Revista de Filosofia Poltica - Nova Srie, vol.

1, 1997: 99-144 (Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Departamento de Filosofia).

CIDADANIA E RES PUBLICA: A EMERGENCIA DOS DIREITOS REPUBLICANOS

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Abstract: According to Marshall, civil rights were defined in the eighteenth century political rights in the nineteenth, and social rights in the first part of the twentieth century. This paper suggests that a fourth type of citizens rights is emerging in the last quarter of the twentieth century: republican rights. By that the author means the right each citizen has that the public patrimony be not seized by private individuals or groups. Rent-seeking is the name that conservative economists coined to convey that concept; privatization of the state, the expression favoured by progressive political scientists and politicians, means the same thing: the private appropriation of the res publica. There are three main types of republican rights: the rights that public environment, public cultural patrimony, and public economic patrimony be kept public, i.e. oriented to the public interest. The economic public patrimony consists in a stock of assets buildings, monuments, roads, streets, international reserves, etc. and, in particular revenues of the state. Greed in relation to these revenues is particularly strong, given the size of the tax burden. As long as civil and political rights, and even social rights, are reasonably protected or, at least, well defined in contemporary democracies, the case for the protection of republican rights becomes particularly significant.

Podemos pensar a histria como um processo civilizatrio atravs do qual a humanidade aprende a viver em sociedade, a resolver seus conflitos, e a definir os direitos e obrigaes de seus membros. Ou ento como um processo de desenvolvimento econmico atravs do qual esta mesma humanidade aprende a trabalhar em conjunto, a dividir o trabalho e alocar recursos, a cooperar na produo e competir pelo produto social. No primeiro caso a resoluo dos problemas de ao coletiva passa pela institucionalizao do Estado e a criao do Direito; no segundo, pela institucionalizao dos mercados. Nos dois casos, por um processo de distribuio de poder, de riqueza e de renda entre participantes que satisfaa

Agradeo Denis Rosenfield, Fbio Wanderley Reis, Guillermo ODonnell e Letcia Schwarz pelos comentrios. Meu dbito principal, entretanto, a Paulo Modesto, que foi o primeiro a debater comigo as idias aqui expostas. Devo ainda a ele a sugesto de bibliografia jurdica. Luiz Carlos Bresser-Pereira professor da Fundao Getlio Vargas, So Paulo, e Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado.

minimamente os objetivos polticos maiores de ordem, bem-estar, liberdade e a justia social. Uma sociedade ser tanto mais civilizada quanto mais equilibrada e plenamente se aproximar desses objetivos. Neste trabalho vou me concentrar no processo civilizatrio mais geral, de natureza poltica, atravs do qual os homens e mulheres vm buscando a ordem, a liberdade e a justia social. Para isto, partindo da proposta bsica de Marshall, examinarei o desenvolvimento da idia de cidadania a partir da afirmao, primeiro, dos direitos civis, segundo, dos direitos polticos, e terceiro, dos direitos sociais. Na medida, entretanto, em que esses direitos, ainda que no tenham sido efetivamente assegurados, j foram razoavelmente bem definidos e incorporados nas constituies e nas leis dos pases civilizados, argumentarei neste artigo que, no ltimo quartel do sculo vinte, um quarto direito de cidadania os direitos pblicos ou, mais precisamente, os direitos republicanos est sendo definido e precisa ser melhor positivado e efetivamente garantido. Definirei os direitos republicanos como os direitos que todo cidado tem que o patrimnio pblico seja ele o patrimnio histrico-cultural, seja o patrimnio ambiental, seja o patrimnio econmico ou res publica estrito senso seja efetivamente pblico, ou seja, de todos e para todos. E procurarei, especialmente entre os direitos republicanos, propor uma definio para o direito res publica ou coisa pblica, entendida esta, de forma restrita, como o estoque de ativos e principalmente o fluxo de recursos que o Estado e as entidades pblicas no-estatais controlam. Em um sculo em que esta res publica tornou-se muito grande, representando entre um tero e a metade de toda a renda das naes, a cobia de indivduos e grupos em relao a ela aumentou muito, tomando-se historicamente imperativa sua proteo. Este mesmo sculo, entretanto, foi tambm o sculo da afirmao da democracia em todo o mundo. E a democracia implica um desenvolvimento crescente do conceito de cidadania, que se afirma medida que a tenso entre o privado e o pblico, entre os direitos individuais e os coletivos, encontra solues. DIREITO, ESTADO E OS DIREITOS O Direito geralmente definido como sendo o conjunto de normas dotadas de 1 poder institucionalizado de coero que regulam a vida social. Uma outra forma de entender o Direito, que para os objetivos deste trabalho mais interessante, pens-lo

Bobbio (1958: 111-113) enfatiza o carter institucionalizado da garantia da norma jurdica. Para ele o que caracteriza a norma jurdica o poder de coero externo, desde que institucionalizado, distinguindo-se, assim, dos poderes de tipo mafioso, que tambm so dotados de coercibilidade. 101

como o conjunto de direitos e obrigaes dos cidados e das pessoas jurdicas que o Estado reconhece e assegura. Em qualquer das duas hipteses, podemos pensar o Direito ou como criao do Estado, ou, inversamente, o Estado como criatura do Direito. Por paradoxal que parea, as duas afirmaes esto corretas. No h Direito sem Estado nas sociedades modernas, j que no haver norma jurdica se no houver a correspondente possibilidade de sano pelo Estado. Podem existir normas costumeiras, tradicionais, mas no chegam a se constituir em Direito no sentido estrito do termo. Por isso pode-se afirmar que o Estado a organizao com poder de legislar e tributar a populao de um determinado territrio cria o Direito. Mas o inverso tambm verdadeiro. No possvel falar em Estado sem o Direito. O Estado se define a partir da norma constitucional. Surge um Estado quando um conjunto de indivduos se afirmam como cidados ao formularem e darem vigncia ao conjunto de normas que constitui o Estado. Nesse sentido o Direito cria o Estado. Na verdade, conforme observou Celso Lafer (1988: 72), o Estado no mundo contemporneo mais um mediador dos conflitos existentes na sociedade do que ente soberano sempre pronto a fazer valer a positividade da lei. Nesse sentido, a unidade do Estado e do Direito no um ponto de chegada, maneira do contratualismo clssico na sua explicao da origem da sociedade, do Estado e do Direito no paradigma do Direito Natural; nem um pressuposto no-problemtico da Dogmtica Jurdica, na linha do positivismo, mas sim um processo contnuo e aberto. O positivismo jurdico tem pouco a oferecer nas explicaes das relaes 2 entre Estado e Direito, na medida em que unifica as duas instituies. 2 Mais iluminadoras so as teorias de carter histrico e as de natureza lgico-dedutiva sobre as origens do Estado e do Direito. Na primeira acepo podemos explicar o Estado, segundo a tradio de Aristteles, Hegel e Marx, como a conseqncia de um processo histrico atravs do qual os grupos ou classes com maior poder institucionalizaram esse poder, estabeleceram a ordem na sociedade, e garantiram para si a apropriao do excedente econmico. Na segunda, podemos v-lo como o resultado de um contrato social entre os cidados, ou seja, como um resultado

Vale observar que esta posio muito diferente da de Kelsen (1934: 378-385) para quem o Estado simplesmente um tipo de ordem jurdica, desta forma subordinando o Estado ao Direito. Segundo ele, aquilo que se concebe como forma de Estado apenas um caso especial de forma do Direito em geral... o Estado uma ordem jurdica. O Estado, para Kelsen, a personificao da ordem jurdica. 102

racionalmente necessrio para os homens escaparem ao estado de natureza, como o 3 fizeram os jusnaturalistas de Hobbes a Rousseau e Kant. No primeiro caso a cidadania s surge historicamente, na medida em que os indivduos vo se investindo de direitos mais precisamente direitos e obrigaes que vo constituir o Direito. No segundo, o Estado o resultado de uma escolha ou de um contrato, que, a rigor, j se pressupe a existncia do cidado: um cidado detentor de direitos direitos naturais ou valores morais bsicos que ele cede parcialmente ao Estado para garantir a ordem social. No primeiro caso a idia de justia e os direitos e deveres correspondentes vo surgindo medida que a sociedade vai se tornando capaz de efetiv-los; no segundo, a justia das instituies bsicas da sociedade e de suas leis deduzida logicamente a partir da maximizao da satisfao que elas proporcionam, como querem os utilitaristas, ou o resultado de princpios morais bsicos a que chegariam consensualmente homens e mulheres hipoteticamente iguais entre si ao estabelecerem o contrato social original entre si, e, em conseqncia, a estrutura bsica da sociedade, definida pelas instituies bsicas da sociedade que distribuem os direitos e deveres fundamentais e determinam a diviso das vantagens da cooperao social, como quer Rawls (1971: 1-22). Nos dois casos, Estado, Direito e cidadania so termos intrinsecamente interdependentes. Estado e Direito so duas instituies bsicas da sociedade atravs da qual esta estabelece a ordem, garante a 4 liberdade para seus membros, e manifesta sua aspirao de justia. A cidadania surge da interao dessas trs conquistas sociais. Nesse processo, conforme enfatiza Habermas, a moral no tem precedncia sobre o Direito, como querem os jusnaturalistas, nem este independente da moral, como pretenderia o positivismo: na 5 verdade, so complementares.

Ver a respeito Bobbio (1979: 49-58), Bresser-Pereira e Tadeu Lima (1996). Nas cincias sociais sempre possvel adotar predominantemente um ou outro mtodo, resultando da teorias aparentemente conflitantes mas que na verdade so ou podem ser complementares. 4 Alm do Estado e do Direito, as outras duas instituies bsicas da sociedade so o mercado e a sociedade civil. Atravs delas os arranjos econmicos e sociais, na terminologia de Rawls (1971: 7), se constituem, a ordem econmica e social definida. 5 Nas palavras de Habermas (1992: 106): Uma ordem legal s pode ser legtima se no contraditar princpios morais bsicos. Em virtude dos componentes de legitimidade que fundamentam a validade da lei, a lei positiva tem uma referncia moral nela inscrita. Mas essa referencia moral no nos deve levar confuso de colocar a moral acima da lei, como se existisse uma hierarquia de normas. A noo de uma lei maior (isto , de uma hierarquia na ordem legal) pertence ao mundo moderno. Ao invs, a moralidade autnoma e a lei positiva que depende de justificao apresentam-se em uma relao de complementaridade. 103

Nesse sentido, Estado e Direito no passam de criaturas e instrumentos da Sociedade. So instituies sociais cujas caractersticas variaro em funo das mudanas que estiverem ocorrendo na estrutura da sociedade. Das mudanas que estiverem ocorrendo na distribuio dos quatro atributos que conferem poder aos indivduos e grupos: a fora material ou capacidade de coero, a riqueza, a hegemonia ideolgico-religiosa e o conhecimento tcnico e organizacional. Quando estes quatro elementos estiverem muito concentrados em grupos com capacidade de organizao, teremos sociedades autoritrias, Estados correspondentemente autoritrios e o Direito a servio dos poderosos. Os direitos estaro limitados a uma minoria. medida, entretanto, que o desenvolvimento econmico ocorre, as sociedades tornam-se mais complexas, a educao se generaliza, passa a ocorrer um crescente processo de equalizao social e portanto de desconcentrao daqueles quatro atributos, e a capacidade de organizao poltica da sociedade como um todo aumenta. Aos poucos os regimes polticos autocrticos vo dando lugar a regimes democrticos, sistemas sociais baseados em estamentos quando no no regime de castas do lugar a classes sociais e estas a camadas ou estratos sociais. Este processo ganha um extraordinrio impulso com o surgimento do capitalismo e da mais-valia capitalista. Nesse momento a apropriao do excedente econmico deixa de ser o resultado do uso da fora atravs do controle direto do Estado e passa a ser o resultado de uma troca de equivalentes no mercado. Abre-se, ento, a possibilidade do surgimento das democracias modernas, na qual a cidadania finalmente se afirmar. Em um primeiro momento a fora material cede lugar para a riqueza como fonte de poder, e as classes sociais substituem as castas como forma de organizao social. Em um segundo momento, j neste sculo, a riqueza comea a ceder espao para o conhecimento tcnico e organizacional, e a estrutura social passa a se caracterizar cada vez mais por camadas ou estratos ao invs de classes sociais. Atravs desse processo, fora, riqueza e conhecimento tcnico e organizacional vo pouco a pouco se desconcentrando, viabilizando o surgimento de sociedades plurais, nas quais o Estado se democratiza, os direitos se afirmam, e o Direito se transforma 6 em instrumento da cidadania.

Examinei estes temas em Estado e Subdesenvolvimento Industrializado (1977), A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia (1981) e Estado, Sociedade Civil e Legitimidade Democrtica (1995). 104

CIDADO, DIREITO E DIREITOS Cidado o membro do Estado-Nao dotado de direitos e capaz de interferir na produo do Direito. Este, por sua vez, o conjunto dos direitos dos cidados e das pessoas jurdicas por eles institudas. A cidadania se expande e se afirma na sociedade medida que os indivduos adquirem direitos e ampliam sua participao na criao do prprio Direito. Logo, os direitos esto no centro das idias de Direito, Estado e cidadania. Os direitos que constituem a cidadania so sempre conquistas, so sempre o resultado de um processo histrico atravs do qual indivduos, grupos e naes lutam por adquiri-los e faz-los valer. Ningum foi mais enftico e inspirado em afirmar tal fato do que Ihering (1872: 15): todo e qualquer direito, seja o direito de um povo, seja o direito de um indivduo, s se afirma atravs de uma disposio ininterrupta para a luta, Bobbio (1992: XVI) caminha na mesma linha. Para ele, que adota uma posio firme contra a idia dos direitos naturais, os direitos nascem quando devem e podem nascer. So direitos histricos, que nascem de lutas que se travam atravs do tempo, gradualmente. Que nascem em circunstncias determinadas, relacionadas com a defesa de novas liberdades. Desta forma: Certas demandas nascem quando surgem determinadas necessidades. Novas necessidades nascem em correspondncia s mudanas das condies sociais, quando o desenvolvimento tcnico permite satisfaz-las. Falar de direitos naturais, ou fundamentais, ou inalienveis, ou inviolveis usar frmulas de linguagem persuasiva que podem ter uma funo prtica em um documento poltico para dar mais fora demanda, mas no tm qualquer valor terico, e portanto so completamente irrelevantes em uma discusso sobre a teoria do direito. A luta pelo direito e pela afirmao da cidadania , em um primeiro momento, uma luta da burguesia ou das classes mdias. No sculo 20, entretanto, tornou-se uma luta muito mais ampla, em que os pobres se tornavam no apenas 7 cidados formais, com direito a voto, mas cidados de fato. Para isto, dois fatores assumiram um papel relevante de carter informativo: a educao e uma imprensa livre. Por outro lado, a cidadania uma prtica. Por isso socilogos e antroplogos

Chamei de contradio da cidadania o problema poltico resultante da existncia no Brasil de um nmero muito grande de cidados com direito a voto mas sem conscincia de seus direitos e deveres polticos e sociais. Ver Bresser-Pereira (1996a). 105

salientaram a importncia crescente dos movimentos sociais para a construo da 8 cidadania atravs da afirmao de direitos sociais. Esta prtica, entretanto, pode se realizar atravs da defesa de direitos civis, particularmente da afirmao do direito do 9 consumidor. Atravs da sua defesa o consumidor assume o carter de cidado. Os direitos historicamente afirmados so assegurados pelo Estado a favor do cidado e contra algo ou algum: primeiro temos os direitos civis e polticos: so direitos contra um Estado autoritrio e oligrquico; em seguida, temos os direitos sociais: so os direitos contra os ricos ou poderosos; e finalmente, conforme procuraremos enfatizar neste trabalho, temos os direitos republicanos: so os direitos 10 contra os aproveitadores ou privatizadores da res publica. Nos termos da anlise clssica de Marshall (1950) sobre a afirmao histrica da cidadania, primeiro foram definidos os direitos civis, depois os direitos polticos e finalmente os direitos sociais. Os primeiros dois direitos conquistados pelos cidados e assegurados pelo Estado foram direitos contra o Estado, ou, mais precisamente, contra um Estado capturado ou privatizado por oligarquias ou aristocracias que o 11 tornavam desptico. No sculo dezoito os contratualistas e as cortes inglesas

Conforme observa Ruth Cardoso (1994: 90): A cidadania no apareceu do nada, ela tem uma histria, est referida a um conceito preciso. esse conceito que no est mais dando conta do que acontece agora porque est baseado na idia de que existem direitos individuais e, hoje, atravs da luta dos movimentos sociais, h um reconhecimento pleno de que existem direitos coletivos. Ver a respeito tambm Durham (1984), Dagnino (1994) e Silva Telles (1994). 9 Segundo observa Letcia Schwarz (1997: 14), a oposio entre cidado e consumidor falsa. Atravs da defesa dos seus direitos enquanto consumidor a pessoa vai se transformando em cidado: o tiro de largada dado pelo conhecimento dos direitos do consumidor, muitas vezes de forma totalmente equivocada, os conflitos e negociaes so o percurso e, se a faixa de chegada rompida, muitos sentem a sua dignidade civil resgatada. 10 Est claro para mim o risco de utilizar a idias de direitos contra o Estado, ou contra os criminosos, ou contra os ricos e poderosos. Na perspectiva jurdica clssica, os direitos so postulados perante o Estado-Administrao ou Estado-Juiz. Assim os direitos civis, os direitos sociais e os direitos republicanos. O sujeito passivo da obrigao/condenao que pode variar: outros cidados e o prprio poder pblico, ou apenas um e no o outro. Quando, entretanto, usamos essa idia de direitos contra queremos destacar o sujeito passivo da obrigao, sujeito, alis, que de passivo pouco tem se abandonarmos a terminologia jurdica. 11 A rigor os direitos civis no so apenas direitos contra o Estado. So tambm de cada cidado contra outros cidados que o roubam ou o agridem. O Direito Penal, enquanto direito pblico, est voltado para garantir os direitos civis dos cidados contra os criminosos. Ou, mais amplamente, para garantir os direitos de cidados, empresas, e do prprio Estado contra a ao criminosa. 106

definiram os direitos civis, que serviriam de base para o liberalismo; no sculo dezenove os democratas definiram os direitos polticos. Esses dois direitos estabeleceram as bases das democracias liberais do sculo vinte. Atravs dos direitos civis os cidados conquistaram o direito liberdade e propriedade, em relao a um Estado antes opressor ou desptico; atravs dos direitos polticos os cidados conquistaram o direito de votar e ser votado, de participar, portanto, do poder poltico do Estado, contra um Estado antes oligrquico. Finalmente, na segunda metade do sculo dezenove os socialistas definiram os direitos sociais, que, no sculo seguinte, 12 foram inscritos nas constituies e nas leis dos pases. O fato de os direitos civis terem sido estabelecidos contra o Estado no deixa de ser paradoxal: como o Estado pode assegurar direitos contra ele prprio? O paradoxo, porm, se resolve se observarmos que: quando novos direitos so definidos, mudam as relaes de poder dentro do Estado e da sociedade, j que novos direitos so novas pautas de comportamento entre os indivduos que definem o prprio Estado, Segundo o paradoxo de Rousseau, o cidado, ao alienar sua liberdade ao Estado atravs de um contrato social, v garantida pela lei do Estado, que exprime a vontade 13 geral soberana, sua liberdade. O Estado contra quem se afirmam esses novos direitos um Estado no qual o Governo a elite dirigente do Estado era antes desptico ou oligrquico; depois que os direitos so afirmados, os governantes perdem poder

Esta notvel anlise de Marshall tem sido objeto de crticas dos mais variados tipos. Talvez a mais significativa seja aquela que, seguindo a linha de Klaus Offe, v na afirmao dos direitos sociais e no welfare state o carter de necessidade funcional do prprio capitalismo as prticas relativas poltica social, ao invs de representarem algo como um colorido adicional e de alguma forma acidental adquirido pelo Estado num processo de desenvolvimento capitalista cuja lgica de mercado lhes seria alheia, na verdade constituem um contraponto no-mercantil inerente a essa lgica mesma (Wanderley Reis, 1990: 7 sublinhado do autor). No h, entretanto, na anlise de Marshall carter acidental, e o fato de os direitos sociais serem funcionais para o capitalismo, como Offe (1984) muito bem assinalou, no lhes tira o carter de conquista nem a qualidade de representarem um avano no processo democrtico. Uma outra discusso a da relativa perda de funcionalidade desses direitos desde o momento em que o Estado do Bem-Estar entrou em crise. 13 Atravs do contrato social, que estabelece as bases para o poder soberano ou para o Estado, segundo Rousseau (17..: 244), cada um dando-se a todos no se d a ningum; e como cada associado adquire o mesmo direito que ele cede, ganha-se o equivalente a tudo quanto se perde, e mais fora para se conservar o que j se tem. 107

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relativo em relao aos cidados, o Estado deixa de ser desptico e oligrquico: a 14 cidadania comea a se constituir. Esta perspectiva, entretanto, uma perspectiva lgico-dedutiva, prpria do pensamento contratualista e hegeliano segundo o qual o Estado o ponto culminante da histria. O contratualismo nasceu com Hobbes que era um conservador preocupado com a ordem, passou por Locke que fundou o liberalismo, passou por Rousseau que fundou no contrato uma teoria radical de democracia, e terminou com Hegel, que fez a transio de uma abordagem lgico-dedutiva para uma abordagem histrica do Estado. Apesar do conservadorismo de seu fundador, Hobbes, o contratualismo terminou por servir de base revolucionria para o liberalismo e a democracia ao basear a legitimidade do prncipe em um contrato livremente pactado por cidados e no na tradio. No momento, entretanto, em que esta concepo de Estado se torna vitoriosa com as revolues burguesas e o predomnio do modo de produo capitalista e da ideologia liberal, renasce com Saint Simon e Marx a abordagem histrica, agora com uma conotao revolucionria de crtica do Estado enquanto instrumento de dominao. E de fato o carter racional do Estado, definido pelos contratualistas e que Hegel levou ao paroxismo, uma notvel construo terica que no impede que os governos, em nome do Estado, continuem a praticar atos autoritrios e no interesse de 15 uma minoria. Por isso a afirmao dos direitos do cidado um problema permanente. Por isso, como viram os liberais e em seguida os democratas modernos, que tm sua origem no contratualismo, a defesa da cidadania depende da permanente luta pela garantia dos Direitos civis e polticos. Assegurados pelo menos em tese os direitos dos cidados contra o Estado, entretanto, surge o problema adicional de assegur-los tambm contra os outros cidados: os ricos e/ou os poderosos. Os direitos sociais tm essa natureza. Os direitos sociais podem ser entendidos, de forma estrita, como direitos contra outros

Conforme observou Ferreira Filho (1972:74): Traduz o Estado de Direito a experincia imemorial de que o poder tende ao abuso, e que este s evitado, ou, ao menos, dificultado, quando o prprio Estado obedece lei e est enquadrado em um estatuto jurdico a ele superior. Os direitos civis estabeleceram as bases para os regimes liberais, os direitos polticos, para o regime democrtico, os direitos sociais, para os regimes social-democrticos. 15 Em seu comentrio verso preliminar deste trabalho, Rosenfield, que escreveu sua tese de doutorado sobre Hegel (1982), fez uma observao que merece ser aqui reproduzida: Hegel jamais identificou o Estado empiricamente existente com a racionalidade... O Estado , para ele, a expresso poltica da racionalidade sob a condio de ser a concretizao efetiva da Idia da liberdade. 108

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cidados, se pensarmos nos direitos dos trabalhadores em relao a seus empregadores. Quando, entretanto, pensamos nos direitos sociais como o direito sobrevivncia digna, educao, cultura, sade, estes so direitos dos cidados contra a sociedade civil na medida em que esta a sociedade organizada, em que os pesos dos diversos poderes econmicos e sociais se fazem sentir e o respectivo 16 Estado que a representa. Se a sociedade dispe de recursos materiais para garantir estas necessidades elas se transformam em direitos direitos que no podem ser assegurados na medida em que os recursos sociais estejam excessivamente concentrados nas mos de um grupo reduzido de capitalistas e de altos burocratas pblicos e privados. No ltimo quartel do sculo vinte, entretanto, um quarto tipo de direitos est surgindo: os direitos dos cidados de que o patrimnio pblico seja efetivamente de todo e para todos. Este trabalho concentrar-se- na anlise destes novos direitos, que estamos propondo chamar de direitos pblicos ou de direitos republicanos direitos dos cidados contra aqueles que buscam capturar privadamente os bens que so ou devem ser de todos e particularmente a uma categoria desses direitos: o 17 direito res publica ou ao patrimnio econmico pblico. 17 Poderamos dizer, a partir de uma perspectiva a-histrica, que estes direitos sempre existiram. No plano da histria, entretanto, estes so direitos que s recentemente comearam a ganhar contorno definido entre os interesses difusos. So direitos que cada vez mais devero merecer a ateno de filsofos polticos e juristas. Antes de examinarmos mais detidamente o direito coisa pblica, necessrio, porm, situar os direitos republicanos entre os demais direitos no apenas do ponto de vista histrico mas tambm lgico.

Geralmente pensamos na sociedade civil em oposio ao Estado. Esta oposio, entretanto, s faz sentido quando o governo que ocupa a liderana do Estado perde legitimidade. Normalmente sociedade civil e Estado caminham juntos: o governo representa a sociedade civil no Estado. 17 Devo a Guillermo ODonnell a sugesto de denominar estes direitos de republicanos ao invs de pblicos. Inicialmente pensei usar a expresso direitos pblicos, a qual se distinguiria da expresso direito pblico (em oposio a direito privado) na medida em que seria sempre usada no plural. Esta expresso, entretanto, pode levar a confuses, enquanto que a expresso direitos republicanos nova, permitindo identificar direitos que tambm so novos. 109

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O PBLICO E O PRIVADO Habermas (1992: 78) observa que a anlise do conceito de cidadania realizada por Marshall, definindo sucessivamente trs direitos (aos quais estamos aqui acrescentando um quarto, os direitos republicanos), faz parte da ampla tendncia que os socilogos chamam de incluso. Em uma sociedade cada vez mais diferenciada, um nmero cada vez maior de pessoas adquire direitos cada vez mais inclusivos de acesso a, e de participao em, um nmero crescente de subsistemas... Mas adverte, fiel a sua teoria da ao comunicativa em que a democracia desempenha um papel crucial, que se trata de uma anlise linear, que no acentua o papel crucial dos direitos polticos na cidadania, colocando-os no mesmo nvel dos demais: De fato, apenas os direitos de participao poltica servem de base para o posicionamento legal autoreferenciado do cidado reflexivo. Liberdades negativas e direitos sociais, podem, em contraste, serem garantidos por uma autoridade paternalista. Em princpio, o Estado constitucional e o Estado do Bem-Estar so possveis sem democracia (1992: 504). Na segunda metade do sculo vinte direitos civis, direitos polticos e direitos sociais foram unidos sob o nome direitos do homem ou de direitos humanos. A Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, declarou a validade universal destes direitos, que, assim, foram positivados a nvel internacional. Pensados em termos abstratos, direitos humanos e direitos do homem so sinnimos: abrangem todos os direitos. Entretanto, se pensarmos em termos histricos, veremos que a idia dos direitos humanos aparece com fora nos anos 70 identificada principalmente com os direitos civis, como uma reao contra os regimes autoritrios que se tornam dominantes nos pases em desenvolvimento. Desde os anos 30 a grande nfase fora transferida para os direitos sociais, na medida em que se imaginava que os direitos civis e polticos estavam assegurados, ou ento que eram direitos formais, produto de uma democracia formal que s se tornaria real ou substantiva quando os direitos sociais estivessem tambm defendidos. Esta era a posio clssica da esquerda at os anos 60. Entretanto, quando, nos anos 60 e 70, regimes autoritrios de direita assumem o poder em um grande nmero de pases, principalmente na Amrica Latina, e passam a violentar os direitos civis e polticos, a esquerda obrigada a rever sua posio. Diante da violncia estatal e privada contra os polticos de esquerda, muitos dos quais pertenciam classe mdia, diante da tortura e do assassinato, tornou-se essencial revalorizar os direitos polticos, expressos na democracia, e os direitos civis,

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agora ampliados para as camadas mais pobres da populao.

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Tornou-se em seguida claro para os setores democrticos da sociedade que no eram apenas os direitos humanos dos contestadores polticos que estavam em jogo. Era tambm preciso defender os direitos civis dos fracos e oprimidos: adolescentes infratores assassinados barbaramente por esquadres da morte, dos bandidos torturados e assassinados pela polcia, dos ndios, dos posseiros sem-terra, das jovens mulheres pobres levadas prostituio, dos negros que sofrem 19 discriminao, dos homossexuais vtimas de todos os abusos. Para a defesa dos direitos civis ou mais amplamente dos direitos humanos, tanto dos contestadores polticos quanto dos fracos e oprimidos, a Igreja Catlica desempenhou na Amrica 20 Latina um papel decisivo nos anos 70 e 80. Ao mesmo tempo a sociedade civil, organizada sob a forma de instituies pblicas no-estatais, passou a ter um papel 21 cada vez importante na defesa dos direitos humanos, enquanto a imprensa assumia 22 um papel cada vez mais estratgico nessa matria. Nestes termos, embora continuasse a existir um fundamento autoritrio em parte considervel da populao dos pases, principalmente dos pases em que as democracias so recentes e as 23 estruturas sociais gravemente heterogneas, os direitos humanos, enquanto
Segundo Jelin e Hershberg (1996: 3): Enquanto era um lugar-comum distinguir os direitos civis dos polticos e dos sociais, e definir cidadania principalmente em termos de direitos sociais, nos anos 80 direitos humanos e civis bsicos no podiam mais ser relegados a segundo plano ou assumidos como garantidos. De fato, tomaram-se o centro do ativismo poltico e da preocupao intelectual. 19 Segundo, por exemplo, o ouvidor da polcia de So Paulo, Benedito Domingos Mariano, a vtima da tortura em geral homem, negro, pobre e mora na periferia (Folha de S. Paulo, 1.1.1997). 20 Para o Brasil o documento fundamental a respeito o da Arquidiocese de So Paulo (1985) Brasil: Nunca Mais. Ver tambm Paulo Srgio Pinheiro e Eric Braun (1986). 21 As instituies pblicas no-estatais so impropriamente chamadas de ONGs organizaes no-governamentais uma traduo da denominao americana, NGOs non-governamenlal organizations. Impropriamente porque na tradio anglo-saxo, Estado e Governo so confundidos, e porque alm de afirmar que no-estatal preciso dizer que a instituio pblica pertence a todos, no tem proprietrios individuais ou coletivos. 22 Neste plano os trabalhos de Gilberto Dimenstein, a partir de A Guerra dos Meninos (1990), so essenciais. Estes trabalhos foram reunidos e sintetizados em Dimenstein (1996). O prefcio deste livro, escrito por Paulo Srgio Pinheiro, tem um ttulo significativo: O Passado no Est Morto: Nem Passado Ainda. 23 Este fundamento autoritrio se expressa na falta de indignao em relao aos atos de violncia contra os direitos humanos dos setores excludos ou mesmo no apoio a estes atos por setores considerveis da sociedade. Nancy Cardia (1994), a partir de uma pesquisa sobre a falta de rejeio contra as violncias da polcia e foras para-policiais contra os excludos, v o problema como um caso de excluso moral de grupos considerados margem da sociedade, em um contexto de ausncia de poder dos governados sobre os governantes, de alienao do processo de produo de leis, de desconhecimento do significado dos direitos civis e polticos, e de falta de canais de acesso dos grupos excludos proteo da lei.
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essencialmente direitos civis dos fracos e oprimidos, enquanto direito em primeiro lugar vida, foram novamente valorizados, ao mesmo tempo que os valores democrticos eram reafirmados. Os direitos sociais continuaram importantes, mas deixava de se justificar a quase exclusiva nfase neles, que se originava ou no pressuposto equivocado de que os direitos civis j eram uma conquista de todos quando o eram apenas para as elites ou na viso enviesada segundo a qual os 24 direitos civis s estariam garantidos quando os sociais tambm o estivessem. No conceito de direitos humanos existe uma espcie de unificao de todos os direitos. Entretanto, embora os direitos possam ser considerados consistentes entre si e portanto complementares, eles tambm so contraditrios. Os direitos sociais so consistentes com os civis na medida em que, conforme observa Reis (1996:121), se a desigualdade social manifesta, o poder ser distribudo desigualmente, o que inevitavelmente minar as perspectivas do pleno gozo dos direitos civis e polticos por todos. Em muitos casos os direitos civis, polticos e sociais so contraditrios, impondo-se compensaes (trade-offs) entre eles. Isto ser especialmente verdade, se salientarmos o carter individualista e egosta dos direitos civis, na medida em que eles foram historicamente implantados nos quadros do individualismo utilitarista do sculo dezoito. Por isso Reis (1995), apoiando-se na distino feita por Kelly (1979), enfatiza a diferena entre direitos civis e direitos cvicos. Nos direitos civis o elemento dominante o do direito liberdade e propriedade. O cidado cidado, segundo essa concepo clssica ou liberal de cidadania, na medida em que tem esses direitos garantidos. J os direitos cvicos envolvem a idia de deveres do cidado para com a sociedade. O cidado cidado na medida em que, alm de ter seus direitos egostas garantidos, assume responsabilidades, em relao ao interesse pblico, que podem estar em contradio com seus interesses particulares. Segundo Reis (1995:128): A tenso entre as duas dimenses, e entre os valores afirmados em cada uma delas, to severo que freqentemente elas aparecem contraditrias. Se a esfera privada, de mercado, civil a esfera da autonomia, tambm do egosmo e do particularismo; e se a esfera cvica onde a solidariedade ocorre, simultaneamente a esfera da dependncia.

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O debate entre os direitos individuais e os sociais, entretanto, continua vivo, atravs da discusso dos ideais de justia e de solidariedade. Ver a respeito Cardoso de Oliveira (1996). 112

No existe soluo simples para essa tenso. A convivncia social nas democracias modernas o resultados dos compromissos necessrios entre essas duas esferas a do privado ou civil e a do pblico ou cvico , e entre os quatro direitos 26 bsicos: civis, polticos, sociais e republicanos. Enquanto os direitos civis so direitos freqentemente considerados negativos, no sentido de que o que se quer, principalmente em relao aos direitos civis, que a liberdade e a propriedade do cidado no seja ferida, no caso dos direitos polticos e dos direitos sociais necessria uma ao positiva do Estado. O conceito negativo de liberdade est associado aos direitos civis e ao liberalismo enquanto que o conceito de liberdade positiva, associada democracia no caso dos direitos polticos, ao socialismo, no caso dos direitos sociais, e cidadania plena no caso dos direitos republicanos. A liberdade negativa uma liberdade de, enquanto a positiva uma liberdade para. O cidado tem a liberdade negativa de no sofrer restries ou interferncias em relao a seus desejos legtimos; tem a liberdade positiva para participar do governo, partilhar a riqueza social, e garantir que o que foi decidido ser pblico de fato o seja. Essa distino, que na sua formulao contempornea se deve a Isaiah Berlim 27 (1958), embora atrativa, , na verdade, relativa. Para se garantir os direitos civis tambm necessria uma ao positiva do Estado, implicando inclusive em custos administrativos: afinal, todo o aparato clssico do Estado poder legislativo, poder

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Enquanto os social-democratas procuram ampliar a esfera pblica, os liberais assinalam os riscos envolvidos. Conforme observa Giannetti da Fonseca (1993: 126), a tenso entre moralidade cvica e pessoal entre as normas sociais de convivncia pacfica e os desejos de valores de cada indivduo um trao permanente da existncia humana... Existem srios limites e riscos associados ao predomnio excessivo da autoridade poltica e da moralidade cvica em detrimento da moralidade pessoal. 26 A expresso direitos cvicos poderia ser pensada como uma denominao alternativa a direitos republicanos, embora Kelly e Reis a usem em um contexto diferente, para salientar a importncia, para o conceito de cidadania, da preocupao de cada cidado com o interesse pblico preocupao que no est clara quando no negada quando o pensador liberal se refere aos direitos civis. Nos direitos republicanos, como nos cvicos, ainda que o cidado esteja defendendo o seu direito, ele tem necessariamente que estar preocupado com o interesse pblico. 27 Berlim escreveu seu ensaio sobre os dois conceitos de liberdade em 1958, no auge do conflito ideolgico entre liberais e marxistas. Embora sabendo que os trade offs entre os dois tipos de liberdade so necessrios, como representante do liberalismo fez o elogio da liberdade negativa e enfatizou radicalmente os riscos da liberdade positiva, que, em certos momentos, no outra coisa seno um hbil disfarce para mais brutal tirania (1958: 131). 113

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judicirio, polcia, foras armadas existe para garantir positivamente os direitos civis, da mesma forma que o aparato social do Estado, expresso nos ministrios da educao, da sade, da cultura, etc., alm do poder judicirio e do poder legislativo, 28 existem para garantir os direitos sociais. Talvez mais significativo seja o fato de que enquanto os direitos civis so direitos individuais, no sentido que protegem cada indivduo que se pode supor egosta, voltado para a defesa exclusiva dos seus interesses, os direitos republicanos so direitos coletivos, no sentido que protegem a coletividade, que seria tambm capaz de agir coletiva e solidariamente em funo do interesse comum ou pblico. Se pensarmos em uma escala que vai do privado para o pblico, do interesse individual para o coletivo, teramos os direitos polticos e os direitos sociais entre os direitos civis e os republicanos. Todos so fundamentais, no existe uma hierarquia entre eles, mas a tenso entre o civil e o cvico, entre o cidado que protege seus interesses e o cidado que protege os interesses gerais, permanente. Essa distino entre direitos individuais e coletivos naturalmente relativa, j que os interesses individuais s podem ser garantidos dentro de uma sociedade em que a ao coletiva de fato ocorre, cria o Estado e as instituies liberais e democrticas, e assim garante esses direitos, enquanto os direitos coletivos, cuja defesa exige diretamente a ao coletiva e em ltima anlise solidria dos prejudicados, so tambm direitos de cada cidado individualmente. difcil seno impossvel pensar em cidadania a partir apenas de direitos civis e do conceito de liberdade negativa, como querem os liberais radicais modernos, neoliberais. Nossa premissa a de que a democracia um regime poltico historicamente em construo, que vai sendo aperfeioado medida que os quatro direitos de cidadania vo sendo afirmados, ao mesmo tempo que os polticos so responsabilizados perante os eleitores. A democracia no apenas um ideal, um conceito abstrato. uma realidade poltica histrica. Os filsofos gregos preferiam a monarquia e a aristocracia democracia, embora soubessem que a corrupo da primeira era a tirania e a da segunda, a oligarquia, porque viam a democracia como eminentemente instvel. A democracia s se tornou historicamente dominante a partir do momento em que o desenvolvimento econmico e social tornou esse tipo de regime mais estvel do que os regimes autoritrios de carter monrquico ou aristocrtico. Na idia de democracia, desde que ela foi concebida na Grcia, existe sempre

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Para uma crtica da teoria classificando os direitos segundo envolvam prestaes positivas ou negativas ver Lindgren Alves (1994). 114

a idia de interesse pblico. Conforme observa Abranches (1985: 7): Na poltica clssica grega, tanto o demos como a Polis tinham um significado coletivo e eram organizados politicamente. O governo e o Estado repousavam no fato mais abrangente da cidadania. A politeia representava a unidade dos cidados, no apenas a soma dos indivduos que a noo (liberal) de sociedade civil , mas uma comunidade viva. Para o cidado grego a poltica entendida como interesse pblico era o bem maior. Cidado era aquele que participava da Polis. Era esta participao plena, era esta prioridade do pblico sobre o privado, do coletivo sobre o individual, que definia concepo de cidadania entre os gregos. A idia de cidadania desenvolvida na Grcia antiga s iria ressurgir, embora parcialmente, no sculo dezoito, com a afirmao dos direitos civis e do liberalismo. O modelo liberal de sociedade, entretanto, distanciarse- do modelo grego. Est baseado em trs postulados: um filosfico a concepo abstrata e absoluta do indivduo racional, voltado para seus interesses, como centro de tudo; um poltico a legitimao do Estado e do seu poder a partir de um contrato social livremente aceito pelos indivduos-cidados, estabelecendo-se, em conseqncia, uma rgida separao entre a esfera pblica e a privada; e um econmico no plano da produo e distribuio de renda, desde que o Estado garanta o funcionamento dos mercados, se cada um defender seu prprio interesse o interesse geral ser automaticamente garantido. Este modelo, que permitiu a afirmao dos direitos civis de liberdade e propriedade para a classe burguesa ento emergente, embora pudesse ser visto como um retrocesso em relao ao ideal grego, representou um grande avano em relao aos sistemas aristocrticos e autoritrios. A partir do sculo dezenove, entretanto, passou a ser sistematicamente desafiado, primeiro pelos democratas, atravs da afirmao dos direitos polticos, e, em seguida, pelos socialistas, atravs da luta pelos direitos sociais. Da mesma forma, porm, que o liberalismo identificou-se inicialmente com a burguesia, a ideologia socialista, embora pretendesse exprimir os interesses do proletariado afinal traduziu os interesses e a viso de mundo da classe 29 burocrtica emergente a partir da segunda metade do sculo dezenove. E, a partir

Examinei extensamente o problema da emergncia da classe burocrtica (ou da tecnoburocracia, ou da nova classe mdia, ou da classe mdia assalariada expresses sinnimas) em Bresser-Pereira (1981). 115

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desse fato, pretendeu, em um certo momento, negar todos os valores liberais, estabelecendo uma oposio radical entre o socialismo e o liberalismo. O socialismo radical, no apenas de carter marxista, mas principalmente de natureza burocrtica e autoritria, s foi absolutamente dominante nos pases em que os partidos comunistas tomaram o poder poltico. Uma verso moderada, socialdemocrtica, entretanto, do socialismo, foi dominante entre os anos 30 e os anos 60 no mundo capitalista, nos quadros do Estado do Bem-Estar ou Estado Social, permitindo o avano dos direitos sociais em combinao com os direitos civis e os direitos polticos. Os liberais, que permaneceram na defensiva nesta ltima fase, retomam a iniciativa nos anos 70, quando o Estado Social nas suas trs verses, o Estado do Bem-Estar, o Estado Desenvolvimentista e o Estado Comunista afinal entrou em 30 crise. O novo liberalismo o neoliberalismo ter uma, inspirao antes econmica do que poltica, partir do individualismo metodolgico e de uma radical descrena na possibilidade de ao coletiva (Olson, 1965). Nos termos da teoria da escolha racional, que ento passa a prosperar, o indivduo racional ser um ser estritamente egosta, voltado apenas para seus interesses pessoais. No campo da teoria poltica, por exemplo, toda a literatura est baseada no pressuposto de que o poltico se motivar apenas pela busca de rendas ou pela vontade de ser reeleito, fazendo trade offs entre esses dois objetivos. A idia de que este seja o mau poltico, e que existe um segundo tipo de poltico que se motiva pela vontade se ser reeleito e pelo interesse pblico, fazendo trade offs entre eles, alheia ao novo conservadorismo neoliberal 31 que ento se afirma. Contraditria e significativamente, porm, nos quadros desse neoconservadorismo, apesar dele e, em parte, graas a ele, que a idia dos direitos

O liberalismo moderado e democrtico, que dialogava e criticava a perspectiva social-democrtica de Bobbio e Habermas, ser representado, entre outros, por Ralf Dahrendorf e Raymond Aron. Embora conflitantes, estes autores conduzem a uma perspectiva social-liberal. J o neoliberalismo ter como expoentes Hayek, Friedman, Olson, Buchanan, Lucas. No Brasil Jos Guilherme Merquior foi talvez o mais representativo expoente do liberalismo moderado, social-liberal. Para uma ampla e atualizada resenha do pensamento liberal ver Merquior (1991). 31 No estou, com estas afirmaes, diminuindo a importncia da escola da escolha racional nem a reduzindo a uma perspectiva liberal ou neoliberal, Existem cientistas polticos social-democratas, como Adam Przeworski, que tm utilizado o instrumental da escolha racional de forma criativa e politicamente progressista. Por outro lado, conforme deixarei claro em seguida, a contribuio dos intelectuais conservadores ligados escola da escolha racional para a emergncia dos direitos republicanos fundamental. 116

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republicanos e particularmente o direito res publica vo se firmar. A viso negativa da natureza humana levar convico na inevitabilidade do rent-seeking. O Estado ser sempre objeto da apropriao privada. Por outro lado, descrena correlata na possibilidade de ao coletiva para grandes grupos conduzir certeza de que o Estado no ter capacidade de se opor ao rent-seeking, e proposta do Estado mnimo. Entretanto, a tese do Estado mnimo apenas uma viso irrealista, meramente lgico-dedutiva, de como deve ser a poltica. No corresponde realidade do capitalismo contemporneo, no responde s necessidades efetivas da sociedade, sejam elas deduzidas logicamente, sejam avaliadas empiricamente. No Reino Unido, por exemplo, dezoito anos de um governo conservador, que adotou explicitamente o iderio neoliberal, resultaram em reformas importantes, mas no permitiram a reduo do Estado em sentido estrito: a carga tributria em relao ao produto interno bruto 32 praticamente a mesma dezoito anos depois. Mas, ao mesmo tempo que se tornava clara a inviabilidade da reduo do Estado ao mnimo, ficava claro tambm o quanto esse Estado estava sendo ameaado, o quanto as atividades de rent-seeking distorciam a ao estatal, eram ineficientes e injustas. Para isto a crtica dos neoliberais foi extremamente importante, somando-se crtica da nova esquerda, que, desvinculando-se crescentemente da burocracia, fazia a crtica da privatizao do Estado no apenas pelos capitalistas mas tambm pela classe mdia e particularmente pela burocracia estatal. Com a definio dos direitos republicanos neste ltimo quartel do sculo vinte, a viso de cidadania ligada idia de interesse pblico e de valores cvicos, que foi ameaada pela viso neoliberal, afinal ganhou novas foras. Foi se tornando claro que a cidadania s se completa quando os cidados tm a conscincia do interesse pblico. Quando o cidado luta por seus direitos civis, polticos e sociais, ele o faz como membro de uma sociedade cujos interesses coletivos ele sabe que esto acima dos seus interesses particulares. No individualismo clssico, liberal, cada um est voltado para seu auto-interesse, mas no de uma forma egosta e cega como pretende o neoconservadorismo contemporneo. O individualismo liberal de um Locke, de um Tocqueville ou de um Mill um individualismo iluminado, que, sem dvida, conta

Houve uma diminuio do tamanho do Estado se consideramos o Estado em sentido amplo como envolvendo as empresas estatais. Estas foram privatizadas. A rigor, porm, no constituem o Estado, cujo tamanho deve ser medido principalmente pela carga tributria ou pela despesa pblica em relao ao produto. 117

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com o mercado e a concorrncia para assegurar o interesse geral, mas que conta tambm com o esprito pblico de cada cidado. A idia de uma cidadania plena se completa quando acrescentamos aos direitos civis, polticos e sociais os direitos republicanos. Nesse momento o cidado obrigado a pensar no interesse pblico explcita e diretamente. S assim ter condies de defender o patrimnio pblico em geral cultural, ambiental, e econmico. Nesse momento surge a indignao cvica contra as violncias que sofre a res publica. Indignao que Denis Rosenfield (1992: 13) expressou no Brasil, quando, diante da onda de corrupo que assolava o pas no governo Collor, afirmou: O pblico colocado em questo. Trata-se de um processo de cartelizao da poltica, reduzida a um mero jogo de foras, onde os vencedores so aqueles que se apropriam, s expensas dos outros, da maior parte do butim, figura esta a que se viu reduzida a coisa pblica. Sua expresso a luta corporativa entre os que so detentores de fora... Assim, as demandas corporativas, provenientes tantos dos setores mais ricos da sociedade quanto dos sindicatos de funcionrios ou de operrios, terminam 33 por prevalecer sobre o interesse coletivo. Direita e esquerda, liberais e social-democratas tm se esgrimido ao longo dos tempos em torno do conceito de cidadania e da nfase que direitos civis ou direitos sociais devem ter. Na verdade esse debate faz pouco sentido quando fica claro que os direitos civis so tambm direitos humanos fundamentais dos mais pobres, e que sem os direitos socais no h possibilidade de um sistema capitalista eficiente e de um governo legtimo. Por outro lado, que sem os direitos polticos no h a garantia democrtica de que esses direitos sero assegurados estavelmente, e que sem os direitos republicanos garantidos no h segurana de que o Estado possa realizar as tarefas que lhe so inerentes. Na verdade, os inimigos dos direitos de cidadania no so os liberais nem os socialistas, mas os autoritrios, os patrimonialistas, os 34 corporativistas e os simplesmente corruptos.

Em termos mais gerais, Rosenfield (1996: 40) entende que o Estado s se realiza plenamente por intermdio da discusso, que realizada no espao pblico. O problema democrtico fundamental assim resgatar a funo do Estado em seu carter pblico, isto , que no se torne refm de suas prprias corporaes. e responda pela coletividade. 34 Nestes termos a proposta de distinguir uma abordagem liberal de uma abordagem histrica no conceito de cidadania faz pouco sentido (Wiener, 1992). Metodologicamente podemos usar preferencialmente o mtodo lgico-dedutivo ou o mtodo histrico-indutivo, mas da no se segue que um conceito ideolgico de cidadania seja de grande ajuda. 118

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OS DIREITOS REPUBLICANOS E OS INTERESSES DIFUSOS A emergncia dos direitos republicanos est relacionada com o processo de democratizao que se tornou dominante em todo o mundo. A democracia transformou-se em um valor universal (Coutinho, 1980), exigindo do cidado uma crescentemente preocupao pelos temas pblicos. Assim, ao mesmo tempo que a luta pelos direitos humanos ganhava nova dimenso, nesta segunda metade do sculo vinte surgia uma profuso de novos direitos. As Naes Unidas, que patrocinaram a Declarao Universal dos Direitos Humanos, passou a falar em direitos de terceira gerao, que incluiriam direitos solidariedade, paz, ao desenvolvimento 35 econmico. Entretanto, conforme observou Bobbio (1992: XIV) esses direitos constituem uma categoria ainda demasiado heterognea e vaga. So mais aspiraes do que direitos. Entre os interesses de terceira gerao, alguns novos direitos vo ganhando especificidade medida que apresentam a possibilidade de serem positivados, transformados em lei. So os interesses difusos ou, mais especificamente, o que chamaremos de direitos republicanos. Entendemos como direitos republicanos os direitos que cada cidado tem de que os bens pblicos os bens que so de todos e para todos permaneam pblicos, no sejam capturados por indivduos ou grupos de interesse. Da mesma forma que o cidado tem o direito liberdade e propriedade (direitos civis), a votar e a ser votado (direitos polticos), educao, sade e cultura (direitos sociais), ele tem o direito de que o patrimnio do Estado seja ele constitudo pelo patrimnio ambiental, seja pelo patrimnio cultural, seja pela res publica continue a ser um patrimnio a servio de todos ao invs de ser apropriado por grupos patrimonialistas ou corporativistas que agem dentro da sociedade como livre-atiradores. A ameaa aos direitos republicanos origina-se na perspectiva patrimonialista do Estado que confunde o patrimnio pblico com o do indivduo ou de sua famlia ou na perspectiva corporativista, que confunde o patrimnio do Estado com o dos grupos de interesse corporativamente organizados. Patrimonialistas e corporativistas so livre-atiradores, indivduos que, contando que a maioria no faa o mesmo, no hesitam individualmente no caso do patrimonialismo, coletivamente, no caso do

Os direitos de primeira gerao seriam os civis e os polticos, e os de segunda, os direitos sociais. Ferreira Filho (1995), em seu estudo sobre os direitos humanos fundamentais, prefere chamar os direitos de terceira gerao de direitos de solidariedade. 119

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corporativismo em privatizar o Estado, em captur-lo.. O criminoso, o violentador de direitos sempre um livre-atirador. Ele conhece as leis que organizam a vida social, sabe que se todos as transgredirem elas perdem eficcia e a desordem se generaliza. Como, entretanto, a maioria obedece s leis, ele sabe que existe espao para sua ao danosa ou criminosa. Podemos pensar em trs direitos republicanos fundamentais: o direito ao patrimnio ambiental, o direito ao patrimnio histrico-cultural e o direito ao patrimnio econmico pblico, ou seja, res publica estrito senso ou coisa pblica. O patrimnio econmico pblico principalmente patrimnio estatal, embora a cada dia cresa a importncia da res publica no-estatal. Nos trs casos falamos de bens pblicos, porque so ou devem ser de todos e para todos. Na medida em que so bens de todos e para todos, tendem a ser mal defendidos e por isso esto permanentemente ameaados. A ameaa ao patrimnio ambiental e ao patrimnio cultural principalmente a da violncia contra eles. No caso da res publica, que constituda principalmente pela receita do Estado obtida atravs de impostos, o problema o da sua apropriao privada. A diferena entre a ameaa aos bens privados e aos bens pblicos est no fato de que o detentor do bem privado um indivduo permanentemente atento, pronto para defender sua propriedade, enquanto que o detentor do bem pblico a sociedade, a nao, o conjunto dos cidados organizados coletivamente no prprio Estado. Ora, sabemos como so limitadas as possibilidades da ao coletiva. Os direitos republicanos so geralmente direitos coletivos ou pluriindividuais, na medida em que seus titulares so principalmente grupos de pessoas, mas fazem parte do direito de cada cidado. Seu surgimento constitui um sinal do avano da cidadania. Na teoria do Direito no se fala, geralmente, em direitos republicanos, mas em interesses difusos. Conforme observa Antunes (1989: 21-22), a emergncia dos interesses difusos uma conseqncia inevitvel do amadurecimento cvico do cidado em um momento histrico em que o Estado ainda no deu cobertura normativa adequada a uma vasta rea de interesses. Nesse sentido, afirma Antunes, os interesses difusos so interesses pblicos latentes, eventualmente fragmentados. No fcil defini-los: de modo geral, a figura do interesse difuso pode aplicar-se a muitos direitos sociais e culturais e a muitas normas programticas de nossa constituio. Dessa forma, os interesses difusos ou os direitos republicanos assumem

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um carter to amplo que acabam se esvaziando de contedo. Os direitos republicanos so mal definidos e pior defendidos. Por isso os juristas, prudentemente, falam em interesses e no em direitos, e os qualificam como difusos. Falam tambm em interesses ou direitos coletivos. So direitos coletivos quando sua titularidade se expressa coletivamente, como direito de uma classe ou 36 categoria de sujeitos. Mas os direitos republicanos so um direito subjetivo individual na medida em os cidados so deles detentores. Os juristas tambm falam em direitos republicanos subjetivos para designar de forma ampla todos os direitos dos indivduos em face ao Estado: direitos que obrigam o Estado a no fazer (no atentar contra a liberdade, principalmente) ou fazer (particularmente os direitos sociais a serem garantidos pelo Estado). Os direitos republicanos poderiam ser includos nessa categoria, mas ao definir assim direitos republicanos estaramos ampliando excessivamente o conceito e, afinal, invertendo o seu significado. Quando nos referimos a direitos republicanos no nos interessam os direitos dos cidados contra o Estado estes so os direitos civis , mas os direitos dos cidados reunidos no Estado contra os indivduos e grupos que querem capturar o patrimnio pblico. Embora baseados em princpios morais gerais seno universais, os direitos surgem para dar resposta a problemas concretos de uma determinada sociedade quando esta sociedade se convence de que tem condies mnimas de resolv-los. A defesa sistemtica do patrimnio histrico-cultural das naes uma conquista da primeira metade deste sculo. A conscincia da existncia dos direitos sobre o patrimnio histrico-cultural vem ganhando fora paulatinamente, mas em nenhum momento assumiu carter dramtico ou emergencial. J os direitos ao patrimnio ambiental emergiram em conseqncia da grande ameaa que a industrializao estava impondo ao meio ambiente. Tornaram-se universalmente reconhecidos depois da grande reunio sobre o meio ambiente organizada pelas Naes Unidas em Estocolmo, em 1972. A partir da a defesa do meio ambiente, que era o objeto da luta

Antunes inclui entre os interesses difusos os direitos do consumidor. Este um direito que pode ser coletivo, na medida em que seu titular freqentemente um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si. Mas no um direito republicano. um direito civil, um direito subordinado ao direito de propriedade. O direito do consumidor, embora possa ser visto como coletivo, no fundo um direito privado: expressa o direito do comprador de bens de consumo de no ser enganado na sua compra. 121

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de grupos verdes radicais, de esquerda, passou a ser uma preocupao geral. A defesa da res publica j est presente, de muitas maneiras, em todo o direito pblico, especialmente no direito penal quando este prev penas para quem se apodera do patrimnio pblico de forma corrupta ou ilegal, e no direito administrativo quando este afirma a prioridade do interesse pblico e procura proteger o Estado 37 contra sua subordinao a interesses privados. Os direitos republicanos em geral e o direito res publica, em particular, entretanto, s ganharam amplitude que o torna um direito parte, distinto dos demais, neste ltimo quartel do sculo vinte. A causa mais geral dessa preocupao nova com a coisa pblica est no enorme crescimento do Estado neste sculo, com a proteo ao patrimnio ambiental, os efeitos danosos da industrializao contra ele. Estou entendendo, aqui, a res publica no como regime poltico, nem como espao pblico, nem com bem comum, muito menos como espao estatal, mas como 38 patrimnio econmico pblico, de todos e para todos. Enquanto regime poltico a repblica o sistema de poder poltico legitimado pelo povo e no seu interesse 39 exercido. O conceito dos direitos republicanos deriva antes do conceito de res publica do que do de repblica, embora ambos estejam intimamente relacionados. Hoje repblica confunde-se com a democracia; no passado, quando ainda no haviam surgido as monarquias parlamentares, opunha-se monarquia ou aos principados, podendo, segundo Maquiavel, assumir a forma tanto de uma repblica democrtica quanto aristocrtica. A rigor, conforme observou Vico, a repblica originalmente no tem nada de democrtica, nasce aristocrtica: foi a primeira forma civil de governo, 40 originando-se da reao das famlias aristocrticas contra a revolta dos servos.

A rigor possvel, no direito administrativo, distinguir o interesse pblico do interesse do Estado. o que faz Bandeira de Mello (1995), quando distingue o interesse pblico primrio do Estado, que se identifica com o interesse pblico propriamente dito, do interesse secundrio, que pode ser um mero interesse da instituio estatal em conflito com o interesse pblico. No plano do ser (no na do dever ser) essa distino faz todo sentido. 38 Conforme observa Canotilho (1991: 492), num velho e amplo sentido, a Repblica significava coisa pblica ( este o sentido que lhe do, por ex., Bodin e Kant). Nesse sentido repblica ou coisa pblica identifica-se com o pblico, o espao pblico, que inclui o regime republicano e patrimnio pblico. 39 Segundo a definio de Geraldo Ataliba (1985: IX), repblica o regime poltico em que os exercentes das funes polticas (executivas e legislativas) representam o povo e decidem em seu nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente, mediante mandatos renovveis periodicamente. Para uma resenha do conceito de repblica na filosofia poltica clssica e no pensamento jurdico brasileiro ver Crmen Lcia Antunes Rocha (1997). 40 Esta observao sobre o pensamento de Vico encontra-se em Bobbio (1976: 124). 122

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Enquanto conceito mais geral de espao pblico, a res publica ou o pblico inclui tudo o que pblico, que do povo, que de todos e para todos, que manifesto e portanto dotado de publicidade, e que garantido ou afirmado atravs do 41 Direito Pblico. Enquanto consubstanciao do bem comum ou do interesse pblico a res publica assume um carter valorativo. Os cidados sero tanto mais cidados quanto menos forem meros espectadores e maior for seu compromisso com o bem 42 comum ou com interesse pblico. Estas trs acepes de coisa pblica so fundamentais. Na verdade, impossvel defender a coisa pblica se no existir a repblica e se os cidados no tiverem claros para eles a noo de espao pblico e de bem comum ou de interesse pblico. Inaceitvel porque limitadora e, em ltima instncia, enganadora, a identificao da res publica com o Estado, ou do pblico com o estatal. Existe um patrimnio e um espao que pblico mas no estatal. E tudo que estatal s publico em termos de dever ser. Em termos de ser, conforme enfatizaremos neste trabalho, a propriedade estatal freqentemente apropriada privadamente. Enquanto patrimnio econmico pblico, a res publica ou a coisa pblica constituda pelo estoque de ativos pblicos e principalmente do fluxo de recursos pblicos que o Estado e as organizaes pblicas no-estatais realizam periodicamente. Este fluxo de recursos tem uma importncia fundamental porque muito grande e porque muito vulnervel, muito mais sujeito apropriao privada do que o estoque de ativos pblicos. medida que, neste sculo, cresciam de forma extraordinria o Estado e as instituies pblicas no-estatais, medida que aumentavam a carga tributria do Estado e as receitas e contribuies voluntrias das entidades pblicas sem fins lucrativos, ou seja, medida que crescia o patrimnio pblico, crescia a cobia dos grupos de interesse por ele, e tornava-se imperativa sua 43 proteo.

Ver a anlise de Smend (1934) sobre o problema do pblico e da coisa pblica. Segundo Janine Ribeiro (1994: 34), quanto mais os cidados forem reduzidos a pblico, a espectadores das decises polticas, menor ser o carter pblico das polticas adotadas, menor o seu compromisso com o bem comum, com a res publica que deu nome ao regime republicano. 43 No existe uma estimativa deste fluxo de recursos se incluirmos as receitas das entidades pblicas no-estatais. Se tomarmos, entretanto, apenas a carga tributria, sabemos que esta, nos pases desenvolvidos, aumentou de cerca de 5 a 10 por cento, no incio do sculo 20, para 30 a 50 do produto interno bruto atualmente. A rigor, dever-se-ia incluir no conceito de res publica o conjunto de renncias fiscais do Estado em benefcio de determinados grupos. Trata-se de uma coisa pblica potencial, cuja incluso na res publica se justifica na medida em que a receita que o Estado deixa de realizar no beneficia toda a sociedade, no corresponde a uma reduo geral de impostos, mas um benefcio a determinados grupos.
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A preocupao de proteger a res publica s passou a ser dominante na segunda metade do sculo XX. No por acaso, nos anos 70, um cientista poltico progressista no Brasil (Martins, 1978) pela primeira vez escreveu sobre o fenmeno da privatizao do Estado, do uso do Estado para atender a interesses de grupos, enquanto uma economista conservadora nos Estados Unidos (Krueger, 1974), em um texto que abriu novos caminhos para a teoria econmica, definiu o processo de rentseeking de busca de rendas extra-mercado atravs do controle do Estado. Ambos se referiam ao mesmo problema: percebiam que era necessrio proteger a res publica contra a ganncia de indivduos e grupos poderosos. medida que a proteo aos direitos republicanos passava a ser um tema dominante em todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais claro que era preciso refundar a repblica; que a crise do Estado tornara sua reforma uma nova prioridade; que a democracia e a administrao pblica burocrtica as duas instituies criadas para proteger o patrimnio pblico tinham de mudar: a democracia devia ser aprimorada para se tornar mais participativa ou mais direta; e a administrao pblica burocrtica devia ser substituda por uma administrao pblica gerencial. Neste processo refundacional uma coisa parece certa: a proteo dos direitos republicanos e particularmente do direito coisa pblica uma tarefa essencial. Para proteg-los, especialmente o direito res publica nos quais vamos nos concentrar a partir daqui, entretanto, preciso alcanarmos uma conceituao mais clara do que seja esse novo direito que est surgindo na histria. DIREITO COISA PBLICA S possvel definir com clareza o direito res publica se tivermos uma noo clara do interesse pblico. Isto no essencial quando estamos diante de ofensas bvias coisa pblica como a corrupo e o nepotismo. Poderamos chamar de direitos clssicos res publica os direitos do cidado contra a corrupo nas compras pblicas, contra a sonegao de impostos e contra o nepotismo. O direito contra a corrupo nas compras pblicas est previsto no direito penal. Procura-se evitar o nepotismo atravs de instituies do direito administrativo, principalmente o concurso pblico para admisso de servidores. Existem, entretanto, outras violncias to ou mais graves contra o direito res publica, que no so to bvias ou clssicas. Todas so relacionadas a polticas de

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Estado que pretendem ser polticas pblicas, mas que na verdade atendem a interesses particulares e indefensveis. Neste caso temos, em primeiro lugar, as polticas econmicas ou polticas industriais, que, sem uma justificativa econmica baseada no interesse geral, protegem indevida e excessivamente determinadas empresas ou indivduos, beneficiando-os com subsdios, renncias fiscais e proteo contra a concorrncia. Embora seja difcil distinguir as transferncias legtimas das ilegtimas, no Brasil tivemos abusos evidentes, casos-limite, como os emprstimos sem correo monetria ou com correo monetria limitada em poca de alta inflao, os subsdios recorrentes a usineiros de acar no Nordeste quando esta atividade claramente antieconmica na regio, etc. Em segundo lugar temos as polticas pretensamente sociais mas que protegem indevidamente indivduos e grupos, principalmente membros da classe mdia, que detm maior poder eleitoral. Novamente casos-limite desse tipo de violncia foram, as vantagens concedidas aos muturios do sistema financeiro de habitao no final dos anos 80 e as vantagens que gozam os pensionistas dos fundos fechados das empresas estatais; nos dois casos os prejuzos do Tesouro do Estado foram enormes. Em terceiro lugar temos as polticas administrativas que protegem indevida e desequilibradamente ou todos os funcionrios pblicos, ou determinados grupos de servidores pblicos, inviabilizando que se cobre deles trabalho e remunerando-os de forma desproporcional sua contribuio ao Estado. A estabilidade rgida garantida aos servidores pela Constituio de 1988 e os profundos desequilbrios existentes nas suas remuneraes so exemplos desse tipo de violncia contra o direito res publica. Polticas previdencirias para servidores pblicos, que lhes garantem privilgios de uma aposentadoria integral e precoce, totalmente desvinculada das contribuies previdencirias que realizaram, so outra forma de violncia aos direitos republicanos. Este tipo de violncia contra a res publica apresenta, entretanto, uma grande dificuldade. Afinal, o que o interesse pblico? Como dizer se determinada poltica do Estado consulta o interesse pblico, defende a res publica, ou, ao contrrio, privilegia grupos especiais de interesse? Evidentemente no possvel identificar o Estado e as polticas do Estado com a racionalidade absoluta, com o interesse pblico em abstrato, como sugeriu Hegel, da mesma forma que no possvel cair no erro oposto de transformar o Estado em agente exclusivo das classes dominantes, como fizeram Marx e principalmente Engels. Neste ponto anlises lgico-dedutivas do tipo adotado por Hegel so de pouca utilidade. A viso histrica de Marx e Engels, por sua

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vez, tem valor limitado na medida em que o avano, nestes ltimos cento e cinqenta anos, da democracia e dos direitos de cidadania vai aos poucos se encarregando de refut-la. Na verdade, nas democracias social-liberais contemporneas, marcadas pela representao poltica dos mais variados grupos de interesses, por coalizes de classe de todos os tipos, ningum tem o monoplio da definio do interesse pblico. Cada grupo, cada classe pretende representar corporativamente o interesse pblico, de forma que nos deparamos com uma heterogeneidade de interesses pblicos conflitantes. Isto, entretanto, no significa que o interesse pblico no exista, que a defesa da res publica em nome do interesse pblico no possa ser realizada. No significa tambm que o interesse pblico s possa ser defendido indiretamente atravs da defesa do auto-interesse, dos interesses egostas, coordenados pelo mercado, como pretende o liberalismo radical, neoliberal. Significa apenas que o interesse pblico no existe de forma absoluta e portanto autoritria. Existe, sim, de forma relativa, atravs do consenso que aos poucos as sociedades civilizadas vo formando sobre o que o constitui, e, mais amplamente, sobre o que constitui uma moral comum. Este consenso parte de uma distino entre o auto-interesse o os valores civis, como fatores determinantes da motivao humana. Se aceitarmos, como se tornou corrente entre os economistas e cientistas polticos neoliberais da escolha racional e das expectativas racionais neste final de sculo, que os indivduos s se motivam pelo auto-interesse, a idia de um consenso em torno do interesse pblico torna-se 44 contraditria, como se torna contraditria a idia de cidadania. Conforme observa Souza Santos (1995: 255), o regresso ao princpio do mercado nos ltimos vinte anos representa a revalidao social e poltica do iderio liberal em detrimento da cidadania. Entretanto, se incluirmos na motivao humana ao lado dos interesses egostas de cada indivduo ou grupo os valores cvicos os valores que permitem a paideia dos gregos, podemos pensar na formao de um consenso sobre o interesse pblico ou sobre os valores cvicos atravs principalmente da educao como uma

Observe-se que, da mesma forma que o cidado dos filsofos polticos uma construo social e histrica, o indivduo dos economistas liberais operando livremente no mercado, apesar da abstrao radical envolvida no conceito, tambm uma construo histrica, estando ambos referidos ao Estado que abriga o indivduo econmico e o cidado poltico. Sobre o carter socialmente construdo do indivduo ver Paulani (19%). 126

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caracterstica fundamental das sociedades civilizadas. Conforme nos dizem Davidson e Davidson, criticando o pensamento conservador moderno, que supe como nica motivao humana o auto-interesse (1996:1-20): As naes so construdas sobre duas foras motivadoras: o autointeresse e os valores cvicos... A sociedade civilizada requer a cooperao pblica com base nos ideais de eqidade e justia na busca do auto-interesse e da eficincia. A sociedade civilizada e a constituio de um consenso sobre o interesse pblico so fruto da racionalidade substantiva, orientada para fins. Mesmo, porm, quando a racionalidade instrumental se torna dominante, tornando a busca da eficincia ou do desenvolvimento econmico um valor fundamental do mundo moderno, os valores cvicos que constituem o interesse pblico e permitem a cooperao ou a ao coletiva so essenciais. Atravs deles se forma um consenso civilizado sobre o interesse pblico, que, em seguida, se transforma em direito de cada cidado: transforma-se nos direitos republicanos que merecem tanta proteo quanto mereceram no passado e continuam a merecer hoje os direitos civis, os direitos polticos e os direitos sociais. Existe naturalmente o conceito positivista de interesse pblico (interesse resguardado na lei aprovada pelos representantes do povo). Para ir alm dele esse consenso social importante. A partir dele ser possvel identificar a violao do interesse pblico toda vez que, exposta a matria publicidade, ela provoca escndalo ou reao coletiva de desprezo ou revolta. A transparncia efetiva da coisa pblica e de sua gesto a garantia mais concreta da democracia participativa contra a violao dos direitos republicanos e a privatizao da res publica. A caracterizao da violncia coisa pblica depende da clareza existente na sociedade em relao ao que ela entende por interesse pblico. Podemos identificar trs tipos de violncia, classificados pela facilidade de sua identificao. Em primeiro lugar temos as formas clssicas e bem definidas de violncia coisa pblica: a corrupo, o nepotismo e a sonegao fiscal. Em segundo lugar, o ganho de causa em 45 aes judiciais injustas ou infundadas contra o Estado. Finalmente, temos as formas modernas e mal definidas de exerccio de violncia contra a coisa

Obviamente no fcil distinguir o que sejam aes injustas contra o Estado. Em muitos casos elas so fruto da m f do autor e s logram xito se houver corrupo do juiz ou de membros do poder judicirio. Para uma ao ser injusta, entretanto, no so necessrias estas duas condies-limite. 127

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pblica: as transferncias indevidas a capitalistas, classe mdia e aos funcionrios em nome de polticas pretendidamente pblicas. Alm da corrupo, a sonegao fiscal uma violncia que em pases 46 civilizados j foi includa no direito penal. O nepotismo ou mais amplamente o uso do cargo pblico no interesse pessoal no geralmente considerado crime, mas, atravs dos concursos pblicos para admisso de funcionrios e de outros princpios 47 de direito administrativo, procura-se evit-lo. Em situao semelhante encontra-se o uso de bens pblicos de forma privada. As vitrias em aes judiciais injustas ou indevidas contra o Estado, movidas por indivduos privados e por funcionrios, aqueles pedindo indenizaes absurdas em funo principalmente de desapropriaes, ou livrando-se da cobrana de impostos, estes solicitando vantagens indevidas que acabam desequilibrando todo o sistema remuneratrio pblico, violentam a res publica. Nesses episdios, que envolvem freqentemente enormes prejuzos para o Tesouro, revela-se com freqncia o fato de que o sistema jurdico ainda no logrou se livrar de seu vis liberal antiestatal. O Poder Judicirio comporta-se, nessas ocasies, como se ainda estivssemos diante do problema liberal de defender o cidado contra um Estado todo-poderoso e oligrquico. Todo o avano da democracia, neste dois ltimos sculos, teve o sentido de garantir os direitos individuais. Uma vez, entretanto, alcanada uma razovel garantia desses direitos, o problema da defesa da res publica assumiu uma importncia fundamental que os sistemas jurdicos contemporneos no foram ainda capazes de dar conta, que no esto preparados para enfrentar o problema, no dispondo muitas vezes dos critrios para distinguir as transferncias devidas das indevidas e as aes judiciais abusivas das legtimas, nem est suficientemente alertado da violncia para com a cidadania envolvida. A derrota judicial do Estado em aes dessa natureza em certos casos deriva simplesmente da corrupo, mas na maioria deles conseqncia do fato de que o direito administrativo, ainda que preocupado com o interesse pblico, no tem cuidado de perceber a gravidade desses novos modos de dano coisa pblica. Por outro lado, s recentemente vem ficando claro

O Brasil, atravs da Lei n. 4.729, de 14 de julho de 1965, que definia o crime de sonegao fiscal, incluiu-se entre esses pases. Essa lei, posteriormente, foi derrogada pela Lei n. 8.137, de 27 de dezembro de 1990, que define os crimes contra a ordem tributria, econmica e contra as relaes de consumo. 47 Embora no considerado crime, o nepotismo geralmente definido como ato de improbidade, podendo gerar responsabilidade civil se provado. 128

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para os administrativistas que a preocupao primeira do direito administrativo deve ser a defesa da coisa pblica, no apenas contra o administrador corrupto mas tambm 48 seno principalmente contra o usurpador de fundos pblicos. Finalmente temos as formas modernas de captura privada da coisa pblica: as transferncias e renncias fiscais em nome de polticas pblicas distributivistas, ou de promoo do desenvolvimento econmico. Esta uma rea cinzenta, mal definida por natureza. E a rea onde no passado atuavam as foras patrimonialistas e hoje atua o corporativismo. O patrimonialismo era mais direto: confundia o patrimnio pblico com o privado abertamente, enquanto o corporativismo mais sutil: defende os interesses grupais sempre em nome do interesse pblico. E o problema est no fato de que, ao contrrio do que pretende o pensamento neoliberal, uma parte dessas transferncias so necessrias, principalmente em nome da solidariedade social. Distinguir as transferncias devidas das indevidas um desafio fundamental das democracias modernas. O corporativismo parte da democracia contempornea. O interesse pblico se define atravs de um complexo processo de negociaes entre grupos corporativos intermediados pelo Estado. Em muitos casos, entretanto, o resultado no a afirmao do interesse pblico mas o dos interesses privados. Nesse momento o Estado contemporneo e o seu respectivo regime poltico, a democracia, entram em crise: o Estado, em crise fiscal e de governana; a democracia, em crise de 49 governabilidade. POSITIVAO DO DIREITO RES PUBLICA O grande problema com os direitos republicanos e particularmente com o direito res publica est no fato de que no fcil identificar as violncias

Na verdade, o direito administrativo vive hoje uma crise derivada de sua origem estritamente burocrtica, baseada na lei napolenica de 1800. Enquanto o mundo passava por uma revoluo tecnolgica e gerencial, o corpo comum do direito administrativo continuava intocado. Uma crise desencadeia-se ento, a partir dos anos 60, que Medauar (1992: 226) analisa, para concluir que ante as transformaes da sociedade e do Estado, torna-se necessrio fazer uma espcie de controle de validade das concepes tradicionais. 49 Devo esta observao a Denis Rosenfield, que em seus comentrios verso preliminar deste artigo, escreveu: H formas de ao particularmente danosas para a res publica que so no apenas legais mas correspondem ao modo de funcionamento de um tipo de sociedade democrtica. Na minha perspectiva tenderia a dizer que no se trata de um disfuncionamento da democracia, mas talvez de sua crise, pois a atuao poltica e jurdica do corporativismo, de apropriao privada do pblico, reveladora de uma determinada forma de exerccio contemporneo da poltica. 129

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modernas e mesmo as violncias intermedirias aos direitos republicanos. Todas elas implicam a apropriao privada do Estado ou sua captura por particulares. Todas elas envolvem um enorme prejuzo para a sociedade no apenas em funo das transferncias indevidas que envolve mas tambm porque implica no uso de uma enorme quantidade de trabalho improdutivo: a busca de rendas extra-mercado com apoio no Estado (rent-seeking). O Direito fez pouco, at agora, na definio e positivao dos novos direitos republicanos. Esto positivados os direitos republicanos clssicos: fundamentalmente o direito coisa pblica contra as diversas formas de corrupo. Na lei brasileira, por exemplo, o cdigo penal, de 1941, no apenas tipifica como crime a corrupo passiva, como o crime de emprego irregular de verbas ou rendas pblicas, concusso (exigir vantagem indevida) e a advocacia administrativa. Adicionalmente, a Lei da Improbidade, de 1992, ampliou o conceito de improbidade administrativa, incluindo entre eles (a) os atos lesivos ao errio; (b) os atos que importam em enriquecimento ilcito do agente pblico, acarretem ou no danos ao errio; (c) os atos que atentem contra os princpios da administrao. acarretem ou no leso ao errio ou enriquecimento ilcito. Nestes casos o problema o da efetiva defesa dos direitos republicanos correspondentes. Por outro lado, entre os novos direitos republicanos, o direito ao patrimnio ambiental e o direito ao patrimnio cultural vm tambm sendo afirmados pela lei. Na prpria constituio brasileira o direito ao meio ambiente (art. 225) e o direito ao patrimnio histrico-cultural (art. 216) so explicitamente afirmados. Alm disso a Lei de Ao Civil Pblica de 1985, deu, de forma pioneira, instrumentos aos cidados para cobrar responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, e a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Finalmente, no art. 5 da Constituio Brasileira, um rol de direitos republicanos elencado e a ao popular assegurada a qualquer cidado para anular ato lesivo ao patrimnio pblico, ao meio ambiente, e ao patrimnio histrico e cultural. Se estes direitos no esto adequadamente garantidos porque falta operacionalizar a fiscalizao, a ordenao de provas dos fatos violadores dos direitos republicanos e o aparelhamento adequado dos rgos incumbidos de fiscalizar e cobrar responsabilidades pela violao dos direitos republicanos. O Judicirio, por definio, poder inerte e, quando acionado, exige provas das acusaes e no meras narrativas de que violaes ocorreram.

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J em relao ao direito res publica estrito senso, ao patrimnio econmico pblico, pouco foi feito para sua positivao. Estes so direitos novos, sobre os quais a prpria sociedade no foi ainda capaz de tomar conscincia clara. Ora, a positivao dos direitos pelos legisladores e sua conceituao e interpretao pelos juristas s ocorre historicamente quando essa tomada de conscincia j ocorreu por parte da sociedade. Definir melhor esses direitos, caracterizar melhor as formas e modos de sua transgresso, transform-los em normas eficazes , portanto, o grande desafio do Direito, principalmente do direito administrativo do sculo vinte e um. Sob muitos aspectos, entretanto, o direito administrativo ainda est preso s suas origens: ao sculo dezenove. Neste sculo o direito administrativo surgiu como disciplina jurdica e preocupou-se com trs problemas fundamentais, que, a rigor, esto na base dos direitos republicanos: a afirmao do poder ou da soberania do 50 Estado e da supremacia do interesse pblico sobre o privado; a defesa do Estado contra a corrupo e o nepotismo; e a regulamentao da administrao pblica e da sua burocracia. Ao mesmo tempo, entretanto, e fiel ao liberalismo que lhe deu origem, preocupava-se, no plano dos direitos, com a garantia dos direitos civis contra o Estado desptico; no sculo vinte, com a emergncia do Estado Social, acrescentou sua agenda os direitos sociais. Nesse processo o direito administrativo se viu imerso em uma contradio bsica. Afirmava a supremacia do interesse pblico, mas acabou descurando-se dos novos direitos republicanos, decorrentes do aumento da res publica em fluxo representada pela carga tributria. Ao invs, concentrou-se em defender os direitos civis e os direitos sociais em face ao Estado. Ora, estes direitos, se entendidos de forma desmedida, podem facilmente entrar em conflito com o direito res publica. Enquanto a democracia liberal no estava definida e assegurada, a prioridade para os direitos civis e polticos era inevitvel. Da mesma forma, enquanto a desigualdade e a injustia marcavam as relaes sociais, a importncia dos direitos sociais era essencial. Nos pases desenvolvidos o primeiro problema foi adequadamente

Conforme Bandeira de Meio (1995:17), todo o sistema do Direito Administrativo, a nosso ver, se constri sobre os mencionados princpios da supremacia do interesse pblico sobre o particular e indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao. 131

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resolvido, nos pases civilizados, o segundo tambm. Por isso, para sociedades que somam desenvolvimento e civilizao, o problema dos direitos republicanos tornou-se essencial. Nos pases em desenvolvimento, entretanto, o problema dos direitos republicanos tambm fundamental. Esses pases apenas neste ltimo quartel do sculo vinte parecem ter alcanado a democracia de forma razoavelmente estvel, e esto ainda muito longe de um sistema social eqitativo. Entretanto sabemos que o subdesenvolvimento caracterizado pela sobreposio de fases histricas. Esta uma fonte de confuso conceitual para os analistas, mas tambm uma oportunidade que as sociedades em desenvolvimento mais criativas podem aproveitar. No sculo vinte e um o grande desafio para o direito administrativo proteger o Estado, ou mais precisamente, a res publica, para, dessa forma, proteger o cidado. Cidado-contribuinte, que paga impostos e tem direito que os servios prestados pelo Estado sejam eficientes, custem o mnimo necessrio. Cidado-usurio, que recebe servios, e tem direito que eles sejam de boa qualidade. Cidados-cidados, que tm direito res publica. Nos sculos anteriores, o Direito, atravs dos direitos civis e polticos, afirmou a liberdade e protegeu o cidado diretamente contra a opresso, e atravs dos direitos sociais, afirmou a igualdade e protegeu os cidados em grupo contra a desigualdade, no sculo vinte e um, afirmar a prioridade do interesse pblico e, atravs dos direitos republicanos, proteger adicionalmente os cidados contra a captura do Estado pelos interesses privados. Na Constituio brasileira existe uma instituio que assinala a problemtica da positivao e da defesa dos direitos republicanos: a ao popular. Atravs dela cada cidado pode exigir que a coisa pblica no seja violentada. Alm disso, nesse mesmo estatuto h a previso, entre as funes institucionais do Ministrio Pblico, a de promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Nesse sentido, houve um avano no sentido da defesa da res publica. Os tribunais, entretanto, tm uma grande dificuldade em julgar as aes populares na medida em que os direitos republicanos esto muitas vezes mal definidos, ou ento porque, no

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Um pas desenvolvido no necessariamente civilizado, dependendo do conceito de civilizao que adotemos. Um pas civilizado no apenas um pas rico mas tambm justo. Przeworski (1995) definiu um pas civilizado como aquele em que menos de 10 por cento da populao est abaixo da linha de pobreza. De acordo com essa definio os Estados Unidos no so civilizados. 132

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Direito brasileiro, o sistema processual de tal forma protege o ru que, da mesma forma que ocorre nos crimes comuns, se o ofensor contar com um bom advogado, toma-se quase impossvel conden-lo. Por outro lado, quando a Constituio de 1988 retirou a advocacia do Estado do Ministrio Pblico, que passou a ser exclusivamente um defensor da cidadania contra as aes criminosas, a idia foi distinguir para termos dois rgos defendendo a res publica, sendo um independente do Executivo. E, de fato, as atribuies do Ministrio Pblico cresceram na parte cvel e de defesa da cidadania e da coisa pblica. O Ministrio Pblico foi fortalecido, transformando-se praticamente em um quarto poder, e conservou seu papel de combater os crimes contra os cidados e o Estado. Mas, na medida em que as violncias contra a res publica no se positivam ainda como crimes, ou no foram ainda plenamente identificadas com as figuras tpicas existentes, no est suficientemente claro que seu papel fundamental, como defensor do interesse pblico, defender a res publica no sentido que estamos utilizando aqui, no sentido de patrimnio econmico pblico, contra as violncias contra ela. As violncias civis contra o Estado passaram a ser objeto da Advocacia Geral da Unio, enquanto o Ministrio Pblico acentuava seu papel de defensor da cidadania clssica e do patrimnio ambiental e cultural, deixando em segundo plano a defesa do patrimnio econmico pblico. Ora, na defesa da cidadania clssica o Estado aparece mais freqentemente como agente violentador do que como violentado. Para a defesa da res publica uma instituio interessante, no Estado francs, o Conseil dEtat. Seu papel claramente o de defensor da res publica na medida em que, alm de conselheiro do governo, este rgo se constitui em tribunal de ltima instncia, embora de carter administrativo, em relao as aes patrimoniais contra o Estado. No julgamento das aes contra o Estado o Conseil dEtat adota uma perspectiva de proteo do interesse pblico que, nos pases em que no existe uma instituio desse tipo, se torna mais difcil, j que, na tradio liberal dos direitos civis, os interesses dos cidados so vistos como opostos aos do Estado, embora, contraditoriamente, se assuma que o Estado represente o interesse pblico. A contradio de certo modo se dissolve com a distino entre o pblico que o Estado representa e os interesses momentneos do Governo ou da Burocracia. Quando os direitos civis defendidos so legtimos, sua satisfao atende o interesse pblico, embora possa no estar atendendo o interesse do aparelho estatal ou do governo que o dirige.

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DEFENSORES E ADVERSRIOS A conscientizao, positivao e garantia do direito res publica ocorrer lentamente, medida que a sociedade se aperceba da sua existncia. Precisamos, entretanto, ter claro quem so seus principais defensores ou propugnadores, e quem seus principais inimigos. A definio dos principais defensores sempre arbitrria, Para cada direito temos um nmero enorme de defensores, que tende a se ampliar medida que o direito se afirma. Podemos, entretanto, distinguir historicamente alguns defensores especiais para cada um dos direitos. Os direitos de cidadania anteriores tiveram cada um um defensor principal diferente. Os direitos civis tiveram como campees no sculo dezoito as cortes inglesas e os filsofos iluministas, em busca de um mundo mais livre; os direitos polticos se afirmaram no sculo dezenove a partir da superao do liberalismo 52 econmico pelos polticos democrticos comprometidos com as Causas populares; os direitos sociais foram fruto direto da luta dos socialistas. Os direitos republicanos tero defensores dependendo da natureza dos mesmos: os direitos ao patrimnio cultural tm como principais defensores os artistas; os defensores do patrimnio ambiental so protegidos principalmente pelos bilogos e ambientalistas; e o direito res publica, finalmente, tem nos economistas seus patronos mais diretos, embora deva caber sempre aos juristas e filsofos a definio desses direitos, e aos juristas a sua implementao. Na definio dos limites entre as polticas econmicas e sociais legtimas e ilegtimas os economistas tericos, com seu instrumental baseado nos conceitos de bens pblicos, poder monopolista, externalidades e de custos de transao, j vm dando uma contribuio importante. Por outro lado, os economistas e os gestores pblicos localizados nos ministrios das finanas dos diversos pases so os profissionais mais diretamente responsveis pelo equilbrio das contas fiscais e, portanto, pelo veto ao mau uso de recursos pblicos. Entretanto, o papel decisivo de definio e implementao do direito republicano res publica caber sempre aos juristas situados fora e dentro do Estado. Fora do Estado, ser a partir do debate filosfico e jurdico que podero sem melhor definidos os direitos republicanos. Dentro do Estado, so defensores por excelncia da res publica, por uma questo profissional, os advogados do Estado, o Ministrio Pblico, e, mais genericamente, o Poder Judicirio e o Poder

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Ver a respeito Thereborn (1977) e Bobbio (1988). 134

Legislativo. Os advogados protegem juridicamente o Estado nas questes civis tradicionais em que o Estado ru ou autor: questes tributrias, desapropriaes, questes trabalhistas. Ao Ministrio Pblico cabe especificamente a defesa dos direitos republicanos; na prtica, as aes, provocadas por entidades ligadas ao meio ambiente, quase sempre acabam iniciadas pelo Ministrio Pblico; provavelmente as aes protegendo o patrimnio econmico pblico tendero a ser no futuro prximo cada vez mais freqentes. Ao Poder Judicirio, caber julgar as aes a partir do critrios que o Poder Legislativo procurar definir em lei, mas que dependero em grande parte da prpria jurisprudncia que aos poucos for sendo definida. Na medida, porm, em que no h direito positivo definido para as violncias res publica relacionadas com as polticas econmicas e sociais do Estado, nem critrios para julgar o que abusivo e o que legtimo nessa rea, o trabalho de definio desta rea do Direito ser necessariamente o resultado do trabalho conjunto de economistas, filsofos polticos e sociais, e juristas. Constituindo-se principalmente de um fluxo de receitas tributrias, a res publica um bem econmico comum fundamental. Os economistas, apesar de todo o seu individualismo, que os leva freqentemente a desacreditar da possibilidade de ao coletiva, esto profissionalmente voltados para a utilizao tima de recursos escassos. Sua permanente tentao est em acreditar que os mercados sejam capazes de realizar autonomamente essa tarefa. Entretanto, quando a interveno do Estado se mostra inevitvel, os economistas e no apenas os que trabalham para o Estado dispem do instrumental para desenvolver mtodos razoavelmente rigorosos de avaliao das polticas pblicas atravs dos quais protegem o patrimnio econmico pblico. Logram assim critrios para distinguir qual a interveno do Estado no 53 econmico e no social que legtima e qual no . Os critrios econmicos que adotam para justificar a interveno do Estado externalidades positivas e negativas, ganhos de escala, poder de monoplio, assimetria de informaes, mercados incompletos so, naturalmente, de difcil aplicao nos casos concretos. Como, entretanto, as violncias contra a coisa pblica so geralmente grosseiras, estes critrios, se no so suficientes, ajudam muito na avaliao do problema. Aos critrios econmicos necessrio, porm, acrescentar os critrios morais relacionados com os direitos sociais, ou, mais amplamente, com os direitos humanos.

A literatura a respeito imensa. Ver particularmente Lane (1985), Santos (1988: cap. 2), Stiglitz (1989, 1994), Przeworski (1990, 1995), Rapaczynski (1996). 135

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Quando o Estado garante sade de forma universal, ou educao de primeiro grau, ou um sistema de previdncia bsico, seus gastos podem ter uma justificativa econmica, mas esto respondendo essencialmente a imperativos de ordem moral. Da mesma forma, entretanto, que pode haver abuso, apropriao privada da coisa pblica com justificativas de ordem econmica, mais facilmente podem ser apresentadas justificativas de ordem social e moral. Saber criticar estas justificativas uma tarefa fundamental a que economistas, filsofos e juristas tero crescentemente que se dedicar. Os critrios econmicos e os morais que distinguem a interveno estatal legtima da apropriao privada da coisa pblica so sempre fortemente influenciados por fatores de ordem ideolgica. Neste momento, a viso de esquerda e de direita volta a entrar em conflito e a tornar irracional o debate. Apesar, de um lado, do colapso do comunismo ter eliminado a alternativa utpica da esquerda de uma economia coordenada pelo Estado ao invs do mercado, e, de outro, dos recorrentes fracassos neoliberais em implantar a utopia oposta do Estado mnimo, existe ainda um grande nmero de pessoas que afirma a legitimidade da interveno estatal a partir das 54 suas preferncias pessoais pela esquerda ou pela direta. Na verdade, haver sempre indivduos e grupos mais de direita ou mais de esquerda, na medida em que priorizem respectivamente a ordem ou a justia social, mas no tero, para isto, que adotar uma posio mais ou menos intervencionista. A histria registra posies de direita altamente intervencionistas, favorveis a polticas industriais agressivas, enquanto hoje tornam-se freqentes postulaes de esquerda limitativas da interveno do Estado no plano das polticas de promoo do desenvolvimento econmico. Quando adotada uma posio conservadora e liberal radical (neoliberal), como o caso dos economistas da escolha racional, imagina-se que a melhor alternativa para defender a coisa pblica diminu-la ao mnimo. Na medida, entretanto, em que falta a esta alternativa qualquer viabilidade prtica, j que as sociedades contemporneas continuam a exigir do Estado um papel ativo na promoo dos direitos sociais e dos direitos republicanos, no resta outra possibilidade seno defender a res publica.

Para uma crtica do uso do critrio de interveno do Estado para distinguir esquerda de direita ver Bresser Pereira (1996b). Nesse trabalho proponho como critrios universais para distinguir esquerda de direita a ordem e a justia social. Embora valorizando estes dois objetivos polticos fundamentais, a direita prioriza a ordem; a esquerda, a justia. 136

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Dado seu equipamento terico de que dispem e sua misso especfica, quando ocupam funes no Estado, de defesa do Tesouro, os economistas so candidatos naturais proteo da res publica. Entretanto esta uma tarefa muito maior do que aquela que podem eles realizar. Precisam da contribuio crtica e atuante de cientistas sociais, de juristas, de filsofos sociais, de administradores pblicos e de polticos. A tarefa no apenas a de definir critrios. principalmente a de denunciar os violentadores da coisa pblica. Quem so eles? Sob certos aspectos, somos todos ns. Afinal, Hobbes postulava para os homens a cobia natural. Podemos, entretanto, ser mais especficos. Historicamente a apropriao da coisa pblica ocorreu atravs do mecanismo patrimonialista, embora, a rigor, enquanto no havia a clara separao entre o patrimnio pblico e o privado, no se pudesse falar em res publica, nem em sua apropriao privada. A partir do sculo dezoito, porm, com a afirmao do capitalismo, e, em seguida, no sculo dezenove, com a progressiva introduo dos regimes democrticos, o patrimonialismo e suas formas contemporneas o clientelismo e o fisiologismo passaram a se constituir no inimigo a ser combatido. A democracia, com uma imprensa livre e uma oposio poltica atuante, e a introduo da administrao pblica burocrtica foram os dois instrumentos fundamentais de combate ao nepotismo e corrupo patrimonialista. No sculo vinte, entretanto, surgiu uma nova forma institucionalizada de apropriao privada da coisa pblica: o corporativismo. Enquanto no patrimonialismo se confunde o patrimnio pblico com o da famlia, no corporativismo o patrimnio pblico confundido com o patrimnio do grupo de interesses ou corporao. Estou entendendo aqui corporativismo no como uma forma de regulao social associado ao Estado do Bem-Estar, mas como uma forma de representao de interesses que , 55 ao mesmo tempo, legtima e perversa. 55 legtima porque faz parte da lgica poltica do capitalismo contemporneo que os grupos sociais se faam representar politicamente e defendam seus interesses. perversa porque esses grupos, ao invs de admitir que esto defendendo interesses particulares, tendem a identificar seus interesses particulares com o interesse pblico. Quando algum ou algum grupo defende explicitamente seus interesses junto ao Estado, esta ao absolutamente

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Para uma conceituao de corporativismo como modo de regulao social ver Schmitter (1974), Cawson (1985).

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legtima Deixa de s-lo, entretanto, quando a argumentao usada esconde ou minimiza os interesses particulares representados, pretendendo afirmar os interesses gerais. Nesse caso a probabilidade de que esteja havendo um processo de privatizao da coisa pblica muito grande. CONCLUSO A esfera econmica definida por um processo de produo e distribuio de riqueza e renda, a poltica, pela produo e distribuio de poder. Estas duas esferas so interdependentes. Da mesma forma que quando as empresas exercem poder de monoplio elas esto incluindo no mercado um elemento de poder, quando o Estado assume o papel de distribuidor de renda atravs das transferncias que realiza, a distribuio de renda passa a ter um carter eminentemente poltico. Neste momento a res publica entra em jogo, e evitar que ela seja apropriada de forma privada toma-se um problema poltico fundamental das sociedades civilizadas. O avano da cidadania e da civilizao no mundo tem ocorrido historicamente atravs da afirmao de direitos. A definio e introduo nas leis dos pases dos direitos civis marcou o incio do regimes polticos liberais; a afirmao dos direitos polticos permitiu o surgimento das democracias liberais; a definio dos direitos sociais, a emergncia das social-democracias. A afirmao dos direitos republicanos completar esse ciclo histrico de afirmao da cidadania. Cada um desses direitos construiu-se sobre o anterior, Os dois primeiros afirmaram direitos individuais; os dois ltimos, direitos coletivos. Mas os direitos individuais s so viveis no plano de uma polis em que o pblico tem precedncia sobre o privado. Da mesma forma que o interesse pblico s atendido quando os direitos individuais esto assegurados. Todos esses direitos so direitos do homem, so direitos humanos. Direitos que os homens vm afirmando e procurando positivar nestes ltimos trs sculos. Sua definio e sua introduo nas leis dos pases foi uma grande conquista civilizatria, mas apenas uma etapa de sua afirmao mais geral. Esta depende da sua efetiva proteo, da garantia de que ela se estenda a toda a sociedade. Embora no acredite no desenvolvimento linear das sociedades, acredito que a tendncia ao progresso e civilizao dominante. Quando os direitos civis e polticos se transformaram, nesta segunda metade do sculo vinte, em direitos humanos, o que estava acontecendo era

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a busca sistemtica de estend-los s camadas mais pobres da populao. Quando os direitos republicanos comeam a ser definidos neste final de sculo, o que vemos a busca de um nvel mais alto de democracia e de integrao do pblico e do privado. Definir os direitos republicanos o direito ao patrimnio histrico-cultural, ao patrimnio ambiental e ao patrimnio econmico comuns no fcil. A dificuldade especialmente grande em relao ao patrimnio econmico, que neste trabalho identificamos com a res publica. Esta coisa pblica representada principalmente pelo fluxo de impostos que o Estado coleta todos os anos. Dependendo da forma segundo a qual esses recursos estiverem sendo gastos, estar havendo um uso pblico ou uma apropriao privada da res publica. Muitos so os privatizadores da coisa pblica. No passado, eram representados pelo patrimonialismo; no presente, pelo corporativismo. Por outro lado, muitos so os candidatos a defensores da res publica. Tudo indica, entretanto, que cabe aos economistas um papel estratgico nesse processo, na medida em que sejam capazes de definir os critrios que permitam distinguir a despesa pblica legtima da ilegtima. No h dvida, entretanto, que esta uma tarefa que supera de muito a capacidade dos economistas. E um desafio de toda a sociedade que alm de democrtica se quer civilizada. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRANCHES, Srgio Henrique (1985). Nem Cidados, Nem Seres-Livres, O dilema Poltico do Indivduo na Ordem Liberal Democrtica. Revista DADOS, vol. 28, no. 1. AMERICAS WATCH (1987). Violncia Policial no Brasil. Relatrio do Americas Watch sobre execues sumrias e tortura em So Paulo e Rio de Janeiro. ANTUNES, Lus Felipe Colao (1989). A Tutela dos Interesses Difusos em Direito Administrativo: Para uma Legitimao Procedimental. Coimbra: Livraria Almedina. ANTUNES ROCHA, Crmen Lcia (1997). Repblica e Federao no Brasil. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora. Arquidiocese de So Paulo (1985). Brasil: Nunca Mais. So Paulo: Editora Vozes (livro escrito sob a orientao de Dom Paulo Evaristo Arns). BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio (1995). Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 6a. Edio.

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