ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO

Procurador do Estado do Rio de Janeiro (aposentado) Professor Titular da Universidade Cndido Mendes

1. O ESTADO EM MUDANA No estarei introduzindo nenhuma novidade, seno que apresentando a real dimenso do que venha a ser o repensar do Estado e da sociedade neste m de sculo, ao lhes armar que os desaos de um cenrio global vo muito mais alm da reorganizao dos velhos sistemas econmicos ideologizados e do prprio sistema poltico mundial: to importante quanto esses dois tpicos para compreender e administrar o que se est passando, assoma o desao de reorganizar os Estados nacionais. Tal o aquecimento dos debates e das pesquisas sobre o desenvolvimento e o devir dos Estados nacionais que a prestigiosa Universidade de Nancy vem de dedicar ao estudo da evoluo da Nao e do Estado, sobretudo na Europa, uma revista trilinge cujo primeiro nmero dever aparecer em setembro deste ano. Assim, em boa hora podemos debater neste evento sul-americano um dos aspectos jusadministrativos mais fascinantes e polmicos desse magno tema de nosso tempo: como a reforma da mquina do Estado e, mais particularmente, que tipo de reforma reete essas novas relaes entre o Estado e a Sociedade. Na reviso da mquina do Estado, ou seja, do aparato prestador de servios do Estado, incluem-se, direta ou indiretamente, quase todos os temas deste Congresso, mas, de modo especial, o que nos rene neste Painel: a evoluo da administrao pblica burocrtica para a administrao pblica gerencial. Para fazer-se uma reforma neste sentido, no se trata apenas, como poderia parecer primeira vista, de estender a competitividade ao setor pblico, com vistas a reduzir o dcit pblico e o custo Brasil, pela adoo de novos critrios de gesto, aproveitando as experincias j acumuladas e repensadas da administrao das empresas privadas, tais como os minimizadores de custos e os enfatizadores da ecincia na prestao dos servios administrativos, mas, sobretudo, e esta me parece ser a grande nfase poltica introduzida no fervilhante momento de fastgio da liberal democracia e do ressurgimento da cidadania neste m de sculo, de passar a
Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998 37

considerar o usurio do servio prestado pelo Estado como o dono do servio, e no apenas o seu destinatrio. Para isso, no basta promover reformas de estrutura e de funcionamento seguindo parmetros e modelagens desenvolvidos na administrao do setor privado: preciso mudar a mentalidade dos administradores pblicos, para que no mais se considerem os senhores da coisa pblica, olimpicamente distanciados dos administradores, como se no tivessem outra obrigao que a de meramente desempenhar as rotinas burocrticas para terem cumprido seu dever funcional, mas tambm preciso, sobretudo e concomitantemente, mudar a mentalidade do pblico usurio, para que este se convena de que pode e deve exigir prestao de servios pblicos to bons, ecientes e mdicos como os que tem se acostumado a exigir dos prestadores privados no regime de competitividade da economia de mercado. Como se pode perceber, isso demanda uma nova, mais extensa e profunda compreenso da interao entre Sociedade e Estado e um avano no aperfeioamento dos canais de dilogo entre os dois atores, ou seja, em termos tcnicos, o desenvolvimento dos institutos de participao administrativa, desde os convenientes tomada de deciso e execuo aos necessrios para aprimorar o controle do Estado-administrador. 2. RESSURGIMENTO DA SOCIEDADE COMO ELEMENTO POLTI-

CO

A concepo hegeliana de Estado serviu como uma luva para a uma longa era de fastgio desta instuio que se anunciava, ento, no correr do sculo dezenove, como predestinada a tornar-se a tutora absoluta de sociedades imbeles, egostas e desagregadas, por ser a nica inveno humana que parecia capaz de imprimir coerncia, unidade de propsito e tica na busca de um amontoado de interesses desarmnicos quando no abertamente conitantes. Mas seria essa aparente fragilidade apontada nas sociedades, a pluralidade de interesses, o seu imanente poder difuso que acabaria sendo incrivelmente potencializado pela explorao das comunicaes, ao ponto de elas passarem a reclamar e a obter sua reapario no cenrio poltico, no mais como um epifenmeno, de interesse apenas de antroplogos e de socilogos, mas como um elemento essencial de uma nova relao cratolgica pluralista e substancialmente democrtica, um recm-chegado protagonista de um novo dilogo poltico Sociedade-Estado.
38 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998

E foi o pluralismo da sociedade que, na consagrada expresso de Giannini, transformou o Estado monoclasse, tradicionalmente manifestao de dominao hegemnica, em Estado pluriclasse, um plo de poder caleidoscopicamente representativo da busca e atingimento de consensos construdos a partir dessa imensa riqueza emergente de mirades de interesses polticos, econmicos e sociais em permanente interao. nesse renovado Estado pluriclasse que o indivduo deixa de ser um dado estatstico das democracias formais, o eleitor peridico, esquecido e abandonado nos interregnos eleitorais, para tornar-se o centro de todo processo poltico, como seu autor, ator, espectador e destinatrio, valorizado em todas as suas etapas e no apenas nas campanhas polticas. 3. O FOCO ADMINISTRATIVO NO CIDADO A transio da administrao burocrtica clssica, herdada da tradio continental europia, densamente impregnada da viso estatista, com seu corte hierrquico e autoritrio de inspirao franco-prussiana, para a administrao gerencial moderna, fortemente inuenciada pela postura pragmtica das mega-empresas assim como pela exigncia de transparncia praticada no mundo anglo-saxnico, desloca o foco de interesse administrativo do Estado para o cidado, do mesmo modo que, antes, a transio da administrao patrimonialista, que caracterizava o absolutismo, para a administrao burocrtica, j havia deslocado o foco de interesse do Monarca para o Estado. Em conseqncia dessa mudana, o Estado no administra nem, como no passado remoto, para o Rei e para seus ulicos, nem, como no passado recente, para o prprio Estado e sua nomenclatura: muda de enfoque e passa a administrar para o cidado, e apenas para ele, os interesses pblicos que lhe so conados pela ordem jurdica. Observe-se, entretanto, que, nesse processo histrico, o prprio conceito de pblico tambm evoluiu alm da dicotomia romanista, ao ponto de o interesse pblico ter deixado de ser monoplio do Estado, abrindo-se um espao do pblico no-estatal, que ainda carece de denio mas j se apresenta sucientemente amplo para abrigar novas formas e entidades voltadas administrao de interesses gerais, fazendo proliferar os chamados entes intermdios. Em comum, porm, todas essas entidades, estatais, intermdias e privadas, cada uma em seus respectivos campos de atuao, que esto sendo gizados pela ordem jurdica, tm uma crescente obrigao de desempenhar
Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998 39

satisfatoriamente seus especcos cometimentos. Em outros termos, h denominadores comuns, exigncias muito semelhantes, para o gerenciamento da prestao de servios sociedade, em que se torna desimportante a natureza jurdica do ente prestador e, por vezes, o regime em que prestado. A conscincia dessa realidade faz ruir barreiras e repensar princpios e mtodos. 4. AS CARACTERSTICAS DE TICA E EFICINCIA O conceito de competividade do setor pblico gera um novo elenco de diretrizes administrativas para a gesto dos interesses pblicos gravitando em torno de dois valores centrais: a tica e a ecincia. Relativamente tica, uma boa sntese de deveres funcionais nela centrados se encontra no documento denominado Sete Princpios da Vida Pblica, constante do conhecido Relatrio Nolan, apresentado pelo Primeiro Ministro Britnico ao Parlamento em maio de 1995. So eles: interesse pblico, integridade, objetividade, responsabilidade (accountability), transparncia, honestidade e liderana. O interesse pblico continua sendo a nalidade da administrao estatal, embora, como indicado, j se reconhea que, em muitos casos, o Estado j no mais deve ser seu monopolista, abrindo-se campo para que atuem mais proveitosamente um sem nmero de entidades de colaborao criadas pela prpria sociedade. De qualquer forma, tanto nas reas exclusivas da administrao pblica estatal quanto nas compartilhadas, o interesse pblico dever ser sempre perseguido com impessoalidade pelos agentes dele encarregados. A integridade, prescreve o Relatrio Nolan, decorre da independncia dos exercentes de cargos pblicos face a quaisquer indivduos ou organizaes que possam inuenci-los no cumprimento de seus deveres. A objetividade sobreleva a importncia de decidir apenas com base no mrito, no tendo em vista seno a busca dos resultados positivos que possam e devam ser alcanados na gesto da coisa pblica. A responsabilidade, tanto perante o Estado quanto perante a sociedade, envolve a submisso dos entes, dos rgos e dos agentes pblicos a quaisquer tipos de scalizao que sejam necessrios: externa ou interna, formal ou informal, permanente ou peridica. A transparncia resulta da necessria motivao das decises, da abertura do acesso s informaes, do contraditrio e da aceitao da participao popular na forma e pelos meios que sejam compatveis com um
40 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998

razovel nvel de ecincia. A honestidade, no caso, funcional, impe ao agente pblico o dever de declarar eventuais impedimentos e de proteger de todo modo o interesse pblico, ainda que isso lhe possa causar prejuzos pessoais. A liderana, por m, importa numa atitude dos agentes pblicos em apoio desses princpios, principalmente pelo exemplo. No tocante segunda diretriz referida, a ecincia, abandona-se a idia de que a gesto da coisa pblica basta ser ecaz, ou seja, consista apenas em desenvolver processos para produzir resultados. A administrao pblica gerencial importa-se menos com os processos e mais com os resultados, para que sejam produzidos com o menor custo, no mais curto lapso de tempo e com a melhor qualidade possveis. A esse desejado aumento de ecincia se tem denominado de modernizao, embora ele s possa ser perceptvel, como um todo, ao cabo de um itinerrio de reformas administrativas, na medida em que venham a ser perfeitamente identicados e tratados adequadamente os diferentes setores a cargo da administrao estatal, o que envolve, eventualmente, a privatizao, ou seja, a devoluo de alguns deles sociedade, para que sejam geridos por entidades privadas, nesse referido espao em expanso do pblico no estatal. No obstante as simplicaes e as snteses didticas aqui expostas, exigidas pela conciso necessria a essas comunicaes em painel, no deve car a impresso de que esse itinerrio se desenrole linear ou homogeneamente: na verdade, lgica operacional necessria, sempre precede a opo poltica possvel, com todas as perplexidades e irracionalidades a esta inerentes, produzindo, em conseqncia, experincias boas e ms, satisfatrias ou insatisfatrias, lentas ou precipitadas, tudo segundo os respectivos contextos tcnicos e experincias polticas em que tm lugar. Convm, por isso, deitar-se uma rpida vista dolhos sobre algumas dessas experincias mais signicativas. 5. EXPERINCIAS As experincias internacionais tm todas um denominador comum de fato: a crise do Estado. As vrias doutrinas explicativas chegaram depois, analisando todas as suas expresses - poltica, econmica e social - que, fatalmente, terminam por desembocar numa crise administrativa. A expresso poltica sintetizou-se na derrocada do mega-Estado de inspirao hegeliana, imaginado por tanto tempo como indispensvel tutor e responsvel
Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998 41

pela nao; a expresso econmica caracterizou-se pela falncia do modelo keynesiano, que se apoiava no pleno emprego e nas inefveis atividades estratgicas; e a expresso social transpareceu como o envelhecimento da concepo robsoniana do Welfare State, que conava ao Estado a responsabilidade pela felicidade das pessoas. A administrao pblica, colhida nessa trplice crise, no teria como deixar de reetir esses cmbios e a busca de novos rumos. E foi isso que efetiva e sucessivamente veio a ocorrer nos pases que se dispuseram a enfrentar os desaos de pensar e de executar as necessrias mudanas em seus respectivos contextos nacionais e num novo modelo comunitrio. Os fundamentos tericos j tinham sido lanados, bastando relembrar as obras de alguns dos mais preeminentes cientistas sociais deste sculo, como Bobbio, Buchanan, Crozier, Friedman, Hayeck, North, Popper, Von Mises e tantos outros do mesmo calibre, ricas de anlises, de justicativas e de caminhos abertos para orientar as reformas do Estado que, um aps outro pas, seriam seguidas. Mas, se todas as naes, em maior ou menor grau, com distintas nfases, oportunidade e ritmo, vm promovendo suas reformas de Estado, foi, possivelmente, na Inglaterra, com pioneirismo, que as experincias sobre o tipo de administrao mais adequado s novas demandas de uma sociedade cada vez mais consciente e exigente ganharam o seu mais importante laboratrio de tcnicas gerenciais aplicveis s atividades estatais, principalmente pelo trabalho desenvolvido por Dereck Raayner, que cou encarregado de executar a reforma administrativa naquele pas. Do outro lado do Atlntico, nos Estados Unidos da Amrica, no obstante os esforos envidados pelas administraes Reagan e Bush, os resultados foram mais modestos, embora se houvesse dado destaque a um conceito at ento estranho gesto pblica, a produtividade, como se encontra nos trabalhos de Ukeles e Pollit. No Japo e na Sucia, os processos de reforma administrativa, tal como descritos por Michel Crouzier, visaram ao consenso dos atores envolvidos e, com isso, registraram-se mais xitos que em todos os esforos de mudanas verticalizadas, at ento realizados por imposio hierrquico-burocrtica. Mas, possivelmente, os analistas polticos e os cientistas da administrao pblica que amanh se debruarem sobre os modelos de reforma executados neste sculo destacaro o da Nova Zelndia, promovida entre 1984 e 1994, como uma das mais bem conduzidas do planeta. Nem por outro motivo, esse Pas logrou ostentar, a partir de ento, uma das maiores taxas de gerao de empregos e de prosperidade geral em todo o mundo.
42 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998

O exemplo particularmente valioso porque a Nova Zelndia partiu de uma situao muito semelhante brasileira, com o Estado presente em todos os setores da economia de alguma importncia e responsvel pelo bem-estar da Nao. Em dez anos, as transformaes foram to bem executadas que acabaram se tornando um exemplo acadmico, como sua prpria Ministra das Finanas, Ruth Richardson, se encarregou de divulgar ecumenicamente. Finalmente, para no alongar demasiadamente esta resenha de interesse meramente exemplicativo, convm voltar os olhos experincia latinoamericana, em que se destacam o Chile e a Argentina, pases que, alm de se terem adiantado na Amrica Latina no equacionamento e na execuo dos problemas da reforma administrativa, lograram produzir excelentes teorizaes, como as de Tomasini, no Chile, e, trabalhando especicamente o problemtico campo jurdico, Gordillo e Dromi, na Argentina. 6. CONCLUSES A recm promulgada Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, Constituio de 1988, que, entre outros assuntos, modica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e nanas pblicas, vem proposta como um marco da transformao da administrao pblica burocrtica para a gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro. No plano doutrinrio h dois referenciais que a destacam: a nova redao dada ao artigo 37, caput, que acrescenta aos princpios administrativos j expressos, legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, tambm a ecincia, e o novo pargrafo 8, acrescido ao mesmo artigo, que admite a ampliao da autonomia gerencial, oramentria e nanceira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta atravs de contratos de desempenho, a serem rmados entre seus respectivos administradores e o Estado, em que sero xadas metas de ecincia a serem alcanadas. No tocante autonomia gerencial, vale observar que a Emenda Constituio instituiu um singular contrato administrativo tpico, em que as partes so, de um lado, os administradores de rgos e de entidades da administrao pblica direta ou indireta, portanto, pessoas fsicas, e, de outro, o Poder Pblico, ou seja, pessoas jurdicas. Este novo instrumento, bem como outros, voltados atuao do servidor pblico e elevao da qualidade do servio pblico, pretendem estabelecer um regime de verdadeira motivao em que o mrito no reside no
Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998 43

cumprimento de rotinas e processos, mas no atingimento de metas claras e prexadas. Uma anlise crtica mais aprofundada dos institutos inovados e alterados nessa Emenda Constitucional e o imprescindvel desdobramento dos seus referenciais tericos certamente nos levariam a concluses mais detalhadas e rigorosas sobre a qualidade tcnica das alteraes introduzidas com o objetivo pretendido de cambiar o enfoque da administrao pblica no Brasil. So, porm, tarefas que demandam tempo de reexo e de exposio, escassos, pelo menos para este expositor, tanto pela recentidade da Emenda quanto pela brevidade exigida por uma interveno em painel. Por entender uma solicitada viso crtica sobre a administrao pblica gerencial como um brevssimo exerccio cientco a ser desenvolvido nos lindes do Direito Administrativo, inconfundvel com uma anlise poltica de sua oportunidade e convenincia, hiptese em que outros referenciais (at mesmo emocionais) poderiam ser considerados, creio que estarei por todos justicado resistindo tentao de enveredar sobre consideraes sobre como vejo a reforma que se prope realizar, bem ou mal, equacionada, na recm iniciada experincia brasileira, sobretudo diante da escassez de diretrizes relativamente ao novo papel reservado sociedade no controle das atividades administrativas pblicas, tema que ainda est sendo desenvolvido por grupos de juristas sob a forma de anteprojetos de lei encomendados pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Parece-me, por tudo isso, sobretudo, prudente, colher a oportunidade para ouvir os mais doutos e recolher-se as lies. Terespolis, inverno de 1998.

44

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v.2, n. 4, jul./dez. 1998