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LOS GRUPOS DIRIGENTES Sin duda, la distincin corriente entre los gobernantes habilitados para "tomar decisiones polticas" (funcionarios electos, ministros, jefes de Estado) y los agentes encargados de ejecutarlas se justifica desde muchos puntos de vis ta. En primer lugar, corresponde a una separacin objetivada y, por tanto, considerada "natural", de las posiciones de poder, as como a una jerarqua formal de stas, codificada en constituciones, leyes y reglamentos de carcter jurdico. Por consiguiente, remite a dos clases de recursos, "polticos" para los gobernantes, "administrativos" para los encargados de velar por la ejecucin de las decisiones tomadas y las acciones emprendidas. Sobre todo, conduce a unos y otros a reclamar distintas legitimidades: para los primeros, la eleccin, para estos ltimos, lo que Weber llama "el honor del funcionario" y ellos mis mos, el espritu de "servicio pblico". 2 No obstante, esta distincin se borra cuando se estudian con precisin los procesos que conducen a la accin de gobierno . En el nivel del gobierno central, los administradores cumplen un papel decisivo en la preparacin de las decisiones, la eleccin y las modalida des de las acciones a emprender, incluso en la definicin de los problemas a abordar; en el nivel local, los funcionarios electos participan directamente de la ejecucin "tcnica" de las polticas resueltas. En este sentido, se puede usar el trmino "clase dirigente" para designar tanto a las lites polticas como a las administrativas, es decir, los grupos que ocupan, cada uno en su orden de legi timidad, la cima de las jerarquas constituidas. El uso de este trmino no carece de riesgos. Puede crear la idea de que existe a priori una fuerte cohesin entre las diversas categoras de dirigentes, funcionarios electos y burcratas, cuando se trata justamente de demostrar la existencia de esa cohesin, que muchos autores ponen en duda. Por eso, a fin de no prejuzgar los resultados de las in vestigaciones, en estas pginas se usar el trmino "grupos dirigentes".

Se puede enfocar estos grupos de dos maneras complementarias. La primera consiste en observar las caractersticas-sociales de los agentes en cuestin, segn su posicin en las respectivas jerarquas: origen social, profesin ejercida antes del ingreso a las instancias y los "crculos" de decisin, ttulos, recursos personales que pueden movilizar. La segunda, que plantea algunos problemas delicados de medicin emprica, tiende a aprehender las relaciones privilegiadas que pueden anudar con ciertos grupos sociales: sobre todo con los sectores de negocios y las organizaciones profesionales y sindicales. Es evidente que el mero examen de las caractersticas sociales de los grupos dirigentes proporciona indicaciones valiosas sobre la probabilidad de que se establezcan relaciones privilegiadas o coincidencias de intereses con tal o cual sector social organizado: si la mayora de los ministros pertenece al grupo de los terratenientes, no es difcil imaginar que el gobierno prestar atencin especial a esos intereses y mantendr buenas relaciones con las organizaciones profesionales correspondientes. Con todo, el anlisis de las relaciones privilegiadas entre dirigentes y grupos organizados no se reduce al estudio de sus afinidades sociales; supone un examen de las formas y consecuencias de su interaccin sobre la elaboracin y ejecucin de las polticas.
Las caractersticas sociales de los grupos dirigentes

La "clase poltica" La investigacin de las caractersticas sociales propias de la clase poltica slo tiene sentido en los sistemas en los que se ha realizado una disociacin entre dirigentes electos y altos funcionarios. En los regmenes de sufragio restringi do, por ejemplo en Francia durante la primera mitad del siglo XIX, esta disociacin es en gran medida formal; ministros y diputados por un lado, conseje ros de Estado, miembros del Tribunal de Cuentas y gobernadores civiles por el otro, aqullos electos, stos designados , todos provienen del mismo grupo social, el de los notables, y cambian fcilmente de posicin. Mientras la alta administracin provee contingentes de diputado s (^ pares nombrados por el rey), los funcionarios electos o sus parientes cercanos acceden a la alta funcin pblica al capricho de los nombramientos. 3 Durante el Segundo Imperio, y en especial bajo la Tercera Repblica, la institucionalizacin de una funcin pblica que tiene sus propias normas de reclutamiento (sobre todo los concursos), su "racionalidad corporativa" y que reivindica una autonoma ' real en relacin a los dirigentes polticos, tiende a diferenciar a los electos de los

- El sentido del concepto francs de service public [servicio pblico] no es idntico al del concepto anglosajn public service, pero se trata de una legitimidad del mismo orden.
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Andr Jardin, Andr-Jean Tudesq [1973].

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GRFICO 9. Distribucin poltica de los diputados

funcionarios, como seala correctamente Dominique Chagnollaud [1988].

(a): Obreros, empleados, pequeos funcionarios, maestros (b): Industriales, empresarios, directores de empresa, propietarios rentistas Distribucin de los diputados pertenecientes a cinco categoras sociales o profesiona les en las legislaturas de 1898 a 1936. Cuadro realizado con las cifras de Mattei Dogan, Lesfilires de la corriere politique en France, ob. cit.

altos funcionarios, en particular por origen social: diferenciacin limitada, pero significativa.4 Bajo la Tercera Repblica, cuando la aristocracia y la alta burguesa proveen una fuerte proporcin de los altos funcionarios, su representacin en la clase poltica (considerada aqu como el total de los diputados) es minoritaria y tiende a decrecer: el 20% de los diputados de las cuatro primeras legislaturas y slo el 13% de las cuatro ltimas provienen del grupo de los industriales, empresarios, ejecutivos y propietarios rentistas (cuadro

Bernard Le Clre, Vincent Wright [1973]. La diferenciacin es desigual segn el cuerpo de

25). A la inversa, la proporcin de obreros, empleados, funcionarios subalternos o medios y docentes aumenta del 2% de los diputados en las cuatro primeras legislaturas al 15,5% en las cuatro ltimas; si se suman los profesores y periodistas, que generalmente no tienen vnculos con la burguesa empresaria ni la aristocracia y en su mayora se sitan en la izquierda, el 11% de los diputados de las cuatro primeras legislaturas y el 28,5% de las cuatro ltimas provienen de grupos sociales con escaso acceso a la alta funcin pblica. La clase poltica de la Tercera Repblica est integrada mayoritariamente por representantes de-diversos sectores de la pequea y mediana burguesa, profesionales e individuos que gozan de prestigio local (profesores, mdicos, farmacuticos, abogados y escribanos). Siempre bajo la Tercera Repblica, la distribucin social de los diputa dos de acuerdo con su profesin de origen se corresponde muy exactamente con la gama de posiciones polticas (grfico 9). Mientras los representantes de los grupos sociales dominados (obreros, empleados, maestros, pequeos funcionarios) se sitan generalmente en la izquierda o la extrema izquierda, la mayora de los industriales, empresarios, ejecutivos y propietarios rentistas se encuentran en la derecha o la extrema derecha. Los miembros de los diversos sectores de la mediana burguesa se reparten equitativamente entre las tres tendencias polticas, aunque con una marcada propensin de los profe sores y periodistas a situarse en la izquierda, mientras los abogados y hombres de derecho se inclinan por la derecha o la extrema derecha. Globalmente la Cmara de Diputados de la Tercera Repblica muestra los contornos de una clase poltica donde los profesionales de las capas medias de la poblacin estn fuertemente sobrerrepresentados (ms de la mitad de los escaos en el pero do 1898-1940). Estas caractersticas no se modifican en absoluto bajo la Cuarta Repblica: el 27% de los diputados se recluan entre los obreros (12%), los empleados, los pequeos funcionarios y los maestros; los sectores sociales "medios", representados por las profesiones que exigen un ttulo profesional alto proporcionan el 42% de los efectivos; los industriales y los altos funcionarios constituyen apenas el 10% de la cmara; 5'el resto de la clase poltica (20% aproximadamente) est integrada por sectores sociales heterogneos (en su mayora agricultores y comerciantes). La ausencia de relaciones estrechas entre la clase poltica y el mundo de los negocios es confirmada por el estudio de la carrera profesional de los diputados no reelectos: en su gran mayora vuel ven a sus trabajos originales u obtienen puestos gerenciales en empresas me dianas, organismos privados o para pblicos locales (sociedades de fomento, comits de accin social u organismos municipales); unos pocos consiguen
No obstante, constituye una clara sobrerrepresentacin con respecto a su peso en la poblacin activa.
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un "ascenso" social mediante el ingreso a los directorios de las grandes em presas o los organismos parapblicos de envergadura nacional. 6 Sin embargo, esta apreciacin general requiere una correccin. En efec to, si se considera el origen profesional de los ministros de la Cuarta Rep blica (cuadro 27), se constata que la subrepresentacin de los grupos socia les ms dominados se acrecienta en ese nivel de la clase poltica: slo el 8,6% de los ministros son de ese origen, contra ms de la cuarta parte de los dipu tados. Los industriales, que constituyen apenas el 6% de los diputados, pro porcionan el 14% de los ministros; los altos funcionarios proporcionan el 12% de stos y slo el 4% de los diputados. La sobrerrepresentacin de los grupos dominantes se acenta en la cpula del Estado, en los puestos de mayor impor tancia para la direccin poltica de la sociedad. Este fenmeno se ampla du rante la Quinta Repblica. Por un lado, la composicin del grupo de los di putados se modifica en el sentido de una sobrerrepresentacin creciente de los industriales (del 6,1% en la Cuarta al 10,5% en la Quinta, en el perodo 1959-1977) y los altos funcionarios (3,7% a 9%), mientras que la proporcin de diputados reclutados entre los obreros, empleados, pequeos funciona rios y maestros cae del 27% al 14,5% (cuadro 26). Por otra parte, el origen profesional de los ministros muestra diferencias con relacin a la masa de di putados: la sobrerrepresentacin de los industriales aumenta ligeramente (16,5% contra 14% durante la Cuarta Repblica), mientras la de los altos funcionarios conoce un aumento espectacular (29,7% contra 11,8%); por consiguiente, entre 1958 y 1975, casi la mitad de los ministros provienen del ' sector empresario y la alta funcin pblica . Los sectores "medios" sin contar a los comerciantes y agricultores conservan su lugar entre los diputados (50%), pero pierden posiciones en el sector limitado de los ministros (40% contra 55,5% bajo la Cuarta Repblica). Las relaciones que mantiene la lite de la clase poltica con los medios empresarios y las grandes empre sas nacionalizadas aparecen ntidamente al estudiar la carrera profesional de los ex ministros: la mitad de los que abandonan las actividades polticas ob tienen puestos en los directorios de las grandes empresas. 7 Esta evolucin est relacionada con la orientacin poltica de los gobier nos de la Quinta Repblica hasta 1980; corresponde tanto al predominio de los partidos de derecha como al favoritismo de que gozan los "altos funciona rios del Estado", generalmente de origen social elevado. Por consiguiente, el cambio de mayora en 1981 la afecta de manera nada despreciable: disminu ye el nmero de industriales, grandes comerciantes y ejecutivos del sector pri vado en el grupo de ministros, en el que los representantes de los grupos so-

Fierre Birnbaum [1977]. Vase sobre todo pp. 52-56. ' Ibidem, p. 83.

CUADRO 26 Origen profesional de los diputados franceses durante la Quinta Repblica (en porcentaje)

* Este porcentaje agrupa a las categoras ejecutivos medios, maestros, funcionarios Tomado de Vronique Aubert, Elude sur le personnel politique francais, tesis en sociologa, Universit Pars V, 1973.

CUADRO 27 Profesin de origen de ministros y secretarios de Estado durante la Cuarta y Quinta Repblicas

FUENTE: 1944-1967: E. G. Lewis, "Social Backgrounds of French Ministers", T!ie Western Political Quarterly, setiembre de 1970, p. 567. 1967-1975: \Vho's Who inFrance. Cuadros tomados de Fierre Birnbaum, Les sommets de ittat, essai sur 'lite du pouvoir m France, ob. cit., pp. 71 y 76.

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ciales dominados hacen una tmida reaparicin (grfico 10). El nmero de altos funcionarios permanece prcticamente estable, pero en beneficio de los docentes de la enseanza superior y en detrimento (relativo) de los miem bros de los grandes organismos estatales y los agentes administrativos de la al ta funcin pblica. El predominio de los altos funcionarios en la cima de la clase poltica an caracteriza a la Quinta Repblica, pero el "polo intelectual" (profesores universitarios) de este grupo crece en detrimento del "polo administrativo" (miembros de altos organismos, gobernadores, diplomticos, alta funcin pblica administrativa), ms estrechamente vinculado con la banca y la industria. Los profesores universitarios, surgidos en su mayora de los sectores "medios" de la poblacin, no tienen los mismos intereses ni ambiciones de carrera que los miembros de la alta funcin pblica; deben su ascenso poltico tanto a su compromiso militante con un partido como su acceso a los niveles ms altos de una jerarqua profesional. 8 Al estudiar la clase poltica francesa se descubre una doble evolucin. Una fuerte mayora de los diputados proviene de sectores sociales privilegia dos pero escasamente vinculados con los medios empresarios y en trminos generales se la puede asimilar a la "burguesa media" profesional; la represen tacin de las categoras ms dominadas de los sectores pblico o privado tien de a disminuir a parr de la dcada de 1950. 9 Desde entonces, los ministros, el escaln superior de la clase poltica se recluan mayoritariamente en los sectores dominantes de la sociedad, sobre todo entre los altos funcionarios; por consiguiente, este grupo tiende a ocupar un lugar predominante en la clase poltica, a la que suele acceder sin haber ganado puestos electivos loca les. As, en la cima del Estado, se atena la disociacin entre el personal poltico y el administrativo. Los estudios sobre la clase poltica en otros pases confirman generalmen te la evolucin hacia una sobrerrepresentacin creciente de los sectores sociales privilegiados, en especial los grupos dominantes. El ejemplo de Gran Bretaa es ilustrativo. 10 La representacin de los obreros en el grupo de los parlamentarios disminuye a partir de la dcada de 1950 en beneficio de las clases medias. La proporcin de profesionales universitarios en la clase polti ca, tanto laboristas como conservadores, crece constantemente, sobre todo en los puestos ms altos (ministros, parlamentarios influyentes, voceros). In cluso en los gabinetes laboristas, los ministros surgidos de los grupos domina dos ceden su lugar a los profesionales al comps de las reorganizaciones de

Brigitte Gaiti [1985]. En 1981, el fuerte aumento de diputados socialistas y comunistas permiti a los profesores terciarios y universitarios, as como a militantes de partidos obreros, acceder a la clase poltica. Vase Annie Collovald [1985]. 10 R.W. Johnson [1975] y Monica Charlot [1990].
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gabinete. En 1964 son muy numerosos (44% de los miembros del gabinete son de origen obrero y han hecho carrera en los sindicatos), pero en 1970 son una pequea minora (14%). Paralelamente, las relaciones entre los grupos dirigentes y los medios empresarios (banca, seguros, industria, comercio internacional) aumentan sin cesar; el fenmeno ya era visible en 1970 (cuando los laboristas estaban en el poder); adquiere toda su amplitud durante la dcada de 1980, cuando los conservadores disponen de una mayora cmoda. En general, en todos los regmenes polticos contemporneos, los funcionarios electos de origen social modesto difcilmente acceden a los puestos ms altos de la clase poltica, con excepcin (relativa) de los puestos "tcnicos" de gobierno.11 Por consiguiente, la seleccin de los dirigentes se realiza de acuerdo con la lgica general de la seleccin partidista y acenta sus efectos.12 La funcin pblica Los altos funcionarios se presentan habitualmente como "servidores del Esta do", cuyo honor profesional consiste en ejecutar escrupulosamente las deci siones de los gobernantes, cualesquiera que sean en tanto se adecuen a las re glas en vigor. La concepcin que tienen de su propio papel se asemeja en principio al ideal weberiano de la burocracia. 13 Segn este tipo ideal, la burocracia moderna est consagrada a la ejecucin de los reglamentos y las polti cas definidas por los dirigentes. El funcionario, cualquiera que sea su jerarqua, debe hacer aplicar las reglas impersonales a las que l mismo est sometido (y que adems aseguran su posicin). Reclutado gracias a su competencia, debidamente verificada por medio de exmenes, asalariado del Es tado, ingresa en una jerarqua estrictamente codificada cuya "cabeza" es el gobierno... y cuyo "honor" es la obediencia. Indudablemente, este tipo ideal corresponde en gran medida a la sistematizacin de las caractersticas de la burocracia prusiana tal como la observ Weber a principios del siglo XX.14 ' Ahora bien, desde un principio se hizo evidente que la burocracia no slo es un instrumento dcil y disciplinado de la voluntad de los gobernantes, sino tambin una fuerza a tener en cuenta. El xito o fracaso de una poltica puede depender del celo o, por el contrario, de la mala voluntad colectiva de los funcionarios encargados de su ejecucin. Los altos funcionarios estn en situacin de modificar una accin resuelta por los dirigentes polticos, por medio de las directivas que dan a sus subordi11 Sobre las carreras polticas poco prestigiosas de este tipo de funcionarios electos en Francia, vase Daniel Gaxie, Michel Offerl [1985]. 12 Vase cap. 5. 13 Vase cap. 2. 14 CariJ. Friedrich [1952].

nados y los privilegios que pueden otorgar a quienes han "comprendido el es pritu" de las rdenes impartidas. Su competencia propia (conocimiento de v textos, destrezas "tcnicas", dominio de las gestiones) les permite imprimir a las polticas un contenido concreto que en ocasiones afecta los resultados de stas en mayor medida que la orientacin impartida inicialmente. Adems, perma necen en sus puestos durante mucho ms tiempo que los ministros cuyas deci siones deben ejecutar; por ello, sus concepciones acaban por imponerse de ma nera duradera y garantizan la continuidad de las acciones gubernamentales. Hay algo ms: gracias a las relaciones que inevitablemente establecen con los -"representantes" de los intereses organizados, estn en situacin de hablar en su nombre cuando se definen las polticas; por consiguiente, su competencia no es slo tcnica, aunque en general emplean esa justificacin para interve nir en los debates internos de los organismos gubernamentales. Desde la d cada de 1930, muchos investigadores han destacado la importancia de ese po der. Este ha sido objeto de variadas interpretaciones y ha contribuido a la gran difusin de la idea de que el "verdadero" poder no sera el de los diri gentes polticos y los funcionarios electos, sino el de los burcratas, los tcni cos del gobierno. Segn esta creencia, la tecnocracia, o conduccin de la sociedad por estos tcnicos, es el tipo de poder que tiende a imponerse en todas partes, cualquiera que sea el rgimen poltico. Muchos autores han retomado y enriquecido, con mayor o menor fortu na, las tesis de James Burnham,' 0 cuya difusin result mucho mayor que su verdadera fecundidad intelectual. Segn este punto de vista, la afirmacin de un poder tecnocrtico slo es comprensible en el marco de una triple evolu cin de las sociedades contemporneas: la burocrazacin de los Estados y las organizaciones econmicas y sociales, el desarrollo de las clases medias profesionales 16 y las transformaciones del capitalismo contemporneo, donde los managers sustituyen progresivamente a los propietarios de los medios de produccin en la conduccin efectiva de las empresas. As, la tecnocracia se ra la versin funcionarizada de un fenmeno muy general, la conquista del poder por los organizadores asalariados que recurren para ello a su competencia tcnica y administrativa. Esta concepcin no es del todo falsa. Los burcra-" tas pueden aprovechar su conocimiento de expedientes y gestiones para reclamar un papel importante en las decisiones , sobre todo cuando ello les permite poner en tela de juicio la legitimidad de funcionarios electos "incom petentes". El intervencionismo creciente del Estado en las actividades econ micas (nacionalizaciones, planificacin, subvenciones y prstamos, ayudas pa-

James Burnham, L'ere dfs arganisateuTs, Pars, Calmann-Lvy, 1947. Tcnicos, ingenieros, funcionarios, "managers", cuyo equivalente francs seran los "cuadros" [ejecutivos] sobre los que se habla desde la dcada de 1930. Vase Alain Garrigou [1980]; LucBoltanski [1982].
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ra la reconversin de actividades, encargos pblicos, etc.) rene a los altos funcionarios con los directivos de empresas, formados y graduados en las mis mas instituciones de estudios superiores. La multiplicacin de empleos en el "terciario superior" confiere un papel importante a ciertos sectores de la po blacin que han recibido una educacin superior, entre ellos los altos funcionarios. Pero de ello no se desprende que los managers de la industria confor men una clase distinta de la de los propietarios de los medios de produccin ni que sus intereses sean distintos de los de stos. 1' Tampoco se desprende que los altos funcionarios hayan "tomado el poder" porque tienen poder en los organismos de gobierno; ni que ese poder tenga el mismo carcter en todas las sociedades polticas y regmenes. Si bien en este sentido la tecnocracia es inexistente, el mito es duro de matar. 18 En su forma ms elaborada, coinci de con las denuncias polmicas sobre la extensin desmesurada del Estado (el "exceso de Estado") que sera culpa de la burocracia juntamente con el sindicalismo, el socialismo y los partidarios del intervencionismo. 19 Conviene enfocar la alta funcin pblica con un criterio ms emprico. 20 Los altos funcionarios franceses, sean administradores o tcnicos, generalmente deben su posicin dominante en la jerarqua de puestos burocrticos al hecho de pertenecer a un "gran cuerpo"; a tal punto que durante muchos aos se desarroll una fuerte competencia entre diversas reparticiones para obtener el reconocimiento como "gran cuerpo del Estado", antes de que el uso fijara los contornos y las jerarquas de los grupos. 21 La coherencia de los grandes cuerpos deriva ante todo de la formacin impartida a sus miembros. El camino ms transitado por los llamados "administrativos" fue, durante la Tercera Repblica, el paso por la Ecole libre des sciences politiques; desde la derrota del nazismo, es la Ecole nationale d'administration (ENA ) despus de tres a cinco aos de estudios en el Institu d'tudes politiques (IEP ). La Ecole polytechnique cumple un papel anlogo para los grandes cuerpos llamados "tcnicos", con alguna competencia por parte de las escuelas de minera y te17 Hans. H. Gerth. Charles Wright Mills, "A Marx for the Managers", en Robert K. Merton y cois. [1952]. 18 Tanto ms por cuanto agrega una dimensin complementaria a las creencias en la "masificacin" de las sociedades contemporneas, entregadas a la "manipulacin" de los tcnicos... Vase p. 325. 19 Vase pp. 453-454. 20 Aqu! se desarrollar solamente el ejemplo francs. Para la comparacin con otros sistemas

polticos, vase Yves Meny [1987]. La comparacin con Gran Bretaa es muy ilustrativa; vase Charlot [1989]. La bibliografa francesa sobre el particular es muy abundante. Vase en especial JeanLuc Bodiguel, Jean-Louis Quermonne [1983]; Fierre Bourdieu [1989]; Francois Dupuy.Jean-Claude Thoenig [1983]; Marie-Christine Kessler [1986]; Ezra N. Suleiman [1979]; Thoenig [1987]. 21 Dominique Chagnollaud [1988].

lecomunicaciones. 22 Los alumnos egresados con buenas calificaciones tienen la oportunidad de ingresar al Consejo de Estado o el Tribunal de Cuentas, ser inspectores de Hacienda o acceder al cuerpo de ingenieros en puentes y minas. La conservacin de la posicin dominante de esas escuelas en la alta funcin pblica est garantizada por una poltica estricta de seleccin y limitacin de los efectivos: el nmero de alumnos de la Polytechnique alcanza en la dcada de 1960 su nivel del siglo XIX (309 contra 290 en 1872), y el de los estudiantes de la ENA, tras de un aumento sostenido, se estanca y luego dismi nuye rpidamente durante el decenio de 1980. Esta seleccin conserva la homogeneidad social del grupo. Los alumnos de las altas escuelas, en particular los que se destacan en sus estudios hasta el punto de obtener un buen promedio al egresar (y la posibilidad de ingresar a un gran cuerpo) pertenecen en su gran mayora a los grupos sociales dominantes: sus padres son industriales, directores de empresas , ejecutivos del sector privado, altos funcionarios del Estado. Por consiguiente, en los grandes cuer pos reina una solidaridad social alentada por una educacin que refuerza en los beneficiarios una misma concepcin de la vida pblica, las jerarquas y la vida social; en este sentido, todo predispone a los miembros de esos grupos organizados a ponerse de acuerdo y actuar segn el mismo patrn. 23 Sus rela ciones posteriores, permanezcan en la funcin pblica o la abandonen para ocupar puestos gerenciales en las empresas, acrecentarn esta cohesin por medio de matrimonios, frecuentacin de los mismos clubes y asociaciones, es trategias convergentes de presentacin y el apoyo de los veteranos a los ms ' jvenes egresados de las mismas aulas... De ah que la "poltica" de las altas escuelas tenga consecuencias sociales tan importantes. La diversificacin de las salidas laborales garantiza la presencia de los egresados, que se conocen y en lo esencial tienen idnticas concepciones, en los organismos dirigentes de la sociedad: grandes empresas, bancos y compaas de seguros, alta funcin pblica e incluso en la investigacin in dustrial y el sector intermedio. 24 La "dispersin" hacia las profesiones ms va riadas y prestigiosas garantiza el xito del cuerpo. "El poder de un gran cuer po de Estado es directamente proporcional al hecho de que sus miembros no ejerzan el oficio asignado a ese cuerpo"; 23 el 80% de los alumnos de la pro mocin 1935-1936 de la Ecole polytechnique ingresaron al ejrcito, objetivo oficial de su formacin; treinta aos ms tarde, slo una quinta parte de los alumnos sigue esa carrera, mientras que un tercio entra a la funcin civil y otro tercio pasa al sector privado . El control de "espacios de accin", de "cotos de

22 Grard Grunberg [1973-1974]. ' 23 Bourdieu [1989]. 24 Suleiman [1979]. 23 Thoenig [1987], p. 19.

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caza" y la conquista de nuevos campos de actividad permiten a los grandes cuerpos colocar a los mejores alumnos de "sus" escuelas en los puestos que aseguran salarios elevados, perspectivas de ascenso, responsabilidades gratificantes, etc. Los cotos de caza son las direcciones de los "grandes" ministerios (Ha cienda, Industria, Defensa, etc.): "el Tesoro es para la flor de la ENA, la Direc cin de Veteranos es para el resto". 26 Los nuevos campos de accin son los di rectorios de las empresas nacionalizadas en 1981-1982 o la ingeniera de urbanizacin en la dcada de 1970. El poder alimenta la seguridad en s mis mo; sancionada por ttulos reconocidos (junto a los cuales los ms altos grados universitarios hacen un pobre papel), asimilada a una superioridad intelectual y moral, confirmada por la cooptacin, la "competencia" de los altos funcionarios consolida su legitimidad... ante todo a sus propios ojos. El acceso de los miembros de los grandes cuerpos a los puestos polticos de direccin adquiere formas variadas. Como asesores de los polticos, pueden presentarse como candidatos a diputados por una "buena" circunscripcin, o llegar a ministro o secretario de Estado sin recorrer las etapas habituales de la carrera poltica. Generalmente obenen los puestos ms importantes en los gabinetes de los ministros. En efecto, a partir de la Tercera Repblica, los miembros de los gabinetes se recluan en la funcin pblica (en una proporcin del 85% para el perodo 19361940 y casi el 95% bajo la Quinta Repblica antes de 1981). Los miembros de los grandes cuerpos obenen los puestos ms altos, los que cumplen un papel determinante en la definicin y elaboracin de las polticas. Al salir del gabinete, el alto funcionario generalmente recibe un ascenso o se le ofrece un puesto en el directorio de una empresa parapblica o privada. "El beneficio que obtienen los altos funcionarios con su paso por el gabinete es mucho ms importante para aquellos que, egresados de los altos cuerpos, pro vienen de un medio social muy privilegiado y suelen ser hijos de altos funcionarios, que para los dems, por ejemplo, para los administradores civiles." 27 El ingreso en un gabinete puede alentar al alto funcionario a adoptar y defender a veces contra sus propios amigos, directores de 28 ministerios-una concepcin ms "poltica" de la accin de gobierno. Esto no altera sus relaciones con los dems miembros del cuerpo ni su adhesin a las reglas que ha

aumento: el de los funcionarios de categora A no pertenecientes a grandes cuerpos y el de docentes de nivel superior. Vase Francoise Dreyfus [1985]. 28 Suleiman [1976].

26 Thoenig [1987], p. 27. La expresin se refiere a los alumnos egresados con las ms altas calificaciones.

Birnbaum [1977]. Vase tambin Kessler [1968] yjeanne Siwek-Pouydesseau [1969]. Vase un estudio preciso de los gabinetes ministeriales en Rene Rmond, Alie Coutrot, Isabel Bous-sard [1982]. El cambio de mayora en 1981 condujo a una disminucin importante de los miembros de los grandes cuerpos en los gabinetes. Esta disminucin coyuntural se vio compensada por un doble

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espritu de cuerpo y las concepciones adquiridas en el "servicio

C U A D R O 2P ro fesi n o rig ina l d e lo s m iem b ros de lo s g ab in etes 8. (en porcentaje)


Tercera Repblica Cuarta Repblica Quinta Repblica (1959-1980)

1. Funcionarios

Grandes cuerpos* Cuerpo diplomtico Cuerpo de gobernadores Otros funcionarios** Docentes Magistrados Militares Sector nacionalizado Total
2. Otros

131 5 k 30 12 J 31 7 7 12 1 88 12 100

131 4 h 30 13 J 34 4 4 9 3 84 16 100

13Y 8
13 J 34 5 5 13 3 94 6 100

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Total general

* Inspeccin de Hacienda, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas ** Funcionarios administrativos, grandes cuerpos "tcnicos" Segn Rene Rmond, Alie Coutrot, Isabel Boussard, comps., Quarante ans de cabinets ministriels, Pars, Piesses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1982, p. 87.

interiorizado durante su formacin; pertenece al "mismo medio" que los altos funcionarios marginados momentneamente de los organismos de gobierno (cuadro 29). Por consiguiente, conviene distinguir dos dimensiones en el papel poltico dirigente de la alta funcin pblica. Por un lado, los altos funcionarios, en tanto ministros, diputados influyentes o miembros de los gabinetes, pueden participar directamente en la elaboracin de las polticas; esta forma de participacin entraa una "politizacin" ms o menos manifiesta, sin que los inte resados renuncien por ello a aprovechar su "competencia" y sus relaciones. Por el otro lado, la alta funcin pblica, en tanto grupo social privilegiado, controla los puestos y las posiciones, pblicas y privadas, que permiten modificar la aplicacin de las decisiones tomadas por los organismos dirigentes ; en este caso, el

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CUADRO 29. Origen de los directores de ministerios (en porcentaje)

Aunque es un grupo dirigente con vastos recursos, la alta funcin pblica V no es perfectamente homognea ni capaz de imponer una orientacin polti ca global. A las fuertes rivalidades entre los grandes cuerpos, y entre stos y otros componentes de la funcin pblica (gobernadores, administradores ci viles, etc.) se suman las divergencias en cuanto a las preferencias polticas, / que en modo alguno son despreciables. Hay ministros egresados del ENA tan to en el Partido Socialista como en el RPR. Por consiguiente, los altos funcio narios no estn en condiciones de oponer un frente unnime contra una de terminada accin de gobierno, sobre todo porque su "tica" particular hace que se conciban y presenten como defensores de un inters general por el que ningn funcionario electo, cualquiera que sea su tendencia, suele de mostrar el menor apego. 31 En los sistemas polticos pluralistas, la burocracia puede "usar" la voluntad reformista de los gobernantes polticos, 32 pero no puede sustituirlos. Por consiguiente, se puede concebir la alta funcin pbli ca como un grupo poderoso que mantiene relaciones estrechas pero diversificadas con la cima de la clase poltica y conserva mejor su propio poder en la medi da que sabe disimularlo y negociar compromisos . En este sentido, se puede atribuir un alcance general a la siguiente apreciacin sobre los gobernadores de la dcada de 1970:
Un gobernador inteligente y trabajador asiduo puede, si se le da la oportunidad, ejercer una influencia considerable; puede tomar iniciati vas polticas e incluso imponerlas a las autoridades locales y los servicios descentralizados. Pero ello requiere una gran discrecin . Parte del xi to del buen prefecto depende de que tome la precaucin de atribuir las iniciativas y la responsabilidad por las polticas eficaces a terceros den tro de la provincia. 33

Segn Danile Lochak, "La haute administration a l'preuve de l'alternance", en: Birnbaum, comp., Les lites socialistes au pouvoir, Pars, PUF, 1985.

pblico" suelen primar sobre la lgica partidista. Por consiguiente, el uso del trmino "tecnocracia" requiere prudencia. Si los altos funcionarios suelen cumplir un papel decisivo en la determinacin de ciertas polticas por ejemplo, la poltica de energa nuclear bajo la Cuarta Repblica^ ello se debe al poder que les da su capaddad para influenciar a los dirigentes polticos y convencerlos. Cuando temen las consecuencias de una reforma iniciada por un gobierno o ministro, suelen oponerle resistencia, pero sta puede ser quebrada: as, Albin Chalandon impone a partir de 1967 una importante reforma del ministerio de Planificacin y Vivienda que reduce provisoriamente los pri vilegios de los ingenieros en puentes y minas. 30
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Por consiguiente, la burocracia y el grupo poltico dirigente se encuentran en j una situacin de interaccin constante, llevados por intereses parcialmente di- ' vergentes, sometidos a lgicas propias, aferrados a concepciones de la accin gubernamental a menudo diferentes; lo cual no les impide a sus miembros pasar fcilmente de un sector a otro, ni anula las consecuencias de la proxi midad de origen social. Si bien no piensan forzosamente igual, su pensamien to responde a esquemas parecidos o idnticos.

La ideologa del servicio pblico es igualmente fuerte en Gran Bretaa y Alemania. Seymour Martin Lipset [1950] da un clebre ejemplo al analizar las estrategias de los burcratas conservadores, vinculados con los grupos dominantes, para defender la "buena administracin" (tal como ellos la conciben y estn habituados a hacerlo) de la accin reformista de los ministros en Saskatchewan. 33 Howard Machn [1977], p. 205; traduccin del ingls nuestra.
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Lawrence Scheinman [1965]. Thoenig [1987].

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S o cio lo g a P o ltica

Grupos dirigentes y grupos representativos de intereses

Las relaciones con los medios empresarios Los grupos dirigentes, tanto los "polticos" como los "burocrticos", provienen mayoritariamente de las capas sociales privilegiadas y, como se ha visto, man tienen relaciones estrechas entre s. Esta doble caracterstica plantea el inte rrogante sobre sus relaciones con los grupos dominantes. En las sociedades oc cidentales contemporneas, donde se considera que el crecimiento es la condicin fundamental de la estabilidad social , la dominacin de los dirigen tes econmicos y los propietarios de los medios de produccin est slidamen te establecida; por ello se puede asimilar a los grupos dominantes con los "me dios empresarios", en el sentido ms amplio de este trmino (que abarca incluso a los directivos de las empresas nacionalizadas). No se trata de excluir a priori a los grupos cuya posicin dominante deriva del control ejercido sobre otros sectores de actividad (por ejemplo, el cultural o el religioso), sino sim plemente de reconocer que en el sistema capitalista moderno, el fundamento esencial de la dominacin social es de orden econmico. Ninguna corriente de pensa miento puede negar la existencia de relaciones estrechas entre los grupos dirigentes y los dominantes. Pero existen divergencias sobre la interpretacin de este fenmeno: algunos autores subrayan la fuerte cohesin de esos grupos, hasta el punto de sostener que su unidad hace de ella una clase dirigente a la vez que socialmente dominante; otros, por el contrario, destacan la variedad de los intereses y la pluralidad de las "lites" (polticas, econmicas y sociales). La divisin del trabajo y la autonomizacin de los organismos polticos de la sociedad provocan una disociacin de los campos de actividades econmico y poltico; pero sus efectos se ven limitados por la comunidad de origen social de los dirigentes de uno y otro sector, su apego a los mismos intereses fundamentales y su necesidad de ponerse de acuerdo para defender sus posiciones. Cualesquiera que sean las eventuales divergencias entre sus componentes, para muchos autores la clase polticamente dirigente y socialmente domi-. nante es una realidad social. 34 La "lite del poder" de Charles Wright Mills se corresponde perfectamente con esta concepcin. 30 Es producto de una estrecha asociacin de grupos funcional e institucionalmente distintos: los diri gentes polticos, la patronal (sobre todo industrial) y la cima de la jerarqua militar. Un ncleo reducido y homogneo circula de grupo en grupo: gene-

rales que ocupan puestos en los directorios de las empresas, industriales que se lanzan a la arena poltica, ministros que convocan a militares como aseso res. Por otra parte, unos y otros tienen las mismas concepciones de la socie dad y el gobierno, derivadas de su origen y formacin comunes, su proceden cia de la alta burguesa "Wasp"y el hecho de poseer los diplomas legtimos. 36 Frecuentan asociaciones y clubes prestigiosos y exclusivos, participan de las mismas actividades sociales y constituyen parecidas redes de relaciones. La evolucin del sistema poltico norteamericano en las dcadas de 1940 y 1950 otorg a esta lite del poder el control de los principales centros de decisin polticos, econmicos y militares. El crecimiento de la burocracia y la supre-f maca del poder ejecutivo, el atascamiento de los partidos en las polmicas se-1 cundarias de una democracia cada vez ms formal, el predominio de los \ asuntos internacionales y la importancia econmica creciente de los contra tos militares son otros tantos fenmenos estrechamente ligados entre s que sirven a sus intereses y que sus actividades ayudan a consolidar. No se puede^ concebir esta verdadera clase dirigente sin proyectarla sobre las relaciones de fuerza que estructuran esta sociedad; esto tiene poco que ver con la "conspi racin" montada por un puado de dirigentes a la que ciertos crticos han tratado de reducir las tesis de Wright Mills. En verdad, su anlisis correspon de a un perodo particular de la historia norteamericana en la que pesa el in tervencionismo federal y se sienten los efectos de la Guerra Fra, lo que impli ca sobre todo una definicin "militar" de la realidad poltica. Sera fcil demostrar que posteriormente la supremaca del ejecutivo tuvo que batirse en retirada, que el peso de los intereses militares en la vida econmica se re dujo considerablemente y que los banqueros tomaron la delantera a los in dustriales. La tesis de Wright Mills conserva un gran inters en la medida que obliga a reflexionar sobre los fenmenos que pueden, en un momento determi nado, forjar la cohesin de una clase dirigente. Dejando por un momento el estudio de esta cohesin, los autores que se reivindican marxistas han buscado la unidad de esta clase en los intereses comunes de los grupos dirigentes y los sectores sociales dominantes. Nicos Pou-lantzas reconoce la existencia de dos grupos o "fracciones" en lo que l llama la "clase dominante": la fraccin hegemnica, asimilable al medio empresario, y la "reinante", es decir, el sector de los dirigentes polticos y los altos funcionarios.3' Aunque una parte de la fraccin reinante proviene de los grupos sociales dominados (pequea burguesa e incluso, en las organizaciones so-cialdemcratas, elementos de la clase obrera), a este sector poltico le interesa favorecer el desarrollo de las grandes empresas que compiten en el mercado mundial, alentar las inversiones y aumentar as la rentabilidad del capital.
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WASP: White Anglo-Saxon Protestan! (blanco, anglosajn y protestante, la comunidad que Nicos Poulantzas [1974].

ocupa la posicin dominante en el nordeste de Estados Unidos).


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En el sentido que lo emplea Gaetano Mosca [1939]. Wright Mills [1969]. Vase tambin G. William Domhoff [1983].

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Por consiguiente, es el propio capitalismo el que define "estructuralmente" la orientacin de la accin gubernamental; existe por ello una "corresponden cia objetiva entre la poltica estatal y los intereses de la fraccin hegemnica". 38 Esta tesis no ignora las particularidades de los organismos de gobierno y las lgicas propias de cada uno; advirtase que incluso reconoce cierta auto noma a los mecanismos de reclutamiento de los dirigentes polticos y admi nistrativos. Pero ve en los intereses "estructurales" del capital monopolista la determinacin fundamental de las polticas econmicas (y sociales) en las que los grupos dirigentes y dominantes encuentran simultneamente las mayo res ventajas. Esta teora plantea dos rdenes de problemas. Por un lado, con sidera demostrado que los intereses predominantes son, en ltima instancia, los que determinan las polticas a aplicar , lo cual entra en contradiccin con numerosos hechos: por ejemplo, el papel de los intereses del pequeo co mercio y las profesiones liberales en el diseo de las polticas fiscales, o los in tereses agrcolas en los planes de ayuda econmica. Por otra parte, supone que los dirigentes orientan sus decisiones en funcin de un objetivo acorde con los intereses del capital monopolista, lo cual equivale a decir que perci ben claramente dichos intereses u objetivo y que su accin deriva de ello. Para tratar de verificar ese postulado habr que realizar un estudio preciso de las concepciones comunes a los dirigentes polticos y econmicos e indagar en las condiciones concretas de su adquisicin. Por el contrario, la diversidad de intereses y representaciones (o creencias) permite a los partidarios del "pluralismo" refutar el concepto de "clase dirigente" en las democracias contemporneas. 39 Este punto de vista utiliza tres tipos de argumentos: 1) El pluralismo social de las sociedades contemporneas se tra duce en la pluralidad de las organizaciones y las lites (polticas, administrativas, culturales, sindicales, econmicas, etc.); ningn sector de la lite logra acapa rar todos los recursos, y cada una tiende a privilegiar los intereses particulares propios del tipo de actividad que la caracteriza. As, el personal poltico diri gente cuenta con recursos propios (la "legitimidad" democrtica del sufragio universal, la competencia que le atribuyen los textos, el apoyo de organizacio nes polticas especializadas, la posibilidad de solicitar apoyo a diversos secto res); acta en funcin de los intereses correspondientes a su profesionalizacin y tiene por objetivo prioritario el xito de las empresas a su cargo ;40 tambin debe considerar las consecuencias que tienen o pueden tener las po li ticas aplicadas sobre los diversos sectores sociales, que eventualmente pue den movilizarse contra ellas o abandonarlas. A diferencia de los patrones y di rectores empresarios , est sometido a una "lgica" que no es la de la ganancia. 2) Las decisiones afectan de distinta manera a los sectores sociales.
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Hablar de "clase dirigente" es hacer una amalgama discutible de grupos cons tituidos segn distintos principios, algunos de los cuales atribuirn gran im portancia a las polticas sociales o culturales, otros a las fiscales, otros a las de vivienda y as sucesivamente. Por consiguiente , no existe tal clase dirigente unificada, sino un conjunto de lites diversificadas capaces de enfrentarse por determinados problemas y ponerse de acuerdo en otros, en funcin del asun to de que se trate y las circunstancias. 3) Los dirigentes polticos se empean en realizar objetivos generales (paz social, conservacin de la identidad nacio nal, integracin de los grupos contestatarios, distribucin de recursos entre todos los sectores de la poblacin que tienen derecho de votar), los que pue den entrar en conflicto con los intereses inmediatos del medio empresario. En ltima instancia, no es por las mismas razones que los dirigentes polticos se ven llevados a adoptar coyunturalmente las mismas posiciones. Por ejemplo, cuando el gobierno federal norteamericano y la empresa transnacional ITT "abandonan" o desestabilizan al presidente Allende en Chile, para el primero lo que prima es el temor a una evolucin "marxistizante" de los regmenes la tinoamericanos, mientras que a la segunda le interesa salvaguardar sus intere ses econmicos mediante la instauracin de un rgimen militar. 4' Desde este punto de vista, los investigadores pondrn el acento en los fe nmenos de movilidad social que garantizan la renovacin parcial de los gru pos dominantes y dirigentes, 4'2 en la participacin de organizaciones no per 43 tenecientes al crculo exclusivo de las lites en la definicin de las polticas, as como en las diferentes concepciones que caracterizan a los grupos exis tentes, o incluso los enfrentan, como sucede con los distintos sectores de la patronal, algunos de los cuales se aferran al proteccionismo y desconfan del liberalismo econmico "salvaje", mientras otros suean con un "mnimo de Estado" y privilegian las estrategias de modernizacin y reconversin, con to do su costo social. 44 En el estado actual de la polmica sera aventurado dar una respuesta definitiva. Segn los perodos y los pases, los mltiples factores econmicos, sociales, culturales y polticos ora favorecen el proceso de unificacin de los grupos en una clase dirigente (o dominante), ora acentan las di vergencias y la oposicin entre esos grupos hasta el punto de disociar coyuntural mente a los que dirigen la poltica de los que controlan la economa. Dadas las circunstancias, parece ms interesante analizar los mecanismos polticos y sociales que contribuyen a acercar a los grupos dirigentes de los grupos dominantes en ciertas sociedades y durante determinados perodos

PouIantzas[1974],p. 197. Raymond Aron [1954 y 1960]. Robert Dahl [1971]. 40 Joseph Schumpeter [1965].

Denis Lacorne, "La politique et l'coifomie", en: Marie-France Toinety, Hubert Kempf y Denis Lacorne [1989], pp. 266-268. 42 Aron [1964]. 43 Dahl [1971]. 44 Michel Bauer [1985]; Bauer y Elie Cohn [1981].

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de la historia. Si se puede considerar que el gobierno de la Francia contem pornea es ejercido por una dase dirigente relativamente homognea?3 ello se debe a que la alta funcin pblica tiende a controlar todos los sectores impor tantes de actividad e impone una representacin dominante de la vida social que ninguna organizacin poltica pone en tela de juicio. La renovacin de I esta clase por medio de la movilidad social es una ilusin; las lites "circulan" ' de los organismos dirigentes de la poltica a los de la economa, porque provienen de L los mismos grupos sociales. Los hijos de los altos funcionarios, tan to los que se desempean en la administracin pblica como los que se han "deslizado" al sector privado apenas difieren de los de directores de empresas (propietarios o asalariados) que vienen de la alta funcin pblica o mantie nen relaciones constantes con ella. "La movilidad observada no es verdadera movilidad social, porque los individuos que integran las clases dirigentes sur gieron de las propias clases dirigentes. La movilidad que se produce es ms bien de tipo profesional dentro de un mismo campo de posiciones socia les." 46 El paso de la alta funcin pblica a los directorios de las empresas p blicas, semipblicas o privadas asegura la fusin de las cpulas burocrtica y I econmica: casi el 40% de los patrones de las cien empresas ms grandes de Francia provienen de la alta administracin, se formaron en las escuelas supe riores e integraron gabinetes ministeriales; el 54% de los patrones de las cin cuenta empresas ms grandes siguieron este camino. 47 La conquista de los puestos polticos por altos funcionarios asegura una estrecha relacin entre las cimas burocrtica y de la clase poltica. Esta clase ala vez. dominante y dirigente impone una representacin de la vi-- da social, las jerarquas y las formas legtimas de superioridad que garantiza su conservacin y cohesin . El habitus de sus miembros, es decir, concretamente, sus concepciones y prcticas, sus principios de clasificacin y su manera de ac tuar, "tiende siempre a expresar, por medio de esquemas que constituyen la forma corprea de aqul, tanto el espacio de las posiciones diferentes u opues tas (por ejemplo: alto/bajo) que constituyen el espacio social, como una toma de posicin prctica sobre este espacio (algo as como: 'estoy en lo alto y all me quedar')". 48 Dicho de otra manera, esta clase puede desechar los proble mas que no est en condiciones de comprender o resolver, o si" no, arrogarse el monopolio de su "recta" interpretacin; 49 puede decidir qu es lo que me rece atencin, en oposicin a los reclamos "sectoriales" o "irresponsables"; puede imponer como legtimas las caractersticas que ella se atribuye (y se le
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reconocen): competencia, eficiencia, percepcin del inters general, buen gus to y distincin. Se advierte que la coherencia de semejante grupo resulta no s lo de los recursos complementarios que puede movilizar (econmicos, cultura les, institucionales), sino tambin de una forma de organizacin del poder que facilita su dominio de los puestos ms importantes. En este sentido, la posicin j social que se le reconoce a la alta funcin pblica acta como elemenio federativo ' de la clase dirigente. Ese papel puede recaer sobre un establishment formado en las mismas escuelas, incluso en un poltico que consigue asociar por un tiem po prolongado las diversas lites locales. 50 Pero, a la inversa, la ausencia o de saparicin de ese elemento puede hacer surgir otra modalidad de interaccin en la que se enfrenten los intereses divergentes de los grupos en el poder. Por eso no hay respuesta umversalmente vlida al problema de las relaciones entre dirigentes y dominantes, si bien su acercamiento mutuo constituye la tendencia ms general en las sociedades contemporneas. La representacin de los intereses profesionales Por consiguiente, circunstancias particulares, sobre todo polticas, pueden fa cilitar (o a la inversa, limitar) el acercamiento estrecho entre grupos dirigen tes y sectores sociales dominantes. Lo mismo sucede con la instauracin de relaciones regulares entre dirigentes polticos y los de organizaciones que se definen como representativas de los intereses profesionales y sociales de di versos grupos de trabajadores: en particular, los sindicatos. Como se ha visto, en la concepcin "pluralista" de las lites se reserva un espacio para las orga nizaciones cuyos dirigentes constituyen una lite sindical o asociativa que inter viene en ciertos tipos de decisiones . Su pluralidad aparece como "funcional", en el sentido de que corresponde a diversidad de intereses los de los cam pesinos y los terratenientes, los asalariados del transporte y los obreros de la construccin, los conductores de camiones de larga distancia y los empleados municipales, etc., a la vez que "ideolgica", en la medida que la fragmenta cin de las organizaciones deriva en parte de las distintas concepciones del papel que deben cumplir . Las consecuencias de esta representacin diversifi cada sirven tanto para analizar las polticas "sectoriales" (es decir, las que con ciernen principalmente a tal o cual actividad econmica o social), como para caracterizar las modalidades generales del gobierno de una sociedad (que se ha de considerar tanto ms democrtico cuanto mayor sea la atencin que presten los dirigentes a las organizaciones representativas de intereses varia dos y negocien constantemente con sus conductores). Desde este punto de

Birnbaum [1978], p. 187.

lindera, p. 106. 47 Bauer [1987]. La proporcin de directores de empresas nacionalizadas que vienen de la alta funcin pblica es an mayor (72% en 1985). 48Bourdieu [1989],p. 9. 49 Roger W. Cobb, Charles D. Eider [1972].

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Jacques Lagroye [1973].

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vista, se considera que la accin de "presin" de los grupos de intereses que en Estados Unidos toma la forma privilegiada del lobbying organizado es la ms susceptible de modificar las acciones de gobierno. 01 Con todo, la asociacin estrecha entre las organizaciones representativas de intereses y los grupos dirigentes puede asumir una forma institucional tal, que las polticas sean determinadas por un acuerdo oficializado, negociado en los organismos especializados del gobierno. Este fenmeno ha sido anali zado por investigadores que abrazan la llamada teora neocorporativista de las relaciones sociales. Conviene distinguir el neocorporativismo del corporativis- mo (tradicional o autoritario), en que el Estado organiza las profesiones, y los sindicatos, estrechamente controlados por los dirigentes polticos, constitu yen el marco obligatorio y coaccionante de toda actividad colectiva de los tra bajadores de las distintas ramas . El rgimen franquista espaol (1936-1975), como el de la llamada Revolucin Nacional en la Francia ocupada por el na zismo (1940-1944) son los ejemplos clsicos de este corporativismo. Tampoco se debe confundir el neocorporativismo con el conjunto de conductas habitualmente calificadas de "corporativistas", es decir, la tendencia de los sindi catos en las negociaciones a tratar de imponer los intereses profesionales de sus afiliados sobre las polticas pblicas. Denunciada como "perversin" de la democracia, esta tendencia (en resumidas cuentas bastante explicable!) se ra, por ejemplo, la culpable del fracaso de las reformas introducidas para unificar las normas de contratacin y promocin en la funcin pblica. 32 Se puede definir el neocorporativismo precisamente como una tendencia general de las sociedades contemporneas a la asociacin institucional de los . organismos polticos y administrativos (aqu llamados "el Estado") con las or ganizaciones representativas de intereses que, cada una en su sector, ejercen un verdadero monopolio de la representacin de los trabajadores . Corres ponde a las situaciones que Gerhard Lehmbruch y Philippe Schmitter carac terizan as: el Estado reconoce y consagra el monopolio de la representacin de un nmero limitado de organizaciones, principalmente sindicales, en sus respectivos sectores de actividad; estas organizaciones son "aceptadas" y no tienen competidores en su propio sector; fuertemente burocratizadas, a veces federadas para negociar juntas con el Estado, garantizan una representacin en esencia funcional de las ramas profesionales. 03 Por consiguiente, el funda mento del neocorporativismo es un intercambio constante y privilegiado entre el Estado y las organizaciones representativas de intereses. Por un lado, el Estado re51

conoce oficialmente las organizaciones, incluso les garantiza un "monopolio deliberado" de la representacin (por ejemplo, para presentar candidatos a las elecciones sindicales); las subvenciona, ofrece a sus dirigentes amplias fa cilidades para hacer carrera; los incluye en la definicin colectiva de las pol ticas pblicas. Por el otro, las organizaciones garantizan que sus afiliados res petarn los compromisos contrados y participan en su ejecucin. En su sentido ms riguroso, el neocorporativismo es un modo global de regulacin so*, cial garantizado por la interaccin global del Estado con las organizaciones) 54 representativas, tanto patronales como de los asalariados. El ejemplo de Austria, o el de Suecia en las dcadas de 1950 a 1970, es el ms utilizado para ilustrar este modelo de gobierno neocorporativista. En Austria, los proyectos de ley relativos a los precios y salarios son elaborados por una comisin paritaria de organizaciones patronales y sindicatos de asala riados que integra adems a dos miembros del gobierno; se forman subcomi siones para estudiar sus incidencias previsibles, y el acuerdo global se eleva a las cmaras legislativas como proyecto de ley. Este mtodo ha adquirido tal vi gor, que ningn gobierno, por conservador que fuere, se atreve a discutirlo. La comisin paritaria austraca, como los encuentros preparatorios para los acuerdos nacionales en Suecia en la dcada de 1970, constituyen escenarios globales de negociacin que imponen de hecho una solucin de compromiso a los dirigentes polticos, patronales y sindicales. No obstante, es concebible que esa forma de negociacin englobe a ciertos sectores de actividad donde existe un monopolio de la representacin, pero no a otros en los que mlti ples organizaciones, al ejercer presiones contradictorias sobre los sectores di rigentes, 56 mantienen un modelo "pluralista" de interaccin. En este sentido, Fierre Muller y Guy Saez hablan de un "corporativismo a la francesa" en ciertas ramas o sectores de actividad, pero no inscrito en una interaccin global or ganizada a nivel nacional. 07 Sectorial y fragmentado, el neocorporativismo designa el modo de elabo racin de las polticas y de control de su ejecucin por una estrecha asocia cin de dirigentes polticos y poderosas organizaciones sindicales o profesio nales interesadas en la elaboracin de las decisiones que afectan a sus afiliados. Con esa concepcin, en Francia se lo puede aplicar al sector agrario, donde los intereses de los propietarios de empresas grandes y medianas son representados exclusivamente por la red de organizaciones controlada por la Fdration nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA): sindicatos profesionales, cooperativas, compaas de crdito y seguros, organismos de
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Vase cap. 5. Susan Berge r [ 1981 ]. Lehmbruch [1979]. 36 Peter Williamson [1989].
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2 El documentado opsculo de Francois de Closets ( Toujoun plus!, Pars, Grasset, 1982) ilustra bien la furia con que se denuncia el "corporativismo" de ciertas profesiones al defender sus intereses sectoriales y pequeos "privilegios". 53 La obra de referencia sobre el neocorporativismo es la de Philippe Schmitter y Gerhard Lehmbruch [1979].

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Fierre Muller, Guy Saez [1985]. Vase tambin BrunoJobert [1988].

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formacin. Los dirigentes de la red negocian directamente con los funciona rios electos, proporcionan ministros y miembros de gabinetes, mantienen una relacin constante con las direcciones del Ministerio de Agricultura, con trolan las cmaras correspondientes. En las negociaciones internacionales, so bre todo en la Comunidad Econmica Europea, las posiciones de los repre sentantes franceses suelen ser elaboradas previamente en el marco de las discusiones con la FNSEA . La educacin nacional presenta algunos rasgos anlo gos. Por cierto que la poderosa Fdration de l'ducation nationale (FE\) y los sindicatos que la integran no conforman un frente nico y coherente ca paz de defender una concepcin global de la poltica educativa: demasiados intereses divergentes separan a los profesores de los maestros, los miembros de la enseanza tcnica y la enseanza general, los catedrticos por concurso y los dems docentes... Pero las medidas que afectan a la profesin son nego ciadas en el ministerio por los directores y miembros del gabinete muchos de ellos salidos de las filas de la FEN y los representantes sindicales. Si una medida perjudica a un sector docente (por ejemplo, los profesores de las al tas escuelas), entonces no ser aprobada salvo que la apoyen otros sindicatos. En este caso, el modelo neocorporativista casi no se distingue de un modelo pluralista de representacin de intereses. Tiende simplemente a calificar el importante papel de los sindicatos en la "regulacin de la institucin" y su participacin activa en las decisiones administrativas que afectan a sus afilia dos. Asimismo, un anlisis preciso del funcionamiento de la polica francesa revela que el sindicato mayoritario, la Fdration autonome des syndicats de plice (FASP ) es capaz de imponerse como interlocutor obligado del ministro y garantizar el xito de las medidas propuestas por su gabinete (integrado, entre otros, por miembros de la FASP ): "El sindicato de la polica es parte inte grada e integrante de la institucin policial." 38 Dadas las circunstancias, no se puede exagerar el peligro que significa ca lificar de neocorporativista toda situacin en la cual las organizaciones repre sentativas de intereses participan de la definicin de las polticas. En efecto, en ciertos casos, estas organizaciones son las mismas que agrupan a patrones y directores de un tipo de empresas; as, aseguran una colaboracin estrecha en tre dirigentes y grupos dominantes. En Francia, las polticas ambientales son elaboradas en consejos y "agencias" donde los jefes de las empresas interesa das cumplen un papel preponderante; aqu, "la accin del Estado es extrema damente 39 dependiente de la estrategia de los industriales". En otros casos, la funcin de la asociacin de funcionarios electos con representantes de inte reses no es tanto la elaboracin de acuerdos como la legitimacin de una lgica de desarrollo de las actividades que benefician a los polticos locales, dirigentes

de sociedades y profesionales asalariados; as, "la poltica cultural reclama me nos de lo que crece, su principal regulacin interna es la inflacin (de las ac tividades) ". 60 En un sentido ms amplio, los mtodos instucionales de nego ciacin entre el Estado y las organizaciones representativas de intereses pueden cumplir un papel nada despreciable en la conservacin de un con senso frgil en torno de objetivos generales, sin ser por ello el lugar donde se elaboran los objetivos y las polticas que se supone deben resultar de ello . Es en el predominio de un grupo particular donde conviene buscar la lgica regula-/ dora cuya fuerza tiende a legitimar las prcticas neocorporativistas. 61 Esta exi gencia se impone sobre todo al investigador que no analiza el funcionamien to propio de un sector sino la articulacin general de las polticas ejecutadas: "La armonizacin de las polticas no es producto [...] de la negociacin entre las organizaciones constituidas sino ms bien de la accin de una lite diri gente que ejerce su dominio sobre todos los sectores clave de la vida social." 62 En definitiva, el neocorporativismo parece estar asociado con una forma particular de organizacin poltica, la socialdemocracia europea, en el con texto especfico del welfare state, perodo en el que se combinan el crecimien to econmico y el intervencionismo estatal. No se puede ver en ello una ten dencia general, ni menos an universal, de las sociedades contemporneas. En efecto, los casos habitualinente citados de neocorporativismo correspon den a pases donde la socialdemocracia dej una impronta profunda en las rela ciones polticas y sociales: Austria, Suecia, Noruega, Pases Bajos y, en menor medida, Blgica y Dinamarca. Aqu el triunfo de un acuerdo global entre diri gentes polticos y organizaciones representativas parece ser producto directo de la asociacin de partidos y sindicatos en un sistema de accin permanente; contribuye a la institucionalizacin del sistema y garantiza su visibilidad. 63 En esos pases, los cambios (reales o previstos) de mayora poltica afectan direc tamente el funcionamiento neocorporativista de las interacciones entre los grupos. El caso de Suecia ilustra la vulnerabilidad del proceso. 64 En 1974 y 1975, una negociacin general sobre la poltica econmica e impositiva rene a los representantes de los partidos, los principales sindicatos de asalaria dos, las organizaciones patronales y el gobierno socialdemcrata; los acuer dos "Haga" concertados en esa negociacin definen las medidas que el Parlamento se limita a ratificar. Pero en 1976, la^nminencia de las elecciones generales y el surgimiento de conflictos entre los sindicatos y la patronal
Philippe Urfalino [1989], p. 94; tambin Erhard Friedberg y Urfalino [1983]. Este grupo puede cumplir el papel de agente regulador o "integrador del sistema", segn el esquema de Dupuy y Thoenig [1986]. 62 Jobert, Muller [1987], p. 170. Lo que dicen los autores sobre Francia se puede extender a muchas sociedades polticas contemporneas. 63 Vase cap. 5. 64 Brigitta Nedelman, Kurt G. Meier [ 1979].
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^Jean-Jacques Gleyzal [1985 y 1988]. 59 Edith Brear [1988], p. 136.

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EL GOBIERNO

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(aqullos confan en la victoria del Partido Laborista socialdemcrata, mien tras stos esperan el triunfo de los partidos conservadores, el centrista y el li beral), modifican las relaciones entre los socios y conducen a una nueva defi nicin de la situacin: la evolucin de los salarios se convierte en un asunto central, el enfrentamiento poltico prima sobre la necesidad hasta entonces reconocida de un acuerdo global y se descarta el argumento de las "necesida des imperiosas de la crisis" . As, los acuerdos "Haga" quedan reducidos a una mera declaracin de intenciones elaborada por los socios "de izquierda", el Partido Socialdemcrata y los sindicatos de asalariados. Tributario de circunstancias polticas concretas, hoy el neocorporativismo se ve afectado por una crisis global que pone en tela de juicio sus fundamentos econmicos, sociales y polticos. Por un lado, la evidente disminucin del creci miento, o directamente el estancamiento, destruye los mecanismos de redistri bucin caractersticos de la poca del welfare sate. Por el otro, las organizacio nes sindicales nacionales pierden credibilidad, atacadas por su burocratizacin y por los escndalos que envuelven a sus dirigentes; sufren la competencia de formas de organizacin colectiva menos institucionalizadas (las "coordinado ras" de huelguistas); pierden influencia en las negociaciones por empresa y son impotentes para actuar a nivel de las empresas transnacionales. Por ltimo, se rompe el consenso poltico mnimo sobre la necesidad del intervencionismo es tatal, consenso cuyo modelo algunos tericos creyeron encontrar en el funcio namiento particular de las "democracias conasociativas"; 65 en la dcada de .. 1980, se pone de moda el "reaganismo". 66 No cabe duda de que slo el creci miento econmico permiti a los sindicatos imponer la aceptacin y el respeto por las polticas tendientes a reglamentar la distribucin de ingresos; su finaliza cin dio lugar a prcticas que disputan el monopolio que se haban arrogado (y hecho reconocer) esas organizaciones y al mismo tiempo limitan su capacidad para controlar las acciones colectivas. 6' Por eso , la "crisis" de las experiencias neocorporativistas es uno de los aspectos de la transformacin de los modos de regulacin de las sociedades contemporneas afectadas por perturbaciones tan to econmicas como sociales y polticas: cese del crecimiento, efectos perversos de un intervencionismo estatal confuso y desordenado, errores de apreciacin
6a El ejemplo de Suiza, donde la vida poltica sera regida por un acuerdo estable entre lites polticamente enfrentadas, sirve de referencia para los tericos de la democracia "conasociati-va". Este "modelo" no ha proporcionado un marco terico fructfero para los estudios empricos por fuera del pas para el cual se lo elabor inicialmente. 66 Llmase "reaganismo" a la poltica general de retiro del Estado de las esferas de intervencin econmicas y sociales, por el presidente norteamericano Reagan, quien hizo de ello el eje de su accin de gobierno. 67 Esto se verifica en todas partes, incluso en Austria, donde los sindicatos son impugnados por grupos mal representados en las negociaciones y donde ha crecido el abstencionismo en las elecciones sindicales. Vase Patrick Hassenteufel [1990].

de los gobernantes sobre la gravedad de la crisis econmica y las soluciones re queridas, impugnacin de la representatividad de las lites sindicales y polticas en la mayora de los pases. 68 Por eso cabe dudar de que sea acertado erigir en modelo terico general una de las formas, histricamente situada y polticamen te especificada, de esas interacciones complejas entre organismos dirigentes y organizaciones "representativas" de donde resultan las polticas pblicas, su de finicin, elaboracin y puesta en prctica.

68 Para un anlisis preciso de estos fenmenos, vase Cohn [1989]. La impugnacin de la representatividad de las lites a partir de que participan en las negociaciones y los acuerdos se observa tambin para otros sectores de representantes; vase, por ejemplo, Laura Armand-Aslow [1978].