Per il provvedimento amministrativo invalido, l’ordinamento opta per lo schema dell’annullabilità, a differenza di quanto fa per il
Il regime di invalidità del provvedimento amministrativo l’annullabilità è la regola, la nullità l’eccezione. contratto, per il quale alla violazione di norme corrisponde la nullità.
La legge individua le cause di nullità e quelle di annullabilità del provvedimento. Però possono sorgere incertezze di due tipi: quelle relative alle modalità del suo esercizio e quelle relative alla sua esistenza. Cioè
Invalidità e illegittimità può capitare che un potere sia esercitato violando le norme che lo disciplinano, ma può capitare anche che venga esercitato un
L’invalidità del provvedimento deriva dalla violazione di norme giuridiche: coincide quindi con l’illegittimità. Vizi di legittimità, potere inesistente (come il potere di condannare a morte o di espropriare un bene al di fuori dei casi previsti dalla legge).
sono definiti i tre vizi del provvedimento individuati dalla legge, incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge. Per il primo caso la l’ordinamento può scegliere tra lo schema della nullità e quello dell’annullabilità (di regola il secondo). Ma
I vizi di legittimità sono tradizionalmente contrapposti ai c.d. vizi di merito (o di opportunità), derivanti dalla non corrispondenza sono nulli gli atti di esercizio di poteri inesistenti: altrimenti potrebbero acquistare efficacia leggi emanate da un consiglio
all’interesse pubblico. Il provvedimento può essere perfettamente legittimo, perché conforme alle norme, ma inopportuno perché comunale, o provvedimenti di espropriazione emessi dal sindaco di un comune lontano.
inutile o dannoso. Il giudizio sull’opportunità del provvedimento è arbitrario. Ciò spiega perché l’inopportunità del Le cause di nullità
provvedimento amministrativo sia di regola irrilevante: è rilevante solo quando è previsto un controllo (giurisdizionale o Tra le cause di nullità, la legge menziona in primo luogo il difetto degli elementi essenziali del provvedimento. Non è facile
amministrativo) di merito, ipotesi rara. stabilire quali siano gli elementi essenziali, in quanto manca una norma analoga a quella del codice civile, che individua i
Il giudice amministrativo ha gradualmente imposto alle pubbliche amministrazioni il rispetto non solo delle norme scritte, ma requisiti del contratto.
anche di principi generali tendenti ad assicurare la logicità e la ragionevolezza dell’azione amministrativa e a favorire l’effettiva Una delle cause di nullità è il difetto assoluto di attribuzione, l’amministrazione che pone in essere un atto senza avere attribuito
realizzazione dell’interesse pubblico, evitando un eventuale eccesso di potere ed applicando principi come quelli della quel potere (carenza di potere). Quest’ultima può aversi nel caso della c.d. incompetenza assoluta, cioè nessuna norma attribuisce
ragionevolezza, proporzionalità e buona fede. ad alcuna autorità il potere amministrativo che si pretende di esercitare.
La distinzione tra i tre vizi di legittimità del provvedimento non ha grande rilevanza nella pratica, perché hanno lo stesso effetto: Altra causa di nullità, si ha quando il provvedimento è emanato in violazione o esclusione del giudicato. Ciò dipende
l’annullabilità. Il difetto di motivazione porta ad un eccesso di potere ed è violazione della legge. dall’esigenza di evitare che l’interessato abbia l’onere di impugnarlo.
L’eccesso di potere Altri casi previsti dalla legge di nullità sono ad es. l’assunzione operate dalla pubblica amministrazione senza concorso,
Perché il potere amministrativo venga validamente esercitato, non è sufficiente che tutte le norme siano rispettate, ma è anche conferimento di incarichi a dipendenti di altre amministrazioni, senza l’autorizzazione delle stesse, gli atti privi di copertura
necessario assicurare la realizzazione dell’interesse pubblico, la figura dell’eccesso di potere consente di verificare la finanziaria.
realizzazione dell’interesse pubblico, ma non per sindacare le scelte dell’amministrazione, ma per controllare che nel processo di L’irregolarità
formazione e di attuazione di quelle scelte non vi siano circostanze che dimostrino che l’interesse pubblico non è stato L’irregolarità è la condizione del provvedimento caratterizzato da una difformità, rispetto allo schema normativo, il cui rilievo
correttamente perseguito. L’eccesso di potere è definito “vizio della funzione” amministrativa, cioè un cattivo svolgimento di non è tale da viziare il provvedimento. Si tratta di una condizione diversa dall’invalidità, ad essa la giurisprudenza fa riferimento
essa. La nozione è strettamente legata alla discrezionalità amministrativa, in quanto il sindacato per eccesso di potere è una forma per evitare l’annullamento dell’atto la cui anormalità non dia tale da pregiudicare gli interessi tutelati dalle norme. Applicata per
di controllo sul modo in cui l’amministrazione compie le scelte che le sono riservate. anomalie relative all’esternazione (difetto dell’intestazione, mancata indicazione della data o del numero di protocollo,
Le regole per stabilire ciò sono enunciate in forma negativa, il-logicità, dis-parità di trattamento, in-giustizia manifesta, difetto di irregolarità nella convocazione di un organo collegiale sanata dalla partecipazione di tutti i componenti). L’irregolarità non incide
istruttoria), il giudice non può sindacare nel merito la scelta dell’amministrazione, ma può controllare che non si siano verificate sulla validità né sull’efficacia del provvedimento, ma è rilevante per altri fini ad es. per la responsabilità del dipendente che ha
circostanze che sono indizi di cattivo esercizio del potere. predisposto o emanato il provvedimento.
Lo sviamento di potere è la figura originaria di eccesso di potere e indica il perseguimento di un fine diverso da quello per il Tipologia
quale il potere amministrativo è attribuito: per es. il licenziamento di un dipendente per ragioni di servizio, adottato in realtà a Ora vediamo i principali tipi di procedimento
scopo sanzionatorio. Gli atti precettivi
Travisamento dei fatti, ad es. destinazione a zona boschiva al fine di mantenere il patrimonio boschivo esistente, di un’area quasi Gli atti precettivi sono quelli volti alla definizione di norme giuridiche (atti normativi, come i regolamenti amministrativi), o di
totalmente e legittimamente edificata. prescrizione generale. La loro funzione è quella di regolare la condotta degli uffici pubblici, per es. gli atti di organizzazione, i
Si può avere anche eccesso di potere per violazioni di circolari ad es. autorizzazione al trasferimento di impianto di distribuzione programmi di attività, le direttive, i regolamenti di attuazione della 241/90. Regolano la condotta dei privati, atti volti alla
di carburante in violazione delle distanze minime stabilite con circolare ministeriale. fissazione di prezzi e tariffe, autorizzazioni che regolano il trattamento dei dati personali ecc.
Disparità di trattamento: mantenimento in servizio di alcuni impiegati che hanno raggiunto i limiti di età con esclusione di altri Regolano la condotta degli uni e degli altri i piani urbanistici, i bandi,i regolamenti edilizi dei comuni ecc..
che si trovano nelle stesse condizioni. Le concessioni
Ingiustizia manifesta: esonero per scarso rendimento di un dipendente la cui capacità di lavoro sia stata limitata da un infortunio Le concessioni sono atti con i quali le pubbliche amministrazioni disponendo di risorse riservate, le concede ad un
sul lavoro. concessionario. Si possono concede beni pubblici (demaniali e denaro), servizi pubblici (servizio idrico), lavori pubblici
I casi di illogicità: disposizioni amministrative che dopo aver imposto un divieto di circolazione stradale per gli automezzi (progettazione e realizzazione di un opera. Vi sono anche concessioni non patrimoniali, aventi per oggetto la cittadinanza, le
pesanti, viene ridotta la portata con numerose deroghe. onorificenze.
Difetto di istruttoria: chiusura del traffico automobilistico nel centro storico in assenza di adeguato studio. Alla base del regime di concessionario, vi è la sottrazione di una determinata risorsa alla disponibilità dei privati, a volte la
L’incompetenza sottrazione dipende dal fatto che la risorsa è scarsa e quindi bisogna regolarne l’uso (la spiaggia, le acque pubbliche), altre volte
All’incompetenza vengono normalmente ricondotti i vizi relativi al soggetto, cioè a provvedimenti emanati da un organo diverso deriva da un’esigenza di controllo per interessi pubblici come la sicurezza dei cittadini, l’esercizio di farmacie, la gestione di
da quello competente, nell’ambito della stessa amministrazione: il sindaco anziché il consiglio comunale. Rientra giochi e scommesse. La concessione è spesso uno strumento non di disposizione di risorse scarse, ma di governo dell’economia e
nell’incompetenza, il difetto relativo all’attribuzione, nel caso in cui il provvedimento sia stato emanato da un organo che oltre a di controllo sullo svolgimento di attività private (superata per l’affermarsi del principio di concorrenza), quindi il regime
non essere competente, appartiene ad amministrazione diversa da quella che detiene il potere (incompetenza relativa). concessionario viene sempre più spesso sostituito dal regime autorizzatorio.
La violazione di legge Il provvedimento di concessione soddisfa l’interesse del concessionario che ottiene la disponibilità del bene e la possibilità di
Con il termine legge si indica genericamente le norme giuridiche che disciplinano l’esercizio del potere amministrativo, quindi la svolgere l’attività, e nello stesso tempo l’interesse dell’amministrazione, che riceve un corrispettivo, un canone per l’uso del
violazione di legge può derivare dalla violazione di norme procedimentali, dall’assenza dei presupposti necessari per l’adozione bene, o ottiene lo svolgimento di una attività di pubblico interesse.
del provvedimento, da vizi nell’esternazione, dalla violazione di espliciti divieti contenuti nelle norme. La legittimità di un Il rilascio di una concessione può essere un procedimento ad iniziativa di parte, essendo avviati dalla domanda dell’aspirante
provvedimento amministrativo va valutata con riferimento alle norme vigenti al momento. Anche se il provvedimento può essere concessionario, oppure vi è un bando e la scelta avviene tra i diversi aspiranti (procedura di concorso). Il concedente mantiene i
ri-valutato alla luce di norme che operino retroattivamente, quindi può accadere che un provvedimento considerato valido al poteri di controllo e sanzione sul concessionario con istituti di decadenza, di revoca, e il riscatto (cioè la risoluzione del contratto
momento in cui è stato adottato, diventi invalido in fase successiva (invalidità successiva o sopravvenuta). e il trasferimento degli impianti al concedente).
L’annullabilità del provvedimento invalido Una disciplina particolare si ha per le sovvenzioni, quindi per l’erogazione di denaro pubblico. La Comunità europea tende a
Abbiamo detto che l’ordinamento tende a mantenere la corrispondenza tra validità ed efficacia, quindi garantisce gli effetti limitare gli aiuti concessi dagli Stati alle imprese, in quanto si altera la concorrenza, quindi sono vietati con alcune eccezioni.
giuridici dei soli provvedimenti validi. Per garantire ciò attribuisce a vari organi il potere di annullare un provvedimento invalido. Le autorizzazioni
Dall’altro lato però fino al suo annullamento, il provvedimento efficace, anche se illegittimo, deve essere applicato, gli interessati Le autorizzazioni servono a controllare la compatibilità dello svolgimento di attività privata con un interesse pubblico, (guidare
possono chiedere l’annullamento del provvedimento invalido. un autoveicolo, possedere un’arma, esercitare un commercio) queste attività possono ledere un interesse pubblico (la sicurezza
Il legislatore ha inserito nella 241/90 la previsione secondo la quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di dei cittadini, la salute, lo sviluppo dell’economia, il paesaggio), quindi la liceità dello svolgimento è spesso condizionata all’esito
norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere positivo di un controllo preventivo.
diverso da quello adottato.
Le autorizzazioni sono procedimenti ad iniziativa di parte, e sono una tecnica di controllo sulle attività private, ma questo può sciogliere un contratto per mutuo consenso, ma l’annullamento può essere pronunciato da un giudice. Invece le pubbliche
non essere necessario né preventivo. Per esempio per ascoltare musica e per stabilire il prezzo dei prodotti venduti non c’è amministrazioni possono annullare i propri provvedimenti, facendone valere l’illegittimità.
bisogno di alcuna autorizzazione: ma se la musica viene ascoltata in un orario e a un volume tale da disturbare i vicini, questi Con la revoca l’amministrazione fa cessare gli effetti di un precedente provvedimento, si distingue dall’annullamento, sia per la
possono rivolgersi alle forze dell’ordine, per ottenere la sua interruzione, se le imprese si accordano sul prezzo di vendita, esse causa (l’inopportunità e non l’invalidità), sia per l’effetto (non retroattivo). È prevista solo per i provvedimenti ad efficacia
vengono sanzionate dall’Autorità garante della concorrenza. durevole. Se la revoca comporta un danno per l’interessato, l’amministrazione deve corrispondergli un indennizzo.
Lo svolgimento di determinate attività private nell’esercizio di diritti Costituzionali non possono essere soggette ad Oltre a confermare o rimuovere gli effetti del provvedimento l’amministrazione può modificarli. La riforma in genere consiste
autorizzazione, (riunirsi, costituire un’associazione, manifestare) i pubblici poteri possono solo intervenire successivamente per spesso nell’annullamento o nella revoca parziale.
sanzionare violazioni (sciogliere una riunione pericolosa o violenta). Infine vi è la soppressione che pone gli effetti del provvedimento in uno stato di quiescenza, paralizzando le situazioni soggettive
Il diritto europeo considera il regime autorizzatorio strumento di restrizione dell’accesso ai mercati, in quanto condizionato alla sorte sulla base del provvedimento stesso ed impedendo la sua esecuzione. Essa è ammessa per gravi ragioni e per il tempo
decisione discrezionale di un’autorità amministrativa, quindi si tende a sostituire il regime autorizzatorio con un regime diverso, strettamente necessario e purché ne sia esplicitamente indicato il termine, se tale indicazione manca il provvedimento di
per es. quello dell’autorizzazione generale, seguita da una denuncia di inizio attività. In altri casi si mantiene il regime sospensione è illegittimo (sospensione patente di guida, licenza porto d’armi).
autorizzatorio, ma definendo i caratteri delle autorizzazioni, stabilendo che esse debbano rispettare i principi di oggettività, non
discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità.
La politica di liberalizzazione induce a sostituire le autorizzazioni con meccanismi di controllo successivo, il principale dei quali
è la denuncia di inizio attività fatta dal privato all’amministrazione competente. Il controllo da parte dell’amministrazione è
comunque necessario ma è successivo.
Vi sono molte eccezioni per le quali non si può applicare per es. quando è previsto un numero massimo di permessi, per gli atti
rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione ecc..
Fatta la denuncia l’interessato deve attendere trenta giorni, poi fatta una seconda dichiarazione, può iniziare a svolgere l’attività.
Entro i successivi trenta giorni (anche se decorsi per l’autotutela), l’amministrazione può vietare la prosecuzione dell’attività.
Alla base del silenzio assenso vi è la politica della semplificazione, che risolve il problema derivante dall’inerzia
dell’amministrazione a fronte di un’istanza dell’interessato.
I provvedimenti ablatori
I provvedimenti ablatori sono quelli con i quali l’amministrazione sacrifica l’interesse di un privato, imponendogli un obbligo di
fare (come negli ordini), di non fare (come nei divieti) o di dare (come negli atti di imposizione tributaria), o privandolo di un
bene (come l’espropriazione). È forte il conflitto tra interesse pubblico e interesse privato e si risolve sacrificando quest’ultimo.
Uno dei casi è l’espropriazione per pubblica utilità, solo nei casi previsti dalla legge, prevede l’indennizzo e la sussistenza di un
pubblico interesse per motivi di interesse generale.
I relativi procedimenti sono a iniziativa d’ufficio.
Le sanzioni amministrative
Le sanzioni amministrative servono a punire gli illeciti amministrativi, cioè i comportamenti censurati dall’ordinamento, che non
prevedono responsabilità penali o civili, ma amministrativi, quindi la sanzione non viene irrogata da un giudice ma da una
autorità amministrativa. Hanno sempre natura affittiva in quanto colpiscono l’autore dell’illecito (non sono tali le c.d. sanzioni
ripristinatorie come la demolizione di un edificio abusivo).
Sanzioni amministrative sono previste per la violazione di prescrizioni urbanistiche, delle norme edilizie, del codice della strada.
Le più frequenti sono le sanzioni pecuniarie.
Le sanzioni interdittive, impediscono l’esercizio di un diritto (sospensione della patente di guida).
La l. n. 689/81 contiene una disciplina generale delle sanzioni amministrative. Vale naturalmente l’obbligo di motivazione, è
previsto un termine perentorio per l’irrogazione dei provvedimenti sanzionatori, i quali sono di regola impugnabili davanti al
giudice ordinario.
Una categoria a se stante sono le sanzioni disciplinari previste per i pubblici dipendenti.
I provvedimenti di secondo grado
I provvedimenti di secondo grado sono quelli con i quali l’amministrazione interviene su precedenti provvedimenti per
modificarne, rimuovere o confermare gli effetti. Ciò può avvenire sulla base di un ricorso amministrativo o su iniziativa
dell’amministrazione. Nel primo caso il ricorso è proposta da un’iniziativa di parte, che fa sorgere in capo all’amministrazione
l’obbligo di provvedere (accogliendo e rigettando il ricorso). Le norme sulla giustizia amministrativa disciplinano in dettaglio i
procedimenti innescati dai ricorsi amministrativi.
Nel secondo caso l’iniziativa è d’ufficio, non fa sorgere l’obbligo di provvedere e per rimuovere gli effetti di un provvedimento, è
necessario porre in essere un procedimento uguale a quello seguito per la sua emanazione.
Vi sono atti che tendono alla conservazione degli effetti del provvedimento e quelli che tendono alla loro interruzione,
eliminazione o modifica. Tra i primi rientrano la conferma e gli atti di sanatoria, tra i secondi l’annullamento d’ufficio, la revoca
e la riforma.
Con la conferma assorbe il precedente atto e si sostituisce ad esso. È adottata a seguito di un nuovo procedimento e di una nuova
valutazione degli interessi ed è automaticamente impognabile. Invece l’atto confermativo che è la semplice dichiarazione che il
potere è già stato esercitato (per richiesta di riesame) non è automaticamente impugnabile.
Con la sanatoria viene eliminato un vizio.
La convalida è l’atto con il quale l’amministrazione dichiara l’esistenza del vizio e lo elimina, riaffermando l’efficacia del
provvedimento. Ovviamente può essere convalidato un provvedimento viziato ma esistente, quindi annullabile non un
provvedimento nullo o già annullato. Questo provvedimento prende il nome di ratifica.
Molto più frequenti dei casi di sanatoria sono gli annullamenti d’ufficio, con il quale l’amministrazione rimuove retroattivamente
gli effetti di un proprio provvedimento, entro un termine ragionevole ed in presenza di due presupposti: l’illegittimità del
provvedimento e la sussistenza delle ragioni di interesse pubblico, valutati tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei
controinteressati. Ciò serve per ripristinare la legalità.
L’annullamento d’ufficio è peculiare del diritto amministrativo, rispetto ad altri atti giuridici i quali possono essere annullati da
un giudice. Ad es. il Parlamento può abrogare le leggi, ma solo la Corte costituzionale può annullarle, i contraenti possono
I CONTRATI amministrativo, così attivato deve pervenire ad una manifestazione espressa, l’accordo può essere una forma di tale
manifestazione, determinando il contenuto dell’atto finale (accordo integrativo o preliminare). In questi casi dunque, la ricerca,
Moduli convenzionali e azioni amministrative: contratti e accordi da porte dell’amministrazione, del consenso della controparte è essenzialmente interna alla vicenda procedimentale. Nel
momento in cui si pervenga a positiva conclusione, la ricerca del consenso diviene determinante per la stessa conclusione del
La più intensa utilizzazione di moduli convenzionali (accordi in senso lato) per la propria attività istituzionale rappresenta una
delle caratteristiche salienti delle amministrazioni pubbliche nell’età contemporanea. Le amministrazioni tendono a preferire procedimento, fermo restando che in caso negativo, la potestà dell’amministrazione di ricorrere all’esercizio del potere
unilaterale.
soluzioni concordate con i soggetti privati a soluzioni imposte unilateralmente, ponendo in primo piano un istituto che ha la sua
sede naturale di disciplina nel diritto privato. Questa disciplina si intreccia con la disciplina amministrativistica tipica delle Abbiamo le convenzioni accessive o concessioni, ad es. per la regolazione dell’utilizzo di beni pubblici (concessioni-contratto),
qui l'accordo è spesso necessario, in quanto previsto dalla norma, è sovente esterno al procedimento, soprattutto quando si pone
amministrazioni pubbliche. Sono comunque fatti salvi l’esercizio dei poteri autoritativi per il perseguimento dell’interesse
pubblico e il rispetto dei principi costituzionali. Si parla di moduli convenzionali ogni qual volta la pubblica amministrazione in sequenza di tempo intervallata rispetto al provvedimento concessionario, ma è in funzione al procedimento e al potere
discrezionale di amministrazione del bene.
con un soggetto privato o con un’altra amministrazione sottoscrivono entrambe un documento con un contenuto predeterminato e
vincolante di diritti e di obblighi reciprocamente collegati. Un contratto tra amministrazione e una controparte (pubblica o Contratti di servizio, anche qui l’accordo è necessario, ma è stabilito che il suo schema sia allungato al capitolato predisposto
privata). Il modulo operativo utilizzato risulta conforme ad uno scambio bilaterale (o plurilaterale) di tipo negoziale. dall’ente locale per la gara indetta per l’affidamento del servizio. Quindi si pone in relazione di funzionalità rispetto al
Il contratto è l’accordo di due o più parti per costituire, regolare o estinguere tra loro un rapporto giuridico patrimoniale. Pertanto procedimento per l’esercizio del potere di regolazione e di organizzazione del servizio pubblico, per la parte di competenza
la prima disciplina di riferimento per lo strumento contrattuale, anche quando impiegato da una pubblica amministrazione è il dell’ente.
Per quanto riguarda i contratti, è totalmente invertita la direzione del collegamento con il procedimento. Il contratto, infatti, è
diritto privato. L’amministrazione è considerata dall’ordinamento come soggetto portatore di autonomia negoziale, in quanto
operante in posizione paritetica con la controparte privata. Però il diritto amministrativo interviene per regolare le modalità del come veicolo della determinazione consensuale della regolazione dell’interesse pubblico e dell’interesse privato, ed è lo
strumento individuato dall’amministrazione per lo svolgimento della propria azione in vista del perseguimento dell’interesse
ricorso a tale strumento contrattuale, allo scopo di salvaguardare i principi alla base dell’azione amministrativa. La legislazione
amministrativa fa un uso abbondante di formule operative a carattere negoziale, di volta in volta denominati accordi pubblico. L’amministrazione contraente svolge una serie di atti assoggettati al regime amministrativistico, per rendere concreto
ed effettivo il connotato funzionale dell’azione contrattuale. Con questi atti vengono resi visibili i motivi di interesse pubblico che
amministrativi, accordi di programma, intese, convenzioni, istituti di programmazione negoziata, contratti di servizio e contratti
di programma. presiedono la scelta contrattuale, nonché i modelli di gestione delle risorse finanziarie che vengono impegnate
dall’amministrazione nell’esercizio della propria azione contrattuale. Nel contempo vengono resi visibili le condizioni idonee ad
Si possono vedere elementi comuni a queste diverse formule convenzionali:
a) la prima disciplina di riferimento è quella amministrativistica, in quanto l’amministrazione si presenta a confronto assicurare, ai soggetti interessati, a partecipare allo scambio contrattuale con l’amministrazione. Chiamate le procedure della
“evidenza pubblica”, atti di qualificazione posti in funzione di garanzia della convenienza amministrativa da un lato, e di garanzia
con la controparte privata pur sempre in veste autoritaria.
b) Dietro decisioni concordate, c’è la volontà dell’amministrazione (incentivata dalla legge) di trasferire al di fuori delle opportunità imprenditoriali dall’altro.
della propria organizzazione la produzione di servizi, esternalizzazioni; La disciplina dei contratti delle pubbliche amministrazioni: la difficile convivenza tra diritto amministrativo, civile e
c) In questi moduli l’interesse pubblico non è solo il motivo dell’azione negoziale del soggetto pubblico, ma è elemento comunitario
interno alla causa dell’accordo in campi e settori dove l’amministrazione pubblica agisce in posizione di primaria Il rapporto tra diritto civile ed amministrativo applicabile ai contratti della pubblica amministrazione è stato notevolmente
complicato dallo sviluppo del processo di integrazione europeo, dagli accordi internazionali sugli appalti pubblici che mira a
responsabilità;
d) La disciplina di diritto comune colma gli spazi lasciati vuoti dalla disciplina di diritto amministrativo. garantire una più ampia liberalizzazione del settore.
Le fonti del diritto comunitario
Quindi dalla descrizione degli elementi tipici dei moduli convenzionali può trarsi una linea di demarcazione sufficientemente
chiara tra contratto e accordo in senso stretto. Il Trattato prevedeva: il divieto di discriminazioni effettuate sulla base della nazionalità, il divieto delle restrizioni alle
importazioni, il divieto di stabilimento, la libera prestazione di servizi, il divieto di misure restrittive della concorrenza all’interno
Il contratto è il prodotto dell’esercizio del potere negoziale che compete all’amministrazione, fornita di piena capacità giuridica,
può esercitare la capacità di autoregolamentazione dei propri interessi, come manifestazione della propria autonomia contrattuale, della Comunità. Inoltre è stato stabilito che gli appalti pubblici nazionali sono stati aperti alle imprese dei diversi Stati membri, al
fine di conseguire l’obiettivo, proprio della Comunità, “di rafforzare le basi scientifiche e tecnologiche dell’industria della
fino al punto di stipulare contratti misti. Diversamente dall’utilizzo che può essere fatto del provvedimento amministrativo,
esercizio del potere discrezionale, legato al principio di tipicità, a sua volta corollario del principio di legalità. Comunità e favorire lo sviluppo della sua competitività internazionale”. Questo dovuto alla necessità di creare un’economia di
mercato aperta e in libera concorrenza.
Si pensi ad un accordo sull’utilizzo di un bene o sull’organizzazione di un servizio di interesse pubblico, si tratta di oggetti
sottratti alla libera circolazione e assoggettati ad un regime di funzionalizzazione disposto dall’ordinamento, che compete al Le fonti del diritto interno: le fonti statali
soggetto pubblico di amministrare, ad esempio garantendo la libera fruizione da parte della collettività. Pertanto sono inquadrati Complicato è il quadro delle fonti normative interne, il primo riferimento è il codice civile: principi di autonomia contrattuale,
in un contesto a matrice prevalentemente pubblicistica. buona fede, correttezza nel comportamento negoziale, di diligenza, di responsabilità. Secondo riferimento è la legge di contabilità
L’amministrazione pubblica è oggi stimolata a cercare l’intesa con l’interessato, stipulando accordi amministrativi o contratti di dello Stato e il relativo regolamento: principi di imparzialità e convenienza amministrativa, massima partecipazione e della par
condicio degli aspiranti al contratto, maggiori entrate e minori spese dell’amministrazione. La legge di contabilità dello Stato vale
servizio.
La norma stabilisce che a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in tutti i casi in cui una per tutte le amministrazioni statali, sono previste anche normative particolari per alcune amministrazioni, Ministero della difesa,
o per tipi di materie es. lavori pubblici. I contenuti delle discipline speciali sono fortemente derogatori alla disciplina generale, in
pubblica amministrazione conclude accordi, la stipulazione dell’accordo è preceduta da una determinazione dell’organo
competente per l’adozione del provvedimento. quanto adeguate ad esigenze diversificate, ma comunque sempre con obiettivo di semplificazione e di modernizzazione delle
procedure.
Diversamente dall’accordo, per il quale necessita l’incombenza dell’interesse pubblico, per il contratto non è possibile affermare
che l’interesse pubblico divenga la causa del negozio, perché altrimenti finirebbe per presupporre che il soggetto privato La presenza del diritto comunitario nel diritto nazionale divide, in due patri l’ambito della contrattualità delle amministrazioni
pubbliche, in quanto la disciplina comunitaria definisce una soglia minima, in relazione all’importo del contratto, superando la
contraente venga in qualche modo a partecipare alla cura dell’interesse pubblico, mentre per il privato l’interesse pubblico è un
dato di contesto (all’impresa interessa il profitto, di cui il privato deve tenere conto). quale la normativa esige applicazione uniforme da parte delle amministrazioni nazionali. Soglie diverse in base al tipo di appalto.
Anche se la più recente giurisprudenza comunitaria ha sancito che pure per i contratti pubblici sottosoglia si applicano i principi
Due regole costitutive della disciplina dei rapporti derivanti da contratto: la durevolezza del vincolo contrattuale e della sua
capacità di produzione degli effetti che ne conseguono per tutto il tempo stabilito. Il contratto ha forza di legge tra le parti, non generali del diritto comunitario, specie i principi di non discrezionalità, parità di trattamento, concorrenza e trasparenza. Dopo
può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge. una prima fase recalcitrante della legislazione nazionale, in una seconda fase le direttive comunitarie sono state recepite
Differente è il regime dell’accordo. La decisione amministrativa di tipo discrezionale è assunta sulla base di una determinata dall’ordinamento italiano, con esclusione dei alcuni settori acqua, elettricità, gas e trasporti.
comparazione e ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco. Una delle caratteristiche costitutive del potere Le fonti regionali. I capitolati
Tra le fonti della materia contrattuale per le pubbliche amministrazione abbiamo i capitolati (o capitoli) d’onere, che si dividono
discrezionale, quella della sua inesauribilità, e quindi della possibilità di un nuovo esercizio di fronte a un mutamento dell’assetto
degli interessi pubblici, consentendo all’amministrazione di intervenire sull’accordo già concluso, recedendo unilateralmente da in capitolati generali e capitolati speciali. I primo contengono le condizioni che possono applicarsi indistintamente ad un
determinato genere di lavoro, appalto o contratto e le forme da seguirsi per le gare; i secondi riguardano le condizioni che si
esso, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione al danno.
Procedura amministrativa e strumento negoziale riferiscono più particolarmente all’oggetto del contratto. Nei capitolati speciali è indiscussa la natura contrattuale, e sono
equivalenti agli atti che contengono le condizioni generali del contratto. Il capitolato generale dei lavori pubblici dello Stato ha
Dobbiamo tenere presente che gli elementi di disciplina amministrativistica si intrecciano con quelli di disciplina civilistica,
anche sugli stessi momenti di una complessa vicenda di relazione tra una pubblica amministrazione ed una controparte natura regolamentare.
Il mercato dei contratti delle amministrazioni pubbliche
specialmente se privata. Anche se l’azione amministrativa viene realizzata mediante contratti o accordi, si applicano le modalità
tipiche dell’agire amministrativo, cioè l’agire per procedimenti. Quello che muta è la funzione del collegamento tra procedura L’area dei contratti delle pubbliche amministrazioni rappresenta un caso importante di mercato regolamentato. Abbiamo da un
lato la domanda di beni, servizi e lavori avanzata dalle pubbliche amministrazioni, dall’altro i produttori e fornitori appartenenti
amministrativa e strumento negoziale.
Gli accordi amministrativi rappresentano solo uno dei possibili accadimenti che si realizzano a seguito dell’avvio, d’ufficio o di ai vari settori economici. Vi è una notevole rilevanza delle dimensioni quantitative della domanda pubblica, che in alcuni casi
iniziativa di un soggetto privato o su richiesta di altra amministrazione pubblica, di un procedimento amministrativo. Il potere copre quasi l’intero mercato di riferimento (industria della difesa). In considerazione della specifica posizione delle
amministrazioni nell’ordinamento e nella società, il mercato delle forniture e degli appalti pubblici deve essere un mercato
regolamentato, le ragioni di una disciplina pubblica del settore è tuttora ben illustrata nella Comunicazione della Commissione Si riapre la questione se il possesso dei requisiti minimi previsti per la partecipazione alla gara debbano essere accertati in capo
europea dell’11 marzo 1998 su Gli appalti pubblici dell’Unione europea, ove si afferma che “efficienza nelle procedure ad un’unica impresa, ancora la giurisprudenza non è chiara, pertanto vi è un’ampia flessibilità ai fini della valutazione delle
d’appalto si configura come particolarmente importante alle soglie dell’avvento della moneta unica e nell’attuale clima di diverse relazioni tra singoli operatori economici.
stabilità finanziaria. Una politica efficace nel settore degli appalti pubblici, frenando l’inefficienza della spesa pubblica e Tipologia dei contratti delle amministrazioni pubbliche
fornendo un importantissimo strumento di prevenzione della corruzione, potrà dare la certezza ai contribuenti di un corretto I contratti conclusi dalle pubbliche amministrazioni sono assoggettabili a classificazioni diverse:
investimento del loro denaro e rafforzare così la fiducia del pubblico in coloro che governano. A seconda della causa del contratto
I principi della regolazione del mercato dei contratti pubblici Possiamo distinguerli in:
Oggi i principi della regolazione in materia sono essenzialmente principi di garanzia, derivanti da una pluralità di motivi, alcuni - contratti tipici, sono: vendita, somministrazione, locazione, appalto, trasporto ecc. nei confronti di questi tipi
derivanti nella prospettiva della parte pubblica, altri dalla parte privata. In primo luogo la garanzia della conformità dell’azione contrattuali non esistono limitazioni di genere per le pubbliche amministrazioni. Ad es. molto discusso il contratto di
amministrativa che si svolge mediante contratti, al vincolo del fine, che per l’amministrazione pubblica si concretizza nella cura compravendita di cosa futura avente per oggetto un bene immobile in luogo di un contratto di appalto, pur non
dell’interesse specifico. Principio importante è quello di legalità. previsto nella legislazione statale di contabilità, il Consiglio di Stato ha stabilito che non può essere escluso
In secondo luogo la garanzia della correttezza formale e della convenienza economica nella gestione delle risorse pubbliche, sia dall’ordinamento delle amministrazioni, anche se deve essere circondato da cautela per evitare simulazioni e frodi
che comporti un entrata, sia che comporti una spesa. alla legge, quindi l’amministrazione deve dare conto di una serie di accertamenti e valutazioni.
In terzo luogo la garanzia della diligenza, lealtà, e correttezza dell’agire dei pubblici funzionari, attraverso criteri atti ad - Misti, sono quelli risultati dalla combinazione di più tipi previsti dal codice civile, ad es. contratto di appalto per
assicurare uno svolgimento imparziale della loro funzione ed allontanare i sospetti di collusione o conflitto di interesse. lavori e servizi, o per lavori e fornitura di beni. La disciplina applicata è in base al criterio della prevalenza
In quarto luogo, la garanzia della pari condizione degli operatori economici. economica, cioè del maggiore valore del tipo di prestazioni, ovvero secondo il criterio della relazione principale-
Infine il principio della legalità, come principio della pretesa del soggetto privato all’osservanza da parte dell’amministrazione di accessorio oggetto del contratto.
comportamenti previsti dalla legge, che assicura parità di chances di successo nel mercato dei contratti. - Poi vi è una figura di contratto integralmente nuova, anche questa è una manifestazione dell’autonomia contrattuale,
Le regole dell’attività espressamente prevista dalla disciplina: le parti possono anche concludere contratti che non appartengono ai tipi
La regola fondamentale, attraverso la quale si vogliono realizzare i principi appena illustrati, è quella per la quale aventi una disciplina particolare, purché diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela (leasing, factoring,
l’amministrazione pubblica deve procedere alla scelta del contraente e alla conclusione del contratto mediante una procedura di brokering assicurativo, engeenering, global service, performance bond, project financing, sponsoring).
gara formalizzata, cioè una sequenza di atti ed operazioni dell’amministrazione agente e delle imprese interessate, previsti da A seconda dell’interesse economico
norme di legge e regolamenti. Questa è la modalità più sicura di garanzia per tutti gli ordini di ragione. Anche l’ordinamento Dal punto di vista dell’interesse economico, i contratti possono distinguersi in contratti attivi e passivi. Quindi in base agli effetti
comunitario ha volto la sua attenzione soprattutto agli aspetti in grado di consentire la tutela di quei principi di trasparenza, del contratto sul bilancio dell’ente pubblico: attivi quei contratti che comporteranno l’acquisizione di una entrata a vantaggio del
pubblicità, non discriminazione e parità di trattamento, come forza espansiva per l’intero settore dei contratti delle pubbliche bilancio, passivi comportano un esborso di denaro. Se invece si considera l’incidenza sul patrimonio dell’ente pubblico, allora un
amministrazioni e corollario del principio fondamentale della libera concorrenza. contratto passivo come l’appalto per la realizzazione dell’opera pubblica si trasforma in un incremento del patrimonio, e ricevere
Per garantire adeguata pubblicità e trasparenza delle procedure, sono state stabilite delle direttive prescrizioni: un’alienazione di un immobile, si trasformerà in un decremento del patrimonio pubblico.
a) obblighi dell’amministrazione di pre-informazione circa le intenzioni contrattuali e post-informazione circa A seconda della disciplina
l’aggiudicazione delle procedure già concluse. Dal punto di vista della disciplina cui è assoggettato il singolo contratto, si distinguono in contratti di diritto comune e contratti di
b) Forme adeguate di pubblicazione dei bandi di gara e degli inviti a partecipare; diritto speciale. I contratti di diritto comune sono quelli previsti dal codice civile (compravendita, locazione). I contratti di tipo
c) Termini sufficientemente ampi speciale, sono essenzialmente quelli in relazione ai quali una pubblica amministrazione è necessariamente una delle parti e
d) Predeterminazione dei requisiti tecnico-organizzativi ed economico-finanziari delle imprese; predetermina regole specifiche di svolgimento del rapporto, ad es. giochi e scommesse o debito pubblico. Nei giochi e
e) Predeterminazione delle norme tecniche da assumere come parametro; scommesse la pubblica amministrazione partecipa come organizzatore del gioco dando vita ad un contratto bilaterale, presiede e
f) Delimitazione dei sistemi di aggiudicazione secondo criteri oggettivi; controlla lo svolgimento del gioco e funge da intermediario tra i vari scommettitori, dando vita anche ad un contratto plurilaterale
g) Modalità di valutazione da parte dell’amministrazione delle offerte troppo basse; con i partecipanti.
h) Vincolo di motivazione per l’amministrazione delle proprie scelte. Nel caso del debito pubblico, il soggetto pubblico stipula un contratto di mutuo con il sottoscrittore di appositi titoli
Alle procedure di evidenza pubblica si applica il principio di efficienza, criteri di ragionevolezza che cercano di dare soluzioni rappresentativi del debito assunto e sottoposti a specifica disciplina.
equilibrate alle diverse esigenze, celerità e semplificazione. Procedure dell’evidenza pubblica e formazione del contratto
Diritto di accesso ai documenti amministrativi, tutela della riservatezza legata ad esigenze aziendali e di corretta competizione sul Le procedure di evidenza pubblica per la formazione dei contratti della pubblica amministrazione sono articolate in quattro fasi, il
mercato delle imprese che si sono e che intendono candidarsi per il contratto. loro centro nell’attività preparatoria e di svolgimento della gara tra aspiranti al contratto.
Tensione tra obiettivi nazionali e comunitari in alcuni settori particolari (sostenibilità ambientale, sviluppo di alcune regioni, La deliberazione di contraente
lotta contro la disoccupazione o di maggior favore ad alcune categorie di lavoratori o per lavoratori in particolari situazioni di La prima fase è costituita dalla assunzione della deliberazione di contrattare. Con tale atto sono predeterminati gli scopi, i criteri,
disagio, lotta corruzione e criminalità). Si è raggiunto un punto di equilibrio stabilendo che le amministrazioni aggiudicatici i contenuti e le modalità della successiva attività, che l’amministrazione porrà in essere in vista dell’obbligazione contrattuale, e
possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto, purché siano compatibili con il diritto comunitario e fissa i parametri che l’autorità di controllo dovrà tenere presente nell’approvazione del contratto concluso. Questa attività però
siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri. Le condizioni di esecuzione possono basarsi su considerazioni sociali e non è espressamente disciplinata dalla norma generale di contabilità dello Stato, ma è considerato un mero atto interno
ambientali. dell’amministrazione.
I soggetti Con riguardo all’attività contrattuale degli enti locali trova una più puntuale definizione di ordine legislativo. È stabilito che la
Amministrazione aggiudicatrice, cioè assoggettata ad eseguire le procedure della evidenza pubblica, ma non è soltanto l’ente stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa, indicante:
pubblico, ma qualsiasi organismo, dotato di personalità giuridica e costituito per finalità di interesse generale a carattere non a) il fine che il contratto intende perseguire;
economico, che sia funzionalmente collegato con lo Stato, Regioni, enti locali o enti pubblici, attraverso l’intestazione a queste b) l’oggetto del contratto e le clausole ritenute essenziali;
ultime amministrazioni di un potere di controllo, direzione, vigilanza, nomina o di finanziamento, organismo privato di interesse c) le modalità di scelta del contraente
pubblico, tutti assoggettati alle procedure di evidenza pubblica. l’atto in questione è la dichiarazione di intento delle amministrazioni circa la sua volontà di stipulare un contratto di un certo tipo.
È la base di riferimento per la vera e propria attività contrattuale, e si pone anche come la conclusione di una prima fase di attività
Sul versante dei soggetti privati, una prima questione posta in rilievo è quella della qualificazione delle imprese aspiranti alla preparatoria.
partecipazione della gara. Abbandono, in particolare per i lavori pubblici, del precedente sistema dell’iscrizione all’Albo La scelta del contraente
nazionale dei costruttori, per un diverso sistema di accertamento dei requisiti di qualità, professionalità. La seconda fase è costituita dal complesso degli atti e delle operazioni per la scelta del contraente, i quattro sistemi per
Altra questione è quella dei soggetti collettivi o comunque delle forme associate legittimate a presentare offerte nelle gare, l’individuazione del contraente sono: Pubblico incanto o asta pubblica, licitazione privata, appalto-concorso, trattativa privata. I
abbiamo società e consorzi, consorzi fra società cooperative di produzione di lavoro, quindi è stata introdotta la figura del primi due sono caratterizzati dalla meccanicità del modo di aggiudicazione del contratto, con una procedura concorsuale la gara
raggruppamento o associazione temporanea di imprese, in forme associative di tipo orizzontale e verticale. Nella prima forma, di tipo formalizzato. Gli altri due mancano di automatismi, infatti per la trattativa priva, vi è anche la possibilità di escludere una
più imprese aventi analoghe capacità tecniche, si riuniscono al fine di realizzare una prestazione di dimensioni superiori, con pluralità di soggetti.
rappresentanza anche processuale ad una di esse, la capogruppo; mediante la seconda, più imprese con capacità tecniche Le innovazioni apportate dal diritto comunitario hanno rafforzato l’adozione del principio di concordualità, come modalità
differenziate e specializzate conferiscono mandato ad un’impresa capogruppo, ciascuna per l’esecuzione di una parte essenziale per la scelta del contraente, comunque anche adottando altri sistemi, è possibile verificare la legittimità della
scomponibile della prestazione, restando l’impresa capogruppo responsabile solidalmente nei confronti dell’amministrazione procedura, della regola per cui la limitazione della partecipazione alla gara, non può e non deve tradursi in violazione del
aggiudicatrice. principio di effettiva competizione, né tanto meno produrre situazioni di discriminazione a danno dei soggetti candidati. La stessa
trattativa privata, cioè la meno formalizzata delle procedure, seppur limitata ad alcuni casi consentiti dalla normativa, si avvicina competente dell’amministrazione aggiudicatrice. Nella trattativa privata manca totalmente un formale processo di
alle procedure di gara. Attraverso l’obbligo dell’amministrazione di provvedere alla preliminare pubblicazione di un bando. aggiudicazione, quindi il vincolo si forma con la stipulazione del contratto.
Nella stessa direzione, quindi rafforzando la possibilità di competizione, i c.d. obblighi di preinformazione: si tratta delle 2) A volte è previsto dal bando o nella lettera di invito, di trasferire a questo momento l’effetto di insorgenza del
comunicazioni che le pubbliche amministrazioni sono tenute a dare circa le caratteristiche essenziali degli appalti di lavori e vincolo obbligatorio, ciò in vista della costituzione di rapporti negoziali complessi, in questo modo ci si riserva la
servizi e delle forniture la cui realizzazione sia stata deliberata dalle amministrazioni stesse con riferimento ad un arco di tempo possibilità di fissare con l’atto contrattuale clausole integrative.
predeterminato. È regolata anche la competenza e le modalità di stipulazione, è disciplinato anche l’uso della firma elettronica per la stipulazione
In terzo luogo la normativa comunitaria ha indotto alla riformulazione dei criteri di aggiudicazione, il prezzo non è più solo il di contratti in via informatica. Distinguendo la sfera politica da quella amministrativa, per gli enti locali e per le altre pubbliche
criterio decisivo. amministrazioni, la competenza alla stipulazione dei contratti rientra oggi nell’area di competenza dei dirigenti.
In Italia il legislatore ha individuato procedure aperte, ristrette e negoziate. L’approvazione del contratto
La procedura aperta Il passaggio del contratto alla fase di esecuzione è condizionato dall’approvazione del contratto da parte dell’autorità competente,
Alle procedure di gara aperta il legislatore italiano ha ricondotto la procedura per il pubblico incanto o asta pubblica, già i contratti non sono obbligatori per l’amministrazione finché non sono approvati dal ministro o dall’ufficiale all’uopo delegato e
disciplinata dalla normativa nazionale di contabilità dello Stato. Garantisce massima competitività tra i soggetti aspiranti, ha sono eseguibili solo dopo l’approvazione. A questa interpretazione se ne contrappone un’altra, sostenuta talvolta dalla
avvio con la pubblicazione di un bando di gara o avvio d’asta. giurisprudenza, l’atto approvativi ha solo funzioni di controllo, quindi il contratto è già perfetto.
Il bando di gara è soggetto a rigoroso regime di pubblicità Gazzetta ufficiale europea per i contratti sopra soglia, nella Gazzetta Gli aspetti alla funzione di controllo sono attinenti alla competenza, ai parametri e agli effetti del controllo medesimo. Spetta ai
Ufficiale della Repubblica Italiana e in alcuni giornali di larga diffusione nazionale. Contiene le clausole ordinatorie della gara, dirigenti amministrativi di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. Per quanto riguarda i contratti delle
le modalità applicative del criterio di aggiudicazione, gli adempimenti di ordine amministrativo e finanziario posti a carico dei amministrazioni statali, i decreti di approvazione rimangono sottoposti al successivo controllo esterno della Corte dei conti.
partecipanti, il mancato rispetto comporta esclusione dalla competizione. In secondo luogo la funzione di controllo attiene sia alla legittimità che al merito, quindi comporta non solo la verifica della
L’amministrazione ha il potere di escludere dalla gara persone o ditte, con l’obbligo di motivazione, quindi nel bando vengono conformità del contratto alle norme, alle deliberazioni, al bando e alle clausole dei capitolati, oltre che all’esistenza della
anche inseriti i requisiti di idoneità. La normativa ha previsto con riferimento ai diversi tipi di appalto, distinti requisiti di capacità necessaria copertura finanziaria.
tecnica, economica e finanziaria, per i partecipanti. Tale potere però è circoscritto nel suo esercizio da un criterio di ragionevole Le alternative all’evidenza pubblica
corrispondenza e proporzionalità. Il bando di gara, insieme al capitolato speciale, vale come offerta al pubblico, con la L’ordinamento comunitario e nazionale, a determinate condizioni, prevedono forme di contrattazione alternativa, per favorire
conseguente offerta del soggetto privato, con un contenuto di accettazione dell’oggetto della prestazione indicato nel bando e di alleggerimenti da vincoli procedurali.
formulazione della proposta con il relativo prezzo. Diverse sono le modalità di raccolta delle offerte di prezzo: “pubblico La spesa in economia
banditore”, “estinzione delle candele vergini”, “offerte segrete da confrontarsi poi col prezzo massimo o minimo prestabilito e Le pubbliche amministrazioni possono realizzare determinati lavori, servizi e forniture, entro limiti di somma prefissata,
indicato in una scheda segreta dell’amministrazione”, “offerta segreta da confrontarsi poi col prezzo a base d’asta”, comunque mediante atti di funzionari autorizzati, i quali sotto la propria responsabilità, provvedono direttamente all’acquisto di beni,
per la sua assoluta decisività, l’elemento finale è il prezzo. servizi, materiali e all’assunzione di tecnici ed operai (amministrazione diretta) o all’appalto con imprenditori noti all’ufficio
Il contratto è aggiudicato al concorrente che abbia presentato l’offerta più vantaggiosa, che è quella che contiene il prezzo procedente (cottimo fiduciario). Le attività così realizzate sono accompagnate dall’obbligo del rendiconto finale periodico delle
migliore, o confrontando il minimo e il massimo, a seconda del tipo di contratto. somme messe a disposizione dell’amministrazione. I lavori in economia possono essere eseguiti entro il limite di cinquantamila
Le procedure ristrette euro o col sistema del cottimo fiduciario entro il limite di duecentomila euro. Qui si procede ad una gara ufficiosa sul modello
Nelle procedure ristrette rientrano la licitazione privata e l’appalto concorso, limitando così la platea dei partecipanti alla gara. della trattativa privata, di norma sottratta al momento dell’approvazione. Prevale l’aspetto fiduciario ponendo in secondo piano il
Gli operatori dei vari settori ricevono da parte dell’amministrazione l’invito formale a formulare l’offerta. È un vero e proprio profilo legato all’imparzialità dell’azione amministrativa.
caso di discrezionalità tecnica, la discrezionalità era così ampia da permettere il verificarsi di abusi e favoritismi. Quindi per L’affidamento diretto
sopperire a tale inconveniente è stato introdotto per la licitazione privata, l’istituto del preventivo avviso di gara con funzione di L’affidamento diretto è una variante delle spese in economia, infatti si può prescindere dalla richiesta di pluralità di preventivi,
sollecitazione di manifestazioni di interesse da parte dei possibili candidati in vista dei successivi inviti. L’Amministrazione fa nel caso di nota specialità del bene o servizio da acquisire o lavori, in relazione alle caratteristiche tecniche e di mercato e quando
una proposta contrattuale rigorosamente predeterminata in ogni suo elemento (tranne il prezzo), senza possibilità di proporre la spesa non supera l’ammontare di ventimila euro escluso IVA. Del resto era già possibile procedere alla trattativa privata nel
condizioni aggiuntive o modifiche. Tale processo ha raggiunto il suo apice con una disposizione del 1994, per cui caso di acquisto di macchinari, strumenti e oggetti di precisione che una sola ditta può fornire con i requisiti tecnici e il grado di
l’amministrazione deve invitare tutti i soggetti che abbiano formulato richiesta. Ma anche la disciplina comunitaria seppur perfezione richiesti.
favorevole al principio di più ampia accessibilità alla gara da parte delle imprese, aveva utilizzato il criterio della forcella, Forme di affidamento diretto sono anche le convenzioni-quadro unitamente stipulate per le amministrazioni statali dal Ministero
prevedendo un numero minimo e massimo di partecipanti. Per l’aggiudicazione sono previsti gli stessi metodi dell’asta pubblica, dell’economia e delle finanze a seguito di procedure competitive gestite dalla Consip, a quest’ultima si può procedere
valutando il prezzo delle offerte pervenute. Il tutto è stato innovato introducendo il concetto di offerta economica più all’affidamento diretto in quanto società a totale partecipazione statale. Con tali convenzioni l’impresa prescelta si impegna ad
vantaggiosa, in cui l’elemento prezzo perde il suo ruolo esclusivo, ampliando il margine di valutabilità da parte accettare fino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla singola convenzione ed ai prezzi e condizioni già
dell’amministrazione appaltante. stabiliti, per il periodo di validità della convenzione.
Il sistema dell’appalto-concorso costituisce una forma di gara utilizzata quando l’amministrazione ha necessità di avvalersi di L’affidamento alla Consip può rientrare nelle categorie denominate dalla giurisprudenza comunitaria, appalti in house, cioè
imprese particolarmente idonee a predisporre progetti di opere, di una certa complessità tecnica. L’amministrazione si limita a affidamento diretto di contratti a soggetto formalmente distinto dall’ente pubblico, ma l’ente pubblico esercita un potere
fornire un progetto di massima con l’onere delle imprese a determinare il prezzo e di definire il progetto particolareggiato delle penetrante di controllo, analogo a quello che eserciterebbe se la stessa attività fosse svolta direttamente.
opere. Quindi è necessariamente una gara ad inviti che si svolge sulla base del progetto preliminare. La scelta non avviene sulla L’e-procurement
base del progetto migliore, ma preferibile, secondo un giudizio discrezionale dell’amministrazione, in genere la scelta è Con l’e-procurement si indica il sistematico ingresso dei sistemi informatici e telematici nell’attività contrattuale delle pubbliche
demandata ad apposita commissione. Quindi il prezzo si combina con la valutazione degli elementi di ordine tecnico e le amministrazioni, mirate a conseguire obiettivi di ampliamento delle economie di scala, maggiore trasparenza del confronto
condizioni della sua realizzazione, tenendo conto anche delle garanzie di capacità e serietà che presentano gli offerenti. competitivo e sua velocizzazione, riduzione dei costi. Tutte le pubbliche amministrazioni possono ora affiancare alle tradizionali
La procedura negoziata procedure contrattuali, procedure telematiche di gara. Però le procedure telematiche devono essere precedute da specifiche fasi di
La trattativa privata ha luogo quando, dopo aver interpellato più persone o ditte, si tratta con una di esse (procedura negoziata). È abilitazione aperte al pubblico, comportanti una sorta di albi di soggetti legittimati, aventi efficacia limitata nel tempo.
un sistema di scelta del contraente utilizzabile per speciali ed eccezionali circostanze. L’amministrazione procedente deve dare
un’accurata motivazione in sede di deliberazione, circa le ragioni dell’adozione di questo sistema di contrattazione, in quanto il
legislatore ha inteso circoscrivere il suo utilizzo. Quindi in linea di principio, per quanto concerne l’attività di contrattazione vera
e propria, l’amministrazione opera libera da particolari forme procedimentali, o meglio opera con la libertà garantita dal regime
privatistico, rispettando il vincolo del fine.
La stipulazione del contratto
Il verbale di aggiudicazione, steso da apposito funzionario designato quale funzionario rogante, è l’ultima operazione delle
procedure di gara formalizzata. Il verbale equivale per ogni effetto legale al contratto, qualora questo non abbia tale valore si
procede nel più breve termine alla stipulazione del contratto. La necessità di procedere a separata e successiva stipulazione, può
verificarsi per due motivi.
1) nel caso in cui siano stati utilizzati i sistemi di appalto-concorso e della trattativa privata, poiché il contenuto
dell’accordo necessita ancora di puntuale determinazione anche dopo la scelta del progetto. Inoltre nel caso di
appalto concorso la scelta è fatta da una commissione che necessita poi di approvazione da parte dell’organo
I CONTROLLI organizzativi, riallocare competenze, accelerare procedimenti. Ma il controllo successivo può anche avere la finalità di rilevare in
positivo standard di efficienza e qualità dei servizi.
Un’evoluzione dei controlli preventivi e di quelli successivi è costituita dalla valutazione delle politiche pubbliche, intese come
I controlli amministrativi consistono nella verifica di atti o attività di pubbliche amministrazioni. La verificazione è svolta da l’insieme delle attività che vanno dall’enunciazione degli obiettivi da conseguire alla definizione dei programmi operativi. La
autorità che valutano la conformità o meno di quegli atti e attività a determinate regole. valutazione delle politiche consiste in un giudizio su attività da svolgere o svolte con riguardo al loro impatto sui destinatari.
Fra i controlli amministrativi rientrano operazioni come riscontro, verifica, analisi, monitoraggio, valutazione, revisione, Quindi una delle differenze fra valutazione e controllo preventivo è che quest’ultimo sfugge ogni apprezzamento dell’impatto
ispezione, relazione, rapporto, referto. Il tutto è basato sul principio di generalizzazione del controllo. Di qui l’estensione dei sulla realtà economico-sociale andrà a produrre l’atto sottoposto a controllo. La valutazione se rivolta a stimare ex ante l’impatto
controlli a tutti gli ambiti di attività amministrativa e la loro differenziazione, in ragione delle varietà di conoscenze (non solo della politica, si compie mediante previsioni e proiezioni circa gli effetti dell’azione pubblica. Così ad es. l’analisi d’impatto della
giuridiche, ma scientifiche , tecniche, di esperienza), da applicarsi nei diversi settori (ad es. i controlli in materia di qualità regolamentazione verifica l’opportunità di ogni nuovo intervento normativo del governo, valutandone costi e benefici, vantaggi e
dell’istruzione scolastica richiedono di essere svolti con tecniche e parametri diversi da quelli che occorrono per valutare la svantaggi sui cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione. Questa è la forma più moderna di controllo preventivo.
qualità del trasporto urbano). La differenza fra valutazione e controllo successivo è che la valutazione ha un oggetto più esteso e parametri più articolati.
Dal punto di vista strutturale i controlli esprimono un rapporto fra autorità di controllo e il soggetto la cui azione è sottoposto a Una valutazione a posteriori delle politiche pubbliche nell’interesse del parlamento è svolto, in parte dalla Corte dei conti,
controllo. Dal punto di vista funzionale, la caratteristica più rilevante dei controlli è la loro accessività. nell’ambito del suo controllo sulla gestione del bilancio dello Stato, mediante l’esame dell’annuale rendiconto generali dello
La loro finalità è quella di migliorare l’attività amministrativa e il modo in cui l’amministrazione cura gli interessi pubblici che è Stato, con esito di relazione al parlamento.
chiamata a perseguire. I controlli appartengono alla funzione principale amministrativa, parlamentare, di governo. Controlli interni
I controlli interni costituiscono attribuzioni dell’amministrazione i cui atti o la cui attività sono oggetto di verifica. Essi sono
Il rapporto di controllo svolti da uffici della stessa amministrazione. I controlli interni si fondano sul presupposto che le amministrazioni debbono
Gli elementi del rapporto di controllo sono le parti, l’oggetto, il parametro, il giudizio, la misura (l’esito) organizzare le risorse di cui dispongono, più economia, efficienza ed efficacia. Essi assolvono ad un ruolo di direzione e di
Le parti indirizzo dell’amministrazione, per assicurare che essa rispetti gli standards stabiliti, ovvero che accresca le sue performance in
Le parti del rapporto di controllo possono essere fra loro in posizione di subordinazione, equiordinazione, di autonomia, o di relazione agli obiettivi da conseguire.
reciproca indipendenza. Vi sono anche controlli interni di alcune autorità su altre autorità indipendenti come Il Ministero dell’economia e delle finanze
Nei rapporti di subordinazione (gerarchia, subordinazione) è sempre compreso un rapporto di controllo, nel senso che l’autorità sulle regioni o enti locali con riguardo al rispetto del patto di stabilità interno, giustificati da specifiche esigenze costituzionali.
sopraordinata ha un potere di controllo sull’autorità subordinata, l’autorità superiore può annullare, modificare, revocare gli atti I controlli interni sono:
dell’autorità inferiore. Può chiedere informazioni sui modi di esercizio delle funzioni, sull’impiego di risorse, sui risultati - controllo di regolarità amministrativa-contabile, intesa a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione
conseguiti, può sanzionare. amministrativa, non è mai impeditivi dell’efficacia dell’atto.
I rapporti di controllo fra autorità equiordinate in genere sono previsti dalla legge, altrimenti non è consentita da autorità di pari - controllo di gestione inteso a verificare l’efficienza, efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa, per ottimizzare il
livello. È il caso dei ministeri nei confronti del Ministero dell’economia e delle finanze. rapporto tra costi e risultati;
I controlli fra autorità in posizione di reciproca indipendenza abbiamo ad es. la Corte dei conti sulla gestione del bilancio dello - la valutazione dei dirigenti, che ha oggetto sia i risultati della gestione loro affidata, sia le loro competenze organizzative, sia per
Stato. l’applicazione delle misure in caso di responsabilità, sia per l’attribuzione dei riconoscimenti economici;
L’oggetto e il parametro - la valutazione e il controllo strategico, inteso a supportare l’attività degli organi di indirizzo politico-amministrativo, anche per
Tutta l’attività amministrativa di qualsiasi amministrazione, può formare oggetto di controlli. Vi sono però alcuni limiti. Il primo apprezzare l’adeguatezza delle scelte operate dai dirigenti rispetto agli obiettivi stabiliti.
deriva dall’ambito del potere di controllo, ad es. il controllo di legittimità degli atti amministrativi non può riguardare la verifica
di efficienza degli uffici; il secondo dipende dalla grande varietà dei possibili oggetti di controllo e dalla molteplicità dei I controlli interni costituiscono parte integrante dell’azione amministrativa, ed ha due conseguenze, una che la misura è adottata
parametri di giudizio applicabili dall’autorità di controllo. La Costituzione e le leggi circoscrivono gli oggetti delle verifiche e i dalla stessa amministrazione, cui appartiene l’ufficio di controllo, due i controlli esterni hanno fra i propri oggetti principali il
parametri in base ai quali verrà espresso il giudizio di controllo. funzionamento dei controlli interni, cioè valutano i metodi e le tecniche da questi applicate, la loro strutturazione e i loro risultati,
Possono essere oggetto di controllo sia atti amministrativi singolarmente considerati, sia attività o gestioni amministrative, intese nell’accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti per legge.
come insiemi complessi di atti, comportamenti, strutture, procedimenti, ordinati al raggiungimento di determinati risultati.
Il controllo su atti è un controllo ex ante (o preventivo) (ad oggi solo sugli atti del governo, grazie alla Costituzione che Controlli esterni
attribuisce alla Corte dei conti il relativo potere), nel senso che precede l’introduzione dell’atto nell’ordinamento. Il suo Costituiscono attribuzione di organi non appartenenti all’amministrazione di cui vengono verificati gli atti o l’attività (Corte dei
parametro è la legittimità e cioè, la conformità sia alla legge sia alle varie normative, regolamenti, atti generali (direttive, piani, conti sugli atti del governo o sulla gestione delle pubbliche amministrazioni). Possono essere preventivi o successivi. Gli organi
programmi), circolari, istruzioni, il suo scopo è quello di tutelare l’interesse generale alla legittimità dell’azione amministrativa. di controllo esterno sono la Corte dei conti dell’Unione europea e della Corte dei Conti della Repubblica. Quest’ultima organo
Il controllo su attività o su gestioni, o meglio, sui risultati di attività o di gestioni, è per sua natura un controllo ex post (o ausiliario del Parlamento e del Governo, nei confronti di entrambi costituzionalmente garantito quanto ad autonomia di giudizio
successivo): la verifica dei risultati può svolgersi solo dopo che sia stata svolta l’attività di gestione. Possono essere esaminati gli ed indipendenza dei suoi componenti. I controlli esterni sono volti a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione
oggetti più diversi: il contenuto giuridico, economico o tecnico, i costi, i tempi i modi di svolgimento. risponda effettivamente al modello tracciato dall’art. 97 cost., (buon andamento ed imparzialità) e che siano rispettati i principi di
Il giudizio e la misura legalità ed efficienza.
Il giudizio nel quale culmina il controllo è una valutazione di conformità a regole. E siccome le regole dell’azione amministrativa La differenza tra controlli interni ed esterni è importante perché mentre i primi partecipano alle funzioni amministrative, quindi
sono innumerevoli, lo sono anche i possibili giudizi che riguardano le attività (o inattività) delle amministrazioni. all’attività volta a realizzare l’interesse pubblico, i controlli esterni sono estranei. Oltretutto ciò che è stabilito dalla Corte dei
- controlli di legittimità, in cui le regole sono costituite da norme giuridiche ed il giudizio può essere di conformità o conti è in impugnabile davanti ad alcun giudice, al contrario dei controlli interni le cui valutazioni, inchieste, sanzioni essendo di
difformità totale o parziale di un atto o un’attività rispetto ad una o più norme. natura amministrativa, possono essere impugnate davanti al giudice.
- Controlli tecnici, cioè a carattere tecnico o scientifico che sono di tante specie quante sono le tecniche e le scienze I controlli sulle amministrazioni dello Stato
con le quali è possibile misurare le attività amministrative. Vi sono quelle contabili che riscontrano l’osservanza Nelle amministrazioni statali, i controlli interni sono maggiormente quelli di natura contabile. Essi sono svolti dagli Uffici
delle regole sulla tenuta delle scritture rappresentative delle entrate e delle spese. Quelli finanziari che accertano la centrali del bilancio e dalle ragionerie provinciali del Dipartimento della ragioneria generale dello Stato del Ministro
corrispondenza di entrate o di spese con il bilancio. dell’economia e delle finanze.
- Controlli di merito o di opportunità, le cui regole sono quelle della convenienza amministrativa e cioè di utilità I controlli esterni sono svolti dalla Corte dei conti, sono preventivi di legittimità sugli atti del governo e il controllo successivo
suscettibili del più vario apprezzamento. sulla gestione del bilancio dello Stato. Gli atti soggetti al controllo preventivo sono espressamente indicati dalla legge (atti del
La pronuncia del giudizio di controllo apre la via all’applicazione della misura, cioè l’intervento che secondo la norma deve fare Consiglio dei Ministri e del Presidente, provvedimenti dei comitati interministeriali, i decreti per contratti con importo superiore a
seguito al giudizio. quello stabilito dalla Comunità europea, i decreti di variazione di bilancio dello Stato) il procedimento di controllo deve
I principali tipi di controllo concludersi entro 60 giorni dalla ricezione dell’atto, trascorsi i quali diviene esecutivo, il termine può essere sospeso per max 30
Le principali tipologie dei controlli amministrativi sono controlli preventivi e controlli successivi, controlli interni e controlli giorni se la Corte dei conti abbia formulato richiesta di istruttoria. In caso di giudizio negativo, l’amministrazione può procedere
esterni, controlli di conformazione e controlli di integrazione. ad una fase di controllo. Il Ministro comunque può chiedere al Consiglio dei ministri di deliberare l’atto, dando corso, la Corte dà
Controlli preventivi e controlli successivi comunicazione alle Camere, affinché queste conoscano le ragioni, che hanno portato il Governo ad introdurre l’atto, nonostante il
Il controllo preventivo di legittimità verifica la conformità di atti amministrativi rispetto alle norme giuridiche. Il controllo parere negativo della Corte.
successivo verifica i risultati di attività o di gestioni. Il suo scopo è principalmente quello di segnalare inefficienze e disfunzioni Il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato consiste sia nel verificare gli andamenti generali della finanza
ai responsabili della gestione e ad altre autorità, affinché gli uni e le altre intervengano a rimodulare, modificare assetti pubblica, sia l’attività di specifiche branche dell’amministrazione, sulla base dei programmi annuali.
I controllo sulle amministrazioni regionali
Per le amministrazioni regionali, i controlli interni di gestione sono previsti, con norme di principio, la potestà legislativa,
statutaria, regolamentare di ciascuna regione in ordine all’organizzazione dei propri controlli. Un ruolo importante è svolto dal
collegio dei revisori, che da una parte svolgono funzioni di collaborazione con le assemblee consiliari (pareri sulla proposta di
bilancio di previsione e sulle successive variazioni), vigila sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione dell’ente e
dall’altra riferiscono al Ministero dell’economia e delle finanze sulle entrate e le spese dell’ente, in relazione al patto di stabilità.
Inoltre stretta collaborazione tra i collegi dei revisori e la Corte dei conti.
Altri controlli importanti sono posti per verificare il livello di efficienza dei servizi sanitari e il rispetto dei livelli essenziali di
assistenza e l’evoluzione della spesa sanitaria.
I controlli esterni sono effettuati dalla Corte dei conti, che verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle regioni e
degli enti locali in relazione al Patto di stabilità interno e dai vincoli posti dall’Unione europea. La sana gestione finanziaria e il
funzionamento dei controlli interni. Il Collegio dei revisori dei conti, annualmente, elabora una relazione sul bilancio di
previsione e sul conto consuntivo da inviare alla Corte dei conti.