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direitos humanos e segurana internacional: o tratamento dos temas de direitos humanos no conselho de segurana das naes unidas
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ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao alexandre de gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
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alexandre pea ghisleni
Direitos Humanos e Segurana Internacional:
o tratamento dos temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes Unidas
Braslia, 2011
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Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Mariana Alejarra Branco Troncoso Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Ghisleni, Alexandre Pea. Direitos humanos e segurana internacional : o tratamento dos temas d direitos humanos no Conselho de Segurana das Naes Unidas / Alexandre Pea Ghisleni. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 292 p. ISBN: 978.85.7631.330-4 1. Direitos Humanos. 2. Segurana Internacional. 3. Direito Internacional Humanitrio. CDU 342.7 Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
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A Ivo Ghisleni, in memoriam
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Agradecimentos
A todos os que contriburam para a elaborao deste trabalho, e entre eles muito particularmente ao Embaixador Antonio de Aguiar Patriota, Embaixadora Ana Lucy Gentil Cabral Petersen, ao Embaixador Jos Augusto Lindgren Alves, Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti e ao Embaixador Piragibe Tarrag. Ao Professor Paulo Srgio Pinheiro, pelo privilgio de deixar-me partilhar de sua experincia e conhecimentos na rea de direitos humanos. A Maria Helena, Angela e Viviane Pea Ghisleni, por estarem sempre presentes, ainda que fisicamente distantes. A Rodrigo da Silva Andr, sem cujo apoio este trabalho no teria sido possvel.
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Notas Metodolgicas
A nfase deste trabalho recai sobre a evoluo da considerao dos temas de direitos humanos (DDHH) apenas no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU); no se procurar exaurir a relao entre direitos humanos e segurana internacional vista de modo amplo. No que se refere ao restante das Naes Unidas (ONU), no sero esgotados eventuais debates sobre a matria na Assembleia Geral (AGNU), seja na I ou na III Comisso, nem no Conselho Econmico e Social (ECOSOC), na Comisso de Direitos Humanos ou no Conselho de Direitos Humanos (CDH) que a sucedeu. Por essa mesma razo, no sero tratados exaustivamente conceitos adotados em outros foros, que ou no foram incorporados rotina de trabalho do CSNU, como o de segurana humana, ou foram parcialmente, como o relativo responsabilidade de proteger. Tampouco sero avaliadas discusses havidas a respeito em organizaes regionais. Este trabalho apresenta os antecedentes histricos de maior relevncia para a compreenso do tema; a anlise aqui empreendida, no entanto, estar centrada na evoluo do funcionamento do Conselho no passado recente, mais precisamente no perodo entre janeiro de 2000 e dezembro de 2008, inclusive com vistas a subsidiar a reflexo acerca de como o Brasil deveria influenciar os debates em curso nessa matria no CSNU.
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Os documentos oficiais das Naes Unidas citados nesta tese foram consultados por meio da internet. Pode ser obtida cpia na ntegra de todos os documentos citados referentes ao Conselho de Segurana, inclusive as resolues, os relatrios apresentados pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas (SGNU), as notas imprensa, as declaraes presidenciais e as cartas do Presidente, desde pelo menos 2001, por meio da pgina http:// www.un.org/Docs/sc/ da internet. Documentos da Assembleia Geral, do ECOSOC ou ainda aqueles do CSNU que forem mais antigos podem ser obtidos na pgina http://documents.un.org/advance.asp. Os dados necessrios para realizar a consulta de um documento particular (como o seu nmero de identificao e a data de publicao) so informados na tese. No caso dos documentos oficiais citados que no estiverem disponveis nessas duas pginas, faz-se meno fonte de consulta no corpo da tese. As afirmaes contidas neste trabalho so de exclusiva responsabilidade do autor e no correspondem necessariamente posio do Governo brasileiro sobre a matria.
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Sumrio
Prefcio, 15 Professor Paulo Srgio Pinheiro Introduo, 25 Captulo 1 Contextualizao, 29 Captulo 2 Fundamentos Tericos, 41 2.1 Relao entre Segurana Internacional e Direitos Humanos, 41 2.1.1 O princpio da no interveno, 42 2.1.2 A competncia institucional do CSNU para os temas de direitos humanos, 50 2.1.3 Razes para a expanso das competncias do Conselho, 53 2.1.3.1 Boutros Boutros-Ghali: Uma Agenda para a Paz, 53 2.1.3.2 Kofi Annan: Responsabilidade de Proteger, 56 2.1.3.3 Ban Ki-moon: implementao de conceitos, 63 2.1.4 A determinao do direito aplicvel, 66 2.2 Os Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio, 74
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Captulo 3 Os Direitos Humanos no CSNU Pases Especficos, 85 3.1 Casos impulsionados por membros do Conselho, 87 3.1.1 Casos que envolvem sanes direcionadas, 87 3.1.1.1 Afeganisto, 88 3.1.1.2 Cte dIvoire, 95 3.1.1.3 Libria, 99 3.1.1.4 Repblica Democrtica do Congo, 106 3.1.1.5 Sudo, 113 3.1.2 Casos que no envolvem sanes direcionadas, 120 3.1.2.1 Burundi, 121 3.1.2.2 Haiti, 125 3.1.2.3 Iraque, 136 3.1.2.4 Serra Leoa, 153 3.1.2.5 Timor Leste, 163 3.2 Casos impulsionados pela Secretaria, 169 3.2.1 Chade, 170 3.2.2 Gergia, 173 3.2.3 Nepal, 175 3.2.4 Somlia, 179 Captulo 4 Os Direitos Humanos no CSNU Questes Temticas, 185 4.1 Proteo de civis em conflitos armados, 189 4.2 Crianas e conflitos armados, 193 4.3 Mulheres e paz e segurana, 199 Captulo 5 Tendncias de evoluo da atuao do CSNU, 205 5.1 5.2 5.3 5.4 Preveno de conflitos, 215 Estabelecimento da paz, 218 Manuteno da paz, 222 Consolidao da paz, 228
Captulo 6 Repercusses para a Poltica Externa Brasileira, 235 6.1 Posicionamento do Brasil, 236
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6.2 Questes atuais, 244 6.2.1 Questes internas ao Conselho, 244 6.2.2 Questes externas ao Conselho, 250 Concluso, 259 Posfcio, 263 Bibliografia, 271 Lista de Entrevistas, 281 Lista de Grficos, 283 Lista de siglas utilizadas, 285
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Prefcio Uma espiral incessante: os direitos humanos no Conselho de Segurana da ONU

Paulo Srgio Pinheiro
Alexandre Ghisleni abre seu livro sobre os direitos humanos no Conselho de Segurana da ONU com a escolha paradoxal de um projeto de resoluo, apresentado pelos EUA, contemplando os direitos humanos e a represso poltica em Myanmar, que no ser aprovado, com vetos da Rssia e da China. O projeto instava o Governo de Myanmar fundamentalmente a libertar todos os presos polticos, cessar os ataques s minorias tnicas e acelerar o processo de transio democracia em suma, uma moo de condenao pelas violaes de direitos humanos cometidas em Myanmar. Ocorre que o caso escolhido por Ghisleni contempla o pas que segui durante oito anos como relator especial para o Myanmar da Comisso de Direitos Humanos da ONU (CHR), que depois de maro de 2006 passou a ser Conselho de Direitos Humanos (HRC), e aqueles temas foram os que desenvolvi em quase trinta informes e comunicados e, antes de mim, meus antecessores no mesmo mandato desde 1992, e trinta e cinco resolues na CDH. Tudo sem quase nenhum resultado, at vrios Estados-membros e a sociedade civil internacional conclurem que se impunha uma deciso de cumprimento obrigatrio do Conselho de Segurana, com a miragem da condio nica que lhe [ao CSNU] garantida pela Carta, como rgo com capacidade para tomar decises pontuais, dirigidas a pases especficos de cumprimento obrigatrio. Mesmo depois da derrota
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paulo srgio pinheiro
do projeto de resoluo no CSNU, em 2008 eu batia na mesma tecla e tonitruava1 que era hora de o CSNU agir diretamente sobre os esforos estagnantes nos fora de direitos humanos e estabelecer uma comisso de inqurito sobre crimes contra a humanidade em Myanmar como havia feito em Ruanda e Bsnia, dado que a situao ali era igualmente crtica. Mal eu podia imaginar que trs anos depois Alexandre Ghisleni partiria da no resoluo sobre Myanmar no CSNU para deslanchar sua pesquisa para a dissertao para o Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, do Ministrio das Relaes Exteriores. Conheci Ghisleni ento lotado na Misso do Brasil junto s organizaes internacionais em Genebra e tive o privilgio de conviver com ele e contar com sua inteligente colaborao a partir dos anos 2000, tanto em meus diversos mandatos na ONU como no governo brasileiro. Ghisleni tem um estilo understated, marcado por discreta concentrao e seriedade que testemunhei em sua atuao durante todos aqueles anos na Comisso de Direitos Humanos e na antiga Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos. Durante esse tempo ouvi os ecos do reconhecimento de sua eficincia como diplomata em meus dilogos com os Estados-membros, os funcionrios internacionais e ONGs. Esses anos passados em Genebra lhe permitiram profunda familiaridade tanto com o direito internacional dos direitos humanos como quanto ao funcionamento realmente existente de seus mecanismos. Genebra e Nova Iorque so dois contextos diversos na formulao e no processo de deciso sobre os temas de direitos humanos. E quem pretende atuar em Nova Iorque como se estivera em Genebra (ou vice-versa) est fadado a dar com os burros ngua. Tudo difere, as formas de articulao entre os estados, o peso das grandes organizaes de direitos humanos, o dilogo com os Estados-membros, o estilo de linguagem e o timing das decises. Se isso vale tanto para a Assembleia Geral como para o seu Social, Humanitarian Cultural Affairs Committee, a Terceira Comisso, onde tm assento todos os Estados-membros da ONU, aplica-se ainda mais para o Conselho de Segurana que funciona num microclima ainda mais especfico. Quem no percebe essas diferenas, sejam ou no operadores diplomticos, jamais conseguir entender as configuraes compostas pelos dois contextos. O que d consistncia a esse livro seminal e original (na honrosa companhia do
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Pinheiro, Paulo Srgio. End Burmas System of Impunity, The New York Times, May 27, 2009.
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livro de Antonio de Aguiar Patriota2), Direitos Humanos e Segurana Internacional, foi justamente sua atuao como operador/observador nos rgos e mecanismos de direitos humanos em Genebra, que lhe permite fazer as perguntas certas e achar as respostas adequadas no contexto do CSNU. Cnscio de tamanha especificidade do CSNU, Ghisleni no cometeu o equvoco de transpor a viso dos direitos humanos em Genebra para o territrio complexo do CSNU, captando com enorme sensibilidade ali a evoluo gradual e segura dos direitos humanos. Essa evoluo de certa forma homloga que ocorreu na CDH. Depois de sua criao em 1946, a Comisso foi tomada por um nmero enorme de peties a respeito de um largo espectro de violaes de direitos humanos em diversos Estados. Mas desde cedo a CDH foi instruda pelos rgos polticos da ONU para anunciar que no tinha poderes para determinar nenhuma ao em relao a reclamaes de violaes de direitos humanos pelos governos, o que no era de interesse nem do campo ocidental, nem do campo socialista, particularmente depois da Guerra Fria que se seguiu vitria dos aliados na II Guerra Mundial. De fato, toda a evoluo das discusses na CDH deixava entrever um ressurgimento da defesa da soberania do Estado que havia prevalecido na Sociedade das Naes. As medidas efetivas e prticas que tinham sido recomendadas em maio de 1946 quando da fundao da ONU foram bloqueadas, assim como a ideia de a Comisso se tornar uma agncia internacional de implementao, e desde cedo foi acordada a separao dos temas de uma declarao de direitos humanos, de um pacto internacional de cumprimento obrigatrio e da noo de implementao3. Nas palavras do relatrio da primeira sesso da CDH, como sumrio da reao da CDH s queixas individuais, a Comisso reconhece que ela no tem poder para determinar qualquer ao referente a queixas de direitos humanos4. Somente a partir do final dos anos 1970, com a criao do mecanismo do procedimento dos
Patriota, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. Braslia, Instituto Rio Branco/ Fundao Alexandre de Gusmo/ Centro de Estudos Estratgicos, 118, 226 p. 3 Mazover, Mark. The Strange Triumph of Human Rights, The Historical Journal 47, no 2 (2004), pp. 379-98. 4 Report of the First Session E/259 (1947), pginas 21- 22; cit. Tom Farer, The United Nations and Human Rights: More Than a Whimper Less than a Roar, Human Rights Quarterly, no 9 (1987), pgina 555, note 27.
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relatores especiais, a CDH comear a monitorar direitos humanos no interior dos pases. Se esse foi o nada auspicioso comeo da CDH, o que ter ocorrido no mbito do CSNU em relao aos direitos humanos, especialmente desde o final da guerra fria at o presente? Eis a questo bsica que o livro de Ghisleni ir responder, sem parti pris em relao considerao dos direitos humanos em resolues, reconhecendo com cautela os riscos na expanso da competncia do CSNU. Certamente contribui para o tratamento dos direitos humanos o fato de a agenda do CSNU nos primeiros anos ser bem mais reduzida que na conjuntura internacional atual. Ghisleni consegue responder com acuidade a questo atravs de um exame detido das resolues com temas de direitos humanos, fundado no funcionamento interno do Conselho, seguida de um exame minucioso, preciso das casos concretos, das resolues e do contexto mais amplo em que emergiram, retomando as questes temticas aps essas anlises concretas de resolues relativas a cada pas considerado, revendo as tendncias da evoluo da atuao do CSNU e fechando o livro com as repercusses para a poltica externa brasileira. Os marcos que teriam determinado uma maior abertura para os temas de direitos humanos do CSNU teriam sido a invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990 e o dbcle da Unio Sovitica e do campo socialista, para o que contribuiu a confluncia entre os interesses dos membros nessa nova fase, permitindo ultrapassar a paralisia da fase anterior. Ainda que a partir desses marcos aumentem as referncias a direitos humanos no CSNU, a verdadeira virada ocorre a partir de 1995 quando Ghisleni aponta que o Conselho perdeu a inibio de chamar os direitos humanos pelo nome, caminhando em direo da consolidao do tema dos direitos humanos: no perodo de 1990 a 2008 as resolues que fazem aluso expresso direitos humanos ou a tribunais criminais especiais so 312, ou 22,33% das resolues. Para a emergncia da temtica dos direitos humanos no contaram apenas os acontecimentos da conjuntura supra referidos, mas aquela foi possvel graas ao carter inovador da Carta da ONU ao contemplar os direitos humanos e a evoluo da normatividade do direito internacional dos direitos humanos. Fundamental foi o enfraquecimento do princpio de no interveno (e, em consequncia, da blindagem da soberania de cada Estado) na rea dos direitos humanos. Ghisleni deixa absolutamente
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claro que no se trata de um caso de desvirtuao de princpio [de competncia interna dos Estados], mas de um desdobramento natural do processo de construo do sistema jurdico onusiano. Aqui de novo atua a sensibilidade de Ghisleni em no assumir uma diviso categrica entre os dois contextos de Genebra e Nova Iorque, mas fazendo uma anlise dinmica das tenses entre os dois polos e indicando confluncias num processo de renovao incessante. A evoluo do que ocorria em Genebra os mecanismos especiais da CDH, os novos tratados, os pactos internacionais de direitos humanos, os rgos de tratado, a criao do Alto Comissariado de Direitos Humanos em 1994 vai inexoravelmente contaminar indelevelmente os rgos polticos em Nova Iorque e especialmente o CSNU. A Declarao e o Programa de Ao da Conferncia Internacional de Direitos Humanos em Viena em 1993 deixam para trs a referncia soberania como escudo contra as violaes de direitos humanos nos Estados-membros e enfraquecem o princpio de no interveno quanto a violaes de direitos humanos no interior dos pases. E, como indica com muita preciso Ghisleni, a discusso entre o carter intrusivo de alguns novos mecanismos de direitos humanos e o princpio de no interveno de certa forma encerrada com o acordo de que a promoo e a proteo de todos os direitos humanos uma preocupao legtima da comunidade internacional. Seria altamente implausvel que essa evoluo, alis sem objeo de nenhum Estado-membro, passasse ao largo do funcionamento do CSNU. Aqueles que teimam em ter uma interpretao restritiva da competncia do CSNU quanto aos direitos humanos (alis, a posio dos dois Estados-membros que vetaram o projeto de resoluo sobre Myanmar em 2007 sob a alegao que aquelas violaes de direitos humanos no constituam um ameaa para a paz naquela regio) no se deram conta do progressivo alargamento do conceito de ameaa paz. Ghisleni reconhece que seria impossvel que o CSNU, diante da evoluo das formas de conflito internacional, no produzisse um aggiornamento constante em suas prticas e modalidades de interveno. Esse processo de atualizao permanente se autolegitima (questo suscitada por Patriota) no pela consistncia jurdica (frequentemente frustrada nas resolues) mas atravs de seu significado poltico: do impacto mais ou menos positivo que tiver sobre a situao do terreno e de sua repercusso
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nas relaes internacionais, deixando entrever que o CSNU escolhe seus alvos em concatenao com a poltica e no tendo em mente o direito. Talvez uma das chaves para se entender como Ghisleni foi capaz de captar a verdadeira natureza da abertura do CSNU aos temas de direitos humanos foi entender que, resolvida sua autolegitimao, tenha sido capaz de levar em conta as injunes polticas de geometria varivel, dependentes de interesses nacionais dos Estados-membros e as da conjuntura internacional embalados pela opinio pblica. Da a importncia que tiveram para a configurao mvel e em permanente mutao do CSNU as intervenes dos trs ltimos Secretrios-Gerais da ONU. No toa Boutros-Ghali se refere na sua Agenda para a Paz ao contexto cambiante para tratar das ameaas de novo tipo paz e a segurana, no mais surgindo do choque dos interesses entre Estados, mas de novas dimenses de insegurana composta por problemas internos nos pases. Tambm contribuiu para a permanente mudana de rumos no CSNU a declarao de Kofi Annan sobre a proteo a civis em conflitos armados, entreabrindo a via da formulao da responsabilidade de proteger, ainda que esta tenha tendido a ser de aplicao controversa. No foi por acaso que na mesma reunio do CSNU em que o SGNU apresentou aquelas propostas, em 16 de setembro de 1999, a ento Alta Comissria de Direitos Humanos, Mary Robinson se dirigia ao CSNU validando por sua presena, interpreta corretamente Ghisleni, o papel do Conselho na promoo e proteo dos direitos humanos, para compensar as carncias de fundo sistmico na ONU. Mas seu acesso ao CSNU contraditoriamente, a meu ver, tambm revelava os limites da ao de Mary Robinson em determinadas crises onde havia uma convergncia dos temas de direitos humanos e do direito internacional humanitrio, clamando por uma interveno do CSNU. Alis, no caso frustrado da resoluo sobre Myanmar, apresentada pelos EUA, o que fulgurava era a impotncia das instituies do sistema de direitos humanos da ONU, seja no recm-nascido Conselho de Direitos Humanos, nos mecanismos especiais ou nos rgos de tratado. As expectativas das organizaes internacionais de direitos humanos, como a Anistia Internacional ou a Human Rights Watch em relao ao CSNU, bem como das oposies em Myanmar, as quais se somavam s minhas prprias como ento relator especial, igualmente atestavam a frustrao em relao ao sistema onusiano de direitos humanos. Sem
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falar do prprio pouco caso da junta militar naquele pas em relao s resolues do CDH, evidenciando que o que realmente temiam era somente uma resoluo do CSNU. A chave de abbada, o elemento central do livro, que ao mesmo tempo serve de suporte das teses e consolida magnificamente a estrutura do livro, o tratamento dos casos especficos de pases alvos de resolues do CSNU com elementos de direitos humanos. Foi certamente um grande achado da construo da tese conceder aos casos de cada pas um estatuto de centralidade na anlise, que ocupa um tero das pginas do livro. Os casos selecionados foram aqueles impulsionados pelos membros do CSNU, seja envolvendo sanes direcionadas (Afeganisto, Cte dIvoire, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Sudo) ou que no envolvem sanes direcionadas (Burundi, Haiti, Iraque, Serra Leoa, Timor Leste) e casos impulsionados pela Secretaria (Chade, Gergia, Nepal, Somlia). Menciono todos os pases analisados para que o leitor se d conta do desafio ciclpico com que Ghisleni se defrontou ao ter de examinar conjunturas to diversas em temporalidades variadas, combinando a anlise interna com as articulaes dos casos com o sistema de estados na comunidade internacional. Proeza que Ghisleni consegue fazer merveille pela desconstruo quase clnica dos artefatos-resolues com a clara percepo de que esses ganham vida prpria, quase autnoma, no decorrer de sua implementao. Ghisleni dessa forma no se limita a uma hermenutica fatalmente reducionista do teor das resolues e consegue expor dinamicamente suas ambiguidades, contradies, consequncia incontornvel do tortuoso processo de elaborao das resolues no CSNU, igualmente analisado com suprema maestria. Atravs de um recorte finssimo da emaranhada estrutura de cada resoluo construda por mandatos interdisciplinares, pela imposio de sanes, reformas do aparelho de estado, monitoramento da prestao de assistncia. Sem descuidar do pano de fundo de graves violaes de direitos humanos e do direito internacional humanitrio e da situao das vtimas, sem faltar compaixo, que afinal constituem a trama sobre a qual se repousa cada resoluo. Alm das resolues por pas o exame das resolues temticas, menos frequentes no CSNU, permitir ver como este rgo se autoinveste de poderes quase legislativos na ordem global, tornando-o uma fonte sui generis do direito internacional, um processo a principio lento que
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se estende desde a guerra fria, intensificando-se depois nos anos 1990. Mais especificamente a partir de 1999 as resolues temticas passam a contemplar temas de direitos humanos, muitas vezes com carter de recomendaes. Desde a icnica resoluo 1269, que determina que a cooperao internacional deve ser conduzida com base nas normas internacionais do direito humanitrio e dos direitos humanos. As resolues temticas aprofundam os laos entre a segurana internacional e os direitos humanos, expressos claramente na proteo de civis em conflitos armados (revisitando ainda que cautelosamente o right to protect), mulheres e paz e segurana, as crianas e conflitos armados, estabelecimento da paz. Este ltimo tema ganhar enorme vigor com o protocolo opcional Conveno dos Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas em conflitos armados, que fixa que os Estados elevem a idade mnima para alistamento nas foras armadas e na participao direta em hostilidades de 15 para 18 anos. Aqui o CSNU vai muito alm do carter recomendatrio em suas determinaes que, como bem reconhece Ghisleni, tm um alto grau de coercitividade, as quais se combinam com a apresentao regular ao CSNU de uma lista de pas violadores do protocolo pela Representante Especial do SG para crianas e conflitos armados. No h a menor dvida de que o CSNU nessas resolues temticas, contemplando a fragilidade de grupos especficos, mais do que nunca toma decises determinadas pela opinio pblica internacional sob o impacto cada vez mais visual dos conflitos armados internacionais e da prpria evoluo do direito internacional dos direitos humanos. No por acaso o Presidente do CSNU numa declarao em 1999 afirma que o sofrimento humano em larga escala uma consequncia e s vezes um fator que contribui para a instabilidade e o aprofundamento do conflito, seja devido ao deslocamento, ao ataque violento e outras atrocidades, concluindo pela necessidade de a comunidade internacional assistir e proteger as populaes civis afetadas pelos conflitos armados. Essa evoluo ocorre, como vimos, muito especialmente no tema da violncia contra as mulheres e as crianas. Ainda que as janelas de oportunidade sejam mais facilmente abertas quando h uma coincidncia entre os interesses humanitrios que mobilizam a opinio pblica internacional e os interesses estratgicos. Quando somente um dos dois conjuntos de fatores est presente (como foi o caso de Myanmar que abre o livro)
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muito provavelmente o generoso impulso humanitrio do CSNU tenda a definhar. Toda essa enorme pesquisa e anlise certamente so uma contribuio original e decisiva para a escassa bibliografia acadmica sobre os direitos humanos no CSNU, tema muito frequentemente percebido como uma anomalia, iluso que Ghisleni no contrai. Mas o livro tem igualmente valor maior para os formuladores e operadores da poltica externa brasileira tanto no mbito da ONU como no conjunto da poltica internacional. Porque inegavelmente sob a narrativa do livro h um underpainting, um debaixo da pintura, que uma leitura atenta deixa apenas perceber, uma trama inconstil das repercusses do tema central no livro na poltica externa brasileira. Fica evidente que, diante dos papis mais pr-ativos que a diplomacia brasileira vem assumindo na esfera global nos ltimos vinte anos, no CSNU o Brasil tem enormes e novas responsabilidades. Reconhecendo a inter-relao entre os direitos humanos e a segurana internacional, defendendo nas resolues a aplicao plena dos princpios do estado de direito e o estreitamento das relaes do CSNU com representantes do sistema onusiano de direitos humanos como parte da preveno de conflitos, o Brasil ao mesmo tempo deve zelar, como props Celso Amorim, que o Conselho de Segurana deve considerar o retorno a uma abordagem simples e direta de suas responsabilidades. O que certamente se impe como tarefa, para o cenrio em que o Brasil esteja como membro no permanente do CSNU (ou que se torne membro permanente), diante do fato incontornvel da presena dos direitos humanos naquele Conselho, buscar alternativas que propiciem o atendimento s demandas contemporneas de promoo e proteo dos direitos humanos sem causar dano ao equilbrio de poderes dentro do sistema da ONU. Este magistral livro de Alexandre Ghisleni, Direitos Humanos e Segurana Internacional, , para alm dos mritos acadmicos de sua incansvel pesquisa, uma formidvel contribuio para a configurao da estratgia diplomtica no Brasil no sculo XXI.
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Introduo
12 de janeiro de 2007. Preocupada com a represso poltica em Myanmar, a Delegao dos Estados Unidos (EUA) apresenta um projeto de resoluo nas Naes Unidas. O projeto insta o Governo de Myanmar fundamentalmente a libertar todos os presos polticos, cessar os ataques s minorias tnicas e acelerar o processo de transio democracia. Em resumo, uma moo de condenao pelas violaes de direitos humanos cometidas em Myanmar. Por que essa proposta se destaca de outras iniciativas consideradas regularmente na rea de DDHH? Resposta: o foro que lhe foi escolhido. O projeto foi apresentado no no Conselho de Direitos Humanos, nem na Assembleia Geral, mas no Conselho de Segurana. Muitos seguramente perguntaram-se, ao ler essa notcia na imprensa internacional: mas o Conselho de Segurana no cuida dos temas de paz e segurana internacionais? Por que ento tratar da situao em Myanmar no CSNU? Mais temas para reflexo surgiram com o resultado da votao do projeto: seu texto foi rejeitado por 9 votos a favor e 3 contra. Analisemos essa informao. De um lado, nove das quinze delegaes, nmero em princpio suficiente para assegurar a aprovao, posicionaram-se a favor de um texto que versava essencialmente sobre a situao poltica interna de um Estado-membro; entre essas delegaes, as da Frana e do Reino Unido. De outro, e de forma to ou mais relevante, votaram contra a
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adoo do projeto a China e a Federao da Rssia, alm da frica do Sul: configurava-se assim um raro caso de duplo veto5. Completaram a votao Catar, Indonsia e Repblica do Congo, que se abstiveram. Em defesa de sua postura, Vitaly Churkin, Representante Permanente russo junto ONU, argumentou que nem um sequer dos pases vizinhos v a situao em Myanmar como uma ameaa e, com base nisso, no h razo para o Conselho de Segurana considerar a matria6. As perguntas que essa notcia enseja j se tero multiplicado. Como um tema que no envolve diretamente a paz e a segurana internacionais conseguiu um apoio majoritrio no Conselho? Por que os Estados Unidos insistiram em apresentar o projeto, se provvel que j contassem previamente com a informao de que seria vetado? Por que China e Rssia se dispuseram a arcar com o desgaste que o veto poderia trazer s suas relaes com os Estados Unidos no mbito do CSNU em funo de um pas no qual tinham interesses estratgicos relativamente reduzidos (sobretudo de parte da Rssia) e de uma situao poltica que ambos tambm consideravam criticvel do ponto de vista dos direitos humanos? A situao dos direitos humanos em Myanmar permaneceu como um tema de interesse internacional at pelo menos dezembro de 2008. No surpreende que, em outubro de 2007, o Secretrio-Geral das Naes Unidas, Ban Ki-moon, expressasse de pblico suas preocupaes a respeito da evoluo do tema, baseadas no relato de seu Assessor Especial Ibrahim Gambari sobre a visita que recm-conclura ao pas:
(...) Estou profundamente preocupado com os recentes eventos em Myanmar e com os relatos de contnuas violaes de direitos humanos. Devo reiterar que o uso da fora contra manifestantes pacficos abominvel e inaceitvel. (...) A situao em geral permanece seriamente preocupante, especialmente com relao situao incerta de um grande nmero de indivduos que foram presos sem o devido processo legal. Espero que os detidos sejam libertados sem maiores demoras. Agora mais do que nunca antes, o Governo de Myanmar deveria tomar medidas ousadas em favor da democratizao e do respeito aos direitos humanos.
Vetos mltiplos no ocorriam no Conselho de Segurana desde 1989, quando Frana, Estados Unidos e Reino Unido vetaram uma resoluo sobre a situao no Panam. 6 Citao encontrada na edio on-line do jornal New York Times de 12.01.07, na pgina www.nytimes.com/2007/01/13/world/asia/13nations.html?_r=1&scp=2&sq=Myanmar%20 Security%20Council&st=cse&oref=slogin da internet.
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introduo
O processo de reconciliao nacional deve ser acelerado e conduzido da maneira mais ampla, inclusiva e transparente possvel (...)7.
O elemento de maior interesse no discurso do SGNU novamente o foro em que foi realizado: o Conselho de Segurana. Nada em sua avaliao d a entender que as violaes de direitos humanos que continuavam a verificar-se em Myanmar estivessem comprometendo diretamente a segurana dos pases de sua regio. De maneira talvez mais surpreendente, e em mostra de flexibilizao ao menos parcial das posies assumidas pelas delegaes durante o debate de janeiro, o Conselho divulgou, logo na sequncia, uma Declarao Presidencial, mediante a qual sublinhava fundamentalmente a necessidade de o Governo de Myanmar criar as condies necessrias para um dilogo genuno com Daw Aung San Suu Kyi e as demais lideranas de oposio e das minorias tnicas do pas, no contexto de um processo de reconciliao nacional inclusivo8. Em vista disso, ao menos uma questo soma-se s j citadas: como pde a situao em Myanmar permanecer na agenda e tornar-se, ao cabo, objeto de manifestao oficial condenatria do CSNU, apesar do desconforto do duplo veto com que terminara a tentativa de condenao de janeiro do mesmo ano e do fato de no terem ocorrido, desde ento, desdobramentos que justificassem o interesse pelo tema do ponto de vista estrito da paz e da segurana internacionais? Essa flexibilizao de posies e o equvoco acerca de at onde elas poderiam ser flexibilizadas parecem ter contribudo para uma curiosa reedio da histria, mas na qual as tendncias de evoluo do trabalho do Conselho tinham a direo contrria. Se, em 2007, o embate a respeito de Myanmar havia levado o Conselho a explorar novas formas de consenso, em 2008 a situao no Zimbbue fez os membros permanentes partirem de posies de consenso para um confronto em plenrio. A represso oposio poltica que se seguiu ao primeiro turno das eleies presidenciais no Zimbbue em 29 de maro de 2008 (com o Presidente Robert Mugabe chegando em segundo lugar, atrs do candidato oposicionista Morgan Tsvangirai) fez o pas ocupar manchetes
A ntegra est na pgina www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=135 da internet. 8 A ntegra da declarao pode ser obtida no documento S/PRST/2007/37, de 11.10.07.
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da mdia internacional. Como no caso de Myanmar, o Conselho debruou-se sobre a situao interna de um Estado-membro e aprovou por consenso uma declarao presidencial de teor condenatrio, instando o Governo de Mugabe a parar a violncia, cessar a intimidao poltica, terminar com as restries ao direito de associao e libertar os lderes polticos que foram detidos9. Trs semanas depois, tendo em vista a continuao da situao de tenso no pas, um membro permanente (neste caso, o Reino Unido) apresentou ao Conselho um projeto de resoluo, com uma proposta de embargo de armas e de sanes direcionadas aos membros do Governo zimbabuano. A Federao da Rssia anunciou informalmente que o vetaria; o Reino Unido, porm, insistiu em lev-lo ao plenrio. O resultado foi as delegaes dividirem-se em linhas similares da votao sobre Myanmar, com o projeto sendo rejeitado por 9 votos a favor e 5 contra. EUA e Frana acompanharam o Reino Unido na maioria. Entre os votos negativos, mais um duplo veto de China e Rssia; a eles, somaram-se igualmente frica do Sul, Lbia e Vietn. A absteno foi da Indonsia. As recriminaes pblicas entre as delegaes repetiram-se logo aps. A forma com que John Sawers, Representante Permanente do Reino Unido, expressou sua irritao com o resultado foi particularmente ilustrativa da maneira de pensar que orientava sua delegao: a seu ver, o projeto havia sofrido a oposio daqueles com uma viso antiquada e literal de que os assuntos de um pas so um problema para ele prprio, e de que o Conselho de Segurana no deveria intervir10. Todas as questes suscitadas a respeito de Myanmar recolocavam-se aqui. A resposta a todas elas parece no se encontrar nem na avaliao do caso especfico de Myanmar, nem na do Zimbbue. A chave para respond-las est, isto sim, nas tenses inerentes a um processo mais amplo, que h muito se verifica no interior do Conselho: a expanso autoconcedida de suas atribuies institucionais, de forma a abranger em sua agenda a considerao de temas de direitos humanos.
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Vide a ntegra da declarao presidencial no documento S/PRST/2008/23, de 23.06.08. Vide as declaraes por ele dadas ao jornal The New York Times na edio on-line de 12.07.08, na pgina http://www.nytimes.com/2008/07/12/world/africa/12zimbabwe.html?_ r=2&scp=Zimbabwe%20Security%20Council&st=cse.
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Captulo 1 Contextualizao
A expanso autoconcedida das atribuies institucionais do CSNU parece, prima facie, dizer respeito a questes predominantemente de tcnica jurdica; sobretudo, como veremos, em funo da pesada linguagem jurdica onusiana que a envolve. Mas seu contedo inequivocamente poltico e diz respeito alterao dos termos da sensvel equao de quem est habilitado a editar normas e de que tipo no direito internacional. As mudanas que ocorrerem na resposta a essa equao implicaro, em princpio, mudanas de igual medida na distribuio de poder no cenrio internacional: naturalmente no em termos de hard power, entendido como poderio militar ou comercial, mas certamente no campo do soft power, mais especificamente no da legitimidade para a definio dos padres internacionais de conduta, em particular em situaes de crise. H pelo menos dois conjuntos de riscos a serem examinados. O primeiro deles diz respeito ao funcionamento do Conselho de Segurana. A expanso progressiva de seu rol de atribuies por meio de decises do prprio Conselho (em outras palavras, sem envolver no processo negociador o conjunto dos membros das Naes Unidas) constitui a quebra de um equilbrio institucional cuidadosamente desenhado na Carta da ONU. Ainda que confira ao Conselho de Segurana um papel de proeminncia no sistema onusiano, a Carta impe implicitamente
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um limite aos poderes especiais do CSNU: eles devem cindir-se ao estritamente necessrio para o cumprimento do mandato de manuteno e restaurao da paz e da segurana internacionais. O sistema desenhado na Carta d, certo, margem para o ingresso legtimo de questes de direitos humanos na agenda do CSNU, mas em princpio apenas como um dos elementos da equao poltica subjacente a uma ameaa paz ou segurana internacionais, ou como um dos elementos de direito internacional a serem levados em conta na soluo de controvrsias. Essa limitao implcita serviria de garantia contra a tentao de abuso dos poderes que o Conselho receberia da Carta e que nenhuma outra organizao internacional viria a ter, como a faculdade de adotar, no mbito do Captulo VII, medidas de cumprimento obrigatrio para todos os membros da Organizao. Dita limitao ganhava importncia ainda maior luz da desigualdade de direitos no interior do Conselho, devido ao status diferenciado das potncias vencedoras da II Guerra Mundial. Desses elementos decorrem algumas possveis implicaes que a expanso das atribuies do Conselho poderia ter no sistema da ONU: aumento indevido da ascendncia do CSNU sobre os demais rgos; eroso do princpio de no interveno pela adoo de decises de cumprimento obrigatrio em reas alheias ao mandato original do Conselho; fortalecimento indevido da posio dos membros permanentes do CSNU no interior da Organizao, de modo contrrio tendncia de diversificao dos centros de poder verificada no cenrio internacional lato sensu. Em resumo, casos de ampliao das atribuies do Conselho, ao menos se mantida a sua atual configurao institucional, vo em princpio na contramo da democratizao das instncias de deciso internacional. Do ponto de vista da promoo e proteo dos direitos humanos, os riscos envolvidos na expanso das atribuies do Conselho tampouco so desprezveis e elevam a possibilidade de serem adotadas solues desequilibradas. As limitaes que o Conselho enfrenta nessa rea tambm so estruturais: derivam de sua conformao institucional, uma vez que os princpios bsicos para a boa considerao de questes de direitos humanos diferem da necessidade de eficincia e realismo poltico subjacente ao trabalho do Conselho. Uma dessas limitaes seria o dficit de representatividade perante o conjunto dos Estados-membros da Organizao: so somente quinze os membros do CSNU, em face dos 192 da ONU;
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alm disso, sua composio no segue um sistema de distribuio que corresponda ao peso de cada grupo regional na composio geral das Naes Unidas, de forma a garantir nveis mnimos de equidade na representao das diferentes partes do mundo e de suas culturas e sistemas jurdicos. A propsito, ntida uma super-representao do Grupo da Europa Ocidental e Outros no Conselho11. Uma outra limitao reside na disparidade de direitos entre os membros do Conselho, fator que repercute ao menos de duas formas distintas: a maior capacidade de influncia dos membros permanentes (P-5) no interior do Conselho poderia ensejar a aprovao de decises dissonantes em relao s expectativas da comunidade internacional: quer dizer, desproporcionais ou simplesmente divergentes do que a maioria dos Estados-membros ou mesmo dos membros eleitos (E-10) do Conselho desejaria; ademais, o direito de veto permitiria a cada membro permanente bloquear, se e quando quisesse, o tratamento dos temas alheios a seus interesses nacionais. A conjugao desses fatores poderia facilmente levar tanto ao incremento do grau de seletividade dos trabalhos da ONU na rea de direitos humanos como adoo de nmero significativo de decises afastadas do sentimento majoritrio da comunidade internacional. O maior risco envolvido, contudo, parece ser a inadequao de parte do instrumental diplomtico disposio do Conselho para o tratamento da maioria das questes de direitos humanos. O fato de a considerao de uma questo de DDHH ser suscitada no CSNU acarreta desde logo a possibilidade de que se submetam os respectivos Estados envolvidos a medidas coercitivas previstas no Captulo VII da Carta. No difcil supor que a motivao das delegaes que trazem esses temas ao debate do Conselho seja, em muitas vezes, precisamente o desejo de poder valer-se da faculdade de aplicao de sanes ou mesmo de autorizao do uso da fora armada para buscar solucion-los. No se pode excluir de antemo, verdade, a hiptese de que o recurso a medidas coercitivas possa ser necessrio em situaes especficas, nas quais os temas de direitos humanos tenham um papel de destaque. Mas tampouco se pode afirmar que a natureza desses instrumentos seja propcia a um uso regular
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Pelo sistema atual, se incluirmos na contagem os membros permanentes, os pases do Grupo Africano contam com 3 assentos; os do Grupo Asitico, com 3; os da Amrica Latina e do Caribe, com 2; da Europa Oriental, com 2; e da Europa Ocidental e Outros, com 5.
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nas questes de direitos humanos. Ao menos dois fatores podem tornar as medidas do Captulo VII contraproducentes no domnio dos DDHH: a) o seu elevado custo humano, seja em termos de perdas de vidas e de danos infraestrutura de servios do pas no caso do uso da fora militar, seja mediante o empobrecimento de camadas mais vulnerveis da populao quando da aplicao de sanes econmicas; b) de forma mais geral, a aplicao de medidas coercitivas pelo CSNU ou mesmo a ameaa, explcita ou tcita, de sua aplicao tem frequentemente o efeito de radicalizar a posio dos Governos dos Estados alvo, diminuindo o j restrito grau de abertura para a soluo pacfica da questo. As questes relativas expanso das competncias do Conselho so srias, mas no so novas. J em 1947, ao adotar a resoluo 21, relativa tutela de ilhas do Pacfico, o Conselho incluiria extensa regulao na rea de direitos humanos; em 1960, por sua vez, na sequncia do massacre de Sharpeville, o Conselho aprovou a resoluo 134, na qual reconhecia pela primeira vez que violaes de direitos humanos podem colocar em perigo a paz e a segurana internacionais12 (essa concluso seria reiterada em 1961, com a adoo da resoluo 163, relativa situao em Angola13). De forma mais relevante, questes de direitos humanos estiveram na base dos dois nicos casos de aplicao de sanes econmicas multilaterais no perodo da Guerra Fria. A presso para que o Conselho se pronunciasse mais incisivamente nessas questes partiria ento no dos seus membros permanentes, mas de pases em desenvolvimento, que apelavam para o CSNU juntar-se AGNU no repdio a Governos com polticas discriminatrias. O primeiro caso nesse sentido o da frica do Sul sob o regime de apartheid. Em maro de 1960, 69 sul-africanos negros foram mortos e mais de 180 foram feridos pela polcia na cidade de Sharpeville, durante a represso a uma manifestao pacfica contrria s assim chamadas leis de passagem, que integravam a poltica oficial de segregao racial
O pargrafo operativo (PO) 1 da resoluo 134, de 01.04.60, afirmava que a situao na Unio da frica do Sul [de assassinatos em larga escala de manifestantes pacficos contrrios discriminao racial] uma que tem levado frico internacional e, se continuar, poderia colocar em perigo a paz e a segurana internacionais. 13 A leitura conjugada de seus pargrafos preambulares (PPs) 3 e 4 evidencia o entendimento do Conselho de que a continuao da situao [de assassinatos em larga escala e de medidas severamente repressivas] em Angola uma causa real e potencial de frico internacional. A resoluo de 09.06.61.
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do pas; a reao do Conselho veio em abril daquele ano, quando, a pedido de 29 Estados-membros, aprovou a resoluo 134, instando o Governo sul-africano a abandonar o sistema de apartheid 14. O Conselho adotaria posteriormente outras resolues recomendatrias, em que chamava os Estados-membros a no fornecerem armamentos e materiais correlatos frica do Sul, ao mesmo tempo em que reiterava o apelo a Pretria para que suspendesse a aplicao da legislao de segregao racial. Foi apenas em 1977 que o Conselho tornou o embargo de armas de cumprimento obrigatrio (oportunidade em que tambm imps a proibio de cooperar com o pas no desenvolvimento de armas nucleares). O Conselho, em nenhum momento, viria a aplicar sanes abrangentes contra a frica do Sul, muito devido a interesses associados importao dos minerais estratgicos produzidos no pas; as sucessivas violaes ao embargo de armas, alm disso, impediram as sanes de alcanarem o impacto desejado. O Conselho levantou as sanes em 1994, quando a vitria do Congresso Nacional Africano de Nelson Mandela em eleies democrticas permitiu a ascenso ao poder de um governo representativo da maioria negra, marcando o fim da era de apartheid. Para Matheson, provvel que as sanes econmicas impostas unilateralmente por Estados-membros frica do Sul (como a proibio de realizao de investimentos no pas), adotadas em parte em atendimento a recomendaes do CSNU nesse sentido, tenham exercido um impacto mais significativo sobre o Governo de minoria branca do que o embargo de armas das Naes Unidas15. O segundo teve incio em 1965, quando pases africanos trouxeram ateno do Conselho a declarao unilateral de independncia da Rodsia do Sul feita pelo Governo de minoria branca de Ian Smith. O CSNU optou, em um primeiro momento, por recomendar a adoo de medidas
14 Curiosamente, do ponto de vista histrico, o CSNU comeou a tratar da situao de direitos humanos em pases especficos antes da Comisso de Direitos Humanos do ECOSOC. O primeiro instrumento ostensivo de exame de violaes macias e sistemticas pela Comisso foi o Grupo Especial de Peritos sobre a situao dos direitos humanos na frica Austral, que recebera a tarefa de investigar casos de tortura de prisioneiros na frica do Sul. O Grupo foi criado em 1967, portanto cerca de sete anos aps a adoo da resoluo 134 do CSNU. A Comisso somente viria a tratar de situaes especficas que no fossem relativas ao apartheid em 1975, com o Grupo de Trabalho Especial sobre a situao dos direitos humanos no Chile. Essas informaes constam das pginas 12 e 13 do livro Os Direitos Humanos como Tema Global de J. A. Lindgren Alves. 15 Vide as pginas 66 a 69 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making on conflict and postconflict issues after the Cold War.
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voluntrias, instando os Estados-membros a no estabelecerem relaes diplomticas, a observarem um embargo de armas e a suspenderem, na medida do possvel, as relaes comerciais com o pas. Mais de ano depois, em vista da capacidade de resistncia demonstrada pelo Governo de Ian Smith, o Conselho mudou o enfoque e adotou, pela primeira vez, sanes econmicas abrangentes e obrigatrias16. Michael Matheson comenta que, de tempos em tempos, durante os onze anos seguintes, o Conselho reiterou e ajustou essas sanes, mas foi incapaz de impedir srias violaes que mantivessem o regime de minoria vivo, particularmente por parte da frica do Sul e das colnias portuguesas adjacentes17. As sanes foram suspensas em fins de 1979, com a queda do Governo de minoria branca. No se pode subestimar de todo, contudo, o impacto que a adoo de sanes pode ter tido na poltica interna da frica do Sul e na da Rodsia do Sul (hoje Zimbbue), ao evidenciar de forma mais clara para a opinio pblica nacional a falta de legitimidade do Governo local perante a comunidade internacional. O nmero total de casos em que o Conselho assumiu a considerao de questes de direitos humanos durante a Guerra Fria, entretanto, relativamente reduzido, assim como, na verdade, era mais reduzida a prpria agenda do Conselho nesse perodo do que atualmente. A oposio Leste-Oeste traduziu-se no mbito do CSNU como um longo confronto de efeito paralisante, em que o uso recproco do veto pelas superpotncias ou a ameaa de seu uso limitava na prtica as possibilidades de interveno efetiva do Conselho aos poucos casos em que os interesses de ambas fossem convergentes ou ao menos no conflitantes. A distenso que se produziu lentamente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica ao longo da dcada de 1980 alteraria qualitativamente o funcionamento do sistema onusiano. David Malone relata que o primeiro intento de aproximao entre os membros permanentes nesse contexto ocorreu em fins de 1986, quando o Representante Permanente do Reino Unido convidou seus pares dos demais P-5 para discutir informalmente o papel do Conselho na Guerra Ir-Iraque; a iniciativa teria sido bem recebida
As sanes proibiam a importao de uma lista de produtos rodesianos, atividades de promoo comercial, o carregamento de produtos rodesianos em navios ou avies, a assistncia financeira e econmica e o fornecimento de armamentos, petrleo, avies e veculos automotores. 17 Vide as pginas 66 a 69 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making on conflict and postconflict issues after the Cold War.
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por todos, ainda que a China manifestasse, por mais algum perodo, resistncia possibilidade de os cinco pases concertarem posturas proativas. Os resultados no tardaram, ainda que tmidos de incio: estabeleceu-se um mecanismo embrionrio de concerto entre os membros permanentes, hoje bastante consolidado18. Para efeitos do Conselho, a Guerra Fria teve fim antes da dissoluo da Unio Sovitica em 1991. O verdadeiro divisor de guas no trabalho do Conselho seria a invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990. A confluncia de interesses entre os membros permanentes deixou para trs os anos de paralisia do Conselho e propiciou a aplicao rpida e efetiva de instrumentos coercitivos da Carta. Os resultados positivos obtidos geraram uma onda de otimismo com as possibilidades que se abriam para o Conselho quando a cooperao entre os membros permanentes fosse efetiva. Mesmo antes da concluso da Guerra do Golfo em 1991, operar-se-ia, sem chances de retorno, uma mudana qualitativa nos trabalhos do Conselho, ao verificar-se que as margens possveis de consenso entre os P-5 no se limitavam invaso iraquiana, permitindo que se expandisse, de maneira correspondente, a capacidade de atuao do Conselho em outros temas. O Conselho testemunha ento um incremento sem precedentes no seu volume de trabalho e, junto com isso, tambm nos casos que constituam uma ampliao de suas atribuies. Os grficos abaixo so eloquentes a esse respeito. Tabela 1 Resolues do CSNU sobre DDHH
Esse mecanismo possibilitou alcanar consenso mais facilmente para a reconduo de Javier Prez de Cuellar Secretaria-Geral das Naes Unidas em 1986, facultou ao Conselho apresentar em 1987 a Ir e Iraque proposta de cessar-fogo, monitorado por misso observadora da ONU, e possibilitou o estabelecimento em 1998 e 1989 de cinco misses de paz: a UNGOMAP, no Afeganisto; a UNIIMOG, entre Ir e Iraque; a UNAVEM I, em Angola; a UNTAG, na Nambia; e a ONUCA, na Amrica Central. Vide as pginas 4 e 5 de seu livro The UN Security Council: from the Cold War to the 21st century.
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Esto contabilizadas, nos quadros supra, na condio de resolues do CSNU sobre DH, apenas as resolues que contm meno expresso direitos humanos em seu texto e as relativas aos Tribunais Criminais Especiais para Ruanda e a antiga Iugoslvia (em razo de seu mandato, que o de julgar, entre outros casos, violaes graves dos DDHH). Um primeiro critrio de anlise o nmero total de resolues aprovadas em cada ano pelo Conselho. A Guerra do Golfo propiciaria um aumento de 85% no nmero de resolues aprovadas no espao de no mais de um ano: das 20 resolues aprovadas em 1989 passou-se para 37 em 1990. De l as cifras cresceriam exponencialmente, at alcanar o nmero recorde de 93 resolues em 1993. A srie histrica mostra de forma clara que os efeitos da expanso da agenda do Conselho no perodo ps-invaso do Kuwait se mostraram mais duradouros do que o otimismo gerado pela vitria na Guerra do Golfo: o volume do trabalho do Conselho em momento algum voltou a aproximar-se dos nmeros pr-1990. O fato que o Conselho saltou da mdia de 18,5 resolues adotadas por ano na dcada de 1980 para a de 63,8 nos anos 90, permanecendo em 63,7 neste incio de sculo (2000-08). De maior interesse para esta tese a evoluo do nmero das resolues adotadas pelo Conselho que tratavam de questes de direitos humanos. A primeira concluso que salta aos olhos que o perodo
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imediatamente posterior Guerra do Golfo proporcionou um aumento do nmero absoluto de resolues com essa meno: entre 1992 e 1993, foram aprovadas tantas resolues com referncia aos direitos humanos quanto no perodo de 1980 a 1991. Em termos relativos, no entanto, as citaes a direitos humanos permaneceram pouco numerosas, em vista do aumento mais do que proporcional do nmero total de resolues adotadas (as cinco resolues aprovadas em 1992 representavam, perante o conjunto do trabalho do Conselho naquele ano, um percentual inferior ao da nica resoluo adotada nessa matria em 1987, por exemplo). A verdadeira mudana de atitude do Conselho em relao aos temas de direitos humanos pareceria ocorrer recentemente em 1995, quando o nmero de resolues com referncias expressas sobe para 20, correspondendo a mais de 30% do total aprovado naquele ano. Algumas ressalvas metodolgicas impem-se, no entanto. Um nmero significativo de resolues do Conselho, tanto anteriores como posteriores ao fim da Guerra Fria, trata de questes correlatas aos direitos humanos sem mencionar a expresso direitos humanos19. So resolues sobre monitoramento de eleies, promoo da democracia, reforma do Poder Judicirio, combate a polticas raciais segregacionistas, proteo a civis, preocupao com a situao de grupos vulnerveis como crianas e mulheres. Se forem contabilizadas, os nmeros de todos os grficos supra teriam de ser revisados para cima. Isso no alteraria de modo geral as tendncias expostas nos grficos, com uma exceo notvel o perodo entre 1991 e 1994. Nesses anos, multiplicaram-se as resolues que faziam meno s preocupaes do Conselho com violaes do direito internacional humanitrio, com os fluxos de refugiados e deslocados internos e com o sofrimento em larga escala da populao civil. Todos esses elementos seriam apresentados nos anos seguintes de forma associada com os direitos humanos ou diretamente sob o seu guarda-chuva. A tendncia de expanso acentuada dos trabalhos do Conselho nessa rea, portanto, tambm parece datar de perto da Guerra do Golfo. Por alguma razo, no entanto, o Conselho perdeu a inibio de chamar os direitos humanos pelo nome somente em 1995.
Entende-se, para efeitos desta tese, como tema de direitos humanos, todo aquele diretamente relacionado com o gozo dos direitos civis, culturais, econmicos, polticos e sociais estabelecidos na Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada pela AGNU em 1948, e nos demais instrumentos aprovados pelas Naes Unidas nessa rea, em particular os Pactos Internacionais de 1966.
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Um segundo fenmeno que passa despercebido nas estatsticas supra o grau de insero das questes de direitos humanos na agenda do Conselho do ponto de vista geogrfico. Na dcada de 1980, a anlise de direitos humanos estava centrada em um nico pas: a frica do Sul, sob o regime do apartheid. De 1980 a 1988, apenas uma resoluo que aludia aos direitos humanos no se referia situao interna da frica do Sul20. De l para c, a consolidao dos temas de direitos humanos na agenda do Conselho mede-se tambm pela crescente diversificao dos casos analisados sob o seu prisma. No ano de 2008, dos 21 pases, territrios ou sub-regies considerados pelo Conselho, 12 foram objeto de resolues que abordavam explicitamente questes de direitos humanos. Algumas concluses devem ser extradas desses nmeros. A considerao dos temas de direitos humanos no mbito do Conselho parece, para todos os efeitos prticos, consolidada. O patrimnio de resolues adotadas pelo Conselho de 1990 a 2008, abrangendo apenas as que fazem aluso expresso direitos humanos ou a Tribunais Criminais Especiais, alcana o nmero por si s significativo de 312, correspondente a 22,33% do total do perodo. De outra parte, os temas de DDHH tm ocupado de forma consistente uma parcela relativamente grande do trabalho do Conselho desde pelo menos 1995 e a evoluo recente no mostra sinais de que essa tendncia possa vir a reverter-se no curto prazo. Para o agente diplomtico brasileiro nas Naes Unidas, a expanso das atribuies do Conselho na rea de direitos humanos representa tanto uma fonte permanente de riscos para o bom funcionamento da ONU como um fato incontornvel da nova realidade internacional. A tarefa que lhe incumbe, em particular quando o Brasil for membro do Conselho, a de ajudar na busca de alternativas para redirecionar o debate nessa matria, propiciando o atendimento s demandas contemporneas da promoo e proteo dos direitos humanos sem causar dano ao equilbrio de poderes dentro do sistema ONU. Esta tese uma tentativa de contribuir para tanto. Para isso procuraremos antes compreender de que modo e com quais resultados o Conselho tem atuado na rea de direitos humanos. Exploraremos tambm as motivaes de alguns dos principais atores do
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Era a de nmero 605, de 1987, relativa a Israel.
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CSNU. Ao final, delinearemos propostas de curso de ao para debate. Para comear, examinaremos as bases jurdicas e polticas com que o Conselho procedeu a expandir suas competncias.
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Captulo 2 Fundamentos Tericos
2.1. Relao entre Segurana Internacional e Direitos Humanos A questo que nos ocupa no saber como os direitos humanos entraram nas deliberaes do Conselho de Segurana. Desde sua criao, o CSNU est obrigado, no exerccio de suas funes, a levar em conta as questes de direitos humanos como um elemento de anlise, seja quando constiturem um elemento de relevo para a compreenso das circunstncias de um conflito especfico, seja porque exigncia da Carta que as decises do Conselho relativas soluo de controvrsias e situaes que possam levar violao da paz sejam tomadas em conformidade com os princpios do direito internacional, do qual, por certo, fazem parte os direitos humanos (vide o Artigo 1, inciso 1). Para alm da Carta das Naes Unidas, no entanto, pelo menos mais dois instrumentos internacionais estabelecem meios institucionais de tratamento dos temas de direitos humanos pelo CSNU: a) a Conveno para a Preveno e Punio do Crime de Genocdio, de 1948, faculta s suas Partes Contratantes, por meio de seu Artigo VIII, instar os rgos competentes das Naes Unidas (inclusive, portanto, o CSNU) a prevenir e suprimir atos de genocdio e b) o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (TPI), de 1998, permite ao Conselho, em seu Artigo 13, remeter casos de genocdio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade considerao do Promotor do Tribunal.
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A questo que se impe aqui outra: determinar como o Conselho passou a exercer uma funo prescritiva na rea de direitos humanos. Obstculos institucionais para a aproximao dos dois temas no faltaram. A ordem dos dispositivos da Carta pareceria configurar a criao de universos quase paralelos para o tratamento de ambos: a abordagem deles estava a princpio destinada a no se cruzar em praticamente nenhuma instncia institucional onusiana. A paz e a segurana internacionais so incorporadas aos Propsitos e Princpios das Naes Unidas no Artigo 1, inciso 1; os direitos humanos, no Artigo 1, inciso 3. As questes de paz e segurana internacionais so abordadas de maneira central nos Captulos V, VI, VII e VIII; as de direitos humanos, nos Captulos IX e X. O nico ponto de contato entre eles estava no Captulo XII, cujo Artigo 76, ao estabelecer os objetivos bsicos do sistema de tutela21, inclua tanto a promoo da paz e segurana internacionais como o encorajamento ao respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; o Conselho de Tutela, no entanto, est desativado h muito tempo. De resto, a Carta confia o tratamento dos temas de paz e segurana internacionais ao CSNU; quanto aos direitos humanos, solicita que o Conselho Econmico e Social estabelea uma comisso funcional para trat-los (seria a Comisso de Direitos Humanos, criada em 1947 e substituda em 2006 pelo atual Conselho de Direitos Humanos). Mesmo no mbito da Assembleia Geral, que recebera pelo Artigo 10 a competncia para discutir quaisquer matrias dentro do escopo da Carta ou das atribuies de outros rgos das Naes Unidas, o tratamento dos temas era bifurcado desde a origem: os temas de paz e segurana internacionais pertencem I Comisso, os de direitos humanos, III Comisso. Apesar disso, os temas cruzaram-se, por vrias vezes, com frequncia crescente e em mais de um rgo. 2.1.1. O princpio da no interveno Muitos consideram que o principal obstculo institucional superado ou contornado pelo Conselho para atuar de forma prescritiva na rea de direitos humanos no reside na distribuio de competncias entre os rgos das Naes Unidas, mas sim nos prprios limites de ao impostos
Entenda-se por tutela, no sentido do Artigo 75 da Carta, a administrao e fiscalizao de territrios colocados sob a autoridade das Naes Unidas por meio de acordos especficos.
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pela Carta Organizao. Uma das principais regras de autolimitao dos poderes das Naes Unidas o princpio da no interveno. A redao que lhe dada pelo Artigo 2, pargrafo 7, da Carta, a de que nenhuma disposio da presente Carta autoriza as Naes Unidas a intervir em assuntos que digam respeito essencialmente competncia nacional de um Estado nem obriga os Membros a submeter assuntos desse gnero a um procedimento de soluo nos termos da presente Carta (...). No caso do CSNU, o princpio de no interveno constitui obstculo de alcance apenas parcial, dado que a parte final do mesmo pargrafo 7 ressalva que esse princpio no compromete a aplicao das medidas coercitivas previstas no Captulo VII. A linguagem inerente aos instrumentos internacionais de direitos humanos, ao confiar aos Estados a responsabilidade primria pela observncia dos direitos neles reconhecidos, aponta a uma forte dimenso de jurisdio interna em seu contedo e abre em princpio a possibilidade de invocao do princpio da no interveno, seja contra o Conselho, seja contra outro rgo da ONU. A prpria Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH), em seu sexto pargrafo preambular, por exemplo, reconhece implicitamente o papel dos Estados ao referir que o compromisso de alcanar a promoo do respeito universal aos direitos humanos no foi assumido por outros que no os Estados-membros; alm disso, o temrio da DUDH reporta-se fundamentalmente ou a questes jurdicas tradicionalmente reguladas pelo direito interno dos Estados-membros ou a obrigaes que usualmente diziam respeito a suas polticas pblicas nacionais; nada h no seu texto que desfavorea a viso de que so do Estado os deveres que correspondem a cada direito individual. A redao dos Pactos Internacionais parece corroborar esse entendimento: o Artigo 2 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (PIDCP) d a cada Estado Parte a obrigao de respeitar e assegurar a todos os indivduos dentro de seu territrio e sujeitos sua jurisdio os direitos reconhecidos no presente Pacto (...); por sua vez, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), em seu Artigo 2, fala do compromisso de cada Estado Parte de tomar passos (...) com vistas a alcanar progressivamente a plena realizao dos direitos reconhecidos no presente Pacto (...). Se tomado stricto sensu, o princpio do Artigo 2, pargrafo 7, poderia ser lido como uma permisso aos Estados para no submeter considerao
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multilateral o estado da observncia dos DDHH em seu territrio ou de aceitar medidas que dissessem respeito a isso, exceo feita, como previsto no mesmo Artigo, ao cumprimento de eventuais medidas coercitivas impostas pelo CSNU. Mesmo em uma primeira leitura, no entanto, o princpio da no interveno sofre limitaes na rea de direitos humanos. Em primeiro lugar, deve ser analisado em conjuno com o inovador carter internacional que a Carta atribui a essa rea. A Carta faz a proteo e a promoo dos direitos humanos extrapolarem a considerao que lhes era comumente dada no mbito nacional at ento, ao torn-la um dos Propsitos e Princpios das Naes Unidas e ao garantir ONU o direito de fazer recomendaes e de tratar do tema em um de seus rgos assessores. A aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos afastava qualquer margem de dvida de que a questo dos direitos humanos no seria de competncia exclusivamente interna: se era verdade que a responsabilidade pela observncia dos padres de direitos humanos recaa primariamente no mbito nacional, a definio dos padres a serem seguidos pelos Estados era feita primordialmente na esfera internacional. A aplicao do princpio de no interveno na rea de direitos humanos por muito tempo foi objeto de tenso no sistema onusiano, a rigor mesmo antes de sua constituio. A origem dessa tenso facilmente localizvel do ponto de vista histrico, uma vez que a ONU foi construda sobre os traumas causados no somente pela II Guerra Mundial de forma geral, mas tambm, em particular, pelo Holocausto. Carrillo Salcedo registra a respeito a posio da Delegao do Chile na Conferncia de So Francisco em 1945, que houve por bem pr de manifesto que era necessrio reduzir o que tradicionalmente se chamava jurisdio interna dos Estados, porque existiam problemas de ordem interna, tais como as violaes das liberdades essenciais do ser humano, que deviam ser investigados pela Organizao mundial porque podem colocar em perigo a paz entre as naes22. Segundo relato de Gilbert Guillaume, declarao de igual teor teria sido feita pela Delegao da Frana, para quem a reserva de competncia nacional no poderia ser invocada quando a violao manifesta das liberdades essenciais e dos
Vide a pgina 40 do livro Soberana de los Estados y Derechos Humanos en Derecho Internacional Contemporneo.
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direitos humanos constitui por ela prpria uma ameaa suscetvel de comprometer a paz23. A aludida tenso gerou por dcadas um impulso constante de redefinio das fronteiras da competncia interna dos Estados na sua relao com a ONU na rea de direitos humanos. No se trata aqui, esclarea-se, de um caso de desvirtuao de princpio, mas sim de um desdobramento natural do processo de construo do sistema jurdico onusiano. Como havia opinado a Corte Permanente de Justia Internacional em 1923, ao emitir parecer consultivo sobre os decretos de nacionalidade promulgados na Tunsia e no Marrocos, a questo de saber se uma determinada matria entra ou no no domnio exclusivo de um Estado essencialmente relativa: ela depende do desenvolvimento das relaes internacionais24. No surpreende, por isso, que a evoluo do sistema das Naes Unidas nas dcadas seguintes tenha sido pautada por solues de compromisso entre as consideraes inerentes situao dos direitos humanos em todo o mundo e as relativas ao respeito ao princpio da no interveno. As solues encontradas permitiram que ambas as questes se acomodassem mutuamente em cada momento; vistas retrospectivamente, apontam a uma tendncia histrica de eroso do rol de assuntos de competncia essencialmente nacional. Uma forma de acomodao encontrada foi a criao de mecanismos institucionais por meio dos quais os Estados pudessem livremente assentir em submeter considerao multilateral questes de seu mbito interno. O primeiro exemplo data j de 1948, quando da aprovao pela Assembleia Geral do texto da Conveno para a Preveno e Punio do Crime de Genocdio. Em seu Artigo 6, a Conveno faculta que os acusados de genocdio sejam julgados por tribunal penal internacional, no caso de as Partes Contratantes envolvidas terem aceitado sua jurisdio. Alm disso, como visto no item 2.1 supra, o Artigo 8 da Conveno autoriza suas Partes Contratantes a instar os rgos competentes a tomar as aes previstas na Carta das Naes Unidas que eles considerarem apropriadas para a preveno ou supresso dos atos de genocdio ou
Vide a pgina 144 de seus comentrios ao Artigo 2, pargrafo 7, da Carta no livro La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet. 24 Citao de Gilbert Guillaume. Vide a pgina 152 de seus comentrios ao Artigo 2. Pargrafo 7, da Carta La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
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de quaisquer dos outros atos enumerados no Artigo 325. Ainda que a Conveno silencie sobre que rgos podem ser acionados e quais formas de cooperao podem ser solicitadas, esses dois Artigos abriram vias institucionais inovadoras para que casos (que a prpria Conveno julgava como primariamente de competncia interna) pudessem ser tratados em foros internacionais, inclusive, com destaque no CSNU. Existem outros exemplos. O PIDCP e todas as Convenes aprovadas pela AGNU na rea de direitos humanos definiram mecanismos de monitoramento da implementao dos respectivos instrumentos, na forma de comits de peritos que analisam os relatrios elaborados pelos Estados Parte acerca tanto das medidas tomadas para dar efeito aos direitos neles estabelecidos como do progresso alcanado na sua implementao. Exceo que confirma que a regra fora criada pelo Conselho Econmico e Social, o qual, em face da ausncia de dispositivo no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais que tratasse de mecanismo de monitoramento, estabeleceu, por meio de sua resoluo 1985/15, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, rgo de peritos que velaria pela implementao do PIDESC de forma semelhante dos demais instrumentos. Em qualquer desses casos, o exerccio do monitoramento pelos rgos de peritos dava-se com base no assentimento dos Estados, por supor a prvia ratificao dos respectivos instrumentos por seus Governos. Outros casos h em que o consentimento dado pelos Estados menos claro. As Naes Unidas desenvolveram ao longo de dcadas um conjunto de instrumentos intrusivos para monitorar a promoo e proteo aos direitos humanos em todo o mundo, de modo a contribuir para o bom desempenho das funes da Comisso (hoje, do Conselho) de Direitos Humanos: trata-se do trabalho realizado pelos chamados Procedimentos Especiais, grupo composto pelos Relatores Especiais e Peritos Independentes da CDH e pelos Representantes Especiais do SGNU, todos criados por decises tomadas pelos Estados nos respectivos mbitos institucionais. Os Procedimentos Especiais esto em geral autorizados a levantar informaes de qualquer fonte sobre a situao do respeito aos direitos humanos em pases especficos e a
25 Os outros atos a que fazia referncia o Artigo 3 so a conspirao para cometer genocdio, o incitamento pblico direto para a prtica do genocdio, a tentativa de prtica de genocdio e a cumplicidade na execuo do genocdio.
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public-las, junto com suas recomendaes, em seus relatrios anuais, sem necessitar do aval dos Governos em questo para tanto; de toda forma, apresentam suas concluses em nome prprio e no do rgo a que pertencem, nem da Secretaria das Naes Unidas. Esto habilitados igualmente a realizar misses de investigao a pases especficos; para esses casos, contudo, precisaro da prvia concordncia dos Governos envolvidos, manifestada seja por meio de uma comunicao especfica ao Procedimento Especial interessado, seja pela apresentao ao Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos (EACDH) de um convite permanente, extensvel a todos os Procedimentos Especiais26. Lindgren Alves sustenta que essa forma de monitoramento no fere o respeito soberania dos Estados-membros porque, em todos esses mecanismos, (...) a atuao internacional no ultrapassa o nvel de observao e de recomendaes. Resguarda-se, assim, a soberania nacional, cabendo ao discernimento dos Governos as decises de responder s indagaes, acolher as recomendaes (...)27. Existem, por fim, expedientes da rea de direitos humanos que por anos alimentaram polmica sobre o grau de sua compatibilidade com o princpio da no interveno. A importncia crescente assumida pelos temas de direitos humanos no mbito internacional fez as Naes Unidas dotarem-se progressivamente de mecanismos institucionais para denunciar casos de violaes graves e sistemticas, fazendo crticas pblicas aos Governos por eles responsveis. O primeiro instrumento adotado nessa rea foi o procedimento para lidar com comunicaes relativas a violaes de direitos humanos e liberdades fundamentais, criado pelo Conselho Econmico e Social em sua resoluo 1503, de 27.05.70; encontra-se ainda hoje em vigor na forma que lhe foi dada pela resoluo 5/1 do Conselho de Direitos Humanos. O procedimento resume-se atualmente na considerao, de forma confidencial, de comunicaes de indivduos recebidas pelas Naes Unidas com denncias de violaes graves e sistemticas de DDHH28.
26 Recorde-se que o Brasil apresentou convite permanente aos Procedimentos Especiais em dezembro de 2001. 27 Vide as pginas 37 a 39 de seu livro Os Direitos Humanos como Tema Global. 28 As comunicaes so analisadas primeiro por um grupo de cinco peritos do Comit Consultivo do Conselho de Direitos Humanos (o Grupo de Trabalho de Comunicaes), depois por um grupo de cinco delegados governamentais em representao de todas as regies do globo (o Grupo de Trabalho de Situaes) e, por fim, no plenrio do Conselho de Direitos Humanos em sesso
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O uso desse procedimento encontra-se em franca decadncia, devido possibilidade, em vigor desde 1975, de os Estados interessados apresentarem denncias de violaes graves e sistemticas dos direitos humanos em um pas especfico para discusso diretamente no plenrio do Conselho de Direitos Humanos ou na III Comisso da AGNU ambos os rgos contam com item de agenda separado para a considerao dessas questes. Nos dois casos, o resultado final das deliberaes pode ser a aprovao de uma resoluo condenatria, pela qual usualmente uma maioria de delegaes votantes logra a aprovao de uma lista de crticas e de recomendaes em relao situao dos direitos humanos no territrio do pas em tela. Ainda que resolues desse tipo sejam desprovidas de carter jurdico vinculante, seu impacto poltico pode ser significativo mediante a reduo da legitimidade do Governo nacional aos olhos da comunidade internacional ou de seu prprio pblico interno. No se trata aqui de discutir a pertinncia ou no da aprovao de resolues sobre pases especficos do ponto de vista da defesa dos direitos humanos em escala global, mas sim sua compatibilidade ou no com o princpio da no interveno. Tanto a criao do mecanismo confidencial da resoluo 1503 como a incluso em agenda da considerao pblica dos casos de violao grave e sistemtica foram decises tomadas pelos Estados-membros; esse fato no garantiria por si que se tivesse respeitado o princpio do Artigo 2, pargrafo 7, uma vez que os Estados que se opunham discusso das acusaes poderiam ter votado contra a criao desses mecanismos ou no estar representados no rgo que tomara a deciso (como no caso do ECOSOC ou da Comisso, hoje Conselho, de Direitos Humanos). Chama a ateno, contudo, que no h registro de que houvesse sido submetida considerao dos Estados-membros qualquer proposta formal de descontinuao dos referidos mecanismos (ou seja, nem para a revogao da resoluo 1503 do ECOSOC ou dos pargrafos correspondentes da resoluo 5/1 do Conselho de Direitos Humanos, nem para a retirada do item da agenda das sesses do CDH ou da III Comisso). Apesar do inegvel desconforto com que diversas delegaes de pases em desenvolvimento viam esses mecanismos, expresso e reiterado ao longo dos anos em muitos discursos pblicos de
secreta; se, no dilogo que for mantido com o Governo do pas visado no plenrio, verificar-se que procedem as acusaes, esse pas pode ser punido mediante o encerramento da discusso a respeito em sesso fechada e sua reabertura em sesso aberta.
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seus representantes, elas lhes davam seu consentimento tcito na medida em que no requeriam formalmente sua interrupo. Houve, certo, tentativas de impor condies restritivas apresentao de projetos de resoluo sobre a situao dos direitos humanos em pases especficos, mas foram de limitado sucesso29. Essa aparente contradio explica-se pela importncia de que as questes de DDHH se revestiam para a opinio pblica internacional, o que provavelmente imporia aos Estados que solicitassem a interrupo desses mecanismos custos polticos maiores (por serem vistos como acobertando violadores dos direitos humanos) do que aqueles com os quais arcariam se ditos mecanismos fossem mantidos. De toda forma, a discusso sobre a compatibilidade entre os mecanismos intrusivos de monitoramento dos direitos humanos criados pelas Naes Unidas e o princpio de no interveno da Carta foi, em princpio, encerrada na Segunda Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena de 14 a 25 de junho de 1993. A Declarao e o Programa de Ao aprovados ao cabo da Conferncia contm, em seu pargrafo operativo 4, a afirmao de que (...) a promoo e proteo de todos os direitos humanos uma preocupao legtima da comunidade internacional. Os rgos e agncias especializadas relacionados com direitos humanos deveriam, portanto, continuar a aumentar a coordenao de suas atividades com base na aplicao objetiva e consistente dos instrumentos internacionais de direitos humanos30. O reconhecimento da legitimidade da preocupao internacional com os direitos humanos teve, entre outras, a consequncia de impor uma reinterpretao ao Artigo 2, pargrafo 7, da Carta, luz da qual no mais aceitvel invocar o
O caso mais ilustrativo da ausncia de solicitao formal de interrupo dos mecanismos o processo negociador que conduziu consolidao institucional do Conselho de Direitos Humanos em junho de 2007. Nesse momento, a delegao da China props que a adoo desse tipo de resoluo dependesse de uma maioria qualificada; ao final, aprovou-se na resoluo 5/1 do CDH apenas que os proponentes dos projetos tero a responsabilidade de assegurar a base de apoio mais ampla possvel para suas iniciativas antes de elas serem levadas votao. O prprio CDH interpreta a expresso base de apoio mais ampla possvel como significando preferencialmente 15 membros; a escolha do termo preferencialmente indica que a exigncia de 15 copatrocinadores membros (nmero que, de resto, representa menos de um tero da composio total do CDH) no constitui uma condio sine qua non para a apreciao do projeto. Vide, a respeito, o pargrafo 117, inciso (d), da resoluo 5/1 do Conselho de Direitos Humanos, na pgina http://ap.ohchr.org/documents/E/HRC/resolutions/A_HRC_RES_5_1.doc da internet. 30 A ntegra do texto da Declarao e do Programa de Ao de Viena pode ser obtida na pgina www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.En?OpenDocument da internet.
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princpio da no interveno para impedir a considerao da situao dos direitos humanos em um pas determinado no mbito das Naes Unidas. Tornam-se insubsistentes, ao menos a partir de ento, os questionamentos sobre a possibilidade institucional de serem emitidas condenaes a pases especficos, por exemplo. (Isso no implica, obviamente, que no se possa questionar a pertinncia poltica de aprovar ou no propostas especficas de resoluo sobre pases, em funo das condies que se verificarem no terreno ou de outras circunstncias que afetarem a substncia das deliberaes). Os resultados da Conferncia de Viena consagram a competncia das Naes Unidas como um todo para considerar e, em decorrncia, adotar medidas para promover a observncia dos direitos humanos, o que no significa dizer que esse reconhecimento seja extensvel de igual maneira a todos os seus rgos. Para cada um deles, seguem vigentes e inalteradas as regras que fixam suas atribuies e seus mtodos de trabalho; nada mais natural, na verdade, que os temas de direitos humanos sejam tratados pelos rgos com mandato da Carta para tanto: a Comisso hoje o Conselho de Direitos Humanos ou a Terceira Comisso, em princpio. Nesse contexto, se bem verdade que o princpio de no interveno no mais serve de obstculo institucional para as Naes Unidas, isso no responde pergunta de como o Conselho de Segurana passou a exercer funo prescritiva na rea de direitos humanos. Essa pergunta ganha agora nova forma: quais elementos dariam competncia ao CSNU para tratar de direitos humanos? 2.1.2 A competncia institucional do CSNU para os temas de direitos humanos A flexibilidade que o Conselho encontraria para atuar proativamente na rea de direitos humanos parece residir no no conceito ou na prtica dos DDHH, mas sim no de um elemento chave de suas prprias atribuies institucionais: o da ameaa paz. O Artigo 39 da Carta prev que o Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer ameaa paz, violao da paz ou ato de agresso e far recomendaes ou decidir quais medidas sero tomadas de acordo com os Artigos 41 e 42 para manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais. Ainda que conceitualmente distintos, os termos violao da paz e ato de agresso
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referem-se ocorrncia de atos de hostilidade e poderiam relacionar-se em certa medida com os temas de direitos humanos, sob o ngulo do impacto humanitrio que o conflito em questo pudesse causar. De maior interesse para efeitos desta anlise a noo de ameaa paz. A Carta no traz uma definio de seu contedo, nem estipula parmetros para a determinao de sua ocorrncia. Tampouco h jurisprudncia internacional que limite o significado da expresso. A prpria exceo prevista ao final do Artigo 2, pargrafo 7, da Carta impossibilita que escapem da determinao como ameaa paz mesmo os temas de competncia essencialmente nacional. A Carta faculta assim que ameaa paz seja aquilo que o Conselho julgar, caso a caso, como sendo uma ameaa paz, sem outros limites que sejam impostos aos membros do Conselho nesse exerccio que no as consideraes inerentes ao caso e ao momento. Grard Cohen Jonathan caracteriza a incluso da frmula ameaa paz no Artigo 39 como um ato consciente dos redatores da Carta, pelo qual definiram de maneira indeterminada o campo de atuao do Conselho; em suas palavras, a expresso ameaa paz pode remeter a
um conflito entre Estados tanto quanto uma situao interna muito grave que ameace a paz porque pode esperar-se que ela tenha repercusses internacionais. Ainda convm observar que seria vo querer definir com exatido o que se entende por repercusses internacionais. Mesmo no caso em que um conflito se limite perfeitamente ao interior de um Estado visado, e em que os esforos de justificao em funo da tenso internacional estejam longe de serem convincentes, nada impede a maioria do Conselho de julgar que h uma ameaa contra a paz (...)31.
O carter aberto do mandato do Conselho corroborado pelo Artigo 34 da Carta. Saindo do campo da aplicao de medidas coercitivas para o da soluo pacfica de controvrsias, a Carta assegura ao Conselho a faculdade de investigar qualquer disputa, ou qualquer situao que poderia levar a uma frico internacional ou dar origem a uma disputa, de modo a determinar se a continuao da disputa ou da situao provavelmente colocar em perigo a manuteno da paz e da segurana internacionais. A sucesso de clusulas de contedo aberto no Artigo 34 (qualquer disputa, qualquer situao que poderia levar a uma frico
Vide seus comentrios ao Artigo 39 da Carta na pgina 655 do livro La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
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internacional, qualquer situao que poderia [...] dar origem a uma disputa) dificulta imaginar algum tema que esteja a priori afastado do seu mbito de aplicao. Esse entendimento compartilhado por Tabrizi Ben Salah, para quem do Artigo 34 resulta em favor do Conselho um amplo poder de conhecer qualquer situao ou qualquer disputa sem que seja necessrio que eles estejam ameaando a paz no mundo32. A anlise que ambos fazem dos Artigos 34 e 39 vai ao encontro da descrio que oferece Antonio Patriota a respeito do trabalho do Conselho; para ele, o modus operandi do CSNU escapa a mecanismos independentes de controle e se autolegitima a cada reinterpretao de seu mandato com a criao de novos precedentes33. A adoo de um conceito aberto de ameaa paz tem certamente a vantagem sistmica de garantir flexibilidade suficiente para um aggiornamento constante do Conselho em face da imprevisibilidade dos rumos que assumir a evoluo das causas e formas de conflito no cenrio internacional. O preo institucional associado a essa flexibilidade, no entanto, a abertura de rol quase infindvel de possibilidades de interveno do Conselho nos temas que forem de sua escolha. No h margem razovel de dvida de que seja legal perante a Carta o tratamento de temas de direitos humanos pelo Conselho, quando ele determinar que os casos que lhes servem de ensejo constituem ameaas paz. Patriota suscita a interessante questo da autolegitimao do Conselho. Se a questo da legalidade da atuao do CSNU em direitos humanos est, em princpio, resolvida desde sempre pela natureza do mandato que lhe d a Carta, a questo da legitimidade do tratamento dos temas de DDHH por parte do Conselho parece ter respostas menos claras. A determinao do ponto at o qual a comunidade internacional apoiar efetivamente as decises que o CSNU tomar em matria de direitos humanos depender no da consistncia jurdica da forma como elas foram tomadas, mas de seu significado poltico: do impacto mais ou menos positivo que tiver sobre a situao no terreno e de sua repercusso nas relaes internacionais. Ao avanar em novas formas e reas de atuao, como o caso de DDHH, o Conselho renova sua legitimidade
Vide seus comentrios ao Artigo 34 da Carta nas pginas 578 e 579 do livro La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet. 33 Vide a pgina 28 de seu livro O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva.
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perante o conjunto dos Estados-membros com base nos objetivos a que se prope e na medida dos resultados que alcana, em processo por definio permanentemente inconcluso. 2.1.3. Razes para a expanso das competncias do Conselho Resolvida em princpio a questo da legalidade da atuao do CSNU na rea de direitos humanos, resta saber as razes que o motivam a avanar nessa rea. Passando da dimenso jurdica para a poltica, no custa imaginar que a dinmica de trabalho do Conselho, em que interesses nacionais e injunes polticas variveis (como a evoluo da opinio pblica internacional) podem exercer papel de relevo no processo de tomada de deciso, faa com que cada caso seja tratado separadamente e que as solues para ele encontradas no constituam necessariamente precedentes para outros similares que surjam no futuro. Isso no impede que se verifiquem tendncias nos resultados do labor do Conselho, como o caso, como vimos na Introduo, da prpria tendncia de expanso do tratamento das questes de direitos humanos no mbito do CSNU, de maneira mais do que proporcional ao incremento do volume total de seu trabalho. Uma possvel razo que se impe anlise nessa rea so as demandas externas ao CSNU. Ao menos dois conjuntos de demandas externas destacam-se nesse contexto: um o recebido de rgos da sociedade civil estudaremos esse caso em maior detalhe no item 4 abaixo; o segundo conjunto (e talvez mais central) o de demandas institucionais, ou seja, as solicitaes reiteradas e por vezes incisivas que surgem no interior das prprias Naes Unidas para que o Conselho amplie sua atuao na rea de direitos humanos. Uma clara fonte de demandas a esse respeito tem sido a Secretaria, com base na compreenso que mantm em cada momento sobre a evoluo das ameaas segurana coletiva. Vejamos manifestaes dos trs ltimos Secretrios Gerais sobre o tema. 2.1.3.1 Boutros Boutros-Ghali: Uma Agenda para a Paz Uma tentativa abrangente, sofisticada e altamente polmica de redefinir o potencial de ao e as carncias do sistema de segurana coletiva em vista do quadro engendrado com a aproximao entre os
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P-5 nos primeiros anos do perodo ps-Guerra Fria foi apresentada pelo Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali em junho de 1992 com seu relatrio Uma Agenda para a Paz: diplomacia preventiva, estabelecimento da paz e manuteno da paz34, dirigido simultaneamente ao Conselho de Segurana e Assembleia Geral. Ainda que a notoriedade do relatrio derive centralmente das propostas contidas para os temas de estabelecimento e manuteno da paz35, seu texto contm uma menos comentada, mas no menos interessante seo introdutria, intitulada O Contexto Cambiante, em que Boutros-Ghali esboa sua viso sobre o rol de ameaas emergentes paz e segurana internacionais naquele contexto histrico. Eis algumas partes de sua anlise:
11. (...) Ao mesmo tempo, contudo, o sentimento nacional e a reivindicao de soberania afirmam-se aqui e ali com um vigor renovado e a coeso dos Estados ameaada por violentas lutas tnicas, religiosas, sociais, culturais ou lingsticas. A paz social ameaada, por um lado, pelo ressurgimento da discriminao e da excluso e, por outro, por atos de terrorismo que visam minar a evoluo e a mudana por meios democrticos. 12. O conceito de paz fcil de compreender; o da segurana internacional menos, pois tendncias contraditrias atravessam-no. De um lado, as principais potncias nucleares comearam a negociar acordos de reduo de armamentos; de outro, a proliferao das armas de destruio em massa ameaa intensificar-se enquanto as armas convencionais continuam a ser acumuladas em muitos lugares do mundo. Enquanto o racismo reconhecido como a fora destrutiva que e o apartheid est sendo desmantelado, novas tenses raciais surgem e encontram expresso na violncia. O progresso tecnolgico transforma as condies de existncia e aumenta a expectativa de vida em todas as regies do mundo. (...) Mas o progresso tambm traz novos riscos para a estabilidade: danos ecolgicos, desestruturao da famlia e da vida comunitria, maior intruso na vida do indivduo e no exerccio de seus direitos. 13. No podemos tolerar que essa nova dimenso da insegurana faa esquecer os problemas devastadores que continuam a causar o crescimento demogrfico descontrolado, o peso esmagador da dvida, as barreiras comerciais, a droga e a
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O relatrio consta do documento A/47/277 e S/24111, de 17.06.92. Exemplos de suas propostas para temas de estabelecimento e manuteno da paz so a disponibilizao em carter permanente de foras armadas dos Estados-membros para o CSNU e sua insinuao de que, no futuro, o envio de misses de manuteno da paz poderia prescindir da prvia autorizao dos Governos envolvidos.
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disparidade crescente entre ricos e pobres. Pobreza, doena, fome, opresso e desespero abundam, como o demonstram 17 milhes de refugiados, 20 milhes de deslocados internos e migraes nacionais e internacionais em massa. Esses problemas, que so simultaneamente fonte e conseqncia dos conflitos, exigem que a ateno que lhes d a ONU no diminua e que os esforos que ela lhes consagra constituam absoluta prioridade. A porosidade da camada de oznio poderia representar uma ameaa mais sria a uma populao exposta do que um exrcito inimigo. A seca e a doena podem dizimar to impiedosamente quanto as armas de guerra. Assim, neste momento de oportunidades renovadas, os esforos da Organizao para construir a paz, a estabilidade e a segurana devem abranger assuntos para alm das ameaas militares a fim de superar as lutas e as guerras que caracterizaram o passado (...).
Boutros-Ghali deixa totalmente para trs a perspectiva de que as ameaas surgem exclusivamente do choque de interesses entre Estados. Alis, o termo conflito no parece ser usado em nenhum trecho dessa citao em referncia exclusiva a uma violao da paz ou ato de agresso entre Estados. Deduz-se da natureza das ameaas que expe que os conflitos que mais o preocupam so os nacionais. Pois a nova dimenso da insegurana que ele cita (muito antes do genocdio de Ruanda ou da Guerra do Kossovo, seja dito) composta fundamentalmente por problemas internos, em muitos casos comuns a um ou mais pases de uma mesma regio, no mais das vezes enraizados na histria de sua formao socioeconmica. Ele coloca intencionalmente intercaladas no mesmo pargrafo, em ntida expresso do peso similar que lhes atribui, ameaas como a discriminao e o terrorismo; a proliferao de armas de destruio em massa e as tenses raciais. No deixa dvidas sobre a caracterizao desses problemas como ameaas paz, na medida em que os aponta tanto como causas quanto consequncias de conflitos. Sublinha a relao entre desenvolvimento e manuteno da paz ao destacar a necessidade de valer-se de meios no militares para fazer frente aos novos desafios. Curiosamente, no apenas no menciona uma vez sequer o termo desenvolvimento como ainda deixaria essa questo de lado no restante de seu relatrio, cuja tnica recairia em questes militares. A mensagem do relatrio guardava certa ambiguidade em relao possibilidade de expanso das competncias do Conselho. Apesar de lidar centralmente com temas da competncia primria do Conselho
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de Segurana (estabelecimento e manuteno da paz), Boutros-Ghali dirigia-se de forma conjunta Assembleia Geral e de supor-se que no tivesse a expectativa de que o rol inteiro de problemas suscitados em seu relatrio fosse enfrentado exclusivamente pelo CSNU. Ao menos no fez proposta nesse sentido em seu relatrio. A seo inicial do relatrio de Boutros-Ghali parecia transmitir a impresso de que o SGNU tencionava aproveitar o dinamismo vivido pelo Conselho nos primeiros anos ps-Guerra do Golfo para redinamizar a Organizao em seu conjunto e, nesse contexto, fortalecer o Conselho. Algumas ideias listadas anteriormente no criaram razes profundas; exemplo disso a chamada segurana ambiental, que deixa entrever em suas menes seca, ao buraco na camada de oznio e aos danos ecolgicos. Outras mantm vnculo estreito com as questes de direitos humanos: o caso de suas referncias s lutas tnicas e religiosas, s tenses raciais e discriminao, pobreza e doena. Boutros-Ghali no atribui a nenhum rgo em especfico, contudo, a competncia para essas questes, ainda que veja na ONU um papel decisivo a ser cumprido para dar-lhes resposta. Tampouco faz qualquer meno possibilidade de intervir em pases em nome de tais questes, mesmo que deixe no ar a importncia de lidar com as situaes criadas por conflitos nacionais. 2.1.3.2. Kofi Annan: Responsabilidade de Proteger Menos de sete anos depois, os termos do debate conceitual do Conselho evidenciavam uma ntida mudana de rumos. Em 12.02.99, o Presidente do Conselho divulgou uma Declarao acerca da proteo a civis em conflitos armados 36, a qual ecoava teses defendidas por Boutros-Ghali, ao reconhecer que violaes de direitos humanos podem, ainda que no sempre, constituir causa de conflitos e ao afirmar a competncia do CSNU sobre o tratamento de conflitos armados sem limit-los aos de mbito internacional. A Declarao solicitava que o Secretrio-Geral apresentasse recomendaes sobre maneiras de que disporia o Conselho para ampliar a proteo fsica e jurdica de civis em conflitos armados. Kofi Annan respondeu com um conjunto de propostas que aprofundavam a direo que os debates estavam tomando;
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A declarao presidencial consta do documento S/PRST/1999/6, de 12.02.99.
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em setembro do mesmo ano, entregou relatrio ao Conselho37 em que lhe recomendava, entre outros:
1. Apelar aos Estados-membros para que ratifiquem os principais instrumentos do direito internacional humanitrio, dos direitos humanos e do direito dos refugiados. 15. Fazer uso da informao e da anlise de direitos humanos que emanam de peritos e mecanismos de rgos de tratados da Comisso de Direitos Humanos, junto com outras fontes confiveis, como indicadores para potenciais aes preventivas das Naes Unidas. 17. Assegurar que as misses das Naes Unidas voltadas a estabelecer, manter ou construir a paz incluam uma seo de meios de comunicao de massa que possa divulgar informaes sobre o direito internacional humanitrio e os direitos humanos (...). 22. Fazer maior uso de sanes direcionadas para deter e conter aqueles que cometem violaes egrgias do direito internacional humanitrio e dos direitos humanos (...). 26. Impor embargos de armas em situaes (...) nas quais se sabe que as partes cometem violaes sistemticas e generalizadas do direito internacional humanitrio e dos direitos humanos (...). 39. Estabelecer, como medida de ltima instncia, zonas de segurana temporria e corredores de segurana para a proteo de civis e a entrega de assistncia em situaes caracterizadas pela ameaa de genocdio, de crimes contra a humanidade e de crimes de guerra contra a populao civil (...). 40. Em face de abusos em massa que estiverem em curso, considerar a imposio de medidas coercitivas apropriadas.
Do total de 40 recomendaes feitas por Kofi Annan, as que mais se destacaram poca talvez tenham sido outras, como a relativa ao envio de tropas em operaes preventivas de manuteno da paz (ideia que, por sinal, vinha pelo menos desde a Agenda para a Paz de Boutros-Ghali). Vrias de suas propostas destacadas anteriormente, no entanto, possuam um carter revolucionrio para o funcionamento do sistema onusiano. Associavam o tratamento das questes de direitos humanos a diversos dos instrumentos de atuao do Conselho, inclusive, e com especial nfase, s medidas previstas no Captulo VII da Carta, como embargos de armas e sanes direcionadas a indivduos. Kofi Annan incentivava o Conselho
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O relatrio do SGNU em questo o de nmero S/1999/957.
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a estabelecer uma relao direta de trabalho com os procedimentos especiais da CDH e com os rgos de monitoramento de tratados como parte de uma estratgia de intensificao dos esforos de diplomacia preventiva. Buscava institucionalizar o tratamento de questes de direitos humanos pelas misses de operao de paz (outra das recomendaes constantes do relatrio era que as tropas que fossem enviadas a misses de paz recebessem treinamento prvio na rea de DDHH). A recomendao que ganharia maior notoriedade naturalmente seria a ltima, de nmero 40: uma apresentao sumria mas inconfundvel de um conceito que Kofi Annan defenderia at o final de seu mandato o da responsabilidade de proteger38. Em suma, o SGNU utilizara a abertura oferecida pelo Conselho para propugnar um rearranjo dos mtodos de trabalho que consolidasse as novas competncias na prxis do CSNU. Na reunio do Conselho em que Kofi Annan apresentou suas recomendaes, realizada em 16 de setembro de 1999, a Alta Comissria para os Direitos Humanos estava presente e atuante. A presena de Mary Robinson na reunio, a primeira oportunidade em que um Alto Comissrio para os Direitos Humanos se dirigia ao Conselho, revestia-se de elevado valor simblico por, ao menos, duas razes. A primeira, mais evidente, que a simples presena da Alta Comissria na discusso sobre a proteo de civis e conflitos armados constitua para o Conselho uma manifestao de reconhecimento do vnculo entre as questes de direitos humanos e as da paz e segurana internacionais. A segunda que a defesa que Mary Robinson fez das recomendaes de Kofi Annan demonstrou que elas correspondiam a demandas do Alto Comissariado, bem como, ao menos em princpio, dos demais setores das Naes Unidas vinculados promoo e proteo dos direitos humanos. Ainda que no comentasse em detalhe o teor de nenhuma recomendao especfica, Mary Robinson ajudou a fortalecer a percepo de que elas eram uma
38 Kofi Annan formularia, em 2005, seu conceito de responsabilidade de proteger nos seguintes termos: esta responsabilidade [de proteger] resta, primeiramente e acima de tudo, com cada Estado individualmente, cuja razo de ser e dever primrio proteger sua populao. Mas, se as autoridades nacionais se mostrarem incapazes ou no dispostas de proteger seus cidados, ento a responsabilidade passa para a comunidade internacional, para que use mtodos diplomticos, humanitrios e de outra natureza a fim de ajudar a proteger os direitos humanos e o bem-estar das populaes civis. Quando ditos mtodos parecerem insuficientes, o Conselho de Segurana poder, por necessidade, decidir tomar medidas previstas na Carta das Naes Unidas, inclusive coercitivas, se necessrias. A ntegra de sua apresentao est no pargrafo 135 de seu relatrio In Larger Freedom.
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resposta a carncias de fundo sistmico das Naes Unidas. Depois de expressar seu endosso s teses de que as violaes de direitos humanos representam tanto uma causa como uma consequncia dos conflitos e de que conflitos essencialmente internos frequentemente transbordam para alm das fronteiras nacionais, Mary Robinson introduz assim uma nova equao de legitimao da competncia do Conselho em matria de direitos humanos:
Como to claramente sublinhado pelo Secretrio-Geral em seu relatrio, h um vnculo intrnseco entre as violaes sistemticas e generalizadas dos direitos dos civis e a eroso da paz e da segurana internacionais. Por exemplo, no Iraque e na antiga Iugoslvia, o Conselho de Segurana reconheceu que a represso da populao civil levou a conseqncias que ameaavam a paz e a segurana na regio. A segurana humana se tornou sinnimo de segurana internacional. A segurana humana somente pode ser garantida por meio do pleno respeito a todos os direitos fundamentais. Esse vnculo intrnseco demanda a ateno e a ao do Conselho de Segurana no campo da proteo dos direitos humanos e da preveno de violaes grosseiras e macias (grifo meu)39.
A Alta Comissria introduziu no debate do Conselho o conceito de segurana humana como um proposto novo pilar da segurana internacional, aparentemente com pouca aceitao imediata40. Mais relevantes para os efeitos desta anlise so as concluses que apresenta: ela v no Conselho um papel amplo e de relevo a ser desempenhado na defesa dos direitos humanos. A proteo dos direitos humanos que ela prope para o Conselho traduzir-se-ia na represso a ataques e atos de
39 Vide a pgina 321 do livro A Voice for Human Rights: Mary Robinson, editado por Kevin Boyle. 40 Kofi Annan caracterizou o conceito de segurana humana como uma juno dos principais itens de agenda de paz, segurana e desenvolvimento. Em suas palavras, a segurana humana, em seu sentido mais amplo, abrange muito mais do que a ausncia de conflito violento. Compreende direitos humanos, boa governana, acesso educao e sade e a garantia de que todo indivduo tenha oportunidades e escolhas para realizar o seu prprio potencial. Todo passo nessa direo tambm um passo com vistas a reduzir a pobreza, alcanar o crescimento econmico e prevenir conflitos. A liberdade em relao necessidade, a liberdade em relao ao medo e a liberdade de futuras geraes herdarem um ambiente natural saudvel essas so as bases inter-relacionadas da segurana humana e, portanto, nacional. Essas palavras constam da saudao do SGNU ao seminrio internacional sobre segurana humana realizado em Ulan Bator em maio de 2000. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina http://www.un.org/ News/Press/docs/2000/20000508.sgsm7382.doc.html da internet.
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violncia que constitussem violaes de direitos, bem como no apoio a medidas para punir penalmente os violadores. Mary Robinson externa ainda o desejo de ver o Conselho atuar na rea de preveno de violaes: ou seja, na promoo dos direitos humanos e no apenas em sua proteo. Ainda que no detalhe as tarefas que gostaria que o Conselho cumprisse nessa rea, deixa entrever o interesse de que se envolvesse na eliminao das causas profundas dos conflitos. Kofi Annan encarregar-se-ia de expor os fundamentos de sua posio em artigo publicado no ano 2000, sob o ttulo de Direitos Humanos e Interveno Humanitria no Sculo Vinte e Um41. As principais teses que defende podem ser assim agrupadas: a) relevncia da Organizao: Kofi Annan sustenta a legitimidade da interveno em conflitos com base em dois argumentos. Por um lado, assevera que compatvel com a Carta na medida em que a maioria dos conflitos internos no permanecem internos por muito tempo. Retoma a ideia de que os conflitos internos podem constituir casos potenciais ou estgios iniciais de conflitos internacionais com o argumento de que eles podem transbordar sobre os Estados vizinhos, por meio seja do fluxo de refugiados, seja da disseminao de armas pequenas, seja da desestabilizao das fronteiras, seja do fortalecimento de redes terroristas e do crime organizado. Por outro, introduz no debate a afirmao de que a maioria das guerras hoje em dia civil. Kofi Annan cr que a manuteno da relevncia da Organizao perante o que chama de global constituency em face dos horrores das violaes sistemticas de direitos humanos depende de forma direta de sua habilidade em dar resposta aos desafios dos novos tempos, mediante a afirmao de sua capacidade de interveno em conflitos internos42. Annan indica explicitamente o CSNU como o nico rgo com legitimidade internacional para fazer
41 O artigo foi publicado no livro Realizing Human Rights: moving from inspiration to impact, editado por Samantha Power e Graham Allison. Para a ntegra de seu texto, vide as pginas 309 a 320 do livro. 42 Diz Annan: quando civis so atacados e massacrados por causa de sua etnia, como no Kossovo, o mundo olha para as Naes Unidas para que fale por eles. (...) Quando mulheres e meninas vem negado seu direito igualdade, como no Afeganisto, o mundo olha para as Naes Unidas para que tome uma posio.
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frente a esses desafios. Mostra no buscar fugir de polmica ao afirmar eu argumentaria que o Conselho tem plena autoridade legal para decidir que uma situao interna em qualquer Estado grave a ponto de justificar uma interveno forosa (o grifo de Kofi Annan). b) atuao da Organizao: Annan retoma a ideia da responsabilidade de proteger, ainda que no a chame pelo nome afirma que se estaria consolidando lentamente uma norma internacional pela qual o combate s violaes grosseiras dos direitos humanos teria precedncia sobre as preocupaes com o respeito soberania estatal. Para viabilizar a consolidao dessa nova norma, tenta retirar algumas conotaes negativas da noo de interveno. Define-a mesmo como uma misso intrnseca das Naes Unidas, se vista em sentido lato. Coloca sob seu guarda-chuva as tarefas de prevenir os conflitos, pr-lhes fim quando irrompem ou ao menos cont-los, e contribuir para consolidar a paz aps o trmino das hostilidades (ideia da qual nasceria anos mais tarde a Comisso para Consolidao da Paz). Chega a comparar as Naes Unidas, no sem certa ousadia, a um bom policial, que aplaudido quando interrompe uma luta na rua. Annan quer retirar, no entanto, a nfase dos trabalhos de interveno de sua dimenso militar. Advoga que deve ser dada prioridade s intervenes de carter preventivo, sob a forma de sistemas de alerta tempestivo, diplomacia preventiva, envio preventivo de tropas e desarmamento preventivo. Suas concepes parecem muito marcadas pelas consequncias trgicas da inao da comunidade internacional no caso do genocdio de Ruanda; mostra-se tambm consciente, no entanto, dos desafios representados pela atuao da OTAN na Guerra do Kossovo na ausncia de autorizao internacional, que, diz ele, pode minar o sistema de segurana coletiva forjado com as Naes Unidas. Apela aos Estados-membros ento para que alarguem sua concepo de interesse nacional, a fim de que a atuao da ONU no seja paralisada quando da ocorrncia de graves violaes de DDHH em razo da falta de interesse no caso por alguns membros do Conselho. O que faz Annan preocupar-se com a relevncia futura das Naes Unidas, no entanto, no parece ser uma mudana qualitativa do perfil
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dos conflitos armados. Sua afirmao de que a maioria das guerras hoje em dia civil no deve levar a pensar que os conflitos verificados em dcadas anteriores fossem majoritariamente de outra natureza. Sydney Bailey comenta que um estudo de todas as guerras entre 1945 e 1964 mostrou que a causa mais frequente de conflitos armados durante esse perodo foi a alegao de que os direitos humanos estavam sendo negados43. A tendncia ter-se-ia mantido posteriormente: segundo William Durch, a incidncia e magnitude das guerras, em especial das guerras societais as que so primariamente internas aos Estados aumentou de maneira mais ou menos constante de meados da dcada de 1960 at o incio da de 1990, com o fim da Guerra Fria, quando comeou a declinar44. O incremento da relevncia da ONU que Annan parece querer buscar se daria no pela considerao de tipos de conflitos antes ignorados pelo CSNU, mas pela incorporao em sua agenda dos conflitos que o Conselho antes preferia no tratar, ou ao menos no tratava em plena ateno sua natureza e a suas causas profundas. Os dois mandatos de Kofi Annan frente das Naes Unidas deixaram um legado conceitual relativamente slido, por duas razes pelo menos. Em primeiro lugar, construiu uma base de apoio suficiente para inserir formalmente na agenda da organizao os conceitos de responsabilidade de proteger e de segurana humana. verdade que nesse ltimo teve menor sucesso: o Documento Final da Cpula Mundial de 2005 apenas registra, em seu pargrafo 143, o compromisso de discutir e definir a noo de segurana humana no mbito da Assembleia Geral. Maior xito foi obtido na considerao do conceito da responsabilidade de proteger: primeiro, o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana endossou o conceito como uma norma emergente de direito internacional, no pargrafo 203 de seu relatrio; o prprio Secretrio-Geral depois elevou o tema considerao dos Chefes de Estado e de Governo da Cpula Mundial de 2005 por meio de seu relatrio In Larger Freedom e teve enfim a oportunidade de ver a Cpula acolh-lo, com a redao que consta nos pargrafos 138 e 139 de seus Resultados.
43 Vide a pgina 331 de seu artigo The Security Council no livro The United Nations and Human Rights: a critical appraisal. 44 Vide a pgina 1 do artigo Restoring and Maintaining Peace: what we know so far, que escreveu com Tobias C. Berkman, no livro Twenty-First-century Peace Operations.
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O impacto efetivo sobre o trabalho do Conselho foi, no entanto, bastante reduzido. H registro de apenas duas resolues do CSNU que fazem meno responsabilidade de proteger. Uma a de nmero 1674, de 28.04.06, que versa sobre a proteo de civis em conflitos armados; nela, em seu pargrafo operativo 4, o Conselho limita-se a reafirmar os dispositivos dos pargrafos 138 e 139 dos Resultados da Cpula. Alm disso, o Conselho adotou em 31.08.06 a resoluo 1706, relativa aos relatrios do SGNU sobre o Sudo; de modo bem pouco incisivo, o Conselho, em seu segundo pargrafo preambular, recorda suas resolues temticas prvias sobre questes afetas ao Sudo e faz referncia, nesse contexto, resoluo 1674. Nada mais. A segunda razo que permite afirmar a solidez relativa do legado conceitual de Kofi Annan de fundo mais poltico que institucional: a prtica do Conselho mudou de modo convergente com vrias propostas de Annan e o tratamento de questes de direitos humanos, como ele almejava, cada vez mais presente na agenda do CSNU. 2.1.3.3. Ban Ki-moon: implementao de conceitos com esse pano de fundo que Ban Ki-moon assumiu a Secretaria-Geral das Naes Unidas, em 1 de janeiro de 2007. At o final do perodo estudado, ele no havia esboado uma viso abrangente sobre a relao entre os temas de direitos humanos e de segurana internacional; o teor de suas intervenes denotava, contudo, que ele no se apartava substantivamente do legado de Kofi Annan e que privilegiaria uma abordagem mais centrada na busca de medidas concretas para a implementao dos acordos j alcanados. Em sua primeira fala perante o Conselho, em reunio realizada em 08.01.07 sobre a questo das ameaas paz e segurana internacionais45, expressou seu entendimento de que haveria unidade entre os membros do Conselho quanto necessidade de tratar dos conflitos de maneira abrangente, com os temas de desenvolvimento e direitos humanos recebendo a prioridade que lhes devida, em ntida referncia tese de que se insere entre as prerrogativas do Conselho tratar da preveno de conflitos, buscando solues para suas causas profundas.
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Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=57 da internet.
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Ban Ki-moon ainda teve pelo menos duas oportunidades para expor sua viso sobre os temas de direitos humanos constantes da agenda do Conselho: em 19.06.08, discursou na reunio do Conselho sobre mulheres, paz e segurana; em 17.07.08, participou do debate aberto do CSNU sobre crianas e conflitos armados. Na primeira ocasio, citou os servios prestados pelas misses de paz das Naes Unidas no Afeganisto, no Haiti, no Kossovo e na Libria, em cujos mandatos foi includa a considerao de questes de gnero e que hoje contribuem nessa rea mediante o monitoramento da situao no terreno, o auxlio s vtimas e o apoio luta contra a impunidade. Na segunda, limitou-se a situar a contribuio do Conselho na realizao de debates abertos sobre o tema desde 1998 e no estabelecimento de um Grupo de Trabalho, no interior do CSNU, sobre a matria46. Da herana de Kofi Annan, Ban Ki-moon extraiu um tema em particular ao qual atribuiu evidente prioridade, como demonstrado pela frequncia com que o mencionou em suas intervenes: o conceito da responsabilidade de proteger. Ele tardaria alguns meses para assumi-lo explicitamente como seu: sua primeira referncia ao tema ocorreu recentemente durante o debate sobre a proteo de civis em conflitos armados que o Conselho realizou em 20.11.0747; nele, declarou que na Cpula Mundial de 2005, os governos de todo o mundo concordaram em princpio com a responsabilidade de proteger; trabalharei com os Estados-membros e com a sociedade civil para traduzir esse conceito de palavras em fatos para garantir uma reao tempestiva quando as populaes enfrentarem genocdio, limpeza tnica ou crimes contra a humanidade. A fim de contribuir para o avano do debate sobre o tema, criou em 2007 ainda o cargo de assessor especial para a responsabilidade de proteger, que seria preenchido pelo professor Edward Luck, da Universidade de Columbia (EUA). Em 2008, Ban Ki-moon valeu-se de diversas oportunidades para reiterar sua determinao em tornar operacional o conceito48. A principal
46 Sua primeira interveno encontra-se na pgina eletrnica http://www.un.org/apps/news/ infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=268; a segunda, na pgina eletrnica http://www. un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=294. 47 Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=153 da internet. 48 Ban Ki-moon voltou a fazer meno ao conceito de responsabilidade de proteger pelo menos nas seguintes oportunidades: no discurso que fez aos grupos regionais em Nova York, em 10.01.08;
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ocasio em que tratou do tema at o fim do perodo estudado foi a abertura do debate geral da 63 Sesso da AGNU em 23.09.08, quando inseriu em um pargrafo dedicado a questes de direitos humanos a frase nous devons donner effet la responsabilit de protger, sem dar especificaes do que deveria ser feito a respeito49. Antes disso, Ban Ki-moon havia esboado publicamente sua concepo das aes que estariam envolvidas na implementao da responsabilidade de proteger uma nica vez: no discurso que proferiu em Tquio em julho do mesmo ano, no qual fez recair a nfase nas atividades de preveno; citou nesse contexto como questes prioritrias a cooperao para fortalecimento da capacidade institucional dos Estados, os mecanismos de alerta tempestivo, a pronta reao s ameaas e a colaborao com organizaes regionais. Manteve explicitamente em considerao a possibilidade do recurso fora, ao afirmar que pode haver vezes em que a nica maneira de proteger centenas de milhares de pessoas em perigo seja por meio de medidas coercitivas [enforcement measures]; mas procurou na sequncia limit-la, assegurando que essa possibilidade somente poderia ser utilizada com base no respeito s exigncias do direito internacional (a responsabilidade de proteger baseia-se em nossos princpios fundadores, reforando a obrigao legal dos Estados de no usar a fora exceto em conformidade com a Carta)50. De toda forma, em nenhuma de suas intervenes deixou entrever um papel a ser desempenhado pelo CSNU na discusso do conceito. As manifestaes de Boutros Boutros-Ghali, Kofi Annan e Ban Ki-moon supra descritas compem uma srie histrica consistente de apelos, ainda que com contedos distintos e intensidade varivel, em prol da expanso das competncias do Conselho. Esses apelos so fundamentados, no geral dos casos, em demandas sentidas pelas Naes Unidas em um conjunto amplo de temas de competncia da organizao
em conferncia de imprensa que concedeu em Genebra em 23.01.08; em sua interveno no Parlamento de Ruanda e na conferncia de imprensa que realizou no Memorial do Genocdio de Ruanda, em Kigali em 29.01.08; em seu discurso durante a Cpula da Unio Africana, em Addis Abeba em 31.01.08; em sua fala na Associao das Naes Unidas do Reino Unido, em Londres em 13.06.08; e em encontro com o Instituto para Assuntos Internacionais do Japo, em Tquio em 01.07.08. 49 Original em francs. Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/ search_full.asp?statID=322. 50 Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=280 da internet.
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em seu conjunto. O que subjaz a essas demandas a necessidade de fortalecimento do sistema onusiano como um todo; se certo que elas tm sido dirigidas ao Conselho de Segurana, isso parece justificar-se pela natureza das medidas que seriam necessrias para o seu atendimento mais do que fazer recomendaes aos Estados-membros, seria necessrio mobilizar recursos, civis mas tambm por vezes militares, e implementar programas que no esto disposio dos demais rgos das Naes Unidas. Os apelos que a Secretaria fez em prol da expanso das competncias do Conselho podem, nesse contexto, ser vistos como legtimos na condio de pleitos de alocao dos meios necessrios para o cumprimento dos objetivos da Organizao em um mundo que evolui em ritmo acelerado. Resta ver se no h outras opes institucionais para realizar esses pleitos. 2.1.4. A determinao do direito aplicvel Partindo do pressuposto de que o Conselho pode e quer lidar com questes de direitos humanos, qual ser o sentido concreto que o CSNU dar expresso direitos humanos? Em outras palavras, qual conjunto de direitos e obrigaes, dentre toda a produo normativa das Naes Unidas nessa rea, se integrar ao instrumental de trabalho do Conselho? Sendo o CSNU o rgo poltico por excelncia que , a resposta parece inequvoca: o prprio Conselho se encarregar de escolher as normas de direitos humanos que considerar mais relevantes para a considerao de cada caso especfico, ou de cada aspecto de um caso. Valer-se- para isso do mesmo poder de discrio de que dispe para escolher os casos que aborda. A questo ganha em complexidade se a transportarmos do campo poltico para o jurdico: qual conjunto de direitos e obrigaes deveria integrar-se ao instrumental do Conselho? Afinal, como vimos no item 2.1, o CSNU no tem apenas a faculdade de lidar com questes de direitos humanos quando julgar adequado tem tambm o dever, por exigncia da Carta, de fazer com que suas decises relativas soluo de controvrsias e a situaes que possam levar violao da paz estejam em conformidade com os princpios do direito internacional. Surge assim um novo problema: como determinar o direito aplicvel no como de praxe a um membro das Naes Unidas, mas sim, como nosso caso, a um rgo principal da ONU. Se os direitos humanos e
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o direito internacional humanitrio podem ser aplicados e devem ser seguidos pelo CSNU, por quais normas de seus respectivos corpos normativos o Conselho dever pautar-se? No se pode esperar que as obrigaes que vinculam o Conselho coincidam forosamente com as contradas voluntariamente por seus membros. Os parmetros normativos do CSNU devem ser estveis para garantir o xito no cumprimento de suas funes e, para isso, necessitam de independncia em relao s preferncias dos Estados-membros, cujos membros eleitos so renovados todos os anos e, no difcil supor, apresentam listas muito diversificadas de instrumentos internacionais ratificados e de reservas apresentadas. Como se sabe, ademais, a ONU no parte signatria dos instrumentos internacionais que ela aprova. A Carta, alm disso, no inclui definio do que seria entendido como direitos humanos no mbito das Naes Unidas. Apesar do significado histrico que a incluso dos direitos humanos entre os propsitos da Organizao assumiu, assegurando ao tema uma revolucionria dimenso internacional de que era desprovido at ento, a Carta contm escassas sete referncias a respeito51. H, nos meios jurdicos, pelo menos trs interpretaes a respeito da maneira como deve definir-se o direito internacional dos direitos humanos aplicvel a um rgo principal de uma organizao como as Naes Unidas. Uma delas como direito internacional costumeiro. Theodor Meron invoca precedentes estabelecidos pela Corte Internacional de Justia (CIJ) para argumentar que os direitos humanos, ou ao menos alguns deles, podem constituir obrigaes erga omnes. Com isso quer dizer que a importncia de que se investem direitos humanos na regulao da vida em sociedade, dentro de um pas mas com possveis repercusses
Essas referncias incluem ainda o segundo pargrafo do Prembulo, mediante o qual os povos das Naes Unidas reafirmam sua f nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e no valor da pessoa humana e nos direitos iguais de homens e mulheres; o Artigo 13, pargrafo 1, que atribui Assembleia Geral competncia para fazer recomendaes com vistas a facilitar para todos o gozo dos direitos humanos; o Artigo 55, inciso c, que estabelece que as Naes Unidas promovero o respeito e a observncia universais dos direitos humanos e das liberdades fundamentais para todos; o Artigo 62, inciso 2, que concede ao Conselho Econmico e Social a competncia para fazer recomendaes com o propsito de promover o respeito e a observncia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; o Artigo 68 que solicita ao Conselho Econmico e Social que crie uma Comisso para a promoo dos direitos humanos; o Artigo 76, inciso c, que define como um dos objetivos bsicos do sistema de tutela encorajar o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais.
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externas, seria de um nvel tal que permitiria aos Estados interpelar-se uns aos outros em caso de descumprimento mesmo na eventualidade de nenhum cidado do Estado interpelante estar envolvido ou ser vtima no caso de violao em apreo. Uma interpelao desse gnero poderia ser feita inclusive na forma de processo judicial em tribunais internacionais, cujo xito por certo prescindiria do atendimento a requisitos formais tpicos das obrigaes convencionais, como, por exemplo, checar se o Estado interpelado assinou, ratificou ou aderiu ao instrumento internacional que cria o direito humano em questo, ou se apresentou reservas ao seu texto. Por analogia, obrigaes erga omnes assim definidas poderiam tambm pautar a relao entre o CSNU e qualquer Estado especfico. Meron baseia-se sobretudo em duas decises da CIJ a esse respeito. A primeira a opinio consultiva sobre Reservas Conveno de Genocdio, de maio de 1951, na qual a Corte enfatizou que os princpios subjacentes Conveno para a Preveno e Punio ao Crime de Genocdio eram reconhecidos pelas naes civilizadas como vinculantes aos Estados, ainda que na ausncia de qualquer obrigao convencional e haviam sido concebidas para serem definitivamente universais no escopo52. A outra, e mais relevante, a sentena do segundo julgamento do caso Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, realizado em fevereiro de 1970, em que a Corte define o conceito de obrigaes erga omnes da seguinte forma:
uma distino essencial deveria ser feita entre as obrigaes de um Estado para com a comunidade internacional como um todo, e aquelas que surgem na relao com um outro Estado no campo da proteo diplomtica. Por sua prpria natureza as primeiras so de interesse para todos os Estados. Em vista da importncia dos direitos envolvidos, pode-se considerar que todos os Estados tm um interesse jurdico em sua proteo; so obrigaes erga omnes. Tais obrigaes derivam, por exemplo, no direito internacional contemporneo, da proibio de atos de agresso e de genocdio, bem como dos princpios e normas concernentes aos direitos bsicos da pessoa humana, incluindo a proteo contra a escravido e a discriminao racial53.
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Vide a pgina 189 de sua obra Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law. Vide a pgina 191 de sua obra Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law.
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A definio oferecida pela CIJ traz consigo, no entanto, um vcio insupervel. A Corte, embora conhecedora do patrimnio acumulado pelas Naes Unidas em duas dcadas e meia de atividades normativas, preferiu no estender o conceito de obrigaes erga omnes a todos os direitos humanos, mas sim apenas aos direitos bsicos da pessoa humana, entendidos como um grupo menor de direitos que fossem reconhecidos pela comunidade internacional como parte do direito costumeiro ou fizessem parte de instrumentos jurdicos universalmente (ou quase universalmente) aceitos. Ou seja, a CIJ propunha dividir os direitos humanos entre as categorias de bsicos e de regulares, e deixava uma margem de subjetividade ao aplicador do direito para classificar cada direito humano em particular e assim definir o tratamento que lhe seria cabvel. s vtimas de violaes de direitos regulares seriam dados menos mecanismos institucionais de denncia ou de busca de reparao que s dos bsicos. Meron chega a especular sobre quais obrigaes poderiam assumir carter erga omnes luz da jurisprudncia da CIJ e sugere que seriam somente os direitos elencados como no derrogveis no Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos54. Acaba, no entanto, por admitir as vicissitudes desse paradigma doutrinrio, ao apontar as divergncias encontradas no meio acadmico para definir quais direitos seriam bsicos (ele prprio, Meron, defende que os direitos econmicos, sociais e culturais no poderiam ser enquadrados dessa maneira) e, sobretudo, ao reconhecer a tendncia internacional de conceder a todos os direitos humanos carter de exigibilidade erga omnes55. De resto, o argumento apresentado na deciso Barcelona Traction da CIJ em favor da categorizao dos direitos humanos foi definitivamente descartado em Viena em junho de 1993, quando a
54 So aqueles cuja exigibilidade no pode ser suspensa sequer em tempos de emergncia pblica, a saber, os direitos vida, a no ser torturado, a no ser escravizado, a no ser preso por descumprimento de obrigao contratual, a no ser condenado sem prvia previso legal do crime, a ser reconhecido como pessoa pelo direito nacional e liberdade de pensamento e religio. Vide o Artigo 4 do PIDCP a respeito. 55 Isso reconhecido pelo prprio Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, cujo Artigo 41 faculta a cada Estado Parte autorizar o Comit de Direitos Humanos a receber e analisar comunicaes de terceiros Estados Partes com denncias de que aquele descumpre obrigaes contidas no Pacto. De acordo com o procedimento previsto nesse Artigo, qualquer Estado Parte pode enviar comunicaes desse gnero, independentemente do contedo do direito que foi violado ou da nacionalidade da vtima.
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Conferncia Mundial dos Direitos Humanos incorporou sua Declarao e Programa de Ao o acordo de que
todos os direitos humanos so universais, indivisveis e interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de uma maneira justa e igual, em igualdade de condies, e com a mesma nfase56.
Para Meron, de toda forma, a eliminao do argumento em favor da categorizao no retira o interesse intrnseco da ideia de conceder aos direitos humanos o carter de obrigaes erga omnes, exigveis em funo do direito internacional costumeiro. Por sua vez, Jean-Bernard Marie e Nicole Questiaux sustentam57 que a Declarao Universal dos Direitos Humanos constitui o instrumento de interpretao autorizada dos dispositivos da Carta relativos aos direitos humanos, e em particular do contido no Artigo 55, inciso c. Argumentam que a adoo da Declarao pela AGNU em 1948 se voltou conscientemente ao suprimento de uma lacuna da Carta nessa matria, em um passo que seria apoiado pelos participantes da Conferncia de So Francisco como um desdobramento natural de seus trabalhos. Os registros da adoo da resoluo 217, intitulada Carta Internacional dos Direitos Humanos e aprovada em 10.12.48 pela Assembleia Geral, corroboram esse argumento. Em seu texto, a Assembleia Geral proclama a Declarao Universal luz do fato de que os povos das Naes Unidas reafirmaram sua f nos direitos humanos fundamentais e de que os Estados-membros se comprometeram a alcanar, em cooperao com as Naes Unidas, o respeito e a observncia universais dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Essas citaes, extradas do quinto e do sexto pargrafos preambulares da Declarao Universal, constituem claras remisses ao Prembulo e ao Artigo 1, pargrafo 3, da Carta. Some-se isso ao fato de que a resoluo, no primeiro pargrafo preambular de sua seo D, expressa o entendimento de que a adoo da Declarao Universal dos Direitos Humanos um ato histrico, destinado a consolidar a paz mundial por meio da contribuio das Naes Unidas para a libertao de
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Vide o pargrafo operativo 5 da Declarao de Viena. Nos comentrios que fazem ao Artigo 55, inciso C, da Carta, na pgina 873 do livro La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, editado por Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
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indivduos de situaes de opresso e restrio s quais esto submetidos com frequncia excessiva. A combinao desses elementos demonstra uma ntida inteno da AGNU de tornar a Declarao instrumental para a realizao dos Propsitos das Naes Unidas e, com isso, apoia a tese de que seu teor era visto ento na Assembleia Geral como a explicitao do contedo das referncias a direitos humanos na Carta. Erika de Wet adota uma interpretao extensiva nesta matria58. Baseia-se no Artigo 2, pargrafo 2, da Carta, o qual determina que todos os membros, a fim de assegurar a todos eles os direitos e benefcios resultantes da qualidade de membro, cumpriro de boa-f as obrigaes assumidas por eles de acordo com a presente Carta. De Wet interpreta que o pargrafo deve ser lido em conjuno com o caput do mesmo Artigo, o qual estabelece que a Organizao e seus membros agiro de acordo com os Princpios que ento so listados, entre os quais se encontra o da boa-f, anteriormente citado. Dessa forma, deduz ela que a Carta torna o princpio da boa-f aplicvel tambm prpria Organizao e, por deduo, aos seus rgos principais. Elisabeth Zoller assume posio similar ao defender que a boa-f, como princpio de aplicao geral, deveria atravessar o conjunto das relaes jurdicas internacionais, mais especificamente o conjunto das relaes jurdicas que se estabelecem entre uma organizao internacional e um de seus Estados-membros59. De Wet sustenta que o Artigo 55, inciso c, da Carta, estabelece para as Naes Unidas o dever de promover o respeito universal aos direitos humanos e que um dos meios que a Carta oferece para a realizao desse dever a apresentao de recomendaes AGNU pelo ECOSOC, conforme previsto no Artigo 62. A adoo dos instrumentos de direitos humanos pela Assembleia Geral, dessa forma, constitui uma forma de cumprimento do dever de promoo dos direitos humanos e, por isso, devem todos eles ser considerados (Declarao Universal, Pactos Internacionais, Convenes e Protocolos) quando da implementao do Propsito constante do Artigo 1, pargrafo 3, da Carta. Nesses termos, o Artigo 2, pargrafo 2, imporia s Naes Unidas, como uma questo
Vide a pgina 195 de seu livro The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council. 59 Vide os seus comentrios ao Artigo 2, Pargrafo 2 da Carta, na p. 97 do livro La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, editado por Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
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de boa-f, que trabalhasse pela execuo de todos os princpios e padres de direitos humanos que seus prprios rgos elaboraram. Do ponto de vista da coerncia do sistema onusiano, parece irrefutvel que a argumentao de Erika de Wet complementa a de Jean-Bernard Marie e Nicole Questiaux. Seria dificilmente inteligvel, de um estrito ponto de vista jurdico-institucional, que os rgos das Naes Unidas se recusassem a atuar pela implementao de normas e padres que a prpria ONU sugere a seus Estados-membros que adotem e executem. Mas, como vimos ao princpio deste item, ao lado de consideraes jurdicas correm as polticas e a proposta de aplicao obrigatria por parte dos rgos das Naes Unidas de todos os instrumentos de direitos humanos em todos os casos poderia, por vezes, padecer de irrealismo na atual conformao do CSNU por abranger textos que no so reconhecidos por um ou mais dos seus membros permanentes. Um levantamento sumrio do quadro de ratificaes atualizado periodicamente pelo Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos mostra as dificuldades que uma interpretao extensiva poderia enfrentar. O quadro abaixo relata a situao em dezembro de 2008 da ratificao dos dez principais instrumentos onusianos de direitos humanos, listados por ordem cronolgica de adoo pela Assembleia Geral60. Grfico 2 Ratificao de Instrumentos de DDHH pelos membros permanentes
Instrumentos Principais de Direitos Humanos das Naes Unidas Conveno para a Preveno e P u n i o d o C r i m e d e Genocdio Conveno Internacional para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial Membros Permanentes do CSNU que no o assinaram Membros Permanentes do CSNU que no o ratificaram -
60 Excluo dessa lista as declaraes aprovadas pelo AGNU; os protocolos opcionais aos Pactos e Convenes; as Convenes contra o Apartheid; e os instrumentos sobre crimes de guerra e crimes contra a humanidade (esses ltimos, por seu contedo no se limitar a questes de direitos humanos).
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Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos Pa c t o I n t e r n a c i o n a l d e Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Conveno para a Eliminao d e to d a s a s Fo r m a s d e Discriminao contra a Mulher Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Punies Cruis, Desumanos ou Degradantes Conveno dos Direitos da Criana Conveno Internacional para a Proteo dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e dos membros de suas Famlias Conveno dos Direitos das Pessoas com Deficincias Conveno Internacional para a Proteo de todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forado
Repblica Popular da China Estados Unidos da Amrica
Estados Unidos da Amrica
Estados Unidos da Amrica Federao Russa Reino Unido Repblica Francesa Repblica Popular da China Estados Unidos da Amrica
Estados Unidos da Amrica Estados Unidos da Amrica Federao Russa Reino Unido Repblica Francesa Repblica Popular da China Estados Unidos da Amrica Federao Russa Reino Unido Repblica Francesa Estados Unidos da Amrica Federao Russa Reino Unido Repblica Popular da China
Estados Unidos da Amrica Federao Russa Reino Unido Repblica Popular da China
Em resumo, tero sido ratificados pelos cinco membros permanentes apenas a Conveno para a Preveno e Punio do Crime de Genocdio, a Conveno Internacional para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial e a Conveno contra a Tortura. A soma final , assim, de parcos 3 dos 10 principais instrumentos. As consideraes expostas no invalidam que se explore a possibilidade de utilizao de instrumentos internacionais de direitos humanos. O grau de resistncia que se verifica no Conselho tem variado de caso a caso, dependendo da postura que for assumida pelos membros permanentes envolvidos e da intensidade da sua rejeio a dispositivos
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concretos que poderiam ser invocados. H exemplos de referncias diretas que o CSNU fez a instrumentos de direitos humanos. Um deles a resoluo 1379, de novembro de 2001, que instava os Estados a ratificar o Protocolo Opcional Conveno dos Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas em conflitos armados. Outro a resoluo 1674, adotada em abril de 2006, a qual, ao tratar da proteo de civis em conflitos armados, fazia uma exortao genrica aos Estados para que considerassem ratificar os instrumentos internacionais de direitos humanos. Um terceiro a resoluo 1820, de junho de 2008, que apela pela ratificao da Conveno para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher. Essas consideraes no afastam em particular a hiptese de, retomando o ponto de maior interesse das teses descritas de Theodor Meron, usar a Declarao Universal dos Direitos Humanos como parte do direito internacional costumeiro e, nessa condio, como um documento de referncia inquestionvel para os trabalhos do CSNU. Apesar de desprovida de carter juridicamente vinculante por sua prpria condio de declarao, a Declarao Universal goza em nossos dias da aceitao expressa ou tcita de todos os Estados-membros e serve de fundamentao para quase todos os instrumentos adotados internacionalmente na rea de direitos humanos. Mesmo aqueles pases ou seus sucessores que se abstiveram quando da votao final na AGNU em que a Declarao foi aprovada (a saber, a frica do Sul, a Arbia Saudita, a Bielorrssia, a Iugoslvia, a Polnia, a Ucrnia e a Unio Sovitica) hoje reconhecem sua autoridade moral61. O Conselho sempre poder utiliz-la como um mnimo denominador comum jurdico, quando perceber inexistir uma base de apoio suficiente entre suas delegaes para lanar mo de outros instrumentos. 2.2. Os Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio H quem considere que a porta de entrada dos temas de direitos humanos no Conselho de Segurana poderia ter sido a anlise conjugada de seus temas com os do direito internacional humanitrio (DIH), em vista da indissociabilidade prtica de ambos os conjuntos normativos, sobretudo quando aplicados proteo de civis em conflitos armados.
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Vide pginas 21-28 de The Universal Declaration of Human Rights: origins, drafting and intent, de Johannes Morsink.
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Ningum contesta, por certo, a legitimidade do tratamento no mbito do Conselho de questes de DIH, cujo respeito por definio um elemento de relevo na considerao de situaes de conflito armado e no alcance de uma paz duradoura. inegvel que a prtica do CSNU parece consolidada em termos de invocar esses dois ramos do direito internacional de maneira inseparvel. Em 2008 apenas, das 65 resolues aprovadas pelo Conselho de Segurana, verdade que nenhuma mencionava isoladamente o DIH, dez continham referncias a direitos humanos62 e, de forma surpreendente, outras dezoito (ou mais de 27% do total daquele ano) continham uma abordagem integrada de aspectos de ambos os corpos jurdicos63, fazendo aluso nominal a questes a eles relativas. Essa presuno poderia sair fortalecida igualmente de uma anlise rpida da srie histrica dos trabalhos do CSNU. Uma comparao por amostragem, adotando-se arbitrariamente como base um binio de cada uma das seis dcadas de funcionamento do Conselho at nossos dias, no deixa margem de dvida quanto evoluo do peso relativo que a associao entre os direitos humanos e o direito internacional humanitrio teria no CSNU aps a Guerra do Golfo. Vejamos o quadro abaixo. Grfico 3 Resolues do CSNU sobre DIH e DDHH
Anos Nmero total de resolues do CSNU Resolues do CSNU sobre DIH e DDHH
1 2
1947-48 51 -
1957-58 10 -
1967-68 29 Uma1
1977-78 41 -
1987-88 33 Uma2
1997-98 127 Onze3
2007-08 120 Trinta4
a resoluo 237, de 14.06.67, relativa situao no Oriente Mdio. a resoluo 605, de 22.12.87, relativa aos territrios ocupados por Israel. 3 A lista compreende as resolues 1120, sobre Crocia; 1165 e 1166, sobre a antiga Iugoslvia; 1170 e 1208, sobre a frica; 1181, sobre Serra Leoa; 1193 e 1214 sobre Afeganisto; 1199, sobre Kosovo; 1213, sobre Angola; 1216, sobre Guin-Bissau. 4 Alm das listadas na nota de rodap n 63, citem-se as resolues 1746 e 1776, sobre a situao no Afeganisto; 1778, no Chade; 1765 e 1782, em Cte dIvoire; 1170 e 1790, no Iraque; 1756 e 1794, na RDC; 1772, na Somlia; 1769, no Sudo; e 1787, sobre contraterrorismo; todas adotadas em 2007.
So as resolues 1796 e 1825, sobre Nepal; 1816, 1838 e 1846, sobre Somlia; 1817, sobre Afeganisto; 1829, sobre Serra Leoa; 1840, sobre Haiti; 1858, sobre Burundi; e 1859, sobre Iraque. 63 Refiro-me s resolues 1795, 1826 e 1842, sobre Cte dIvoire; 1801, 1814 e 1851, sobre Somlia; 1804, sobre a regio dos Grandes Lagos; 1805 e 1822, sobre o combate ao terrorismo; 1806 e 1833, sobre Afeganisto; 1807, 1843, 1856 e 1857 sobre a RDC; 1820, sobre mulheres; 1830, sobre Iraque; e 1834, sobre Chade.
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A srie histrica demonstra que, apesar de a associao entre os direitos humanos e o direito internacional humanitrio ter antecedentes j na dcada de 1960, ela assumiu propores relevantes do trabalho do CSNU somente na dcada de 1990 e encontrava-se em um processo de pronunciada intensificao ao final do perodo estudado, como ilustrado pelo aumento de 12 para 18 resolues que dela fizeram uso entre 2007 e 2008. A forma pela qual o Conselho de Segurana tem escolhido fazer essa referncia cruzada tambm reveladora. Nas resolues de 2007 e 2008, toda referncia a normas jurdicas internacionais de proteo a civis feita por meio da invocao conjunta, lado a lado, dos DDHH e do DIH. As resolues 1756, 1765, 1769, 1778, 1782 e 1794, por exemplo, deploram ou condenam todas as violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio. Outras, como as de nmero 1772, 1787, 1790 e 1794, apelam aos Governos para que adotem medidas ou planejem suas operaes em conformidade com o direito internacional humanitrio e com os direitos humanos. O conjunto por vezes completado com a adio de referncias ao direito dos refugiados ou ao estado de direito, de acordo com o tema em questo. Em qualquer caso, a associao feita como se esses dois ramos do Direito Internacional ou trs, conforme o caso compusessem um conjunto homogneo, complementar, um continuum jurdico. Essa impresso por certo contraintuitiva. Apesar de a expresso contempornea desses ramos do Direito ter sido diretamente influenciada pelos horrores cometidos na Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento de ambos seguiu caminhos diversos em termos tanto histricos como conceituais. As premissas sobre as quais se construram os dois corpos jurdicos apartam-se por diferenas de objetivos primordiais: os direitos humanos voltam-se a proteger o indivduo em sua relao ordinria com o Estado (na maior parte do tempo e das vezes, do Estado do qual nacional ou no qual ingressou legalmente), mediante a atribuio de direitos que restringem a capacidade de discrio da atuao governamental, ao passo que o direito humanitrio busca proteger os indivduos na situao por definio extraordinria que so os conflitos armados, internacionais ou nacionais, se e quando estiverem sob controle de uma potncia
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hostil64. As repercusses dessa diferenciao no mbito institucional foram claras. O direito internacional dos direitos humanos teve como seu principal centro de elaborao as Naes Unidas, organizao cuja criao estava embasada no objetivo maior de preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra 65. Esse objetivo de direcionar os esforos da comunidade internacional para preparar o mundo a uma paz duradoura explica, por exemplo, a deciso tomada pela Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas em 1949 de no incluir o direito humanitrio entre os ramos que pretendia codificar, uma vez que isso poderia ser visto como uma contradio com a confiana que a Organizao deveria passar ao pblico internacional em sua capacidade de garantir a paz66. O foro por excelncia do direito internacional humanitrio, por sua vez, era, sobretudo, o Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV), o qual procurava manter-se equidistante de toda atividade poltica stricto sensu a fim de garantir boas relaes com os Governos de todos os pases e assim assegurar a amplitude de meios e acesso necessria para minorar o sofrimento das vtimas dos conflitos armados, cuja legitimidade no se propunha discutir. Essa ltima organizao trabalhava com jus in bello; a primeira, com jus contra bello. Consequncia desse distanciamento o fato de a Declarao Universal dos Direitos Humanos e as quatro Convenes de Genebra terem sido negociadas quase simultaneamente (foram aprovadas em dezembro de 1948 e agosto de 1949, respectivamente), sem que uma fizesse referncia s outras em seus respectivos processos negociadores. Ainda que contraintuitiva, a impresso de homogeneidade entre esses dois corpos do direito verdadeira ou ao menos corroborada por parcela atualmente majoritria da comunidade jurdica. O prprio
O Artigo Comum 2 das Convenes de Genebra estabelece que alm dos dispositivos que sero implementados em tempo de paz, a presente Conveno aplicar-se- em todos os casos de guerra declarada ou de qualquer outro conflito armado que possa surgir entre duas ou mais Altas Partes Contratantes, mesmo se o estado de guerra no for reconhecido por um deles. A Conveno tambm aplicar-se- a todos os casos de ocupao parcial ou total do territrio de uma Alta Parte Contratante, mesmo se a referida ocupao no encontrar resistncia armada. 65 Citao extrada do primeiro pargrafo do prefcio da Carta das Naes Unidas. 66 O Anurio da Comisso de Direito Internacional de 1949 registra, em sua pgina 281, pargrafo 18, que: it was considered that if the Commission, at the very beginning of its work, were to undertake this study [sobre o direito humanitrio], public opinion might interpret its action as showing lack of confidence in the efficiency of the means at the disposal of the United Nations for maintaining peace.
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Comit Internacional da Cruz Vermelha hoje reconhece publicamente que a essncia das regras similar, quando no idntica, e acrescenta que ambos os ramos se voltam a proteger a vida humana, proibir a tortura ou o tratamento cruel, prescrever direitos bsicos para pessoas sujeitas a processos criminais, proibir a discriminao, estabelecer dispositivos para a proteo de mulheres e crianas e regular aspectos do direito alimentao e sade67. A semelhana do DIH com os DDHH do ponto de vista normativo evidencia-se, primeiramente, no Artigo Comum 3 das Convenes de Genebra, relativo proteo dos no combatentes em conflitos armados no mbito nacional68; sua redao rompeu parcialmente com a tradio at ento vigente do direito humanitrio ao trazer o enfoque para conflitos internos e, em vista disso, permitir que fossem estipuladas obrigaes mnimas do Estado para com seus prprios nacionais em tais casos. A semelhana de contedo tambm fazia-se visvel na totalidade da IV Conveno de Genebra, referente Proteo de Civis em Tempos de Guerra. J em 1949, o jurista ingls J. A. C. Gutteridge comentava que a IV Conveno estava em harmonia com a Declarao Universal dos Direitos Humanos e que o Artigo Comum 3 se voltava a assegurar a observncia de certos direitos humanos fundamentais69. A evoluo de ambos os ramos do Direito apontou nitidamente para a convergncia de seus propsitos. Do lado do direito internacional humanitrio, os Protocolos Adicionais s Convenes de Genebra, adotados em junho de 1977, buscavam explicitamente uma ponte com o mundo dos direitos humanos. O Protocolo I, relativo Proteo de Vtimas de Conflitos Armados Internacionais, estipula em seu Artigo 72 que os dispositivos de sua seo referente ao tratamento de pessoas sob o poder de uma parte no conflito se adicionam s outras regras aplicveis do direito internacional relativas proteo dos direitos humanos fundamentais durante conflitos armados internacionais. No mesmo sentido, o Protocolo II, relativo Proteo de Vtimas em
67 Essa declarao consta do artigo International Humanitarian Law and International Human Rights Law: similarities and differences, publicado pelo Servio Consultivo sobre Direito internacional humanitrio do CICV, na pgina www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/ htmlall/57JR8L/$File/IHL_and_IHRL.pdf da internet. 68 O conceito de no combatentes abrange tanto civis como aqueles combatentes afastados de combate em funo de doena ou ferimento ou por terem sido detidos. 69 Os comentrios de Gutteridge constaram de seu artigo The Geneva Conventions of 1949, publicado no volume 26 do British Yearbook of International Law, no mesmo ano de 1949.
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Conflitos Armados no Internacionais, recorda, em seu segundo pargrafo preambular, que os instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos oferecem uma proteo bsica pessoa humana, qual se soma a proteo especfica garantida s vtimas de conflitos armados. Da parte das Naes Unidas, a convergncia fez sentir-se igualmente na elaborao de instrumentos recentes, os quais versam simultaneamente sobre temas de interesse intrnseco dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio. esse nitidamente o caso do Estatuto de Roma, de julho de 1998, que criou o Tribunal Penal Internacional e que apresenta, de um lado, em seus Artigos 6 e 7, a definio de noes caras aos direitos humanos como genocdio e crimes contra a humanidade e, de outro, em seu Artigo 8, a de crimes de guerra, entre os quais se elencam com todas as letras as graves violaes das Convenes de Genebra. De forma tambm emblemtica, em maio de 2000, a AGNU aprovaria o Protocolo Adicional Conveno dos Direitos da Criana sobre o Envolvimento de Crianas em Conflitos Armados. Ademais, instrumentos recentes de DDHH trataram de questes sensveis para o DIH de maneira mais tpica. Um deles a prpria Conveno dos Direitos da Criana, de 1989, cujo Artigo 38 probe que crianas de idade inferior a 15 anos sejam recrutadas pela Foras Armadas e que participem de conflitos armados; outro a Conveno dos Direitos das Pessoas com Deficincias, de 2006, cujo Artigo 11 exige que os Estados-membros tomem todas as medidas necessrias para garantir a proteo das pessoas com deficincias em situaes de conflito armado. O questionamento central associao entre os DDHH e o DIH, contudo, no diz respeito a seus contedos normativos, mas sim aos mbitos de aplicao que lhes so devidos. O histrico de desenvolvimento separado dos dois corpos normativos no imediato ps-Segunda Guerra Mundial, somado ao fato de a Declarao Universal dos Direitos Humanos ser silente sobre o direito aplicvel em tempos de guerra, dava a entender, como vimos, que ambos seriam autoexcludentes: ou seja, que a exigibilidade dos direitos humanos se encerraria no ponto em que iniciaria a do direito internacional humanitrio. A posio hoje prevalecente nos meios jurdicos internacionais outra e fundamenta-se no argumento de que o carter reconhecidamente universal dos direitos humanos implica que eles sejam exigveis no apenas em qualquer lugar, mas tambm a qualquer momento, o que, em princpio, estende
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a sua cobertura aos tempos de guerra, independentemente de se tratar de conflito interno ou internacional. A nica exceo admitida nos instrumentos onusianos de direitos humanos a estabelecida pelo Artigo 4 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (PIDCP), o qual estipula que em tempos de emergncia pblica que ameaar a vida da nao e cuja existncia for oficialmente proclamada, os Estados Partes do presente Pacto podem tomar medidas derrogando suas obrigaes sob este Pacto (...). Nem todas as obrigaes podem ser derrogadas, no entanto. Uma leitura contrario sensu do Artigo 4, na verdade, confirma o entendimento da exigibilidade dos direitos humanos a qualquer tempo: apenas algumas obrigaes podem ser derrogadas, mas to s em situaes excepcionais e na hiptese em que o Estado-membro do Pacto assim solicitar70. Observe-se que o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) no prev clusula de derrogao, da mesma forma que nenhuma das Convenes de Genebra. A interpretao favorvel exigibilidade dos DDHH a todo tempo foi endossada pela CIJ em 1996, ao emitir seu Parecer Consultivo sobre a Legalidade da Ameaa de Uso de Armas Nucleares, mediante o qual a Corte observa que a proteo do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos no cessa em tempos de guerra, exceto por obra do Artigo 4 do Pacto (...)71. Esse entendimento foi reiterado pela CIJ em 2004, em seu Parecer Consultivo sobre as Consequncias Legais da Construo de um Muro nos Territrios Palestinos Ocupados. A aplicao simultnea dos padres de direitos humanos e do direito internacional humanitrio aos tempos de guerra gera uma situao de superposio que, chama a ateno, bem-vinda tanto para as
A continuao do texto do Artigo 4 do PIDCP prev limitaes possibilidade de derrogao: no apenas necessrio o cumprimento de requisitos formais para a sua oficializao, como a notificao oficial e fundamentada aos demais Estados-membros do Pacto, mas tambm definem-se nele limites substantivos s possibilidades de derrogao no so passveis de derrogao os direitos a no ser executado arbitrariamente (Artigo 6), a no ser torturado (Artigo 7), a no ser submetido a trabalho escravo (Artigo 8) e a no ser preso por descumprimento de obrigao contratual (Artigo 11), bem como os princpios nulla poena sine lege (Artigo 15) e de igualdade de todos perante a lei (Artigo 16). A derrogao somente pode ser considerada aceitvel se cumprir os requisitos adicionais de limitar-se estritamente s exigncias impostas pelas circunstncias de emergncia pblica e de no envolver, em sua implementao, discriminao por raa, cor, sexo, lngua, religio ou grupo social em relao aos grupos atingidos. 71 No original: the Court observes that the protection of the International Covenant on Civil and Political Rights does not cease in times of war, except by operation of the Article 4 of the Covenant.
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Naes Unidas como para o Comit Internacional da Cruz Vermelha. O Secretrio-Geral Kofi Annan defendeu em relatrio ao CSNU de setembro de 1999 que o direito internacional humanitrio e dos direitos humanos estabelece os direitos dos civis e as obrigaes dos combatentes durante tempos de conflito72. Por outro lado, conforme salientado em 2005 por Emanuela-Chiara Gillard, ento Consultora Jurdica do CICV73, a soluo para qualquer eventual conflito entre os dois corpos normativos foi dada pela CIJ ao definir, em ambos os pareceres citados, que o direito internacional humanitrio constitui lex specialis em relao aos direitos humanos. Em outras palavras, se o caso em exame regido por normas contidas em ambos os ramos do Direito internacional, tm primazia as normas de direitos humanos, as quais, contudo, devem ser seguidas luz dos elementos que os dispositivos relevantes do DIH oferecerem a respeito. A prpria Corte fornece, no parecer de 1996 acima mencionado, um exemplo de como operar na soluo de conflitos normativos dessa natureza: a avaliao sobre se uma morte ocorrida em contexto de guerra constitui uma execuo arbitrria luz do Artigo 6 do PIDCP depender dos critrios de anlise que forem fornecidos pelas Convenes de Genebra. Os pareceres consultivos da Corte Internacional de Justia no parecem ter feito mais do que sistematizar e assim consolidar a aproximao que os operadores do direito internacional vinham levando a cabo na esfera poltica h dcadas entre esses dois ramos. A associao entre os dois ramos verifica-se pela primeira vez na resoluo 804, adotada pela AGNU em dezembro de 1953 com o nome de Questo das Atrocidades cometidas por Foras Comunistas Chinesas e Norte-Coreanas contra Prisioneiros de Guerra das Naes Unidas na Coreia, em cujo pargrafo operativo 2
condena[-se] a prtica por quaisquer governos ou autoridades de assassinato, mutilao, tortura ou outros atos atrozes contra a populao civil ou militares capturados como uma violao do direito internacional e de padres bsicos de
Observao constante do pargrafo 3 do seu relatrio S/1999/957, de 08.09.99. A ntegra da sua interveno, feita durante a conferncia mundial da Associao Internacional de Juzes Especializados em Direitos dos Refugiados, realizada em Estocolmo em abril de 2005, pode ser obtida na pgina www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/html/6T7G86 da internet.
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conduta e moralidade e como afronta aos direitos humanos e dignidade e ao valor da pessoa humana.
A mesma associao volta a ser operada pela AGNU em dezembro de 1958, no contexto da invaso da Hungria pela URSS, ocasio em que se aprova a resoluo 1312, intitulada A Situao na Hungria, cujo pargrafo operativo 4 trata da condio de direitos humanos em contexto de ocupao militar e, nesse contexto, deplora a represso contnua na Hungria dos direitos fundamentais do povo hngaro e de sua liberdade de expresso poltica sob a sombra da presena contnua de foras armadas soviticas. A associao faria sua entrada no trabalho do Conselho de Segurana apenas 9 anos depois, com a adoo por consenso da resoluo 237, em junho de 1967, que versava sobre a situao nos territrios ocupados por Israel aps a Guerra dos Seis Dias e cujo segundo pargrafo preambular informava que o Conselho entendia que direitos humanos essenciais e inalienveis deveriam ser respeitados mesmo durante as vicissitudes da guerra (meu grifo). Segundo se depreende da narrativa de Cordula Droege, consultora jurdica do CICV em 200774, a associao consagrar-se-ia no mbito da Assembleia Geral das Naes Unidas por meio de uma sequncia de iniciativas levadas a cabo no final da dcada de 1960. Em maio de 1968, realiza-se em Teer a Conferncia Internacional dos Direitos Humanos; entre seus documentos finais, consta a Resoluo XXIII Direitos Humanos em Conflitos Armados, cujo quarto pargrafo preambular observava que
a violncia e a brutalidade generalizadas de nossos tempos, incluindo massacres, execues sumrias, torturas, tratamento desumano de prisioneiros, assassinato de civis em conflitos armados e o uso de armas qumicas e biolgicas, inclusive o bombardeio com napalm, erodem os direitos humanos (...).
Em seu primeiro pargrafo operativo, a mesma Resoluo XXIII solicitou que o SGNU estudasse a necessidade de novas convenes
74 Vide seu artigo, The Interplay between International Humanitarian Law and International Human Rights Law in Situations of Armed Conflict, publicado pelo International Law Forum da Hebrew University of Jerusalem.
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internacionais em matria humanitria, para garantir a melhor proteo de civis e prisioneiros em conflitos armados. A resposta do Secretrio-Geral U Thant fez-se na forma da apresentao dos relatrios A/7729, de novembro de 1969, e A/8052, de setembro de 1970, nos quais defendeu a tese de que os instrumentos de direitos humanos e, entre eles, em particular, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, ofereciam proteo mais abrangente em tempos de conflito armado do que as Convenes de Genebra, as quais eles poderiam complementar. Em reao a isso, a AGNU adotou, em 9 de dezembro de 1970, a resoluo 2675, intitulada Princpios Bsicos para a Proteo de Populaes Civis em Conflitos Armados, entre os quais inclua, em primeiro lugar, o de que os direitos humanos fundamentais, tais como aceitos no direito internacional e estabelecidos em instrumentos internacionais, continuam a aplicar-se plenamente em situaes de conflito armado. Em vista do exposto, ao apresentar de maneira crescentemente associada os direitos humanos e o direito internacional humanitrio nas duas ltimas dcadas, o Conselho de Segurana d vazo a uma tendncia que se encontrava amplamente consolidada, tanto na AGNU como na Corte Internacional de Justia. A anlise conjugada de ambos esses ramos na prtica do CSNU aufere legitimidade inegvel do fato de corresponder incorporao de avanos conceituais do Direito Internacional. Isso no responde, contudo, questo central que nos ocupa determinar por qual razo a importncia atribuda pelo CSNU s questes de direitos humanos e, em realidade, tambm s do direito internacional humanitrio experimentou um aumento exponencial depois da Guerra do Golfo. Como visto, o CSNU j havia empreendido uma anlise associada de DDHH e DIH em 1967. A legitimidade dessa associao tambm fora afirmada de forma inequvoca pela AGNU em 1970. Consideraes jurdicas no explicam o porqu de o Conselho de Segurana haver tardado mais de duas dcadas para continuar a desenvolver essa vertente de anlise. Por outro lado, de maneira mais ilustrativa do interesse direto que o Conselho mantinha sobre os temas de direitos humanos, o CSNU aprovou resoluo com extensas clusulas de DDHH j em 1947, portanto antes mesmo de se saber se os processos negociadores relativos redao das Convenes de Genebra e da Declarao Universal dos Direitos Humanos chegariam a bom termo trata-se da resoluo de nmero 21, de 02.04.47, intitulada tutela de reas estratgicas, a qual, avanando
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sobre a seara que seria da competncia do Conselho de Tutela, estabelece parmetros para a tutela pelos EUA de ilhas no Pacfico sobre as quais a Liga das Naes anteriormente havia dado mandato ao Japo. Tudo isso parece dar razo a Steven R. Ratner, quando comentou que o Conselho [de Segurana] sempre escolher seus alvos com a poltica e no com o direito em mente75.
75 Ratner ex-assessor da Consultoria Jurdica do Departamento de Estado dos EUA. No original: (...) the Council will always pick its targets with politics and not law in mind. International lawyers can no more tell the Council to be consistent than can diplomats. Consta da pgina 604 de seu artigo The Security Council and International Law.
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Captulo 3 Os Direitos Humanos no CSNU Pases Especficos
Este Captulo abordar todas as situaes nacionais que mereceram resolues do Conselho no perodo de 2000 a 2008 e cujo tratamento incluiu temas de direitos humanos. No sero abordados, em via de consequncia, os casos em que o tratamento das situaes nacionais no inclua temas de direitos humanos, mesmo que as decises adotadas pudessem vir a ter repercusses no gozo dos DDHH pelas populaes envolvidas. Tambm no se estudaro os casos nos quais o debate no interior do Conselho no propiciou um nvel suficiente de apoio entre os membros para a aprovao de resoluo, como quando da anlise da situao em Myanmar sob a junta militar em 2007, ou em Zimbbue com o Presidente Robert Mugabe em 200876. Tampouco sero consideradas as situaes sobre as quais o Conselho reiteradamente preferiu no tratar. Casos h que, semelhana de vrios dos que sero mencionados abaixo, envolviam conflitos armados, limitados esfera nacional e com impacto fortemente negativo na rea de direitos humanos, mas que, por razes diversas, no foram incorporados agenda do Conselho. Incluem-se nessa categoria, apenas entre os que se desenrolaram no perodo de estudo, os conflitos na Colmbia, na Rssia (Tchetchnia) e em Sri Lanka (com os separatistas da organizao Tigres de Libertao de Tmil Eelam). A situao do conflito entre Israel
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Vide, a respeito, a Introduo desta tese.
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e os palestinos nesse mesmo perodo recebeu do Conselho tratamento equiparvel, ao menos para todos os efeitos prticos. Peter Wallensteen e Patrik Johansson, a esse respeito, sustentam que, das 30 guerras de mais longa durao ininterrupta verificadas em todo o mundo desde 1946, o Conselho adotou resolues sob o Captulo VII da Carta apenas em quatro; dito em outras palavras, o CSNU tratou 26 dos 30 conflitos armados mais longos da segunda metade do Sculo XX como se no constitussem ameaas paz e segurana internacionais77. Como se ver a seguir, o tratamento das questes de direitos humanos entra na agenda do Conselho frequentemente por meio do mandato das Misses de Paz. No objetivo deste trabalho avali-las de forma abrangente, seja quanto sua forma de funcionamento, seja quanto ao grau de cumprimento de seu mandato, tarefas cujas dimenses ultrapassariam em muito os limites desta tese em vista da peculiaridade da conformao de cada uma delas, da complexidade dos desafios que enfrentavam no terreno e do carter multifacetado de suas atividades. Sero sublinhados na sequncia apenas os aspectos de seu mandato ou da sua atuao que se revestem de maior interesse para compreender como o CSNU trata na prtica das questes de DDHH. Ainda que o Conselho utilize um nmero limitado de instrumentos, a reao que ele d a cada caso abaixo exposto sempre nica, em ateno ao carter particular do conjunto de circunstncias histricas e polticas por detrs de cada situao de conflito, e merece ser analisada em suas especificidades individuais. Para efeitos de apresentao, no entanto, os casos sero reunidos em grupos, definidos em primeiro lugar conforme o critrio de quem exerceu liderana ao impulsionar o tratamento de temas de direitos humanos no caso em tela, se Estados-membros do Conselho ou a Secretaria; uma segunda diviso ser feita entre os casos que envolvem e os que no envolvem sanes direcionadas. No interior de cada grupo, a apresentao seguir a ordem alfabtica dos pases envolvidos. A fim de facilitar a compreenso das medidas tomadas pelo CSNU na rea de direitos humanos em cada caso um breve histrico do conflito em questo e do tratamento dado a ele pelo Conselho ser apresentado no incio de cada item.
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Vide a pgina 23 de seu artigo Security Council Decisions in Perspective, no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century, editado por David M. Malone.
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os direitos humanos no csnu
pases especficos
3.1. Casos impulsionados por membros do Conselho Neste item no se procurar determinar quais delegaes no CSNU tomaram a liderana na anlise dos elementos de direitos humanos de cada caso especfico, nem em qual momento do perodo estudado o fizeram. A reunio desses casos tem o objetivo de facilitar a identificao dos temas de direitos humanos mais usualmente considerados prioritrios entre 2000 e 2008, bem como os instrumentos de atuao mais frequentemente adotados. A descrio das principais tendncias de atuao do Conselho que emergem da anlise comparativa dos casos ser realizada no item 4. Uma avaliao preliminar, no entanto, permite confirmar o grau relativamente alto de interesse de que os temas de direitos humanos terminaram por revestir-se no interior do Conselho: em seu conjunto, os Estados-membros (a despeito das reticncias demonstradas por alguns deles) assumiram posio de evidente ativismo nessa matria em dez situaes de conflito constantes da agenda do Conselho. Nesse grupo de dez esto abrangidos casos que alcanaram grande visibilidade na imprensa internacional nesse perodo, como Afeganisto, Iraque e Sudo, assim como outros que foram acompanhados de perto pelo pblico brasileiro, como Haiti e Timor Leste. 3.1.1. Casos que envolvem sanes direcionadas Esto agrupados sob este item os casos em que o Conselho concedeu ateno insuficiente dimenso de direitos humanos na aplicao de sanes direcionadas. Esses casos no so homogneos entre si apresentam em comum apenas a questo das sanes direcionadas. A reunio desses casos permite destacar a contemporaneidade e a frequncia do recurso pelo Conselho a medidas cujos parmetros no so de todo compatveis com regras de direitos humanos. As sanes foram, na realidade, aplicadas com objetivos em geral alheios ao domnio stricto sensu dos DDHH: voltavam-se a congelar os bens e proibir viagens internacionais aos Talibs e s pessoas associadas Al Qaeda no Afeganisto, bem como a todos aqueles que constitussem uma ameaa ao processo de reconciliao nacional em Cte dIvoire, prestassem apoio financeiro ou militar aos grupos rebeldes armados nos pases vizinhos Libria, violassem o embargo de armas e prejudicassem o processo de
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desarmamento e desmobilizao na Repblica Democrtica do Congo, ou ainda impedissem o processo de paz e cometessem violaes dos direitos humanos em Darfur. A esses casos acrescenta-se o da Somlia (vide o item 3.2.4). O procedimento adotado para a imposio dessas sanes, no entanto, seguia fundamentalmente as mesmas diretrizes, tais como descritas no item 3.1.1.1. Em todos os casos em que foram aplicadas, elas caracterizavam-se sobretudo por um evidente pendor condenatrio. Nos demais casos descritos abaixo, ser feita referncia apenas aos procedimentos que forem distintos dos adotados no caso afego. 3.1.1.1. Afeganisto O caso afego resultante da conjuno de dois conflitos. O primeiro encontra seus antecedentes na invaso do Afeganisto pela Unio Sovitica em 1979; a retirada das foras soviticas concluiu-se dez anos depois e abriu espao para uma guerra civil que se desenrolava, de um lado, entre foras governamentais e milcias mujahideen e, de outro, entre faces distintas dos prprios mujahideen. A guerra civil arrastou-se at o incio do perodo estudado, embora a faco fundamentalista islmica dos Talibs tenha ascendido e passado a controlar a maior parte do pas na segunda metade da dcada de 1990; em 2001, governavam 90% do territrio afego. O segundo conflito surge da associao dos Talibs com o terrorista saudita Osama Bin Laden, lder da organizao Al Qaeda. Bin Laden teria sido expulso do Sudo em 1996 e haveria encontrado refgio ento no Afeganisto, onde teria ajudado a financiar e treinar os Talibs. Em agosto de 1998, as Embaixadas norte-americanas em Nairbi, Qunia, e em Dar Es-Salaam, Tanznia, foram vtimas de ataques terroristas simultneos, pelos quais a Al Qaeda foi responsabilizada. Bin Laden foi indiciado pelos ataques nos Estados Unidos, mas os Talibs recusaram-se a extradit-lo. A presso diplomtica sobre os Talibs no tardaria em crescer. A resoluo 1193, de agosto de 1998, demandava s faces afegs que no abrigassem nem treinassem terroristas e expressava, de forma incomum, a inteno do Conselho de considerar medidas adicionais para garantir a implementao de suas exigncias78. Mais de um ano depois, em outubro de 1999, o CSNU, por meio da resoluo 1267, imps
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Vide a respeito os pargrafos operativos 15 e 16 da resoluo 1193, de 28.08.98.
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a obrigao de os Talibs entregarem Bin Laden, bem como congelou os bens dos Talibs no exterior e proibiu a aterrissagem e a decolagem de aeronaves de sua propriedade em aeroportos estrangeiros. Essas sanes foram fortalecidas e acrescidas de um embargo de armas ao Afeganisto e do congelamento de bens dos membros da Al Qaeda em dezembro de 2000, por meio da resoluo 1333. Em outubro de 2001, menos de um ms aps os atentados terroristas ocorridos na Pensilvnia e nas cidades de Nova York e Washington, nos EUA, atribudos Al Qaeda, e ante a reiterada negativa dos Talibs de entregarem Bin Laden, os Estados Unidos lanaram uma operao militar sobre o Afeganisto (chamada de Enduring Freedom) pela qual retiraram os Talibs do controle do pas em cinco semanas. Nenhuma resoluo do Conselho autorizou a invaso do Afeganisto: os EUA agiram com base no entendimento de estar valendo-se do direito de autodefesa previsto no Artigo 51 da Carta. Dois meses aps a invaso, o Conselho, mediante a resoluo 1386, consentiria com a criao de uma Fora Internacional de Assistncia em Segurana (ISAF), a qual teria o mandato de apoiar a Autoridade Interina Afeg na manuteno da segurana em torno de Kabul e que viria a ser chefiada inicialmente pelo Reino Unido, ainda que a maioria das tropas fosse sempre norte-americana. Em agosto de 2003, a chefia da ISAF seria assumida pela Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN); em outubro daquele ano, o Conselho autorizaria a ISAF, sob o comando da OTAN, a enviar tropas para o interior do pas. As sanes do Conselho direcionadas aos Talibs foram revogadas em janeiro de 2002, tendo sido mantidas as relativas aos membros da Al Qaeda79. As Naes Unidas manter-se-iam presentes no pas por outras formas. Ainda em outubro de 2001, o SGNU voltaria a indicar como seu Representante Especial para o Afeganisto Lakhdar Brahimi. Em maro de 2002, o Conselho substituiria a Misso Especial das Naes Unidas no Afeganisto (UNSMA) pela Misso de Assistncia das Naes Unidas no Afeganisto (UNAMA)80, que permaneceria atuante no pas at o final do perodo estudado. Trs tpicos de interesse para esta tese vm mente na anlise do caso afego. O primeiro, talvez o mais importante deles, diz respeito ao procedimento para a incluso e excluso de nomes na lista de pessoas
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Vide a ntegra da resoluo 1390, de 28.01.02, do Conselho. Vide a respeito a resoluo 1401, de 28.03.02, do Conselho.
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submetidas a sanes. O Conselho de Segurana determinou, mediante a resoluo 1267 (1999), em seu pargrafo operativo 4, inciso 2, que fossem congelados os bens e recursos financeiros dos Talibs, ento frente do Governo no Afeganisto, o que inclua os fundos derivados ou gerados por propriedade ou empresa que fosse de propriedade deles ou por eles controlada. Essa sano era criada com o objetivo de elevar a presso para que os Talibs concordassem com a extradio de Bin Laden, a qual era solicitada na mesma resoluo. Por meio da resoluo 1333 (2000), em seu pargrafo operativo 8, inciso c, o Conselho estendeu o congelamento aos bens e recursos financeiros de Bin Laden e das pessoas e entidades que estivessem associadas com ele, incluindo as pertencentes organizao Al Qaeda. Caberia a um comit do CSNU, criado no pargrafo operativo 6 da resoluo 1267 e composto por representantes de todos os membros do Conselho, elaborar uma lista das pessoas e entidades abrangidas pelas sanes, com base nas informaes prestadas pelos Estados-membros das Naes Unidas e por organizaes regionais, bem como considerar as eventuais solicitaes de iseno da aplicao da sano. O procedimento adotado para a incluso de nomes na lista era bastante sumrio: o Comit circularia entre seus membros os nomes indicados por Governos de Estados das Naes Unidas e aqueles que no fossem objetados por um membro do Comit ao cabo de um prazo fixo seriam automaticamente includos. O procedimento para a excluso de nomes da lista era similar: o comit informaria seus membros dos nomes cuja excluso era sugerida; seriam removidos da lista aqueles nomes que no recebessem objeo em dois dias teis. A medida poderia ser considerada, em uma anlise breve, como um avano dos instrumentos de trabalho do Conselho do ponto de vista dos direitos humanos, visto que j fazia parte de um repertrio de sanes inteligentes, voltadas a evitar o impacto humanitrio que sanes econmicas abrangentes poderiam ter sobre o conjunto da populao civil afeg, como teria sido o caso da interrupo dos fluxos de comrcio internacional (vide, no item 3.1.2.3, o que acontecera no Iraque). O seu modo de implementao suscita, no entanto, questionamentos graves. No se exigia a apresentao de prova que fundamentasse a acusao de que os nomes propostos para a lista estivessem efetivamente vinculados aos Talibs ou a Bin Laden. No se criava nenhum momento processual
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em que se pudesse ouvir a defesa das pessoas cujos nomes estivessem por ser includos; se o Estado que tencionava apresentar os nomes ao comit se dispusesse a ouvi-las, seria por deciso unilateral, no exigida pelo Comit. As pessoas includas na lista somente poderiam solicitar a excluso de seu nome mediante a interveno de um Estado-membro junto ao comit. Como o comit opera com base na regra do consenso, a excluso de um nome sofria a permanente ameaa de um veto reverso: a objeo de apenas um dos quinze membros j seria suficiente para que o nome fosse mantido na lista por perodo indeterminado. Essas falhas ganhavam relevncia na medida em que a deciso de incluir um nome na lista equivalia, para todos os efeitos prticos, a uma sentena judicial por crime de terrorismo: as pessoas em questo estariam condenadas a perder o acesso a todos os seus bens, ou ao menos queles localizados fora do Afeganisto, alm de enfrentar o estigma social decorrente de ser objeto de sanes da ONU. Em outras palavras, tinha os efeitos de uma sentena condenatria proferida sem o respeito aos princpios do devido processo legal em particular, ao da ampla defesa. Alm disso, nenhuma deciso do Conselho prev mecanismo de reparao dos danos que forem causados a pessoas cujos nomes tiverem sido injustamente includos na lista. No difcil precisar os dispositivos do direito internacional dos direitos humanos que so contrrios ao procedimento descrito. O primeiro deles, sem dvida, o Artigo 10 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, que atribui a todos o direito a uma audincia pblica e justa em um tribunal independente e imparcial ao analisar-se qualquer acusao criminal; outro seriamente atingido o Artigo 11, que consagra a presuno de inocncia at prova em contrrio. Esses dispositivos, por sua vez, seriam corroborados e ampliados em seus termos pelo Artigo 14 e seus pargrafos do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos. Ambas essas provises fundamentavam a acusao de que os princpios de justia e de direito internacional, referidos no Artigo 1, inciso 1, da Carta, no estavam sendo respeitados. As queixas quanto ao grau de injustia inerente a esse procedimento fizeram-se ouvir crescentemente. O Painel de Alto Nvel do Secretrio-Geral sobre Ameaas, Desafios e Mudana props, na recomendao n 182, constante do seu relatrio publicado em 2004, que, quando sanes envolverem lista de indivduos ou entidades, os
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comits de sanes deveriam estabelecer procedimentos para revisar os casos daqueles que alegam terem sido incorretamente colocados ou mantidos em tais listas81. A recomendao foi acolhida pela resoluo 60/1, adotada pela AGNU em 24.10.05 e que incorpora o Documento Final da Cpula Mundial de 2005; em seu artigo 109, o documento transmite ao CSNU a solicitao de que se assegure que procedimentos justos e claros existam para colocar indivduos e entidades em listas de sanes e para remov-los. O Conselho tardou mais de ano em reagir ao apelo feito pela Cpula. Em 19 de dezembro de 2006, o CSNU adotou a resoluo 1730, que fazia referncia expressa solicitao feita na Cpula em seu quinto pargrafo preambular, criava um novo procedimento para a retirada de nomes das listas e solicitava Secretaria das Naes Unidas o estabelecimento de um ponto focal para o recebimento de solicitaes de retirada. A resoluo tem o mrito de dar as regras ao conhecimento pblico e de fazer mudanas tpicas: as pessoas que quisessem retirar seus nomes da lista poderiam enviar uma comunicao diretamente Secretaria das Naes Unidas; sua solicitao seria inicialmente examinada pelos Governos do seu pas de origem ou residncia e por aquele que tivesse originalmente apontado seu nome para incluso; se, decorridos 3 meses, esses pases no apresentassem objeo excluso, a solicitao seria transmitida aos membros do comit de sanes; caso um deles desse parecer favorvel excluso e nenhum outro objetasse num prazo de 1 ms, o nome seria retirado da lista pela Secretaria. Os procedimentos previstos na resoluo 1730 permaneceram em vigor at pelo menos dezembro de 2008. Alguns dos vcios mencionados foram nela mantidos: no se requeria a apresentao de provas, nem se previa audincia para o interessado apresentar sua defesa. Que dizer de contemplar algum mecanismo de compensao para os danos causados nos casos de incluso errnea na lista. Trata-se aqui de um caso em que a presso poltica externa (no caso, pela AGNU) serviu como forma de controle da atuao do CSNU e proporcionou correes a erros cometidos, as quais, porm, chegaram apenas seis anos mais tarde e, ainda assim, de forma parcial.
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Vide a pgina 56 do relatrio A More Secure World: our shared responsibility, do Painel de Alto Nvel do Secretrio-Geral sobre Ameaas, Desafios e Mudana.
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O segundo tpico relaciona-se com a extenso do mandato da Misso de Assistncia das Naes Unidas no Afeganisto (UNAMA). De forma quase paradigmtica em relao tendncia de expanso das competncias do Conselho, a UNAMA conta, em seu mandato, com uma solicitao expressa e em elevado grau de prioridade para ocupar-se do tratamento de questes de direitos humanos. Na conformao que lhe foi dada em 2008, o mandato da UNAMA inclui itens como: a) monitorar a situao dos civis e coordenar esforos para garantir sua proteo, b) assistir na plena implementao dos dispositivos de direitos humanos da Constituio afeg e dos tratados internacionais dos quais o Afeganisto for parte, em particular aqueles relativos ao pleno gozo dos direitos humanos pelas mulheres, e c) apoiar o processo eleitoral. O Conselho ainda solicita ao SGNU que fortalea o componente de proteo das crianas da UNAMA mediante a designao de assessores especializados na matria e que o mantenha informado do processo de integrao das mulheres na vida econmica, poltica e social do pas. Pela mesma resoluo, o Conselho se dirige ao Governo afego para tratar de questes mais pontuais com impacto na rea de DDHH, como o estabelecimento de um sistema judicirio justo e transparente, a reconstruo e a reforma das prises, a defesa da liberdade de imprensa e a criao de um registro civil permanente de eleitores82. Desde 2003, o Conselho dirige-se diretamente ao Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos (EACDH) para solicitar-lhe colaborao no cumprimento do mandato da UNAMA. O Escritrio tem cedido funcionrios para unidades de direitos humanos dos escritrios regionais e sub-regionais da UNAMA e cooperado na capacitao do Governo afego e da Comisso Independente de Direitos Humanos do Afeganisto, inclusive no que toca implementao do Plano de Ao de Paz, Reconciliao e Justia; da Estratgia de Desenvolvimento Nacional do Afeganisto e do Pacto do Afeganisto (Afghanistan Compact). A pedido do Conselho de Direitos Humanos, o Escritrio tem informado o CDH dos servios de assistncia tcnica prestados e da situao dos direitos humanos no pas. O fato de o Conselho dirigir-se diretamente ao EACDH no deixa de constituir, do ponto de vista da poltica interna ao sistema onusiano, uma ampliao das competncias institucionais do CSNU. Em janeiro de
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Vide os pargrafos operativos 4, 13, 21, 22, 26, 27 e 28 da resoluo 1806, de 20.03.08.
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1994, ao criar o cargo de Alto Comissrio para os Direitos Humanos, a Assembleia Geral, por meio da resoluo 48/141, incluiu em seu mandato a tarefa de executar as tarefas que lhe fossem assignadas pelos rgos competentes no sistema das Naes Unidas no campo dos direitos humanos, definidos expressamente como sendo a AGNU, o ECOSOC e a Comisso de Direitos Humanos (os dois ltimos interpreta-se terem sido sucedidos pelo Conselho de Direitos Humanos em abril de 2006) e no faz meno ao CSNU. claro que o EACDH, como parte integrante da Secretaria, tem a obrigao, oriunda do Artigo 98 da Carta, de cumprir as funes que lhe forem atribudas pelos demais rgos principais das Naes Unidas, entre os quais est o Conselho de Segurana. Chama a ateno, no entanto, a clareza da inteno original da AGNU de manter o EACDH afastado das atividades do Conselho. O terceiro, por fim, refere-se ao aparente conflito entre pontos do mandato da Misso. J. Alexander Thier83 relata que, ao menos at 2005, diversos responsveis por graves violaes dos direitos humanos ocorridas antes ou mesmo aps a queda dos Talibs se mantinham em posio de destaque na poltica e na sociedade afegs. Confrontada com uma situao em que a abertura de processos penais para a responsabilizao dos culpados pelas violaes de direitos humanos poderia ter efeitos desestabilizadores sobre a poltica local e, em decorrncia, sobre o processo de paz, a chefia da UNAMA teria escolhido dar luta pela paz prioridade sobre a luta pela justia84. Altos funcionrios da UNAMA teriam admitido que o atendimento s preocupaes na rea de direitos humanos seria, quela poca, mnimo e vagaroso. Thiers alerta para o fato de que o eventual xito final do processo de paz poderia vir a custar a consolidao dos culpados por violaes macias dos direitos humanos em posies de poder.
Vide as pginas 523-525 e 538-542 de seu artigo Afghanistan no livro Twenty-First-Century Peace Operations. 84 Um exemplo disso, segundo Thier, seria o episdio em que funcionrios das Naes Unidas realizaram um extenso exerccio de catalogar os principais abusos cometidos nos anos 80 e 90, mas o relatrio, que mencionava vrias figuras proeminentes no Afeganisto ps-Talib, foi engavetado pela UNAMA e nunca foi divulgado. Entre os culpados por violaes, estariam comandantes de faces armadas locais, representantes de foras de segurana estatais, incluindo funcionrios de servios de inteligncia, e membros das foras da coalizo liderada pelos Estados Unidos. Thier retira essas acusaes do relatrio E/CN.4/2005/122, que o Perito Independente da CDH sobre a situao dos direitos humanos no Afeganisto, M. Cherif Bassiouni, apresentou 61 Sesso da CDH em 2005.
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Essa crtica atinge apenas indiretamente o Conselho, na condio de responsvel em ltima instncia pelo sucesso da Misso. A deciso de priorizar a paz s custas da justia teria alegadamente sido tomada no interior da UNAMA. De sua parte, em suas resolues anuais sobre a misso, o Conselho tem chamado a ateno sobre a importncia de cumprir o mandato na rea de direitos humanos, de maneira consistente, desde o estabelecimento da Misso em 2002. 3.1.1.2. Cte dIvoire O que surgia como um aparente motim em setembro de 2002 transformou-se em um grave desafio solidez institucional de um dos pases mais prsperos da frica Ocidental e paz de toda a sub-regio. No dia 19 daquele ms, 800 soldados tomaram as instalaes militares da capital Abidjan, do segundo maior centro urbano (Bouak), e de uma cidade ao norte do pas, alegadamente para protestar contra planos de desmobilizao da tropa. Nos dias que se seguiram, as foras de segurana marfinenses retomaram o controle de Abidjan, mas perderam o de diversas cidades ao norte e ao oeste do pas, medida que soldados e civis locais se juntavam aos rebeldes. Simultaneamente, espalhava-se o rumor de que a rebelio constitua, na realidade, uma tentativa de golpe de estado promovida por estrangeiros. Isso, por sua vez, gerou uma violenta onda de xenofobia contra trabalhadores migrantes de pases vizinhos e refugiados da Libria e de Serra Leoa, refletida no fato de muitas de suas casas nos bairros pobres de Abidjan terem sido queimadas pelas foras de segurana governamentais. No final de setembro, as foras rebeldes, que j dominavam a metade norte do pas, unificaram-se em uma organizao chamada Movimento Patritico de Cte dIvoire (MPCI), liderada por Guillaume Soro. O MPCI reivindicava a renncia do Presidente Laurent Gbagbo, a realizao de eleies nacionais inclusivas, a reviso da Constituio e o fim da suposta dominao dos sulistas na poltica do pas. O conflito foi agravado com o surgimento de dois novos grupos armados, que tomaram outras cidades do pas e aderiram demanda de renncia do Presidente Gbagbo. A interveno do Conselho teve incio quando j se verificavam avanos nos esforos de mediao feitos pela Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS) e, posteriormente, pela Frana. Em maio de 2003, o Conselho criou, mediante a resoluo 1479, a
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Misso das Naes Unidas em Cte dIvoire (MINUCI). Seu mandato era fundamentalmente o de apoiar a implementao do acordo de Linas-Marcoussis, firmado por todos os partidos polticos marfinenses em torno da proposta de estabelecimento de um Governo de transio (a ser chefiado por Laurent Gbabgo como Presidente) que prepararia eleies gerais. O agravamento contnuo do conflito, no entanto, levou, com o tempo, o que era para ser uma misso poltica especial de tarefas relativamente simples a aumentar em muito sua dimenso e seu grau de complexidade. Em novembro de 2003, o Presidente Gbagbo enviou ao Conselho solicitao para que a MINUCI fosse convertida em misso de manuteno da paz; em resposta, o Conselho aprovou, em fevereiro de 2004, a resoluo 1528, a qual substituiu a MINUCI pela Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (UNOCI). Entre suas atribuies, havia algumas de carter inovador, como a autorizao para coordenao direta com as Misses das Naes Unidas na Libria e em Serra Leoa. Em novembro desse mesmo ano, o Conselho decidiu, por meio da resoluo 1572, impor embargo de armas a Cte dIvoire, bem como congelar bens e proibir viagens internacionais de todo aquele que constituir uma ameaa paz e ao processo de reconciliao nacional em Cte dIvoire. Em junho de 2005, pela resoluo 1603, o Conselho solicitaria ao SGNU que designasse um Alto Representante para as eleies no pas. Em dezembro do mesmo ano, o Conselho, ao adotar a resoluo 1643, ampliaria as sanes econmicas, proibindo as importaes de todo diamante bruto oriundo de Cte dIvoire, em ateno ao acordo alcanado entre os participantes do Sistema de Certificao do Processo de Kimberley. Apesar de todo o aparato institucional erigido para o caso marfinense, o perodo em estudo chega ao fim sem que a crise se tivesse resolvido a contento: frustradas as tentativas de implementar plenamente os Acordos de Linas-Marcoussis e Acra III e, posteriormente, de Pretria, o Conselho voltava sua ateno em outubro de 2007, quando da adoo da resoluo 1782, ao Acordo de Ouagadougou, que permitira a repartio do poder no pas mediante a indicao do lder rebelde Guillaume Soro como Primeiro-Ministro em um Governo de transio, no qual, por sinal, ainda se mantinha no cargo o Presidente Gbagbo. A questo dos direitos humanos foi suscitada pelo CSNU no mbito da crise marfinense por ocasio j de sua primeira manifestao oficial
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a respeito85. As razes que tinha para manifestar publicamente (como o fez ao longo de toda a crise) sua condenao s violaes de direitos humanos ocorridas em setembro de 2002 atendiam no fundo a uma interpretao tradicional do conceito de segurana internacional: ainda que o conflito se desenrolasse no mbito interno de um pas, a violncia cometida contra refugiados e trabalhadores migrantes de pases vizinhos elevava a probabilidade de que ele pudesse regionalizar-se. A punio aos culpados dessas violaes assumia, dessa forma, um papel chave tanto para viabilizar a soluo do conflito internamente como para consolidar a paz na sub-regio. Trata-se de um exemplo de caso em que as questes de DDHH se fundem com as de segurana internacional e recaem integralmente no mandato do CSNU. Outros casos houve nesse conflito em que a apreciao do trabalho do Conselho deve ser mais nuanada. O CSNU pareceu em alguns momentos pecar por prestar ao tema uma ateno maior do que a devida e, em outros, por dar uma ateno menor. Um caso de excesso de ateno o mandato das Misses da ONU: ainda que as questes de direitos humanos hajam tido aqui um grau de destaque inferior ao conferido a Misses em outros pases, certo que foram inseridos temas que ou eram relativos a carncias estruturais do Estado marfinense ou, por outras razes, no diziam respeito necessariamente ao conflito verificado no pas86. A resoluo 1528, por exemplo, ao definir o mandato da Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (UNOCI), incumbiu-a de:
6. (m) fornecer (...) assistncia tcnica ao Governo de Reconciliao Nacional (...) para preparar e assistir a realizao de processos eleitorais livres, justos e transparentes (...), (n) contribuir para a promoo e proteo dos direitos humanos em Cte dIvoire com especial ateno violncia cometida contra mulheres e meninas e ajudar
Na Declarao que o Presidente do Conselho emitiu sobre o tema em 20 de dezembro de 2002, expressou a mais profunda preocupao com relatos de assassinatos em massa e graves violaes dos direitos humanos em Cte dIvoire e apelou a todas as partes para que assegurassem o pleno respeito aos direitos humanos e ao direito internacional humanitrio, particularmente em relao populao civil, independentemente de sua origem. Vide a ntegra da Declarao no documento S/PRST/2002/42. 86 Excluem-se dessa crtica os itens de direitos humanos que diziam respeito a questes centrais para o sucesso do processo de paz, como o apoio realizao de eleies livres e transparentes e a coibio de incitaes violncia pela imprensa, constantes na resoluo 1609.
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a investigar violaes de direitos humanos com vistas a ajudar a pr fim impunidade, (p) (...) aconselhar o Governo de Reconciliao Nacional na reestruturao dos servios de segurana interna, (q) assistir o Governo de Reconciliao Nacional (...) no restabelecimento da autoridade do Judicirio e do estado de direito em toda a Cte dIvoire.
A resoluo 1609, de junho de 2005, por sua vez, ao ampliar o conjunto de competncias da UNOCI, acrescentaria a obrigao de monitorar (...) as violaes de direitos humanos (art. 2, inciso t). Observe-se que a linguagem adotada nessas duas resolues de carter geral e, portanto, no restringe a investigao e o monitoramento das violaes apenas aos casos que pudessem ter impacto ou relao com o desenrolar do conflito. No se discute a contribuio positiva que um monitoramento amplo da situao de direitos humanos pode dar ao futuro do pas; impe-se aqui, no entanto, a questo de saber se o CSNU o rgo do sistema onusiano mais apropriado para solicitar dito monitoramento ou analisar seus resultados. A lista de temas de interesse para o CSNU no pas expandiu-se com o tempo. Uma questo que ganhou progressivamente destaque a de gnero, o que levou o Conselho em 2008 a instar as partes a monitorar a situao das mulheres e das crianas e a eliminar os obstculos ao pleno envolvimento das mulheres no sistema eleitoral e, de forma mais ampla, na vida pblica87. O caso marfinense evidencia tambm o que parece ser uma tendncia do CSNU de expandir seus instrumentos de atuao na rea de direitos humanos, agregando a aplicao de medidas coercitivas s j quase usuais formas de monitoramento e prestao de assistncia. Um desdobramento recente de grande importncia nesse sentido encontra-se na resoluo 1842, na qual o CSNU declara estar plenamente preparado a impor sanes direcionadas contra as pessoas a serem designadas pelo Comit e que sejam, entre outras coisas, (...) responsveis por srias violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio cometidas em Cte dIvoire88. Pode incorrer nas mesmas sanes tambm quem incitar publicamente ao dio e violncia. O que a resoluo 1842 faz
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Vide os pargrafos operativos 6 e 7 da resoluo 1826, de 29.07.08. Vide o pargrafo operativo 16, inciso d, da resoluo 1842, de 29.10.08.
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desagregar a lista de pessoas que poderiam ser submetidas a sanes direcionadas nos termos da resoluo 1572, a qual originalmente mencionava aqueles que constitussem uma ameaa paz e ao processo de reconciliao nacional no pas categoria em que por certo estava subsumido quem violasse maciamente os direitos humanos. A criao de uma categoria parte para os violadores de direitos humanos como alvos de sanes do Conselho, apesar de no aparentar ter efeitos prticos adicionais para a situao em Cte dIvoire, constitui um precedente a mais de ativismo do CSNU em matria de DDHH. Um tema correlacionado e no qual, em contraste, a ateno dimenso de direitos humanos foi insuficiente o processo de confeco da lista de pessoas submetidas ao regime de congelamento de bens e de proibio de viagens internacionais. As regras adotadas para o caso marfinense apresentam na verdade progressos em relao ao modelo estabelecido para o caso do Afeganisto, na medida em que, por exemplo, concede uma oportunidade de defesa ao indivduo interessado, ao permitir-lhe dirigir-se a um ponto focal no Comit para apresentar o pedido de retirada do seu nome da lista. Os vcios, contudo, sobressaem. A simples ausncia de apoio explcito ao pedido de retirada de um nome, mesmo que os Estados no apresentem objees, j teria o efeito de mant-lo indefinidamente na lista. O procedimento evidencia um pendor condenatrio com maior nitidez se compararmos os prazos: cinco dias teis bastam para incluir um nome na lista; a fim de retir-lo, no entanto, podem ser necessrios vrios meses, durante os quais as sanes se mantero vigentes em relao ao indivduo em questo. 3.1.1.3. Libria Tenses tribais permeiam a histria da Libria, cuja minoria amrico-liberiana (descendente de escravos norte-americanos libertados que retornaram frica para criar suas prprias colnias) dominou as estruturas poltica e econmica do pas desde a sua independncia em 1847 at o golpe pelo qual membros do grupo tnico Krahn, liderados pelo sargento Samuel Doe, derrubaram o Presidente William Tolbert em 1980. Reagindo a alegadas tentativas de dep-lo, Samuel Doe passou a reprimir os grupos tnicos (como o Gio e o Mano) de onde supunha provirem os conspiradores, o que deu incio a ondas de violncia entre as populaes
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autctones. Em 1989, Charles Taylor, um ex-membro do Governo de Samuel Doe, reuniu, em Cte dIvoire, um grupo de rebeldes de etnias excludas do poder, formou com eles a Frente Patritica Nacional da Libria (NPFL) e invadiu o pas, ganhando rapidamente apoio popular e jogando a Libria em uma guerra tribal que fundamentalmente opunha os Krahn, de um lado, e os Gio e Mano, de outro. Em meados de 1990, as foras de Charles Taylor j cercavam a capital Monrvia. Enquanto isso, o conflito tornava-se mais complexo com a multiplicao do nmero de atores envolvidos. Um grupo dissidente da tribo Gio separou-se da NPFL nessa poca para criar a Frente Patritica Nacional Independente da Libria (INPFL); ela que capturou e assassinou o Presidente Doe em setembro de 1990. No mesmo perodo, um terceiro grupo rebelde que se organizara em Serra Leoa (o Movimento Unido de Libertao da Libria pela Democracia ULIMO) adentrava o pas pelo oeste. Todas as partes viram-se envolvidas em violaes graves de direitos humanos: segundo apresentao do SGNU ao Conselho, registraram-se na Libria casos de execues sumrias, desaparecimentos forados, tortura, violncia sexual generalizada contra mulheres e crianas, detenes arbitrrias, recrutamento de crianas soldado, deslocamentos forados e ataques indiscriminados a civis; tanto a polcia como as tropas paramilitares teriam ficado conhecidas por alegadamente manterem cmaras de tortura89. Aps mais de dez acordos frustrados de cessar fogo e com a exausto das partes no conflito, a paz parecia ter chegado com as eleies presidenciais em julho de 1997, das quais Charles Taylor saiu como vencedor. Apesar da pacificao, a situao na Libria fez parte da agenda do Conselho ao longo de todo o perodo estudado. O tratamento do caso liberiano seguiu trs fases nitidamente distintas. No princpio da dcada, a ateno do CSNU devia-se ao fato de o Governo de Charles Taylor alimentar o conflito na vizinha Serra Leoa ao apoiar financeira e militarmente as foras da RUF (vide o item 3.1.2.4). O envolvimento de Monrvia levou o Conselho, em 2001, a proibir a venda de armas, munies e equipamento militar ao pas, a importao de diamantes em bruto dele procedentes e a realizao de viagens internacionais por parte de altos funcionrios do Governo e das foras armadas liberianas90.
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Vide o pargrafo 26 do relatrio S/2003/875, de 11.09.03. Vide, respectivamente, os pargrafos operativos 5, 6 e 7 da resoluo 1343, de 07.03.01.
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A segunda fase tem incio com a retomada do conflito interno em 2003, por meio do levante dos grupos armados Liberianos Unidos pela Reconciliao e pela Democracia (LURD) e Movimento pela Democracia na Libria (MODEL), que reagrupavam faces diferentes do extinto ULIMO. Em maio desse ano, o Conselho ampliaria as sanes econmicas, estendendo a proibio de importaes s toras e produtos de madeira originrios da Libria, de forma a cortar a principal fonte restante de recursos que sustentava o conflito91. Os combates duraram at o ms de agosto, quando o LURD e o MODEL vieram enfrentar-se s foras do Governo no centro da capital. No dia 11, Charles Taylor renunciou Presidncia e partiu para o exlio na Nigria; a cerimnia de transmisso do cargo a seu Vice-Presidente, de to aguardada, contou com a presena dos Presidentes da Comisso Africana, da ECOWAS e da frica do Sul. Comeou ento uma fase de reconstruo e consolidao institucional, inaugurada pelo envio por parte da ECOWAS de uma misso de manuteno de paz (a ECOMIL) que chegaria a contar com 3600 homens e que seria sucedida em outubro do mesmo ano pela Misso das Naes Unidas na Libria (UNMIL). O afastamento de Charles Taylor do pas no o impediu totalmente de continuar envolvido no conflito, razo pela qual o CSNU estabeleceu novas sanes direcionadas, ordenando o congelamento de seus bens, dos de sua famlia e dos de entidades por eles controladas92. Ao final do perodo estudado, permaneciam vigentes as proibies de viagens internacionais e o congelamento de bens, bem como uma verso menos abrangente de embargo de armas. O Conselho levantaria as demais sanes impostas Libria progressivamente ao longo do mandato da Presidente Ellen Johnson Sirleaf, eleita em outubro de 2005 aps dois anos de interinado de Charles Gyude Bryant: em junho de 2006, o Conselho sustaria a proibio de importao de toras e produtos de madeira originrias do pas e, em abril de 2007, a de diamantes em bruto93. Em termos proporcionais, o custo humanitrio da guerra foi particularmente elevado. De 1989 a 1996, o conflito havia
Vide o pargrafo operativo 17 da resoluo 1478, de 06.05.03. Vide o pargrafo operativo 1 da resoluo 1532, de 12.03.04. 93 Vide, respectivamente, o PO 1 da resoluo 1689, de 20.06.06, e o PO 1 da resoluo 1753, de 20.04.07.
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custado 200.000 vidas e levado um milho de liberianos a buscar refgio em pases vizinhos94; a dimenso da catstrofe humanitria que isso constitua evidencia-se no fato, num pas que tinha poca pouco mais de 2,5 milhes de cidados (mesmo incluindo aqueles refugiados em terceiros pases)95, de os mortos no conflito representavam 8% e os refugiados 40% do total da populao. O impacto sobre a economia e a infraestrutura de um pas que j era dos mais pobres do planeta tambm era grave: em 2003, mesmo antes da retomada das hostilidades, 75% da populao vivia abaixo da linha de pobreza, a taxa de desemprego era de 85% e apenas 26% tinha acesso gua potvel96. No que interessa ao objeto desta tese, trs aspectos do caso liberiano assumem relevncia. O primeiro o mandato marcadamente multidisciplinar da UNMIL, que definia em termos amplos sua competncia para o tratamento de questes de direitos humanos, voltando a Misso, no entanto, de forma especial ao fortalecimento institucional na rea de direitos civis e polticos. Constavam de seu mandato:
3. (l) contribuir com esforos internacionais para proteger e promover os direitos humanos na Libria, com particular ateno aos grupos vulnerveis, incluindo refugiados, refugiados retornados e deslocados internos, mulheres, crianas e soldados criana desmobilizados (...); (m) assegurar uma presena e uma capacitao adequada na rea de direitos humanos no interior da UNMIL a fim de executar atividades de promoo, proteo e monitoramento de direitos humanos; (n) assistir o Governo transitrio da Libria no monitoramento e reestruturao da fora policial de Libria, de forma consistente com o policiamento democrtico, desenvolver um programa de treinamento da polcia civil e de outras formas assistir no treinamento da polcia civil (...);
94 A estimativa de mortos e de refugiados do Departamento de Estado dos EUA. Vide, a respeito, a pgina http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/6618.htm da internet. 95 A estimativa de populao total da poca da FAO. Vide a respeito o relatrio especial da misso da FAO Libria sobre colheita e fornecimento de comida, de 03.01.97, na pgina http:// www.fao.org/docrep/004/w3902e/w3902e00.htm da internet. 96 A avaliao do SGNU. Vide, a respeito, o pargrafo 31 do seu relatrio S/2003/875, de 11.09.03.
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(q) assistir o governo transitrio (...) no desenvolvimento de uma estratgia para consolidar as instituies governamentais, inclusive o sistema jurdico nacional e as instituies judicirias e correcionais97.
Ao aprovar com essa redao o mandato da UNMIL, o CSNU decidira restringir o escopo proposto pela Secretaria, para quem a Misso deveria ser competente ainda para fornecer apoio incorporao de uma perspectiva de gnero, inclusive treinamento em questes de gnero, e apoiar o estabelecimento e as operaes da Comisso de Verdade e Reconciliao98. A UNMIL no constitui o primeiro exemplo de misso das Naes Unidas na Libria que havia incorporado em seu rol de competncias as questes de direitos humanos. Mesmo dentro do perodo estudado, at a retomada do conflito em 2003, encontrava-se em funcionamento no pas o Escritrio das Naes Unidas de Apoio Consolidao da Paz na Libria (UNOL), criado pelo SGNU em 1997 e entre cujas atividades estava a promoo do respeito ao estado de direito e aos DDHH. O prprio CSNU havia solicitado, em dezembro de 2002, por meio de declarao presidencial, que o mandato do UNOL fosse ampliado de modo a abranger tarefas como fortalecimento das instituies democrticas, promoo de uma imprensa independente, promoo de uma comisso eleitoral independente e estabelecimento de uma comisso independente de direitos humanos99. Todas as tarefas propostas seja pela Secretaria, seja pelo CSNU, na rea de direitos humanos, pareciam corresponder a carncias histricas da Libria e que desempenharam papel de relevo na manuteno do quadro de instabilidade do pas. O prprio SGNU apontara em 2003 que as instituies judiciais tinham entrado em quase completo colapso, que a polcia nacional liberiana tinha a reputao de funcionar mais como instrumento de represso do que como de aplicao da lei e que diversas prises haviam sido destrudas, estando os prisioneiros solta100. notvel, contudo, o silncio do CSNU e do Secretrio-Geral em relao a uma das causas profundas de papel mais decisivo no conflito. Um dos objetos centrais de disputa entre os grupos tnicos envolvidos
Vide o pargrafo operativo 3 da resoluo 1509, de 19.07.03. Vide o pargrafo 51 do relatrio S/2003/875, de 11.09.03. 99 Vide a declarao presidencial S/PRST/2002/36, de 13.12.02. 100 Vide o pargrafo 24 do relatrio S/2003/875, de 11.09.03.
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no conflito era o controle dos recursos naturais, principal fonte de renda na Libria. O CSNU reconheceu indiretamente a importncia dessa questo na equao do conflito liberiano ao impor como sano econmica a proibio de importao por terceiros pases de diamantes em bruto e de toras e produtos de madeira oriundos da Libria. O fim do conflito, porm, deixou intacta essa causa. As aes que o Conselho passou a impulsionar nessa matria aps 2003 possuam ainda um carter tpico e repressivo: incentivavam a Libria a reformar sua legislao de uso de florestas e a ingressar no Processo de Kimberley, esquema de concertao internacional relativo certificao da origem de diamantes. O prprio Conselho explicitou o entendimento de que seu papel se centrava no estabelecimento de um ambiente estvel e seguro necessrio para promover o crescimento econmico101. A questo mais ampla da promoo do desenvolvimento econmico e social permaneceu intocada ao longo do perodo estudado, o que teve o efeito de deixar a questo da pobreza manter-se como uma das principais razes para a precariedade da estabilidade alcanada nos anos que se seguiram guerra civil. Oportunidades para tratar desse tema, diga-se de passagem, no faltaram: o CSNU manteve a Libria em sua agenda muito aps o trmino das hostilidades, em evidncia de que pretendia acompanhar diretamente o processo de consolidao da paz a fim de evitar nova recada do pas em situao de conflito. O segundo aspecto de interesse do caso liberiano o julgamento de Charles Taylor pela Corte Especial para Serra Leoa. Este , por certo, um dos casos de maior visibilidade e sensibilidade poltica em que as consideraes de justia prevaleceram ao final sobre as de poltica e segurana. Em 17 de maro de 2006, apenas dois meses aps sua posse, a Presidente Ellen Johnson-Sirleaf enviou ao Presidente nigeriano Olusegun Obasanjo uma solicitao de extradio de Charles Taylor, para que fosse julgado pela Corte Especial pela acusao de que prestara apoio RUF; a extradio foi concedida no dia 25 do mesmo ms e, quatro dias mais tarde, Charles Taylor foi entregue pela justia nigeriana Corte. O CSNU saudou publicamente a extradio, qualificando a deciso de Johnson-Sirleaf de corajosa e reconhecendo que o processo na Corte Especial no caso contra o ex-Presidente Charles Taylor contribuir a alcanar a verdade e a reconciliao na Libria e, mais amplamente,
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Vide o pargrafo operativo 4 da resoluo 1712, de 29.09.06.
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na sub-regio102. Charles Taylor encontrava-se, ao final do perodo estudado, na Haia, nos Pases Baixos, respondendo perante uma Cmara parte da Corte Especial. A despeito do xito final, este caso constitui um exemplo de ambiguidade no tratamento por parte dos Governos da regio das questes de direitos humanos envolvidas no caso liberiano. Corroboram essa afirmao os seguintes fatos: a) Charles Taylor havia sido indiciado pela Corte Especial em 4 de junho de 2003, quando ainda ocupava a Presidncia e num dia em que se encontrava em Acra para participar de conversaes de paz com representantes dos grupos LURD e MODEL. Com o alegado apoio da frica do Sul, as autoridades ganesas recusaram-se a det-lo; b) Taylor exilou-se na Nigria, onde permaneceu por mais de dois anos e meio sem que o Governo local se dispusesse a entreg-lo Corte. O Governo Transitrio Nacional de Charles Gyude Bryant, em seus dois anos de gesto na Libria, preferiu no gesticular pela sua extradio; c) em 28.03.06, trs dias aps a concesso da extradio, o Governo nigeriano anunciou o desaparecimento de Taylor. Dois dias depois, estava prevista a realizao de encontro do Presidente Obasanjo com o Presidente George W. Bush, dos EUA. Especula-se que o Presidente Bush se teria recusado a reunir-se com seu homlogo nigeriano se Taylor no fosse detido; como quer que seja, Taylor foi preso poucas horas antes do encontro dos Presidentes, quando tentava cruzar a fronteira para Cameroun. O CSNU no esteve livre de ambiguidades no tratamento desse tema. Sua primeira manifestao pblica a favor da entrega de Charles Taylor Corte Especial foi a Resoluo 1688, a qual foi aprovada recentemente em 16 de junho de 2006: ou seja, dois meses e meio depois de realizada a extradio pelas autoridades nigerianas e trs anos aps a divulgao do indiciamento pela Corte Especial. O terceiro aspecto relevante para esta tese o processo de confeco das listas de pessoas submetidas a sanes direcionadas. As diretrizes para a incluso ou excluso de nomes seguem grosso modo os mesmos parmetros do caso do Afeganisto103 e padecem, por isso, dos mesmos vcios. Ao final de 2008, 46 pessoas estavam submetidas proibio
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Vide o pargrafo preambular 7 da resoluo 1688, de 16.06.06. O texto das diretrizes para a incluso e excluso de nomes encontra-se disponvel na pgina http://www.un.org/sc/committees/1521/pdf/GuidelinesFinal.pdf da internet.
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de viagens internacionais; tinham seus bens congelados, por sua vez, 23 pessoas e 30 empresas. As acusaes que pendem sobre elas so de trs tipos, por vezes concorrentes: (a) mantm laos estreitos com o ex-Presidente Taylor, (b) auxiliaram na violao de embargos impostos pelo Conselho ou (c) participaram de operaes de apoio RUF no conflito em Serra Leoa. 3.1.1.4. Repblica Democrtica do Congo O conflito armado, frequentemente com interveno externa e sempre radicado na disputa pelo controle da explorao dos recursos minerais do pas, uma lamentvel parte recorrente da histria da Repblica Democrtica do Congo (RDC) desde sua independncia em 1960. A sua verso mais recente inicia em 1997, quando a coalizo armada Aliana das Foras Democrticas para a Libertao do Congo-Zaire (AFDL), com o apoio dos Governos de Ruanda e Uganda, marchou sobre Kinshasa com o objetivo de depor o Presidente Mobutu Seko, no poder desde 1965. Com a vitria da AFDL, seu lder Laurent-Dsir Kabila proclamou-se Presidente em maio de 1997 e iniciou um Governo de corte autocrtico. Em julho de 1998, Kabila ordenou a partida de todas as tropas estrangeiras no pas, inclusive as de seus apoiadores Uganda e Ruanda; a ordem foi descumprida e novas tropas ruandesas e ugandenses ingressaram em territrio congols no ms seguinte. As foras ruandesas, em particular, avanaram em direo a Kinshasa a fim de afastar Kabila e substitu-lo pelo grupo rebelde Unio Congolesa pela Democracia (RCD, do original Rassemblement Congolais pour la Dmocratie); esse intento foi impedido pela interveno de ltima hora de tropas da Angola, da Nambia e do Zimbbue, a pedido do Governo congols. A derrota das foras de Ruanda e da RCD f-las retirarem-se para o leste do pas, assumindo o controle de facto da regio. Meses mais tarde, em fevereiro de 1999, Uganda patrocinou a formao de um grupo rebelde chamado Movimento pela Libertao do Congo (MLC), com o qual passou a controlar a parte norte do pas. Nesse momento, a Repblica Democrtica do Congo estava dividida na prtica em trs regies autnomas e vivia uma situao de virtual impasse militar. Em agosto de 1999, os Estados envolvidos, mais o MLC, reunidos na Zmbia, firmaram o Acordo de Lusaka, o qual previa um cessar-fogo, a retirada das tropas estrangeiras, a solicitao de envio
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de misso de paz pelas Naes Unidas e a formao de um Governo provisrio. O cumprimento do acordo mostrar-se-ia parcial e demorado: as tropas ruandesas, por exemplo, partiriam oficialmente do pas somente em outubro de 2002; as de Angola, Nambia e Zimbbue sairiam at o final desse ano; e as de Uganda retirar-se-iam oficialmente em maio de 2003. A retirada das tropas estrangeiras daria lugar, no entanto, a ondas de violncia e a atos de limpeza tnica, sobretudo no leste do pas. Ao final do perodo estudado, no se havia alcanado uma soluo definitiva para o caso congols. O balano do conflito entre agosto de 1998 e meados de 2005 apontava ocorrncia de mais de trs milhes de mortes no pas, levando Philip Roessler e John Prendergast a qualificarem a guerra na RDC como a de mais alta mortalidade do continente africano104. Na rea de direitos humanos, o histrico do conflito foi contado em resolues anuais da Comisso de Direitos Humanos de 1993 a 2003, as quais continham repetidas referncias a casos de responsabilidade de todas as partes de massacres de civis, execues sumrias, desaparecimentos forados, tortura, detenes arbitrrias, recrutamento de crianas soldado, uso de violncia sexual como arma de guerra e desrespeito s liberdades de associao e de expresso105. Segundo o Escritrio de Direitos Humanos das Naes Unidas em Kinshasa, a violncia continuava nos primeiros seis meses de 2007, perodo em que 86% das violaes de direitos humanos documentadas eram perpetradas pelas Foras Armadas Congolesas e pela Polcia Nacional Congolesa; os grupos armados que ainda operavam no pas, estrangeiros e congoleses, ainda que responsveis por apenas 6% das violaes registradas, haviam cometido massacres de civis, execues arbitrrias e sequestros e mantido uma prtica sistemtica de estupro e de outras formas de violncia sexual106.
Vide a pgina 229 de seu artigo Democratic Republic of Congo, no livro Twenty-FirstCentury Peace Operations. 105 Exemplo da gravidade das violaes cometidas o caso de 15 mulheres congolesas alegadamente enterradas vivas por tropas ruandesas em meados de novembro de 2000 na provncia de Kivu do Sul. Elas teriam sido acusadas de prestar apoio a guerreiros Mai-Mai contra foras da RCD. Vide a respeito o pargrafo 35 do relatrio que o SGNU apresentou ao Conselho em 17.01.00, sob o nmero S/2000/30. 106 Vide o pargrafo 1 do relatrio bianual da MONUC e do EACDH sobre a situao dos direitos humanos na Repblica Democrtica do Congo, lanado em 27.09.07 e constante da pgina http:// www.ohchr.org/Documents/Countries/UNHROBiannualReport01to062007.pdf da internet.
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A atuao das Naes Unidas no conflito intensificou-se progressivamente a partir da assinatura do Acordo de Lusaka e assumiu, com o tempo, um grau de complexidade comparvel ao dos desafios envolvidos no terreno. Em agosto de 1999, o Conselho aprovaria pela resoluo 1258 o envio da Misso de Organizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC), que surgiria na forma de uma equipe de observadores e se tornaria com os anos a maior Misso de Paz das Naes Unidas. Em maio de 2003, o CSNU autorizaria pela resoluo 1484 o envio de uma Fora Multinacional Interina de Emergncia, que seria liderada pela Frana, para ajudar a MONUC a conter a violncia na regio de Ituri. Em julho de 2003, imporia um embargo de armas pela resoluo 1493. Em maio de 2005, ao adotar a resoluo 1596, aplicaria sanes direcionadas aos responsveis pelas violaes do embargo de armas, proibindo-os de realizar viagens internacionais e congelando os seus bens; a lista dos sancionados seria ampliada pela resoluo 1649, de dezembro de 2005, que a estenderia aos lderes civis e militares de grupos armados estrangeiros atuantes no pas ou congoleses que recebessem apoio do exterior que impediam o processo de desarmamento e desmobilizao dos combatentes. Em abril de 2006, o Conselho daria sua autorizao ao envio temporrio de foras da Unio Europeia (Eufor R. D. Congo) para prestar assistncia MONUC na realizao de eleies no pas. As questes de direitos humanos receberam de incio um grau reduzido de ateno do Conselho ao longo do tratamento do conflito congols, mas o enfoque por ele dado foi mostrando-se firme, consistente, em boa medida inovador e, em particular, fortemente intrusivo. A primeira manifestao de interesse do Conselho nessa matria durante o perodo estudado est na evoluo dos termos do mandato da MONUC. Em sua primeira verso, o mandato era relativamente limitado: a resoluo 1291, de fevereiro de 2000, dava-lhe a tarefa de facilitar (...) o monitoramento dos direitos humanos, com ateno particular aos grupos vulnerveis como mulheres, crianas, e crianas soldado desmobilizadas107. O Conselho ampli-lo-ia com a resoluo 1565, de outubro de 2004, mediante a qual solicitaria MONUC apoiar o Governo de Transio e Unidade Nacional ao
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Vide o pargrafo operativo 7, inciso (g), da resoluo 1291, de 24.02.00.
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assistir na promoo e proteo dos direitos humanos, com ateno particular a mulheres, crianas e grupos vulnerveis, investigar as violaes de direitos humanos para pr fim impunidade, e continuar a cooperar com esforos para assegurar que os responsveis por srias violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio sejam processados,
bem como apoiar o treinamento e o monitoramento da polcia e garantir que as foras de segurana sejam democrticas e respeitem plenamente os direitos humanos e as liberdades fundamentais108. Um novo alargamento do mandato ocorreria com a resoluo 1756, de maio de 2007, a qual definiria o mandato da MONUC na rea de DDHH da seguinte forma:
2. (o) prover, no curto prazo, treinamento bsico, inclusive na rea de direitos humanos, direito internacional humanitrio, proteo da criana e preveno da violncia de gnero, a vrios membros e unidades das brigadas integradas das Foras Armadas da RDC na parte leste da Repblica Democrtica do Congo (...); (p) continuar a desenvolver as capacidades da polcia nacional congolesa e dos rgos correlatos de aplicao da lei de acordo com padres e normas internacionalmente reconhecidos de direitos humanos (...); (q) assessorar o Governo no fortalecimento da capacidade dos sistemas judicirio e correcional, inclusive do sistema de justia militar; 3. (a) prover assessoria para o fortalecimento dos processos e instituies democrticos nos mbitos nacional, provincial, regional e local; (b) apoiar o fortalecimento da sociedade civil; (c) assistir na promoo e proteo dos direitos humanos (...), investigar as violaes de direitos humanos com vistas a pr fim impunidade, assistir no desenvolvimento e na implementao de uma estratgia transitria de justia e cooperar com os esforos nacionais e internacionais para processar os culpados de graves violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio; (d) (...) fornecer assistncia preliminar (...) na organizao, preparao e realizao de eleies locais (...); (f) contribuir para a promoo da boa governana e do respeito pelo princpio da responsabilidade109.
108 Vide respectivamente o pargrafo operativo 5, inciso (g), e o pargrafo operativo 7, inciso (b), da resoluo 1565, de 01.10.04. 109 Vide a resoluo 1756, de 15.05.07.
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Um tema central no tratamento das questes de direitos humanos no caso congols foi o da justia. O Conselho manteve de forma consistente, durante todo o perodo estudado, o apelo para que as partes no conflito levassem os responsveis por violaes de direitos humanos Justia110. Em algumas resolues, como a 1355, de junho de 2001, chegaria a afirmar de forma curiosamente taxativa que os culpados [por violaes de direitos humanos e do direito internacional humanitrio] sero responsabilizados, sem precisar os meios que seriam utilizados para tanto111. O apelo rendeu frutos, em mais de um momento. Primeiro, o Presidente da RDC enviou carta ao Promotor do Tribunal Penal Internacional em abril de 2004, na qual solicitava a abertura de investigao sobre os crimes cometidos no pas desde a entrada em vigor do Estatuto de Roma em julho de 2002. A remessa do caso ao TPI propiciou, em maro de 2006, o indiciamento de Thomas Lubanga Dyilo, lder da faco Unio dos Patriotas Congoleses e acusado de ser responsvel, ao menos em parte, pela morte de mais de 8000 civis na regio de Ituri em 2002; o julgamento de Lubanga Dyilo comeou em janeiro de 2009. O Conselho nunca reconheceu em suas resolues a considerao do caso da RDC pelo TPI, em aparente indicao de que permanecia viva a resistncia de delegaes como a dos EUA em cooperar com o Tribunal, mas continuou a insistir na responsabilizao de todos os culpados. A insistncia proporcionou algum progresso no terreno: em fevereiro de 2007, por exemplo, 13 soldados das foras armadas congolesas foram condenados priso perptua pelo Tribunal Militar de Bunia em razo da execuo sumria de 32 pessoas na cidade de Bavi e dos atos de pilhagem e estupro cometidos de agosto a novembro de 2006112. O grau de envolvimento do Conselho com as questes de direitos humanos relativas ao caso congols aumentou progressivamente com o tempo, levando o CSNU a assumir uma postura incomum de acompanhamento detalhado da execuo das tarefas do mandato da MONUC nessa rea e dos problemas enfrentados para o atendimento dos apelos por justia. As instrues do Conselho tornaram-se assim
A primeira meno a esse respeito no perodo estudado est no pargrafo operativo 15 da resoluo 1291, de 24.02.00. 111 Vide o pargrafo operativo 15 da resoluo 1355, de 15.06.01. 112 Vide o pargrafo 5 do relatrio bianual do Escritrio de Direitos Humanos das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo, referente ao primeiro semestre de 2007.
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crescentemente tpicas e dirigidas ao EACDH. Eis alguns exemplos: (a) na resoluo 1355, de junho de 2001, o Conselho solicitou ao SGNU que dotasse a MONUC de um nmero suficiente de assessores especializados na proteo de crianas, para fins de monitoramento da situao dos DDHH; (b) na resoluo 1468, de maro de 2003, instou o Governo congols a estabelecer um mecanismo de exame dos candidatos a cargos oficiais, a fim de levar em considerao suas aes passadas que tivessem relevncia do ponto de vista dos DDHH e do DIH; (c) na resoluo 1493, de julho de 2003, encorajou o Representante Especial do SGNU a coordenar-se com o Alto Comissariado para os Direitos Humanos na assistncia aos esforos do Governo transitrio congols para combater a impunidade; (d) na resoluo 1756, de maio de 2007, solicitou a Kinshasa que os monitores de direitos humanos da MONUC recebessem acesso s prises; (e) na resoluo 1794, de dezembro de 2007, instou o Governo congols a apoiar o exerccio de mapeamento das violaes de direitos humanos cometidas entre 1993 e 2003, que ento estava sendo realizado pelo EACDH. De forma mais geral, o Conselho tomaria, ao longo dos nove anos pesquisados, iniciativas de relevo, como ao solicitar a implementao de uma estratgia nacional abrangente de reforma do setor de segurana113, ao encorajar o estabelecimento de uma Comisso de Verdade e Reconciliao com mandato para determinar responsabilidades por violaes srias dos DDHH e do DIH114 e ao propor a realizao de uma conferncia internacional sobre paz, segurana, democracia e desenvolvimento na regio dos Grandes Lagos da frica115. O Conselho chegou mesmo a tomar decises que constituem precedentes importantes no tratamento de questes doutrinrias tradicionais do direito internacional, como quando atribuiu aos grupos armados que mantinham controle de parte do territrio congols no apenas a responsabilidade pelas violaes de direitos humanos que cometessem, mas tambm o dever, na condio de
Vide o pargrafo operativo 22 da resoluo 1856, de 22.12.08. Vide o pargrafo operativo 5 da resoluo 1468, de 20.03.03. 115 Esse evento viria a ser efetivamente realizado em Dar Es-Salaam em novembro de 2004, ao que o Conselho responderia um ano mais tarde com o apelo para que os Estados da regio convocassem assim que possvel uma segunda edio da conferncia. Uma conferncia para a paz, a segurana e o desenvolvimento do Kivu do Sul e do Norte finalmente teria lugar em janeiro de 2008, na cidade de Goma. Vide, a respeito, o pargrafo operativo 18 da resoluo 1291, de 24.02.00, e o PP 10 da resoluo 1649, de 21.12.05.
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autoridade de facto, de processar os culpados por violaes de direitos humanos que tivessem lugar no territrio sob seu controle116. Duas observaes finais impem-se no tocante a sanes. As decises tomadas pelo Conselho ao longo do tempo no caso congols denotam uma tendncia de ampliar o uso de sanes direcionadas. Em 2005, o CSNU optou por acrescentar ao rol de sanes aplicadas a proibio de viagens e o congelamento de bens dos responsveis pelas violaes do embargo de armas 117 (e, poucos meses aps, tambm dos lderes de grupos armados que impediam o processo de desarmamento, desmobilizao e reintegrao ou repatriamento dos combatentes118) e decidiu que o procedimento para a incluso e excluso de nomes da lista de pessoas sancionadas seria igual ao utilizado no caso do Afeganisto, com os mesmos vcios apontados no item 3.1.1.1. Essa deciso permaneceu vigente at pelo menos fins de 2008. De forma ainda mais relevante para o objeto desta tese, o Conselho procedeu, em 2008, a uma nova ampliao da lista de pessoas que podem ser submetidas a sanes direcionadas no caso da RDC. Em evidncia da tendncia do Conselho de incorporar medidas coercitivas ao conjunto de instrumentos utilizados para o tratamento de questes de direitos humanos, estabeleceram-se como passveis de sofrerem sano os lderes polticos e militares (...) que recrutarem ou usarem crianas em conflitos armados e os indivduos que atuarem na RDC e cometerem srias violaes do direito internacional, envolvendo ataques a crianas ou mulheres em situaes de conflito armado, inclusive assassinato e mutilao, violncia sexual, sequestro e deslocamento forado119. Encontravam-se submetidas a sanes direcionadas, no final do perodo estudado, 20 pessoas fsicas, 6 empresas privadas e uma organizao no governamental120.
116 Vide, por exemplo, o pargrafo operativo 14 da resoluo 1341, de 22.02.01, e o pargrafo operativo 4 da resoluo 1417, de 14.06.02. 117 Vide os pargrafos operativos 13 e 15 da resoluo 1596, de 03.05.05. 118 Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1649, de 21.12.05. 119 Vide o pargrafo operativo 13, incisos d e e, da resoluo 1807, de 31.03.08. 120 A lista dos sancionados est na pgina http://www.un.org/sc/committees/1533/pdf/1533_list. pdf da internet.
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3.1.1.5. Sudo Elizabeth Cousens inclui o caso do Sudo (junto com os de Arglia, Burundi e outros) na lista das crises e conflitos que no receberam tratamento significativo de parte do Conselho121. O Sudo, a bem da verdade, havia estado durante anos na agenda do Conselho: sofreu sanes de 1996 a 2001, por ter-se recusado a entregar para a justia etope militantes islmicos que teriam buscado refgio no pas depois de atentar contra o Presidente egpcio Hosni Mubarak durante sua visita Etipia em junho de 1995122. Cousens refere-se aqui, no entanto, ao conflito armado entre o Sul, predominantemente cristo e animista, e o Norte, de maioria muulmana. Essa, que foi chamada de a segunda guerra civil do Sudo, iniciou em 1983 e foi travada em funo de vises conflitantes a respeito de elementos centrais para a definio da forma de convvio entre as principais comunidades que compunham o pas e, em decorrncia, da organizao do Estado sudans (se laico ou islmico, se federativo ou unitrio); como pano de fundo da guerra, surgia a questo de como seria repartida a renda oriunda da explorao de petrleo, descoberto no sul do pas em 1979. No perodo estudado por esta tese, o CSNU manifestar-se-ia a respeito desse conflito pela primeira vez com a resoluo 1547, de junho de 2004, quando decidiu enviar uma misso poltica especial ao Sudo para preparar os trabalhos de monitoramento internacional previstos nos seis protocolos de paz que haviam sido assinados pelo Governo do Sudo e pelo Movimento/Exrcito de Libertao do Povo do Sudo (SPLM/A). O Acordo Abrangente de Paz que ambas as partes firmaram em janeiro de 2005 marcaria o final do conflito. Uma declarao que o Presidente do Conselho havia emitido em maio de 2004 permitia prever que o Sudo entraria em cheio na agenda do Conselho por outras razes: a ateno do Conselho voltava-se ao conflito em Darfur. O conflito surgira em 2003 na forma de uma rebelio em trs estados ocidentais do pas (Darfur Sul, Darfur Norte e Darfur Oeste). A liderana da rebelio era exercida, em particular, pelos grupos Movimento/Exrcito de Libertao do Sudo (SLM/A) e Movimento
Vide as pginas 114 e 115 de seu artigo Conflict Prevention, no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century. 122 Vide as pginas 229 e 230 do livro Council UNbound: the growth of UN decision making on conflict and postconflict issues after the cold war, de Michael J. Matheson.
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Justia e Igualdade (JEM), os quais representavam populaes agrrias compostas majoritariamente por negros muulmanos no arabizados. A resposta de Cartum rebelio dar-se-ia pela prestao de apoio militar a milcias tribais locais, intituladas Janjaweed. Entre as milcias e os grupos rebeldes, registre-se, no existiam diferenas tnicas, mas sim culturais: os janjaweed tambm eram africanos de cor negra e religio muulmana, mas arabizados. O conflito rapidamente escalou para um nvel alarmante de violncia. Os ataques levados a cabo pelas milcias janjaweed, alegadamente com o apoio das foras de segurana sudanesas, teriam matado entre 200.000 e 300.000 civis, bem como forado o deslocamento interno de mais de 2 milhes de pessoas e a fuga de outras 250.000 para o Chade. Segundo os relatos disponveis, os janjaweed adotavam, como instrumentos de guerra, prticas como ataques indiscriminados a civis, estupros e deslocamentos forados. A resposta da comunidade internacional foi intensa mas insuficiente para pr fim ao conflito, pelo menos at o trmino do perodo estudado. A resoluo 1556 do Conselho, adotada em julho de 2004, imporia um embargo de armas s milcias janjaweed. A Unio Africana enviou regio uma misso de paz (AMIS), a qual, apesar de contar com mais de 3300 homens em fins de 2004, mostrou-se incapaz de interromper as hostilidades. Em maro de 2005, com a resoluo 1590, o Conselho estabeleceria a Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS), destinando-lhe um pessoal militar de 10.000 homens e atribuindo-lhe o mandato de apoiar a implementao do Acordo Abrangente de Paz e de coordenar-se com a AMIS a fim de reforar as atividades de promoo da paz em Darfur; as dificuldades que o Governo sudans imporia ao deslocamento das foras da UNMIS em seu territrio, contudo, viriam a prejudicar o desempenho da Misso. Em maio de 2006, o Governo sudans assinaria o Acordo de Paz de Darfur com uma faco do Movimento/ Exrcito de Libertao do Sudo; o conflito, porm, prosseguiria, em vista de os demais grupos rebeldes envolvidos no o terem endossado. Em julho de 2007, o Conselho aprovaria, com a resoluo 1769, a criao da UNAMID uma misso de paz hbrida para Darfur, compartilhada entre as Naes Unidas e a Unio Africana e com uma fora total de 26.000 homens; a UNAMID assumiu o lugar da AMIS em dezembro de 2007. A deciso, tomada pelo Conselho em 2004, de intervir no conflito em Darfur no precisaria de outra justificativa que no a possibilidade
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( poca, absolutamente real) de regionalizao do conflito: os combates na fronteira oeste do Sudo e os fluxos de refugiados haviam gerado tenses importantes com o Chade. O que movia os membros do Conselho, entretanto, era sobretudo a questo interna de direitos humanos. J quando da aprovao da resoluo 1556, o Conselho demandaria que o Governo do Sudo cumpra seus compromissos (...) de apreender e levar justia os lderes janjaweed e seus associados que tiverem incitado ou executado violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio e outras atrocidades e expressaria por escrito sua inteno de considerar a aplicao de sanes adicionais (que se somariam, portanto, ao embargo de armas s milcias janjaweed) se a demanda no fosse atendida123. Na resoluo 1564, adotada dois meses mais tarde, o Conselho tornaria essa ameaa mais concreta, aludindo possibilidade de impor sanes econmicas (proibio de venda de petrleo) e outras direcionadas aos governantes sudaneses (proibio de viagens internacionais) como punio em caso de descumprimento de suas demandas124. Ante a falta de progresso para o cumprimento, o Conselho cumpriria sua ameaa em maro de 2005, ao impor, por meio da resoluo 1591, a proibio de viagens internacionais e congelamento dos bens a todos aqueles que impedirem o processo de paz, constiturem uma ameaa estabilidade em Darfur ou na regio, cometerem violaes do direito internacional humanitrio ou dos direitos humanos ou outras atrocidades (...)125. As sanes seriam aplicadas efetivamente a to s quatro pessoas, uma das quais, no entanto, seria o Comandante da Regio Militar Oeste das Foras Armadas Sudanesas, Major General Gaffar Mohamed Elhassan. Todas as quatro foram objeto das sanes at o final de 2008126. A intensidade do interesse do Conselho pela dimenso de direitos humanos do conflito era elevada como em raros outros momentos. Refletia-se no grau de especificidade de suas decises nessa rea, com instrues diretas ao EACDH e ao perito independente da CDH127. Chegou
Vide o pargrafo 6 da resoluo 1556, de 30.07.04. Vide o pargrafo 14 da resoluo 1564, de 18.09.04. 125 Vide o pargrafo operativo 3, (c), da resoluo 1591, de 29.03.05. 126 As demais pessoas eram o Xeque Musa Hilal, chefe da tribo Jalul em Darfur do Norte; Adam Yacub Shant, comandante do grupo Exrcito de Libertao Sudans; e Gabril Abdul Kareem Badri, comandante de campo do Movimento Nacional para a Reforma e o Desenvolvimento. Foram includas pela resoluo 1672, de 25.04.06. 127 Exemplo disso o fato de que a) na resoluo 1556, enviou instrues ao perito independente da CDH sobre a situao no Sudo para que cooperasse com o Governo sudans no apoio
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mesmo a tomar partido talvez involuntariamente em controvrsia doutrinria ento debatida na Comisso de Direitos Humanos a respeito da possibilidade de grupos armados serem considerados detentores de obrigaes na rea de direitos humanos; o CSNU fez isso ao sublinhar, na resoluo 1564, que os grupos rebeldes sudaneses, particularmente o Movimento Justia e Igualdade e o Exrcito/Movimento de Libertao Sudans, tambm devem tomar todas as medidas necessrias para respeitar (...) o direito internacional dos direitos humanos128. A razo para tamanha nfase na questo de DDHH ou ao menos uma das principais parece ser o pronunciamento feito em 9 de setembro de 2004 pelo ento Secretrio de Estado dos EUA, Colin Powell, na Comisso de Relaes Exteriores do Senado norte-americano, no qual afirmou que um genocdio est sendo cometido em Darfur e o Governo do Sudo e os janjaweed arcam com a responsabilidade por ele129. A posio assumida pela delegao dos Estados Unidos no Conselho seguramente ter sido um dos fatores principais para o CSNU ter solicitado ao Secretrio-Geral, por meio da resoluo 1564 (adotada nove dias depois do pronunciamento do Secretrio Powell), o estabelecimento de uma comisso internacional de inqurito para investigar os relatos de violaes de DDHH em Darfur e, em especial, para determinar tambm se atos de genocdio ocorreram ou no130. A Comisso Internacional de Inqurito foi formada em outubro de 2004; visitou o Sudo, inclusive os trs estados de Darfur, em duas oportunidades (em novembro do mesmo ano e em janeiro de 2005); e apresentou seu relatrio ao Conselho em 31 de janeiro de 2005131. A Comisso opinou que os ataques a civis e a destruio de casas por milcias sudanesas constituam casos graves de crimes de guerra e que o uso de violncia sexual como arma de guerra, o deslocamento forado de populaes e os assassinatos em massa cometidos pelos janjaweed
investigao das violaes de direitos humanos; b) na resoluo 1564, demandou ao Governo do Sudo que entregasse Misso Africana no Sudo (AMIS) o nome dos milicianos janjaweed presos por violaes dos direitos humanos; c) na resoluo 1590, solicitou ao EACDH que acelerasse o envio de monitores de direitos humanos a Darfur, que os enviasse em maior nmero e que avanasse na formao de equipes civis de proteo e monitoramento na regio. 128 Vide o pargrafo preambular 11 da resoluo 1564, de 18.09.04. 129 Essa informao est registrada no website do Departamento de Estado dos EUA, na pgina http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5424.htm da internet. 130 Vide o pargrafo operativo 12 da resoluo 1564, de 18.09.04. 131 O relatrio faz parte do documento S/2005/60.
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e pelas foras de segurana sudanesas, entre outras violaes cometidas, eram de tal monta que representavam crimes contra a humanidade. Mas, em um de seus pontos principais, o parecer da Comisso foi o de que:
640. (...) o Governo do Sudo no aplicou uma poltica de genocdio. (...) o elemento crucial da inteno genocida parece faltar, ao menos no que diz respeito s autoridades do Governo central. Falando genericamente, a poltica de atacar, matar ou deslocar forosamente membros de algumas tribos no evidencia uma inteno especfica de aniquilar, no todo ou em parte, um grupo distinguido por razes raciais, tnicas, nacionais ou religiosas. Pareceria sim que aqueles que planejaram e organizaram os ataques s vilas perseguiam a inteno de retirar as vtimas de seus lares, primariamente para fins de guerra de contra-insurgncia.
O relatrio inclua entre suas recomendaes finais a de que o caso de Darfur fosse remetido pelo CSNU ao Tribunal Penal Internacional, com base na evidncia de que se teriam verificado crimes de guerra e crimes contra a humanidade. O relatrio no alterou a posio de fundo do Governo norte-americano: o Presidente George W. Bush retomaria o tema em pronunciamento pblico feito em julho de 2005 para afirmar que a situao em Darfur era claramente um genocdio132. Mas o relatrio sem dvida afetaria o rumo dos trabalhos do CSNU. Em 31 de maro daquele ano, ao adotar a resoluo 1593, o Conselho, em um ltimo momento de ativismo no caso sudans do ponto de vista dos DDHH, acolheria a sugesto da Comisso de Inqurito e aprovaria remeter ao Promotor do Tribunal Penal Internacional a considerao dos fatos ocorridos em Darfur a partir de julho de 2002. A deciso ainda viria acompanhada da sugesto de que se criassem instituies no Sudo que complementassem os processos judiciais na busca da reconciliao nacional, semelhana da Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa. Darfur seria dessa maneira o primeiro e, at o final do perodo estudado, o nico caso remetido pelo Conselho ao TPI. Por esse ngulo, a resoluo 1593 reveste-se de importncia histrica para o sistema onusiano, entre outras razes porque evidencia na prtica a possibilidade de cooperao entre os dois rgos a despeito da resistncia ento mantida
Essa informao est registrada no website do Departamento de Estado dos EUA, na pgina http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5424.htm da internet.
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h anos pelos Estados Unidos contra o Estatuto de Roma (a resoluo, por sinal, fora aprovada com base na absteno dos EUA durante a votao em plenrio). Do ponto de vista do tratamento do caso de Darfur pelo CSNU, no entanto, a resoluo 1593 serve de marco temporal para o esmorecimento do mpeto do Conselho quanto dimenso de direitos humanos do conflito. As menes ao tema nas resolues do Conselho passaram a ser mdicas (limitando-se em geral a reiterar a condenao s atividades de milcias ou grupos armados que continuavam a atacar civis) ou, mais frequentemente, inexistentes. Nenhuma nova iniciativa foi considerada. A exceo a essa nova tendncia foi o mandato das Misses de Paz criadas pelo Conselho. Ao ampliar-se o contingente da Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS) por meio da resoluo 1706, em agosto de 2006, foi mantido grosso modo o mandato na rea de DDHH que havia sido estipulado quando da criao da Misso em maro de 2005 pela resoluo 1590. As tarefas da UNMIS no campo de DDHH permaneceram amplas, nos seguintes termos:
(...) 8. (j) assistir as partes do Acordo de Paz de Darfur, em coordenao com programas bilaterais e multilaterais de assistncia, na reestruturao do servio policial no Sudo, de maneira consistente com o policiamento democrtico, para desenvolver um programa de treinamento e avaliao da polcia e, de outras formas, assistir no treinamento da polcia civil; (k) assistir as partes do Acordo de Paz de Darfur na promoo do estado de direito, inclusive de um judicirio independente, e na proteo dos direitos humanos de todas as pessoas no Sudo por meio de uma estratgia abrangente e coordenada, com o objetivo de combater a impunidade e contribuir para a estabilidade e a paz no longo prazo (...); (l) assegurar presena e capacitao tcnica adequada nas reas de direitos humanos e de gnero dentro da UNMIS para realizar a promoo dos direitos humanos, a proteo dos civis e o monitoramento de atividades que incluam ateno particular s necessidades das mulheres e das crianas; 9. (...) (b) contribuir para esforos internacionais de proteo, promoo e monitoramento dos direitos humanos em Darfur, bem como para a coordenao dos esforos internacionais para a proteo de civis com ateno particular para grupos vulnerveis, incluindo deslocados internos, refugiados retornados, mulheres e crianas (...).
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Esse mandato no seria revisitado formalmente nos anos seguintes, mas o CSNU ampli-lo-ia por meio de interpretaes extensivas: em 2008, por exemplo, o CSNU atribuiu UNMIS as tarefas adicionais de apoiar o desenvolvimento de uma estratgia nacional para a realizao de eleies e de assistir os esforos de reconciliao nacional das partes do Acordo de Paz Abrangente de forma a enfatizar o papel da mulher na soluo de conflitos e na consolidao da paz, com base no entendimento de que se subsumiam no mandato vigente133. A perda de impulso poltico no se fez sentir apenas na linguagem das resolues adotadas. O Promotor do Tribunal Penal Internacional, Luis Moreno-Ocampo, em palestra realizada na Universidade de Georgetown, na cidade de Washington (EUA), no dia 8 de abril de 2008, relatou ter reagido da seguinte maneira ao grau de receptividade que encontrou no CSNU para a considerao dos temas do processo de Darfur:
[Moreno-Ocampo] mostrou-se queixoso em relao participao do Conselho de Segurana no tratamento do tema: opinou que as questes de justia no se encontram includas na agenda do CSNU nem na do prprio Secretrio-Geral, que privilegiariam os temas de segurana e de ajuda humanitria eu era o nico a falar de justia, disse, referindo-se reunio do Conselho em que apresentou relatrio sobre o Sudo. Expressou o temor de que o Tribunal seja ignorado pelos acusados por violaes se o Conselho de Segurana no se mostrar comprometido em exigir a cooperao dos Estados134.
Moreno-Ocampo, no entanto, parece ter optado por avanar nos seus intentos de busca de justia para o caso sudans sem deixar-se atingir pela mudana de prioridades das delegaes no Conselho. Em 14 de julho do mesmo ano, solicitou ao TPI a expedio de mandato de priso para o Presidente sudans Omar al-Bashir, com base na acusao de ser responsvel por atos de genocdio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade. At o final do perodo estudado, o Tribunal no se havia manifestado a respeito. Mas a repercusso poltica da solicitao foi imediata. Em comunicado emitido uma semana aps135, o Conselho
Vide os pargrafos operativos 15 e 16 da resoluo 1812, de 30.04.08. O relato da sua palestra consta de telegrama da Embaixada do Brasil em Washington, de 11.04.08. 135 A ntegra de seu texto encontra-se na carta que o Observador Permanente da UA junto s Naes Unidas enviou ao Presidente do Conselho e que consta do documento S/2008/481, de 23.07.08.
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de Paz e Segurana da Unio Africana (UA), unindo-se em torno do Presidente sudans, defendeu que a busca da justia deveria ser realizada de uma maneira que no impedisse ou prejudicasse esforos voltados promoo de uma paz duradoura e reiterou a preocupao da UA com o indiciamento internacional de lderes polticos africanos. De forma mais concreta, a Unio Africana requereu o envolvimento do CSNU no caso, para que, valendo-se das prerrogativas que lhe confere o Estatuto de Roma, suspendesse o incio de qualquer investigao ou processo contra Omar al-Bashir136. At o final do perodo estudado, o Conselho no se pronunciou sobre a questo de fundo da requisio. O que parece ter sido um caso de diviso entre os membros do Conselho (que teria oposto os membros eleitos africanos a, pelo menos, os EUA) foi, ao final, objeto de uma reao oficial apenas interlocutria: o CSNU, oito dias aps a circulao do comunicado da UA, reconheceu as preocupaes suscitadas por membros do Conselho a respeito de potenciais desdobramentos subsequentes solicitao do Promotor do Tribunal Penal Internacional de 14 de julho de 2008 e [tomou] nota da inteno deles de continuar a considerar essas questes137. Um ltimo registro se impe em relao ao Sudo. O Comit que gerencia as sanes impostas pela resoluo 1591 queles que impedissem o processo de paz segue um procedimento para a incluso e excluso de nomes da lista de sancionados138 que reproduz as restries ao direito de defesa verificadas no caso do Afeganisto. No caso especfico das quatro pessoas listadas na resoluo 1672, de abril de 2006, a sua retirada da lista supor ainda a aprovao de nova resoluo do Conselho. 3.1.2. Casos que no envolvem sanes direcionadas O fato de os casos listados abaixo no envolverem a aplicao de sanes direcionadas no os torna menos complexos, nem garante que o nvel de ateno dada pelo CSNU dimenso de direitos humanos
136 O Artigo 16 do Estatuto de Roma faculta ao CSNU suspender o incio ou a continuao de investigaes ou processos do TPI mediante a adoo de resoluo ao amparo do Captulo VII da Carta. A suspenso tem validade por 12 meses, que podem ser prorrogados por iguais perodos, segundo o mesmo procedimento. 137 Vide o pargrafo preambular 9 da resoluo 1828, de 31.07.08. 138 As diretrizes do Comit para a conduo de seu trabalho esto disponveis na pgina http:// www.un.org/sc/committees/1591/pdf/Sudan_guide_E.pdf da internet.
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de suas decises tenha sido sempre suficiente. Entre os casos a seguir esto, por exemplo, o Iraque e as sanes econmicas abrangentes a que foi submetido at maio de 2003, bem como o Timor Leste e a recusa do Conselho em estabelecer um Tribunal Internacional para julgar as violaes cometidas por milcias pr-Indonsia em setembro de 1999. A significativa diversidade de situaes tratadas pelo CSNU e de solues por ele encontradas para esses casos, bem como, a rigor, tambm para os elencados no item 3.1.1 supra, atesta o quanto o Conselho via as questes de direitos humanos como inter-relacionadas com as de segurana internacional no perodo estudado. 3.1.2.1. Burundi A histria do Burundi, um dos pases de menor desenvolvimento relativo da frica, escrita contra o pano de fundo da tenso entre a maioria hutu e a elite dominante tutsi; em 2008, esses grupos tnicos correspondiam respectivamente a 85% e 14% do total da populao. Essa tenso antecede a ocupao europeia. De meados do sculo XVIII a fins do sculo XIX, o territrio em que hoje est o Burundi pertencia a uma monarquia tutsi. A regio foi ocupada em 1890 pela Alemanha, que, em razo de derrota militar no contexto da I Guerra Mundial, perde o seu controle para a Blgica em 1916. A Conferncia de Versalhes oficializa a transmisso da administrao do Burundi para a Blgica em 1919. O domnio belga, no entanto, era exercido por meio de prepostos tutsis. A histria do Burundi independente, desde 1962, continuou marcada pela constante tenso social, que se traduziu em episdios recorrentes de violncia tnica e instabilidade poltica. Revoltas hutus e a represso social e poltica organizada por tutsis custaram cerca de 250 mil vidas entre 1962 e 1993; nesse mesmo perodo, o poder foi exercido apenas por tutsis e transmitido somente por meio de golpes de estado. A exceo que confirma a regra foi a ascenso do Primeiro-Ministro hutu Ngendandumwe, que, pouco aps ser indicado para o cargo pelo rei tutsi Mwambutsa, foi assassinado em 1965. A represso onda de violncia racial que se seguiu resultou na concentrao do controle da polcia e das Foras Armadas locais em mos tutsis. A guerra civil de 1993 reproduziu a linha estrutural dos conflitos de 1965. Em junho de 1993, saiu vencedor da primeira eleio democrtica
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do pas Melchior Ndadaye, da Frente para a Democracia no Burundi (FRODEBU), que seria o primeiro hutu a ocupar a chefia de estado. Apenas quatro meses mais tarde, Ndadaye foi morto por soldados tutsis, o que deu incio guerra. No incio de 1994, o parlamento escolheu como seu sucessor Cyprien Ntaryamira, tambm hutu, que no mesmo ano faleceria na queda do avio que custou a vida do Presidente de Ruanda (e que marcaria o incio de um genocdio naquele pas). Seu sucessor, Sylvestre Ntibantunganya, igualmente hutu, foi indicado pelo Congresso em outubro de 1994 e deposto em 1996, em golpe de estado, por Pierre Buyoya, um tutsi. Buyoya deu incio a tratativas de paz, que culminaram com o Acordo de Paz e Reconciliao de Arusha em 2000. O Acordo permitiu, em 2003, o estabelecimento de cessar-fogo entre o governo tutsi e o principal grupo rebelde hutu (Conselho Nacional para a Defesa da Democracia/Foras para a Defesa da Democracia CNDD/FDD), bem como a vitria em eleies democrticas de Domitien Ndayizey, hutu lder da FRODEBU. A guerra civil havia causado a morte de cerca de 300.000 pessoas desde 1993. Durante o perodo estudado, o grau de ateno dispensado pelo Conselho ao pas elevou-se em 2004, quando ainda persistiam hostilidades, mas o processo de paz j estava avanado. O motivo da ao do CSNU foi a continuao dos ataques por parte do grupo armado Palipehutu Foras Nacionais de Libertao. Atendendo pedidos feitos diretamente pelo Presidente Ndayizey e pelo Vice-Presidente da frica do Sul, Jacob Zuma, o Conselho, por meio da resoluo 1545, de maio daquele ano, criou a Operao das Naes Unidas no Burundi (ONUB), que seria composta pelas foras da Misso Africana no Burundi (AMIB). A resoluo atribuiu ONUB tarefas tpicas de misses de manuteno da paz, como o monitoramento da implementao de acordos de cessar-fogo e a assistncia aos processos de desarmamento, desmobilizao e reintegrao de combatentes. Paralelamente, no entanto, inseriu em seu mandato competncia para tambm colaborar com o Governo em questes prprias de DDHH, como a execuo de reformas institucionais, em particular do Judicirio e do sistema correcional; o treinamento e monitoramento da polcia local em matria de direitos humanos; o seguimento do processo eleitoral; e, de maneira ampla, a promoo e proteo dos direitos humanos, particularmente de mulheres, crianas e pessoas vulnerveis, e a investigao das violaes de direitos
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humanos. Para essas ltimas tarefas, por sinal, o Conselho solicitou a colaborao do Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos139. Em momento revelador da viso de segurana coletiva que fundamentaria a ONUB, o Conselho, ao listar necessidades a serem atendidas no Burundi (na mesma resoluo), mencionou a promoo da paz e da reconciliao nacional lado a lado com o respeito aos direitos humanos, dando a entender que os dois conjuntos de objetivos tm igual importncia e so interdependentes no caso burundiano. Em setembro de 2006, o quadro poltico mudaria com a assinatura do acordo de cessar-fogo entre o Governo do Burundi e as Foras Nacionais de Libertao, que poria termo guerra. A ateno do Conselho volta-se ento aos desafios que se apresentam para o Burundi na consolidao do processo de paz mediante o fortalecimento da capacidade do Governo local de enfrentar as assim chamadas causas profundas do conflito. O CSNU decide assim, por meio da resoluo 1719, de outubro daquele ano, retirar a ONUB e estabelecer em seu lugar o Escritrio Integrado das Naes Unidas no Burundi (BINUB), sem componente militar. Entre as tarefas que lhe eram encomendadas no art. 2 da resoluo, listavam-se:
a) o fortalecimento da capacidade das instituies nacionais e da sociedade civil para tratar das causas profundas do conflito e para prevenir, administrar e resolver conflitos internos (...); b) fortalecimento da boa governana, da transparncia e da responsabilidade das instituies pblicas; c) promoo da liberdade de imprensa e fortalecimento do marco legal regulatrio da mdia e das comunicaes, e elevao do nvel de profissionalizao da mdia; d) consolidao do estado de direito, em particular pelo fortalecimento da Justia e do sistema correcional, inclusive da independncia e da capacidade do Judicirio; f) apoio ao desenvolvimento de um plano nacional de reforma do setor de segurana, que inclua treinamento em direitos humanos, e prestao de assistncia tcnica para sua implementao,
O Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos abriu representao permanente no Burundi em 1995; entre 2005 e 2006, integrou-se com a ONUB e, a partir de 2007, com o BINUB. Mantm um escritrio em Bujumbura, que se volta a capacitar instituies como o Poder Judicirio e a polcia e a prestar assistncia jurdica a rus e promotoria em processos relativos aos eventos de 1993. Os subescritrios de Ngozi e Gitega dedicam-se a prestar assistncia jurdica e a monitorar a situao em centros de deteno.
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i) promoo e proteo dos direitos humanos, inclusive pela construo de capacidade institucional nessa rea, particularmente com relao aos direitos das mulheres, das crianas e de outros grupos vulnerveis, e pela prestao de assistncia no desenho e na implementao de um plano nacional de direitos humanos que abranja o estabelecimento de uma comisso nacional independente de direitos humanos; j) apoio aos esforos de combate impunidade, particularmente por meio do estabelecimento de mecanismos transitrios de justia, incluindo uma comisso de verdade e reconciliao e um tribunal especial.
Os mandatos de ambas as Misses suscitam diversas questes. As atribuies da ONUB caracterizaram, semelhana de outras Misses de Paz, uma ampliao das competncias tradicionais do CSNU mediante a incorporao dos temas de direitos humanos na compreenso das questes de segurana coletiva relativas ao Burundi. De maior interesse para este trabalho a configurao do mandato do BINUB. A criao do Escritrio Integrado das Naes Unidas ilustrativa de uma nova modalidade de expanso das competncias institucionais do CSNU: se, em outros casos, o Conselho havia includo, em seu rol de atribuies, questes que tradicionalmente no eram associadas com a temtica da segurana coletiva, aqui ele afirma sua autoridade tambm sobre a fase ps-conflito, quando a ameaa paz se encontrava pelo menos temporariamente superada, e conta para tanto com o argumento de que a ausncia de soluo aos problemas que haviam causado as hostilidades pode, no futuro, engendrar novo conflito. A abertura de uma nova forma de atuao das Naes Unidas para a consolidao da paz por certo meritria e supre uma lacuna h muito verificada no tratamento das questes de segurana. A questo que se impe, no entanto, a de saber por que essa tarefa deveria ser desempenhada pelo CSNU e no por outro rgo onusiano. Opes institucionais j existiam poca, mas seus trabalhos ainda eram incipientes. Por exemplo, o Conselho de Direitos Humanos, rgo que teria a competncia primria para o tratamento de ao menos algumas das questes do mandato do BINUB elencadas, j havia sido criado pela AGNU, mas encontrava-se, verdade, em fase de consolidao institucional. A deciso de criar o BINUB, alm disso, foi tomada quando
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a Comisso para Consolidao da Paz (CCP, um rgo subsidirio do prprio CSNU) j estava em funcionamento, mas havia incorporado sua agenda as questes relativas ao Burundi pouco tempo antes140. Registre-se que um rgo das Naes Unidas j se ocupava das tarefas de apoiar um programa de longo prazo de reconstruo e desenvolvimento no Burundi desde agosto de 2003: era o Grupo Consultivo Ad Hoc do Burundi do Conselho Econmico e Social, que foi fechado quando a considerao de seus temas migrou para a Comisso para Consolidao da Paz141. A questo assume nova pertinncia hoje em dia, quando a questo da consolidao da paz no Burundi segue simultaneamente na agenda da CCP e do CSNU. O Conselho, a propsito, no v incompatibilidade no tratamento simultneo do caso com a Comisso para Consolidao da Paz. Pelo contrrio, ao revisar a situao no Burundi em dezembro de 2008, o CSNU encorajou a continuao dos esforos da CCP, sobretudo no que diz respeito ao Marco Estratgico para a Consolidao da Paz e ao levantamento de recursos para sua execuo, ao mesmo tempo em que consolidou para si a tarefa de monitorar tanto a evoluo da situao no terreno como as polticas adotadas pelo Governo local. Na lista de temas que o Conselho nessa oportunidade considerou prioritrios em sua relao com o Burundi, impressiona o nmero de questes de DDHH: esto entre elas os apelos do CSNU para que o Governo estabelea uma comisso nacional independente de direitos humanos, adote legislao para prevenir a violncia sexual e de gnero e punir os culpados e ponha fim s prises de jornalistas, sindicalistas e polticos oposicionistas142. 3.1.2.2. Haiti No perodo que se seguiu posse do Presidente Jean Bertrand Aristide em fevereiro de 2001 para o seu segundo mandato presidencial143, a tenso entre Governo e oposio transformou-se com o tempo em
140 A primeira sesso da CCP ocorreu em 11.10.06, pouco mais de duas semanas antes da criao do BINUB. 141 O Grupo Consultivo Ad Hoc do Burundi foi encerrado em 26.07.06 pela resoluo 2006/12 do ECOSOC. 142 Vide a resoluo 1858, de 22.12.08. 143 O anterior durara de 1991 a 1995: fora suspenso de outubro de 1991 a setembro de 1994 por um golpe de estado.
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violncia poltica. Em julho daquele mesmo ano, por exemplo, atiradores atacaram instalaes da polcia em Porto Prncipe, episdio que foi respondido por meio de represso aos partidos de oposio. Cinco meses mais tarde, o Palcio Nacional que foi atacado a tiros; na sequncia, grupos pr-governamentais revidaram com ataques aos lares de lderes oposicionistas. A situao de segurana interna continuou a deteriorar-se at o incio de 2004, quando grupos armados opositores ao Governo tomaram o controle de diversas cidades do pas, inclusive de Gonaves; em 28 de fevereiro, um grupo armado chefiado pelo ex-chefe de polcia Guy Philippe avanava em direo capital, distando dela somente 40 km; um dia aps, o Presidente Aristide apresentaria sua renncia e partiria do pas. Assumiu imediatamente em seu lugar o Presidente da Suprema Corte, Boniface Alexandre, o qual solicitou s Naes Unidas o envio urgente de uma fora para a restaurao da paz e da segurana no Haiti e para dar continuidade ao processo poltico constitucional hoje vigente144. O Conselho autorizaria, ainda no dia 29, o envio de uma Fora Interina Multinacional (MIF), a qual seria comandada pelos Estados Unidos e permaneceria no pas at transferir sua autoridade, em 1 de junho de 2004, Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), cujo componente militar viria a ser chefiado pelo Brasil durante todo o perodo estudado. Ao criar-se a Fora Interina Multilateral pela resoluo 1529 em fevereiro de 2004, o motivo alegado para justificar a interveno no processo poltico interno de um Estado, alm do de atender a um pedido formulado pelo Presidente interino, era o de enfrentar uma ameaa estabilidade no Caribe, especialmente por meio do fluxo potencial de pessoas para outros estados na sub-regio145. A justificativa apelava memria dos dias que se seguiram queda do Presidente Aristide em 1991, quando, segundo Sebastian Von Einsiedel e David M. Malone, grandes nmeros de haitianos partiram para os mares, ameaando tomar a Flrida com refugiados que chegavam em botes146. O cenrio todo era, na verdade, muito familiar. Recentemente em 2001, haviam-se encerrado dez anos de envolvimento intenso das Naes Unidas no Haiti, com o
Vide o pargrafo preambular 7 da resoluo 1529, de 29.02.04. Vide o pargrafo preambular 9 da resoluo 1529, de 29.02.04. 146 Vide a pgina 469 do artigo Haiti no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century.
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envio de sete misses ao pas. Aps o incio da crise em 1991, passaram pelo Haiti a Misso Civil Internacional no Haiti (MICIVIH) em 1993, a Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH) de 1993 a 1996, uma Fora Multinacional (MNF) em 1994 e 1995, a Misso de Apoio das Naes Unidas no Haiti (UNSMIH) de 1996 a 1997, a Misso Transitria das Naes Unidas no Haiti (UNTMIH) em 1997, a Misso Policial das Naes Unidas no Haiti (MIPONUH) de 1997 a 2000 e a Misso de Apoio Internacional ao Haiti (MICAH) em 2000 e 2001. Em ateno aos diferentes desafios enfrentados em cada momento, essas Misses assumiram os mais distintos formatos (a MICIVIH foi organizada em conjunto com a OEA, a MNF foi uma fora militar liderada pelos Estados Unidos com a autorizao do Conselho, a MICAH foi mandatada pela AGNU). Os mais variados possveis tambm eram os seus mandatos: a MICIVIH estava centrada no monitoramento da situao de direitos humanos; a MNF voltava-se a garantir o retorno do Presidente Aristide mediante a deposio, se necessrio pela fora, do Presidente de facto Cdras; a UNMIH era dedicada manuteno da paz e tinha como tarefas garantir a segurana e prestar assistncia; as posteriores concentraram-se no fortalecimento da capacidade institucional da polcia haitiana. A todas essas iniciativas somam-se as sanes econmicas impostas primeiro pela OEA e depois pelo Conselho, respectivamente em outubro de 1991 e em junho de 1993147. Uma coisa unia as Misses: independentemente do maior ou menor grau de sucesso no cumprimento de seus mandatos, nenhuma delas, ao ser encerrada pela ONU, deixaria como legado as condies necessrias para a estabilidade do pas no longo prazo. A retomada de um ciclo de crises era previsvel. William Durch comentaria a respeito que:
nenhuma dessas misses tocou nas estruturas polticas, econmicas e judicirias do Haiti, e a fora de polcia recm-treinada, ficando virtualmente sozinha em meio a um governo que, de resto, no havia sido reformado, logo afundaria no tipo de desconcerto que caracterizava o resto do pas. O interesse pelo Haiti havia murchado em 1998, medida que os estrangeiros se frustraram com o impasse poltico do pas. No incio de 2004, o Haiti, mais uma vez, exibia sintomas
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As sanes do CSNU foram estabelecidas pela resoluo 841, de 16.06.93.
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visveis de falncia do estado, com milcias brandindo armas contra um governo incapacitado (...)148.
Em que tero falhado tantas misses anteriores? Entre as tarefas realizadas exitosamente, quais tero sido os desafios negligenciados? Na misso ao Haiti que o Embaixador Ronaldo Sardenberg chefiou em abril de 2005 na condio de Presidente de turno do Conselho, uma das principais concluses alcanadas foi a de que:
a maioria dos interlocutores apontou a pobreza e o desemprego como as causas profundas da instabilidade. (...) havia amplo acordo de que a soluo para a situao atual do pas no seria alcanada no curto prazo. Ainda que as eleies fossem vistas como um primeiro passo essencial no processo, elas no eram vistas como uma soluo abrangente para a crise. O processo de estabilizao e normalizao em uma srie de reas, a serem tratadas em paralelo, precisaria continuar por algum tempo. A recuperao social e econmica precisaria ser fortalecida. (...)149 (meu grifo).
As constataes no chegam a surpreender no caso deste que o pas mais pobre do hemisfrio ocidental e em que 54% da populao vive com o equivalente a menos de US$ 1,00 por dia150. Elas trazem de volta ao centro do debate, de toda forma, o n grdio da pobreza. O que surgira em 2004 como um caso de instabilidade poltica encontrava suas razes nas deficincias crnicas do Estado haitiano e em sua incapacidade de prover servios bsicos populao; a crise poltica e a crise econmica e social eram fenmenos mutuamente dependentes e que se retroalimentavam em um crculo vicioso. Pe-se aqui de manifesto igualmente a insuficincia do trabalho das Naes Unidas nessa rea. Alm da conhecida questo da falta de recursos, pode entrar em debate o enfoque adotado, em particular pelo Conselho: ao centrar as atividades das Misses no estabelecimento do estado de direito no Haiti (tarefa cuja realizao por certo necessria), o CSNU pode pecar por errar o ponto. Amlie Gauthier defende, a respeito, que:
Vide a nota 7 da pgina 40 de seu artigo Restoring and maintaining peace: what we know so far, publicado no livro Twenty-First-Century Peace Operations. 149 Vide o pargrafo 12 do relatrio da misso, que consta do documento S/2005/302, de 06.05.05. 150 Esses dados foram extrados do relatrio de 13.06.07 do Grupo Consultivo Ad Hoc do Conselho Econmico e Social sobre o Haiti, constante do documento E/2007/78.
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(...) estabelecer o estado de direito supe instituies e servios pblicos que funcionem de modo a que todos os cidados sejam realmente iguais aos olhos da lei, e perante todas as leis. No s uma questo da capacidade do estado de aplicar leis que garantam a segurana dos indivduos e dos bens, mas tambm leis que garantam os direitos econmicos, sociais e culturais, tais como: educao de qualidade para todos, acesso gua potvel, condies de habitao decentes e saudveis, acesso aos fatores de produo (terra, gua, crdito, treinamento...) e possibilidades genunas de ganhar a vida como um cidado honesto. (...) [A Misso] deveria trazer de volta o foco a programas de desenvolvimento econmico, social, cultural e ambiental, e urgente obrigao desses programas de produzir resultados que apoiem no s a luta contra a misria, mas tambm a luta contra o empobrecimento151 (grifos da autora).
Gauthier, certo, no prope alternativas para alcanar os objetivos que menciona, mas oferece critrios que permitem reavaliar os trabalhos das Misses da ONU. Seus comentrios giram em torno de dois conceitos centrais: a ampliao das capacidades do Estado e os direitos econmicos, sociais e culturais (DESC). A questo do fortalecimento institucional do Estado tem sido uma preocupao constante do CSNU; de maior interesse aqui a considerao dos DESC. Os direitos humanos fizeram parte integrante e de destaque do mandato das duas misses criadas pelo CSNU no perodo em estudo. Ao criar a Fora Interina Multinacional, o Conselho atribuir-lhe-ia a tarefa de facilitar o fornecimento de assistncia internacional Polcia Haitiana e Guarda Costeira Haitiana a fim de estabelecer e manter a segurana e a ordem pblica e promover e proteger os direitos humanos152. O mandato da MINUSTAH, por sua vez, estaria permeado de referncias diretas e indiretas aos DDHH, como estas:
I. Ambiente de Segurana e Estabilidade (...) (b) assistir o Governo Transitrio no monitoramento, na reestruturao e na reforma da Polcia Nacional Haitiana, de maneira consistente com os padres de policiamento democrtico, (...) assessorando em sua reorganizao e treinamento, inclusive em treinamento de gnero (...);
151 Vide a pgina 5 de seu relatrio Haiti: Voices of the Actors; a research project on the UN Mission. 152 Vide o pargrafo operativo 2, inciso (c), da resoluo 1529, de 29.02.04.
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II. Processo Poltico (a) (...) promover (...) a governana democrtica (...); (...) (c) assistir o Governo Transitrio em seus esforos de organizar, monitorar e executar eleies municipais, parlamentares e presidenciais livres e justas (...); III. Direitos Humanos (a) apoiar o Governo Transitrio bem como os grupos e as instituies haitianas de direitos humanos em seus esforos para promover e proteger os direitos humanos, particularmente de mulheres e crianas, a fim de garantir a responsabilizao individual pelos abusos aos direitos humanos e a reparao s vtimas; (b) monitorar e relatar a situao dos direitos humanos, em cooperao com o Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos, inclusive sobre a situao dos deslocados internos e dos refugiados retornados153.
Na reviso que o Conselho empreendeu sobre a situao no Haiti em outubro de 2008, as demandas que fez ao Governo local denotaram no apenas a manuteno de um alto grau de interesse pelas questes de DDHH do pas em geral, mas tambm uma ateno crescente a questes pontuais nessa rea, relacionadas com carncias crnicas do Estado haitiano que possuem, no entanto, um vnculo menos evidente com as causas profundas da instabilidade no pas. Exemplo disso a importncia atribuda pelo CSNU s questes da superlotao dos presdios, da durao excessiva da deteno de presos no perodo pr-julgamento e da falta de padronizao do processamento de casos no Judicirio154. Algo que todos os itens reproduzidos supra tm em comum que se referem primariamente a direitos civis e polticos. Em diversos trechos de outras resolues sobre o Haiti, a nfase dada responsabilizao penal pelas violaes de direitos humanos e o fato de utilizar a expresso direitos humanos quase como sinnimo de estado de direito evidenciam que o Conselho, ao referir-se a DDHH, em geral no tm em mente ou pelo menos no prioritariamente os direitos econmicos, sociais e culturais155.
Vide o pargrafo operativo 7 da resoluo 1542, de 30.04.04. O pargrafo operativo 8 da mesma resoluo ainda estipulava Minustah as tarefas de assessorar, dentro de suas capacidades, nas investigaes das violaes de direitos humanos e do direito internacional humanitrio, a fim de pr fim impunidade, e no desenvolvimento de uma estratgia de reforma e fortalecimento institucional do Judicirio. 154 Vide os pargrafos operativos 17 e 18 da resoluo 1840, de 14.10.08. 155 Vide o PP 5 e o pargrafo operativo 10 da resoluo 1608, de 22.06.05; o PP 12 da resoluo 1658, de 14.02.06; os PPs 8 e 9 e o pargrafo operativo 15 da resoluo 1702, de 15.08.06; o PP 5 da resoluo 1743, de 15.02.07; o PP 6 da resoluo 1780, de 15.10.07.
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Disso decorre que a experincia que bem ou mal foi acumulada pelo Conselho na promoo e proteo dos DDHH de utilidade limitada em casos como o haitiano, nos quais o principal desafio o combate pobreza. O fato de os DESC no estarem incorporados no captulo de direitos humanos no implica que no tenham sido tratados, ainda que indiretamente, sob outra rubrica. A resoluo 1529 trazia, a propsito, um incomum chamamento do Conselho para que a comunidade internacional, em particular as Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos e a Comunidade Caribenha, cooperasse com o povo haitiano na elaborao de uma estratgia para promover o desenvolvimento econmico e social e combater a pobreza156 temas que surgem como substitutivos para os direitos econmicos, sociais e culturais. Dois elementos aparentemente antagnicos sobressaem nesse chamamento. De uma parte, v-se que o Conselho j se havia mostrado consciente da relevncia do combate pobreza para a questo da segurana no Haiti antes da misso de abril de 2005 ou mesmo da adoo do mandato da MINUSTAH em abril de 2004. De outra, ao dirigir um curioso apelo s Naes Unidas (como se fosse outra organizao e no aquela da qual um dos rgos principais), o CSNU deixa transparecer a posio de que os trabalhos na rea de desenvolvimento econmico e social lhe so alheios. Os desdobramentos posteriores confirmariam a manuteno da tenso entre interesse e desinteresse pela questo do desenvolvimento econmico e social no Haiti. Ao definir o mandato da MINUSTAH, a resoluo 1542 no lhe reservaria uma linha sequer aos temas de desenvolvimento econmico e social. Em compensao, o Conselho, no mesmo texto, instaria os Estados-membros a fornecerem ao Haiti ajuda internacional em valores substanciais a fim de permitir a reconstruo do pas, utilizando os mecanismos de coordenao relevantes157. Essa ltima expresso era particularmente reveladora: o Conselho reservaria aos instrumentos institucionais j existentes a tarefa de coordenao dos trabalhos das Naes Unidas relativos ao desenvolvimento no Haiti, sem chamar para si a responsabilidade nessa rea. A brecha entre o discurso e a prtica do Conselho permaneceria intacta at o final do perodo
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Vide o pargrafo operativo 10 da resoluo 1529, de 29.02.04. Vide o pargrafo operativo 15 da resoluo 1542, de 30.04.04.
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estudado. Na reunio especial sobre o Haiti realizada em janeiro de 2005, o Ministro das Relaes Exteriores brasileiro, Embaixador Celso Amorim, sustentaria que:
o sucesso da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti se baseia em trs pilares interdependentes e igualmente importantes: a manuteno da paz e da segurana; o incentivo ao dilogo poltico com vistas reconciliao nacional; e a promoo do desenvolvimento econmico e social. No se trata de trs passos diferentes, nem podem seguir-se uns aos outros no tempo. O atendimento simultneo aos trs pilares condio indispensvel para a reconstruo do Haiti158.
Em aparente aceitao do argumento, o Conselho, a partir da resoluo 1608, de junho de 2005, e nas resolues subsequentes, reconheceria que a segurana, a reconciliao poltica e os esforos de reconstruo econmica permanecem como elementos-chave para a estabilidade do Haiti159. A atuao prtica do Conselho na rea de desenvolvimento diversificar-se-ia com o tempo, mas seguiria sendo esparsa e tendo impacto apenas marginal no atendimento das carncias econmicas e sociais160. Em mais de um momento, apelaria em favor do incremento da coordenao entre a MINUSTAH e as entidades envolvidas com atividades de desenvolvimento no Haiti e apoiaria a execuo
Vide a pgina 35 do livro Poltica Externa Brasileira, Volume II: discursos, artigos e entrevistas do Ministro Celso Amorim (2003-2006). 159 Vide o PP 9 da resoluo 1608, de 22.06.05. Contedo similar est no PP 8 da resoluo 1658, de 14.02.06; no PP 5 da resoluo 1702, de 15.08.06; no PP 4 da resoluo 1743, de 15.02.07; e no PP 5 da resoluo 1780, de 15.10.07. 160 Entre os seus momentos de maior ativismo, figuram: (a) o apelo s instituies financeiras internacionais e aos pases doadores para desembolsarem prontamente os recursos prometidos na Conferncia Internacional de Doadores para o Haiti realizada em junho de 2004 (resoluo 1576, de 29.11.04); (b) o convite s instituies de Bretton Woods para considerarem as implicaes para o Haiti da Iniciativa para Pases Pobres Altamente Endividados (HIPC) (resoluo 1608, de 22.06.05); (c) a solicitao MINUSTAH para fortalecer sua capacidade de implementar projetos de rpido impacto (resoluo 1608, de 22.06.05); (d) o chamado ao sistema das Naes Unidas e aos pases doadores para elaborarem um sistema renovado de coordenao em matria de ajuda internacional, que permitisse enfocar simultaneamente as necessidades imediatas e as de longo prazo do pas (resoluo 1743, de 15.02.07); (e) o chamamento MINUSTAH para, em conjunto com o Governo do Haiti e a comunidade internacional, ajudar a garantir uma maior eficincia na implementao do Documento Estratgico Nacional para o Crescimento e a Reduo da Pobreza, bem como o reconhecimento da necessidade de realizao de uma conferncia de doadores em apoio ao Documento (resoluo 1840, de 14.10.08).
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pelo Governo haitiano do Marco Interino de Cooperao, que servia de estratgia para a atuao do Estado nessa rea. Um caso que merece ateno mais detalhada o dos projetos de rpido impacto. A resoluo 1702, de agosto de 2006, define-os como projetos intensivos em mo de obra, de alta efetividade e visibilidade, que ajudam a criar empregos e a prestar servios sociais bsicos; a resoluo 1780, de outubro de 2007, por sua vez, parece querer precisar o seu propsito ao associ-los com atividades voltadas a melhorar o padro de vida da populao e executadas de forma a complementar as operaes de manuteno da segurana levadas a cabo pelo Governo haitiano. A solicitao MINUSTAH para que implemente projetos entendidos nesses termos pareceria representar uma concesso significativa do Conselho no sentido de incorporar projetos de desenvolvimento econmico e social no mandato de misses de paz. A execuo prtica desses projetos contraria, no entanto, as expectativas que as definies citadas poderiam criar. A MINUSTAH contava, at o final do perodo estudado, com recursos de at US$ 2 milhes anuais para executar tais projetos; mesmo que esse montante seja integralmente aproveitado e da maneira mais eficiente possvel, ele est longe de ser suficiente para dinamizar a economia haitiana ou melhorar de maneira significativa os indicadores sociais do pas. Alm disso, a natureza das tarefas envolvidas (como coleta de lixo) faz com que os projetos no sejam autossustentveis nem abram novas perspectivas de desenvolvimento para o Haiti. O conjunto das medidas mencionadas nos pargrafos anteriores , enfim, prova de que o Conselho estendeu sim sua autoridade rea de desenvolvimento econmico e social, mas no em medida significativa. Dele no partiram quaisquer decises de real impacto nessa matria, nem mesmo iniciativas de criao de novos mecanismos de apoio ao desenvolvimento do Haiti, instrues concretas a Programas das Naes Unidas como o PNUD ou uma incorporao efetiva dos temas de desenvolvimento no mandato da MINUSTAH. O CSNU, na verdade, decidiu autorrestringir a expanso de suas competncias na rea de desenvolvimento e manteve sua deciso de forma consistente ao longo dos anos, ainda que a relevncia dessas questes para a estabilizao do Haiti pudesse legitimar a eventual adoo de decises nesse sentido. Parece operar-se neste caso uma confluncia de razes e interesses contrrios ao tratamento das questes de desenvolvimento. No difcil
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presumir que uma razo para isso poderia ser a percepo de membros da comunidade internacional de que o grau de prioridade da situao haitiana frente ao conjunto da agenda internacional era relativamente baixo. Entre os pases desenvolvidos, alm disso, desponta o temor de que a plena incorporao da dimenso de desenvolvimento nos trabalhos da MINUSTAH se traduzisse no aumento da presso sobre a comunidade de pases doadores em prol de uma elevao substancial da ajuda oficial ao desenvolvimento do Haiti custo que, para os doadores, poderia multiplicar-se se as medidas que fossem tomadas para o Haiti servissem de precedente para casos semelhantes em terceiros pases. Para pases em desenvolvimento, por outro lado, um tema que suscitava preocupao era a possibilidade de que o tratamento no mbito do Conselho tivesse o efeito de submeter as consideraes relativas ao desenvolvimento s de segurana internacional ou, para utilizar um neologismo de George Andreopoulos, de causar a securitizao do debate sobre desenvolvimento econmico e social161. A autorrestrio da atuao do Conselho na rea de desenvolvimento teve, pelo menos, o mrito de abrir espao para o exerccio de protagonismo por outros rgos e mesmo para a utilizao de mecanismos institucionais de cooperao entre rgos onusianos. O Haiti no entrou na agenda da Comisso para a Consolidao da Paz melhor dito, preferiu no entrar, porque temia que o tratamento de seu caso pela CCP pudesse diminuir o grau de ateno que receberia do Conselho. De toda forma, paralelamente ao trabalho do CSNU, desenrolava-se o do Grupo Consultivo Ad Hoc sobre o Haiti, do ECOSOC. A criao do Grupo data do perodo anterior de interveno da ONU no Haiti: em novembro de 1998, o CSNU, por meio da resoluo 1212, convidou o Conselho Econmico e Social a contribuir para a elaborao de um programa de longo prazo de apoio ao Haiti; a resposta do ECOSOC veio pela resoluo 1999/4, de maio de 1999, que estabeleceu um Grupo Consultivo Ad Hoc com o mandato de recomendar maneiras de garantir que a assistncia da comunidade internacional aos esforos do Governo do Haiti na busca do desenvolvimento sustentvel seja adequada, coerente, bem
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Vide seu artigo The challenges and perils of normative overstretch, no livro The UN Security Council and the Politics of International Authority, editado por Bruce Cronin e Ian Hurd.
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coordenada e efetiva. O Grupo permaneceu ativo ento por apenas trs meses. Por solicitao que o ento Primeiro-Ministro interino do Haiti, Grard Latortue, enviou em junho de 2004 ao ECOSOC, o Grupo seria retomado em novembro daquele ano pela deciso 2004/322 e manter-se-ia operante at pelo menos fins de 2008, com a tarefa central de assessorar o Haiti em sua estratgia de longo prazo de promoo da estabilidade e da recuperao socioeconmica. O Brasil foi membro do Grupo tanto no ano de seu lanamento como no perodo iniciado em 2004. Nesse ltimo perodo, o Grupo enviou ao Haiti duas misses de avaliao da situao no terreno (a primeira em abril de 2005, a segunda em abril de 2007) e apresentou trs conjuntos de recomendaes, elaborados com base em contatos mantidos com os principais interessados no caso haitiano, incluindo o PNUD, a OEA, a Comunidade Caribenha, o BID e mesmo o CSNU. As dificuldades enfrentadas pelo Grupo Consultivo para alcanar resultados concretos foram vrias e derivavam de sua prpria natureza. O Grupo est autorizado somente a prestar servios de aconselhamento, em particular na forma de recomendaes. Seu mandato no lhe permite tomar iniciativas de coordenao com outros organismos internacionais, muito menos criar misses ou autorizar desembolsos oramentrios. No conta com agilidade institucional, na medida em que transmite suas recomendaes ao ECOSOC, o qual as analisar, por sua vez, apenas em sua reunio substantiva anual; na prtica, o Conselho Econmico e Social tem-se limitado, em suas resolues anuais sobre o Grupo Consultivo, a fundamentalmente prorrogar seu mandato por um perodo adicional de um ano. Em resumo, o Grupo Consultivo no dispe dos meios necessrios para viabilizar a cooperao de que carece o Haiti para o atendimento de suas deficincias na rea econmica e social. As razes expostas fazem o Haiti aparecer, para todos os efeitos, como a evidncia da atual falta de meios institucionais para os rgos principais das Naes Unidas atenderem casos graves de carncias na rea econmica e social, mesmo aqueles que so considerados ameaas paz e segurana. No h indcio de que outra organizao internacional esteja mais empenhada ou bem posicionada para supri-las. A manterem-se essas condies, a hiptese de retorno da violncia no pas continuar a no poder ser descartada.
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3.1.2.3. Iraque No caso iraquiano, o perodo estudado divide-se em duas fases marcadamente distintas. De janeiro de 2000 a maio de 2003, o pas continuou a ser submetido pelo Conselho a um severo regime de sanes, inclusive sanes econmicas abrangentes, em razo do descumprimento pelo Governo iraquiano das obrigaes impostas pelas resolues 661, de agosto de 1990, e 687, de abril de 1991, e outras que as sucederam, nas reas fundamentalmente de desarmamento e de no proliferao nuclear. A segunda fase tem incio com um episdio que representaria o maior desafio autoridade do Conselho desde pelo menos o final da Guerra Fria. O Governo norte-americano interpretou a falta de cooperao do Iraque com o regime de inspees da Comisso de Monitoramento, Verificao e Inspeo das Naes Unidas (UNMOVIC) e da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) nas reas de desarmamento e no proliferao como indcio da existncia ao menos de um programa de desenvolvimento de armas de destruio em massa. Aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nas cidades de Washington e Nova York e no estado da Pensilvnia, nos EUA, o Governo do Presidente George W. Bush dizia-se convencido de que a eventual posse de armas de destruio em massa pelo Governo do Presidente Saddam Hussein poderia ser causa, direta ou indireta, de um novo ataque aos Estados Unidos. A presso norte-americana fez o Conselho endurecer o tratamento dado ao caso iraquiano: em novembro de 2002, o CSNU aprovou a resoluo 1441, na qual abandonou intentos prvios de incentivar a cooperao do lado iraquiano e passou a adotar um tom intimidador. Agindo no mbito do Captulo VII da Carta, o Conselho concedia ao Iraque uma oportunidade final para cumprir com suas obrigaes de desarmamento e, de forma incomum, recordava ter repetidamente avisado o Iraque de que enfrentar srias consequncias como resultado das contnuas violaes de suas obrigaes162. O alegado nvel insuficiente de progresso da parte do Iraque no atendimento s suas obrigaes163 levaria a Delegao dos
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Vide os pargrafos operativos 3 e 13, respectivamente, da resoluo 1441, de 08.11.02. Pascal Teixeira da Silva salienta que a UNMOVIC e a AIEA haviam ento registrado progressos na cooperao do Governo iraquiano e tinham solicitado mais tempo para concluir suas atividades de inspeo. Entre os progressos ocorridos, estava a entrega pelo Iraque de armas
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EUA, junto com as de Reino Unido e Espanha, a apresentarem projeto de resoluo que autorizava o uso da fora contra o pas. Ante a oposio de cinco membros do Conselho, trs deles permanentes (Frana, Rssia e China), e da relutncia de outros seis, os patrocinadores retiraram o projeto de resoluo, abandonaram o debate onusiano e, em maro de 2003, invadiram o Iraque, com os EUA frente. Os membros da coalizo procuraram legitimar a invaso perante o direito internacional mediante a invocao sobretudo das resolues 678 e 1441 do Conselho. A resoluo 678, de novembro de 1990, autorizava os Estados-membros a utilizar todos os meios necessrios para restabelecer a paz e a segurana na regio164. O contexto ao qual ela se referia, no entanto, era o da implementao da resoluo 660, de agosto de 1990, que demandava a retirada das tropas iraquianas de territrio kuwaitiano; essa obrigao havia sido dada por cumprida quando do reconhecimento pelo Conselho do cessar-fogo entre os dois pases em abril de 1991. A resoluo 1441, por sua vez, no fixava data limite para o cumprimento das obrigaes iraquianas na rea de desarmamento, no estabelecia critrios objetivos para a determinao de um grau satisfatrio de cumprimento das aludidas obrigaes nem previa qualquer dispositivo assemelhado a um gatilho automtico para o uso da fora a rigor, a resoluo no definia quais seriam as srias consequncias que adviriam em caso de descumprimento. A legalidade de qualquer nova ao de coero contra o Iraque supunha, nesse contexto, a prvia aprovao de resoluo a respeito pelo Conselho, condio que nunca foi cumprida. Michael Matheson acrescenta como uma refutao adicional argumentao jurdica da coalizo o fato de que o uso da fora no se limitou destruio das armas de destruio em massa que fossem porventura encontradas, dirigindo-se isso sim substituio de um Governo nacional165, o que jamais fora aprovado pelo Conselho. As potncias ocupantes administraram o Iraque por meio da Autoridade Provisria da Coalizo de abril de 2003 a junho de 2004, quando assumiu o Governo Interino Iraquiano. O Governo Interino realizou eleies em janeiro de 2005, aps as quais transferiu a autoridade
proibidas, como os msseis Al-Samud 2. Vide as pginas 216 e 217 de seu artigo Weapons of Mass Destruction, no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century. 164 A autorizao do uso da fora estava no pargrafo operativo 2, da resoluo 677, de 28.11.90. 165 Vide a respeito a pgina 149 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making on conflict and postconflict issues after the cold war.
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ao Governo Transitrio Iraquiano. Esse ltimo, por sua vez, submeteu a referendo um projeto de constituio em outubro de 2005, o qual, uma vez aprovado, levou realizao de eleies legislativas em dezembro daquele mesmo ano. Como resultado, um governo constitucional iraquiano tomou posse em maro de 2006 por um mandato de quatro anos. No tocante s relaes com as Naes Unidas, a cooperao dos membros da coalizo com o Conselho foi retomada pouco aps a invaso; em fins de maro de 2003, o CSNU, por meio da resoluo 1472, definia medidas para incrementar a assistncia humanitria no pas. Pela resoluo 1483, de maio daquele ano, o Conselho encerraria as sanes econmicas impostas desde 1990. Trs meses depois, o Conselho criaria, pela resoluo 1500, a Misso de Assistncia das Naes Unidas para o Iraque (UNAMI), que permaneceu ativa at o trmino do perodo estudado. O caso iraquiano suscita pelo menos trs questes de interesse para esta tese. A primeira diz respeito s sanes econmicas abrangentes. Em 6 de agosto de 1990, quatro dias aps o incio da Guerra do Golfo, o Conselho de Segurana adotou, com 13 votos a favor e 2 abstenes (Cuba e Imen), a resoluo 661, cujos pargrafos operativos 3 e 4 estabeleciam: a) a proibio de importao de quaisquer produtos oriundos do Iraque, b) a proibio de exportao de quaisquer produtos, excetuados medicamentos e alimentos, para o Iraque e c) o congelamento dos bens e fundos pertencentes ao Governo do Iraque e a estabelecimentos comerciais ou industriais em atuao no pas. As sanes tinham o objetivo declarado de forar o Governo iraquiano a retirar imediatamente suas tropas do Kuwait. O cessar-fogo viria a ser oficialmente reconhecido pelo Conselho em 3 de abril de 1991, mediante a resoluo 687, aprovada com 12 votos a favor, 1 contra (Cuba) e 2 abstenes (Equador e Imen); em seu pargrafo operativo 22, no entanto, essa resoluo condicionava a interrupo das sanes econmicas estabelecidas na resoluo 661 ao prvio atendimento pelo Governo iraquiano de um conjunto de demandas nas reas de desarmamento e no proliferao nuclear, alm da obrigao de indenizar pelas perdas que a invaso do Kuwait havia causado166. Para
Eram as seguintes as demandas: a) destruir ou remover todas as suas armas qumicas e biolgicas e todos os seus msseis balsticos de alcance superior a 150 km; b) concordar em permitir inspeo in situ dos locais em que aquelas armas estivessem depositadas; c) comprometer-se a no usar, desenvolver, construir ou adquirir armas qumicas ou biolgicas nem msseis balsticos e aceitar que as Naes Unidas monitorem o cumprimento desse compromisso; d) concordar em no adquirir ou desenvolver armas nucleares ou material utilizvel em armas nucleares,
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o Conselho, essas exigncias nunca chegaram a ser cumpridas de todo pelo Governo iraquiano, o que levou o tratamento dessa questo junto com a aplicao das sanes a estender-se at a invaso do Iraque. Trata-se do mais longo perodo de aplicao de sanes econmicas abrangentes contra um mesmo pas na histria da ONU: mais de doze anos e noves meses. de interesse para o objeto desta tese no a considerao das demandas de desarmamento feitas ao Iraque, mas sim as sanes econmicas. A economia iraquiana, que ainda no se havia recuperado plenamente da guerra contra o Ir, vira danos adicionais sua infraestrutura e sofrera novas perdas significativas em funo da Guerra do Golfo e das sanes que dela advieram; estima-se que o PIB iraquiano tivesse registrado queda de 66% ao final da Guerra em 1991167. Para uma economia altamente dependente das vendas externas de petrleo como a iraquiana, proibir as importaes oriundas do Iraque de maneira ampla, abrangendo o petrleo, equivalia a negar-lhe os recursos mnimos necessrios para o atendimento de necessidades bsicas da populao. Alm disso, a proibio de exportaes para o Iraque, ainda que estivessem excetuadas as de carter humanitrio como medicamentos e alimentos, impedia o ingresso de bens de capital indispensveis para a revitalizao da economia iraquiana. A degradao das condies de vida que se seguiu foi notvel168. A aplicao de sanes econmicas em si no pode ser considerada uma violao da Carta, uma vez que a interrupo completa ou parcial de relaes econmicas um recurso oferecido explicitamente em seu Artigo 41 para que se d efeito s decises do Conselho. O que pode ser
informar Agncia Internacional de Energia Atmica a localizao das armas nucleares de que dispusesse e submet-las ao controle exclusivo da AIEA com vistas a que sejam destrudas; e) indenizar indivduos, empresas e Governo estrangeiros pelas perdas diretas e danos causados pela invaso do Kuwait. 167 Estimativa constante da pgina 35 do Relatrio do Segundo Painel estabelecido conforme nota do Presidente do Conselho de Segurana de 30 de janeiro de 1999, relativo situao humanitria no Iraque. O Relatrio consta do segundo anexo do documento S/1999/356. 168 O Fundo de Populaes das Naes Unidas considera que a renda per capita no Iraque cara de US$ 3416 em 1984 para US$ 1500 em 1991 e de l para US$ 1036 em 1998 e que o ndice de mortalidade infantil subira de 50 casos entre cada 100 mil nascimentos com vida em 1989 para 117 casos, em 1997. O ndice de m nutrio entre crianas com menos de 5 anos havia passado de 12% em 1991 para 23% em 1996. A Federao Internacional da Cruz Vermelha avaliava que 70% das mulheres iraquianas sofriam de anemia. Dados constantes das pginas 35 e 36 do Relatrio do Segundo Painel, relativo situao humanitria no Iraque.
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colocado em questo a maneira e a intensidade como so aplicadas as sanes, em vista das circunstncias de cada caso especfico. H uma questo maior de Direito envolvida, que diz respeito consistncia da Carta como sistema jurdico: o uso de um expediente previsto pela Carta no deve ser interpretado como legtimo quando levar ao descumprimento dos Propsitos e Princpios contidos nos seus Artigos 1 e 2, os quais, pelo seu contedo e por sua prpria insero em posio primordial na Carta, estabelecem o fundamento das aes contempladas para as Naes Unidas e assumem por isso um grau hierarquicamente superior ao dos demais Artigos. A aplicao de sanes econmicas abrangentes pode sim ter sua legalidade analisada, luz do grau em que arrisca comprometer a consecuo dos Propsitos e Princpios da Carta e, entre eles, o respeito ao direito internacional incluindo os direitos humanos. No caso do Iraque ps-Guerra do Golfo, um elemento central de anlise determinar o risco de as sanes envolverem custos desproporcionais para a populao civil. O risco, de fato, parecia desproporcional desde o princpio, uma vez que o pas sara h pouco de duas guerras e que o embargo econmico imposto pelas sanes eliminara suas possibilidades de recuperao econmica. O risco foi ampliado pelo carter autoritrio do Governo iraquiano: a concentrao de poderes em torno do Presidente Saddam Hussein possibilitava-lhe cercar-se dos meios materiais para minorar o sofrimento dos membros do estamento governamental, ao passo que deixava a populao civil sem opes de a quem recorrer contra o recrudescimento das condies de vida. Essa circunstncia imporia uma consequncia negativa inesperada: o empobrecimento da populao civil aumentaria a sua dependncia em relao ao Governo central, o qual se tornaria uma das principais fontes de meios de subsistncia na condio de distribuidor da ajuda humanitria internacional. Nesse contexto, parece claro que as sanes tiveram o efeito de negar os meios necessrios para o gozo de diversos direitos previstos na Declarao Universal. O gozo do direito a um padro de vida adequado para a sade e o bem-estar prprio e da famlia (Artigo 25) particularmente atingido; ademais, sofre severas repercusses o gozo pelo menos do direito remunerao que garanta existncia digna (Artigo 23) e do direito educao (Artigo 26); foram negativamente impactados tambm os direitos segurana social (Artigo 22) e cultura
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(Artigo 27); em verdade, era tal a gravidade da situao humanitria que as mortes ocorridas em razo da desnutrio e da falta de aparelhos mdicos tambm pem em questo o gozo do direito vida (Artigo 3). Corroborando essa anlise, as sanes impuseram o descumprimento pelo menos dos Artigos 7, 10, 11, 12, 13 e 15 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. A responsabilidade por essas violaes compartilhada de modo incomum. A responsabilidade primria sem dvida do Governo iraquiano, primeiro por manter ilegalmente tropas em territrio do Kuwait, depois por insistir em desatender obrigaes de cumprimento obrigatrio na rea de desarmamento, tal como definidas pelas resolues 661 e 687 do CSNU referidas. H, no entanto, uma responsabilidade concorrente do lado das Naes Unidas, uma vez que foram escolhidas sanes cujo impacto na populao civil, em particular entre grupos vulnerveis como mulheres e crianas, no era difcil de prever que fosse desproporcional. O Conselho empreendeu motu proprio um esforo de reviso das sanes por meio da resoluo 986, de 14 de abril de 1995, que instituiria o Programa Oil for Food. J no segundo pargrafo preambular dessa resoluo, o Conselho expressa sua preocupao com a sria situao nutricional e de sade da populao iraquiana, e com o risco de uma maior deteriorao dessa situao. Quatro anos e meio aps o incio da proibio das exportaes originrias do Iraque, o Conselho autorizava o pas a vender petrleo e produtos petrolferos suficientes para auferir uma soma no superior a US$ 1 bilho por trimestre. Os recursos obtidos com as vendas seriam administrados por um fundo que financiaria as operaes de importao pelo Iraque de alimentos, medicamentos e aparelhos mdicos, bem como de materiais e suprimentos de uso civil essencial. Ainda que tenham exercido um inegvel impacto positivo, essas medidas no foram capazes de reverter a tendncia de deteriorao da situao humanitria no Iraque. Novamente, as responsabilidades parecem compartilhadas: a) o Governo iraquiano levou um ano para aceitar fazer uso do Programa; b) o volume de recursos disponibilizados pelas vendas de petrleo era insuficiente para atender as carncias humanas e materiais geradas por anos de guerras e sanes. Nessa poca, comeam a ganhar volume na imprensa manifestaes pblicas de preocupao com a situao humanitria no Iraque, com nfase
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crescente no impacto desfavorvel das sanes adotadas pelo Conselho. Assumiram importncia particular nesse contexto as manifestaes feitas por rgos das prprias Naes Unidas. A primeira crtica, ainda que velada, por tratar de maneira genrica dos embargos econmicos e no singularizar o Iraque nem a rigor o CSNU, surge em agosto de 1997, quando a Subcomisso para a Preveno da Discriminao e a Proteo das Minorias, rgo de peritos que assessorava a Comisso de Direitos Humanos, aprova por consenso a resoluo 35, com o nome de conseqncias adversas de sanes econmicas para o gozo dos direitos humanos169. No seu PP 7, a Subcomisso argumenta que as sanes podem dar origem a contrabando e trfico que beneficiam enormemente empresrios de m-f frequentemente prximos a autoridades governamentais opressoras que so insensveis ao sofrimento de seu povo170. Em dezembro do mesmo ano, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, rgo de peritos criado pelo ECOSOC para monitorar a implementao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, junta-se s manifestaes pblicas contra as sanes ao publicar seu Comentrio Geral n 8, intitulado A relao entre sanes econmicas e o respeito aos direitos econmicos, sociais e culturais. O Comentrio alude insuficincia das medidas de iseno humanitria aplicadas com as sanes econmicas, na medida em que no tratam de questes como o acesso educao e no fornecem meios para os reparos infraestrutura do pas171. De forma central, vale-se em seu pargrafo 13 do argumento de que, quando uma terceira parte chama para si responsabilidade mesmo que parcial pela situao dentro de um pas (seja sob o captulo VII da Carta ou de outra forma), inevitavelmente assume a responsabilidade de fazer tudo dentro de suas possibilidades para proteger os direitos econmicos, sociais e culturais da populao afetada. Disso
Vide a pgina http://ap.ohchr.org/Documents/E/SUBCOM/resolutions/E-CN_4-SUB_2RES-1997-35.doc. 170 O seu pargrafo operativo 1, alm disso, apela a que todos os Estados envolvidos reconsiderem a adoo [das sanes] ou o apoio a tais medidas, mesmo se os legtimos objetivos perseguidos ainda no tiverem sido atingidos, se, aps um perodo razovel, elas parecerem no estar gerando as mudanas desejadas de poltica. 171 Vide pargrafo 5 do Comentrio Geral n 8 do CDESC. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/974080d2db3ec66d802565c5003b2f57?Opend ocument da internet.
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o Comit deduz172 que os Estados (aqui entendidos como os membros do CSNU) teriam as obrigaes de: a) levar em considerao as questes de direitos econmicos, sociais e culturais ao elaborar um regime de sanes, b) monitorar o impacto das sanes durante o perodo de sua aplicao e c) tomar medidas para reagir ao sofrimento desproporcional experimentado por grupos vulnerveis no pas alvo. A continuidade do processo de deteriorao da situao humanitria e as crticas pblicas parecem constituir a razo da nova correo de rumos que seria tomada pelo Conselho em 20 de fevereiro de 1998, quando aprovou a resoluo 1153. Atendendo a recomendao do SGNU, o Conselho autorizou a elevao do valor mximo de renda a ser auferida com as exportaes de petrleo iraquianas de US$ 1 bilho para US$ 2,6 bilhes por trimestre e manifestou sua prontido para adotar medidas que possibilitassem o aumento da produo iraquiana de petrleo na hiptese de a capacidade instalada da indstria local no ser suficiente para atender o novo limite. Apesar de constituir nova iniciativa de flexibilizao das sanes, as medidas previstas na resoluo 1153 tampouco puderam reverter de todo a tendncia de deteriorao da situao humanitria do pas, em razo sobretudo da baixa dos preos internacionais do petrleo e da insuficincia dos investimentos para a recuperao da capacidade de produo petrolfera. Esses elementos, combinados, levavam a renda que era efetivamente auferida a no ultrapassar US$ 1,55 bilhes por trimestre, cifra ainda muito inferior necessria para atender a contento as demandas do pas. Em 30 de maro de 1999, o Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Celso Amorim, envia ao Presidente do Conselho o relatrio do mais abrangente exerccio de avaliao da situao iraquiana conduzido pelo CSNU at ento, a saber, os painis que versavam sobre desarmamento e temas de monitoramento e verificao, sobre a situao humanitria e sobre prisioneiros de guerra e propriedades kuwaitianas. O Anexo II do Relatrio, relativo situao humanitria, continha em suas pginas 47 a 53 um conjunto de recomendaes que traziam conscincia do Conselho a necessidade de ampliar as fontes de renda para o Iraque. Entre essas recomendaes, destacavam-se as
172 Vide os pargrafos 12 a 14 do Comentrio Geral n 8 do CDESC. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/974080d2db3ec66d802565c5003b2 f57?Opendocument da internet
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relativas suspenso do limite mximo de valor das exportaes de petrleo; autorizao para o estabelecimento de joint ventures entre o Governo do Iraque e companhias petrolferas estrangeiras, com vistas expanso da capacidade de produo e exportao de petrleo; e autorizao para o ingresso de fluxos de investimento privado na produo de petrleo173. Mais de trs anos passaram-se aps a apresentao do Relatrio dos Painis, at que o Conselho empreendesse uma derradeira tentativa de corrigir rumos no sistema de sanes para o Iraque. Em 14 de maio de 2002, aprovada a resoluo 1409, cujo pargrafo operativo 2 adota uma Lista para a Reviso de Bens, constante do documento S/2002/515. Em ateno a uma recomendao do Painel sobre a situao humanitria, a Lista mantinha a proibio de compra pelo Iraque de bens e servios de uso militar, mas autorizava a importao de produtos de uso dual desde que aprovados pela UNMOVIC e pela AIEA. Entre esses produtos, encontravam-se eletrnicos, computadores, material de telecomunicaes, bens de capital e outros de contedo tecnolgico avanado. A resoluo mantinha, no entanto, outras restries, como a referente ao ingresso de investimento privado. No est claro em que medida o novo conjunto de medidas poderia ter exercido um impacto positivo sobre a situao humanitria no Iraque; o perodo em que seria aplicado revelou-se relativamente curto, uma vez que, pouco mais de um ano depois de sua adoo, o Conselho interromperia em definitivo a aplicao das sanes econmicas. O caso iraquiano evidenciou uma capacidade limitada do Conselho de assimilar crticas. As correes ao sistema de sanes foram realizadas de forma muito espaada, em face de uma incomum oposio crescente da opinio pblica internacional e mesmo de rgos de direitos humanos das prprias Naes Unidas. Ainda assim, as correes tiveram alcance apenas parcial. A suscetibilidade despertada pela aplicao de sanes econmicas ultrapassou o caso iraquiano e fez com que o tratamento da questo se prolongasse para alm da invaso em 2003. O Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e
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Constavam igualmente propostas de simplificao das exigncias para a importao de bens pelo Iraque, seja pela eliminao da aprovao prvia do Comit de Sanes quanto s compras de medicamentos, alimentos e bens de uso civil essencial, seja pela autorizao para importao de outros bens, desde que no de uso dual, mediante aprovao expedita do Comit de Sanes.
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Mudanas acrescentou em seu relatrio ao Secretrio-Geral, publicado em 2004, a recomendao de que os comits de sanes deveriam melhorar os procedimentos para a definio de isenes humanitrias e realizar avaliaes peridicas do impacto humanitrio das sanes. O Conselho de Segurana deveria continuar a lutar para mitigar as consequncias humanitrias das sanes, constante de seu pargrafo 181. Por sua vez, no relatrio In Larger Freedom que dirigiu aos Chefes de Estado e de Governo que participariam da Cpula de 2005, o Secretrio-Geral Kofi Annan acrescentou, em seu pargrafo 110, o comentrio de que, dados os ambientes difceis em que as sanes so frequentemente usadas e as lies aprendidas em anos recentes, futuros regimes de sanes devem tambm ser estruturados cuidadosamente de modo a minimizar o sofrimento causado a terceiros inocentes incluindo a populao civil dos Estados alvo e a proteger a integridade dos programas e das instituies envolvidas. Por fim, o Documento Final da Cpula Mundial de 2005 incorporou em seu Artigo 108 um chamamento ao CSNU para que desenvolva um mecanismo para tratar de problemas econmicos especiais derivados da aplicao de sanes em conformidade com a Carta. A segunda questo de interesse a diferenciao dos mandatos conferidos pelo Conselho s foras da coalizo e representao das Naes Unidas no que se refere promoo dos direitos humanos no Iraque. Ainda que a questo dos DDHH surgisse muito cedo entre os temas que mereceriam tratamento prioritrio no Iraque, o Conselho decidiu, desde o incio, confiar as tarefas de promoo e proteo dos direitos humanos representao das Naes Unidas no pas, sem sequer mencionar o assunto em suas referncias coalizo. Exemplo disso a resoluo 1483, de maio de 2003, que solicita a indicao de um Representante Especial do Secretrio-Geral para o Iraque e inclui entre suas tarefas a de assistir o povo iraquiano, em coordenao com a Autoridade Provisria da Coalizo, na promoo da proteo dos direitos humanos; a isso somar-se-ia ainda, semelhana de vrias outras Misses de Paz, o mandato para encorajar esforos internacionais para reconstruir a capacidade das foras policiais civis iraquianas e para promover a reforma do sistema jurdico e do Poder Judicirio174. Esses itens seriam estendidos Misso de Assistncia das Naes
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Vide os incisos (g), (h), e (i) do pargrafo operativo 8 da resoluo 1483, de 22.05.03.
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Unidas no Iraque (UNAMI) trs meses mais tarde pela resoluo 1500 e reconfirmados em seu mandato pela resoluo 1546, de junho de 2004. Por sinal, ao endossar por meio da resoluo 1500 a proposta que o SGNU havia feito quanto s responsabilidades que a UNAMI deveria ter, o Conselho estipulava um programa de trabalho ambicioso para a Misso na rea de direitos humanos, o qual abrangia:
(c) assistir no estabelecimento de processos eleitorais; (d) promover a proteo dos direitos humanos ao: (i) observar e analisar a situao de direitos humanos prevalecente no pas; (ii) encorajar o desenvolvimento de um plano de ao nacional de direitos humanos; (iii) promover o estabelecimento de uma instituio nacional independente de direitos humanos; (iv) engajar instituies e apoiar o dilogo nacional para tratar da responsabilidade por violaes passadas de direitos humanos; (v) promover a educao em matria de direitos humanos por meio do estabelecimento, junto com o PNUD, de um Centro de Treinamento e Documentao de Direitos Humanos em Bagd; (vi) assessorar em matria de currculos e de realizao de programas de treinamento de funcionrios pblicos em particular de pessoal do Judicirio e da polcia na rea de direitos humanos e de gnero (...); (vii) apoiar o desenvolvimento da sociedade civil, particularmente de grupos iraquianos de direitos humanos e de mulheres, de associaes de assistncia jurdica e de uma mdia livre e independente175.
O contraste evidente com a linguagem empregada no tocante s responsabilidades da coalizo na rea de direitos humanos. verdade que o primeiro pargrafo da primeira resoluo que o Conselho adotou sobre o Iraque aps a invaso, ainda em maro de 2003, seria dedicado a solicitar a todas as partes envolvidas que cumpram estritamente suas obrigaes perante o direito internacional, em particular as Convenes de Genebra176. A partir de ento, contudo, as preocupaes do Conselho em relao ao cumprimento das normas de direitos humanos ou de direito internacional humanitrio pelas foras da coalizo comearam a perder espao. A referncia em resolues do CSNU j tornar-se-ia indireta
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Vide o pargrafo 98, inciso (d), do relatrio S/2003/715, de 17.07.03. Vide o pargrafo operativo 1 da resoluo 1472, de 28.03.03.
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em maio daquele ano, quando o Conselho, ao reconhecer que caberia Autoridade Provisria da Coalizo a administrao efetiva do territrio iraquiano, inclusive no que dissesse respeito restaurao de condies de segurana e estabilidade, solicitou que a administrao do territrio fosse exercida de maneira consistente com a Carta das Naes Unidas e outros instrumentos relevantes do direito internacional177, sem vir a identific-los. Uma nova e mais vigorosa inflexo de linguagem seria observada em junho de 2004, quando o Conselho, ao aprovar a resoluo 1546, decidiria que a fora multinacional [i.e., dos pases da coalizo] ter autoridade para tomar todas as medidas necessrias para contribuir para a manuteno e a estabilidade no Iraque178, sem aludir a qualquer limitao de sua autoridade. O interesse em confiar os esforos de promoo dos direitos humanos exclusivamente representao das Naes Unidas poderia, em princpio, ser explicado pelo fato de o Conselho poca privilegiar a apurao das violaes de DDHH cometidas durante o Governo do Presidente Saddam Hussein, tarefa para a qual tanto o Representante Especial do SGNU como a UNAMI gozariam de maior credibilidade perante a opinio pblica local do que as foras da coalizo. A progressiva reduo das menes s responsabilidades da coalizo na rea de direitos humanos, no entanto, assume importncia mais como uma expresso da mudana das prioridades do Conselho do que por suas implicaes jurdicas afinal, a solicitao de respeito ao DIH constante da resoluo 1472 continuaria vigente durante todo o perodo estudado e, em qualquer hiptese, a autoridade conferida fora multinacional no poderia ser exercida de forma contrria aos Propsitos e Princpios da Carta das Naes Unidas. Mais eloquente do que as mudanas de linguagem foi, na verdade, a postura que o Conselho manteria em relao s violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio cometidas aps a invaso. O Conselho manteve silncio de modo consistente em relao s violaes perpetradas pela coalizo, sem definir mecanismos multilaterais de responsabilizao dos culpados ou mesmo insistir no apelo ao respeito ao direito internacional humanitrio, o que se explica, por certo, pelo fato de o principal pas envolvido ser membro permanente do Conselho.
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Refiro-me, a seguir, somente aos casos relatados em documentos da Secretaria das Naes Unidas. Em fins de junho de 2003, o Representante Especial do SGNU organizaria a primeira conferncia de direitos humanos sob os auspcios da ONU em Bagd, que tinha o objetivo de identificar medidas prticas para a responsabilizao dos culpados por crimes passados e que contou com a participao de representantes da Autoridade Provisria da Coalizo. De maneira quase surpreendente para as circunstncias em que vivia o pas, uma das preocupaes centrais expressadas pelos iraquianos durante a conferncia foram as violaes cometidas pela Autoridade Provisria, conforme registrado em relatrio do SGNU. O Representante Especial ainda receberia de iraquianos denncias sobre o tratamento e as condies de deteno de prisioneiros de guerra; em 15 de julho, seria feita a primeira gesto do Representante Especial a esse respeito junto ao Administrador da Autoridade Provisria, Paul Bremer179. Quatro anos depois, continuavam a surgir relatos oficiais de violaes dos direitos humanos cometidas pelas foras da coalizo. O relatrio da UNAMI sobre a situao dos DDHH no Iraque no segundo semestre de 2007 alude a casos de execues extrajudiciais cometidas por pessoal militar da fora multinacional, falta de respeito a garantias processuais bsicas no tratamento de detentos (como o acesso do advogado ao seu cliente e o direito de o advogado representar seu cliente em processos legais), falta de acesso dos representantes da UNAMI aos centros de deteno da fora multinacional e, em particular, impunidade dos agentes de segurana privados contratados pela fora multinacional180. A terceira e talvez mais interessante questo suscitada pelo caso iraquiano a motivao para a invaso do pas. Aps concluda a invaso, ao constatar-se que no existiam arsenais de armas de destruio em massa no Iraque, autoridades dos pases da coalizo empreenderam um novo esforo de legitimao da operao perante suas prprias opinies pblicas nacionais, argumentando a posteriori que estavam em questo razes outras alm do desarmamento, as quais seriam suficientes para fundament-la. Uma das principais novas razes alegadas era a promoo
Vide os pargrafos 46 e 47 do relatrio S/2003/715, que o SGNU apresentou ao Conselho em 17.07.03. 180 O relatrio da UNAMI sobre a situao dos direitos humanos no Iraque entre julho e dezembro de 2007 est na pgina http://www.uniraq.org/FileLib/misc/HR%20Report%20Jul%20Dec%20 2007%20EN.pdf da internet.
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dos direitos humanos, mais precisamente a suposta contribuio que a deposio de Saddam Hussein poderia dar ao incio de um processo de democratizao dos demais pases do Oriente Mdio. interessante nesse contexto o relato que Samantha Power faz do encontro havido entre o ento Alto Comissrio para os Direitos Humanos, Srgio Vieira de Mello, e o Presidente dos Estados Unidos, George W. Bush, em 5 de maro de 2003, antes, portanto, do incio da invaso:
Bush justificou a guerra que os Estados Unidos logo lanariam no Iraque com razes de direitos humanos. Eu no consigo expressar o quanto eu sinto pelo que Saddam Hussein fez com seu prprio povo, Bush disse. No fundo do meu peito h um desejo real de liberdade para as pessoas. A condio humana importa para mim181.
Para fins de argumentao, consideremos que essa tenha sido efetivamente uma das razes principais pelas quais se decidiu invadir o Iraque. Nesses termos, a invaso do Iraque poderia ser vista como um exemplo concreto de aplicao da proposta, cara a diversos grupos polticos e acadmicos de filosofia intervencionista em todo o mundo, de valer-se de solues militares para o tratamento de casos graves de violaes de direitos humanos. Disso decorre em princpio que os resultados alcanados no Iraque poderiam servir de base para uma avaliao preliminar das possibilidades que oferece o enfoque de solues militares. Registre-se, no entanto, que, tanto para os apoiadores como para os crticos do conceito de responsabilidade de proteger, seria incorreto, do ponto de vista tcnico, julgar a invaso do Iraque como um caso de sua aplicao avant la lettre. Esse conceito, adotado pela Cpula Mundial de setembro de 2005, foi definido em termos restritivos: limita-se a responsabilidade de proteger aos casos em que um Estado esteja manifestamente falhando, seja por falta de capacidade ou de disposio, em defender sua populao da ocorrncia de 1) genocdio, 2) crimes de guerra, 3) limpeza tnica ou 4) crimes contra a humanidade182. Nenhuma dessas quatro hipteses correspondia situao do Iraque em maro de 2003.
Vide a pgina 370 de seu livro Chasing the Flame: Sergio Vieira de Mello and the fight to save the world. 182 Vide o pargrafo 138 do Documento Final da Cpula Mundial de 2005, no documento A/RES/60/1, de 24.10.05.
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Se for feita uma anlise abrangente do histrico recente do Iraque em matria de direitos humanos, parece, por um lado, no haver razes para nostalgia em relao gesto do Presidente Saddam Hussein. A situao dos direitos humanos no Iraque foi objeto de resolues condenatrias da Assembleia Geral de forma ininterrupta entre 1994 e 2002; a Comisso de Direitos Humanos, por sua vez, debruou-se sobre ela quase continuamente no perodo de 1991 a 2002 (a nica exceo a ser feita o ano de 1992). A lista das alegadas violaes graves cometidas diretamente pelo Governo iraquiano ou ao menos com o seu consentimento nesse perodo extensa e diversificada: as resolues da Comisso de Direitos Humanos fazem referncias a casos (muitos dos quais teriam ocorrido de maneira reiterada ou sistemtica) de desaparecimentos forados, execues extrajudiciais, detenes arbitrrias, tortura, uso do estupro como arma poltica, represso oposio poltica (mesmo a iraquianos vivendo no exterior) e supresso das liberdades de expresso, de associao e de ir e vir, entre outros. A acusao mais grave talvez se refira ao emprego de armas qumicas contra populaes civis curdas no norte do pas, associado ao deslocamento forado de milhares de curdos e destruio de suas cidades183. O relatrio que o SGNU apresentou ao Conselho em julho de 2003 indica, de toda forma, que, do ponto de vista dos iraquianos, a questo mais premente de direitos humanos seria a relativa aos desaparecimentos forados, que teriam atingido mais de 290.000 pessoas de todos os grupos tnicos e religiosos ao longo das trs dcadas que antecederam a invaso184. O CSNU, no entanto, nunca chegou a tratar dessa questo ao longo desse perodo. A medida do eventual progresso que o fim da gesto de Saddam Hussein representou do ponto de vista de direitos humanos deve ser aferida, no entanto, em conjunto com outros elementos. O primeiro deles o contraste com os Governos que o sucederam, nenhum dos quais teve uma ficha imaculada. Fez-se registro das violaes cometidas pela Autoridade Provisria da Coalizo e, depois, pela fora multinacional. Os governos iraquianos tambm apresentaram problemas. O relatrio da UNAMI sobre a situao dos direitos humanos no segundo semestre de 2007 mostra que, alm de no ser capaz de conter a violncia entre os
Vide o pargrafo preambular 5 da resoluo 1991/74 da Comisso de Direitos Humanos, na pgina http://ap.ohchr.org/documents/E/CHR/resolutions/E-CN_4-RES-1991-74.doc da internet. 184 Vide o pargrafo 43 do relatrio S/2003/715, de 17.07.03.
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grupos religiosos e tnicos do pas, o Governo era diretamente responsvel por casos de abusos contra detentos e de negao de direitos processuais bsicos (como o acesso do advogado ao seu representado). Em relatrio de atualizao a respeito da situao no perodo de julho a dezembro de 2008, por sua vez, a UNAMI, alm de manter essas crticas, divulgou que
permanece preocupada com a situao geral dos direitos humanos no Iraque, uma vez que os ataques indiscriminados permaneceram uma ocorrncia frequente: os assassinatos planejados de foras de segurana, autoridades e funcionrios pblicos, lderes religiosos e polticos, grupos profissionais tais como jornalistas, educadores, mdicos, juzes e advogados e outros civis continuaram a uma taxa alta, assim como os sequestros criminosos por resgate185.
A isso deve somar-se o custo humano da invaso. O cmputo das vtimas aqui inclui tanto aqueles que foram atingidos pelas operaes militares da coalizo quando de seu ingresso no Iraque como os que sofreram com a violncia iniciada posteriormente deposio de Saddam Hussein, seja como forma de resistncia ocupao do pas, seja em funo dos conflitos intertnicos e inter-religiosos que se seguiram retirada dos rabes sunitas do poder. O relatrio da UNAMI sobre a situao humanitria do Iraque em maio de 2007 (portanto quatro anos aps a invaso, quando j estava no poder um governo constitucional iraquiano) indicava um quadro dramtico186. Dois milhes de iraquianos buscaram refgio em pases vizinhos e esse nmero crescia ento com um fluxo adicional de 40.000 a 50.000 pessoas que deixavam o Iraque por ms. Outros dois milhes de iraquianos eram deslocados internos, dos quais 800.000 haviam abandonado seus lares logo depois de fevereiro de 2006, devido s lutas sectrias. A soma desses dados leva concluso de que cerca de um sexto dos iraquianos vivia poca em busca de refgio187.
Vide o relatrio da UNAMI sobre a situao dos direitos humanos no Iraque no segundo semestre de 2008 na pgina web http://www.uniraq.org/documents/UNAMI_Human_Rights_ Report_July_December_2008_EN.pdf . 186 O relatrio da UNAMI sobre a situao humanitria do Iraque em maio de 2007 est na pgina web http://www.uniraq.org/documents/UN-Iraq%20Humanitarian%20Briefing%20Fact%20 Sheet%20May%2007.pdf. 187 Relatrio elaborado em novembro de 2008 pelo Escritrio das Naes Unidas para a Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA) informava que o nmero de deslocados internos continuara a subir, atingindo ento a cifra de 2,8 milhes de pessoas, dos quais 1,6 milhes teriam partido desde a posse de um governo constitucional em 2006. Entre os refugiados, havia um
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A desestruturao da sociedade e a destruio da infraestrutura haviam causado uma forte deteriorao dos indicadores sociais. Em um pas que fora dos mais ricos da regio, 43% das crianas at 5 anos de idade sofria de desnutrio, 47% dos iraquianos era altamente dependente do sistema de distribuio pblica de alimentos e 54% da populao vivia com menos de US$ 1 por dia. Ainda que a responsabilidade por isso seja em boa medida atribuvel s guerras travadas pelo Iraque contra o Ir na dcada de 1980 e contra o Kuwait em 1990 e 1991, bem como s sanes econmicas impostas pelas Naes Unidas na dcada de 1990, indiscutvel que a invaso s havia feito piorar a situao. Igualmente impressionantes so os nmeros relativos aos civis mortos no Iraque. digna de registro a escassez de informaes oficiais das Naes Unidas nessa rea. A UNAMI publicou estimativas nessa rea apenas entre agosto de 2005 e maro de 2007, quando o Governo iraquiano solicitou que a divulgao fosse interrompida. O Departamento de Defesa norte-americano, por sua vez, no divulga nmeros relativos s mortes de iraquianos. O Servio de Pesquisa do Congresso dos EUA, entretanto, elabora relatrios com estimativas de mortes de civis iraquianos, nos quais apresenta a informao compilada por fontes diversas. Em sua edio de agosto de 2008188, o relatrio divulgou os resultados dos seguintes levantamentos: a) a ONG Iraq Body Count avalia que o nmero de mortos se situe entre 86.000 e 94.000 no perodo de maro de 2003 a agosto de 2008, com base na informao recolhida na imprensa local sobre mortos em conflitos; b) o think tank norte-americano Brookings Institution, aps analisar comparativamente os resultados apresentados por outros grupos de pesquisa, chegou concluso de que o nmero de mortos estaria em torno de 113.000 no perodo de maio de 2003 a agosto de 2008; c) pesquisadores do Ministrio Federal da Sade do Iraque e da Organizao Mundial da Sade formaram um grupo de estudo,
nmero elevado dos profissionais tcnicos mais qualificados do pas, o que reduziu a capacidade do Governo de fornecer servios bsicos (por exemplo, um tero dos mdicos do pas havia deixado o Iraque). Para obter a ntegra do relatrio, publicado em 15.12.08, vide a pgina http:// ochaonline.un.org/iraq/SituationReports/tabid/2365/Default.aspx da internet. 188 A ntegra do relatrio pode ser obtida na pgina http://www.fas.org/sgp/crs/mideast/RS22537. pdf da internet.
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intitulado Pesquisa da Sade Familiar no Iraque, que realizou entrevistas em lares iraquianos. Entre os resultados que divulgou em janeiro de 2008, encontra-se a estimativa de que tenham morrido 151.000 pessoas de maro de 2003 a junho de 2006; d) pesquisadores da Universidade norte-americana de Johns Hopkins e da Universidade Al-Mustansirya de Bagd divulgaram na revista mdica britnica Lancet em outubro de 2006 suas concluses de que o nmero total de mortos no perodo de maro de 2003 a julho de 2006 giraria entre 426.000 e 793.000 pessoas. Independentemente de qual dessas estimativas se aproxime mais da realidade, a conjugao desses dados com os indicadores da situao humanitria no Iraque demonstram o quo elevado foi o custo que a invaso implicou para a populao civil. Comparando-se isso aos ganhos relativamente limitados na rea de direitos humanos, precrios que so ainda por cima em vista da instabilidade poltica que atingia o pas, no difcil concluir que a relao custo/benefcio da soluo militar como meio de promoo dos direitos humanos tem sido marcadamente desfavorvel no caso iraquiano. 3.1.2.4. Serra Leoa Os 30 primeiros anos de Serra Leoa aps sua independncia em 1961 foram marcados, acima de tudo, por represso poltica e golpes e contragolpes militares. Segundo Eric G. Berman e Melissa T. Labonte, eram prevalentes poca o descontentamento e a alienao popular em relao ao Governo central em Freetown189. nesse contexto que um pequeno grupo de indivduos, autointitulado Frente Revolucionria Unida (RUF), invade Serra Leoa em maro de 1991, partindo da Libria. O grupo angariou apoio rapidamente com sua proposta de representar populaes marginalizadas do interior do pas. Em resposta, o Governo leons, sem poder confiar na capacidade de suas pequenas e mal equipadas foras armadas para fazer frente aos ataques da RUF, lanou mo da formao de milcias como a Fora de Defesa Civil, organizada em funo de critrios tnicos ou tribais, e da contratao de empresas
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Vide a pgina 144 de seu artigo Sierra Leone, publicado no livroTwenty-First-Century Peace Operations.
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privadas de segurana estrangeiras, como a Executive Outcomes (EO), da frica do Sul. A RUF, por sua vez, receberia apoio do Governo da Libria, no perodo de Charles Taylor. O conflito manteve como pano de fundo a luta pelas regies produtoras de diamantes do pas, cujo controle constitua simultaneamente um objetivo em si mesmo e uma fonte de financiamento que permitia a prolongao indefinida das hostilidades. A guerra sofreu com o tempo uma escalada tal no grau de violncia que a fez caracterizar-se, perante a opinio pblica internacional, pelos inmeros casos de violaes macias dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio, cometidas por ambas as partes, ainda que mais frequentemente pela RUF. Entre as prticas recorrentes relatadas pelo Secretrio-Geral ao CSNU, estavam a amputao de membros (inclusive de crianas), estupro e abuso sexual, sequestro de civis, pilhagem de cidades, destruio de casas e uso de crianas soldado. Serra Leoa tardou em ingressar na agenda do Conselho, devido em grande medida ao escasso interesse estratgico de que se revestia o conflito para os membros do Conselho. A primeira resoluo que o Conselho adotaria a seu respeito seria a 1132, de outubro de 1997, a qual estabelecia sanes em reao deposio do Presidente Ahmad Tejan Kabbah por um grupo de oficiais do Exrcito; o golpe militar, porm, havia ocorrido cinco meses antes e a guerra civil que lhe servia de causa profunda tivera incio havia seis anos. Vale observar a justificao dada por membros do Conselho, durante o debate que antecedeu a aprovao dessa resoluo, para a aplicao de medidas em relao a um conflito que se mantinha at ento fundamentalmente no mbito interno de um pas: segundo relato de Michael J. Matheson190, a razo que calou mais fundo no plenrio (ou pelo menos nas delegaes de Portugal, Repblica da Coreia e Sucia, que assim se pronunciaram) foi o medo de que o eventual xito do golpe militar em Serra Leoa pudesse desestabilizar a regio, ao incentivar a ocorrncia de ataques semelhantes contra governos democraticamente eleitos em pases da frica nos quais o estado de direito no estivesse consolidado. Estava implcita na adoo da resoluo 1132, portanto, uma viso peculiar do conceito de segurana internacional, pela qual o risco de desdobramentos internos de um pas
Vide a pgina 56 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making on conflict and post conflict issues after the cold war.
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exercerem um efeito de contgio sobre a poltica nacional de seus vizinhos poderia, por si s, ser considerado uma ameaa paz. O envolvimento regional e internacional foi decisivo para a superao do conflito, que muitos consideram ter-se encerrado com as eleies de maio de 2002. A presena internacional, no entanto, foi mais extensa, em reconhecimento necessidade de apoiar a consolidao da paz no pas. De 1991 at o final do perodo estudado, Serra Leoa viu passar por seu territrio, no total, cinco operaes de paz. O Grupo Observador Militar (ECOMOG), primeiro delas, foi enviado ao pas em 1997 pela Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS), a fim de restabelecer o Presidente deposto Ahmad Tejan Kabbah (tarefa em que teve xito), e l permaneceu at o ano 2000. A segunda, a Misso de Observao das Naes Unidas em Serra Leoa (UNOMSIL), foi criada em 1998, desprovida de componente militar e voltada a complementar o trabalho do ECOMOG, avaliando a situao de segurana no pas e monitorando o processo de desarmamento e desmobilizao. A terceira foi a Misso de Assistncia das Naes Unidas em Serra Leoa (UNAMSIL), que sucedeu a UNOMSIL em fins de 1999 e exerceu um papel central na vitria militar sobre os rebeldes em dezembro de 2001, a UNAMSIL havia ocupado com sucesso todos os distritos de Serra Leoa. O Conselho substitu-la-ia em dezembro de 2005 pelo Escritrio Integrado das Naes Unidas em Serra Leoa (UNIOSIL), com a tarefa de cooperar na ampliao das capacidades do Governo leons. Em outubro de 2008, no lugar da UNIOSIL, foi estabelecido, por um prazo inicial de 12 meses, o Escritrio Integrado das Naes Unidas para a Consolidao da Paz em Serra Leoa (UNIPSIL), escritrio poltico voltado a prestar assistncia ao Governo e a facilitar a cooperao com a CCP. A atuao das Naes Unidas em Serra Leoa foi marcadamente multidimensional. Alm das misses de paz, o Conselho aplicou mais de um conjunto de sanes ao pas, como a proibio de fornecimento de petrleo ao pas, em 1997, ou o embargo de armas, em 1998191. A dimenso de direitos humanos esteve presente de forma clara nas consideraes do Conselho em todo o perodo estudado. O CSNU chegou a expressar por escrito, em diversas oportunidades, seu apoio
191 O embargo de armas foi imposto pela resoluo 1171, de 06.06.98, e a proibio de fornecimento de petrleo, bem como de viagens internacionais para os membros da junta militar no poder, pela resoluo 1132, de 08.10.97.
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inteno do Secretrio-Geral de manter sob estrito escrutnio a situao de segurana, poltica, humanitria e de direitos humanos em Serra Leoa192. Para efeitos desta tese, o caso leons sugere ao menos duas questes para anlise. A primeira delas refere-se ao tratamento dado pelo Conselho aos temas de DDHH durante a vigncia do conflito. O Conselho assumiu, ao final, um papel decisivo para um encaminhamento positivo do conflito leons do ponto de vista da promoo dos direitos humanos, a despeito de algumas inconsistncias e da forma por vezes errtica como o processo de paz evoluiria. Em junho de 1999, ao adotar a resoluo 1245, o Conselho saudou a realizao em Benin de tratativas de paz entre o Governo leons e representantes da Frente Revolucionria Unida (RUF), nas quais estava representado por meio do Representante Especial do Secretrio-Geral, Francis Okelo, e enfatizou o forte compromisso da comunidade internacional em apoiar um acordo de paz sustentvel. Imagina-se qual ter sido a reao dos membros do Conselho ao receberem cpia do Acordo de Paz firmado em julho daquele ano em Lom e que estabelecia, nos incisos de seu Artigo IX, que:
1. A fim de trazer paz duradoura a Serra Leoa, o Governo de Serra Leoa tomar as medidas jurdicas apropriadas para conceder perdo absoluto ao Cabo Foday Sankoh [lder da RUF]; 2. Aps a assinatura do presente Acordo, o Governo de Serra Leoa tambm conceder perdo absoluto e cancelamento de pena a todos os combatentes e colaboradores a respeito de qualquer coisa feita por eles na busca de seus objetivos, at o momento da assinatura do presente Acordo; 3. Para consolidar a paz e promover a causa da reconciliao nacional, o Governo de Serra Leoa garantir que nenhuma ao oficial ou judicial ser tomada contra qualquer membro da RUF/SL, ex-AFRC [grupo de ex-oficiais do Exrcito], ex-SLA [Exrcito de Serra Leoa] ou CDF [milcias] a respeito de qualquer coisa feita por ele na busca de seus objetivos como membros dessas organizaes, desde maro de 1991 at o momento da assinatura do presente Acordo (...)193.
Essa clusula foi incorporada no PO 15 da resoluo 1346, de 30.03.01; no PO 18 da resoluo 1370, de 18.09.01; no PO 16 da resoluo 1400, de 28.03.02; no PO 17 da resoluo 1436, de 24.09.02; no PO 17 da resoluo 1470, de 28.03.03; no PO 8 da resoluo 1537, de 30.03.04; no PO 7 da resoluo 1562, de 17.08.04; e no PO 9 da resoluo 1610, de 30.06.05. 193 A ntegra do Acordo de Lom pode ser obtida no documento S/1999/777.
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A linguagem adotada sobre essa matria em Lom era tal que o Representante Especial do Secretrio-Geral, ao subscrever o Acordo, tomou a iniciativa de apensar unilateralmente uma nota pela qual fazia constar a interpretao das Naes Unidas de que o perdo no seria extensvel a crimes contra a humanidade, crimes de genocdio, crimes de guerra e outras violaes graves do direito internacional humanitrio194. John Hirsch cita, a propsito, um Representante Permanente junto ONU, cujo nome preferiu no mencionar, para quem o Acordo de Lom equivalia a um trato com o Diabo195. A concesso de perdo e o cancelamento da pena a todos os envolvidos no conflito, independentemente dos atos que tivessem cometido, chocavam-se frontalmente com o posicionamento assumido pelo Conselho sobre essa matria apenas quatro meses antes, quando dedicou parte significativa da resoluo 1231 a condenar as atrocidades perpetradas pelos rebeldes contra a populao civil de Serra Leoa e a apelar s autoridades cabveis para investigar todas as alegaes de violaes [dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio] com vistas a levar os culpados Justia196. O texto do Acordo por certo no era de responsabilidade do CSNU: havia sido negociado diretamente entre o Presidente Kabbah e o lder rebelde Sankoh. O Conselho, na verdade, dispunha de instrumentos para, querendo, evitar vincular-se ao Acordo, na medida em que o compromisso que havia manifestado na resoluo 1245 era com um acordo de paz que fosse sustentvel. Esse adjetivo seguramente no se aplicaria ao caso, em vista dos traumas recentes e profundos que as violaes de direitos humanos haviam deixado na populao leonesa e que dificilmente seriam sanados por um perdo abrangente aos seus algozes. As evidncias indicavam, pelo contrrio, que Serra Leoa era tipicamente um dos casos em que a considerao da dimenso de DDHH seria um elemento central para um equacionamento duradouro do conflito. O Conselho, no entanto, preferiu poca saudar a assinatura do Acordo de Lom. Na resoluo 1260, de agosto de 1999, chegou a instar as duas partes a assegurarem que os dispositivos do Acordo fossem
Esse fato recordado pelo Conselho no pargrafo preambular 5 da sua resoluo 1315, de 14.08.00. 195 Vide a pgina 527 de seu artigo Sierra Leone, publicado no livro The UN Security Council: from thr cold war to the 21st century, editado por David M. Malone. 196 Essa meno encontra-se no pargrafo operativo 3 da resoluo 1231, de 11.03.99.
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plenamente implementados. As dificuldades polticas inerentes a reabrir um Acordo que talvez representasse a nica opo vivel para pr fim guerra e que, ademais, havia sido subscrito por quatro Chefes de Estado e duas outras altas autoridades dos pases da regio inclusive os Presidentes Charles Taylor da Libria e Obasanjo da Nigria, diretamente envolvidos no conflito so provavelmente as razes que preponderaram ao ser tomada a deciso197. Mas o apoio no foi dado de forma acrtica: na mesma resoluo 1260, o Conselho voltaria a insistir na urgente necessidade (...) de promover a responsabilizao penal [accountability] e o respeito aos direitos humanos em Serra Leoa e chamava o Governo de Serra Leoa e a RUF a garantirem que a Comisso de Verdade e Reconciliao (TRC) fosse criada prontamente. A Comisso havia sido prevista no Artigo XXVI do Acordo de Lom como um foro para tanto as vtimas como os culpados de violaes de direitos humanos contarem suas histrias e conseguirem um quadro claro do passado a fim de facilitar (...) uma reconciliao genuna, foro esse que ainda deveria recomendar medidas a serem tomadas para a reabilitao das vtimas de violaes de direitos humanos. A TRC foi estabelecida efetivamente recentemente em 2002; ela recolheria os depoimentos de mais de 8.000 pessoas e permitiria a elaborao de um relatrio, publicado em 2004, com mais de cem pginas de recomendaes para o aperfeioamento da situao dos direitos humanos no pas. Mantendo-se fiel letra do Acordo, porm, o trabalho da Comisso no deu margem abertura de processos judiciais contra violadores de direitos humanos, uma vez que empreendeu a anlise da responsabilidade pelas violaes em funo dos grupos sociais envolvidos e no de indivduos. O Acordo de Lom no propiciou o fim da guerra. As razes para a continuao das hostilidades residem ao menos em parte nas deficincias do prprio texto do Acordo; os dispositivos referentes repartio do poder haviam dado a Foday Sankoh, por exemplo, a presidncia da Comisso para a Administrao de Recursos Estratgicos (ou seja, de diamantes), deciso que John Hirsch equipararia de deixar a
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Alm do Presidente Kabbah e do lder rebelde Sankoh, subscreveram o Acordo os Presidentes do Togo, de Burkina Faso, da Libria e da Nigria, o Ministro das Relaes Exteriores de Gana e o Ministro de Estado de Cooperao Internacional de Cte dIvoire, bem como o Representante Especial do Secretrio-Geral, o Secretrio-Executivo da ECOWAS e os representantes da OUA e da Commonwealth.
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raposa cuidar do galinheiro198. Registraram-se novas violaes graves de direitos humanos, alimentadas possivelmente pelo sentimento de impunidade em relao s cometidas antes da assinatura do Acordo. O Conselho comeou ento a dar mostras de sua desconformidade com a evoluo dos fatos, inclusive na rea de direitos humanos. Em fevereiro de 2000, ao aprovar a resoluo 1289, o Conselho passaria a enfatizar que as violaes cometidas aps a assinatura do Acordo de Lom no estariam cobertas pelo perdo por ele concedido199. Quatro meses mais tarde, o Presidente Ahmad Tejan Kabbah enviaria carta ao Presidente do Conselho, na qual alegaria que a concesso de perdo no mais se sustentava em razo de a liderana da RUF ter renegado o Acordo de Lom e retomado unilateralmente as hostilidades; em vista disso, solicitava a criao de um Tribunal Criminal Especial semelhana dos estabelecidos previamente nos casos de Ruanda e da Iugoslvia. Operar-se-ia nesse momento um episdio pouco frequente de reverso da posio do Conselho, mediante a qual se atenderia parcialmente o pleito do Presidente Kabbah: na resoluo 1315, de agosto de 2000, o Conselho reconheceria que, nas circunstncias particulares de Serra Leoa, um sistema crvel de justia e de responsabilizao pelos crimes muito srios l cometidos terminaria a impunidade e contribuiria para o processo de reconciliao nacional e de restaurao e manuteno da paz e instruiria o Secretrio-Geral a negociar um acordo com o Governo de Serra Leoa para criar uma corte especial independente, apta a julgar casos de crimes contra a humanidade, crimes de guerra e outras violaes graves do direito internacional humanitrio, bem como crimes previstos na legislao leonesa200. A Corte Especial para Serra Leoa seria criada somente em janeiro de 2002, por acordo assinado pelas Naes Unidas com o Governo leons, como solicitado pelo CSNU201. O estatuto da Corte estabeleceu o incio
198 Vide a pgina 527 de seu artigo Sierra Leone no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century, editado por Malone, David M. 199 Essa citao advm do pargrafo operativo 5 da resoluo 1289 de 07.02.00. 200 Vide o pargrafo preambular 7 e os pargrafos operativos 1 e 2 da resoluo 1315, de 14.08.00. 201 Produto jurdico hbrido, a Corte teria um carter parcialmente nacional leons, parcialmente internacional: trs dos oito juzes foram apontados por Serra Leoa e os cinco restantes, pelo SGNU; o Promotor Especial, David Crane, nacional dos EUA, foi indicado pelo Secretrio-Geral, ao passo que o Promotor Especial Adjunto, Desmond de Silva, cidado de Sri Lanka, o foi pelo Governo leons. O Secretrio-Geral definira-a como uma corte sui generis de jurisdio e composio mistas, baseada em tratado. Vide o pargrafo 9 do relatrio S/2000/915, de 04.10.00.
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de sua jurisdio do ponto de vista temporal no dia 30.11.96, com isso reservando-se o direito de julgar todos os crimes que haviam sido objeto de perdo de acordo com o Acordo de Lom. Em maro de 2003, o Promotor Especial anunciaria o indiciamento de sete cidados leoneses, incluindo Foday Sankoh e trs de seus companheiros na liderana da RUF, bem como Sam Hinga Norman, ento Ministro do Interior de Serra Leoa, os quais foram mantidos em deteno at o julgamento. Em junho desse ano, seria indiciado Charles Taylor, que, sob presso internacional, renunciaria Presidncia da Libria e se exilaria na Nigria dois meses depois. Charles Taylor seria finalmente entregue Corte em maro de 2006. O Conselho posteriormente reconheceria o xito da Corte Especial: em diversas ocasies, expressaria seu apreo pelo trabalho essencial da Corte Especial para Serra Leoa e chamaria a ateno para sua contribuio vital ao estabelecimento do estado de direito em Serra Leoa202. O fato de a Corte ter sido criada por acordo internacional e no por resoluo do Conselho permitiu ao CSNU evitar crticas quanto sua falta de competncia institucional, luz da Carta das Naes Unidas, para a criao de tribunais internacionais. A ONU manteria, no entanto, ao menos uma ambiguidade em sua relao com a Corte: apesar de ter sido criada por acordo com a ONU e receber o apoio do Conselho, ela teria de ser financiada por contribuies voluntrias a um Trust Fund e no pelo oramento regular das Naes Unidas. Em um momento em que a guerra na Serra Leoa estava praticamente superada e a ateno da comunidade internacional se desviava progressivamente para outros conflitos, essa deciso teve o efeito de manter os nveis de financiamento em valores inferiores ao mnimo necessrio para o funcionamento adequado da Corte. Em maro de 2004, por meio da resoluo 1537, o Conselho revisaria parcialmente essa posio ao manifestar apoio ao pedido feito pelo SGNU Assembleia Geral para que a ONU prestasse uma contribuio financeira Corte, com base nos recursos de seu oramento regular203.
Vide a respeito o PP 9 da resoluo 1562, de 17.09.04; o PP 5 da resoluo 1610, de 30.06.05; o PP 7 da resoluo 1620, de 31.08.05; o PP 9 da resoluo 1688, de 16.06.06; e o PP 10 da resoluo 1734, de 22.12.06. Manifestaes semelhantes de apoio podem ser encontradas no PO 9 da resoluo 1537, de 30.03.04, e no PP 9 da resoluo 1793, de 31.12.07. 203 Vide a respeito o pargrafo 9 da resoluo 1537, de 30.03.04.
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A segunda questo diz respeito ao tratamento dado pelo Conselho aos temas de direitos humanos no perodo que se seguiu ao trmino do conflito em Serra Leoa. Uma vez realizadas com sucesso as eleies de maio de 2002, o Conselho manteve uma Misso de Paz no pas at o final do perodo estudado a fim de contribuir para o atendimento das carncias leonesas no processo de consolidao da paz. Ainda que com um pessoal reduzido em relao aos nveis de 2000 e 2001, a Misso de Assistncia das Naes Unidas em Serra Leoa (UNAMSIL) continuou ativa at dezembro de 2005. Seu mandato foi ajustado pela resoluo 1562, de setembro de 2004, em funo da nova realidade de disponibilidade de meios materiais, mas guardou, de forma coerente com o trabalho realizado at ento, a tarefa de monitorar, investigar, relatar e promover a observncia dos direitos humanos204. Em janeiro de 2006, a UNAMSIL foi substituda pelo Escritrio Integrado das Naes Unidas em Serra Leoa (UNIOSIL), cujo propsito maior era dar continuidade ao apoio das Naes Unidas a Serra Leoa nas reas de segurana e de desenvolvimento, em particular pelo fortalecimento das capacidades do Governo local. A resoluo 1620, de agosto de 2005, havia definido o seu mandato em torno dessa premissa, com as seguintes tarefas:
(a) assistir o Governo de Serra Leoa: (i) no fortalecimento da capacidade das instituies do Estado para continuar a tratar das causas profundas do conflito, fornecer servios bsicos e acelerar o progresso para o cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio por meio da reduo da pobreza e do crescimento econmico sustentvel, inclusive por meio da criao de um marco geral que permita investimento privado e esforos sistemticos para enfrentar o HIV/AIDS; (ii) no desenvolvimento de um plano de ao nacional de direitos humanos e no estabelecimento de uma comisso nacional de direitos humanos; (iii) no fortalecimento da capacidade da Comisso Eleitoral Nacional de conduzir um processo eleitoral livre, justo e confivel em 2007; (iv) no fortalecimento da boa governana, da transparncia e da responsabilidade de instituies pblicas, inclusive por meio de medidas de combate corrupo e da melhoria da administrao fiscal;
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Vide o pargrafo 2 da resoluo 1562, de 17.09.04.
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(v) no fortalecimento do estado de direito, inclusive por meio do desenvolvimento da independncia e da capacidade do sistema judicirio e da capacidade da polcia e do sistema correcional; (...) (vii) na promoo de uma cultura de paz, dilogo e participao em assuntos nacionais crticos por meio de um enfoque estratgico em relao comunicao e informao pblicas, inclusive por meio da construo de uma rdio pblica independente e capaz; (...) (d) coordenar-se com a Corte Especial para Serra Leoa (...)205.
Embora o Escritrio Integrado ainda mantivesse a obrigao de relatar ao Conselho a evoluo da situao de segurana no pas e de coordenar-se com outras Misses das Naes Unidas e com organizaes regionais da frica Ocidental no combate a desafios transfronteirios como o comrcio ilegal de armas pequenas, no restava dvida de que o centro de gravidade do mandato da Misso havia passado para atividades de cooperao nas reas econmica, social e de direitos humanos. Se a tarefa central do UNIOSIL, na prtica, parecia destinada a ser a coordenao das atividades da Secretaria e das agncias especializadas da ONU nessas reas, parece claro que a responsabilidade em ltima instncia pelo sucesso do Escritrio poderia ser confiada a outro rgo mais afeito a esses temas que no o Conselho. O prprio CSNU reconheceu em parte o valor da contribuio que outros rgos poderiam prestar ao transmitir o caso leons Comisso para Consolidao da Paz em fins de 2006. Serra Leoa foi o segundo pas a ingressar na agenda da Comisso; em dezembro de 2007, a CCP e o Governo leons aprovaram o Marco de Cooperao para a Consolidao da Paz em Serra Leoa, cuja implementao chegou a ser saudada pelo CSNU206. Porm, em demonstrao de uma tendncia de no delegar CCP todas as tarefas de consolidao da paz, o Conselho manteve afinal o interesse de acompanhar diretamente a situao no pas, ainda que de forma paralela ao trabalho da Comisso: ao encerrar-se o mandato do UNIOSIL em setembro de 2008, ele foi imediatamente sucedido pelo Escritrio Integrado das Naes Unidas para a Consolidao da Paz em Serra Leoa (UNIPSIL). O UNIPSIL foi concebido pelo SGNU como uma misso poltica, composta por cerca de 60 funcionrios (dos quais
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Vide o pargrafo 1 da resoluo 1620, de 31.08.05. Vide o pargrafo preambular 7 da resoluo 1829, de 04.08.08.
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apenas um seria assessor militar) e que se concentraria na execuo do processo de consolidao da paz, na mobilizao do apoio dos doadores internacionais, no apoio ao trabalho do Fundo e da Comisso para a Consolidao da Paz e na realizao de quaisquer tarefas residuais deixadas pela UNIOSIL207. O mandato que lhe foi finalmente confiado pelo Conselho prev, de toda forma, a tarefa de monitorar e promover os direitos humanos, as instituies democrticas e o estado de direito, alm de instruir-lhe incorporar uma perspectiva de gnero em todas as suas atividades208. 3.1.2.5. Timor Leste De modo geral, Timor Leste constitui um caso de pronunciado sucesso para as Naes Unidas, na medida em que um esforo diversificado, de longa durao e intensivo em recursos financeiros e em capital diplomtico da ONU exerceu um papel central para que se alcanasse a independncia do pas e o avano na consolidao das instituies do estado timorense. Entre 1999 e 2008, seis misses de paz, dotadas de mandatos fortemente distintos e por vezes coincidentes no tempo, revezaram-se no pas209. O histrico dessas Misses suscita ao menos trs tpicos de interesse acerca do tratamento dispensado pelo CSNU s questes de direitos humanos no caso timorense. O primeiro diz respeito ao mandato da Misso das Naes Unidas no Timor Leste (UNAMET). Aps a queda do Presidente Suharto, da Indonsia, seu sucessor, B. J. Habibie, disps-se, em 1999, a realizar um referendo em Timor Leste, no qual a populao local seria chamada a decidir se aceitaria a oferta de Jacarta para que permanecesse como uma provncia indonsia sob um regime especial de autonomia ou ento se preferiria a separao do pas. Em face desse desdobramento, o CSNU, por meio da resoluo 1246 (1999), criou a UNAMET, com o mandato de organizar e realizar uma consulta popular (...) com base no voto direto, secreto e universal, sem que lhe fosse confiada a tarefa de garantir a
Vide os pargrafos 61 e 63 do relatrio S/2008/281, de 29.04.08. Vide os pargrafos operativos 3 b e 8 da resoluo 1829, de 04.08.08. 209 A saber, UNAMET (de junho a outubro de 1999), INTERFET (de setembro de 1999 a fevereiro de 2000), UNTAET (de outubro de 1999 a maio de 2002), UNMISET (de maio de 2002 a maio de 2005), UNOTIL (de maio de 2005 a agosto de 2006) e UNMIT (de agosto de 2006 a pelo menos dezembro de 2008).
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segurana para a realizao da votao. A Misso cumpriu plenamente seu mandato, garantindo que o referendo se realizasse de maneira transparente e participativa no dia 3 de setembro daquele ano, a despeito dos atos de intimidao realizados por milcias pr-Indonsia at o dia da votao inclusive, no contexto de uma violenta campanha a favor da autonomia (ou seja, contra a independncia). Os atos das milcias haviam levado, entre outras consequncias, ao deslocamento interno de 60.000 pessoas at o final do ms de julho logo anterior (cifra expressiva para uma populao total de apenas 1 milho de habitantes). O referendo contou ao final com a expressiva participao de 98,6% dos eleitores inscritos e seu resultado foi uma ntida maioria de 78,5% a favor da independncia. Os atos que se seguiram divulgao do resultado foram descritos por Michael G. Smith e Moreen Dee como uma campanha sistemtica de terror com a cumplicidade das foras de segurana da Indonsia210. Michael Doyle e Nicholas Sambanis sustentam que, nas trs semanas seguintes ao referendo, 18.000 soldados de milcias pr-Indonsia teriam destrudo 70% das casas, 77% dos hospitais e 95% das escolas de Timor Leste211. Mais de 200.000 pessoas ter-se-iam refugiado em Timor Oeste e 75% da populao local haveria sido deslocada internamente. O Conselho, na mesma resoluo que estabeleceu a UNAMET, havia atribudo ao Governo da Indonsia a responsabilidade pela manuteno da segurana no Timor Leste. Hoje um olhar retrospectivo sobre esse episdio provavelmente faria a deciso do Conselho de no incumbir a Misso de cuidar dos temas de segurana parecer injustificavelmente ingnua, luz do fato de que o maior responsvel pelas garantias para a boa conduo do referendo de independncia seriam as foras de segurana da mesma potncia que havia invadido e ocupado o Timor Leste em 1975. A histria mostra, contudo, que o risco foi assumido conscientemente pelos membros do Conselho e que, se erro houve, foi s quanto s dimenses da violncia que se verificaria. A rationale da deciso do CSNU estava no objetivo de procurar, acima de tudo, assegurar a efetiva realizao do referendo, valendo-se da cooperao do Presidente Habibie. Ele prprio, de quem havia partido a proposta, no estava disposto a aceitar atrasos na data de sua realizao, nem, sobretudo,
Vide as pginas 406 e 407 do livro Twenty-First-Century Peace Operations. Vide as pginas 247 e 248 de seu livro Making War & Building Peace: United Nations peace operations.
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a permitir o ingresso de tropas de manuteno da paz em territrio timorense. Michael Smith e Moreen Dee relatam que o Conselho, com o apoio de terceiros pases interessados no tema como Portugal, Japo e Austrlia, optou por aceitar as condies propostas por Habibie a fim de aproveitar a janela de oportunidade que se abria para tentar resolver em definitivo a questo de Timor Leste212. Independentemente do juzo que se fizer a respeito de qual teria sido a melhor soluo nessas circunstncias, trata-se de mais um caso em que as consideraes de carter poltico e as de direitos humanos eram divergentes, tendo prevalecido as primeiras, desta vez com um custo elevado para a populao civil. O segundo tpico relaciona-se com a apurao dos atos de violncia que se seguiram divulgao do resultado do referendo. Em 15 de setembro, o Conselho aprovaria a resoluo 1264, na qual expressaria preocupao com relatos de violaes sistemticas, generalizadas e flagrantes do direito internacional humanitrio e dos direitos humanos no Timor Leste e sublinhava que os culpados por elas deveriam ser responsabilizados individualmente. Paralelamente, a Comisso de Direitos Humanos do ECOSOC solicitara ao Secretrio-Geral o estabelecimento de uma Comisso Internacional de Inqurito sobre a matria; a Comisso concluiu seus trabalhos, divulgando um relatrio em janeiro de 2000 no qual propunha a criao de um Tribunal Internacional para o Timor Leste. Em 31 de janeiro, o SGNU transmitiu oficialmente ao conhecimento dos membros do Conselho o relatrio da Comisso Internacional de Inqurito. A reao do CSNU a respeito veio a pblico 21 dias mais tarde: por meio da carta S/2000/137, dirigida ao Secretrio-Geral pelo ento Presidente de turno do Conselho, o Embaixador Arnoldo Manuel Listre (Argentina), o Conselho manifestou preferir aceitar a oferta do Governo da Indonsia de processar os culpados pelos atos de violncia a criar um Tribunal Internacional para o caso. A carta ainda encoraja a Indonsia a abrir um processo legal expedito, abrangente, efetivo e transparente, em conformidade com os padres internacionais de justia e define o papel a ser desempenhado pelas Naes Unidas nesse processo como sendo o de prestao de assistncia ao Governo indonsio, caso houvesse demanda de sua parte. A motivao poltica subjacente a essa comunicao no parece difcil de discernir: o Conselho precisava garantir um nvel mnimo
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Vide a pgina 408 do livro Twenty-First-Century Peace Operations.
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de cooperao da Indonsia para a continuidade dos trabalhos de consolidao institucional no Timor Leste (sobretudo aps a interveno armada levada a cabo pela INTERFET at poucos dias antes) e no era do interesse do CSNU elevar exageradamente o nmero de Tribunais Criminais Especiais. Chama a ateno, no entanto, que essas razes tenham sido suficientes para pr de lado o clamor internacional, que o prprio Conselho havia reconhecido em resoluo poucos meses antes, pela responsabilizao penal dos culpados pelas violaes macias de direitos humanos ocorridas. Confiar em que as milcias seriam processadas adequadamente pela Justia da Indonsia, pas que ocupava o Timor Leste h 25 anos e cujas foras de segurana (segundo todos os indcios) tinham sido cmplices dos ataques, era um contrassenso que tinha o potencial de reduzir a credibilidade do CSNU perante a opinio pblica internacional. No surpreende que uma reao a essa postura tenha partido do interior do prprio sistema onusiano: a Autoridade Transitria das Naes Unidas no Timor Leste (UNTAET) criaria em 2001, com base no mandato que recebera do Conselho, um Painel Especial para a Investigao de Crimes Srios no Distrito de Dli, painel esse que viria a indiciar, at 2006, 117 pessoas por crimes contra a humanidade, oito dos quais cidados indonsios. O Governo indonsio teria resistido a cooperar com essas investigaes213. Os exemplos de preponderncia das consideraes de segurana sobre as de direitos humanos no tratamento que o Conselho d situao em Timor Leste no se limitariam, de todo modo, aos dois supra mencionados. Em 11.02.08, por exemplo, um grupo armado comandado por um ex-comandante da polcia militar realizou um ataque ao Presidente Ramos-Horta e ao Primeiro-Ministro Xanana Gusmo. Em resposta, o Conselho de Ministros criou um Comando Conjunto da Polcia Nacional e das Foras de Defesa para a busca dos responsveis pelo ataque. Ainda que a criao do Comando Conjunto tenha seguido estritamente a legislao timorense, a sua atuao suscitou diversas crticas. A UNMIT recebeu relatos de casos de maus tratos, uso excessivo da fora, ameaas de morte, detenes ilegais, invases ilegais de domiclio e abuso de autoridade alegadamente cometidos pelos membros do Comando e transmitiu-os s autoridades timorenses. Segundo o SGNU, mesmo
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A informao de Michael Doyle e Nicholas Sambanis Vide a pgina 255 de seu livro Making War & Building Peace: United Nations peace operations.
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quando os violadores foram identificados pelo Governo, receberam apenas reprimenda verbal. A reao do Conselho a essas informaes foi tbia: referindo-se indiretamente a esse episdio, limitou-se a reafirmar a importncia da reviso e reforma do setor de segurana em Timor Leste, em particular a necessidade de assegurar uma clara separao das responsabilidades e dos papis de segurana interna e externa entre a polcia nacional e os militares 214. O terceiro tpico refere-se ao mandato da UNTAET. Uma vez concluda a tarefa da INTERFET de restaurar a ordem e a segurana em Timor Leste, o Conselho direcionou sua ateno criao das condies institucionais e de infraestrutura necessrias para que os timorenses pudessem assumir a administrao de seu territrio quando se declarassem independentes. A importncia de enfrentar as imensas e complexas carncias dos setores pblico e privado em Timor Leste induziu o CSNU a definir a extenso do mandato da Autoridade Provisria de maneira incomumente ampla. Mediante os pargrafos operativos 1 e 4 de sua resoluo 1272, de outubro de 1999, o Conselho encarregaria a UNTAET de exercer todas as funes legislativas e executivas, inclusive a administrao da Justia e autoriz-la-ia a tomar todas as medidas necessrias para o cumprimento de seu mandato215. A amplitude dos poderes da UNTAET seria confirmada pelo endosso do CSNU na mesma resoluo proposta apresentada pelo Secretrio-Geral de lista com os 14 objetivos principais da Misso216, entre os quais se incluam:
2. Facilitar a reabilitao e reconstruo emergencial de servios e da infraestrutura; 3. Administrar o territrio de Timor Leste e criar as bases para a boa governana;
214 Vide o pargrafo 27 do relatrio S/2008/501, de 29.07.08 e o pargrafo 4 da declarao presidencial constante do documento S/PRST/2008/29, de 19.08.08. 215 A UNTAET tinha trs componentes, tais como definidos no PO 3 da resoluo 1272: a) administrao pblica e governo; b) assistncia humanitria e c) militar. Os chefes de cada componente respondiam todos ao Representante Especial do Secretrio-Geral, cargo esse que seria ocupado pelo brasileiro Srgio Vieira de Mello at o final do mandato da Misso. A postura adotada por Vieira de Mello ao longo de sua gesto foi a de contrabalanar a extenso de seu mandato mediante o compartilhamento progressivo das tarefas de administrao com lideranas timorenses. J em dezembro de 1999, por exemplo, seria formado um Conselho Nacional Consultivo, com representao de todos os partidos polticos locais. Como as Misses anteriores, a UNTAET tambm se revestiu de sucesso, na medida em que permitiu que se completasse pacificamente a transio para a declarao de independncia em maio de 2002, precedida pela adoo de um texto constitucional e pela eleio do primeiro Presidente. 216 Constantes da parte IV do relatrio S/1999/1024, de 04.10.99.
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4. Desenvolver mecanismos de dilogo nos mbitos nacional e local; 5. Assistir os timorenses na elaborao de uma Constituio; 6. Organizar e realizar eleies, e construir a capacidade institucional para conduzir processos eleitorais; (...) 8. Criar instituies no discriminatrias e imparciais, particularmente no campo do Judicirio e da polcia, a fim de assegurar o estabelecimento e a manuteno do estado de direito e a promoo e proteo dos direitos humanos; 9. Promover a recuperao e o desenvolvimento econmico e social, inclusive nos campos da educao e da sade; (...) 11. Desenvolver instituies administrativas que sejam responsveis, transparentes e eficientes; 12. Facilitar o fortalecimento e desenvolvimento da sociedade civil, inclusive da mdia; (...) 14. Criar condies de estabilidade atravs da manuteno da paz e da segurana, inclusive por meio de programas de desarmamento, desmobilizao e reintegrao, como for necessrio.
Para Michael Smith e Moreen Dee, as responsabilidades da UNTAET ultrapassaram as de todas as misses anteriores da ONU, inclusive aquelas nas quais as Naes Unidas haviam ganhado experincia em deveres administrativos e de transio, em lugares como Nambia, Camboja, Eslavnia Oriental e Kossovo 217. Na mesma linha de pensamento, Michael Doyle e Nicholas Sambanis comentam que a ONU provavelmente adquiriu autoridade demais, um erro muito raro218. O grau da concentrao de poderes fica mais claro numa analogia com os sistemas constitucionais nacionais de nossos tempos: o mandato da UNTAET excedia os poderes administrativos normalmente atribudos ao Poder Executivo em democracias liberais ocidentais. Essa conformao do mandato da UNTAET faz analistas considerarem o caso de Timor Leste, junto com o de Kossovo, como marcos de abertura de uma terceira gerao de Misses de Paz. A questo do mandato da UNTAET assume relevncia para esta tese por evidenciar o grau de expanso a que chegou em determinados contextos histricos o rol de competncias do prprio CSNU. Ao
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Vide a pgina 422 do livro Twenty-First-Century Peace Operation. Vide a pgina 256 do livro Making War & Building Peace: United Nations peace operations.
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permitir-se definir o mandato da UNTAET nos termos que lhe foram dados, e como representava o nico rgo ao qual o Representante Especial se reportava, o Conselho chamou a si, por intermdio da Autoridade Transitria, o controle em ltima instncia da maioria das dimenses da vida em sociedade no Timor Leste. Essa questo ganha maior importncia uma vez que o caso timorense pode ser invocado no futuro como precedente para o tratamento de situaes similares. A viso de segurana coletiva que fundamenta a interveno do CSNU no Timor Leste distingue-se por apresentar, pelo menos, duas novas premissas: a) o Conselho reserva-se o direito de tratar em princpio de qualquer questo em particular da vida em sociedade (inclusive o fortalecimento da sociedade civil e da mdia), por mais intrusiva que parea ser; e b) o Conselho reserva-se o direito de tratar em princpio de qualquer conjunto de questes da vida em sociedade (incluindo os conjuntos de temas referentes justia e administrao do territrio), por mais abrangente que seja. 3.2. Casos impulsionados pela Secretaria Os casos tratados abaixo comprovam o quanto se encontrava enraizada no trabalho da Secretaria a concepo, cara ao Secretrio-Geral Kofi Annan, da inter-relao estreita entre temas de direitos humanos e segurana internacional. Em trs desses casos, o Conselho havia feito meno no mais do que marginal temtica de direitos humanos em suas decises; ao abordar a situao no Nepal, alm disso, o CSNU no faria referncia nem sequer indireta ao tema. Em resposta, a Secretaria interpretou o mandato que havia recebido do Conselho de forma a faz-lo abranger as questes de direitos humanos em trs dos casos analisados abaixo; de forma igualmente curiosa, a Secretaria, ao negociar com o Governo do Chade uma minuta de mandato de misso de paz, lograria incorporar a ela itens de direitos humanos que seriam eventualmente aprovados pelo CSNU em resoluo. Todos esses passos foram dados de maneira pblica e informados ao Conselho. O CSNU participou do processo de incluso de temas de direitos humanos em cada um desses casos na medida em que deu Secretaria seu assentimento, explcito ou tcito. A liderana desse processo, no entanto, permaneceu com a Secretaria ao longo de todo o perodo estudado.
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3.2.1. Chade A histria do Chade desde sua independncia em 1960 composta fundamentalmente por longos perodos de guerra civil. Michael Doyle e Nicholas Sambanis relatam que, nos 32 anos cobertos pelo perodo de 1965 a 1997, o pas conheceu intervalos de paz apenas em 1979/80 e em 1994219. O ingresso do Chade na agenda do Conselho, no entanto, ocorreu somente em 2007, dez anos aps o trmino dos conflitos. A razo para o incremento do interesse multilateral no pas foram problemas verificados ao longo de sua fronteira leste, com o Sudo mais especificamente com a regio de Darfur. As razes dessas tenses de fronteira seriam polticas e abrangeriam dois conjuntos de problemas. Por um lado, militares chadianos de alta hierarquia que se juntaram a grupos rebeldes teriam lanado, em 2006, de territrio sudans, ataques contra o exrcito nacional do Chade220. Esse problema foi exacerbado pelo fato de que, segundo relatos disponveis, rebeldes chadianos se teriam aproximado de grupos rebeldes da Repblica Centro-Africana (RCA) e obtido deles apoio para utilizar a regio nordeste do pas como base e rota alternativa de ataque ao Chade. Por outro, milcias janjaweed baseadas no sul do Sudo teriam atacado o Chade e pilhado cidades no segundo semestre de 2006; alega-se, alm disso, que grupos rebeldes sudaneses estariam recrutando soldados nos campos de refugiados situados no lado chadiano da fronteira. O Sudo e o Chade assinaram em julho de 2006 acordos para estabelecer um mecanismo conjunto de monitoramento da situao na fronteira, os quais, contudo, no foram implementados. Isso levou as relaes entre os dois Governos a deteriorarem-se ao ponto de o Chade declarar-se em estado de guerra com o Sudo em novembro daquele ano, quando acusou as autoridades de Cartum de apoiarem os rebeldes. O Governo de NDjamena, no mesmo ms de novembro de 2006, enviou nota verbal s Naes Unidas na qual solicitava o envio de uma fora civil internacional de tamanho limitado, para assegurar a segurana dos campos de refugiados prximos fronteira e garantir
Vide a pgina 76 de seu livro Making War & Building Peace: United Nations peace operations. 220 O relatrio S/2006/1019, apresentado pelo Secretrio-Geral ao CSNU em 22.12.06, d a entender que os militares chadianos se teriam juntado oposio poltica armada em protesto aprovao de uma emenda constitucional que permitia a reeleio do Presidente Idriss Dby Itno por um terceiro mandato consecutivo.
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sua neutralidade. Aps longas negociaes da Secretaria da ONU com o Governo do Chade e da Repblica Centro-Africana221, o Conselho terminou adotando, em setembro de 2007, a resoluo 1778, que estabelecia, nesses dois pases e com o consentimento de ambos, uma misso civil multidimensional para ajudar a criar as condies de segurana necessrias a um retorno voluntrio, seguro e sustentvel dos refugiados e deslocados internos. A mesma resoluo, invocando o Captulo VII da Carta, permitia Unio Europeia enviar efetivos militares s regies envolvidas no Chade e na RCA, efetivos esses que estariam voltados a apoiar a execuo do mandato da misso multidimensional e autorizados a tomar todas as medidas necessrias para ajudar a proteger a populao civil e para facilitar a entrega de ajuda humanitria. Dessa maneira nasciam simultaneamente a Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e no Chade (MINURCAT) e a assim chamada Operao da Unio Europeia. De interesse para esta tese a criao da MINURCAT. Misso fundada em temas de segurana mas tambm humanitrios, estabelecida com o objetivo ltimo de evitar a regionalizao do conflito em Darfur, a MINURCAT exercia as tarefas de:
(...) e) contribuir para o monitoramento e a promoo e proteo dos direitos humanos, com particular ateno violncia sexual e de gnero, e recomendar aes s autoridades competentes com vistas a combater a impunidade; f) apoiar, dentro de suas possibilidades, os esforos voltados ao fortalecimento da capacidade do Governo e da sociedade civil do Chade e da Repblica Centro-Africana, por meio do treinamento em normas internacionais de direitos humanos, e os esforos para pr fim ao recrutamento e uso de crianas por grupos armados; g) assistir o Governo do Chade e, no obstante o mandato do BONUCA, o da Repblica Centro-Africana na promoo do estado de direito, inclusive mediante apoio a um Judicirio independente e ao fortalecimento do sistema jurdico, em estreita coordenao com as agncias das Naes Unidas.
Os itens referentes a direitos humanos constituem, em termos numricos, quase metade do mandato da Misso (3 do total de 8 itens).
221 As negociaes estenderam-se devido resistncia do Presidente chadiano de aceitar a incorporao de um componente militar Misso, tal como proposto pela Secretaria. Vide o relatrio S/2007/488, de 10.08.07.
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Curioso que nenhuma informao disponvel indica que o Governo chadiano tenha solicitado cooperao na rea de direitos humanos. Pelo contrrio: o relatrio S/2007/488, que o Secretrio-Geral apresentou ao CSNU em agosto de 2007, d a entender que a incluso de itens relativos a direitos humanos teria sido proposta e negociada pela Secretaria da ONU. A conformao final do mandato da MINURCAT, de qualquer forma, apresenta um grau de heterogeneidade que difcil deixar de observar: os itens referentes a direitos humanos, dedicados de modo geral ao atendimento de deficincias estruturais dos Estados chadiano e centro-africano, guardam escassa ou mesmo nenhuma relao com o tratamento da situao humanitria e de segurana nas fronteiras do Chade com o Sudo e a Repblica Centro-Africana, que dera origem solicitao de envio de fora internacional. Na verdade, os itens do mandato da Misso relativos a direitos humanos e s tenses na fronteira remetem a problemas distintos. certo que os Governos envolvidos manifestaram seu assentimento proposta final de mandato e que pases com carncias profundas como o Chade e a RCA podem beneficiar-se da assistncia prestada pelas Naes Unidas em matria de DDHH. Mas inegvel que os termos nos quais foi estabelecida a MINURCAT surgem aos olhos do leitor como uma evidncia de que o tratamento das questes de direitos humanos se enraizou na prtica do Conselho e, (ao menos neste caso) com nfase ainda maior, da Secretaria, a ponto de serem includas mesmo em contextos que lhes so alheios. Na fase de implementao do mandato, a aparente natureza dual da Misso confirmou-se. Em um momento em que a situao de segurana se agravava no pas, tendo grupos armados atacado o Governo chadiano em fevereiro e junho de 2008, a MINURCAT relatava, entre outros, ter executado atividades voltadas reintegrao de ex-presidirias sociedade222 e elaborao de uma estratgia integrada para harmonizar mecanismos formais e tradicionais de justia e melhorar a infraestrutura das prises223.
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Vide o pargrafo 37 do relatrio S/2008/444, de 08.07.08. Vide o pargrafo 32 do relatrio S/2008/215, de 01.04.08.
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3.2.2. Gergia Dando seguimento ao processo iniciado com a declarao de independncia de abril de 1991, o Governo da Gergia anunciou em janeiro de 1992 que os dispositivos da Constituio do perodo sovitico no mais se aplicavam ao pas, gesto que foi interpretado pela populao abkhaz como a derrogao do status de autonomia de que gozava sob a Unio Sovitica. A resposta abkhaz veio em 23 de julho do mesmo ano, ao declarar a regio independente da Gergia; sua declarao, contudo, no foi reconhecida pela comunidade internacional. Em agosto ainda de 1992, o Governo georgiano, com o objetivo alegado de restabelecer a ordem, enviou 3.000 soldados regio, que foram recebidos sem resistncia armada. Um ms aps, no entanto, paramilitares abkhazes lanaram uma ofensiva que afastaria as foras georgianas da maior parte da regio. Ao final do ano, os rebeldes controlavam a maior parte da Abkhazia a noroeste da cidade de Sukhumi. Em setembro de 1993, um novo ataque abkhaz quebraria o cessar-fogo acertado dois meses antes e capturaria Sukhumi e, logo aps, o resto da regio. Ao final do conflito, a quase totalidade da populao de origem tnica georgiana (entre 200.000 e 240.000 pessoas, que representavam cerca de 45% da populao total da regio) havia partido da Abkhazia em busca de refgio. Em agosto de 1993, o Conselho cria a Misso de Observao das Naes Unidas na Gergia (UNOMIG), por meio da resoluo 858, com o mandato de verificar o cumprimento do acordo de cessar-fogo assinado em 27 de julho daquele ano, de investigar relatos de violaes do cessar-fogo e de tentar resolv-los com as partes envolvidas. Em vista das dificuldades para alcanar uma soluo poltica ao conflito, em particular para atingir consenso entre as partes em torno de uma proposta de status da Abkhazia que respeite a integridade territorial da Gergia, o mandato da UNOMIG foi renovado sucessivamente, por perodos sempre de seis meses, at pelo menos o final do perodo estudado em 2008. Apesar de ser uma misso poltica especial enfocada no monitoramento do acordo de cessar-fogo, o acompanhamento do conflito levou a UNOMIG a incorporar na prtica o tratamento de questes de direitos humanos. O CSNU, em janeiro de 2000224, reveria implicitamente o mandato da UNOMIG ao apoiar os esforos do Secretrio-Geral para
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Vide o pargrafo operativo 7 da resoluo 1287, de 31.01.00.
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encontrar maneiras de melhorar a observncia [dos direitos humanos] como parte integral do trabalho para alcanar uma soluo poltica abrangente. Ao final do perodo estudado, a UNOMIG contava com um Escritrio de Direitos Humanos em Sukhumi, assistido pelo EACDH; o prprio Conselho, alm disso, lanou, em diversas de suas resolues entre 2001 e 2006, apelos para o lado abkhaz autorizar a abertura de filial do Escritrio na cidade de Gali. A razo para essa evoluo reside em uma questo chave do conflito: a questo dos refugiados. A Abkhazia no apenas uma regio escassamente povoada (teria, ao final de 2008, cerca de 250.000 habitantes), mas , acima de tudo, uma terra de minorias. O jornalista Thomas de Waal observa que apenas 17% da populao local era de origem tnica abkhaz quando do incio do conflito, em contraste com os 45% de origem georgiana na regio na mesma poca225. A busca de refgio da quase totalidade da populao de origem georgiana em regies vizinhas causou uma mudana profunda do quadro demogrfico, o que se traduziu, no campo poltico, na consolidao do poder da liderana abkhaz na regio. Para o lado abkhaz, aceitar o retorno dos refugiados de etnia georgiana ou ao menos da totalidade deles poderia ter o efeito de comprometer o projeto de independncia em relao Gergia. O Conselho, contudo, adotou postura de defesa assertiva do retorno: quase todas as resolues do CSNU sobre a Gergia reafirmavam a inaceitabilidade das mudanas demogrficas resultantes do conflito e o direito imprescritvel de todos os refugiados e deslocados internos afetados pelo conflito de retornarem a seus lares em condies de segurana226. A resoluo 1781, de outubro de 2007, chegava ao detalhe de reafirmar, em seu pargrafo operativo 15, a importncia do retorno [de todos os refugiados e deslocados internos] a seus lares e propriedades e de que os direitos de propriedade individual no sejam afetados pelo fato de que os proprietrios tiveram de fugir durante o conflito e de que os direitos
Vide seu artigo Abkhazia-Georgia, Kosovo-Serbia: parallel worlds?, publicado na pgina http://www.opendemocracy.net/democracy-caucasus/abkhazia_serbia_3787.jsp da internet em 08.02.06. 226 Vide essa citao, por exemplo, no art. 8 da resoluo 1287, de 31.01.00. Observe-se que a postura do Conselho sofreu oscilaes tpicas em momentos determinados, como quando, ao adotar a resoluo 1666 em 31.03.06, o Conselho preferiu apelar liderana abkhaz para que trate seriamente a necessidade de um retorno digno dos deslocados internos e dos refugiados, sem retomar o argumento de que eles teriam um direito de retorno. Vide, a propsito, o pargrafo operativo 7 da resoluo 1666.
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de residncia e a identidade desses proprietrios sejam respeitados. Os aspectos especficos tratados pelo Conselho diziam respeito aos problemas enfrentados pelos 40.000 a 60.000 refugiados de origem georgiana que haviam regressado de maneira voluntria Abkhazia, mais particularmente ao distrito de Gali, a partir de 1998 e que, segundo os relatos disponveis, eram tratados de forma discriminatria. Disso advm tambm a importncia atribuda pelo CSNU abertura de uma filial do Escritrio de Direitos Humanos em Gali. A relevncia assumida pela questo dos refugiados fez com que a UNOMIG estreitasse a coordenao com o Alto Comissariado para Refugiados nas questes relativas ao retorno e ainda requeresse ao Escritrio de Direitos Humanos em Sukhumi que acompanhasse todos os aspectos relevantes do processo de reinsero dos regressados na sociedade local. Em decorrncia disso, o SGNU tem informado o CSNU constantemente da evoluo de questes correlacionadas, como detenes arbitrrias e desaparecimentos de indivduos de origem georgiana; violaes do princpio do devido processo legal em causas legais que os envolvam; maus tratos a detentos e mesmo a poltica de lnguas (os professores primrios em Gali no estavam autorizados a dar aula em georgiano para a populao regressada). 3.2.3. Nepal A deciso do Partido Comunista do Nepal (Maosta) PCN(M) de partir para a insurgncia armada em 1996 deu incio a um longo perodo de instabilidade no pas. A escalada do conflito teve como principal implicao a crescente centralizao de poderes em torno da figura do Rei. Em 2002, o Parlamento nepals foi suspenso e o Primeiro-Ministro demitido; a partir de outubro daquele ano, o Rei Gyanendra governaria por intermdio de Primeiros-Ministros por ele indicados. Em 1 de fevereiro de 2005, o Rei destituiu o Primeiro-Ministro e todo o gabinete, chamando para si o controle direto do Poder Executivo e adotando polticas fortemente repressivas em relao imprensa e aos partidos polticos locais. A rejeio ao autoritarismo real teria o efeito de unir as principais foras polticas e sociais do pas em torno do objetivo comum de restaurao da democracia. Em novembro desse mesmo ano, a Aliana de Sete Partidos (composta por partidos do establishment
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poltico) e o Partido Comunista do Nepal (Maosta) firmaram um memorando de entendimento pelo qual se comprometiam a retomar o sistema democrtico, pondo fim monarquia autocrtica. Entre os pontos centrais do memorando estava o compromisso assumido pelo PCN(M) com o respeito s liberdades civis e democracia pluripartidria e, de parte da Aliana, o endosso a um antigo pleito do Partido Comunista de convocar uma Assembleia Constituinte para definir a forma de Governo do pas. O novo cenrio poltico possibilitou a convocao, em abril de 2006, de protestos que contaram com ampla participao popular, levando ao trmino da administrao direta pelo Rei e reabertura do Parlamento. Em 21 de novembro desse ano, a Aliana e o PCN(M) assinaram o Acordo Abrangente de Paz, que declararia fim guerra civil. Todas as partes concordaram ento com a eleio de uma Assembleia Constituinte para fundar as bases de um sistema democrtico inclusivo no pas; permaneciam altas, contudo, as desconfianas entre os grupos marginalizados quanto s chances de o sistema eleitoral vigente permitir-lhes nveis adequados de representao. nesse contexto de distenso que o Primeiro-Ministro do Nepal e o Presidente do Partido Comunista Nepals (Maosta) enviaram ao Secretrio-Geral Kofi Annan, em 9 de agosto de 2006, cartas separadas, mas de teor idntico, nas quais ambos solicitaram a cooperao das Naes Unidas para a continuidade do processo de paz, mais especificamente para a criao de um ambiente favorvel s eleies para a Assembleia Constituinte227. A resposta do Conselho viria em janeiro de 2007 com a aprovao da resoluo 1740, mediante a qual se criava a Misso das Naes Unidas no Nepal (UNMIN). O Conselho acordara em enviar uma misso poltica especial, sem componente militar e de composio reduzida, com o mandato centrado no monitoramento das armas e do pessoal armado das partes no conflito, bem como no assessoramento realizao das eleies para a Assembleia Constituinte. A UNMIN manteve-se atuante at o final do perodo estudado. A UNMIN representa um caso atpico de misso onusiana. Trata-se, em primeiro lugar, de uma situao nacional que entrou para a agenda
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O pedido seria reiterado em carta do Ministro das Relaes Exteriores nepals ao SGNU, datada de 16 de novembro daquele ano. O contedo das trs cartas pode ser obtido no documento S/2006/920.
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do Conselho quando o acordo de paz j estava assinado e a ameaa paz e segurana, se no estava resolvida em definitivo, ao menos havia sido significativamente minorada. O CSNU fora envolvido no processo quando as tarefas pendentes diziam respeito primordialmente consolidao de um novo sistema institucional, tarefas essas mais afins em princpio ao mandato de outros rgos, como a Comisso para a Consolidao da Paz. A aparente razo pela qual foi dirigida ao CSNU a solicitao de cooperao que o Governo nepals e o PCN(M) haviam enviado ao Secretrio-Geral foi o fato de que uma das formas de cooperao requeridas pelas partes era o monitoramento de armas, o que envolvia a participao de observadores militares. A segunda evidncia de atipicidade da UNMIN o seu mandato. Tanto as autoridades governamentais como o Presidente do PCN(M) haviam requerido expressamente em suas cartas ao SGNU que a assistncia a ser prestada pelas Naes Unidas abrangesse a continuidade dos esforos de monitoramento da situao de direitos humanos no pas, trabalho esse que estava sendo conduzido pelo escritrio de representao no Nepal do Alto Comissariado para os Direitos Humanos desde maio de 2005. Essa solicitao havia sido enfaticamente endossada pelo SGNU na proposta de mandato para a Misso que apresentou considerao do Conselho em janeiro de 2007. O CSNU, entretanto, contrariando diversos antecedentes de sua prpria atuao nessa rea, resolveu no incorporar itens de direitos humanos no mandato da UNMIN. Para todos os efeitos prticos, a deciso do Conselho no implicou a desassistncia total da solicitao nepalesa, uma vez que a representao do EACDH no Nepal permaneceu ativa no pas, em funo da renovao em 2007 do acordo bilateral que havia sido assinado com o Governo nepals em 2005 nessa matria. O Representante Especial do Secretrio-Geral que chefiava a UNMIN manteve a coordenao com o escritrio do Alto Comissariado e informava o CSNU dos progressos alcanados por esse ltimo. As nicas consequncias prticas dessa deciso do Conselho de Segurana talvez tenham sido a manuteno da independncia funcional do escritrio do EACDH em Kathmandu (o qual continuava a reportar-se ao CDH) e o fato de as despesas de funcionamento do escritrio continuarem a ser cobertas por contribuies voluntrias e no pelo oramento da ONU. O ponto de maior interesse do caso nepals para esta tese reside em que a UNMIN representa uma exceo que confirma a regra. A despeito
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dos elementos atpicos mencionados supra e, em particular, da deciso do Conselho de no atribuir Misso tarefas na rea de direitos humanos, a UNMIN executou o mandato que lhe foi aprovado com base em uma interpretao tal que lhe permitia tratar de questes de DDHH sem cham-las pelo nome. Isso deve-se natureza dos desafios enfrentados no Nepal e das circunstncias em que se encontrava seu processo de paz e no deixa de ser uma comprovao de que, em ao menos alguns dos conflitos com que tem tratado contemporaneamente o CSNU, a dimenso de direitos humanos , de fato, parte integrante da equao poltica e de segurana. So dois os casos nesse sentido. O primeiro refere-se ao mandato para prestar apoio tcnico para o planejamento, a preparao e a conduo da eleio de uma Assembleia Constituinte em um ambiente livre e justo, em consulta com as partes (art. 1, inciso d, da resoluo 1740). A atividade de monitoramento de eleies possui intrinsecamente uma dimenso de direitos humanos, uma vez que sua realizao assegura, mesmo que de maneira indireta, o cumprimento do Artigo 21 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, no seu trecho que reconhece o princpio da vontade do povo como o fundamento da autoridade do Governo228. A prpria UNMIN reconheceu implicitamente a dimenso de direitos humanos de seu mandato nessa rea ao informar o CSNU de que sua equipe de monitoramento eleitoral procedeu, em junho de 2007, a uma anlise do sistema eleitoral nepals luz das exigncias feitas no Artigo 25 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos. De forma mais especfica, no entanto, a dimenso de DDHH evidenciava-se, segundo o SGNU229, em que um dos aspectos mais sensveis das tarefas de monitoramento eleitoral no Nepal era o apoio a ser prestado para garantir nveis adequados de participao dos grupos historicamente marginalizados, como as mulheres, os Madhesis (povos que no viviam na montanha), os Dalits (prias) e os Janjatis (indgenas). O segundo caso relaciona-se curiosamente ao mandato para assistir no monitoramento dos acordos de cessar-fogo (art. 1, inciso c, da resoluo 1740). Para cumprimento dessa tarefa, a UNMIN estabeleceu
O inciso 3 do Artigo 21 da Declarao Universal tem a seguinte redao: a vontade do povo o fundamento da autoridade dos poderes pblicos e deve exprimir-se atravs de eleies honestas a realizarem-se periodicamente por sufrgio universal e igual, com voto secreto ou segundo processo equivalente que salvaguarde a liberdade de voto. 229 Vide, a respeito, a pgina 9 do relatrio S/2007/7, de 09.01.07.
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internamente uma unidade responsvel pela assistncia nas funes no militares de monitoramento dos acordos, intitulada Escritrio de assuntos civis. As questes de direitos humanos surgem em suas atividades na medida em que um dos principais desafios do escritrio, como escreveria o SGNU ao Conselho, era monitorar o cumprimento pelas partes do compromisso de assegurar a liberdade para militantes polticos e membros de organizaes sociais moverem-se pelo pas, expressarem suas opinies e engajarem-se em atividades de campanha e outras230. 3.2.4. Somlia Ao tornar-se independente em 1960, a Somlia era composta pela unio de seis cls principais, os quais, apesar de contarem com elementos importantes em comum, como a etnia, a lngua e a religio, nunca haviam feito parte de uma mesma estrutura de Governo nem dispunham de delimitaes territoriais claras em relao a suas reas de influncia. A unidade da Somlia comeou a enfrentar questionamentos srios em fins da dcada de 1970, conforme Michael Doyle e Nicholas Sambanis231, quando a sensao de desgoverno e de declnio econmico e a poltica de favorecimento de alguns cls levada a cabo pelo Presidente Mohamed Siad Barre levaram organizaes insurgentes a formar milcias; em 1981, registraram-se os primeiros ataques de milcias somalis ao pas a partir de bases na Etipia. O conflito entre o exrcito somali e organizaes rebeldes agravou-se aps 1988, at a derrota final das tropas governamentais. Quando os rebeldes se aproximaram de Mogadscio em janeiro de 1991, Siad Barre fugiu do pas; nesse momento, o Estado somali j estava em colapso, pois, na prtica, os cls haviam-se reorganizado em torno de formaes polticas que rivalizavam umas com as outras. Tem incio nesse perodo a imerso da Somlia em uma guerra clnica de disputa de territrio. Trs operaes de paz das Naes Unidas passaram pelo pas, entre abril de 1992 e maro de 1995: a UNOSOM I, a UNITAF e a UNOSOM II232. Ainda que as duas primeiras tenham cumprido de forma razoavelmente satisfatria seu mandato, nenhuma delas permitiu
Vide, a respeito, a pgina 8 do relatrio S/2007/235, de 26.04.07. Vide as pginas 146 e 147 de seu livro Making War & Building Peace: United Nations peace operations. 232 Michael Doyle e Nicholas Sambanis anotam, a propsito, que mais de 35 iniciativas locais, regionais e internacionais de promover um acordo de paz foram realizadas e fracassaram no
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alcanar uma soluo de longo prazo para o conflito, que permaneceu sem soluo at o final do perodo estudado. A Somlia voltaria a fazer parte da pauta do dia do CSNU em 2001. De junho desse ano at novembro de 2006, a atuao do Conselho em relao Somlia estaria enfocada de forma quase exclusiva na tentativa de fortalecer o embargo de armas imposto pela resoluo 733233. De fins de 2006 at princpios de 2008, em vista da deciso da Autoridade Intergovernamental de Desenvolvimento e do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana de estabelecer uma misso de proteo e treinamento na Somlia, o temrio das resolues do CSNU sobre o pas amplia-se, privilegiando o apoio ao dilogo poltico e a busca de uma soluo negociada entre as Instituies Federais Transitrias e a Unio das Cortes Islmicas. A partir de junho de 2008, o grau de prioridade atribudo pelo Conselho ao caso somali experimentou uma elevao acentuada, em razo dos atos de pirataria cometidos contra navios no mar da Somlia; a isso o Conselho respondeu mediante a adoo, entre outras medidas, de sanes direcionadas, pelas quais proibiu viagens internacionais e congelou bens a quem se engajar em atos que ameacem a paz, a segurana e a estabilidade no pas, violar o embargo de armas ou obstruir a entrega de assistncia humanitria234. A partir de 2001, com a renovao do interesse do Conselho pelo caso somali, verifica-se uma interessante dissociao do enfoque dado questo da Somlia pelo CSNU e pela Secretaria no que diz respeito a esta tese. Os temas de direitos humanos foram mantidos em posio marginal nos trabalhos do CSNU de maneira consistente ao longo de todo o perodo. Em um primeiro momento, no qual a ateno do Conselho est concentrada no combate s violaes ao embargo de armas, a nica meno feita em textos de resoluo s questes de DDHH a de que a interferncia [de terceiros pases] somente (...) tem impacto adverso no gozo dos direitos humanos235. Essa ideia, incorporada em pargrafos preambulares ao lado da meno a outros efeitos negativos da ingerncia
perodo de 1991 a 1995. Vide a pgina 154 de seu livro Making War & Building Peace: United Nations peace operations. 233 Essas sanes permaneceram vigentes da data de sua adoo pelo Conselho em janeiro de 1992 at pelo menos dezembro de 2008. 234 Vide o pargrafo operativo 1, 3 e 8 da resoluo 1844, de 20.11.08. 235 O argumento encontra-se no PP 3 da resoluo 1425 de 22.07.02, no PP 4 da resoluo 1474 de 08.04.03 e no PP 3 da resoluo 1519 de 16.12.03.
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externa na Somlia, invocava os DDHH como apenas um entre vrios argumentos de convencimento para que os Governos cooperassem mais plenamente na implementao do embargo de armas. O ajuste de enfoque ocorrido no final de 2006 implicou uma correspondente mudana no propsito do Conselho ao suscitar a questo dos direitos humanos: sua resoluo 1725, de dezembro de 2006, por exemplo, incorporaria um chamamento a todas as partes no interior da Somlia e todos os outros Estados a absterem-se de aes que possam provocar ou perpetuar a violncia e as violaes de direitos humanos236. Em agosto de 2007, o Conselho voltaria ao tema quando sublinhou, no pargrafo 19 da resoluo 1772, a responsabilidade de todas as partes e grupos armados na Somlia de tomar medidas apropriadas para proteger a populao civil no pas, consistentes com o direito internacional humanitrio, os direitos humanos e o direito dos refugiados, em particular para evitar quaisquer ataques indiscriminados em reas povoadas. Ambas as citaes, por mais corriqueiras que paream, no faziam parte de nenhum dos textos de resoluo anteriores (pelo menos entre 2000 e 2006); o que sinalizavam era o interesse do Conselho de evitar a ocorrncia de fatos que elevassem a tenso entre as partes e assim pudessem comprometer o xito das negociaes para uma soluo poltica abrangente ao conflito. O ponto mais alto a que chegaria o interesse do Conselho pela situao interna da Somlia em termos de direitos humanos verificar-se-ia em 2008. Em maio, o CSNU solicitou ao Secretrio-Geral que dotasse o Escritrio Poltico das Naes Unidas para a Somlia237 (UNPOS) de funcionrios para monitorar e incrementar a proteo dos direitos humanos no pas e que assegurasse a coordenao entre o UNPOS, o EACDH e o perito independente sobre a Somlia do CDH238. De forma mais relevante, em novembro desse ano, ao adotar a resoluo 1844, as sanes direcionadas que o Conselho decidiu aplicar teriam impacto direto na rea de direitos humanos: voltavam-se, entre
O Conselho faria uma primeira manifestao pblica nesse sentido, com frmula semelhante e em contexto idntico, na declarao presidencial emitida em 13.07.06, constante do documento S/PRST/2006/31. 237 O UNPOS estava sediado em Nairbi, Qunia, at o final de 2008. Em maio daquele ano, o Conselho declarou sua inteno de realoc-lo para Mogadscio ou outra cidade somali, o que foi suspenso devido crise provocada pelos casos de pirataria na costa somali, verificados a partir do ms seguinte. Vide o PO 4 da resoluo 1814, de 15.05.08. 238 Vide o pargrafo operativo 14 da resoluo 1814, de 15.05.08.
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outros, a quem obstrusse a entrega de assistncia humanitria ou, de forma geral, se engajasse em atos que ameaassem a paz, a segurana e a estabilidade na Somlia. significativo o contraste da postura do Conselho com a prtica essencialmente proativa da Secretaria nesse mesmo perodo. Ainda que no tivesse recebido solicitao nesse sentido, o SGNU informou o Conselho da evoluo da situao de direitos humanos no terreno em todos os relatrios que apresentou de 2001 em diante a respeito da Somlia em conjunto, certo, com dados referentes ao trabalho dos demais rgos das Naes Unidas atuantes no pas, como PNUD, UNICEF, UNESCO e OMS. A partir de 2002, a maioria de seus relatrios continha uma seo dedicada especialmente aos DDHH. Alm disso, desde pelo menos 2006, o Alto Comissariado para Direitos Humanos tem mantido um assessor no UNPOS, para ajudar a monitorar a situao dos DDHH no pas e contribuir para o tratamento das questes de direitos humanos no processo poltico somali. interessante e parece ilustrativo da postura da Secretaria que o Perito Independente indicado pelo SGNU para acompanhar a situao dos direitos humanos na Somlia, Ghanim Alnajjar, tenha defendido que qualquer futura misso de manuteno de paz das Naes Unidas deveria ter um mandato de assistir na proteo de civis e deveria tambm apresentar um componente significativo de direitos humanos no encontro que manteve com o Primeiro-Ministro somali Gedi, um ms aps o Conselho admitir a possibilidade de envio de Operao de Manuteno de Paz Somlia 239. No est claro por que o Conselho preferiu manter o tratamento dos temas de direitos humanos em baixo perfil durante um nmero to elevado de anos no caso da Somlia, diferentemente da posio assumida em outros conflitos que ocorriam simultaneamente e com graus assemelhados de violncia contra civis. A relutncia interna do Conselho em reforar seu grau de engajamento novamente no pas depois da experincia negativa da UNOSOM II240 parece desempenhar um papel decisivo nesse contexto,
A conversa do Perito Independente do SGNU com o Primeiro-Ministro ocorreu durante sua visita a Nairbi e a Mogadscio, entre os dias 17 e 21.09.07, e seu relato consta do pargrafo 46 do documento S/2007/658, de 07.11.07. O fato de o Conselho estar discutindo o envio de misso de paz est registrado no PO 16 da resoluo 1772, de 20.08.07. 240 Nela o nmero relativamente elevado de baixas entre soldados norte-americanos 18 em um nico combate levou os Estados Unidos a retirarem prematuramente suas tropas da Misso.
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mas no justifica a falta de ateno aos demais aspectos do conflito que no diziam respeito ao embargo de armas. No h dvida, no entanto, quanto ao interesse da Secretaria em que fosse incorporado o tratamento dos direitos humanos como um elemento indispensvel para o equacionamento do conflito. De forma geral, a assinatura do Memorando de Entendimento entre o Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos e o Departamento de Operaes de Manuteno da Paz em novembro de 2002 consolidava um novo entendimento no mbito interno da Secretaria em relao gesto de misses de paz: mediante esse Memorando, institucionalizava-se o apoio recproco em atividades de treinamento e assessoramento e reconhecia-se que a promoo e proteo dos direitos humanos se tornaram elementos essenciais da preveno de conflitos, da manuteno da paz e da reconstruo ps-conflito241. O caso somali demonstra, contudo, como esse entendimento era compartilhado por outros rgos da Secretaria. O interesse de incorporar elementos de direitos humanos parece, na verdade, datar de perodo bem anterior: relatrio apresentado pelo SGNU ao Conselho em fevereiro de 2002, por exemplo, registra que as agncias das Naes Unidas comearam a engajar-se em atividades de apoio a estruturas governamentais na Somlia a partir de 1995, aps, portanto, o encerramento da UNOSOM II, e que essas atividades incluam programas de desmobilizao de milcias, de consolidao das instituies e, tambm, de direitos humanos242. Uma ltima observao impe-se em relao aplicao das sanes direcionadas criadas pela resoluo 1844. O procedimento para a incluso e excluso de nomes das listas de pessoas sancionadas segue os mesmos parmetros adotados no caso do Afeganisto243 e sofre, portanto, dos mesmos vcios l anotados. Nenhum indivduo ou entidade foi objeto de sano at o trmino do perodo estudado, o que parece explicar-se pelo curto espao de tempo (cerca de 40 dias) que separou a data de aprovao da resoluo e o final de 2008.
Vide a pgina 100 do artigo de Charles Norchi, Human Rights: a common global interest, publicado no livro The United Nations: confronting the challenges of a global society, editado por Jean Krasno. 242 Vide a respeito o pargrafo 48 do relatrio constante do documento S/2002/189, de 21.02.02. 243 Vide a ntegra do procedimento para incluso ou excluso de nomes na lista de pessoas sancionadas na pgina http://un.org/sc/committees/751/comguide.shtml da internet.
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Captulo 4 Os Direitos Humanos no CSNU Questes Temticas
Um instrumento tradicional de trabalho do Conselho, mas do qual ele historicamente lana mo com relativa menor frequncia, so as resolues temticas. Entendem-se por elas as resolues adotadas sobre questes que digam respeito seja administrao de fatores que dois ou mais conflitos em curso possuam em comum, seja ao tratamento de causas reais ou potenciais de ameaas paz e segurana internacionais em todo o globo ou das consequncias mais frequentes que os conflitos podem implicar. A prpria existncia desse instrumento de trabalho atende a uma viso ampliada das competncias do Conselho. A Carta das Naes Unidas, em seus Captulos VI e VII, estabelece como meios formais de atuao do CSNU, de um lado, a adoo de recomendaes a respeito de procedimentos ou mtodos de ajuste para a soluo pacfica de controvrsias244 e, de outro, a apresentao de recomendaes ou a deciso pela aplicao de medidas obrigatrias com vistas manuteno ou ao restabelecimento da paz e da segurana internacionais em caso de ameaa paz, violao da paz ou ato de agresso245. Em ambas as situaes, a Carta parece prima facie definir como vocao para a atuao do Conselho o atendimento a questes pontuais prementes (a saber,
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Vide o Artigo 36 da Carta. Vide o Artigo 39 da Carta.
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controvrsias, ameaas paz, violaes da paz ou atos de agresso). Nada h na Carta, contudo, que estipule a maneira apropriada de organizar as recomendaes ou decises que o Conselho tomar, o que lhe concede a faculdade de agrup-las em funo de elementos de interesse comum a mais de uma controvrsia ou ameaa paz. De maneira mais importante, o prprio Propsito 1 das Naes Unidas, tal como previsto no Artigo 1, inciso 1, da Carta, ao explicitar o objetivo maior de manter a paz e a segurana internacionais, nele subsumi o conceito de preveno de ameaas paz, o qual logicamente d latitude para o tratamento das causas dos conflitos, a fim de evitar que esses ltimos emirjam; pela mesma linha de raciocnio, depreende-se do conceito de preveno de ameaas paz que devem ser tratadas as consequncias de um conflito que tornem provvel a sua reincidncia. Isso, por si s, faz com que se defina a competncia do Conselho de maneira extensiva, de modo a abranger no s as questes pontuais e prementes de um caso especfico mas tambm as causas e consequncias de conflitos que exeram influncia decisiva para a manuteno da paz. Chega-se desse modo concluso de que a adoo de resolues temticas pelo Conselho constitui, em princpio, um exerccio legal e legtimo perante a Carta. Ainda que constitua em princpio, repito, um exerccio legal e legtimo, a faculdade de tomar decises de cumprimento obrigatrio em relao a causas potenciais de conflito investe inegavelmente o CSNU de poderes de tipo quase legislativo, tornando-o uma fonte sui generis do direito internacional. Estados que no so parte de conflitos nem controvrsias poderiam ver-se submetidos a obrigaes internacionais que no contraram voluntariamente, em razo de decises de efeito erga omnes adotadas pelo Conselho. Isso no atenta ao direito internacional em funo do carter nico que conferido ao CSNU: ao assinarem a Carta, todos os membros das Naes Unidas concordaram em aceitar e executar as decises do Conselho246. Do ponto de vista poltico, no entanto, evidente que essa margem de discrio dada ao CSNU uma possvel causa de desconforto para os Estados. Talvez por isso o Conselho tenha historicamente mostrado parcimnia na adoo de resolues temticas. O histrico do CSNU em relao a esse instrumento de trabalho pode ser dividido em trs fases distintas.
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Vide o Artigo 25 da Carta. Por ele, contudo, a aceitao e execuo das decises no acrtica: devem ser aceitas e executadas as decises de acordo com a Carta.
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questes temticas
A primeira refere-se aos primrdios do funcionamento do CSNU: nos seus sete primeiros anos, as resolues temticas eram parte importante e de uso frequente na atuao do Conselho. At 1952, tiveram carter temtico nove das 98 resolues aprovadas, a primeira das quais data de fevereiro de 1947247. A reduo do grau de ativismo do Conselho que acompanhou o incio da Guerra Fria no atingiu na mesma proporo o tratamento das questes temticas: em 1949, das 12 resolues adotadas pelo Conselho no total, 4 eram temticas; a proporo chegaria mesmo curiosa cifra de 50% em 1952 (2 resolues foram adotadas ao longo do ano, uma delas temtica). Uma segunda e longa fase inicia-se ento; nela as resolues temticas foram mantidas praticamente ausentes da pauta do Conselho. Nos 45 anos que medeiam janeiro de 1953 e dezembro de 1997, o Conselho aprovou apenas sete resolues temticas; at dezembro de 1967, 15 anos passaram-se sem adotar-se uma sequer. A terceira fase comea em 1998 e distingue-se das anteriores por duas caractersticas. Uma o incremento exponencial do nmero absoluto de resolues temticas aprovadas. Embora a nova era de ativismo do CSNU, iniciada aps a Guerra do Golfo, tenha tardado oito anos para estender-se rea de questes temticas, em 1998 o Conselho iniciaria um ciclo pelo qual, at 2008, aprovaria 55 resolues temticas 223% a mais do que todas as que o CSNU havia aprovado at ento. Para efeitos de comparao, as nove resolues temticas adotadas apenas no ano de 2006 equivalem em nmero a toda a produo da primeira fase (1946 a 1952) do CSNU nessa rea. Em uma anlise sincrnica, no entanto, a participao das resolues temticas no conjunto das adotadas demonstra ter o Conselho mantido ainda um grau considervel de parcimnia nessa rea: mesmo em 2006, o ano de maior produo de temticas at o final do perodo estudado, elas corresponderam a apenas 10,3% do total de 87 resolues. De maior interesse para esta tese a segunda caracterstica da terceira fase: a ampliao do leque temtico das resolues, mediante
247 a resoluo 18, de 13.02.47, intitulada armamentos: regulao e reduo. Para efeitos de contagem, excluem-se da categoria de resolues temticas as que tratam de conflitos ou controvrsias por pases ou por regies, bem como aquelas de natureza operacional (relativas organizao de misses de paz ou do trabalho interno do CSNU) ou protocolar (sobre temas relativos ao funcionamento do sistema das Naes Unidas, como a escolha de novos membros da Corte Internacional de Justia, a designao de novos Secretrios-Gerais e a aceitao de novos pases membros na ONU).
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a incorporao de questes de direitos humanos. At 1998 inclusive, todas as resolues temticas haviam girado em torno das questes de desarmamento, no proliferao nuclear ou combate ao terrorismo. A partir de 1999, foram incorporados a diversas resolues temticas elementos relativos a direitos humanos. A resoluo 1269, por exemplo, a primeira do CSNU a ressaltar que a cooperao internacional no combate ao terrorismo deve ser conduzida com base nas normas de direito internacional, incluindo explicitamente nesse contexto as de direito humanitrio e de direitos humanos248. digno de nota que, desde ento, todas as resolues sobre o combate ao terrorismo contenham clusulas semelhantes, as quais, no entanto, nunca foram aprofundadas. O mximo de especificidade a que o Conselho chegou ao traar a inter-relao entre as questes de direitos humanos e de combate ao terrorismo foi a solicitao aos Estados para que pedidos de asilo a terroristas sejam negados, mas de forma a respeitar as clusulas relevantes de direitos humanos249. O apelo persistente a que os DDHH sejam respeitados no combate ao terrorismo, de toda forma, no impediu que o prprio Conselho aprovasse procedimentos que violavam normas de direitos humanos (vide o item 3.1.1). Outras resolues temticas incluram en passant questes de direitos humanos durante o perodo estudado250. Registre-se que a primeira resoluo temtica que versava sobre direitos humanos foi tambm a primeira dedicada especialmente a questes de DDHH. Era a de nmero 1261, de agosto de 1999, intitulada crianas e conflitos armados, a qual no apenas teria um longo seguimento mas tambm seria acompanhada por dois outros conjuntos de resolues em reas conexas: proteo de civis em conflitos armados,
Vide o pargrafo preambular 4 da resoluo 1269, de 19.10.99. Vide o pargrafo operativo 4, numeral 4, da resoluo 1269, de 19.10.99. 250 Por exemplo, o Conselho reconheceu que a pandemia de HIV/AIDS, se no fosse controlada, poderia representar um risco para a estabilidade e a segurana, por meio da resoluo 1308, de 17.07.00. Outro exemplo a instruo dada ao Secretrio-Geral mediante a resoluo 1366, de 30.08.01, para que traga ao CSNU a informao recolhida pelos demais rgos do sistema das Naes Unidas a respeito de violaes graves dos direitos humanos, a fim de contribuir para os esforos do Conselho de preveno de conflitos. Quatro anos depois, o Conselho aprofundar-se-ia nessa linha de raciocnio ao afirmar que o estabelecimento de uma estratgia efetiva de preveno de conflitos deveria incluir a promoo da transparncia dos processos eleitorais e a aplicao de medidas em apoio boa governana e proteo dos direitos humanos (vide a resoluo 1625, de 14.09.05).
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e mulheres e paz e segurana. O trabalho desenvolvido pelo Conselho nessas trs questes analisado nos itens a seguir. 4.1. Proteo de civis em conflitos armados Em fevereiro de 1999, cerca de oito meses aps dar incio considerao de questes temticas especficas de direitos humanos, o Conselho comea um exerccio de discusso sobre uma questo abrangente: a proteo de civis em conflitos armados. Na declarao presidencial proferida no dia 12 daquele ms, o CSNU observava que os civis agora representam a vasta maioria das baixas em conflitos armados e so atacados de maneira crescentemente direta por combatentes e elementos armados251. Ao contrrio de outras questes temticas, a importncia dessa linha de atuao do Conselho para esta tese no reside no carter prescritivo das decises tomadas pelo CSNU em matria de direitos humanos sob este ttulo, carter que aqui, de resto, se manteria muito restrito252. A relevncia encontra-se sim no papel que essa linha exerceria na conformao da atuao mais ampla do Conselho em temas de DDHH. Isso, por ao menos duas razes. A primeira que as resolues e declaraes presidenciais adotadas sobre esse tema constituem uma manifestao inequvoca por parte do Conselho de reconhecimento do vnculo dos temas de segurana com os de direitos humanos e de direito humanitrio. Na mesma declarao de fevereiro de 1999, o Conselho reconhecia indiretamente a prevalncia de conflitos armados internos a um pas e afirmava sua competncia institucional para tratar deles. Apresentava para tanto, entre outros argumentos, o de que o tratamento da situao dos grupos sociais vulnerveis parte integral da preveno ou da administrao de um conflito; nas prprias palavras do CSNU, o sofrimento humano em grande escala no apenas uma consequncia, mas tambm s vezes um fator
Vide o documento S/PRST/1999/6, de 12.02.99. As decises de carter prescritivo em matria de direitos humanos tomadas sob o tema da proteo de civis em conflitos armados limitaram-se a exortaes genricas de respeito aos direitos humanos e ao direito internacional humanitrio, em particular mediante o apelo pela ratificao dos principais instrumentos internacionais em cada rea. A declarao presidencial de fevereiro de 1999, por exemplo, instava os Estados, de forma mais especfica, a cumprirem com suas obrigaes ao amparo da Conveno dos Direitos da Criana.
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que contribui para a instabilidade e o aprofundamento do conflito253. Nesse contexto, o conceito de proteo a civis servia de marco geral ao amparo do qual o CSNU explicitava sua competncia para o tratamento da situao de mulheres, crianas, refugiados e deslocados internos em conflitos armados. O Conselho, no perodo estudado, trataria dois desses grupos vulnerveis em separado, na forma de questes temticas: as crianas e as mulheres (vide os itens 4.2 e 4.3, respectivamente). A segunda maneira pela qual essa linha de atuao do Conselho ganha relevncia histrica o seu carter prototpico em relao ao tratamento onusiano do conceito de Responsabilidade de Proteger. De maneira quase paradoxal, o Conselho somente faria meno a esse conceito quando o ttulo proteo de civis j perdia proeminncia na sua agenda. Mas o prprio CSNU que se abre para a discusso do tema ao afirmar, ainda na declarao de fevereiro de 1999, a necessidade de a comunidade internacional assistir e proteger as populaes civis afetadas por conflitos armados. certo que o CSNU no estipularia as formas pelas quais a assistncia e a proteo deveriam ter lugar. No relatrio que publicaria em setembro de 1999 a respeito da proteo de civis254, no entanto, Kofi Annan valeu-se dessa abertura para apresentar ao Conselho propostas incisivas, como o uso de sanes direcionadas (como o embargo de armas) a grupos violadores dos direitos humanos e mesmo a imposio de medidas coercitivas sob o Artigo 42 da Carta. Annan alega explicitamente ser imperativo buscar maneiras de evitar a repetio de massacres como o genocdio de Ruanda, ocorrido cinco anos antes255. O que cabe registrar aqui a maneira pela qual o CSNU encaminhou a considerao do tema. Discernem-se a esse respeito dois momentos nitidamente distintos no histrico do CSNU. O primeiro o de um relativo entusiasmo com a abertura de uma nova linha de atuao para o Conselho. A resoluo 1265, de setembro de 1999, a primeira que
253 Nessa mesma linha argumentativa, a resoluo 1265, de setembro de 1999, reconhecia, em seu sexto pargrafo preambular, a necessidade de tratar das causas profundas do conflito a fim de aumentar a proteo dos civis no longo prazo, inclusive por meio da promoo do crescimento econmico, da erradicao da pobreza, do desenvolvimento sustentvel, (...), da boa governana, da democracia, do estado de direito e do respeito e da proteo dos direitos humanos. 254 Vide o relatrio S/1999/957, de 08.09.99. 255 O contedo do relatrio do SGNU e a defesa que fez, ao longo de sua gesto, do conceito de Responsabilidade de Proteger so analisados no item 2.1.3.2 desta tese.
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seria adotada sobre a proteo de civis, refletiria o relativo ativismo do Conselho nessa rea ao expressar:
a sua disposio [do CSNU] de responder a situaes de conflito armado em que civis esto sendo atacados ou a assistncia humanitria a civis est sendo deliberadamente obstruda, inclusive mediante a considerao de medidas apropriadas disposio do Conselho de acordo com a Carta256.
A ameaa tcita contida na expresso medidas apropriadas no chegaria a ganhar concretude naquela ocasio a resoluo no explicitava o seu contedo, limitando-se a tomar nota das recomendaes que Kofi Annan fizera em seu relatrio sobre o tema apenas nove dias antes. O contedo dessas medidas, de toda forma, era restringido pela prpria resoluo, em seu PO 6, ao atribuir aos Estados a responsabilidade para processar os responsveis por genocdio, crimes contra a humanidade e violaes graves do direito internacional humanitrio. Sete meses mais tarde, o Conselho adotaria uma segunda resoluo sobre a proteo de civis, a de nmero 1296, que afirmava que:
o ataque deliberado a populaes civis ou outras pessoas protegidas e a prtica de violaes sistemticas, flagrantes e generalizadas do direito internacional humanitrio e dos direitos humanos em situaes de conflito armado podem constituir uma ameaa paz e segurana internacionais, e, a esse respeito, reafirma sua prontido a considerar tais situaes e, onde necessrio, a adotar passos apropriados257.
Os elementos ali contidos constituem uma reiterao das principais ideias dos documentos anteriormente adotados pelo CSNU sobre o tema, inclusive no que diz respeito sua ambiguidade: a resoluo no detalhava quais passos apropriados poderiam ser adotados, nem apontava parmetros para a sua determinao. De todo modo, ao igualizar crises humanitrias a ameaas paz (fazendo-o desta vez com todas as letras e no corpo de uma resoluo), o Conselho chegou ao ponto mais prximo de que j esteve de reconhecer o conceito de interveno humanitria. Mas no o reconheceu explicitamente.
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A adoo da resoluo 1296 seria seguida por um novo perodo, marcado pela mudana de enfoque e pela forte queda dos nveis de interesse do CSNU pelo tema. O Conselho somente adotaria nova resoluo sobre proteo de civis quatro anos mais tarde. Nesse meio tempo, voltaria ao tema em bases anuais por meio de declaraes presidenciais. A primeira delas foi proferida em maro de 2002, quase dois anos aps a aprovao da resoluo 1265 258. Nessa ocasio, o Conselho, na prtica, redirecionou o tratamento da proteo de civis, deslocando o seu enfoque para a considerao de formas de cooperao entre Estados e misses de manuteno da paz. Assim procedeu por meio da adoo, na forma de um ajuda memria anexo declarao, de um guia com lista de aes a serem consideradas para incluso nos mandatos de cada misso de paz nos temas afetos proteo de civis. Na declarao, como no ajuda memria, no se faz qualquer referncia a sanes nem a medidas coercitivas, nem se retoma a igualizao entre crises humanitrias e ameaas paz. Fica ainda mais patente a inteno do Conselho de reformular os termos da considerao do tema em favor de um enfoque cooperativo quando afirma, no corpo do ajuda memria, que as aes nele sugeridas devem servir de guia para a considerao do CSNU mesmo nos casos em que uma misso de paz no for estabelecida no Estado em que se verificar o conflito. Esse novo enfoque seria confirmado na declarao presidencial de dezembro de 2003, na qual se atualizaria o texto do ajuda memria259. O Conselho voltaria a adotar resoluo sobre a proteo de civis em abril de 2006 a de nmero 1674. A sua formulao, no entanto, denotava estar consolidada a mudana de enfoque: a nfase do texto recaa sobre atividades de preveno de conflitos e sobre a responsabilidade primria dos Estados em assegurar a proteo dos civis. Como tema prioritrio na resoluo, surgia a necessidade de adoo de abordagem abrangente para a preveno de conflitos, que inclua questes como o estmulo ao crescimento econmico e a promoo dos direitos humanos260. Ainda que o Conselho tivesse repetido ipsis litteris a igualizao de crises humanitrias a ameaas a paz tal como constava da res. 1296, fazia-o em
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Vide a declarao presidencial no documento S/PRST/2002/6, de 15.03.02. Vide a declarao presidencial constante do documento S/PRST/2003/27, de 15.12.03. Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1674, de 28.04.06.
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um contexto significativamente distinto, na medida em que, ao mesmo tempo, reconhecia o conceito da responsabilidade de proteger nos termos como fora definido no Documento Final da Cpula Mundial de 2005, ou seja, com as limitaes que impe atuao do CSNU. A mudana de enfoque consumar-se-ia com a ltima resoluo que o Conselho aprovaria sobre o tema no perodo estudado: a de nmero 1738, de dezembro de 2006. Como nas duas resolues anteriores, a clusula de igualizao repetida. Mas, nessa ltima, o foco da ateno do CSNU sobre a proteo de civis j transferira-se aos ataques a jornalistas e a profissionais da imprensa e necessidade de que lhes sejam reconhecidas as mesmas formas de proteo conferidas s populaes civis. 4.2. Crianas e conflitos armados A primeira questo temtica especfica da rea de direitos humanos a ser incorporada agenda do CSNU foi o impacto dos conflitos armados no gozo dos DDHH pelas crianas. A incorporao processar-se-ia mediante a emisso, em junho de 1998, de declarao presidencial na qual o Conselho condena fortemente o ataque a crianas em conflitos armados, inclusive sua humilhao, brutalizao, abuso sexual, sequestro e deslocamento forado, bem como o seu recrutamento e uso em hostilidades em violao ao direito internacional261. O incio da considerao do tema pelo CSNU coincidiu no tempo com as negociaes ento em curso na CDH para a redao de um Protocolo Opcional Conveno dos Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas em conflitos armados. O tratamento simultneo do tema em foros paralelos propiciou o estabelecimento de relao de cooperao entre os dois rgos: o trabalho empreendido pelo CSNU ao longo dos anos foi quase sempre ao encontro da implementao da Conveno dos Direitos da Criana, mediante a determinao de maneiras de favorecer o cumprimento de seu Art. 38, o qual solicita que os Estados Partes no alistem crianas menores de 15 anos nas foras armadas, nem lhes permitam participar diretamente de hostilidades262. Em maio de 2000, quando a AGNU aprovou o Protocolo Opcional, o CSNU acolheu-o positivamente e passou a instar sistematicamente os pases
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Vide a declarao presidencial constante do documento S/PRST/1998/18, de 25.06.98. O seu texto est disponvel na pgina eletrnica http://www2.ohchr.org/english/law/crc.htm.
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a ratific-lo263. Outra forma significativa de cooperao que o CSNU desenvolveu, sobretudo no que diz respeito definio das medidas que adotaria nesta rea, foi a interlocuo desenvolvida nesse perodo com o Representante Especial do SGNU para Crianas e Conflitos Armados264. O sistema criado pelo Conselho para o tratamento da situao de crianas em conflitos armados , sem dvida, o mais abrangente e detalhado por ele estabelecido para as questes temticas relativas a direitos humanos, tanto do ponto de vista das normas de conduta que define para as partes em conflito como no que se refere metodologia de monitoramento de sua implementao. Entre as determinaes que o Conselho adota do ponto de vista substantivo, destacam-se as seguintes: - Negociao de acordos de paz: a proteo, o bem-estar e os direitos da criana devem ser levados em conta durante as negociaes de paz e ao longo do processo de consolidao da paz aps o trmino do conflito, inclusive nos programas de reconstruo ps-conflito265. Dispositivos para a proteo das crianas devem ser includos nos captulos dos acordos de paz relativos a desarmamento, desmobilizao e reintegrao de crianas combatentes266. O CSNU considera necessrio excluir, onde for factvel, os crimes de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra cometidos contra crianas de eventuais clusulas de anistia267. As Comisses de Verdade e Reconciliao que forem criadas no perodo ps-conflito devem tratar dos abusos cometidos contra crianas268;
263 O Protocolo Opcional Conveno dos Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas em conflitos armados estabelece, em seus artigos 1 e 2, que os Estados devem elevar a idade mnima para o alistamento nas foras armadas e para a participao direta em hostilidades de 15 para 18 anos. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina http://www2.ohchr.org/english/ law/crc-conflict.htm da internet. 264 O cargo de Representante Especial para Crianas e Conflitos Armados foi criado pela AGNU em dezembro de 1996 por meio da resoluo 51/77 e foi ocupado primeiro pelo ugandense Olara Otunnu de 1997 a 2005 e, de 2006 at o final do perodo estudado, pela cingalesa Radhika Coomaraswamy. 265 Vide o PO 7 da resoluo 1261, de 30.08.99, e o PO 14 da resoluo 1612, de 26.07.05. 266 Vide o pargrafo operativo 11 da resoluo 1314, de 11.08.00. 267 Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1314, de 11.08.00. 268 Vide o pargrafo operativo 9 (a) da resoluo 1379, de 20.11.01.
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- Misses de paz: o CSNU prontificou-se a continuar incluindo, onde for apropriado, assessores para a proteo de crianas no mandato das misses de manuteno da paz269; - Sanes: o CSNU repete, em um primeiro estgio, a clusula de igualizao de crises humanitrias a ameaas paz e segurana internacionais, constante da resoluo 1296 sobre a proteo de civis em conflitos armados270. Essa linguagem, no entanto, abandonada em resolues posteriores e substituda pela ameaa de tomar os passos apropriados no caso em que as informaes prestadas por partes em conflito no denotarem nveis suficientes de progresso na suspenso do recrutamento e uso de crianas em hostilidades271; - Sistema da ONU e organizaes regionais: o CSNU insta todas as organizaes regionais a criarem mecanismos de desenvolvimento de polticas e programas em benefcio de crianas afetadas por conflitos armados272 e a avanar, em especial, na eliminao de atividades transfronteirias prejudiciais s crianas em conflitos armados, como o sequestro e o recrutamento transfronteirios de crianas, o trfico de crianas, ataques a acampamentos de refugiados e o trfico ilcito de armas pequenas ou armamentos leves273. O SGNU, alm disso, foi instrudo a orientar todos os rgos relevantes das Naes Unidas a tomar medidas especficas para garantir a considerao sistemtica dentro de suas instituies dos temas relativos a crianas em conflitos armados274. O status jurdico dessas determinaes particular. Apesar de no terem sido tomadas ao amparo do Captulo VII da Carta nem referirem-se a quaisquer ameaas a paz especficas, elas tampouco possuem valor puramente recomendatrio. Duas linhas de considerao justificam isso. A primeira a de que o cumprimento pelos Estados das normas referentes a crianas em conflitos armados objeto de monitoramento por um
Vide o pargrafo operativo 12 da resoluo 1314, de 11.08.00. Vide o pargrafo operativo 9 da resoluo 1314, de 11.08.00, adotada menos de 4 meses depois da resoluo 1296. 271 Vide os pargrafos operativos 5 e 6 da resoluo 1460, de 30.01.03. 272 Vide o pargrafo operativo 13 (a) da resoluo 1379, de 20.11.01 273 Vide o pargrafo operativo 13 (c) da resoluo 1379, de 20.11.01. 274 Vide o pargrafo operativo 18 da resoluo 1612, de 26.07.05.
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mecanismo intrusivo desenvolvido pelo Conselho. Trata-se de uma avis rara: um mecanismo onusiano de monitoramento de questes de direitos humanos, mas que no faz parte do sistema de direitos humanos stricto sensu da ONU (ou seja, nem dos rgos de monitoramento de tratados, nem dos procedimentos com que conta o Conselho de Direitos Humanos). O mecanismo organizado em torno de duas modalidades de monitoramento, tal como previsto na resoluo 1612275. Pela primeira modalidade, o Secretrio-Geral apresenta a um Grupo de Trabalho estabelecido pelo Conselho relatrio sobre o recrutamento e o uso de crianas em hostilidades, bem como sobre outras violaes ou abusos cometidos contra crianas, em um pas especfico. O Grupo de Trabalho, cuja composio se limita aos quinze membros do CSNU e que sessiona a portas fechadas, reage aos relatrios, fazendo recomendaes ao plenrio do Conselho sobre possveis medidas para promover a proteo de crianas afetadas por conflitos armados no pas em questo. Essa modalidade distingue-se por um grau elevado de seletividade: os pases submetidos a escrutnio so apenas os que o Secretrio-Geral tiver includo nas listas constantes do anexo do seu relatrio S/2005/72, de fevereiro de 2005 e que foram aprovadas pelo CSNU por meio da resoluo 1612. De forma prioritria seriam considerados os pases cujos conflitos armados estiverem includos na agenda do Conselho, a saber: Burundi, Cte dIvoire, Repblica Democrtica do Congo, Somlia e Sudo; em momento posterior seriam tratados os outros pases listados que no constassem da agenda do CSNU: Colmbia, Filipinas, Myanmar, Sri Lanka e Uganda (o Grupo ainda inclui o Nepal, que est na agenda). Nada mais curioso do que o CSNU analisar recomendaes feitas sobre a situao em pases que no constam de sua agenda. Ante a resistncia de representaes de pases que viam nesse mecanismo uma forma indireta de incorporar suas situaes nacionais agenda do plenrio do Conselho, o prprio CSNU sentiu-se obrigado a esclarecer de pblico que o exerccio de monitoramento da situao das crianas nesse segundo grupo de pases no implicaria a incluso dos mesmos276. Entre setembro de 2006 e maro de 2008, foi realizada uma primeira anlise dos casos de todos os pases do primeiro grupo; de julho a dezembro de 2008, o
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Vide em particular os pargrafos operativos 2, 3 e 8 da resoluo 1612, de 26.07.05. Vide o pargrafo operativo 4 da resoluo 1612, de 26.07.05.
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Grupo de Trabalho considerou os dos pases do segundo grupo, ao qual se incorporou o Chade, excluindo-se a Colmbia. A outra modalidade de monitoramento diz respeito ao cumprimento dos planos de ao nacionais sobre crianas em conflitos armados. O Conselho fizera, aos Estados com conflitos armados que envolvessem crianas, estivessem listados pelo SGNU e constassem da agenda do CSNU, a solicitao de prepararem planos de ao para suspender o recrutamento e o uso de crianas em hostilidades277. Cabe ao Grupo de Trabalho criado pelo CSNU sobre o tema analisar o progresso alcanado na elaborao e implementao dos planos278. A segunda linha de considerao que demonstra o carter particular das determinaes do Conselho em matria de crianas e conflitos armados seu alto grau de coercitividade: o Conselho acena consistentemente com a aplicao de sanes tanto para o caso de descumprimento das normas substantivas por ele aprovadas como para o caso de falha no atendimento das exigncias de monitoramento. A resoluo 1539 aventa expressamente a possibilidade de proibir a exportao e o fornecimento de armas pequenas e armamentos leves e de outros equipamentos militares e a prestao de assistncia militar s partes em conflito armado que se recusarem seja a elaborar os citados planos de ao, seja a engajar-se em dilogo com os demais interessados para a sua implementao279. O Conselho ampliaria posteriormente o leque das partes em conflito armado que poderiam ser submetidas a sanes dessa natureza, ao afirmar que se reservava o direito de imp-las s partes que constarem de sua agenda e estiverem em violao do direito internacional aplicvel relacionado aos direitos e proteo das crianas em conflito armado280. Aqui tambm e em mais de uma oportunidade, o CSNU estendeu sua atuao a temas relativos a problemas socioinstitucionais histricos do pas em questo ou que, de outra forma, iam alm da administrao do conflito armado. Isso verifica-se no tocante tanto s normas editadas pelo Conselho como aos resultados do mecanismo de monitoramento. Quanto s normas editadas, cite-se que o Conselho ampliou em 2004 o mbito de aplicao de suas determinaes no tema ao incluir na lista de casos
Vide o pargrafo operativo 5, incisos (a) e (b) da resoluo 1539, de 22.04.04. Vide o caput do pargrafo operativo 8 da resoluo 1612, de 26.07.05. 279 Vide o inciso (c) do pargrafo operativo 5 da resoluo 1539, de 22.04.04. 280 Vide o pargrafo operativo 9 da resoluo 1612, de 26.07.05.
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por elas abrangidos os referentes a trfico de crianas, trabalho forado e, de forma genrica, todas as outras violaes e abusos cometidos contra crianas afetadas por conflitos armados281. Esses casos (e outros que o CSNU decidir subsumir na clusula todas as outras violaes e abusos) passaram assim a ser passveis de monitoramento, bem como da possvel aplicao de sanes direcionadas. Alm disso, o CSNU: - instruiu o SGNU a fortalecer a capacidade das misses de manuteno da paz na rea de direitos humanos onde for necessrio e a continuar o trabalho e monitoramento da situao das crianas no perodo ps-conflito282; - solicitou s agncias especializadas e aos programas das Naes Unidas que as necessidades especiais de meninas afetadas por conflitos armados sejam levadas em conta nos programas de assistncia para o desenvolvimento283. O impulso de ampliao das competncias do Conselho mediante a incluso, no conceito de consolidao da paz, de temas relativos gesto do Estado em questes socioeconmicas pode ser visualizado igualmente nas recomendaes que o Grupo de Trabalho eleva ao plenrio do CSNU com base no resultado dos esforos de monitoramento. So exemplos: - o pedido para que os demais rgos das Naes Unidas continuem a contribuir para o fortalecimento do sistema educacional e para o desenvolvimento de um sistema de sade adequado no Nepal284; - a solicitao para que o Governo somali continue a desenvolver, em parceria com a UNICEF, programas de conscientizao da populao local sobre os direitos da criana285; - o convite a que o PNUD e a UNICEF aloquem recursos suficientes para a implementao de projetos de reduo da pobreza no Chade286;
Vide o pargrafo operativo 1 da resoluo 1539, de 22.04.04. Vide o pargrafo operativo 10, incisos (a) e (c), da resoluo 1379, de 20.11.01. 283 Vide o pargrafo operativo 11, inciso (d), da resoluo 1379, de 20.11.01. 284 Vide o pargrafo 16, inciso (h), numerais (ii) e (iii) do relatrio S/AC.51/2008/12, de 05.12.08. 285 Vide a recomendao do pargrafo 13, inciso (d), numeral (v), do relatrio S/AC.51/2008/14, de 05.12.08. 286 Vide a recomendao constante do pargrafo 18, inciso (g), do relatrio S/AC.51/2008/15, de 05.12.08.
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- o pedido para que o PNUD, a UNICEF e outras agncias especializadas da ONU assistam o Governo de Sri Lanka no fortalecimento de seu sistema judicial287. 4.3. Mulheres e paz e segurana A abordagem dos temas de gnero no mbito do CSNU remonta pelo menos declarao do Presidente do Conselho de junho de 1998 sobre crianas e conflitos armados que dera incio anlise de questes temticas especficas da rea de direitos humanos; essa Declarao, mesmo que de passagem, j singularizava as mulheres como um dos grupos da populao civil mais atingidos por conflitos armados288. O CSNU continuaria a tratar da situao das mulheres de maneira associada com a das crianas e de outros grupos vulnerveis da populao civil at agosto de 2000 289. A iniciativa para dar-lhe um tratamento parte surge nos primeiros meses do ano 2000; no dia 8 de maro, por ocasio da celebrao do Dia Internacional da Mulher, o Presidente de turno do Conselho, Embaixador Anwarul Karim Chowdhury, de Bangladesh, deu leitura a nota imprensa pela qual os membros do Conselho reconhecem que a paz est inextricavelmente vinculada igualdade entre mulheres e homens290. A proposta central da nota era expressar o reconhecimento pelo Conselho da importncia de promover uma poltica ativa e visvel de incorporao de uma perspectiva de gnero em todas as polticas e programas que tratem de conflitos armados ou de outra natureza, proposta essa que era justificada, entre outros, com o argumento de que as mulheres estavam sub-representadas nos processos decisrios relativos aos conflitos armados, tanto no estgio pr-conflito e durante as hostilidades, como nas fases de manuteno da paz, consolidao da paz, reconciliao e reconstruo291.
287 Vide a recomendao constante do pargrafo 6, inciso (c), do relatrio S/AC.51/2008/11, de 21.10.08. 288 Vide o pargrafo 6 da declarao sobre crianas e conflitos armados de junho de 1998 (S/PRST/1998/18). 289 Vide a respeito as resolues 1261, de 30.08.99; 1265, de 17.09.99; 1296, de 19.04.00; e 1314, de 11.08.00. 290 Vide o primeiro pargrafo da nota imprensa SC/6816, de 08.03.00, na pgina http://www. un.org/News/Press/docs/2000/20000308.sc6816.doc.html da internet. 291 A proposta foi bem acolhida pela 23 Sesso Especial da Assembleia Geral, realizada em junho desse mesmo ano com o tema Mulheres 2000: igualdade de gnero, desenvolvimento
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Poucos meses mais tarde, em outubro de 2000, o Conselho aprovaria a resoluo 1325, sob o nome de mulheres e paz e segurana, a qual permaneceu como principal referncia para o tratamento de questes de gnero no contexto de conflitos armados at 2008. O foco da resoluo era buscar maneiras concretas de propiciar a incorporao da perspectiva de gnero no tratamento de conflitos armados; entre as medidas que dela constavam, estavam fundamentalmente o apelo aos Estados para elevarem o nvel de representao das mulheres nos processos de tomada de deciso relativos a conflitos armados e darem treinamento s suas tropas em operaes de paz sobre questes de gnero; o chamamento ao SGNU para agregar uma unidade de gnero nas operaes de campo das Naes Unidas e para aumentar o nmero de mulheres que delas participam, inclusive como observadoras militares e policiais civis; e a solicitao de que, nos processos de negociao e implementao de acordos de paz, fossem contempladas as necessidades especiais de mulheres e meninas. O texto inclua solicitaes mais pontuais, como ao defender a excluso dos crimes de violncia sexual onde for factvel dos acordos de anistia e ao encorajar as partes em conflito a considerarem as necessidades diferenciadas de homens e mulheres ex-combatentes no processo de desarmamento, desmobilizao e reintegrao. Por manter o foco no tratamento das questes de gnero referentes a conflitos armados, no havia dvida de que a resoluo se enquadrava grosso modo dentro dos limites do mandato do CSNU. Os dispositivos da resoluo, alis, eram no apenas compatveis com a Conveno das Naes Unidas para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, mas tambm impulsionavam a adoo de medidas de apoio implementao da Conveno no mbito interno dos seus Estados Parte durante e aps o conflito. Algumas observaes impem-se, no entanto. A resoluo 1325 abre margem expanso das competncias do Conselho ao solicitar de maneira geral que os processos de negociao e, particularmente, de implementao de acordos de paz incluam medidas que garantam
e paz para o Sculo XXI; nessa ocasio, foi aprovado projeto de resoluo intitulado aes e iniciativas adicionais para implementar a Declarao e a Plataforma de Ao de Beijing, no qual se incorporava um captulo especfico sobre mulheres e conflitos armados que endossava as teses da nota imprensa do CSNU, mesmo que sem mencion-la. Vide os pargrafos 15 a 18 do projeto de resoluo n. II contido no relatrio do Comit Ad Hoc do Pleno da 23 Sesso Especial da AGNU, realizada de 05.06.00 a 10.06.00, constante do documento A/S-23/10/Rev.1.
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a proteo e o respeito aos direitos humanos de mulheres e meninas, particularmente no que disser respeito constituio, ao sistema eleitoral, polcia e ao Judicirio (PO 8, c). Nesses termos, uma vez que o cumprimento da resoluo 1325 envolve temas centrais da gesto do Estado no perodo ps-conflito, a autoridade de monitoramento do CSNU sobre o pas que sai de conflito estende-se a rigor por um perodo indefinido e sobre um rol em aberto de questes. O debate sobre questes de gnero foi retomado pelo Conselho em todos os anos do perodo estudado e seus resultados ficaram consubstanciados em Declaraes presidenciais sobre o estado da implementao da resoluo 1325. No raro, ao adotar uma Declarao, o Conselho atualizava a interpretao dos pontos mais sensveis da resoluo, expandindo a lista de providncias solicitadas, e, em especial, aproveitava a abertura proporcionada pelo PO 8 da resoluo para ampliar o seu mbito de aplicao. A Declarao proferida em outubro de 2002, por exemplo, solicitava a realizao de atividades que enfocassem as limitaes especficas enfrentadas pelas mulheres em situaes ps-conflito, como a falta de terra, de direitos de propriedade e de acesso e controle sobre os recursos econmicos292. O esforo mais significativo de ampliao do mbito de aplicao da resoluo 1325, contudo, partiu da Secretaria. Em outubro de 2005, o SGNU apresentou ao Conselho um Plano de Ao para a implementao da resoluo 1325 em todo o sistema das Naes Unidas293. O plano de ao, que constitua o maior esforo de coordenao empreendido no interior da ONU at ento com tal grau de abrangncia temtica, abrangia um total de 269 aes distribudas em 12 reas de atuao, a serem executadas pela Secretaria e pelas agncias especializadas. A maioria das aes listadas corresponde, sem dvida, a questes de interesse estrito incorporao da perspectiva de gnero no tratamento de conflitos armados; outras h, entretanto, cujo objeto se refere a contextos distintos, tais como os compromissos: - do EACDH em indicar pontos focais para questes de gnero em todos os escritrios no terreno; em encorajar instituies nacionais de direitos humanos a garantir a promoo e proteo dos DDHH
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Vide o pargrafo 8 da Declarao constante no documento S/PRST/2002/32, de 31.10.02. Vide o relatrio S/2005/36, de 10.10.05.
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das mulheres; em instar os Relatores Especiais da CDH a incluir a dimenso de gnero em seus respectivos relatrios; da FAO em implementar o Plano de Ao sobre Gnero e Desenvolvimento, garantindo s mulheres acesso alimentao e controle sobre recursos naturais; do HABITAT em criar grupos de autoajuda para facilitar o estabelecimento de microempresas; do OCHA em incorporar os temas de gnero nas quatro reas de atuao do Escritrio; da OIT em realizar iniciativas para desenvolver a capacidade de liderana das mulheres e melhorar a sua qualidade de vida e o seu papel na economia; da OMS em aumentar a participao das comunidades na preveno da violncia de gnero e em monitorar o acesso das mulheres a servios de sade; da UNESCO em estabelecer centros regionais e sub-regionais de pesquisa para mulheres; em apoiar o estabelecimento de associaes de jornalistas e em defender a segurana das mulheres jornalistas; da UNICEF de promover a conscincia de gnero nas esferas nacional e local por meio de uma rede de pontos focais em seus escritrios regionais ou por pas; da UNIFEM em apoiar centros de mulheres dedicados a ampliar os meios de sustento.
Todas as aes listadas no Plano de Ao so em si meritrias e propiciam avanos na incorporao da perspectiva de gnero no trabalho das Naes Unidas. A redao do Plano de Ao no constituiu, por sinal, uma interferncia do CSNU na atividade da Secretaria ou das agncias especializadas: as aes nele previstas so compromissos assumidos voluntariamente pelos respectivos rgos. As aes elencadas, todavia, referem-se a questes gerais de organizao das agncias especializadas ou a problemas histricos dos Estados-membros e no necessariamente a uma situao de conflito armado; ao introduzi-las no Plano de Ao como parte do esforo de implementao da resoluo 1325, o que se sugeria na prtica era transformar essas aes (que correspondem a uma parcela significativa das iniciativas onusianas na rea de gnero) em
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temas a serem acompanhados pelo CSNU. No mesmo ms em que foi lanado o Plano de Ao, o Conselho acolh-lo-ia, por meio de declarao presidencial, e instruiria o SGNU a continuar a atualiz-lo e a monitorar sua implementao294. Em junho de 2008, o Conselho renovou o marco normativo do tratamento do tema ao aprovar a resoluo 1820. O novo texto mantm os pontos principais da resoluo 1325, ainda que procure dinamizar o seu tratamento, como com a solicitao para que o SGNU apresente proposta de parmetros para medir o progresso na preveno e na reparao dos casos de violncia sexual cometidos em conflitos armados. Alguns aspectos chamam a ateno, contudo295. O de maior importncia o alerta que o Conselho faz de forma geral no PO 5 da resoluo, de que considerar a aplicao de sanes contra as partes de conflitos armados que cometerem estupro e outras formas de violncia sexual contra mulheres. Esse alerta ecoa o que havia sido feito na resoluo 1807, de maro do mesmo ano, sobre a possibilidade de aplicao de sanes contra a Repblica Democrtica do Congo296.
Vide a declarao presidencial de 27.10.05, no documento S/PRST/2005/52. Um deles o incomum apelo que o Conselho faz a que os Estados-membros considerem aderir ou ratificar a Conveno dos Direitos da Criana e a Conveno para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher. Recorde-se que um dos membros permanentes os Estados Unidos no ratificou, at o final do perodo estudado, nenhum desses dois instrumentos. 296 Vide o inciso (e) do pargrafo operativo 13 da resoluo 1807, de 31.03.08.
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Captulo 5 Tendncias de Evoluo da Atuao do CSNU
A anlise dos dados levantados na descrio do trabalho realizado pelo Conselho tanto em questes temticas como na considerao de situaes nacionais permite alcanarem-se algumas concluses sobre as tendncias da atuao do CSNU em matria de DDHH. Talvez a mais importante seja a de que a competncia do CSNU para o tratamento de questes de direitos humanos em conflitos que se travam no interior de fronteiras nacionais se consolidou no apenas pela fora dos precedentes pontuais assentados pelo prprio Conselho e comentados nos captulos anteriores, mas tambm em funo da assuno pblica do princpio de que:
o sofrimento humano em larga escala uma conseqncia e s vezes um fator que contribui para a instabilidade e o aprofundamento do conflito, seja devido ao deslocamento, ao ataque violento ou a outras atrocidades. Tendo em mente sua responsabilidade primria pela manuteno da paz e da segurana internacionais, o Conselho afirma a necessidade de a comunidade internacional assistir e proteger as populaes civis afetadas pelos conflitos armados297.
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Vide o quarto pargrafo da declarao presidencial constante do documento S/PRST/1999/6, de 12.02.99.
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Essa declarao no representa, por certo, um meio informal de emendar a Carta, como poderia parecer primeira leitura, uma vez que da competncia institucional do Conselho determinar em cada momento o significado do conceito de ameaa paz e segurana internacionais com o qual lhe cabe lidar (vide o item 2.1.2). Mas consolida uma forma de interpretao da Carta que implica um alargamento significativo da sua agenda. O histrico do Conselho no perodo de 2000 a 2008 corrobora sua disposio de abordar conflitos nacionais. Dos 14 pases em cuja abordagem o Conselho incluiu consideraes de direitos humanos: - trs referiam-se a conflitos fundamentalmente nacionais, ao menos durante o perodo estudado: Burundi, Haiti, Nepal; - cinco, a conflitos nacionais que geraram fortes tenses em suas respectivas regies, mas no chegaram a internacionalizar-se: Cte dIvoire, Chade/Sudo, Somlia, Timor Leste; - e seis, a conflitos propriamente internacionais: Afeganisto, Gergia, Iraque, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Serra Leoa. Por vezes, as consideraes de direitos humanos ocuparam um papel no mais do que acessrio no tratamento da questo nacional, o que foi o caso de Chade, Nepal e Somlia. Em outros casos, no entanto, elas encontravam-se entre as motivaes principais do Conselho para intervir: o Conselho ora agia motivado pela necessidade de proteger civis, como na Serra Leoa e no Sudo; ora com o objetivo de suprir graves deficincias institucionais locais, como no Haiti e no Timor Leste. Ambas as motivaes, s vezes, aplicavam-se aos mesmos casos. Ainda que as motivaes centrais para intervir em nome dos direitos humanos fossem pouco numerosas, o Conselho, ao aprofundar-se no tratamento de cada caso nacional, tomou reiteradamente decises que se referem, embora muitas vezes de forma implcita, a uma ampla gama de temas de DDHH, a saber: - a situao de grupos vulnerveis: mulheres, crianas, refugiados e deslocados internos;
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tendncias de evoluo da atuao do csnu
- os direitos vida e integridade fsica (ao pedir a responsabilizao penal dos culpados por atos de violncia cometidos contra civis, como assassinatos e mutilaes); - o direito a no ser torturado e a no ser tratado de forma cruel, desumana ou degradante (ao requerer a reforma do sistema correcional e o treinamento das polcias nacionais em matria de direitos humanos); - o direito de votar e ser votado (ao instar pela reforma dos sistemas eleitorais); - o direito ao devido processo legal (ao solicitar a reforma do Poder Judicirio); - a liberdade de expresso (ao defender o fortalecimento da mdia); e - a liberdade de associao (ao advogar pelo fortalecimento dos rgos de representao da sociedade civil). A enumerao dos direitos humanos mais defendidos na prtica pelo Conselho deixa patente a sua preferncia pelos direitos civis e polticos, com uma nfase especial nos temas relativos consolidao do estado de direito e promoo da boa governana. A isso tudo corresponde igualmente o relativo silncio do Conselho em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais. Esse silncio foi rompido em espordicas vezes, como quando o Conselho reconheceu em setembro de 1999 que o fortalecimento da proteo a civis supunha o tratamento das causas do conflito armado vistas de maneira abrangente, de forma a incluir a promoo do crescimento econmico, a erradicao da pobreza, o desenvolvimento sustentvel, a reconciliao nacional, a boa governana, a democracia, o estado de direito e o respeito e a proteo dos direitos humanos298. Ou como nas ocasies em que o Conselho solicitou ao SGNU que monitorasse as tenses que surgissem com base em questes econmicas e sociais299. A prtica do Conselho, entretanto, viu-se pouco alterada por essas aberturas ao tratamento das questes de desenvolvimento. O nico caso verificado no perodo estudado na verdade, a exceo que confirma a regra no qual o CSNU impulsionou
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Vide o pargrafo preambular 6 da resoluo 1265, de 17.09.99. Vide, por exemplo, o PO 10 da resoluo 1366, de 30.08.01, e o inciso (a) do PO 4 da res. 1625, de 14.09.05.
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atividades na rea econmica e social foi o dos projetos de rpido impacto levados a cabo pela MINUSTAH, os quais, como vimos no item 3.1.2.2, eram de porte e alcance limitado. Um desdobramento recente nessa mesma rea, cujo impacto efetivo ainda est por determinar-se (sobretudo luz do volume de recursos que for capaz de levantar para a implementao), a iniciativa do Representante Especial do SGNU para Cte dIvoire de lanar mil microprojetos para facilitar a reinsero de ex-combatentes300. A postura da Secretaria e mesmo de alguns Estados ao longo do perodo estudado, no entanto, favoreceria a expanso das competncias do Conselho de modo a tambm abarcar de forma consistente as questes de desenvolvimento. Isso se exemplifica com os pedidos feitos pelo Grupo de Trabalho que monitora os temas de crianas em conflitos armados, em favor de programas de cooperao para o desenvolvimento dos sistemas de sade e educao no Nepal e da implementao pelo PNUD de projetos de reduo de pobreza no Chade301. Da mesma forma, o SGNU, no mbito da implementao das decises do Conselho na rea de gnero, recolheria compromissos de rgos to distintos como FAO, HABITAT, OIT, OMS, UNESCO e UNICEF. No h evidncia de que essas iniciativas no sentido da incorporao das questes de desenvolvimento tenham encontrado acolhida no plenrio do CSNU ao menos at o trmino do perodo estudado. Presume-se que isso se deva em boa medida resistncia do Movimento no Alinhado e da China contra a sua incluso na agenda, em vista do risco de securitizao da considerao das questes de desenvolvimento. De toda forma, desdobramentos como esses e, em particular, a disposio das agncias especializadas em assumir compromissos voluntrios para a implementao de questes relacionadas a resolues do CSNU demonstram que ainda se est longe do esgotamento do potencial de ampliao das competncias do Conselho. O processo de ampliao da temtica de DDHH no Conselho, a propsito, avanou de forma constante ao longo do perodo estudado.
Vide o pargrafo operativo 14 da resoluo 1826, de 29.07.08. Vide, respectivamente, as recomendaes constantes do pargrafo 16, inciso (h), numerais (ii) e (iii) do relatrio S/AC.51/2008/12 e do pargrafo 18, inciso (g), do relatrio S/AC.51/2008/15, ambos de 05.12.08.
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Uma questo central para a definio de qualquer curso de ao futura neste tema compreender os fatores que impulsionam o processo de ampliao da agenda do CSNU. Seria invivel, do ponto de vista metodolgico, determinar de forma exaustiva as motivaes dos atores envolvidos nos trabalhos do Conselho: elas variam no tempo, segundo o tema e conforme o pas em questo e muito frequentemente no so divulgadas. Alm disso, no interior da delegao de um mesmo pas, a adoo de uma determinada postura quanto a um tema especfico pode constituir uma soluo de compromisso entre atores distintos com motivaes diversas. Uma anlise abrangente da atuao do Conselho tambm no permite distinguir nenhuma narrativa abrangente que explique o processo de expanso; as possibilidades de cooperao que se abriram entre os membros permanentes quando do fim da Guerra Fria no foram acompanhadas por um conjunto de objetivos efetivamente compartilhados que impulsionasse de forma coerente e pudesse dar sentido unitrio, do ponto de vista histrico, tomada de decises no CSNU na rea de DDHH. O Conselho continuou em grande medida refratrio ao tratamento do tema. O processo de definio de sua agenda, em particular, marcado por um elevado grau de seletividade: como vimos no captulo 3, diversos conflitos internos em que ocorriam graves violaes de direitos humanos permaneceram fora da agenda do CSNU no perodo estudado falo de Colmbia, Rssia (Tchetchnia) e Sri Lanka. Dos casos em que conflitos nacionais que envolviam questes de direitos humanos foram agregados ou mantidos na agenda entre os anos de 2000 e 2008, muitos o foram em boa medida porque o Conselho recebeu solicitaes formais de cooperao por parte dos prprios Governos interessados essa a histria de Burundi, Chade, Cte dIvoire, Haiti e Nepal. Thomas Weiss oferece nos seguintes termos um modelo de explicao da combinao de elementos que leva incluso de uma situao nacional na agenda:
quando os interesses humanitrios e estratgicos coincidem, uma janela de oportunidade abre-se para aqueles que procuram atuar com base no impulso humanitrio no Conselho de Segurana302.
Vide a pgina 37 de seu artigo O Impulso Humanitrio no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century.
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Weiss chama de impulso humanitrio o compreensvel desejo humano de ajudar aqueles que tm sua vida ameaada em razo de um conflito armado. Traduzida para o contexto desta tese, a explicao que Weiss prope que uma janela de oportunidade para a interveno do CSNU surge durante o perodo em que os Estados se veem obrigados a conciliar interesses estratgicos e o apelo de proteo dos direitos humanos de civis afetados por conflitos. Desnecessrio ressaltar a importncia assumida pelo trabalho das organizaes no governamentais (ONGs), nacionais e internacionais, no fomento do interesse pelas consideraes de tipo humanitrio. As inconsistncias da prtica do CSNU no tratamento das questes de direitos humanos indicam, no entanto, que, na equao interesses estratgicos/ interesses humanitrios, os primeiros continuam tendendo a manter um maior peso no processo de deciso dos Governos e, em geral, favorecem a no interveno do CSNU. A preponderncia das consideraes estratgicas nessa rea v-se ao menos: a) pela relutncia histrica dos membros do Conselho em tratar de situaes nacionais nas quais estejam envolvidos interesses de potncias regionais ou mundiais (em particular, dos prprios membros permanentes do CSNU). Vide, a propsito, o silncio do Conselho sobre as violaes de direitos humanos cometidas pela coalizo no Iraque ps-2003; e b) pela resistncia, sobretudo dos membros permanentes, de arcar com os custos de intervir em conflitos nos quais no estejam diretamente em jogo interesses nacionais seus. Isso explica, por exemplo, o fato de o CSNU ter decidido intervir em Serra Leoa recentemente, seis anos depois do incio da guerra civil, e de ter-se pronunciado sobre a guerra entre o norte e o sul do Sudo apenas em 2004, vinte e um anos aps o seu comeo. Eppur si muove o Conselho na direo da ampliao de suas competncias e de sua agenda. possvel jogar luz sobre o porqu disso mediante a anlise de algumas manifestaes pblicas emblemticas de atores centrais da rotina do Conselho. A primeira manifestao chave vem da Secretaria e foi realizada pelo SGNU Kofi Annan em
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seu artigo Direitos Humanos e Interveno Humanitria no Sculo Vinte e Um303, no qual afirma que:
se a conscincia coletiva da humanidade uma conscincia que abomina a crueldade, renuncia injustia e procura a paz para todos os povos no puder encontrar nas Naes Unidas a sua maior tribuna, h um grave perigo de que as pessoas perdero a f na capacidade da ONU de fazer diferena e buscaro paz e justia em outro lugar.
Como vimos em detalhe no item 2.1.3.2, Annan teme, na verdade, pela relevncia da ONU em um mundo no qual os conflitos internos so mais numerosos do que os internacionais e para o qual as Naes Unidas em seu conjunto ofereciam poucas alternativas concretas. H um elemento pragmtico em seu argumento: mais do que a afirmao da competncia de um ou outro rgo onusiano para a considerao dos casos de graves violaes dos direitos humanos ou do direito humanitrio, Annan busca a definio de um meio institucional que lhe proporcione respostas rpidas e efetivas para os desafios contemporneos. Ainda que permanea implcita, sua procura por um foro com capacidade de significativa mobilizao de recursos parece desempenhar um papel to importante na conformao de sua posio sobre essa matria quanto as consideraes que ele faz relativas ao sentido a ser dado atualmente ao conceito de ameaa paz. A segunda manifestao chave ou, melhor dito, o segundo conjunto de manifestaes oriunda da comunidade de organizaes no governamentais e diz respeito situao dos direitos humanos em Myanmar. Em 20 de setembro de 2005, a firma de advocacia DLA Piper Rudnick Gray Cary publicou um relatrio, encomendado pelo ex-Presidente da Repblica Tcheca Vclav Havel e pelo bispo sul-africano Desmond Tutu, no qual se defende a incluso do caso de Myanmar na agenda do Conselho304. Trs dias aps, a ONG malaia
Vide as pginas 318 e 319 do livro Realizing Human Rights: moving from inspiration to impact, editado por Samantha Power e Graham Allison. 304 A firma argumentava para tanto que o caso em Myanmar atende aos critrios subjacentes s decises que o Conselho havia tomado no passado ao incluir outros conflitos internos em sua agenda, como o fato de ocorrerem violaes generalizadas dos DDHH, de a junta militar ter derrubado um governo legitimamente eleito e manter relaes de tenso com minorias tnicas locais e de isso ter causado fluxos de refugiados para pases vizinhos.
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Asean Inter-Parliamentary Myanmar Caucus divulgaria nota de apoio ao relatrio, na qual afirmava que:
(...) necessrio algo novo e muito mais forte de parte do rgo mundial. Encarregado da misso de manter a paz e a segurana, o Conselho de Segurana da ONU tem autoridade para tomar decises vinculantes que adicionaro peso s vrias iniciativas da ONU305.
No mesmo sentido, pouco mais de um ano depois, por ocasio da apresentao AGNU do relatrio do Relator Especial sobre a situao em Myanmar, Paulo Srgio Pinheiro, a ONG U.S. Campaign for Burma emitiria nota na qual seu diretor Aung Din declararia que a fraqueza dos esforos da ONU que todos eles tm sido no vinculantes. Sem uma resoluo do Conselho de Segurana, a situao na Birmnia no melhorar306. Ressurge aqui a questo da eficcia das Naes Unidas, mas vista por outro ngulo. O pano de fundo das queixas das ONGs mencionadas o trabalho realizado pela ONU no caso de Myanmar at ento: ao longo do perodo de 1991 a 2006, a AGNU e a CDH haviam dedicado 28 resolues ao tema, a CDH havia indicado trs Relatores Especiais e o SGNU, dois Enviados Especiais. Um volume to significativo de ao diplomtica, contudo, no propiciara mudanas de posio de parte da junta militar em Myanmar. Ante a insuficincia dos instrumentos de presso moral para a produo de resultados concretos, as ONGs voltavam-se ao Conselho em funo da condio nica que lhe garantida pela Carta, como rgo com capacidade para tomar decises pontuais, direcionadas a pases especficos e de cumprimento obrigatrio. O relatrio da firma DLA Piper Rudnick Gray Cary chega a explicitar o pedido de que o Governo de Myanmar receba uma obrigao vinculante de alcanar a reconciliao nacional307. Difcil prever qual teria sido o ganho poltico efetivo que a eventual adoo de uma resoluo
305 Vide o segundo pargrafo da segunda pgina da nota, na pgina http://www.aseanmp.org/ docs/resources/AIPMC_Briefing_UNSCSept2005.pdf da internet. 306 Vide o sexto pargrafo da nota, publicada em 20.08.06 na pgina web http:// uscampaignforburma.org/pr/2006-new-united-nations-report-slams-attacks-on-civilians-byburmas-junta-and-suggests-un-security-council-action.html. 307 Vide a pgina 106 de seu relatrio Threat to the Peace: a call for the UN Security Council to act in Burma.
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pelo Conselho exortando reconciliao teria proporcionado no caso em Myanmar ou em que medida esse ganho seria superior ao das formas usuais de presso, seja por gestes do Enviado Especial do SGNU, seja por condenaes do sistema onusiano de direitos humanos. H boas chances de que, isolada como j estava, a junta militar se recusasse a cumprir a resoluo. O apelo das ONGs ao Conselho como fonte de formas mais incisivas de presso, na verdade, deixa transparecer o desejo da incluso de um caso nacional na agenda do Conselho permitir depois que se lance mo de medidas previstas no captulo VII da Carta, ou ao menos que se ameace faz-lo. Aqui novamente questionvel o ganho em eficcia que esse recurso possibilitaria; pelo menos no caso iraquiano, a experincia de aplicao de sanes econmicas abrangentes e, depois, de uso de meios militares mostrou-se fortemente contraproducente do ponto de vista da proteo e promoo dos direitos humanos, como vimos no item 3.1.2.3. De interesse aqui, de toda forma, a constatao de que a eventual frustrao com a eficcia dos procedimentos onusianos regulares de tratamento de casos graves de violaes de direitos humanos pode gerar, entre os rgos de representao da sociedade civil, o anseio de fazer apelo ao Conselho. Essa observao por certo extensvel a outros casos. A terceira manifestao chave provm de um membro permanente do Conselho e tambm teve como motivo a situao dos direitos humanos em Myanmar. Como vimos na Introduo, a proposta norte-americana de resoluo condenatria a Myanmar foi rejeitada em 12 de janeiro de 2007 pelo Conselho em razo do duplo veto de China e Rssia. Questionado pelo jornal The New York Times sobre o porqu da preferncia pelo Conselho em detrimento do CDH para a apresentao do projeto de resoluo, o ento Subsecretrio de Estado para Assuntos Polticos dos EUA, Embaixador Nicholas Burns, declarou que:
ns foramos esse tema na agenda por uma razo. O Conselho de Segurana o nico lugar que pode lidar com direitos humanos308.
Nicholas Burns encarregou-se de justificar-se em seguida, acrescentando que o Conselho de Direitos Humanos seria uma instituio
Vide a ntegra da reportagem na pgina eletrnica http://www.nytimes.com/2007/01/13/world/ asia/13nations.html?_r=2&scp=2&sq=Myanmar%20Security%20Council&st=cse&oref=slogin .
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desacreditada por ter condenado anteriormente Israel, mas no a Coreia do Norte, o Sudo ou mesmo Myanmar. Desdobremos esse seu argumento. Se o problema que os EUA viam no CDH era mesmo o fato de alegadamente ser uma instituio desacreditada, por que ento no decidiram levar o projeto de resoluo considerao de outro rgo, como a Terceira Comisso da Assembleia Geral, um rgo superior ao CDH na hierarquia das Naes Unidas e que, diferentemente do CSNU, possui um mandato claro para a considerao de situaes nacionais de direitos humanos? A resposta mais provvel de Burns seria a de que o histrico de votaes da Terceira Comisso similar ao do CDH. Interrompamos aqui esse dilogo hipottico para considerar o sentido dessa oposio: o que diferencia o CSNU de modo a tornar mais provvel uma votao com resultado que os EUA considerem satisfatrio? A razo mais plausvel a especificidade de sua configurao institucional: um foro de composio reduzida, em que alguns membros contam com mais direitos (i.e., assento permanente, direito de veto) e, em decorrncia, com maior capacidade de influncia do que outros. Ao argumento de Burns subjaz, na verdade, o interesse dos EUA de levar a considerao dos temas de direitos humanos que lhes so mais caros a um foro que lhes seja mais favorvel. Essa observao tambm se estende em princpio a outros membros permanentes que enfrentem problemas semelhantes na AGNU. As trs manifestaes-chave descritas possuem em comum ao menos dois elementos: esto fundadas em interesses permanentes de atores centrais do trabalho do CSNU e convergem todas na preferncia pelo recurso ao Conselho para o tratamento de violaes graves de direitos humanos. Na realidade, os interesses no so autoexcludentes: as posies subjacentes em cada uma das manifestaes acima tratadas podem ser compartilhadas por outros dos grupos mencionados. A solidez dessa convergncia, de toda forma, possivelmente um dos principais motores do processo de ampliao das competncias do Conselho. Na inter-relao entre os interesses desses grupos, no entanto, h uma distino a ser feita: o objetivo primrio da Secretaria e das ONGs dotar as Naes Unidas de maior eficcia, o que no implica necessariamente a expanso de competncias do CSNU. Essa questo ser explorada no item 5.2. Como quer que seja, a expanso das competncias do CSNU fez-se sentir em todas as suas modalidades de atuao. Veremos a seguir as tendncias em cada uma delas.
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5.1. Preveno de conflitos A preveno de conflitos no foi, certo, um tema efetivamente prioritrio na agenda do Conselho ou um dos que mais verificaram progressos na sua prxis desde o ano 2000. Isso no implica dizer que no tenha havido avanos conceituais no debate do CSNU sobre a matria ou mesmo que o Conselho no haja aggiornato seus mtodos de trabalho mediante a considerao progressiva de elementos relativos preveno. O debate foi alimentado no princpio do perodo estudado pelo Secretrio-Geral Kofi Annan, o qual, instigado pelo prprio Conselho, esboou, em relatrio publicado em junho de 2001309, uma viso abrangente de promoo dos esforos de preveno de conflitos no sistema onusiano. A proposta de Annan era fundada no entendimento de que 1) a ao preventiva deve voltar-se soluo das causas estruturais dos conflitos, sejam elas de ordem socioeconmica, cultural, ambiental ou institucional, e 2) o atendimento desse objetivo supe a adoo de medidas de curto e longo prazo nas reas poltica, diplomtica, humanitria, institucional, de direitos humanos e de desenvolvimento. Quase todos os rgos do sistema das Naes Unidas estavam envolvidos em sua proposta, mesmo a Corte Internacional de Justia. No que diz respeito ao Conselho, Annan incentiv-lo-ia a fazer uso mais ativo do envio preventivo de misses de paz (preventive deployment) e a incorporar componentes de consolidao da paz, bem como de desarmamento, desmobilizao e reintegrao, nas operaes de manuteno da paz. Na rea de direitos humanos, Annan reservaria ao Conselho a sugesto de fazer uso pleno das informaes e anlises elaboradas pelos rgos onusianos de DDHH. Vrias de suas sugestes seriam acolhidas pelo menos formalmente pelo CSNU: dois meses mais tarde, pela resoluo 1366, o Conselho reconheceria que o envio preventivo de misses de paz e medidas de desarmamento e de consolidao da paz fazem parte de uma estratgia abrangente de preveno de conflitos; alm disso, de forma mais relevante para esta tese, ainda convidaria o SGNU a transmitir-lhe as informaes colhidas pelo sistema da ONU acerca de violaes graves do direito humanitrio e dos direitos humanos bem como de situaes potenciais de conflito que surjam devido a disputas tnicas, religiosas ou causadas pela pobreza, para que lhe sirvam como um sistema de alerta tempestivo (early warning) da ocorrncia
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Vide o documento A/55/985-S/2001/574, de 07.06.01.
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de conflitos ou ainda como subsdio para a compreenso da evoluo da realidade local de pases j incorporados sua agenda310. O grau de aplicao efetiva dessas propostas pelo Conselho foi dspar: componentes de desarmamento, desmobilizao e reintegrao assim como de consolidao da paz foram em grande medida includos nos mandatos das misses de manuteno da paz; contudo, no houve seguimento, ao menos at o final do perodo estudado, proposta de envio preventivo de misses de paz. Enraizou-se na prtica do Conselho, de toda forma, a prtica de transmisso de informaes na rea de DDHH; os relatrios que o Secretrio-Geral apresentou desde ento sobre a situao em pases especficos tiveram por regra a incluso de captulo especfico ou ao menos de um segmento com informaes sobre o estado dos direitos humanos no local. Essa prtica viu-se fortalecida pelo fato de o mandato das misses de paz ter passado em geral a contemplar componentes de direitos humanos, que igualmente informam de maneira regular sobre a evoluo da situao no terreno. Mesmo nos casos em que uma misso de paz no possui um componente especfico de DDHH (como a UNMIN), tm-se estabelecido laos de cooperao com os escritrios de representao no terreno do Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos que permitem a manuteno do fluxo de informao para o CSNU. De interesse maior para esta tese, o fato de no apenas ter-se estabelecido um fluxo constante de informaes sobre direitos humanos para o Conselho, mas tambm de que isso incentivou a criao ou, conforme o caso, o fortalecimento de canais diretos de dilogo do Conselho com representantes do sistema de direitos humanos. A Alta Comissria para Direitos Humanos Mary Robinson j havia assentado precedente nessa rea nas duas oportunidades em que se dirigiu ao Conselho para tratar do tema da proteo de civis em conflitos armados: em 16 de setembro de 1999 e em 23 de abril de 2001. Aps a aprovao da resoluo 1366, as visitas ao Conselho intensificaram sua frequncia e voltaram-se em geral a temas mais especficos da agenda: o Alto Comissrio interino Bertrand Ramcharan apresentou em 14 de maio de 2004 relatrio sobre a situao em Cte dIvoire e a Alta Comissria Louise Arbour falou ao CSNU em vrias ocasies311.
Vide, respectivamente, o pargrafo preambular 16 e o pargrafo operativo 10 da resoluo 1366, de 30.08.01. 311 A saber, em 16 de fevereiro de 2005, sobre os resultados da Comisso Internacional de Inqurito sobre Darfur; em 30 de julho de 2005, sobre sua prpria visita ao Sudo; e em 31 de maio de 2007, sobre sua visita regio dos Grandes Lagos na frica. Uma quarta interveno
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O impacto das intervenes dos Altos Comissrios nos trabalhos do CSNU difcil de precisar: a visita feita por Mary Robinson ao Conselho em 1999 foi agendada de forma a marcar a adoo da primeira resoluo sobre a proteo a civis em conflitos armados; no h evidncia, contudo, de que as demais participaes dela e dos outros Altos Comissrios tenham impulsionado a adoo de textos especficos pelo CSNU. De toda forma, fato que, depois da aprovao da resoluo de consolidao institucional do CDH em junho de 2007, no se registraram mais visitas de Altos Comissrios ao CSNU; mas seria prematuro deduzir disso que o dilogo dos Altos Comissrios com o Conselho tenha sido interrompido definitivamente. As formas de dilogo no se restringiram participao dos Altos Comissrios para Direitos Humanos em reunies plenrias do CSNU. Bertrand Ramcharan relata que, at 2002, o representante do Alto Comissariado para Direitos Humanos em Nova York concedia briefings mensais ao Presidente do Conselho de Segurana e, ademais, os membros do Conselho valiam-se da frmula Arria (ou seja, da possibilidade de realizar reunies informais de consulta fora das dependncias do CSNU) para encontrar-se com Relatores Especiais da Comisso de Direitos Humanos. Segundo ainda Ramcharan, o Conselho teria sido briefado dessa forma, at ento ao menos pelos Relatores Especiais, sobre a situao dos direitos humanos no Afeganisto, no Burundi, no Iraque e na Repblica Democrtica do Congo, bem como pelo Relator Especial sobre Violncia contra a Mulher312. As Naes Unidas no mantm disposio do pblico um registro atualizado das intervenes de Relatores Especiais de direitos humanos fora do CDH; sabe-se, no entanto, que a prtica de encontros com o CSNU no foi interrompida: em outubro de 2008, por exemplo, o Relator Especial sobre a promoo e proteo dos direitos humanos no combate ao terrorismo, Martin Scheinin, dirigiu-se a dois rgos subsidirios do Conselho313. Outra modalidade de dilogo possibilitada pela frmula Arria foi a que se estabeleceu com organizaes no governamentais. Tampouco h
de Louise Arbour ocorreria em 28 de julho de 2005, quando, contudo, abordou a dimenso de DDHH dos itens da agenda do Conselho de forma genrica. 312 Vide as pginas 84 e 85 de seu livro The Security Council and the Protection of Human Rights. 313 A saber, o Comit sobre as sanes aplicadas pela resoluo 1267 (que compila a lista de membros da Al Qaeda e do Talib submetidos a sanes) e o Comit Antiterrorismo. Vide a nota publicada sobre sua conferncia de imprensa na pgina http://www.un.org/News/briefings/ docs/2008/081022_Scheinin.doc.htm .
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registro pblico das reunies mantidas pelo CSNU com ONGs; Johanna Wechsler comenta que os contatos desse gnero tornaram-se mais frequentes a partir de fins da dcada de 1990 e que o principal formato utilizado para tanto em todo o perodo continuou sendo a frmula Arria314. H, por certo, uma tarefa maior a ser considerada na anlise da preveno de conflitos, tal como proposta pelo Secretrio-Geral Kofi Annan: a soluo das suas causas estruturais e que foi reconhecida pelo prprio CSNU em setembro de 2005, ao afirmar a necessidade de incluir na elaborao de estratgias para a preveno de conflitos a adoo de medidas de promoo da boa governana, da proteo dos direitos humanos e do aperfeioamento dos processos eleitorais315. Esses temas sero tratados no item 5.4 abaixo. 5.2. Estabelecimento da paz Os temas de direitos humanos fazem-se presentes no tratamento das questes relativas ao estabelecimento da paz pelo menos de duas formas distintas. A primeira refere-se aos meios empregados para fortalecer a proteo aos direitos humanos durante a vigncia de um conflito. O Conselho tem assumido um tom crescentemente incisivo nesse campo. Apesar das justificativas empregadas por algumas delegaes, o argumento em favor do uso de meios coercitivos para a promoo dos direitos humanos no encontrou acolhida na prtica do Conselho. No entanto, ele tem reiteradamente ameaado aplicar e por vezes mesmo aplicado sanes a membros das partes em conflito que violarem os DDHH. As resolues temticas desempenham um papel de destaque neste contexto ao inclurem ameaas desse tipo no marco normativo aplicvel a todos os casos constantes da agenda do Conselho. Ao tratar da questo de gnero em junho de 2008, por exemplo, como vimos no item 4.3, o
314 O primeiro contato do Conselho com ONGs teria sido realizado pelo prprio Embaixador Diego Arria, da Venezuela, ento na Presidncia do Conselho, que foi briefado em maro de 1992 pelo chefe da ONG Africa Watch a respeito da situao na Somlia. A abertura desse precedente permitiu que ocorresse um ms depois a primeira reunio de briefing de ONGs com membros do CSNU, na qual um representante da organizao Human Rights Watch informou da situao em Ruanda. Vide, a respeito, as pginas 61 e 62 do artigo Human Rights de Johanna Wechsler no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century. 315 Vide os incisos (d) e (e) do pargrafo operativo 4 da resoluo 1625, de 14.09.05.
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Conselho expressou sua inteno de considerar a aplicao de sanes direcionadas s partes em conflito que cometerem estupro e outras formas de violncia sexual316. O sistema idealizado para o tratamento de questes ligadas aos direitos da criana no contexto de conflitos armados, exposto no item 4.2, mais complexo: o Conselho requer aos Estados que forem partes em conflito envolvendo crianas (e que constem de sua agenda) a elaborao e implementao de planos de ao para suspender o recrutamento e uso de crianas soldado; os referidos planos de ao, bem como os relatrios preparados pelo SGNU a respeito das violaes ao direito internacional cometidas no conflito contra as crianas so objeto de monitoramento por Grupo de Trabalho criado pelo Conselho317. Se as normas substantivas editadas pelo CSNU ou seus requisitos de monitoramento no forem atendidos, o Conselho reserva-se o direito de aplicar sanes tais como proibir a exportao e o fornecimento de armas pequenas e armamentos leves e de outros equipamentos militares e a prestao de assistncia militar s partes envolvidas. De forma literal, o Conselho acenou com a aplicao de sanes dessa natureza s partes que estiverem em violao do direito internacional aplicvel relacionado aos direitos e proteo das crianas em conflito armado318. O Conselho no se limitou a fazer ameaas genricas. Adotou sanes direcionadas contra a Repblica Democrtica do Congo no tocante aos dois conjuntos de questes temticas mencionadas: proibiu as viagens internacionais e congelou os bens dos polticos e militares que recrutarem ou usarem crianas em conflitos armados, assim como dos indivduos que estiverem operando no pas e cometerem srias violaes contra crianas e mulheres319. Ainda que seja o primeiro caso de aplicao de sanes em funo das resolues temticas do Conselho, a RDC no representa o primeiro caso de imposio de sanes por violaes de direitos humanos em geral no perodo estudado. So exemplos de sanes impostas em funo de consideraes de direitos humanos no mbito de processos de estabelecimento da paz as seguintes:
Vide o pargrafo operativo 5 da resoluo 1820, de 19.06.08. Vide as resolues 1539, de 22.04.04, e 1612, de 26.07.05. 318 Vide o pargrafo operativo 9 da resoluo 1612, de 26.07.05. 319 Vide os pargrafos operativos 9, 11 e 13, incisos (d) e (e), da resoluo 1807, de 31.03.08.
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- Em julho de 2004, o CSNU ameaou aplicar sanes adicionais ao Governo do Sudo se os lderes e membros das milcias janjaweed que tivessem incitado ou cometido violaes de direitos humanos no fossem detidos e processados320; essa ameaa viria a ser efetivamente realizada oito meses mais tarde: o Conselho estenderia a proibio de viagens internacionais e o congelamento de bens aos indivduos que cometerem violaes do direito internacional humanitrio ou dos direitos humanos ou outras atrocidades no pas321; - Em novembro de 2004, em uma deciso que pode ser interpretada extensivamente como pertinente s consideraes de direitos humanos, o Conselho decidiu, por meio da resoluo 1572, congelar bens e proibir viagens internacionais de todo aquele que constituir uma ameaa paz e ao processo de reconciliao nacional em Cte dIvoire. Em outubro de 2008, com a resoluo 1842, o Conselho explicitaria sua disposio de sancionar os responsveis por srias violaes dos DDHH e do DIH no pas; e - Em novembro de 2008, da mesma forma, o Conselho, pela resoluo 1844, proibiu viagens internacionais e congelou bens a quem se engajar em atos que ameacem a paz, a segurana e a estabilidade na Somlia, ou obstruir a entrega de assistncia humanitria. A segunda rea na qual os temas de direitos humanos incidem sobre os trabalhos do CSNU no tocante ao estabelecimento da paz so as negociaes de paz. Tambm aqui as resolues temticas do CSNU exercem um papel de destaque, na medida em que estipulam diversas obrigaes de carter geral para as partes nos processos de negociao de paz. No campo dos direitos das crianas, duas resolues do Conselho estabeleceram a norma de que a proteo e o bem-estar da criana devem ser levados em considerao quando da elaborao de acordos de paz322. O Conselho, com o tempo, definiria obrigaes de carter mais pontual, como a referente incluso de dispositivos de proteo nos captulos dos acordos de paz relativos ao desarmamento, desmobilizao e reintegrao
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Vide o pargrafo operativo 6 da resoluo 1556, de 30.07.04. Vide o inciso (c) do pargrafo operativo 3 da resoluo 1591, de 29.03.05. Vide as resolues 1261, de 30.08.99, e 1612, de 26.07.05
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das crianas soldado323. Outro exemplo a necessidade, reconhecida pelo Conselho, de excluir de eventuais clusulas de anistia, onde for factvel, os crimes de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra cometidos contra as crianas324. Consideraes semelhantes foram feitas pelo Conselho no campo das questes de gnero. A resoluo 1325, principal referncia normativa do Conselho nessa matria, apelava especificamente para que os atores envolvidos em negociaes de paz adotassem uma perspectiva de gnero, que se traduzisse em atendimento s necessidades especiais de mulheres e meninas durante os processos de repatriao, reassentamento, reabilitao e reintegrao e na adoo de outras medidas que garantissem a proteo de seus direitos humanos. No mesmo texto, o Conselho acrescentava meno necessidade de excluir das clusulas de anistia, onde for factvel, os crimes de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra relativos violncia sexual e outras formas de violncia cometidas contra mulheres e meninas325. Essas solicitaes do Conselho no tinham carter puramente exortatrio. Ao menos no que diz respeito s crianas em conflitos armados, o Conselho aventa a possibilidade de aplicar as sanes direcionadas de que trata a resoluo 1612 em casos de descumprimento de suas demandas substantivas, o que inclui as referentes aos processos de negociao de paz. O uso reiterado da expresso onde for factvel, de toda forma, evidencia a ambiguidade que vivia o Conselho quanto s negociaes de paz e, de forma mais ampla, relao entre as consideraes de justia e de paz. Ainda que enfatizasse a importncia de processar penalmente os responsveis por violaes de direitos humanos326, o Conselho sempre manteve aberta a opo de subordinar as consideraes de justia s da poltica quando considerasse essas ltimas mais favorveis para o estabelecimento da paz. Exemplo evidente da ambiguidade do Conselho no campo das negociaes de paz o caso de Serra Leoa (vide o item
Vide o pargrafo operativo 11 da resoluo 1314, de 11.08.00. Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1314, de 11.08.00. 325 Vide, respectivamente, os incisos (a) e (c) do PO 8 e o PO 11 da resoluo 1325, de 31.08.00. 326 Recorde-se, por exemplo, que o pargrafo operativo 15 da resoluo 1355, de 15.06.01, afirmava taxativamente que os culpados [pelas violaes de direitos humanos na Repblica Democrtica do Congo] sero responsabilizados, sem indicar quem se encarregaria dessa tarefa ou como a executaria.
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3.1.2.4). O ponto de partida da anlise da considerao do tema pelo CSNU a resoluo 1231, de maro de 1998, que apelava s autoridades cabveis para investigar todas as alegaes de violaes com vistas a levar os culpados Justia; no ano seguinte, o CSNU seria levado a esposar a posio oposta, ao saudar a assinatura do Acordo de Lom (que concedia perdo absoluto e cancelamento de pena a todos os combatentes das milcias armadas) e mesmo instar as partes a implementarem-no plenamente327. Quase em um movimento pendular, o Conselho, em ateno evoluo da situao no terreno, acolheria a carta do Presidente Kabbah de junho de 2000 que declarava superado o Acordo de Lom em vista do seu alegado descumprimento pela RUF e aprovaria a proposta de constituio de tribunal especial para Serra Leoa com competncia para julgar inclusive as violaes que haviam sido objeto de perdo328. 5.3. Manuteno da paz A primeira indicao da interpenetrao dos temas de direitos humanos e de manuteno da paz o fato de que, dos 14 pases analisados em cujas situaes nacionais o CSNU considerava questes de DDHH, treze receberam misses de paz no perodo estudado (a exceo foi a Somlia). Em 11 dos 13 casos, foram includas expressamente tarefas da rea de direitos humanos nos mandatos das misses; nos 2 restantes, a Secretaria interpretou-os de forma a abrang-las329. As misses enviadas a esses 13 pases, no entanto, apresentavam naturezas marcadamente distintas. Algumas eram misses de paz no sentido clssico (com componente militar)330; outras eram misses polticas especiais (misses de superviso e assistncia que no dispem de componente militar)331. H casos, como o de Serra Leoa, em que misses de paz e misses polticas especiais revezaram-se no tempo no mesmo pas; em outros, como no Timor Leste, duas misses de paz da ONU chegaram a sobrepor-se.
Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1260, de 20.08.99. Vide os pargrafos operativos 1 e 2 da resoluo 1315, de 14.08.00. 329 Foi o caso, recorde-se, de Gergia e Nepal. 330 So exemplos a UNOCI, a MINUSTAH, a UNMIL, a MONUC, a UNOMSIL, a UNAMID e a UNTAET. 331 Nesse grupo incluem-se a UNAMA, o BINUB, a MINURCAT, a UNOMIG, a UNAMI, o UNOL, a UNMIN, a UNIOSIL e a UNAMET. Algumas dessas misses, como a UNAMA, a MINURCAT e a UNAMI, conviviam paralelamente, recorde-se, com foras militares multinacionais autorizadas pelo Conselho.
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De maior interesse para o objeto desta tese, a distino a ser feita entre as misses conforme o grau de penetrao dos temas de direitos humanos nos seus respectivos mandatos. Uma rpida anlise comparativa evidencia que a incorporao dos temas de direitos humanos tornou-se, na prtica, uma regra e chegou a perfazer o perfil da atuao do CSNU no perodo histrico em estudo. Michael Matheson chega a elaborar uma taxonomia das misses de manuteno da paz, dividindo-as em trs categorias332: - misses de primeira gerao: atuam primordialmente em conflitos interestatais, voltando-se a desencorajar a retomada das hostilidades. Entre suas tarefas, listavam-se patrulhar fronteiras ou linhas de cessar-fogo, prestar assistncia humanitria e monitorar a implementao dos acordos de paz. A nica misso que foi concebida originalmente com essas caractersticas e que atuou no perodo estudado a UNOMIG, na Gergia, que, porm, teve suas competncias ampliadas com o tempo a fim de incorporar o tratamento da situao de refugiados; - misses de segunda gerao: atuam fundamentalmente em conflitos intraestatais e incluem em seu mandato o tratamento de causas profundas do conflito, sejam de natureza poltica, econmica ou humanitria. Enquadram-se nesta categoria as misses enviadas a 11 dos 14 pases analisados; e - misses de terceira gerao: caracterizam-se por as Naes Unidas assumirem, por meio da misso, a maioria das funes de governo do territrio em questo, at as instituies locais estarem capazes de retomar o controle do pas. o caso tipicamente da UNTAET, no Timor Leste. Michael Matheson acrescenta a essa lista o caso de Kossovo. Nos termos como definidos supra, as misses de diferentes geraes podem coexistir no tempo, o que de fato ocorreu em diversos momentos da histria. A maneira como est consolidada na prtica do CSNU a incorporao de elementos relativos s causas profundas do conflito no mandato das misses de paz, no entanto, fez Paulo Roberto Campos
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Vide as pginas 106 a 119 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making on conflict and post conflict issues after the cold war.
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Tarrisse da Fontoura dividir a histria das misses de paz em duas eras: aquela em que preponderaram as de primeira gerao encerrar-se-ia em 1987 e daria lugar a uma poca marcada, sobretudo, por misses multidisciplinares e que teria durado pelo menos at o trmino do perodo estudado333. O cotejamento das atividades levadas a cabo pelo CSNU na rea de direitos humanos demonstra ter-se desenvolvido durante o perodo estudado um conjunto quase padro de medidas a serem aplicadas a cada caso nacional que entrasse em sua agenda. A configurao dos mandatos das misses de segunda gerao evidencia que o Conselho se dispunha a tratar como questo prioritria a consolidao ou construo do estado de direito nos pases afetados por conflito armado e que contava para esse esforo com um nmero limitado e preestabelecido de instrumentos para a prestao de assistncia. So as seguintes as medidas de uso mais frequente nos mandatos das misses: - monitoramento das violaes de direitos humanos, em particular das cometidas contra grupos vulnerveis como mulheres e crianas. Presente no mandato de misses no Afeganisto, no Chade, em Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa e no Sudo; - apoio aos esforos de combate impunidade. Presente no Burundi, em Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Repblica Democrtica do Congo e no Sudo; - reforma do sistema judicirio. Presente em misses no Afeganisto, no Burundi, no Chade, na Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa, no Sudo e no Timor Leste; - reforma do sistema correcional. Presente no Afeganisto, no Burundi, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo e em Serra Leoa; - reforma da polcia. Presente no Burundi, na Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa, no Sudo e no Timor Leste;
Vide as pginas 99 e 100 de seu livro O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas.
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- reforma do sistema eleitoral. Presente no Afeganisto, na Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Libria, no Nepal, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa e no Timor Leste; - fortalecimento das instituies nacionais e promoo da governana democrtica. Presente no Burundi, no Chade, no Haiti, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa, no Sudo e no Timor Leste; e - promoo da liberdade de imprensa. Presente no Burundi, no Iraque, na Libria, em Serra Leoa e no Timor Leste. Outras medidas empregadas com menor frequncia, mas no menos vinculadas ao objetivo de construo do estado de direito, so reforma das Foras Armadas e fortalecimento das organizaes de representao da sociedade civil. Chama ateno a importncia atribuda reforma do Poder Judicirio: fez parte do mandato de misses em todos os 11 pases. Os dois outros itens mais recorrentes so o monitoramento das violaes de direitos humanos e a reforma do sistema eleitoral, cada um deles tendo sido tratado em nove pases. Dos 11 pases que receberam misses de segunda gerao no perodo estudado, dez so Estados de menor desenvolvimento relativo, tal como listados pelo Escritrio do Alto Representante das Naes Unidas para Pases de Menor Desenvolvimento Relativo334. O nico no includo o Iraque. Se considerarmos a precariedade histrica das estruturas institucionais desses pases, mais a situao econmica e social do Iraque aps duas guerras e anos de sanes econmicas abrangentes, no difcil concluir que qualquer forma de assistncia que for prestada aos 11 pases que receberam misses multidisciplinares ter um impacto positivo para a sua estabilizao. Tambm inegvel que o fortalecimento das estruturas institucionais e o fomento do respeito aos direitos humanos podem representar contribuies significativas para a promoo da paz, ao facilitar, respectivamente, a retomada do controle do territrio pelo Governo e a reduo das tenses inerentes a sociedades em que se verificam violaes graves de DDHH.
334 So eles Afeganisto, Burundi, Chade, Haiti, Libria, Nepal, Repblica Democrtica do Congo, Serra Leoa, Sudo e Timor Leste. Vide a ntegra da lista de pases de menor desenvolvimento relativo na pgina http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/list.htm da internet.
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certo tambm, entretanto, que o objetivo de construo do estado de direito no corresponde sempre s principais carncias histricas de cada sociedade, nem s causas profundas especficas dos conflitos em tela ou ainda s demandas de cada Governo envolvido. Vimos, por exemplo, que parte significativa da assistncia prestada pela MINURCAT e pela UNOCI no condiz com as razes pelas quais o Chade e Cte dIvoire foram includos na agenda (vide os itens 3.2.1 e 3.1.1.2, respectivamente) e que vrias carncias profundas do Haiti e da Libria foram tocadas apenas marginalmente pela MINUSTAH e pela UNMIL (vide os itens 3.1.2.2 e 3.1.1.3). Parece haver no CSNU um dficit de sensibilidade para com os pases cuja situao de direitos humanos est em questo, a qual se reflete na manuteno de uma agenda fundamentalmente preestabelecida de assistncia. Um dado central para a compreenso do funcionamento da assistncia prestada pelo CSNU a relativa independncia de que goza a Secretaria para a implementao do mandato das misses. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura recorda que o Secretrio-Geral deve, aps a aprovao da operao [de paz], manter o Conselho a par da evoluo dos eventos no terreno, mediante a apresentao de relatrios peridicos, de cujo exame podero resultar novas instrues 335. Ora, tanto o mandato original quanto as eventuais novas instrues so redigidos com formulaes normalmente genricas; na prtica, as novas instrues, quando dadas, referem-se mais frequentemente aceitao ou no de recomendaes de cursos de ao feitas pela Secretaria. Isso quer dizer que, durante a vigncia da misso e na ausncia de nova instruo em contrrio, cabe Secretaria determinar a maioria das aes especficas a serem tomadas para a implementao dos mandatos. A relativa independncia da Secretaria, no entanto, no reduz a importncia dos termos em que definido o mandato da misso, uma vez que determinam o marco da cooperao a ser prestada e assim direcionam as atividades das agncias e dos rgos onusianos que se envolverem no pas em questo. Exemplo da capacidade de influncia do Conselho na conformao da atuao desses rgos o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Das cinco reas consideradas prioritrias pelo PNUD, ao menos duas convergem com as medidas de assistncia
Vide a pgina 112 de seu livro O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas.
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solicitadas pelo CSNU nas misses de segunda gerao: governana democrtica, e preveno e recuperao de crises336. Das medidas priorizadas pelo Conselho para a construo do estado de direito, uma merece ateno mais detalhada: o combate impunidade. Essa foi, por certo, a rea de maior ativismo do CSNU no que diz respeito manuteno da paz. De uma parte, foi provavelmente nela que o Conselho tomou o maior nmero de medidas de grande impacto na promoo dos direitos humanos, como ao incentivar a constituio de Comisses de Verdade e Reconciliao na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa e no Sudo; ao instruir o SGNU a negociar a constituio de uma Corte Especial para Serra Leoa; e ao remeter ao Tribunal Penal Internacional o caso do Sudo. De outra parte, foi tambm nela que deu suas instrues mais pontuais e, at certo ponto, incomuns. H exemplos disso na interlocuo tanto com os Governos337 quanto com a Secretaria338. Contudo, o elevado grau de ativismo nessa rea foi acompanhado, aqui como tambm na rea de estabelecimento da paz (vide o item 5.2), por um nmero significativo de inconsistncias nos posicionamentos do Conselho. No sempre, mas com alguma frequncia, as consideraes relativas promoo da justia no que se refere manuteno da paz foram colocadas em segundo plano quando concorriam com interesses de potncias. Ainda que as consideraes de ordem poltica sejam parte central de qualquer equao para a restaurao e manuteno da paz e que a realizao da justia, se levada ao extremo, tenha o efeito em alguns contextos de adiar a paz, a verdade que o Conselho em diversos momentos foi inconsistente por no procurar realizar plenamente os objetivos que ele mesmo havia assumido de pblico, como:
Vrias das atividades temticas do PNUD no campo da governana vo ao encontro dos temas de maior destaque para o CSNU no mbito dos esforos de construo do estado de direito, como o apoio ao desenvolvimento do Legislativo e do Judicirio e s reformas administrativa e do sistema eleitoral. Entre as suas atividades relativas recuperao de crises, destacam-se tambm as atinentes ao estado de direito e ao fortalecimento do Estado. 337 Vide a solicitao para o Governo sudans entregar Misso Africana no Sudo o nome dos milicianos janjaweed presos por violaes de direitos humanos (resoluo 1564, de 18.09.04) e o pedido para o Governo da RDC estabelecer um sistema de seleo que exclusse da lista de candidatos a cargos oficiais aqueles que tivessem cometido violaes dos DDHH ou do direito internacional humanitrio (resoluo 1468, de 20.03.03). 338 Como ao instruir diretamente o perito independente da CDH sobre a situao no Sudo para cooperar com Cartum na investigao independente das violaes de direitos humanos (vide a resoluo 1556, de 30.07.04).
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- ao cobrar rigor na apurao das violaes de direitos humanos perpetradas pelo Governo de Saddam Hussein e no das cometidas pela coalizo no Iraque; - ao reduzir o grau de interesse pela dimenso de direitos humanos do conflito em Darfur quando se apurou que as violaes l cometidas configuravam crimes contra a humanidade, mas no um caso de genocdio; - ao apoiar os trabalhos da Corte Especial para Serra Leoa, mas recusando-se, numa primeira fase, a assumir seus custos mediante sua incluso no oramento regular das Naes Unidas (o que acabaria por manter os nveis efetivos de financiamento em valores inferiores ao mnimo necessrio para o funcionamento adequado da Corte); - e ainda ao demandar que os culpados pelas violaes graves de direitos humanos cometidas em Timor Leste em 1999 fossem responsabilizados, mas negando-se a constituir um Tribunal Internacional para julg-las e solicitando que as milcias pr-Indonsia que eram acusadas fossem processadas pelo Governo da Indonsia. 5.4. Consolidao da paz A Cpula Mundial de 2005 definiu a consolidao da paz como a atividade de atender as necessidades especiais de pases que emergem de conflito em direo recuperao, reintegrao e reconstruo e assistilos no estabelecimento das bases para o desenvolvimento sustentvel339 e criou um mecanismo institucional especfico para trat-la: a Comisso para Consolidao da Paz (CCP). Ateno redao escolhida: pases que emergem de conflitos no so necessariamente aqueles em que o conflito esteja resolvido ou declarado encerrado h uma gama de situaes possveis que podem enquadrar-se nessa expresso. Na verdade, o elemento definidor de uma atividade de consolidao da paz o seu objetivo de promover a recuperao do pas no longo prazo mediante o tratamento das causas profundas do conflito; para esse gnero de atividade, naturalmente, no deveria haver limites temporais a priori.
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Vide o pargrafo 97 do Documento Final da Cpula Mundial de 2005 no documento A/RES/60/1, de 24.10.05.
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Se visualizarmos a administrao de um conflito como um continuum de aes que comea com os esforos de preveno, as atividades de consolidao da paz poderiam ter incio a rigor em qualquer momento da vigncia do conflito em que o Estado ou os Estados em tela j estivessem em condio de enfrentar suas causas profundas; ou seja, poderiam em tese ser executadas logo em seguida ou at mesmo simultaneamente s aes de estabelecimento da paz. Gilda Santos Neves oferece parmetros mais estritos para o entendimento da consolidao da paz ao defini-la como os esforos voltados a eliminar a lacuna existente entre o exerccio da manuteno da paz stricto sensu (esforo majoritariamente militar) e a autossuficincia de governos nacionais em manter a estabilidade interna340. Mesmo essa interpretao indica a existncia de uma zona cinzenta: as atividades de consolidao da paz poderiam pelo menos coexistir com as de manuteno da paz lato sensu (i.e., atividades no militares de assistncia). A ambiguidade dessa definio, de certa maneira, vem a favor do mandato da CCP, na medida em que lhe permite tratar de situaes nacionais que esto sendo consideradas simultaneamente no CSNU como de manuteno da paz: o caso hoje de Burundi e Serra Leoa. A ambiguidade joga tambm, em princpio, a favor do Conselho: se a consolidao da paz uma atividade que se leva a cabo em pases que podem reincidir em conflito, a competncia primria que a Carta lhe d para a manuteno da paz internacional faz com que sua autoridade estenda-se naturalmente a essa rea tambm. O Conselho definitivamente valeu-se dessa faculdade durante o perodo estudado, ainda que no a invocasse pelo nome. Em alguns momentos, utilizou-a em esquemas relativamente abrangentes: algumas das misses de paz criadas ao longo do perodo estudado serviriam precipuamente como prestadoras de assistncia s instituies nacionais em momento posterior ao trmino das hostilidades, o que dava ao seu trabalho uma ntida dimenso de consolidao da paz. Cite-se, nesse contexto, o BINUB, no Burundi, a UNIOSIL, em Serra Leoa, e a UNOTIL e a UNMIT, em Timor Leste. Em outros, o CSNU tomou decises pontuais; por exemplo, instou os Estados em diversas oportunidades a tomarem medidas na rea de direitos
Vide a pgina 86 do artigo O Brasil e a criao da Comisso para Consolidao da Paz no livro O Brasil e a ONU.
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humanos que surtiriam efeito somente no longo prazo, como ao encorajar o estabelecimento de planos nacionais de direitos humanos e a criao de instituies nacionais de direitos humanos assim procedeu com Burundi, Iraque e Serra Leoa341. Chegou mesmo a encorajar a continuao dos esforos da CCP, sobretudo quanto ao levantamento de recursos para a execuo de projetos, enquanto mantinha a tarefa de monitorar a evoluo da situao no terreno por meio de misses de paz assim fez com Burundi e Serra Leoa em 2008. De maior interesse para esta tese, o fato de que diversas das medidas utilizadas para a construo do estado de direito no mbito de misses de manuteno da paz se voltam tambm a suprir carncias histricas dos Estados. Esse , com certeza, o caso das referentes ao fortalecimento das instituies nacionais e s reformas do sistema judicirio, da polcia, do sistema correcional e do sistema eleitoral. A metfora da zona cinzenta particularmente til para descrever as dificuldades em classificar essas medidas como sendo de consolidao ou de manuteno da paz. Por definio, atividades de consolidao da paz destinam-se a eliminar as causas profundas dos conflitos, impedindo a sua reincidncia no longo prazo; por contraste, pode afirmar-se que as de manuteno da paz se voltam a eliminar as causas mais imediatas do conflito, evitando a sua reincidncia no curto e mdio prazo. Entretanto, a distino entre causas imediatas e profundas de um conflito ou ainda entre objetivos de mdio e de longo prazo no sempre clara na anlise de casos especficos. Qual o grau de profundidade, por exemplo, que a reforma do sistema eleitoral de um pas deve ter para ser considerada uma atividade apenas de manuteno da paz? Ou quais so as deficincias do sistema correcional que podem levar reincidncia do conflito somente no longo prazo? Respostas a essas questes somente podem ser dadas luz das circunstncias de cada situao nacional especfica, o que ilustra o quanto as atividades do Conselho relativas a DDHH na rea de manuteno da paz podem confundir-se com as de consolidao da paz. Essa lista de medidas no deve fazer pensar, no entanto, que o Conselho tenha mantido uma postura de ativismo em matria de
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Em termos de questes pontuais, o Conselho chegaria ao detalhe de encorajar Serra Leoa a adotar medidas de melhoria da administrao fiscal e de combate corrupo, e a criar um marco geral que incentivasse o investimento privado. Vide o PO 1, inciso (a), numerais (i) e (iv), da resoluo 1620, de 31.08.05.
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consolidao da paz. Sua tendncia histrica, pelo contrrio, a de procurar minimizar o tratamento desses temas, em grande parte devido ao custo que associado s iniciativas de prestao de assistncia342. Uma prova do carter restritivo que d ao tema a sua manifesta preferncia por temas relativos a direitos civis e polticos e a correspondente negligncia promoo dos direitos econmicos, sociais e culturais. Essa observao assume importncia particular no caso da consolidao da paz em vista de que muitas das causas profundas de conflito se remetem em ltima instncia s questes da pobreza e do desenvolvimento econmico. Dos 14 pases estudados nesta tese, porm, o nico pas no qual o Conselho assumiu de forma clara o tratamento de temas de desenvolvimento foi o Haiti, onde se destacaram os projetos de rpido impacto levados a cabo pela MINUSTAH343. Suas iniciativas nessa rea, como vimos no item 3.1.2.2, foram de alcance e resultados limitados. De toda forma, h presses no interior do Conselho para que amplie sua participao na rea de desenvolvimento; isso ilustrado pelo Grupo de Trabalho sobre crianas e conflitos armados (vide o item 4.2), o qual, ao avaliar relatrios sobre situaes nacionais, incluiu em suas recomendaes ao CSNU pedidos para que as Naes Unidas continuem a contribuir para o fortalecimento do sistema educacional e de sade do Nepal e para a implementao de projetos de reduo da pobreza no Chade. Se, em alguns aspectos, o Conselho faz de menos, em outros talvez faa demais. Uma questo que assume relevncia poltica o horizonte temporal das medidas encomendadas pelo Conselho e o seu impacto na determinao dos limites da atuao legtima do CSNU. Retomemos a definio de Gilda Santos Neves. Dela depreende-se que o limite temporal mximo para a aplicao dessas medidas pelo Conselho, sejam elas consideradas como de manuteno ou de consolidao da paz, o momento em que os governos nacionais se mostram autossuficientes para manter a estabilidade interna (quando presumivelmente j no h
Segundo Gilda Santos Neves, as operaes de manuteno da paz so tipicamente financiadas pela totalidade dos pases membros da ONU, mas com participao superior dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana. Aos P-5 (Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Rssia e China) interessa sempre encerrar rapidamente o captulo manuteno da paz e transferir a conta para o sistema de contribuies voluntrias que sustenta as agncias de desenvolvimento. Vide a pgina 87 do seu artigo O Brasil e a criao da Comisso para Consolidao da Paz no livro O Brasil e a ONU. 343 Outra exceo, mais recente, so os mil microprojetos anunciados em Cte dIvoire para facilitar a reinsero de ex-combatentes, mencionados no caput do captulo 5, supra.
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ameaa paz envolvida). Isso implica que , em princpio, ilegtima a adoo de medidas cuja execuo ultrapassaria ou seria razovel supor que ultrapassaria em muito o perodo necessrio para a recuperao do Estado. Ressalve-se que as Naes Unidas em seu conjunto mantm a faculdade de cooperarem com seus Estados-membros em temas de interesse quando considerarem conveniente, sem limitaes temporais preestabelecidas; o que se coloca em questo aqui so os limites para a atuao especificamente do CSNU. A eventual consolidao de precedentes pelos quais o Conselho continuasse a demandar de Estados especficos o cumprimento de tarefas mesmo depois de terem alcanado estabilidade interna equivaleria a reconhecer-lhe o poder de manter situaes nacionais indefinidamente em sua agenda, estabelecendo na prtica um sistema informal de tutela sobre pases soberanos. A primeira questo que se impe determinar quais critrios definem se e quando um objetivo na rea de consolidao da paz foi ou no alcanado, ou ainda quanto falta por alcanar. Tarefas frequentemente incorporadas ao mandato de misses de paz como as de
assistir o Governo de Serra Leoa no fortalecimento da capacidade das instituies do Estado para continuar a tratar das causas profundas do conflito, fornecer servios bsicos e acelerar o cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio por meio da reduo da pobreza e do crescimento econmico sustentvel344, assistir o Governo Transitrio (...) na re-estruturao e na reforma da Polcia Nacional Haitiana, de maneira consistente com os padres de policiamento democrtico345, ou apoiar o fortalecimento da sociedade civil346
so passveis de serem interpretadas de maneira a que sua execuo se prolongue indefinidamente e, com elas, as respectivas misses de paz cujos mandatos as abrangem. Para alm da interpretao do mandato das misses de paz, h outros precedentes. Alguns so manifestaes do prprio Conselho e chamam a ateno porque incluem nas atividades de consolidao da
Consta do mandato da UNIOSIL, no PO 1, inciso (a), numeral (i), da resoluo 1620, de 31.08.05. 345 Consta do mandato da MINUSTAH, no PO 7, numeral I, inciso b, da resoluo 1542, de 30.04.04. 346 Consta do mandato da MONUC, no PO 3, inciso (b), da resoluo 1756, de 15.05.07.
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paz temas que se enrazam na formao histrica das sociedades em questo e cujo tratamento tende, portanto, a ser de longussimo prazo: exemplo disso uma declarao presidencial de outubro de 2002, que solicita sejam includos na lista dos problemas que as mulheres enfrentam em situaes ps-conflito os relativos falta de terra, de direitos de propriedade e de acesso e controle sobre os recursos econmicos347. Outros so contribuies da Secretaria que apontam para a incorporao s atribuies do CSNU do acompanhamento permanente de atividades regulares do sistema onusiano; cite-se aqui o plano de ao elaborado pelo SGNU com vistas a fortalecer a implementao da resoluo 1325 (vide o item 4.3), por intermdio do qual o CSNU passaria a monitorar a execuo de projetos das agncias especializadas na rea de gnero, como as iniciativas do HABITAT para facilitar a criao de microempresas e da OMS para ampliar o acesso das mulheres a servios de sade. Reproduz-se aqui, e com especial importncia, um dilema verificado em outras modalidades de atuao do Conselho: a ONU recebe demandas legtimas de cooperao de longo prazo na rea de consolidao da paz, mas o rgo mais adequado para atend-las outro, a saber, a Comisso para Consolidao da Paz. A Secretaria e mesmo diversos Estados-membros, no entanto, privilegiam o seu tratamento pelo CSNU, a despeito das limitaes da ateno que oferece, porque continua sendo o rgo com maior capacidade de mobilizao de recursos no sistema das Naes Unidas. Evidncia disso o fato de o Haiti e o Timor Leste no quererem ser includos na agenda da CCP, por medo de serem afastados da considerao do CSNU e assim perderem o apoio prestado pelas misses de paz enviadas a seus pases.
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Vide o pargrafo 8 da Declarao constante no documento S/PRST/2002/32, de 31.10.02.
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Captulo 6 Repercusses para a Poltica Externa Brasileira
As tendncias descritas no apenas so de interesse para a compreenso da evoluo do sistema de segurana coletiva das Naes Unidas: tm, em muitos casos, uma repercusso sistmica no funcionamento da Organizao e, de modo especial, no direcionamento da sua atuao no que tange aos direitos humanos. No parece exagero afirmar que, se excetuarmos os novos instrumentos de direitos humanos aprovados pela AGNU no perodo348, as aes levadas a cabo pela ONU na rea de DDHH entre os anos de 2000 e 2008 que tiveram impacto mais frequentemente ou de maneira mais intensa na vida de vtimas de violaes no provieram da Assembleia Geral, do ECOSOC, da Comisso de Direitos Humanos (ou do Conselho que a sucedeu) nem dos rgos de monitoramento de tratados, mas sim do Conselho de Segurana. Afinal, do CSNU o crdito, entre outros, pelos servios prestados por numerosas misses de paz em 13 pases (em particular para a consolidao do estado de direito), pela remessa do caso do Sudo ao Tribunal Penal Internacional e pela criao da Comisso de Verdade e Reconciliao e da Corte Especial para Serra Leoa, alm do impulso que
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A saber, a Conveno Internacional para a Proteo de todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forado e a Conveno dos Direitos das Pessoas com Deficincias, ambas de 2006, e os Protocolos Opcionais Conveno dos Direitos da Criana, de 2000, Conveno contra a Tortura, de 2002, Conveno dos Direitos das Pessoas com Deficincias, de 2006, e ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 2008.
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deu ao tratamento das questes de gnero e das relativas aos direitos das crianas no sistema onusiano. O ativismo do CSNU nessa rea, ainda que tenha inegavelmente apresentado resultados positivos em termos de promoo e proteo dos direitos humanos (os quais retroalimentaram o processo de expanso das suas competncias), tambm demonstrou ter limitaes e falhas graves, com potenciais efeitos distorcivos para o futuro da ONU e dos esforos globais de defesa dos DDHH. O operador diplomtico brasileiro v-se assim com a obrigao de buscar, em conjunto com o resto da comunidade internacional, maneiras de corrigir as distores encontradas no CSNU que no impliquem o comprometimento do grau de efetividade das Naes Unidas em temas de direitos humanos. Ainda que esses desafios sejam relativamente recentes do ponto de vista histrico, antecedem em muito o perodo estudado e j foram tratados, direta ou indiretamente, em diversos momentos da participao brasileira no Conselho. A fim de melhor compreender as questes cuja soluo permanece em aberto na atualidade, analisaremos a seguir o histrico recente do posicionamento do Brasil a respeito. 6.1. Posicionamento do Brasil O Brasil participou ativamente dos trabalhos do Conselho ao longo de todo o perodo estudado; nos anos em que o pas no foi membro do CSNU, participou de debates abertos, tanto temticos como sobre a situao em pases especficos, e, em duas oportunidades em 2008, foi convidado a informar dos resultados da configurao de Guin-Bissau da Comisso para Construo da Paz, configurao essa presidida pela Representante Permanente junto s Naes Unidas, Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti. O momento em que o pas mais teve oportunidade para pronunciar-se sobre temas de direitos humanos contidos na agenda do CSNU, contudo, foram os dois ltimos binios em que ocupou assento no permanente: 1998-9 e 2004-5. A anlise a seguir fundamenta-se nas intervenes feitas em plenrio nesses dois interregnos pelos Representantes Permanentes do Brasil, titulares ou alternos, e no cotejo com os respectivos contextos em que foram realizadas. Os fundamentos da posio brasileira mantiveram-se inalterados ao longo do perodo estudado: o Brasil consistentemente (1) desfavoreceu o recurso aos meios coercitivos previstos no Captulo VII da Carta para o
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repercusses para a poltica externa brasileira
tratamento de questes de direitos humanos e de assistncia humanitria e (2) incentivou a cooperao do Conselho com a Assembleia Geral e o ECOSOC para o tratamento das causas socioeconmicas dos conflitos. O detalhe do discurso brasileiro foi moldado de maneiras distintas com o tempo, em boa medida em reao seja evoluo do trabalho da CSNU nessa rea, seja s circunstncias polticas da poca. Os dois binios marcaram, por certo, fases distintas de tratamento do tema; a manuteno dos princpios de atuao, de toda forma, possibilitou que a transio entre elas possa ser descrita mais como uma atualizao do que como um rompimento. Em 1998 e 1999, a nfase do discurso brasileiro recaa sobre o conceito de responsabilidade coletiva. O ento Representante Permanente Celso Amorim lanou-o expressamente no debate em plenrio em setembro de 1998 e caracterizou-o como a obrigao da comunidade internacional de atender s necessidades dos refugiados e de outras vtimas de conflito, valendo-se de meios diplomticos no coercitivos para garantir o acesso assistncia humanitria349. A dissociao que ele propunha entre os conceitos de responsabilidade coletiva e de segurana coletiva tinha o propsito declarado de afastar a possibilidade de recurso automtico s medidas previstas no Captulo VII da Carta quando da ocorrncia de crises humanitrias. Essa interveno fazia-se como contraponto s postulaes de Governos que ento favoreciam o uso da fora para lidar com casos de violaes macias dos direitos humanos. Dois elementos compem o quadro histrico em que esse debate teve lugar. Primeiro, desenrolava-se paralelamente o conflito entre militares srvios e paramilitares de origem albanesa no Kossovo, o qual alimentava a considerao de propostas de ao militar unilateral (ou, ao menos, no autorizada pela Carta) por prever-se que o tradicional apoio russo Srvia levaria paralisia do CSNU na considerao do envio de foras regio; o conflito culminaria com a interveno da OTAN ilegal perante o direito internacional entre maro e junho de 1999. Um elemento da poltica interna onusiana que complementava o quadro era o fato de que a discusso sobre questes
O conceito de responsabilidade coletiva data pelo menos de 1992, quando Strobe Talbott fez-lhe meno em seu artigo Post-Victory Blues, no volume 71, n 1, da revista Foreign Affairs. Vide o discurso do Embaixador Celso Amorim sobre proteo da assistncia humanitria a refugiados e outras pessoas em situaes de conflito, proferido em 29.09.98, na pgina 271 do livro O Brasil no Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999.
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temticas especficas a direitos humanos tinha sido incorporada havia somente trs meses na agenda do Conselho, por meio da aprovao de declarao presidencial sobre crianas e conflitos armados, e a insipincia de seu tratamento deixava no ar dvidas sobre os rumos que a discusso a respeito assumiria no futuro, bem como sobre o impacto efetivo que poderia vir a ter. O Brasil no descartava de todo apoiar o uso da fora em situaes de crise humanitria; preferia, no entanto, limit-la aos casos que chegassem a constituir uma ameaa ou uma violao paz e segurana internacionais. As razes para a restrio do apelo fora militar seguiam duas linhas de considerao. Uma dizia respeito eficcia da prpria ao humanitria: o envolvimento de foras militares poderia comprometer a imparcialidade das atividades de assistncia perante as partes no conflito e assim reduzir sua capacidade de ajudar as vtimas. A outra se relacionava com a mudana que ela engendraria na percepo das aes humanitrias em relao aos pases recipiendrios: o Representante alterno Henrique Valle argumentaria em fevereiro de 1999 que o libi da ao humanitria por meio da interveno militar pode levar militarizao das relaes Norte-Sul, o que corre o risco de ser interpretado como uma Realpolitik disfarada350. A Delegao brasileira reconhecia poca a importncia do atendimento satisfatrio s questes de direitos humanos na busca de uma soluo abrangente para os problemas de segurana. Henrique Valle, por exemplo, fez declarao na qual instou as partes no conflito da Gergia a desenvolverem modos democrticos de coexistncia entre grupos tnicos e religiosos distintos, e a respeitarem os direitos humanos dos deslocados internos351. Valle ensaiou uma anlise de princpio sobre a inter-relao entre direitos humanos e segurana internacional ao afirmar, durante interveno sobre a situao na Repblica Democrtica do Congo, que a nica maneira de evitar que o descontentamento interno leve ao conflito armado (...) aplicar plenamente os princpios do estado de direito352.
Vide o discurso por ele proferido sobre o tema de proteo de civis em conflitos armados em 12.02.99, na pgina http://www.un.int/brazil/speech/99d-hv-csnu-protecao-civil.htm da internet. 351 Vide seu discurso de 30.07.98, na pgina http://www.un.int/brazil/speech/98d-hv-georgia. htm da internet. 352 Ele inclui, entre esses princpios, os de pluralismo poltico, organizao de eleies transparentes, liberdade de imprensa, independncia do Judicirio e respeito aos direitos humanos. Vide o discurso que proferiu sobre a situao na RDC em 19.03.99, na pgina http://www.un.int/ brazil/speech/99d-hv-situation-in-congo.htm.
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Afirmar a necessidade de as Naes Unidas enfrentarem os temas de direitos humanos que repercutissem em questes de segurana no suscitava dificuldades. A questo central para a delegao brasileira residia, isto sim, no tipo de contribuio que se poderia esperar do CSNU em particular. Celso Amorim defenderia, em dezembro de 1998, de forma emblemtica, a reverso do processo de ampliao de suas competncias, afirmando que o Conselho de Segurana deve considerar o retorno a uma abordagem simples e direta de suas responsabilidades353. No seguinte ms de janeiro, acrescentaria ser importante chegar a um entendimento sobre os limites da ao do Conselho de Segurana na rea humanitria, para que o Conselho possa reservar sua ateno e energia queles casos que realmente ameaam a estabilidade regional e internacional (...) e para que outros organismos, como o Conselho Econmico e Social e seu segmento humanitrio fortalecido, possam tratar de outros temas354. Na remisso necessidade de cooperao com o ECOSOC recorrente nas intervenes da poca , estava implcito o entendimento de que as causas profundas que alimentavam um nmero significativo de conflitos em pases em desenvolvimento eram problemas direta ou indiretamente relacionados com a pobreza e que, em consequncia, a sustentabilidade da paz alcanada em pases que emergiam de conflito poderia ser comprometida quando no fossem atendidas adequadamente as necessidades desses pases em termos de desenvolvimento humano. A mudana no comando da representao brasileira junto s Naes Unidas em maio de 1999 no correspondeu a alterao significativa das posies do pas sobre o tema. No momento em que o Conselho vivia talvez seu nvel mais elevado de ativismo na proteo aos civis em conflitos armados, o Embaixador Gelson Fonseca, novo Representante Permanente, realizou uma defesa firme do conceito de responsabilidade coletiva, reiterando a argumentao do Embaixador Celso Amorim quase ipsis litteris no debate realizado em setembro de 1999355. Foi com base
Vide o discurso que proferiu sobre manuteno da paz e segurana e construo da paz ps-conflito em 16.12.98, na pgina 310 do livro O Brasil no Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999. 354 Vide seu discurso de 21.01.99 sobre a promoo da paz e da segurana: atividades humanitrias relevantes ao Conselho de Segurana, na pgina 277 do livro O Brasil e o Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999. 355 Vide o discurso que proferiu sobre a proteo de civis em conflitos armados em 16.09.99, na pgina http://www.un.int/brazil/speech/99d-gfj-protection-civilians-armed-conflict.htm da internet.
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nesse entendimento que se somou ao consenso em torno do preceito intencionalmente ambguo com que o Conselho, no dia seguinte, adotaria a resoluo 1265, segundo o qual o CSNU dispunha-se a considerar medidas apropriadas disposio do Conselho de acordo com a Carta para responder a situaes de conflito armado em que civis estivessem sendo atacados. A linha argumentativa por que ele se pautaria nesse tema nos meses que restavam do mandato brasileiro retomaria o reconhecimento, anteriormente feito pela delegao brasileira, da inter-relao entre os temas de direitos humanos e os de segurana, mas continuaria a explorar a questo afinal central de qual a contribuio a ser esperada do CSNU nesse contexto. No mesmo debate do ms de setembro, o Embaixador Gelson Fonseca externaria, de incio, um reconhecimento da competncia do Conselho em violaes de DDHH356, para limit-la logo a seguir, dizendo que, entre as possveis formas de atuao do CSNU nesse campo, estaria a adoo de medidas coercitivas apenas quando ditas violaes representassem ameaas reais paz. Em outras oportunidades, voltaria ao mesmo argumento por um ngulo oposto, defendendo que nem toda questo que mantm relao com a segurana internacional (como seria o caso dos direitos humanos) deve ser resolvida na alada do CSNU; assim fez, por exemplo, na interveno que dedicou situao em Serra Leoa357. Postura similar foi seguida pelo Representante alterno Luiz Tupy Caldas de Moura358. Em 2004 e 2005, o Conselho ouviu do Brasil as mesmas posies fundamentais, mas com nuances distintas. Algumas mudanas eram apenas de forma. A expresso responsabilidade coletiva, por exemplo, no chegou a ser invocada nas intervenes sobre temas relacionados a
356 Em suas palavras, o Conselho de Segurana pode e deve contribuir para o esforo (...) de pr fim s violaes flagrantes e graves do universalmente aceito direito internacional humanitrio e dos direitos humanos. 357 No seu discurso de 22.10.99, destacou a necessidade de desenvolver uma estratgia de longo prazo para Serra Leoa, que inclusse os aspectos polticos, econmicos e sociais do conflito, mas atribuiu-a comunidade internacional, por meio dos esforos coordenados do sistema das Naes Unidas, sem fazer meno ao CSNU. Vide a pgina http://www.itu.int/brazil/speech/99dgfj-csnu-situation in Sierra Leone.htm da internet. 358 Vide o discurso que proferiu sobre a situao no Burundi em 12.11.99, quando destacou a relevncia de o processo de paz no Burundi levar afirmao da democracia e do estado de direito no pas, mas depositou na comunidade internacional, sem maiores precises, a expectativa de que lhe fosse prestada assistncia para alcanar esse objetivo. Vide a pgina http://www.un.int/ brazil/speech/99d-ltcm-csnu-situation-in-burundi.htm.
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direitos humanos, mas o seu conceito norteou implicitamente a ntegra do trabalho da delegao brasileira. Em demonstrao do grau de continuidade dos princpios diretores do binio anterior, j nas primeiras semanas do mandato brasileiro, o Representante Permanente Ronaldo Sardenberg reafirmaria em plenrio a viso de um papel amplo de reconstruo para o conjunto das Naes Unidas no perodo ps-conflito e reconhecia que h muito que o Conselho de Segurana pode fazer para alcanar esses objetivos, particularmente se fizer um uso mais extensivo do dispositivo contido no Artigo 65 da Carta e procurar a colaborao do Conselho Econmico e Social359. Esse discurso, no entanto, j apresentava um maior grau de abertura para que uma parcela das atividades relacionadas a DDHH fosse assumida diretamente pelo Conselho. Duas razes, ambas vincadas nas mudanas de contexto histrico, parecem concorrer para fundamentar essa postura. Uma que o momentum dos defensores da interveno humanitria havia em grande medida passado, o que se explicava ao menos em parte pela rejeio da maioria da comunidade internacional invaso do Iraque, ocorrida no ano anterior, bem como s tentativas da coalizo de justific-la a posteriori com base em argumentos de direitos humanos. A segunda diz respeito evoluo do tratamento das questes de DDHH no interior do Conselho: em 2004, a atuao do CSNU nessa rea parecia dirigida primordialmente ao monitoramento das partes para fins de manuteno da paz e prestao de assistncia em atividades de consolidao da paz, formas em tese mais cooperativas de interao e que possuam um grau mais reduzido ainda que em alguma medida sempre presente de sensibilidade poltica. Quando de discusso acerca da adoo de medidas coercitivas, a tendncia do Conselho evolura no sentido de privilegiar a considerao de sanes direcionadas, de menor impacto humanitrio, em detrimento das sanes econmicas abrangentes que haviam marcado a dcada de 1990. Alm disso, o volume de precedentes estabelecidos nos anos que haviam separado os dois binios de incorporao de atividades de DDHH pelo Conselho (principalmente no tocante definio do mandato de misses
359 Vide discurso por ele proferido no debate aberto sobre a reconciliao nacional ps-conflito: o papel das Naes Unidas em 26.01.04, na pgina http://www.un.int/brazil/speech/004d-rmscsnu-Post-conflict national reconiliation-2601.htm da internet.
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de paz) tornava politicamente mais custoso opor-se ao que parecia ser uma prtica crescentemente consolidada. Os elementos propriamente novos do discurso eram trs. Um era o reconhecimento de que os temas de direitos civis e polticos j estavam includos na agenda do Conselho. O reconhecimento seria feito tanto quando da escolha dos objetivos gerais (ao secundar a incluso de esforos, sobretudo, de democratizao e de fortalecimento do estado de direito entre as atividades de consolidao da paz) quanto na definio das medidas necessrias para alcanar ditos objetivos, mas com maior frequncia ao discutirem-se orientaes de carter geral para a atuao do Conselho em questes temticas. Exemplo disso foram os comentrios do Embaixador Ronaldo Sardenberg em defesa da aplicao de um enfoque gradual para a adoo de medidas contra as partes em conflito que falhassem em pr fim s violaes cometidas contra crianas, nos quais considerou ser construtiva a recomendao do SGNU de aplicar aos lderes das partes em conflito responsveis por violaes dessa natureza sanes direcionadas como a proibio de viagens internacionais e o congelamento de bens360. De forma similar, o Representante alterno Henrique Valle saudou como um passo importante a incluso nas operaes de paz de assessores nas reas de gnero e de proteo criana361. O segundo elemento foi a explicitao do apoio a que as atividades de consolidao da paz relativas promoo do desenvolvimento deveriam fazer parte do mandato de operaes de paz. A defesa brasileira desse princpio foi particularmente relevante na definio do mandato da MINUSTAH e na incorporao entre suas atribuies de atividades como a execuo de projetos de rpido impacto. Exemplo disso a interveno feita pelo Embaixador Ronaldo Sardenberg em maio de 2005, em que, ao apresentar os resultados da misso do CSNU ao Haiti que chefiara, primeiro destacou em seu relatrio o trip pelo qual no pode haver estabilidade genuna sem avanos
360 Vide discurso por ele proferido sobre crianas e conflitos armados em 20.01.04, na pgina http:// www.un.int/brazil/speech/004d-rms-csnu-Children and Armed Conflict-2001.htm da internet. 361 Henrique Valle agregaria, como uma questo de princpio, que ao discutir os mandatos de manuteno de paz, o Conselho precisa ser firme na promoo dos direitos e das necessidades especficas de proteo dos mais vulnerveis. Vide a ntegra do discurso por ele proferido sobre a proteo de civis em conflitos armados em 14.06.04, na pgina http://www.un.int/brazil/ speech/004d-hv-csnu-protectionofcivilians-1406.htm da internet.
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comparveis na criao de um ambiente seguro; no dilogo poltico com vistas reconciliao nacional; na observncia dos direitos humanos e na promoo do desenvolvimento econmico e social; na sequncia, em sua condio de delegado brasileiro, acrescentou ser essencial acelerar a implementao de projetos de rpido impacto e estabelecer uma estratgia de longo prazo para o desenvolvimento sustentvel do pas362. De interesse para esta tese, o fato de o Brasil, por esse intermdio, ter assumido a defesa da competncia do CSNU para tratar de questes econmicas e sociais em seu interior e no somente no mbito da coordenao de posies com os rgos da Assembleia Geral363. Essa iniciativa poderia ser vista como uma tentativa de recompor um equilbrio na atuao do Conselho, ao impulsionar o tratamento das questes de direitos econmicos, sociais e culturais quando j se evidenciava a tendncia do CSNU de privilegiar os direitos civis e polticos. Por fim, o Brasil comeou igualmente a apoiar o estreitamento das relaes do Conselho com os representantes do sistema onusiano de direitos humanos como parte dos esforos de preveno de conflitos. Ao saudar o briefing que a Alta Comissria para Direitos Humanos Louise Arbour fizera em julho de 2005 sobre a situao dos DDHH em pases da agenda do CSNU, o Representante alterno Henrique Valle afirmaria que essencial que o Conselho continue a receber informaes objetivas relativas a questes de direitos humanos ao longo de sua atuao em situaes especficas, medida que solicitar364.
Vide a ntegra do discurso por ele proferido em 13.05.05 na pgina http://www.un.int/brazil/ speech/005d-rms-csnu-renewing MINUSTAH-1305.htm da internet. 363 Essa posio seria defendida como uma questo de interesse geral do CSNU, aplicvel em princpio a um nmero indefinido de outros pases, pelo Representante alterno Henrique Valle, ao declarar que nas reas mais imediatas de ao do Conselho de Segurana, nossa viso das operaes de manuteno da paz deve ser expandida para incluir certos aspectos da reconstruo e da reintegrao de ex-combatentes. Precisamos aumentar nosso interesse e nossos esforos pelo desenvolvimento de projetos de rpido impacto que possam providenciar ocupao econmica, em particular a ex-combatentes e, dentro desse grupo, a jovens e mulheres. Vide discurso por ele proferido em 26.05.05 sobre a consolidao da paz, na pgina eletrnica http://www.un.int/ brazil/speech/005d-hv-csnu-Post-Conflict Peace-2605.htm. 364 A ntegra de sua declarao est em telegrama, de 29.07.05, da Delegao do Brasil junto s Naes Unidas.
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6.2. Questes atuais Como vimos anteriormente 365, o processo de expanso das competncias do Conselho foi alimentado tanto pelas caractersticas institucionais do prprio CSNU como pelas deficincias verificadas nas capacidades dos demais rgos das Naes Unidas de dar pleno atendimento a seus mandatos (ou s expectativas dos Estados-membros nas respectivas reas de atuao de cada rgo), em particular no tocante mobilizao de recursos para a prestao de assistncia. A recomposio do equilbrio institucional das Naes Unidas, por meio de um esforo de reverso do inchao das competncias do CSNU que permita simultaneamente seguir avanando no fortalecimento do sistema de direitos humanos, tarefa que somente apresentar resultados satisfatrios se for empreendida em duas frentes: na busca do redimensionamento da atuao do Conselho a partir de dentro, e no fortalecimento das capacidades do conjunto do sistema onusiano. A seguir avaliaremos esses aspectos separadamente. 6.2.1. Questes internas ao Conselho Vrias questes colocam-se no processo de tomada de deciso sobre as posies a serem defendidas em temas de direitos humanos no plenrio do CSNU. A primeira, se o Conselho deveria, em tese, tratar de temas de direitos humanos, j foi superada pela evidncia ftica de que est efetivamente tratando deles. Em face do volume de precedentes assentados, do avano no tratamento de questes temticas e do grau de enraizamento que as tarefas de direitos humanos assumiram no tratamento dos itens da agenda do CSNU (vide, por exemplo, a evoluo recente dos mandatos das misses de paz), uma eventual recusa ad limine em discuti-los teria provavelmente apenas o efeito de reduzir a capacidade de interlocuo com outros Estados-membros sobre a melhor maneira de gerir os dossis que j esto em considerao. Mais importante aqui definir como o Conselho deveria trat-los. Dentro dessa questo, poderiam subsumir-se outras, tais como quais casos deveriam ser
Vide as consideraes sobre as motivaes de atores centrais do trabalho do CSNU, no caput do captulo 5.
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incorporados agenda do Conselho e quais instrumentos de atuao seriam adequados para o seu tratamento. Como parmetro para a definio da maneira de tratar dos direitos humanos, permanece intocada a atualidade de uma pea central do discurso diplomtico brasileiro nessa matria: o conceito de responsabilidade coletiva. Entende-se ele aqui como o reconhecimento da obrigao do conjunto das Naes Unidas de atender as vtimas de conflito cujos direitos humanos tiverem sido violados, o que significa assignar cada caso ou cada dimenso de um mesmo caso considerao do rgo onusiano com competncia na matria, sem privilegiar recursos automticos ao CSNU e, ainda menos, s medidas coercitivas previstas no Captulo VII da Carta. A fim de preservar as energias do CSNU para o tratamento adequado dos casos de sua agenda, a competncia do CSNU deveria prima facie ser invocvel apenas nos casos que recaem primariamente em sua jurisdio, a saber, aqueles em que a dimenso da gravidade das violaes de direitos humanos torn-los uma ameaa paz e segurana internacionais. Essa condio hoje menos restritiva do que parece, haja vista os precedentes que se consolidaram no sentido de que fluxos de refugiados ou mesmo, de maneira ainda mais relevante, um risco elevado de surgimento de fluxos de refugiados j foram julgados razo suficiente para determinar a existncia de uma ameaa paz. Em face da elasticidade com que o conceito de ameaa paz tem sido interpretado, o conceito de responsabilidade coletiva tem o mrito de oferecer um corolrio til: somente faz sentido declarar o CSNU competente para um caso especfico se os instrumentos de atuao sua disposio forem, de fato, mais adequados ou eficientes para alcanar resultados satisfatrios na situao em questo do que os de outros rgos das Naes Unidas. Uma parte significativa dos atores envolvidos no trabalho das Naes Unidas compartilha o sentimento de que as eventuais deficincias de efetividade dos mecanismos diplomticos da ONU (como gestes de Representantes Especiais do SGNU ou resolues condenatrias) podem ser supridas pela aplicao de sanes ou mesmo de medidas militares. O equvoco subjacente a esse sentimento est em supor que isso seja verdadeiro em todos ou mesmo na maioria dos casos: a aplicao de medidas coercitivas ou ainda a ameaa de aplicao pode, conforme as circunstncias, ser contraproducente do ponto de vista da promoo e proteo dos direitos humanos, uma vez
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que arrisca levar radicalizao das partes e, consequentemente, ao agravamento do conflito. Alm disso, medidas coercitivas podem trazer consigo custos humanitrios elevados; como vimos no item 3.1.2.3, a invaso do Iraque (pela qual o Conselho no responsvel, verdade) e a crise humanitria que se seguiu constituem prova de que solues militares podem acarretar resultados predominantemente negativos para o gozo dos direitos humanos. Ressalve-se que direitos humanos so, por definio, questo de princpio e, por isso mesmo, a necessidade de respeit-los em sua totalidade matria inegocivel. As formas de promover o respeito aos direitos humanos, no entanto, esto submetidas considerao da adequao dos meios de promoo disponveis, a fim de evitar a ocorrncia de casos extremos como os referidos pela mxima latina fiat justitia et pereat mundus. O conceito de responsabilidade coletiva tem um segundo corolrio importante: o CSNU deve tratar de um caso apenas na medida da contribuio que possa dar de mais til. A complexidade dos conflitos contemporneos, em que causas profundas de ordem socioeconmica, religiosa, tnica ou outra concorrem para alimentar as tenses, deveria servir de incentivo para fomentar a cooperao do CSNU com os demais rgos onusianos responsveis por esses temas e no para justificar a duplicao de atividades ou o esvaziamento de mandatos alheios. Essa observao particularmente vlida no tocante necessidade de contribuir para os esforos de consolidao da paz mediante o fortalecimento da CCP (vide o item 4.4), mas aplica-se igualmente relao com outros rgos, como o Conselho de Direitos Humanos, com o qual o CSNU tem compartido informalmente tarefas como a de monitorar a situao dos DDHH em alguns pases especficos. Os canais institucionais de cooperao esto dados desde sempre: a resoluo do CSNU que cria a Comisso para Consolidao da Paz fixa que a agenda da CCP deve abranger as solicitaes de aconselhamento que lhe fizer o Conselho366. No tocante ao CDH, ainda que o Artigo 65 da Carta confira especificamente ao Conselho Econmico e Social a faculdade de subministrar informaes ao CSNU e o dever de assisti-lo quando requisitado para tanto, parece fundamentada a interpretao de que esse dispositivo extensvel ao Conselho de Direitos Humanos, em vista de ele ter sido criado para suceder uma comisso funcional subordinada
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Vide o pargrafo operativo 12, inciso (a) da resoluo 1645, de 20.12.05.
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ao mesmo ECOSOC. As dificuldades para o estabelecimento de canais de interlocuo entre esses rgos, no entanto, fundam-se na poltica interna s Naes Unidas e no na sua conformao institucional. A histria da aplicao do Artigo 65 comprova a relutncia dos membros do CSNU em articular-se com outras instncias: segundo Claude Rucz, at 1991 pelo menos, havia no total to somente dois antecedentes de dilogo entre o CSNU e o ECOSOC (o ECOSOC havia informado de suas deliberaes em uma nica oportunidade, em 1949, e o CSNU fizera-lhe apenas uma solicitao de assistncia, em 1950)367. Durante o perodo estudado, o Conselho recordaria mas no invocaria o Artigo 65 da Carta em suas resolues uma nica vez: em 2008, no contexto da assistncia a ser prestada Somlia368. O Conselho, certo, no obrigado a cooperar, nem, a rigor, a usar de comedimento na escolha de suas tarefas: ele dispe de capacidade discricionria para determinar as medidas necessrias ao cumprimento de seu mandato. Porm, a autorrestrio no exerccio de suas atribuies central tanto para manter um grau elevado de eficcia em sua atuao, ao reduzir o nmero de casos ou temas em considerao, como para garantir sua credibilidade perante o conjunto da comunidade internacional. A eventual percepo de uso abusivo da autoridade do Conselho nas suas relaes com outros rgos, Estados ou indivduos mesmo que exercida dentro da legalidade onusiana tem o potencial de repercutir negativamente em suas prprias atividades no mdio e longo prazo, na medida em que gera suspeitas quanto legitimidade dos objetivos que fundamentam suas decises. O bom funcionamento da ONU depende, portanto, de que as aes do Conselho no apenas sejam juridicamente vlidas (ou seja, tomadas em conformidade com a Carta), mas tambm percebidas como legtimas pelos Estados-membros. Isso se traduz na importncia de que o Conselho no seja visto como rgo dotado de agenda preestabelecida ou desequilibrada na rea de direitos humanos. A necessidade de manter o equilbrio da agenda de DDHH no Conselho tem implicaes prticas em trs reas interligadas.
Em 1949, o ECOSOC informou o CSNU de suas deliberaes sobre a situao dos direitos humanos na Palestina. Em 1950, por sua vez, o CSNU solicitou assistncia ao ECOSOC, em apoio populao civil da Coreia. Vide os comentrios de Claude Rucz a respeito na pgina 1000 do livro La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Allain Pellet. 368 Vide o pargrafo operativo 19 da resoluo 1814, de 15.05.08.
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Uma que o Conselho no deveria pautar-se nem ser percebido como se pautando por um enfoque seletivo na escolha das normas de direitos humanos que se propuser a defender; cabe ao CSNU a defesa do conjunto dos direitos reconhecidos na Declarao Universal de 1948 e, tanto quanto possvel, no restante do patrimnio normativo das Naes Unidas em matria de direitos humanos, para alm das eventuais resistncias que membros individuais tiverem em relao a instrumentos especficos. Outra que, na relao com os Estados que constam de sua agenda, o CSNU deveria ser o mais sensvel possvel s demandas de cooperao que lhe forem apresentadas, particularmente na conformao dos mandatos das misses de paz e no deveria priorizar a aplicao automtica de conjuntos de medidas predeterminadas, por vezes alheias s carncias mais prementes da realidade local (vide o caso paradigmtico do Chade no item 3.2.1). A terceira que a nfase atualmente dada s questes de direitos civis e polticos, sobretudo no mbito das iniciativas para a consolidao da paz, deve ser contrabalanada mediante o reforo de atividades na rea de direitos econmicos, sociais e culturais e, em decorrncia, na rea de desenvolvimento econmico e social (vide o caso tambm emblemtico do Haiti no item 3.1.2.2); esse reforo, j sabemos, seria levado a cabo preferencialmente no pelo prprio Conselho, mas por meio da sua cooperao com outros rgos, como a CCP e o CDH. A definio da agenda do Conselho leva-nos a uma segunda aplicao do corolrio de que o Conselho deve tratar de um caso apenas na medida da contribuio que puder dar, agora com relao deciso de manter ou no situaes nacionais sob sua considerao. Na eventualidade de que fosse incorporado agenda um pas para o qual o Conselho no pareceria em tese ter contribuio a dar (por no se vislumbrar uma ameaa efetiva paz ou por outra razo) ou em que se mantivesse um pas na agenda por um perodo superior ao necessrio para que retome sua estabilidade interna, abrir-se-ia margem para a suspeita de que os membros do CSNU quereriam torn-lo, como na expresso do ento Representante Permanente Celso Amorim, um Conselho de Tutela ressuscitado369. A determinao do que seria um eventual uso abusivo dos poderes do Conselho remete tambm a uma dimenso fundamental e frequentemente
369 Vide do discurso por ele proferido em 16.12.98 sobre a manuteno da paz e segurana e construo da paz ps-conflito, na pgina 306 do livroO Brasil no Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999.
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esquecida da relao do CSNU com as questes de direitos humanos, qual seja, as prprias obrigaes que ele tem para com a promoo e a proteo dos direitos humanos. O Conselho est obrigado pela Carta a atuar de acordo com os Propsitos e Princpios das Naes Unidas no cumprimento de seus deveres e um de seus Propsitos resolver as disputas internacionais em conformidade com os princpios da justia e do direito internacional, entre os quais, naturalmente, esto os de DDHH (vide o Artigo 1, inciso 1, da Carta). Uma tarefa fundamental da atuao dos membros do Conselho garantir que suas decises estejam altura dessa obrigao ou que, no mnimo, no constituam atos violatrios dos direitos humanos. Essa obrigao lamentavelmente no foi atendida de forma plena no perodo estudado. Vimos no item 3.1.2.3 como a imposio de sanes econmicas abrangentes pode representar em si mesma uma violao, dependendo da maneira e da intensidade com que forem aplicadas e das circunstncias do pas especfico. O Conselho, ainda que tardiamente, realizou um esforo de autocrtica a esse respeito, refletido no fato de elas hoje estarem em desuso. No entanto, o mesmo no pode ser dito, por exemplo, quanto a prticas do Conselho na aplicao de sanes direcionadas, mais particularmente quanto aos procedimentos de incluso e excluso de nomes nas listas de pessoas submetidas a sanes e ao fato de, nesses procedimentos, ser negado o princpio do devido processo legal, em particular no que diz respeito defesa dos acusados. Trata-se de um tema em que, at fins de 2008, os esforos de reviso interna do Conselho haviam chegado a resultados nitidamente insatisfatrios (vide o item 3.1.1). A ocorrncia de decises do Conselho violatrias dos direitos humanos mostra a importncia de desenvolver mecanismos de controle da compatibilidade de suas decises com as normas da Carta das Naes Unidas. A Carta no atribui a nenhum rgo das Naes Unidas competncia para se pronunciar sobre a legalidade dos atos tomados pelos demais. O mecanismo com que contam os Estados para buscar a reviso de uma deciso de natureza poltica e de procedimento informal: requerem a um ou mais membros do Conselho que impulsionem a abertura de um processo de reviso. O CSNU no dispe, no entanto, de um meio institucional que canalize as queixas de Estado ou mesmo de representantes da sociedade civil em relao a qualquer de suas decises. Falta-lhe um ombudsman, que receba comunicaes, analise-as
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preliminarmente e traga considerao do Conselho as que julgar de interesse. Esse papel poderia ser desempenhado pela Secretaria. Competncia institucional para isso j lhe foi dada: o art. 22 do Regimento do Conselho de Segurana prev que o Secretrio-Geral, ou seu alterno que aja em seu nome, pode fazer declaraes orais ou escritas ao Conselho a respeito de qualquer questo sob sua considerao [do Conselho]370. Seria necessrio, de toda forma, instituir a prtica de incluir informaes sobre essas comunicaes em seus relatrios ao CSNU. 6.2.2. Questes externas ao Conselho Se, de um lado, o CSNU no tem o dever de ampliar sua cooperao com o resto do sistema onusiano, de outro no preciso esperar pelo pedido de cooperao do Conselho para dar incio a um processo de fortalecimento institucional de outros rgos das Naes Unidas. Essa afirmao ganha particular relevncia no caso das demandas que so de competncia de outros rgos e que tm sido canalizadas ao Conselho. A primeira dessas demandas diz respeito prestao de assistncia em matria de direitos humanos. O Alto Comissariado para Direitos Humanos j conta com experincia significativa nessa rea: em dezembro de 2007, mantinha 11 escritrios de representao no terreno371. Esses escritrios foram criados com base em acordos bilaterais negociados diretamente entre o Governo local interessado e o EACDH, sem a participao do Conselho de Direitos Humanos. A prova de que essa forma de cooperao no tem satisfeito as demandas de assistncia o fato de o nmero de pases que recebem misses de paz com componentes de DDHH superar em muito o total dos que dispem de escritrios de representao: alm dos 13 pases listados no item 2, o EACDH colaborava na mesma poca com o envio de tcnicos para as misses na Repblica Centro-Africana, na Etipia/ Eritreia, em Guin-Bissau, na Somlia (com sede em Nairbi) e no Tadjiquisto. A esses, somam-se ainda os assessores enviados pelo EACDH a pedido dos Coordenadores Residentes para compor a equipe
Vide a pgina http://www.un.org/Docs/sc/scrules.htm da internet. Os escritrios de representao estavam sediados em Angola, Bolvia, Camboja, Colmbia, Guatemala, Mxico, Nepal, Togo e Uganda, alm do Kosovo e dos Territrios Palestinos Ocupados. Tinham como mandato a prestao de assistncia tcnica e o desenvolvimento de capacidades institucionais nacionais na rea de DDHH
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das Naes Unidas em pases especficos: tambm em fins de 2007, eram 12 os pases beneficiados dessa maneira372. O CDH poderia assumir um papel na elaborao e conduo de programas de assistncia a pases especficos, de modo a que fossem implementados pelo EACDH com base em uma estratgia a ser definida no mbito intergovernamental. A eventual assuno de uma postura proativa nessa rea permitiria fortalecer a dimenso de cooperao da agenda do CDH, fornecendo instrumentos concretos para ampliar a atuao do Conselho em atividades, sobretudo, de preveno de violaes dos direitos humanos, e incentivando o engajamento de estados de menor desenvolvimento (alguns dos quais possivelmente refratrios em certa medida ao CDH, por serem frequentemente alvo de crticas) em um dilogo construtivo acerca dos desafios que enfrentam para a promoo dos DDHH. Espao para a ampliao das atividades de cooperao parece haver. As ofertas de cooperao poderiam fazer parte de um esforo de apoio implementao das recomendaes emanadas do mecanismo de reviso peridica universal. Outra das opes possveis seria direcion-las ao apoio consolidao institucional de pases de menor desenvolvimento relativo (PMDRs): pelo menos 29 dos que se enquadrariam nessa categoria no recebiam cooperao do EACDH ao final de 2008 373. Um meio institucional a ser explorado para a realizao dos programas de assistncia seria o estabelecimento de misses polticas especiais. Como o CDH no um dos rgos principais das Naes Unidas (ao menos no at a reviso que se far de seu trabalho em 2011), ele no dispe de autorizao para cri-las por conta prpria, mas poderia elevar AGNU a proposta de criao. Uma vantagem que a abertura de misses polticas especiais teria sobre a de escritrios do Alto Comissariado seria a possibilidade de engajar, de forma coordenada, outros rgos da Secretaria que possuem mandato em reas afins, como seria o caso do Departamento de Assuntos Polticos, com longa experincia em assuntos eleitorais. A participao do CDH seria central,
A saber, Azerbaijo, Equador, Guiana, Indonsia, Macednia, Maldivas, Paquisto, Quirguisto, Ruanda, Sri Lanka, Srvia e Rssia. 373 Seriam eles Bangladesh, Benin, Buto, Burkina Fasso, Cabo Verde, Comores, Djibuti, Gmbia, Guin, Guin Equatorial, Imen, Ilhas Salomo, Kiribati, Laos, Lesoto, Madagascar, Malaui, Mali, Mauritnia, Moambique, Myanmar, Nger, Samoa, So Tom e Prncipe, Senegal, Tanznia, Tuvalu, Vanuatu e Zmbia.
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de toda forma, para a definio de um mandato equilibrado para a misso, que levasse em conta, de modo indivisvel, os direitos humanos em todas as suas modalidades, tomando como base as necessidades do pas interessado tais como expressadas em um dilogo direto com seu Governo. Tanto a criao de escritrios adicionais do Alto Comissariado como o estabelecimento de misses polticas especiais, porm, teriam um impacto financeiro significativo para a ONU, o qual idealmente deveria ser coberto pelo seu oramento regular. A segunda dessas demandas, que tem sido crescentemente dirigida ao CSNU, a busca de condenaes pblicas e em alto grau de visibilidade a casos de violaes grosseiras dos direitos humanos. Essa demanda foi canalizada pela antiga Comisso de Direitos Humanos desde 1975 por meio de resolues condenatrias a pases especficos, expediente que contribuiu para faz-la cair parcialmente em descrdito devido tanto seletividade que marcava a definio da lista de pases a serem discutidos em plenrio como politizao que caracterizava o processo de debate e eventual aprovao das resolues, processo no qual questes alheias aos direitos humanos exerciam papel preponderante no resultado final com uma frequncia maior do que a aceitvel. Injunes polticas continuam, por certo, a fazer parte de um foro intergovernamental como o Conselho de Direitos Humanos. Um avano institucional alcanado pelo CDH no sentido de pr fim seletividade foi a criao do mecanismo de reviso peridica universal, o qual, contudo, pela sua prpria dinmica de trabalho, no propcio para a considerao de situaes emergenciais de violaes macias. Uma alternativa a ser considerada para voltar a incentivar a concentrao das demandas desse gnero no CDH (evitando que sejam levadas a outros rgos) seria a criao de um foro especializado, a ele subordinado, para considerar, de forma to clere quanto possvel, casos emergenciais de violaes que chocassem a conscincia humana. O que o diferiria do prprio Conselho de Direitos Humanos seria sua natureza, digamos, semijudicial. Ele seria composto por um nmero restrito de personalidades da rea de DDHH, eleitos em representao aos grupos regionais de pases que compem o CDH, mas que atuariam em sua capacidade individual, reunindo-se periodicamente para examinar denncias de fatos novos ou recentemente descobertos que constitussem violaes sistemticas e generalizadas dos direitos humanos. Estados, apoiados ou no por organizaes no governamentais, poderiam trazer denncias ao foro, desde que consubstanciadas. Isso daria oportunidade
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para que os Governos acusados tivessem condies para preparar e apresentar publicamente sua defesa. Com base no debate contraditrio entre as partes, os membros do foro poderiam deliberar e emitir um juzo, absolvendo o Governo acusado ou corroborando parcial ou totalmente as acusaes que lhe forem feitas, e fazendo as recomendaes que considerarem adequadas a respeito. Se o Estado acusado se recusar a apresentar defesa, caberia aos membros do foro analisar as acusaes com base na informao que pudessem levantar de qualquer fonte. As vantagens que a constituio desse foro proporcionaria seriam de diferentes tipos. No campo institucional, possibilitaria que o debate sobre a situao nacional do pas em considerao fosse de ordem mais tcnica, baseado nas provas que fossem apresentadas e facultando ao Governo acusado oportunidades mais amplas de defesa; o juzo a ser elaborado pelos membros do foro, por sua vez, deveria ser fundamentado claramente nas normas aplicveis de DDHH e limitado aos fatos que fossem comprovados. Na esfera poltica, os ganhos seriam ainda mais pronunciados, na medida em que permitiria tratar as acusaes de violaes em casos emergenciais sem automaticamente sobrecarregar a agenda do plenrio do CDH, nem forar o envolvimento do conjunto de seus membros no debate. O trabalho de um foro dessa natureza, ainda que fosse seletivo por definio, minimizaria tanto quanto possvel o mal da politizao. Sua insero no sistema onusiano de direitos humanos seria igualmente positiva, pois constituiria um complemento natural ao trabalho do mecanismo de reviso peridica universal e poderia dinamizar o trabalho dos procedimentos especiais do CDH, seja valendo-se dos seus resultados, seja incentivando a realizao de misses de investigao374.
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Registre-se, de passagem, que a eventual apresentao pelo Brasil de proposta de criao de um foro especializado nos termos acima descritos teria o mrito, ademais, de ir ao encontro do Art. 7 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio brasileira, o qual estabelece que o Brasil propugnar pela formao de um tribunal internacional dos direitos humanos. Ao aprov-lo, os constituintes pareciam ter em mente proposta que fora apresentada pela Delegao da Austrlia no mbito da Comisso de Direitos Humanos em 1947, pela qual se constituiria uma corte permanente, ao amparo das Naes Unidas, para avaliar denncias de violaes de direitos humanos apresentadas por indivduos contra Estados. Essa proposta nunca foi adotada pela CDH. A ideia de um foro especializado, de toda forma, resgata o esprito da proposta australiana e aponta implementao do referido Art. 7, na medida em que proporcionaria s denncias de violaes de DDHH uma forma institucional de tratamento mais consistente com os princpios gerais de direito.
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Trs elementos seriam chave para o eventual xito de um foro dessa natureza. O primeiro seria a agilidade de sua atuao. A fim de preserv-la, o foro necessitaria de um mecanismo prvio de seleo dos casos a serem considerados pelos seus membros, de modo a permitir que seu volume de trabalho se mantivesse administrvel. Deveriam ser recusadas, por exemplo, as peties 1) que fossem repetidas, 2) as que dissessem respeito a tema que j se encontrasse em considerao em alguma outra instncia das Naes Unidas, 3) as que se referissem a casos pontuais ou que de outra forma no evidenciassem tratar-se de violaes generalizadas dos DDHH e 4) as que abordassem problemas histricos e no fatos recentes. O segundo seria a sua credibilidade perante o conjunto da comunidade internacional. Seria importante para mant-la que as regras de procedimento do foro fossem desenhadas de modo a garantir o maior grau possvel de transparncia. As sesses de debate com as partes (como quando da apresentao da petio e da defesa, e do debate com os membros do foro), por exemplo, devem ser abertas participao de todos os interessados, inclusive as ONGs credenciadas junto ao Conselho; alm disso, o juzo dos membros deveria ser divulgado ao pblico na ntegra. Um terceiro, mas no menos importante elemento seria a promoo da elucidao dos fatos: o processo deveria ser organizado de maneira a favorecer um intercmbio efetivo de informaes. Os membros do foro deveriam ser capazes de requerer depoimentos e provas adicionais, bem como de solicitar a realizao de misses de investigao. Como forma de fomentar a confiana entre as partes, os fatos e as provas apresentados de um lado e outro deveriam ser levados ao pleno conhecimento de ambos. Seria de interesse, por fim, manter aberta a possibilidade de suspender ou interromper o processo de considerao de uma petio a qualquer momento mediante a desistncia do acusador, o reconhecimento de culpa do ru ou, de forma talvez mais importante, o estabelecimento de um acordo entre as partes. A terceira demanda diz respeito aos casos de Governos que forem considerados culpados de violaes dos direitos humanos, mas se recusarem a elimin-las ou mesmo a engajar-se efetivamente em dilogo a respeito. No parece haver solues fceis para o atendimento a essa demanda, nem no CSNU nem em terceiros rgos. inegvel a frustrao que surge no seio da opinio pblica internacional quando se exaurem as vias diplomticas sem ter-se alcanado progresso significativo no
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tratamento da situao nacional de um pas especfico; no surpreende que, nessas circunstncias, representantes de ONGs, da imprensa ou mesmo de Governos sintam-se tentados a apelar s medidas coercitivas previstas no Captulo VII da Carta como forma de elevar o grau de presso em favor de reformas. Entretanto, o recurso a essas medidas (mesmo em suas formas de menor impacto humanitrio, como as sanes direcionadas) frequentemente no constitui uma sada mais produtiva do que as gestes diplomticas, j que pode induzir radicalizao das partes. A Carta, de toda forma, prev o uso da fora e confia a deciso sobre sua aplicao to s ao Conselho de Segurana375, com base no entendimento de que agir se e quando se verificarem ameaas efetivas paz e segurana internacionais. Deparados com uma proposta concreta de aplicao de medidas coercitivas em razo da situao interna de um pas, aos membros do CSNU que caber discernir se a ameaa em questo efetiva. Aos demais estados resta a obrigao de implementar a deciso do CSNU. Por definio, no se pode garantir a priori que a implementao de todas as suas decises contar com pleno empenho da comunidade internacional. Mas uma medida externa ao Conselho que se pode adotar para incrementar significativamente o grau de apoio e credibilidade, inclusive em situaes que envolvam violaes macias de direitos humanos em pases especficos e suas eventuais repercusses no exterior, a reforma da composio do CSNU. A ampliao do nmero de membros permanentes e no permanentes, com o ingresso de um nmero adicional de pases desenvolvidos e em desenvolvimento em ambas as categorias, possibilitaria ampliar a legitimidade poltica das decises do CSNU ao menos de duas formas. A primeira relaciona-se com a credibilidade do foro propriamente dito: as decises, afinal, sero vistas como mais legtimas se tomadas em um foro cuja composio for percebida como representativa do mundo contemporneo. A segunda diz respeito aceitao pela comunidade internacional da substncia das decises: a participao ampliada do mundo em desenvolvimento nos trabalhos do CSNU, particularmente entre seus membros permanentes, deveria proporcionar a tomada de decises mais conformes com os anseios da maior parte da populao do planeta.
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Excetuados, naturalmente, os casos de autodefesa previstos no Artigo 51 da Carta.
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Por certo, existem outras demandas a serem redirecionadas. Exemplo disso a atuao do CSNU na promoo das questes de gnero, particularmente por meio do Plano de Ao para a implementao da resoluo 1325, que comprova haver espao para fortalecer os trabalhos da Comisso da Condio Jurdica e Social da Mulher e, subsidiariamente, do CDH. A principal delas, no entanto, refere-se questo do desenvolvimento econmico e social. No h, no sistema onusiano, rgo intergovernamental que d conta adequadamente das demandas dos Estados-membros nessa rea. As tentativas de revitalizao do ECOSOC e da II Comisso no apresentaram resultados suficientes ao menos no at o final do perodo estudado. Os sucessivos intentos de inserir a questo do desenvolvimento em diferentes casos sob considerao no CSNU, por sua vez, renderam frutos no mais do que modestos. A esperana de atendimento a essas demandas volta-se atualmente, sobretudo, Comisso para Consolidao da Paz. Os termos com que foi redigido seu mandato impedem-na de ser um rgo ideal para essa questo. A CCP tem como propsitos reunir todos os atores relevantes para levantar recursos e propor estratgias integradas, chamar a ateno aos esforos de reconstruo necessrios para recuperao do conflito e para apoiar o desenvolvimento das estratgias integradas e dar recomendaes e informao376. Trata-se fundamentalmente de um rgo de coordenao, sem capacidade institucional para desembolsos oramentrios ou gesto de projetos definitivamente no uma agncia de desenvolvimento. s restries institucionais que enfrenta, somam-se as de cunho poltico notadamente a preferncia de pases desenvolvidos para que a Comisso centre-se em temas de fortalecimento institucional, reproduzindo as prioridades do CSNU em matria de prestao de assistncia. A despeito de todas as limitaes, a Comisso oferece uma oportunidade de relevo para o tratamento das questes de desenvolvimento medida que representa tambm um rgo de mobilizao da comunidade internacional e que uma de suas tarefas ajudar a garantir um financiamento confivel [predictable] para as primeiras atividades de recuperao377.
376 377
Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1645, de 20.12.05. Essa brecha institucional possibilitou uma atuao de destaque da delegao brasileira frente da Configurao da CCP para Guin-Bissau. Criada em dezembro de 2007 e tendo como Presidente a Representante Permanente brasileira Maria Luiza Ribeiro Viotti, a Configurao obteve sucesso, ao longo de 2008, em fortalecer o dilogo das organizaes financeiras e da
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O eventual xito em proporcionar avanos concretos no desenvolvimento econmico e social dos pases constantes da agenda da CCP poder servir de incentivo para que pases como Haiti e Timor Leste, que fazem parte da agenda do CSNU e temem perder a ateno do Conselho se ingressarem simultaneamente na CCP, interessem-se em aderir aos trabalhos da Comisso. Isso permitiria tornar a Comisso o locus de um crculo virtuoso de engajamento em torno de questes de desenvolvimento. Para tanto, ser necessrio lutar contra as desconfianas geradas por um histrico de realizaes insuficientes dos rgos de desenvolvimento econmico e social das Naes Unidas. O futuro da CCP parece depender da disposio que seus membros demonstrarem em continuar a empenhar a vontade poltica e o capital diplomtico necessrios para realizar o potencial de mobilizao de que ela dispe. Um momento de particular importncia para o futuro da Comisso ser o exerccio de reviso institucional previsto para fins de 2010, cinco anos aps sua criao. A reviso, a seguirem-se os parmetros fixados na resoluo do CSNU que a havia encomendado378, dever cindir-se aos arranjos institucionais estabelecidos pelo Conselho para a consecuo dos propsitos da Comisso, no abrangendo, em princpio, os prprios propsitos que lhe foram fixados, nem podendo, dessa maneira, alterar a sua natureza de rgo de coordenao. Para um rgo como a CCP, que se encontra ele mesmo em processo de consolidao, os resultados que forem alcanados no exerccio de reviso tendero a definir, pelo menos no curto e mdio prazo, os limites das realizaes que se podem esperar de seu trabalho e, de forma mais especfica, o grau de enraizamento que podero assumir os temas de direitos humanos e de desenvolvimento em suas atividades.
comunidade de doadores com o Governo bissau-guineense. Esse dilogo traduziu-se na aprovao, em outubro daquele ano (em prazo, portanto, incomumente curto para padres onusianos), de uma estratgia integrada para a consolidao da paz no pas, na qual, superadas as objees iniciais dos pases desenvolvidos, destacavam-se temas como o crescimento econmico, a reabilitao da infraestrutura (em particular do setor de energia) e questes sociais como sade e educao. A ntegra da estratgia integrada encontra-se no documento PBC/3/GNB/L.1/Rev.1, aprovado em reunio formal da Configurao para Guin-Bissau em 01.10.08. O principal desafio para a Comisso, ao final do perodo estudado, era determinar um mecanismo adequado de reviso e monitoramento do cumprimento dos compromissos assumidos por todas as partes. 378 Vide o pargrafo operativo 27 da resoluo 1645, de 20.12.05.
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Concluso
A reverso da tendncia de expanso das competncias do CSNU em matria de direitos humanos no , por certo, tarefa fcil. Afinal, nas duas dcadas de ativismo do CSNU nesse campo desde o final da Guerra do Golfo, um nmero significativo de Governos acostumou-se ao fato de o Conselho expandir continuamente suas competncias e mostra-se relativamente confortvel com isso. Prova disso que o processo de eroso das competncias da AGNU por parte do CSNU desenvolveu-se paralelamente em outras reas, como desarmamento e no proliferao, e ainda parecia avanar, no final do perodo estudado, por meio de intentos at ento mal sucedidos de pases em desenvolvimento para incluir na agenda temas como mudana do clima e combate ao narcotrfico379. O primeiro passo para dar incio a um processo de reverso dessa tendncia, de toda forma, ampliar a conscincia sobre o tema, desfazendo noes vigentes de senso comum onusiano. As informaes levantadas nesta tese permitem contraditar ao menos algumas delas. Constituem exemplos disso afirmaes de que:
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Por iniciativa, respectivamente, dos Governos de ilhas do Pacfico e de Guin-Bissau, respectivamente, segundo informao transmitida, em entrevista, pelo Ministro Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura.
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- a questo da eroso de competncias em direitos humanos no significativa. As 312 resolues aprovadas de 1990 a 2008 com a expresso direitos humanos ou que tratavam de tribunais criados para processar casos de violaes macias, o fato de o Conselho ter-se ocupado ativamente da situao de DDHH de 14 pases nesse perodo (e ter acompanhado a de mais quatro por meio dos relatos das respectivas misses de paz a eles enviadas) e os mecanismos por ele criados para a promoo das questes de gnero e dos direitos das crianas do testemunho de que o tema tornou-se parte indelvel do trabalho do CSNU; - a questo da eroso de competncias em direitos humanos incua. No do ponto de vista da promoo e proteo dos direitos humanos. O Conselho pautou a assistncia prestada pelas Misses de Paz em matria de DDHH pela aplicao de um pacote quase padro de medidas que privilegiam os temas de direitos civis e polticos, sem considerar adequadamente as carncias que haviam sido apontadas pelo Estado interessado ou mesmo as causas profundas do conflito em questo. Alm disso, a preferncia crescente do CSNU pela aplicao de sanes direcionadas a violadores dos direitos humanos (como nos casos de Cte dIvoire, RDC, Somlia e Sudo) pode dar margem abertura de uma fase em que prevalea a adoo de medidas coercitivas sobre a busca de solues dialogadas para o tratamento de violaes; - o CSNU no um mau foro para o tratamento de questes de direitos humanos. O histrico recente do CSNU no o abona como foro talhado para o tema. O Conselho mostrou, ao longo do perodo estudado, seletividade na escolha dos conflitos que incorporaria sua agenda, deixando de incluir alguns com forte dimenso de direitos humanos. No tratamento de vrios casos que constam de sua agenda, adotou medidas que possuem efeitos marcadamente contrrios ao gozo dos DDHH, como quando da aplicao de sanes econmicas abrangentes ou da definio dos procedimentos para determinar as listas de pessoas submetidas a sanes direcionadas. Em outros, revelou-se ambguo em relao ao cumprimento dos compromissos que assumira em assuntos de justia, quando consideraes polticas se justapunham; e
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concluso
- impossvel, em termos prticos, reverter a tendncia de expanso das competncias do Conselho. verdade que a capacidade de uma delegao influir nos trabalhos do CSNU muito limitada se ela no for membro. Tambm o , contudo, que vrias das principais tarefas requeridas para reverter essa tendncia dizem respeito ao fortalecimento de outros rgos das Naes Unidas, nos quais a participao menos restrita. Mas, sobretudo, qualquer esforo consistente para reequilibrar o sistema onusiano depender de uma atuao concertada de uma pluralidade de Estados com vises afins, que, em seu conjunto, estejam representados e atuantes nos diversos rgos envolvidos nesta questo, incluindo, obviamente, o CSNU. Um eventual esforo diplomtico de articulao de um grupo de pases interessados em reequilibrar as Naes Unidas, ao menos no que se referir aos direitos humanos, depender de um exerccio de dilogo para o qual no existe grosso modo uma lista preestabelecida de interlocutores. No h, na verdade, linhas claras entre viles e heris ao tratar-se da eroso de competncias em direitos humanos. Muitos dos que propugnam a expanso de competncias pelo CSNU buscam apenas meios efetivos de alcanar objetivos legtimos para os quais outros rgos tiveram desempenho insuficiente. O objetivo maior aqui incentivar a evoluo do sistema internacional de modo tal a que as conquistas alcanadas em termos de promoo e proteo dos direitos humanos consolidem-se de forma isenta de distores ou de possibilidades de manipulao. Esse desafio no ou no deveria ser do interesse apenas de um pas ou de um agrupamento tradicional de pases, por maior que seja. A internacionalizao dos direitos humanos , junto com a criao de um sistema mandatrio de segurana coletiva, um dos principais marcos constitutivos do sistema internacional que emergiu no Sculo XX e, por que no dizer, um grande avano civilizacional. Cuidado constante o preo que todas as partes so chamadas a pagar para que o imenso patrimnio comum que os direitos humanos representam no se desvirtue durante o processo de atualizao e aprofundamento que sua preservao exige.
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Posfcio
Este trabalho foi por mim apresentado no LVI Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, do Ministrio das Relaes Exteriores. Realizei sua defesa oral em Braslia, em 6 de junho de 2011. As observaes que seguem refletem a apresentao oral que dele fiz nessa ocasio e alguns dos principais pontos discutidos na sequncia com os senhores membros da banca. Esta tese versa sobre uma das vertentes do fenmeno mais amplo do encroachment das competncias da AGNU em favor do CSNU. Prefiro traduzir encroachment como eroso de competncias, mais do que como a expresso literal invaso ou intruso, por melhor refletir um processo de longo prazo e de difcil, mas no impossvel, reverso. Essa eroso tambm se manifestara, pelo menos desde 1990, com a incluso de questes de desarmamento e de no proliferao entre as decises do Conselho. Em fevereiro de 2010, abriu-se nova rea de eroso, com a incorporao agenda do CSNU do tema do combate ao crime organizado transnacional, mais especificamente ao trfico de drogas, por meio de declarao do Presidente de turno. Pases insulares do Oceano Pacfico buscavam em 2008 o reconhecimento pelo CSNU de que a mudana do clima poderia constituir uma ameaa paz e segurana internacionais, em vista das repercusses que a elevao do nvel dos mares teria sobre seus territrios at a data de minha apresentao, no haviam tido xito
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em obt-lo. A eroso em matria de direitos humanos no , portanto, a nica nem a mais recente de suas formas, mas muito relevante e pouco analisada. A escassez de anlise verifica-se, entre outros, pela limitada bibliografia especializada sobre a matria. O propsito deste trabalho incentivar uma reflexo brasileira sobre o tema. A contribuio que me propus dar para tanto foi suscitar o tema e mostrar os fatos, em toda a sua dimenso. E, por meio do encadeamento dos fatos, ressaltar as tendncias que lhes so subjacentes. Fiz assim uma opo metodolgica que tornou o texto preponderantemente descritivo. Estou consciente de que este trabalho no encerra tudo o que pode ser dito sobre o tema. Falta-lhe, por exemplo, uma anlise mais extensa da evoluo histrica e conceitual dos direitos humanos. certo que nem todo tema de direitos humanos constante da agenda do CSNU constitui uma forma de eroso. Conflitos armados de fundo tnico ou religioso e que atingem mais de um pas, por exemplo, fizeram e devem fazer parte de sua agenda. O CSNU avocou-se, porm, ao longo dos anos, a conflitos internos e, sobretudo, proteo de civis e grupos vulnerveis e ao tratamento de deficincias institucionais ou debilidades crnicas do tecido social desses pases. Algumas vezes, nesses dois ltimos casos, com uma relao apenas tnue com o conflito em questo ou com a razo pela qual o pas entrou para a agenda do Conselho. Ao assim proceder, o CSNU foi assumindo uma postura prescritiva em matria de direitos humanos. No quero dizer normatizadora: o CSNU no definiu novos padres de direitos humanos. Mas, sim, prescreveu para Estados-membros da ONU obrigaes em matria de direitos humanos que eles no haviam contrado em funo de nenhum instrumento internacional (alm, claro, da ratificao da Carta das Naes Unidas e da decorrente aceitao das decises do CSNU). Por vezes, as obrigaes eram pontuais e se voltavam a estados individuais, como o pedido para a Repblica Democrtica do Congo excluir da lista de candidatos a eleies aqueles que tivessem cometido violaes de direitos humanos; outras vezes, as obrigaes eram erga omnes, voltando-se a todos os pases envolvidos em conflitos, como ao ameaar com o uso de sanes direcionadas nos casos de violaes contra mulheres ou crianas. A ideia que resume este trabalho a de que o CSNU trata sim de direitos humanos; tratou na verdade quase desde sempre, mas de forma
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mais significativa nos ltimos vinte anos; e, frequentemente, trata mal. certo que, apenas no perodo estudado (ou seja, de 2000 a 2008), o CSNU possibilitou a prestao de assistncia a 13 pases em matria de direitos humanos, remeteu o caso de Darfur ao Tribunal Penal Internacional, propiciou a constituio da Comisso de Verdade e Reconciliao e da Corte Especial para Serra Leoa e criou um sistema de proteo a mulheres e crianas em conflitos armados. Mas tambm mostrou ter uma viso de direitos humanos limitada aos direitos civis e polticos e nem sequer a todos os direitos civis e polticos; mostrou ambiguidade no tratamento de questes de justia; adotou medidas contrrias aos direitos humanos em vrios casos; evidenciou ser seletivo nos casos a que se dedica; e indicou propenso crescente a apelar para medidas coercitivas em detrimento de solues negociadas quando o assunto de direitos humanos. As tendncias verificadas no perodo estudado mantiveram-se grosso modo entre janeiro de 2009 e abril de 2011. Das 121 resolues adotadas pelo CSNU nesse interregno, 70 mencionavam a expresso direitos humanos ou referiam-se a tribunais internacionais relativos a graves violaes dos direitos humanos; ou seja, 57,8% do total. Mantm-se a tendncia de 2008 de esse percentual exceder a metade o que ocorreu em cada um dos trs anos seguintes. Desde 1990, so 382 resolues, que perfazem 28,6% do total adotado. Acrescentaram-se consideraes de direitos humanos a trs pases e territrios constantes da agenda do CSNU: Guin-Bissau, Lbia e Saara Ocidental. Criou-se a UNIOGBIS, um escritrio integrado de consolidao da paz em Guin-Bissau, com mandato em promoo e proteo dos direitos humanos. Foram aprovadas mais cinco resolues temticas (uma sobre proteo a civis, uma sobre crianas e trs sobre mulheres). O SGNU criou o cargo de Representante Especial sobre Violncia Sexual em Conflitos, que se somar ao de Representante Especial sobre Crianas e Conflitos Armados. No campo da preveno de conflitos, o CSNU manteve a prtica de receber briefings do Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos (EACDH): a Alta Comissria Navi Pillay falou ao CSNU sobre proteo de civis em julho e novembro de 2010 e a diretora da representao em Nova York do EACDH participou de debate sobre o direito internacional humanitrio em janeiro de 2009. Alm disso, os Comits criados pelo CSNU contra o Terrorismo e de sanes em Serra Leoa e contra o
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Talib foram briefados pelo Representante Especial sobre a promoo dos direitos humanos no combate ao terrorismo, Martin Scheinin. O discurso brasileiro manteve-se baseado no princpio da responsabilidade coletiva, mas sem recorrer a propostas de reformulao da distribuio de competncias entre os rgos das Naes Unidas. Em fevereiro de 2011, o Chanceler Antonio Patriota declarou em debate aberto do CSNU que no estamos propondo reconfigurar as responsabilidades dos diferentes rgos e agncias da ONU, nem transformar este Conselho em um programa de desenvolvimento; seu objetivo era o de conscientizar sobre a importncia de associar o desenvolvimento s estratgias de segurana que ns concebermos para alcanar uma paz sustentvel. Reforou a necessidade de maior interao entre o ECOSOC e a Comisso de Consolidao da Paz. No campo da cooperao para o fortalecimento das instituies em matria de direitos humanos, a Delegao do Brasil junto ONU anunciou uma medida prtica: a doao de US$ 1 milho para o EACDH apoiar as atividades da Misso de Estabilizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo relativas proteo de mulheres contra a violncia. Eventuais perspectivas de alterao das competncias da Comisso de Consolidao da Paz e do Conselho de Direitos Humanos de forma a ampliar suas funes de promoo do desenvolvimento econmico e social ou de cooperao foram descartadas com a concluso dos trabalhos de reviso desses rgos, os quais propiciaram a adoo de alteraes basicamente de procedimento. A reviso da CCP foi concluda com a aprovao de resolues do CSNU e da AGNU em outubro de 2010 e a do CDH encontrava-se, quando da apresentao deste trabalho, sob a considerao da AGNU, depois de concluda a etapa de Genebra. Ressalve-se, de toda forma, o acordo alcanado, no que diz respeito reviso do CDH, para promover a prestao de cooperao tcnica na implementao de recomendaes do processo de Reviso Peridica Universal. Na evoluo do discurso do Secretrio-Geral Ban Ki-moon, destacou-se a nfase que continuou a dar implementao do conceito de responsabilidade de proteger, j desde antes da crise na Lbia. Em julho de 2009, ilustrou seu interesse pelo tema durante um discurso com o fato de ter visitado Kigali, para prestar homenagem s vtimas do genocdio de Ruanda, em duas ocasies: em 2006, como Ministro das Relaes Exteriores da Repblica da Coreia, e, em 2008, como SGNU.
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Dois desdobramentos verificados no perodo de janeiro de 2009 a abril de 2011 merecem destaque. Um a mudana das regras para a incluso e excluso de nomes nas listas de pessoas submetidas a sanes direcionadas por sua associao com o Talib e a Al-Qaeda. A resoluo 1904, de dezembro de 2009, determinou a criao de um cargo de ombudsperson que receba diretamente solicitaes de retirada de nomes da lista e as tramite junto ao Comit competente do CSNU. A partir de sua adoo, tanto a incluso como a excluso de nomes devem ser fundamentadas, e as razes da deciso que for tomada devem ser divulgadas ao interessado. Corrigem-se assim deficincias do procedimento de listagem que eram contrrias aos direitos humanos. Mas no se corrigem todas: no h previso de reparao para incluses equivocadas. Essa correo, alm disso, foi adotada apenas dez anos depois da criao do procedimento de listagem (pela resoluo 1267, de 1999). Talvez de forma mais importante, no se adotou resoluo, at a data de minha apresentao, que alterasse o procedimento de listagem nos outros cinco pases em que se aplicam sanes direcionadas: Cte dIvoire, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Somlia e Sudo. O segundo desdobramento o de que, em fins de fevereiro de 2011, quando da considerao do caso dos ataques governamentais a grupos de oposio na Lbia, o CSNU decidiu abraar o conceito de responsabilidade de proteger. Anteriormente, havia mencionado o tema somente de passagem, em duas resolues de 2006 (referentes proteo de civis e situao no Sudo). A rigor, o CSNU no necessitava da referncia responsabilidade de proteger para legitimar sua interveno: o nmero de refugiados chegaria a cerca de 490.000 em meados de abril e havia uma quantidade significativa de estrangeiros em perigo no interior do pas. O Conselho optou, no entanto, por transformar o caso lbio no primeiro exerccio de aplicao da responsabilidade de proteger. De autoridade para tanto, ele j dispunha, tanto legal como politicamente: na resoluo 60/1 da AGNU, que consolidou os resultados da Cpula Mundial de 2005, o pargrafo 139 afirmava que
estamos preparados a tomar uma ao coletiva, de maneira tempestiva e decisiva, por meio do Conselho de Segurana, de acordo com a Carta, inclusive seu Captulo VII, caso a caso e em cooperao com as organizaes regionais relevantes conforme for apropriado, no caso de meios pacficos serem inadequados e as
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autoridades nacionais manifestamente falharem em proteger suas populaes de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade.
Tanto a resoluo 1970 como a 1973 fizeram referncia explcita responsabilidade de proteger, mas no a invocaram como fundamentao para a adoo de decises por parte do CSNU. Em ambas considerou-se, no entanto, que o fato de os ataques em curso contra a populao civil poderem constituir crimes contra a humanidade j era suficiente para justificar essa referncia. Parece razovel concluir que o futuro da responsabilidade de proteger, tanto no que diz respeito continuao do debate no mbito da AGNU como no tocante sua eventual reinvocao pelo CSNU, depender em boa medida dos resultados que forem alcanados no caso lbio. A propenso crescente do CSNU, verificada no perodo estudado, de apelar para sanes em casos de violaes graves dos direitos humanos foi confirmada no caso lbio, em que foram impostos, em um primeiro momento, um embargo de armas e sanes direcionadas como proibio de viagens e congelamento de bens, alm do envio do caso ao Tribunal Penal Internacional a Lbia constitui assim o segundo caso de remessa ao TPI pelo CSNU. A resoluo 1970 no define o procedimento para a listagem de pessoas submetidas a sanes. Dezenove dias depois, o CSNU autorizou a tomar todas as medidas necessrias para proteger civis bem como para implementar zona de excluso area. O limite implcito a essas medidas era o de que deviam ater-se ao estritamente necessrio para atender a seus respectivos objetivos. Em 6 de junho de 2011, haviam controvrsias pblicas sobre se essa exigncia para o uso da fora estava ou no sendo respeitada. Por fim, um comentrio de redao: este trabalho faz uso da expresso paz e segurana internacionais, por entender que esta a traduo adequada da expresso inglesa international peace and security. Como o adjetivo international no original se refere a ambos os substantivos, impe-se que a traduo da Carta das Naes Unidas mantenha a forma plural do adjetivo em sua verso portuguesa. O leitor observar, no entanto, que boa parte da literatura brasileira sobre o CSNU utiliza mais frequentemente a forma paz e segurana internacional. Mais do que uma questo de preciso lingustica, a preferncia pelo uso do adjetivo no singular evidencia uma tendncia de mudana de
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paradigma na compreenso do mandato do Conselho de Segurana: passa-se progressivamente, luz dos prprios precedentes assentados pelo CSNU, da ideia de paz internacional (ou seja, da paz entre pases ou naes) para a de paz sem adjetivaes (isto , ausncia de conflito em qualquer parte). Isso, visto inversamente, significa o reconhecimento implcito da competncia do CSNU sobre todo conflito armado, ainda que estritamente limitado ao domnio interno de um Estado.
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Bibliografia
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bibliografia
Lista de Entrevistas
- Min. Achilles Emilio Zaluar Neto, Ministro-Conselheiro da Embaixada do Brasil em Washington. Realizada em 15.10.08, em Washington; - Embaixadora Ana Lucy Gentil Cabral Petersen, Chefe de Gabinete do Secretrio-Geral das Relaes Exteriores. Realizada em 09.09.09, em Braslia; - Embaixador Antonio de Aguiar Patriota, Embaixador do Brasil em Washington. Realizada em 16.10.08, em Washington; - Sec. Eduardo Uziel, Misso Permanente do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08 em Nova York; - Conselheira Gilda Santos Neves, Chefe da Diviso das Naes Unidas. Realizada em 10.09.09, em Braslia; - Embaixador Jos Augusto Lindgren Alves, Coordenador Nacional para a Aliana das Civilizaes da ONU. Realizada em 09.09.09, em Braslia; - Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti, Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08 em Nova York;
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- Min. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura, Ministro-Conselheiro da Delegao Permanente do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08, em Nova York; - Embaixador Piragibe Tarrag, Representante Permanente Alterno do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08, em Nova York.
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Lista de Grficos
Grfico 1 resolues do CSNU sobre DDHH, pginas 35 e 36 Grfico 2 ratificao de instrumentos de DDHH pelos membros permanentes, pgina 72 Grfico 3 resolues do CSNU sobre DIH e DDHH, pgina 75
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Lista de siglas utilizadas
AFDL AGNU AIEA AMIB AMIS BID BINUB BONUCA Carta CCP CDH CIJ CNDD/FDD CSNU DDHH DESC DIH
Aliana das Foras Democrticas para a Libertao do Congo-Zaire Assembleia Geral das Naes Unidas Agncia Internacional de Energia Atmica Misso Africana no Burundi Misso Africana no Sudo Banco Interamericano de Desenvolvimento Escritrio Integrado das Naes Unidas no Burundi Escritrio das Naes Unidas para a Consolidao da Paz na Repblica Centro-Africana Carta das Naes Unidas Comisso para Consolidao da Paz Conselho de Direitos Humanos ou Comisso de Direitos Humanos Corte Internacional de Justia Conselho Nacional para a Defesa da Democracia/ Foras para a Defesa da Democracia Conselho de Segurana das Naes Unidas direitos humanos direitos econmicos, sociais e culturais direito internacional humanitrio
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DUDH E-10 EACDH
Declarao Universal dos Direitos Humanos membros eleitos do Conselho de Segurana Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos ECOMIL Misso da ECOWAS na Libria ECOMOG Grupo Observador Militar ECOSOC Conselho Econmico e Social das Naes Unidas ECOWAS Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental EUA Estados Unidos da Amrica Eufor R. D. Congo Foras da Unio Europeia na Repblica Democrtica do Congo FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FRODEBU Frente para a Democracia no Burundi HABITAT Programa de Assentamentos Humanos das Naes Unidas HIPC Iniciativa Pases Pobres Altamente Endividados INPFL Frente Patritica Nacional Independente da Libria INTERFET Fora Internacional para Timor Leste ISAF Fora Internacional de Assistncia em Segurana JEM Movimento Justia e Igualdade LURD Liberianos Unidos pela Reconciliao e pela Democracia MICAH Misso de Apoio Internacional ao Haiti MICIVIH Misso Civil Internacional no Haiti MIF Fora Interina Multinacional MINUCI Misso das Naes Unidas em Cte dIvoire MINURCAT Misso das Naes Unidas na Repblica CentroAfricana e no Chade MINUSTAH Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti MIPONUH Misso Policial das Naes Unidas no Haiti MLC Movimento pela Libertao do Congo MNF Fora Multinacional MODEL Movimento pela Democracia na Libria
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lista de siglas
MONUC MPCI NPFL OCHA OEA OIT OMS ONG ONU ONUB ONUCA Organizao OTAN OUA P-5 PCN(M) PIDCP PIDESC PMDR PNUD PO PP RCA RCD RDC RUF SGNU SLA SLM/A SPLM/A TPI TRC
Misso de Organizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo Movimento Patritico de Cte dIvoire Frente Patritica Nacional da Libria Escritrio para a Coordenao de Assuntos Humanitrios Organizao dos Estados Americanos Organizao Internacional do Trabalho Organizao Mundial da Sade organizao no governamental Organizao das Naes Unidas Operao das Naes Unidas no Burundi Grupo de Observao das Naes Unidas na Amrica Central Organizao das Naes Unidas Organizao do Tratado do Atlntico Norte Organizao da Unidade Africana membros permanentes do Conselho de Segurana Partido Comunista Nepals (Maosta) Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais pas de menor desenvolvimento relativo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento pargrafo operativo pargrafo preambular Repblica Centro-Africana Unio Congolesa pela Democracia Repblica Democrtica do Congo Frente Revolucionria Unida Secretrio-Geral das Naes Unidas Exrcito de Serra Leoa Movimento/Exrcito de Libertao do Sudo Movimento/Exrcito de Libertao do Povo do Sudo Tribunal Penal Internacional Comisso de Verdade e Reconciliao
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UA ULIMO UNAMA UNAMET UNAMI UNAMID UNAMSIL UNAVEM I UNESCO UNGOMAP UNICEF UNIFEM UNIIMOG UNIOSIL UNIPSIL UNITAF UNMIH UNMIL UNMIN UNMIS UNMISET UNMIT UNMOVIC UNOCI
Unio Africana Movimento Unido de Libertao da Libria pela Democracia Misso de Assistncia das Naes Unidas no Afeganisto Misso das Naes Unidas no Timor Leste Misso de Assistncia das Naes Unidas no Iraque Operao Hbrida das Naes Unidas e da Unio Africana em Darfur Misso de Assistncia das Naes Unidas em Serra Leoa Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no Afeganisto Fundo das Naes Unidas para a Infncia Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher Grupo Observador Militar Ir-Iraque das Naes Unidas Escritrio Integrado das Naes Unidas em Serra Leoa Escritrio Integrado das Naes Unidas para a Consolidao da Paz em Serra Leoa Fora Tarefa Unificada Misso das Naes Unidas no Haiti Misso das Naes Unidas na Libria Misso das Naes Unidas no Nepal Misso das Naes Unidas no Sudo Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste Comisso de Monitoramento, Verificao e Inspeo das Naes Unidas Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire
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lista de siglas
UNOL UNOMIG UNOMSIL UNOSOM I UNOSOM II UNOTIL UNPOS UNSMA UNSMIH UNTAET UNTAG UNTMIH URSS
Escritrio das Naes Unidas de Apoio Consolidao da Paz na Libria Misso de Observao das Naes Unidas na Gergia Misso de Observao das Naes Unidas em Serra Leoa Operao das Naes Unidas na Somlia I Operao das Naes Unidas na Somlia II Escritrio das Naes Unidas no Timor Leste Escritrio Poltico das Naes Unidas para a Somlia Misso Especial das Naes Unidas no Afeganisto Misso de Apoio das Naes Unidas no Haiti Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor Leste Grupo de Assistncia das Naes Unidas para a Transio Misso Transitria das Naes Unidas no Haiti Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)
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direitos humanos e segurana internacional: o tratamento dos temas de direitos humanos no conselho de segurana das naes unidas

ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

alexandre pea ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional:

A Ivo Ghisleni, in memoriam

Prefcio Uma espiral incessante: os direitos humanos no Conselho de Segurana da ONU

paulo srgio pinheiro

paulo srgio pinheiro

paulo srgio pinheiro

paulo srgio pinheiro

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Era a de nmero 605, de 1987, relativa a Israel.

Captulo 2 Fundamentos Tericos

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A declarao presidencial consta do documento S/PRST/1999/6, de 12.02.99.

O relatrio do SGNU em questo o de nmero S/1999/957.

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Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=57 da internet.

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Repblica Popular da China Estados Unidos da Amrica

Estados Unidos da Amrica

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1997-98 127 Onze3

2007-08 120 Trinta4

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Captulo 3 Os Direitos Humanos no CSNU Pases Especficos

Vide, a respeito, a Introduo desta tese.

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os direitos humanos no csnu

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Vide a respeito os pargrafos operativos 15 e 16 da resoluo 1193, de 28.08.98.

os direitos humanos no csnu

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os direitos humanos no csnu