NATURALEZA JURDICA DE LAS OBLIGACIONES URBANSTICAS COMO RECURSOS DE LOS MUNICIPIOS PARA FINANCIAR EL DESARROLLO URBANO- DIFERENCIAS CON

LOS RECURSOS DE NATURALEZA TRIBUTARIA. (articulo para publicacin Universidad de los Andes) Magda Cristina Montaa Murillo

La incorporacin de suelo al desarrollo urbano, requiere la realizacin de esfuerzos por parte de la Administracin, quien debe para corresponder a esa determinacin, expropiar inmuebles, adquirir terrenos para la construccin de vas, construir infraestructura para saneamiento bsico y servicios pblicos domiciliarios, instalar sistemas de alumbrado pblico, establecer las condiciones para que se preste el servicio de transporte urbano en la zona a urbanizar, entre otras muchas acciones y medidas. Todo esto implica un sacrificio de la colectividad, la cual, en ltima instancia, es quien debe asumir, a travs de la Administracin Pblica, esos costos que llevan aparejados los procesos de urbanizacin.

Bajo este presupuesto, la Constitucin de 1991 no solo abri la puerta a una poltica de ordenamiento urbano justo para la ciudad, a travs del reconocimiento de la funcin social y ecolgica de la propiedad, y el

sealamiento de la competencia de regular los usos de suelo y del espacio areo en defensa del inters comn, sino que tambin consagra

instituciones como el derecho de las entidades pblicas a participar en la plusvalas que genere la actuacin urbanstica, y la inclusin del espacio pblico como derecho colectivo 1.

En este mismo sentido, la carta poltica otorga facultades al estado para intervenir como gestor de recursos que integran nuestro sistema econmico, y en especfico en el artculo 334 2 de la Constitucin Poltica le determina la facultad de intervenir en el uso del suelo. Gestin para la cual el ordenamiento constitucional y legal lo dota de mltiples herramientas, entre las cuales cabe destacar, para los fines de este concepto, la poltica tributaria y la regulacin econmica a travs de la funcin pblica del urbanismo, con el fin de racionalizar la economa, mejorar calidad de vida de los habitantes, distribuir equitativamente oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.

La regulacin econmica, consiste en establecer reglas que determinan las condiciones en que debe desarrollarse una actividad econmica y abarca aspectos desde la asignacin de externalidades, fijacin de precios
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Vase. Artculos 58 y 82 de la Constitucin Poltica. El literal m) del artculo 4 de la ley 498, en el cual se enuncian los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser tutelados mediante acciones populares, eleva a esa categora a la realizacin ordenada de los procesos de urbanizacin, dando prioridad a la calidad de vida de los habitantes. 2 ARTICULO 334 Constitucin Politica. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.

y establecimiento de las condiciones en las cuales deben producirse los bienes o servicios de que se trate. Aunque el concepto de regulacin econmica se vincule generalmente, a actividades que se catalogan

como servicios pblicos, esta regulacin se ha extendido a todos aquellos aspectos de la vida econmica y social donde situaciones como las fallas del mercado, la eleccin pblica y la actuacin de los grupos de inters han puesto de presente, o en algunos casos creado, la necesidad de establecer pautas que determinen las condiciones en que deben desenvolverse las relaciones entre individuos y entre estos y el Estado 3. Y cabe destacar aqu, entre los diferentes instrumentos de regulacin econmica del uso del uso, la determinacin de instrumentos de planeamiento y de gestin de suelo que para nuestro caso fueron previstos por la ley 388 de 1997.

En este contexto constitucional se desarrolla por la ley 388 de 1997, el urbanismo como funcin pblica4, la prevalencia del inters general sobre el particular y la distribucin equitativa de las cargas y beneficios 5, que sirven de fundamento al establecimiento de mecanismos de recuperacin de plusvalas generadas por las actuaciones urbansticas, los cuales

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Ley 388 de 1997, artculo 3. dem, artculo 38.

pueden asumir diferentes formas, bien como regulaciones urbansticas 6 como compensaciones, o mecanismos de intervencin en el mercado de suelos como la expropiacin, la declaratoria de desarrollo prioritario o mecanismos de intervencin en la gestin predial como son los reajustes de tierra, integraciones inmobiliarias, o como tributos, como el

denominado participacin en la plusvala inmobiliaria o la contribucin de valorizacin,

Estos instrumentos se traducen en que el Estado no puede permitir que los beneficios derivados de sus actuaciones urbansticas se generen nica y exclusivamente para los propietarios de los terrenos, sino que debe repartir los beneficios y las cargas de esas actuaciones entre los propietarios y la comunidad.

1.1. Referencia de las aportaciones urbansticas, cargas urbansticas u obligaciones para financiamiento del desarrollo en el derecho comparado.

Para este anlisis, nos referiremos a las experiencias de dos pases representativos de la cultura occidental, en los cuales la financiacin del

Vase. Ley 388 de 1997. Compensacin de cargas y beneficios, derechos de construccin y desarrollo, Transferencia de derechos de construccin y desarrollo, ttulos de derechos adicionales de construccin y desarrollo.

urbanismo directamente por la gestin urbanstica, marca pauta sustancial de diferencia en el desarrollo de los mismos.

Al revisar la experiencia comparada de lo referido en la normativa urbanstica de Estados Unidos de Amrica, la autora, XXXXX, nos refiere al respecto:

En lo que respecta a la provisin de infraestructuras y equipamientos, se puede decir que en los ltimos aos se ha producido un cambio sustancial en el modo de provisin de infraestructura fsica y equipamientos para el desarrollo en Estados Unidos. Las tcnicas tradicionales para la gestin de nuevo suelo urbanizado y sus infraestructuras que descansaban sobre la actuacin, financiacin y regulacin normativa por parte del sector pblico, han sido suplementadas por otras que en trminos generales suponen una mayor participacin de los agentes privados, a las que en sentido genrico nos hemos referido como aportaciones urbansticas.

Estados Unidos no es el nico pas en el cual se ha dado una evolucin en este sentido en los ltimos aos. En prcticamente todos los pases

occidentales se puede observar una utilizacin de tcnicas similares, con las variaciones y especificidades propias de cada sistema. Sin embargo, el caso norteamericano reviste inters especial por el gran desarrollo en trminos cualitativos que han alcanzado estas tcnicas.

Hablamos de una aportacin urbanstica cuando la administracin municipal requiere del promotor inmobiliario la provisin de ciertas

infraestructuras o servicios pblicos como condicin para la obtencin de la aprobacin del proyecto. .

Como hemos visto las aportaciones urbansticas son instrumentos que permiten la obtencin de recursos privados para la urbanizacin en el propio proceso de gestin de la urbanizacin o del desarrollo inmobiliario. Es decir, son instrumentos que utilizan la capacidad de regulacin urbanstica de las administraciones para financiar parte de esta gestin. En palabras de Altshuler y Gmez Ibez se trata de regulation for revenue

Legalmente las aportaciones se basan en el poder de polica de las administraciones locales, el poder pblico sobre el que descansa la capacidad de regulacin urbanstica municipal que permite la actuacin pblica con el objetivo de promover la salud, la seguridad, la moral y el bienestar pblicos., para mitigar el impacto de un proyecto sobre alguno de estos campos, las administraciones pueden imponer al promotor ciertas obligaciones. Es decir, son una fuente de ingresos que

las administraciones obtienen a travs de su capacidad reguladora y no a travs de su capacidad impositiva.

En Estados Unidos las aportaciones urbansticas no son impuestos. Esta es una cuestin importante. Con el uso de las aportaciones urbansticas no se pretende recuperar una parte de la plusvala generada por los procesos urbansticos. Lo que se pretende es

obtener una mayor autofinanciacin de los crecimientos y una mitigacin de los impactos negativos de los proyectos, sean estos sobre la fiscalidad municipal, el medioambiente o la asequibilidad de la vivienda. En trminos estrictos no estamos por tanto ante una versin norteamericana del impuesto al desarrollo urbanstico ( development

charge) abolido hace unos aos, ni de las tasas locales de equipamiento ( Tax Locale dequipement ) francesas.

Como conclusin de esta referencia tenemos que en Estados Unidos han determinado una forma en la cual el estado obtiene recursos privados, en el propio proceso de gestin de urbanizacin y es claro que esta fuente de ingresos proviene de la capacidad reguladora urbanstica que permite la actuacin pblica y no de la facultad impositiva. Tambin es importante anotar de la reflexin de esta cita, que las aportaciones urbansticas son la condicin para aprovechamiento del desarrollo urbano, para autofinanciar

los crecimientos y la mitigacin de los impactos negativos de los proyectos.

En el sistema espaol, este sistema de financiacin del urbanismo en el cual se mezclan algunos de tipo tributario y otros que no lo son, a semejanza de lo ocurrido en Colombia, en especial frente a los no tributarios, la autora Marta Lora- Tamayo Vallv 7, describe:

El esquema bsico expuesto hasta aqu, que ha obviado intencionadamente la introduccin del urbanismo concertado en la Ley de 1975 mediante los Planes de Actuacin urbanstica, as como la instrumentacin de los mtodos de equidistribucin de cargas y beneficios mediante la incorporacin de las tcnicas del aprovechamiento medio y posteriormente tipo no pretenden mas que servir de marco de referencia y tablero de juego en el que mediante la puesta en prctica de esta complicada y original tcnica se construya un modelo urbanstico a travs del que, lgicamente, expropiacin e impuestos urbansticos monetarios aparecen desplazados y sustituidos por prestaciones en especie de carcter, como veremos ms o menos forzoso u obligatorio.
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Marta Lora- Tamayo Vallv. Urbanismo de obra pblica y derecho a urbanizar, Madrid, Marcial Pons, 2002, p. 241.

As, los propietarios de suelo forman una unidad autofinanciable que ejecutar el planeamiento mediante un sistema de

equidistribucin de beneficios y cargas, de tal forma que los propietarios, contribuyendo a las cesiones y gastos en proporcin a la superficie originaria que aporten, obtendrn solares urbanizados, un nuevo suelo con una distribucin territorial y registral que se transforma en virtud de esta operacin, en la que, mediante la atribucin de un determinado aprovechamiento a los propietarios de suelo, se lograr una distribucin, en el seno de la unidad o polgono ms o menos justa, mas o menos equitativa.

A la vista de lo expuesto y como afirma GONZALEZ BERENGUER, la conexin cesiones- unidad de ejecucin aparece siempre de tal modo que la unidad de ejecucin es un mundo aparte completo y autosuficiente desde el punto de vista de las dotaciones locales y los sistemas generales adscritos a ella, y es en este circuito prcticamente cerrado en que el urbanismo es financiado. El rgimen de suelo urbano y urbanizable, en principio, queda unificado, de tal forma que aprobado el planeamiento preciso para cada clase de suelo parecen tener el deber, ya no es un

derecho, de incorporarse al mismo, establecindose la famosa escala gradual de adquisicin de facultades urbansticas que el propietario ir adquiriendo en la medida en que cumpla los deberes legales establecidos de tal forma que se garantice la distribucin equitativa de los beneficios y las cargas entre los afectados que supone el cumplimiento de los deberes de cesin de los terrenos destinados a dotaciones pblicas y el costeamiento, y en su caso la ejecucin, de la urbanizacin en los plazos previstos.

Llama la atencin que la referencia en el sistema legal espaol a las aportaciones urbansticas para costear el desarrollo urbano, se desarrolla en el marco del ejercicio pblico de la ordenacin urbanstica y refiere a la determinacin de estos aportes en el ejercicio equilibrado de una distribucin equitativa de cargas y beneficios, aspecto este que como veremos coincide con el principio general del sistema colombiano que proviene desde la constitucin poltica y desarrolla la Ley 388 de 1997. Tambin llama la atencin que la determinacin de esas cargas urbansticas, las refiere como obligaciones de tipo diferente a las tributarias, solo que para su determinacin debe respetarse el marco de la distribucin equitativa de cargas y beneficios, y el particular decidir a su voluntad pagar en el caso de adquirir las facultades urbansticas y por ello las llama prestaciones de carcter mas o menos forzoso u obligatorio.

1.2.

Cargas u obligaciones urbansticas en el sistema legal

colombiano, para financiamiento del desarrollo urbano.

De antemano es de advertir que en el sistema presupuestal colombiano y en la doctrina de la hacienda pblica, no se ha hecho referencia ni

anlisis especfico de este tipo de recursos, mxime an cuando los anlisis se centran en los recursos pblicos del orden nacional y este por excelencia es de propiedad de los municipios, en orden a lo establecido por la Ley 388 de 1997.

Bajo la constitucin de 1991 se habilit la potestad estatal en cabeza de los municipios, para ordenar el territorio, lo cual trae como consecuencia que tambin con ello se condicione el ejercicio del derecho de propiedad a travs de la normatividad urbanstica, ests facultades constitucionales de intervencin del territorio y usos del suelo y de planeacin, tal y como lo desarrollaremos ms adelante, estn expresadas por los artculos 82, 313, 334 constituyendo un deber a ejercer por parte de las administraciones municipales.

Siendo funcin del Estado, la intervencin en el uso del suelo, disposicin de rango constitucional 8 a la cual se sujet el legislador al expedir la Ley 388 de 1997, en la cual adems se desarrolla el ejercicio de la

competencia de los municipios y distritos 9 para ejercer la funcin pblica de ordenamiento del territorio municipal, dentro de las cuales le compete las decisiones y actuaciones urbansticas de ordenamiento del territorio e intervencin en los usos del suelo.

Dentro del marco de la ley 388 de 1997 se hace evidente tambin que otra caracterstica del sistema urbanstico colombiano de las que interesa en este anlisis, es que contempla como obligaciones especficas a cargo de los propietarios del suelo, la financiacin de los costos que implica la autorizacin del desarrollo urbanstico.

Estableciendo con ello un cambio sustancial evidente en trminos de finanzas pblicas municipales, en el entendido que ya no son fuente nica de recursos para abastecer los requerimientos necesarios de la infraestructura urbana, los ingresos proveniente de los tributos municipales
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Vase. Art. 334 Constitucin Nacional.

Ley 383 de 1997. Articulo 8. ACCION URBANISTICA. La funcin pblica del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la accin urbanstica de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbansticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencin en los usos del suelo. Son acciones urbansticas, entre otras:

como son el Impuesto Predial, Impuesto de Industria y Comercio, Impuesto de Delineacin Urbana, contribuciones de valorizacin y de

Participacin en Plusvala, Estampillas, etc., sino que hay una fuente por excelencia proveniente de manera directa que se deriva del mismo ejercicio de la funcin pblica del urbanismo y del ordenamiento del territorio.

Al respecto de la previsin dentro del marco legal que da contenido al ejercicio de la funcin pblica de ordenamiento del territorio, que deben ejercer los municipios y la financiacin del mismo, da cuenta el artculo 1310, que refiere a las normas del componente urbano que deben incluir los planes de ordenamiento territorial, en la cual seala que en este instrumento de administracin del desarrollo y de ocupacin del espacio fsico, a travs del cual se clasifica el suelo en urbano y de expansin urbana, integrando polticas de mediano y corto plazo, en su contenido se deben incluir normas, no solo de definicin de tipos de suelo con mayor aprovechamiento urbanstico, sino tambin debe definir procedimientos e instrumentos que gestionen la obtencin de ese suelo urbanizado con toda la infraestructura que requiere, como formas de

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Articulo 13. Componente urbano del plan de ordenamiento. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administracin del desarrollo y la ocupacin del espacio fsico clasificado como suelo urbano y suelo de expansin urbana, que integra polticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestin y normas urbansticas. Este componente deber contener por lo menos:

financiamiento del desarrollo urbano y es as como en el numeral 10 11 , seala algunos ejemplos como, son la participacin en plusvala, emisin de ttulos de derechos adicionales de construccin y desarrollo y los contemplados en la ley 9 de 1989.

En esta misma lnea y ya mucho ms especfico, la Ley 388 de 1997 en el artculo 1512, que describe el contenido de las normas urbansticas generales, seala el mbito de competencia de de este tipo de

dispositivos de normas urbansticas, determinando que es competencia de estas normas adems de otorgar derechos ( permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin, urbanizacin, al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin) imponer obligaciones urbansticas a los propietarios de
10. La definicin de los procedimientos e instrumentos de gestin y actuacin urbanstica requeridos para la administracin y ejecucin de las polticas y decisiones adoptadas, as como de los criterios generales para su conveniente aplicacin, de acuerdo con lo que se establece en la presente ley, incluida la adopcin de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como la participacin municipal o distrital en la plusvala, la emisin de ttulos de derechos adicionales de construccin y desarrollo y los dems contemplados en la Ley 9 de 1989.
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2. Normas urbansticas generales Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin, urbanizacin, construccin e incorporacin al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbansticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificacin de los instrumentos que se emplearn para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definicin de derechos y obligaciones.

terrenos y a sus constructores, a travs de la especificacin de los instrumentos que se emplearn para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definicin de derechos y obligaciones.

Referencia normativa esta que nos indica la pauta estructural de la Ley colombiana, para otorgarle facultad a los municipios a travs de estas normas urbansticas, invistindolo de poder de imperio, que por consiguiente significa imposicin y obligatoriedad, al establecer las obligaciones urbansticas. Adicionalmente tambin seala como una impuestas directamente

modalidad de estas obligaciones urbansticas,

por estas normas urbansticas, la de especificar instrumentos que contribuyan a sufragar los costos que implica tal definicin de derechos y obligaciones. Es decir las obligaciones urbansticas no son

necesariamente de limitaciones en los aprovechamientos urbansticos posibles, sino tambin a la imposicin a propietarios de suelo y

constructores

de la obligacin de contribuir a sufragar los costos que

implica para el municipio definir esos derechos y obligaciones .

De igual manera contina sealando en los artculos siguientes como se debe financiar el desarrollo urbano, y a travs de que instrumentos, siguiendo con el tipo de normas urbansticas, que adems las denomina no solo instrumentos de planificacin, sino de gestin, as:

En planes parciales, que son los instrumentos de planificacin y gestin que complementan los planes de ordenamiento, para los tipos de suelo urbano, expansin urbana que se desarrollen mediante unidades de actuacin urbanstica, macroproyectos u operaciones urbanas especiales, seala en el artculo 19 numeral 6 13, que debe hacer parte de su contenido adoptar los instrumentos de reparto de cargas y beneficios,

procedimientos de gestin, evaluacin financiera de las obras de urbanizacin, junto con el programa de financiamiento.

As mismo cuando seala qu y como se debe incorporar como suelo de expansin urbana, en el artculo 32 14, seala que siendo que este es el suelo que se habilitar en la vigencia del plan de ordenamiento territorial como suelo urbano, su determinacin debe obrar condicionada a la posibilidad de dotacin de infraestructura para el sistema vial, de

Artculo 19. Planes parciales. 6. La adopcin de los instrumentos de manejo del suelo, captacin de plusvalas, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestin, evaluacin financiera de las obras de urbanizacin y su programa de ejecucin, junto con el programa de financiamiento.
13 14ARTICULO

32. SUELO DE EXPANSION URBANA. Constituido por la porcin del territorio municipal destinada a la expansin urbana, que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, segn lo determinen los Programas de Ejecucin. La determinacin de este suelo se ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotacin con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios pblicos domiciliarios, reas libres, y parques y equipamiento colectivo de inters pblico o social. Dentro de la categora de suelo de expansin podrn incluirse reas de desarrollo concertado, a travs de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuacin y habilitacin urbanstica a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo estar condicionado a la adecuacin previa de las reas programadas.

Dentro de la categora de suelo de expansin podrn incluirse reas de desarrollo concertado, a travs de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuacin y habilitacin urbanstica a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo estar condicionado a la adecuacin previa de las reas programadas.

transporte, de servicios pblicos domiciliarios, reas libres, y parques y equipamiento colectivo de inters pblico o social. Al

tiempo permite que en esta zona se puedan incluir reas de desarrollo concertado, en donde se debe definir las condiciones para su desarrollo y habilitacin con cargo a los propietarios y cuyo desarrollo se condiciona a la adecuacin previa de las reas programadas. Es decir si no existen condiciones de recursos para costear la infraestructura que permita la habilitacin como suelo urbano, no ser posible determinar ese suelo como de expansin urbana, excepto cuando se llegue a desarrollos concertados con los propietarios, quienes deben correr a su cargo con la habilitacin del suelo para el desarrollo permitido.

Y sigue as la ley sealando, la forma de desarrollo de la potestad de imponer obligaciones urbansticas de financiamiento, seala la ley 388 de 1997 la forma de financiamiento del desarrollo urbano cuando en el artculo 3615, define las actuaciones urbansticas, las cuales clasifica en
ARTICULO 36. ACTUACION URBANISTICA PBLICA. Son actuaciones urbansticas la parcelacin, urbanizacin y edificacin de inmuebles. Cada una de estas actuaciones comprenden procedimientos de gestin y formas de ejecucin que son orientadas por el componente urbano del plan de ordenamiento y deben quedar explcitamente reguladas por normas urbansticas expedidas de acuerdo con los contenidos y criterios de prevalencia establecidos en los artculos 13, 15, 16 y 17 de la presente ley. Cuando por efectos de la regulacin de las diferentes actuaciones urbansticas los municipios, distritos y las reas metropolitanas deban realizar acciones urbansticas que generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participacin en plusvala en los trminos que se establecen en la presente Ley. Igualmente, normas urbansticas establecern especficamente los casos en que las actuaciones urbansticas debern ejecutarse mediante la utilizacin del reparto de cargas y beneficios tal como se determina en el artculo 38 de esta Ley.
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Cuando por efectos de la regulacin de las diferentes actuaciones urbansticas los municipios, distritos y las reas metropolitanas deban realizar acciones urbansticas que generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participacin en plusvala en los trminos que se establecen en la presente ley. Igualmente, las normas urbansticas establecern especficamente los casos en que las actuaciones urbansticas debern ejecutarse mediante la utilizacin del reparto de cargas y beneficios tal como se determina en el artculo 38 de esta ley.

parcelacin, urbanizacin y edificacin de inmuebles, las cuales debe tener un orden de acatamiento en las normas anteriores. Al igual que en las anteriores referencias por tipo normativo, aqu enuncia algunos sistemas de financiacin, el primero la participacin en plusvala, recurso respecto del cual su competencia se restringi a establecimiento artculos 78 autorizar su

de la ley 388 de 1997 (en orden al artculo

338 C.N., por ser una renta tributaria), y establece como otra categora diferente de financiamiento el reparto de cargas y beneficios del artculo 38, el cual este dispositivo lo autoriza a utilizar no solo en la figura de las unidades de actuacin de los planes parciales, sino en cualquier actuacin urbanstica que determinen las normas urbansticas.

En este orden de aparicin

contina el artculo 37 16, que regula lo

pertinente al espacio pblico para vas locales, equipamientos colectivos y espacio pblico en general en las actuaciones urbansticas, sealando que este se obtendr va cesiones de suelo. Y luego contina previendo como se obtendr este suelo, cuando se requiera en suelo de expansin o de renovacin urbana, sealando que se deben prever los instrumentos
16 ARTICULO 37. ESPACIO PBLICO EN ACTUACIONES URBANISTICAS. Las reglamentaciones distritales o municipales determinarn, para las diferentes actuaciones urbansticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vas locales, equipamientos colectivos y espacio pblico en general, y sealarn el rgimen de permisos y licencias a que se deben someter as como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el captulo XI de esta ley. Tambin debern especificar, si es el caso, las afectaciones a que estn sometidos por efectos de reservas de terreno para construccin de infraestructura vial, de transporte, redes matrices y otros servicios de carcter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanizacin en terrenos de expansin y la urbanizacin o construccin en terrenos con tratamientos de renovacin urbana, deber sealarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva y la equitativa distribucin de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuacin.

para garantizar la realizacin efectiva de la infraestructura y la equitativa distribucin de cargas y beneficios derivados de la actuacin.

Toda esta referencia sucesiva en la Ley, de los diversos tipos de instrumentos de financiacin, nos expresa uno particular sustentado en la distribucin en equidad de cargas y beneficios, que desarrolla el artculo 38, el cual aparece como una referencia normativa bsica que da lnea frente al ejercicio de la potestad de imponer cargas urbansticas, sealando como observamos de la redaccin, que es un deber el establecer de manera general en los planes de ordenamiento y las

normas urbansticas, mecanismos que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios, y enlista algunos mecanismos a travs de los cuales se podra garantizar este propsito:

En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbansticas que los desarrollen debern establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.

Las unidades de actuacin, la compensacin y la transferencia de derechos de construccin y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propsito.

De manera especfica la citada ley en el artculo 39 17, al establecer lo que es una unidad de actuacin urbanstica, ya referenciada por el artculo 38 como uno de los mecanismos de reparto equitativo de cargas y beneficios derivadas del ordenamiento urbano, la cual define como el mecanismo a travs del cual se delimita un rea conformada por uno o varios inmuebles, para ser desarrollada como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios.

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ARTICULO 39. UNIDADES DE ACTUACION URBANISTICA. Los planes de ordenamiento territorial podrn determinar que las actuaciones de urbanizacin y de construccin, en suelos urbanos y de expansin urbana y de construccin en tratamientos de renovacin urbana y redesarrollo en el suelo urbano, se realicen a travs de unidades de actuacin urbanstica. Como Unidad de Actuacin Urbanstica se entiende el rea conformada por uno o varios inmuebles, explcitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. PARAGRAFO. Las cargas correspondientes al desarrollo urbanstico que sern objeto del reparto entre los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuacin incluirn entre otros componentes las cesiones y la realizacin de obras pblicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos, as como las cesiones para parques y zonas verdes, vas vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios. Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos se distribuirn entre los propietarios de toda el rea beneficiaria de las mismas y debern ser recuperados mediante tarifas, contribucin de valorizacin, participacin en plusvala, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones.

Definicin dentro de la cual se observa que dentro de los objetivos de este tipo de actuacin urbanstica, juega papel especial lograr la dotacin con cargo a sus propietarios de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos y los equipamientos colectivos tambin mediante el mecanismo de reparto de cargas y beneficios.

Siguiendo en lnea la ley, a rengln seguido

en este mismo artculo,

estipula cuales son los tipos de carga y los mbitos de reparto, que deben ser sufragadas por los beneficiarios de las normas urbansticas en una unidad de actuacin urbanstica, respecto de lo cual seala:

Las cargas correspondientes al desarrollo urbanstico que sern objeto del reparto entre los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuacin incluirn entre otros componentes las cesiones y la realizacin de obras pblicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos, as como las cesiones para parques y zonas verdes, vas vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios.

Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos se distribuirn entre los propietarios de toda el rea beneficiaria de las mismas y

debern ser recuperados mediante tarifas, contribucin de valorizacin, participacin en plusvala, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones.

Es de especial referencia analizar este dispositivo por cuanto es el acercamiento mas directo de la ley, en sealar que tipos de costos de infraestructura son los que requiere el desarrollo urbanstico y como se recuperar su costo.

De esta disposicin se observa que hay unas cargas que se distribuyen a nivel del rea que constituya la unidad de actuacin urbanstica y que se pueden dar como son cesiones de suelo, o realizacin de obras pblicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias y de servicios pblicos de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos, as como las cesiones para parques y zonas verdes, vas vehiculares y peatonales y para la dotacin de los equipamientos comunitarios. Es decir estas cargas corresponden a la infraestructura local del rea de unidad de actuacin urbanstica, se cargan solo a los propietarios de esta rea y pueden ser cumplidas o mediante cesin de suelo o realizacin de obras.

Hay otras cargas que corresponden al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos, con aferencia no solo en el rea de la unidad de actuacin, sino de beneficio de una zona mas amplia o de beneficio general a para toda la ciudad, que requieren se distribuyan entre los propietarios de toda el rea beneficiaria, lo cual implica que como es infraestructura que trasciende el mbito de beneficio de la unidad de actuacin debe ser costeada no solo por los propietarios beneficiarios de una unidad de actuacin, sino por los propietarios del rea beneficiaria.

Dada esta especial diferencia en cuanto a obligaciones en infraestructura a cubrir y los propietarios que deben cubrir la misma, el mismo dispositivo trae diferenciados las herramientas de financiacin de la infraestructura local, con aportaciones urbansticas locales, pero para cubrir las cargas generales que trascienden la unidad, incluye no solo obligaciones urbansticas a travs de la compensacin de cargas y beneficios , sino tributarias como el Impuesto predial, valorizacin y participacin en plusvala o tarifas de servicios pblicos..

As mismo cuando se ahonda y especfica el procedimiento de realizacin de una unidad de actuacin urbanstica el artculo 41 ibdem, seala que estas deben delimitar de tal manera que permitan el cumplimiento

conjunto de las cargas de cesin y urbanizacin de la totalidad de la superficie, mediante el reparto equitativo entre sus propietarios.

A rengln seguido y en concordancia con los artculos 46 y 47, seala que se deben determinar las previsiones respectivas para lograr sufragar las cargas sealando los sistemas e instrumentos de compensacin entre los partcipes y determina que los predios conformantes de la unidad estarn afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanizacin.

Al respecto del mecanismo de distribucin de cargas y beneficios en una unidad de actuacin urbanstica, el gobierno nacional al reglamentar la Ley 388 de 1997 en cuanto a la expedicin de planes parciales en suelo de desarrollo y de expansin urbana, a travs del Decreto 2181 de 2006 18, define el cubrimiento obligatorio para los propietarios de la unidad de actuacin de las denominadas infraestructura necesaria solo para el rea de la unidad de actuacin, y en cuanto a la infraestructura que beneficia no solo a los propietarios del rea de influencia, sino tambin a escala de la ciudad o zonal, sealando de manera equivocada y extralimitada que los mecanismos de distribucin de cargas y beneficios se utilizaran como mecanismo de recuperacin de las cargas cuando cumplan con los requisitos del artculo 338 de la C.N; disposicin esta que es de imposible
18

Vase Articulo 28 Decreto 2181 de 2006. .

aplicacin en la medida que solo se rige por el artculo 338 constitucional los instrumentos tributarios y no las obligaciones urbansticas, como

pueden ser las compensaciones por lo beneficios urbansticos a obtener.

Adicionalmente, esta disposicin es totalmente contrariada por el prrafo siguiente del mismo artculo 19, que expresamente autoriza establecer mediante mecanismos urbansticos formas de compensar beneficios adicionales, por cargas generales satisfechas en desarrollos concertados, lo cual deja entrever que existe una contradiccin de criterios en el uso de la facultad para exigir compensacin para financiar las infraestructuras locales en una unidad de actuacin, pero que frente a la obligacin de compensar para infraestructura que trasciende el mbito de la unidad de actuacin urbanstica, el gobierno nacional al reglamentar la ley confunde la aplicacin de instrumentos tributarios de financiacin y el uso de la compensacin como mecanismos alternativos.

19

Cuando se trate de la adecuacin y habilitacin urbanstica de predios a cargo de sus propietarios en reas de desarrollo concertado en suelo de expansin urbana, la distribucin de las cargas generales sobre los que se apoye cada plan parcial, se podr realizar mediante la asignacin de edificabilidad adicional en proporcin a la participacin de los propietarios en dichas cargas. Para ello, los planes de ordenamiento territorial podrn determinar la asignacin de aprovechamientos urbansticos adicionales, que definan para cada uso la superficie mxima construible por encima del aprovechamiento urbanstico bsico que se establezca para el suelo de expansin. Los ndices de edificabilidad bsica y adicional y su equivalencia con las cargas generales sern establecidos por los municipios y distritos en el componente urbano del plan de ordenamiento territorial.

El criterio que limita en el uso de la compensacin cargas y beneficios para aportar a las infraestructuras de carcter general, omiten advertir que resulta perfectamente comprensible que el urbanizador, quien resulta ser el principal beneficiario de esas actividades administrativas, deba compensar los costos en que incurre la Administracin para generarle esos beneficios. Costos que no se limitan a la creacin y mantenimiento de un ambiente adecuado para quienes vayan a habitar el predio a urbanizar, sino que se extienden a toda la ciudad.

En este orden de ideas todos estos parmetros dados por la Ley, nos llevan a concluir, que el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, es un sistema de financiacin que su fuente proviene de la potestad del estado de ejercer la funcin publica de urbanismo, y que se traduce en la obligacin que surge al propietario cuando por su voluntad desea aprovechar potencialidades urbansticas, para lo cual el municipio al otorgar este derecho debe condicionarlo al cumplimiento de unos deberes propios para el financiamiento de las infraestructuras del desarrollo urbano, que ser determinados en la medida del beneficio.

El importe a sufragar tiene origen en la decisin del interesado y depende del tipo de urbanizacin que este pretenda desarrollar que es, en ltima instancia, lo que determina el alcance del beneficio que se genera y por el

cual habr de realizar una contraprestacin bien sea en suelo, en obras o en dinero a favor del Municipio.

En esta medida es congruente el Decreto Nacional 2181 de 2006 y ejemplos como el de regulacin que aplica el Distrito Capital en el Decreto 436 de 2006 para la expedicin de planes parciales en suelo de desarrollo, cuando regulan la posibilidad de compensar componentes de cargas generales, en funcin del producto inmobiliario que resulte de la urbanizacin, distribuyndolas de manera tal que aquellos productos que generen un mayor beneficio y una mayor incidencia en el des arrollo urbano, en la medida que requieren y exigen mayor utilizacin de infraestructura vial, de requerimiento de servicios pblicos, de impacto en bienes de conservacin ambiental, lleven aparejada una mayor

participacin en las cargas urbansticas.

Tambin es importante precisar que las aportaciones u obligaciones urbansticas, que en Colombia se denominan compensaciones a travs del sistema de reparto de cargas y beneficios, aunque estn mas

desarrolladas en el instrumento de gestin y planeamiento denominado unidad de actuacin urbanstica, pueden estar inmersas en cualquier

instrumento de desarrollo, en la medida de la determinacin que de estos sistema establezca cada plan de ordenamiento territorial de los municipios

y se desarrollen directamente o a travs de los instrumentos de desarrollo del respectivo plan de ordenamiento territorial.

1.3.

Desarrollo jurisprudencial de

las cargas u obligaciones

urbansticas para financiamiento del desarrollo urbano.

En cuanto al desarrollo jurisprudencial, las referencias que han surgido en especial en el seno de nuestras altas cortes, contemplan el marco de las obligaciones que debe cumplir la propiedad en ejercicio del principio constitucional de la Funcin Social de la Propiedad, como son las cesiones urbansticas, en un concepto de cesin de suelo, como espacios mnimos requeridos para el desarrollo del aprovechamiento individual de inmuebles.

Esta situacin fue recogida por la Corte Suprema de Justicia en el ao 1989 cuando, en ejercicio de sus funciones como Tribunal Constitucional, analiz las llamadas cesiones obligatorias y gratuitas establecidas en la ley 9 de 1989. Dijo la Corte en esa oportunidad:

No cabe duda pues de que las decisiones bsicas sobre el fenmeno del urbanismo se han disociado tambin, cuando menos parcialmente, del concepto tradicional del derecho subjetivo de

propiedad y que la administracin ha recogido como funcin pblica ineludible atender normativa y operativamente sus problemas.

El legislador ha decidido abordar el complejo y dinmico problema social urbano, y dispuso en consecuencia que el ordenamiento de las ciudades, sus magnitudes, y su configuracin no sean, en absoluto asuntos de naturaleza privada sino de eminente

proyeccin pblica en el sentido de que no pertenezcan al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los propietarios del suelo 20.

As mismo en fallo de la corte constitucional en vigencia de la actual constitucin al respecto ha referido, el vnculo entre las cargas y gravmenes urbansticos sustentados en este principio constitucional:

En aras de garantizar que la propiedad cumpla la funcin social encomendada por la Carta, el legislador no slo est autorizado para restringir el derecho de propiedad: aqul tambin puede imponerle cargas y gravmenes necesarios para su adecuado ejercicio, como es, precisamente, el caso de la norma que se analiza. () Ciertamente existen en el ordenamiento nacional y en los regmenes jurdicos locales, normas muy concretas que definen
20

Vase. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 14 de septiembre de 1989.

los parmetros urbansticos a los cuales deben acogerse los bienes races y que deben ser observados a plenitud por los responsables de los mismos. 21

En este mismo sentido se han dado en el tiempo, varios fallos bajo la misma doctrina22, y los ltimos en aplicacin de la Ley 383 de 1997, que se centran en resaltar que estas obligaciones urbansticas, son su

consecuencia del ejercicio del derecho de propiedad, cuando por

voluntad el particular decide ejercer la posibilidad de edificar o urbanizar, la cual conlleva aparejada la obligacin de someterse a cumplir con cargas o gravmenes.

Los artculos 36, 37, 39 y 51 de la Ley 388 de 1997, citados como sustento del acto acusado en la contestacin de la demanda, establecen: (...).Del texto de las normas antes transcrito, claramente infiere la Sala que, en efecto, la Ley ha concebido la cesin gratuita dentro de la Unidad de Actuacin Urbanstica para un rea que debe ser urbanizada o construida con el objeto de promover el uso racional del suelo y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos
21 22

Vase. Sentencia C- 295 DE 1993 Doctrina desarrollada por las sentencias, 16 de octubre de 1.992, exp. 2055, Consejero ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muoz; 30 de abril de 1.993, exp. 2236, Consejero ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano; 26 de enero de 1.995, exps. 3013 y 3015, Consejero ponente: Dr. Miguel Gonzlez Rodrguez; 30 de agosto de 2001, exp. 5595, Consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. Y desde esta perspectiva, la norma controvertida que, como ya se dijo, antepuso la figura de la cesin como afectacin a urbanizacin de predios, est acorde con la voluntad del legislador. Ahora, no es cierto, como lo afirman los recurrentes, que las normas antes sealadas fueron indebidamente interpretadas, pues una cosa es la cesin obligatoria gratuita de hasta el 7% para un plan vial o infraestructura vial, sin consideracin alguna a la actividad urbanizadora de predios, es decir, indiscriminada y otra diferente, como en este caso, cuando dicha cesin afecta a un proceso de urbanizacin, que es lo que legalmente est permitido, pues supone un beneficio directo para la comunidad, que se traduce en mejoramiento de su calidad de vida. 23 En una referencia ms reciente la corte constitucional en Sentencia C-495 de 1998 de la Corte Constitucional. MP: Antonio Barrera Carbonell, al resolver la demanda de inexequibilidad contra el artculo 37 de la ley 388 de 1997 que regula las cesiones para espacio pblico, avanza en sealar que estas cargas del ejercicio del derecho de propiedad y del desarrollo de la funcin pblica del urbanismo, son una contraprestacin que debe

23

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO. 11 de octubre 2007, Radicacin nmero: 25000-23-24-000-2001-00248-02.

aportar el propietario del inmueble por el beneficio o plusvala, generado por la actuacin urbanstica del municipio recibida por edificar o urbanizar, y que esta no es una renta de tipo tributario:

Las cesiones gratuitas constituyen una contraprestacin de los propietarios de inmuebles por la plusvala que genera las diferentes actuaciones urbansticas de los municipios.

Las cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasin de la actividad urbanstica y que indudablemente contribuyen a la integracin del espacio pblico.

Las cesiones gratuitas, con ocasin de la actividad urbanstica, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la funcin social de la propiedad y su inherente funcin ecolgica, que requiere regulacin legal en los trminos del artculo 58 de la Constitucin.

Y finalmente en un sentido similar, pero con un alcance ms avanzado en cuanto al mbito de aporte para infraestructura del desarrollo urbano, hoy en da est en curso una discusin judicial, frente a la legalidad del decreto del Distrito Capital 436 de 2006, que regula la forma de aportar

por los propietarios de suelo de un rea objeto de desarrollo, para sufragar costos de infraestructura de escala ciudad, en proporcin a beneficios adicionales obtenidos una vez cubiertos los costos de la infraestructura directa del rea de influencia. Este debate presentara un avance muy importante en la definicin de criterio jurdico jurisprudencial, en la

determinacin de obligaciones urbansticas, surgidas por el beneficio derivado a la propiedad privada de un mbito de actuacin urbana, con el fin de costear necesidades de infraestructura de desarrollo urbano que trascienden el mbito de actuacin, va compensacin de ese beneficio, en el uso del instrumento de distribucin de cargas y beneficio.

La discusin de este proceso gira en torno a definir si el establecer en los procesos de urbanizacin, general obligaciones de sufragar costos de para

infraestructura

como

compensacin

aprovechamientos es posible

adicionales luego de financiadas las cargas locales, establecerla va obligacin urbanstica o si

debe exclusivamente

financiarse en virtud de las obligaciones tributarias 24, y por consiguiente si el procedimiento que debe utilizar la administracin pblica para fijar estas reglas debe realizarse bajo el marco de los instrumentos de desarrollo urbanstico o bajo el ritual de adopcin de las obligaciones tributarias.

24

Impuesto Predial, Contribucin de Valorizacin, Participacin en Plusvala.

En este proceso judicial de legalidad el juez de primera instancia 25, de una manera no muy clara, concibe la legalidad del Decreto, sujetndola a que estas obligaciones en caso de aprovechamientos adicionales no estn sujetas a obligatoriedad, sino que sean facultativas. En realidad es un requerimiento obvio en la condicin de las obligaciones de tipo urbanstico, porque surgen de la facultad que ejerce el propietario de ejercer el derecho a urbanizar, y tiene obligacin a ella en la medida que ms beneficios solicite a aprovechar, solo que hay unos requerimientos mnimos de abastecimiento de infraestructura local, que son necesarios para cualquier tipo de aprovechamiento, pero al igual solo se establecen si el particular por su voluntad solicita hacer el aprovechamiento.

Finalmente, lo que si plantea de manera tajante este fallo, es que las obligaciones aqu establecidas son urbansticas, y no corresponden a las tributarias, aunque no resalt las razones de la diferencia.

En particular, es considerable desde la ley, que las cargas generales se pueden financiar no solo con instrumentos tributarios, sino tambin a travs de instrumentos urbansticos como la compensacin de la distribucin de cargas y beneficios, y es en este margen en el que se debe dar la discusin y que la regla del decreto distrital.

25

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera, Subseccin B, Expediente, 200700235-01, octubre 1 de 2009. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

2.

Tipologa de recursos pblicos a los que corresponde desde la de la hacienda pblica, las denominadas

perspectiva

compensaciones por distribucin de cargas y beneficios.

Ante esta lgica de la Ley 388 de 1997 de asegurar que el ordenamiento urbano y sus herramientas de gestin garanticen su financiamiento, ha enunciado distintas herramientas dentro de las cuales a primera vista se puede distinguir que hay algunas de las enunciadas que obedecen a la categora de tributos por su pblica y reconocida condicin, como son el caso de (Impuesto predial, Contribucin por valorizacin, participacin en plusvala,) y tambin enuncia otras rentas que se derivan de obligaciones impuestas que no son de carcter tributario sino urbansticas, como son las compensaciones por la aplicacin de la distribucin equitativa de

cargas y beneficios, en modalidad de cesin de suelo, o de dinero o realizacin de infraestructura; recursos estos que interesan a este estudio establecer que tipo de recurso pblico son y su especial diferencia con las obligaciones tributarias.

Para identificar el tipo de recursos al que corresponden las

cargas

derivadas de las compensaciones urbansticas obtenidas en virtud de la distribucin de cargas y beneficios, haremos un acercamiento breve frente

a la conceptualizacin de recursos pblicos y la clasificacin que ms se acomoda al sistema presupuestal colombiano.

En primer lugar es de resaltar, como estas compensaciones derivadas del ordenamiento urbano, corresponden en trminos genricos al concepto de recursos estatales, como medios de los cuales se vale el estado para el cumplimiento de sus fines. 26

En la doctrina de la hacienda pblica, los recursos obtenidos de las compensaciones urbansticas, los recursos constitutivos de renta, para el estado se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios, referencia que coincide con el estatuto orgnico de presupuesto27.

Los ingresos no tributarios, en una definicin amplia seala el profesor Plazas 28 se caracterizan porque por excepcin su origen proviene del poder de imperio del Estado, en razn a que el ente pblico los percibe a la manera de un particular, sin hacer uso de la facultad de coaccin dirigida a obligar a los asociados a suministrarle bienes o dinero. Pueden ser fruto de la liberalidad de los particulares o gobiernos extranjeros, tambin de la gestin del estado a manera de contraprestacin o por la
26

Vase. Pg. 3. Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario, Edit. Temis ao 2005. Mauricio Plazas Vega. Vase. Ley 38/89, art. 20; L. 179/94, art. 55, inc. 10, y arts. 67 y 71. Pgina 7. ibidem

27

28

movilizacin de sus bienes fiscales utilizados como activos fijos, o por explotacin de recursos de los cuales es titular el ente pblico; tambin encontramos los que provienen del poder de imperio del estado, sin que sean tributos, como ocurre con las multas, la adquisicin de bienes por extincin del dominio o las regalas, o por compensacin de los beneficios recibidos por bienes que pertenecen a la colectividad, cuando est directamente regulada por la ley, como la de los explotadores de recursos estatales, e incluye el autor de este articulo en esta tipologa a los derivados de la gestin del suelo.

A su vez, seala el profesor Plazas Vega29, los ingresos no tributarios, se clasifican en constitutivos de precios y los no constitutivos de precios; los constitutivos de precio son recibidos por el estado a ttulo de

contraprestacin por la actividad realizada o por la movilizacin de un determinado bien o por la explotacin de recursos sobre los cuales ejerce dominio la nacin, o entidad territorial, o el propio estado como poder organizado a menos que sean regulados directamente por la ley sin sujecin a los componentes, en estos mismos trminos los define el

Profesor Alejandro Ramrez Cardona 30

Pgina 7 y 8. ibidem 30
29

Sistema de Hacienda Pblica. Temis 1980. Cuando acta igual que los particulares por ejercicio de la actividad industrial y comercial o enajenacin de bienes o explotacin de recursos en medio del libre mercado, como ejemplos tendramos la explotacin del monopolio de licores. Ley 14 de 1983, explotacin del monopolio de juego de suerte y azar. Ley 643 2001; contratos de arrendamiento. Concesiones o cnones, servicios pblicos dependiendo del grado de privatizacin del estado.

Los no constitutivos de precio, provienen del poder de imperio del Estado aunque no son tributos, porque no tienen su sustento en el deber de contribuir, sino en otros ejercicios de imperio o potestad del estado, por ejemplo, las multas derivadas de los actos o hechos que causan lesin al inters pblico, y las regalas reguladas por la ley, las cuales no tiene sus sustento en el deber de contribuir, sino en la natural contraprestacin que implica la utilizacin de recursos naturales no renovables y, como tales escapan a la nocin econmica de precio en razn a que no obedecen a una relacin de cambio, sino que constituyen una expresin de supremaca del estado y a la retribucin por el uso de bienes colectivos, categora est en la que se acomodan perfectamente los recursos

obtenidos por las compensaciones urbansticas, en aplicacin de la distribucin de cargas y beneficios, que provienen del derecho colectivo de la ciudadana de participar en las plusvalas, y del equilibrio justo del suelo como elemento regulador de la economa, en aplicacin del principio de la propiedad privada como funcin social.

Esta categora de recursos es totalmente diferentes a los ingresos tributarios, estructurados por la Ley colombiana para financiar el desarrollo (Impuesto Predial, Contribucin de valorizacin, participacin en

plusvala) 31

los cuales se enmarcan en la segunda clasificacin

de

ingresos constitutivos de renta,

la cual tiene sustento en el deber de

contribuir previsto en el numeral 9 artculo 95 C.N., 150 C.N., 338 C.N., 287 C.N., y que se definen como prestaciones pecuniarias que el estado exige con fundamento en el deber de contribuir, en ejercicio de su poder tributario y en virtud o por trabajo de la ley o decisin representativa o comunitaria. 32

La diferencia radica en que la obligacin tributaria surge del principio de autoimposicin, por lo cual requiere para su nacimiento de reserva de Ley, es decir que sea la decisin del rgano de representacin 33 quien la imponga, alusin esta recogida en la acepcin latina nullum tributo sine legem.

2.1. Fuente Constitucional de la potestad de fijar obligaciones, como fuente de recursos compensaciones urbansticas, en aplicacin de la distribucin de cargas y beneficios. Tal y como ya se refiri en el

primer captulo, esta facultad est dada dentro del ejercicio de la funcin pblica de ordenamiento territorial, lo cual tambin ha sido avalado por los diferentes fallos de la corte constitucional en los cuales se ha dejado
31

La sentencia C-495 de 1998, considero claramente que las cesiones obligatorias, como recursos derivados de la gestin urbana, no corresponden a la categora de ingreso tributario.
32

33

Pg. 56. ibdem

Congreso de la repblica, asamblea departamental o concejos municipales, respectivamente segn el ente nacin, departamento o municipio titular del tributo.

entrever el tipo de obligacin y origen de las cargas urbansticas; es de notar que el sustento de estas obligaciones provienen de obligaciones aisladas al deber de contribuir, y por ello aunque son obligaciones que estn autorizadas en la ley, y por consiguiente vienen del poder de imperio que tienen a cargo ejercer los municipios, en el ejercicio de sus facultades de ordenar el territorio municipal, lo cual hace estas obligaciones de carcter coactivo y obligatorios de cumplir por parte del particular que opte por utilizar los mayores aprovechamientos urbansticos.

2.1.1.

Derecho deber de la propiedad privada. Tal y como lo

determina explcitamente el artculo 15 de la Ley 388 de 1997 en el artculo 15, cuando seala el mbito de competencia de las normas urbansticas, y establece que estas normas adems de otorgar

derechos ( permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin,

urbanizacin, al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin ) imponen obligaciones urbansticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificacin de los instrumentos que se emplearn para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definicin de derechos y obligaciones. El derecho de propiedad tiene implcito un deber correlativo y este en especial hace relacin con las cargas urbansticas. Por

consiguiente el derecho de propiedad solo se puede ejercer en la medida que se cumpla con las obligaciones que de l devienen.

Al respecto la corte constitucional ha reconocido:

No se trata pues de someter la funcin social de la propiedad a unas supuestas atribuciones discrecionales de las autoridades locales en materia de planes de desarrollo, sino de imponer como deber del titular del derecho de propiedad sobre bienes urbanos, el de usarlos conforme a los planes urbansticos locales, debiendo stos ltimos ser desarrollo administrativo de la ley, o lo que es lo mismo, en funcin aplicativa de la ley, tambin de conformidad con lo que en materia
34

de

competencias de los entes locales seala la Carta. fuera de texto).

(Subrayado

En el ao 1993 seal tambin:

La referencia que se hace a la "funcin social", como se abundar ms adelante, no es simplemente retrica. Para comenzar tiene como efecto elevar la aludida "funcin social" a elemento estructural del derecho a la propiedad privada. Como parte integrante del
34

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Plena. Sentencia Nmero 98 del 9 de noviembre de 1989. M.P. Fabio Morn Daz

contenido del aludido derecho a la propiedad privada se deben incluir, al lado de las facultades dominicales, los deberes y obligaciones establecidos por la ley, que traducen los valores, intereses y finalidades sociales que su titular debe cumplir como premisa de la atribucin del correspondiente derecho y de su ejercicio. En esta perspectiva, el inters social y el inters individual, bajo el mdulo de la funcin social, contribuyen a conferirle contenido y alcance al derecho de propiedad. 35 (Subrayado fuera de texto)

2.1.2. Principio de solidaridad.

Las cargas urbansticas surgen de la

funcin social cosustancial al derecho de propiedad, el cual se justifica en el principio de solidaridad proclamado en el artculo 1 y 95 num. 1,2,8. de la C.N.. De tal manera ha sido visto por la Corte Constitucional:

El propietario de un bien, al ejercer su derecho de dominio, no puede desconocer las cargas sociales que pesan sobre l y, en consecuencia, resulta ilegtimo el uso que de l haga con olvido del inters comn o, peor todava, contrarindolo. En consecuencia, est obligado a actuar de tal manera que, adems de no perjudicar a la comunidad, la utilizacin del bien propio sea til a ella en los trminos de la ley. La funcin social, consustancial al derecho de
35

Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993. MP: Eduardo Cifuentes Muoz.

propiedad, guarda tambin relacin con otro de los principios fundamentales del ordenamiento, cual es el de la solidaridad, proclamado en el artculo 1 de la Carta y desarrollado en el 95 Ibdem cuando seala que son deberes de toda persona los de "obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas", "respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios" y "velar por la conservacin de un ambiente sano (...) Para realizar un principio de equilibrio en el reparto de las cargas pblicas, dispuso el legislador, reiterando lo ya consagrado de tiempo atrs en el Cdigo Contencioso Administrativo y en la Ley 56 de 1981, que el propietario del predio afectado tendr derecho a indemnizacin por las incomodidades y perjuicios que se le ocasionen" 36 2.1.3. Funcin social de la propiedad. Sabemos que inclusive
37

antes de

la vigencia de la actual constitucin poltica se ha consagrado por la carta la funcin social que debe cubrir a la propiedad, acepcin y alcance de este precepto que han sido referidos por la Corte Suprema de Justicia de entonces Sentencia C.S.J. sala plena. 98 de 1989, que seala:

36 37

Corte Constitucional, Sentencia T-431/94 del 30 de Septiembre de 1994, M.P. Jose Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C- 491 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la funcin social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio mbito. La naturaleza social de la atribucin del derecho determina que la misma est condicionada a la realizacin de funciones y de fines que traza la ley, los cuales sealan los comportamiento posibles, dentro de los cuales puede moverse el propietario, siempre que al lado de su beneficio personal se utilice el bien segn el ms alto patrn de sociabilidad, concebido en trminos de bienestar colectivo y relaciones sociales ms

equitativas e igualitarias.

Potestad de imperio que ejecutan los municipios a travs de las autorizaciones dadas para ejercer la funcin pblica de ordenar el territorio y que su facultad constitucional proviene, del artculo 82 recuperacin de plusvalas como derecho colectivo; artculo 311, facultad del municipio de ordenar el desarrollo de su territorio; artculo 313 num 7, reglamentar usos del suelo funcin del concejo; 334 direccin de la economa a cargo del estado, el estado intervendr en el uso del suelo.

3. Manejo presupuestal de los recursos que se perciban como compensacin por las cargas urbansticas.

Tan evidente es en la ley que el trato de estos recursos es diferente a las rentas tributarias, para su manejo autoriza la creacin de fondos de compensacin en el artculo 49. FONDOS DE COMPENSACION. Como mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el ordenamiento urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razn de cargas urbansticas de conservacin, las administraciones municipales y distritales podrn constituir fondos, los cuales podrn ser administrados mediante encargos fiduciarios. El rgimen de los fondos especiales est previsto por la Ley 225 de 1995 y el Estatuto Orgnico de Presupuesto, los cuales definen como una serie de recursos que no son susceptibles de calificar en forma clara como parafiscales pero tampoco debe considerarse como parte del conjunto de los ingresos corrientes. En trminos del profesor plazas vega en el Tomo I, Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario, Edit. Temis 2000, este es un rubro o partida con que cuenta la Direccin General de Presupuesto Nacional para separar del conjunto de ingresos corrientes, estos recaudan en la forma prevista en las normas especiales que los regulan. Los fondos especiales derivan su existencia de leyes que disponen su conformacin y de las cuales resultan diferentes modalidades de ingreso. En primer lugar el estatuto orgnico de presupuesto ha previsto dentro de los rubros que constituyen las rentas o ingresos a los fondos, como una categora independiente a la de ingresos corrientes y recursos de capital, artculo 11 Decreto 111 de 1996 vemos: El presupuesto general de la Nacin se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendr la estimacin de los ingresos corrientes de la Nacin; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional; Luego el artculo 30 del Decreto 111 de 1996, los define: Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico especfico, as como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legislador (L. 225/95, art. 27). Como es claro que los recursos que se perciban por concepto de cargas urbansticas no son ingresos tributarios, la ley 388 de 1997 cuando las autoriza les establece la posibilidad de presupuestarlos a travs de Fondos Especiales, que como vimos bajo el estatuto general de presupuesto arriba referido, conforman una clasificacin independiente a los recursos de ingresos corrientes en donde van los ingresos tributarios. En la categora de fondos se involucran aquellos que como en el caso de las cargas urbansticas no sean tributarios y tengan definidos por ley como destino la

prestacin de un servicio pblico especfico, que para la situacin de las cargas urbansticas es para sufragar las cargas que el particular se oblig conforme a las unidades de actuacin urbanstica y los planes parciales. Disposiciones estas que son aplicables a los municipios, en nuestro caso al Distrito Capital, tal y como lo dispone el artculo 109 del Decreto 111 de 199638 En definitiva la institucin de los fondos ha venido a agregarse al ordenamiento presupuestal de Colombia, con el doble propsito de dejar a salvo las rentas con destinacin especfica que no sean de carcter tributario, como ocurre con las contribuciones y las tasas que siendo tributo forman parte de la categora de ingresos corrientes y no necesitan constituir fondos para el respeto a su destinacin, por cuanto su destinacin especfica hace parte de la particularidad misma del tributo.

Al respecto de la constitucionalidad del establecimiento de fondos especiales, y las caractersticas de los mismos tenemos que la Corte Constitucional se pronunci en fallo C-009 de 2002 sealando: El artculo 30 del Decreto 111 de 1996 corresponde al artculo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica del Presupuesto. La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificacin presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificacin de las rentas que operaba en el momento de su aprobacin. 39 Tal propsito del legislador se

plasma en el artculo 1 de la Ley 225 de 1995, el cual introduce la

ARTICULO. 109.Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la ley orgnica del presupuesto, adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la ley orgnica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
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Esta circunstancia fue considerada tanto en la elaboracin como en la aprobacin del correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la exposicin de motivos se dijo: El ajuste en la clasificacin presupuestal de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la nacin recursos como los fondos sin personera jurdica, las rentas para el sector justicia consagradas en las Leyes 55 de 1985, 6 de 1992 y 66 de 1993, los recursos provenientes de la utilizacin de las plantas trmicas temporalmente en poder de la Nacin y en general algunos recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definicin de contribuciones parafiscales. Gaceta del Congreso No. 242 de 1995, pg. 8
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figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital. 40

11.

Por su parte, el artculo 358 de la Constitucin Poltica y los

artculos 11 y 27 del Estatuto Orgnico del Presupuesto consagran la clasificacin de las rentas presupuestales, en ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional.

Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgnico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categora propia en la clasificacin de las rentas estatales.

12.

As mismo, los fondos especiales constituyen una de las

excepciones al principio de unidad de caja, 41 principio definido de la siguiente manera en el artculo 16 del Decreto 111 de 1996: Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atender el pago
El artculo 1 de la Ley 225 de 1995 est compilado en el artculo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual seala: El presupuesto de rentas contendr la estimacin de los ingresos corrientes de la Nacin; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional (...). Para efectos de este proceso, de la norma trascrita interesa resaltar que el Estatuto Orgnico del Presupuesto hace la distincin entre ingresos corrientes de la Nacin y fondos especiales. 41 De acuerdo con los artculos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional no estn comprendidos dentro del principio de unidad de caja.
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oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nacin. Entonces, si los fondos especiales constituyen una excepcin al principio de unidad de caja, su determinacin y recaudo se efectuar de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador.

13. La norma demandada, artculo 30 del Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico especfico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legislador.

En este orden de ideas estos recursos que

se obtengan por

compensaciones de cargas urbansticas en los trminos del Estatuto General de Presupuesto y la Ley 388 de 1997, pueden presupuestados bajo ser

Fondos Especiales o cuentas que garanticen su

destinacin especfica para cubrir las compensaciones urbansticas, lo cual significa que para su manejo se deben constituir cuentas separadas del presupuesto en las cuales se mantengan los recursos para uso exclusivo del destino definido por el legislador, que para el caso es para garantizar el financiamiento de las infraestructuras de urbanismo que sufraga como parte de la distribucin de cargas y beneficios.

En trminos de reglamentacin de la constitucin de fondos y los requisitos como estos no tienen ni en el orden nacional ni municipal, regulacin especfica, el marco de regulacin esta dado por las normas arriba citadas contenidas en el Estatuto General de Presupuesto, de lo cual se tiene que exige:

1. Para los Fondos del orden nacional la creacin mediante ley. Lo cual podra entenderse que para los Fondos municipales se requiere una

norma de similar categora como lo sera el acuerdo municipal. Para el manejo presupuestal de los ingresos por cargas urbansticas la Ley 388 de 1997 artculo 49 autorizo la creacin de fondos por la administracin

municipal o distrital.

2.

Adicionalmente los ingresos que formen parte de los fondos son

aquellos que la ley dispuso para la prestacin de servicios pblicos especficos. Para el caso de las cargas urbansticas, recibidas en pago como compensacin, es claro desde la ley 388 de 1997 que como son recursos para pagar compensaciones que sufragan cargas urbansticas, el destino es atender los costos de infraestructura que dio lugar a su imposicin.

4. Conclusiones respecto a la tipologa de recursos pblicos que el sistema legal colombiano configura de las compensaciones

derivadas de la distribucin de cargas y beneficios.

1. Que la ley tiene establecidas y autorizadas diferente tipo de obligaciones a cargo de los particulares para financiar el desarrollo urbano, algunas provienen del poder de imposicin (predial, valorizacin, plusvala) y otras que provienen del poder de ordenamiento territorial y del ejercicio del derecho de propiedad. 2. La diferencia entre una obligacin tributaria con otras obligaciones que tengan carcter impositivo u obligatorio es la fuente de autorizacin constitucional para exigir al ciudadano sufragar la carga. 3. Dentro de los tipos de ingresos que el estado percibe hay unos ingresos que son obligatorios de sufragar a los ciudadanos, no obstante no todos tienen la categora de ingresos tributarios. Los ingresos tributarios vienen de la obligacin de contribuir a las cargas pblicas, su estructura es de obligacin general e indeterminada y por ello su autorizacin y creacin debe estar

dada por los rganos de representacin popular. Hay otro tipo de ingresos que a similitud de los tributarios los ciudadanos tienen la obligacin de cubrir, porque tambin se exigen por el poder de imperio del estado, pero que no por ello constituyen obligacin tributaria, su fuente de obligacin es diferente y por ello no estn sujetos a cumplir con los principios bsicos del sistema tributario que regula el artculo 338 y 363 de la Constitucin Nacional.

4. La potestad de la norma urbanstica que establezca las cargas a cargo de los predios es de carcter imperativo, impositivo, obligatorio, solo que esta se ejerce por la voluntad del particular de aprovechar los desarrollos otorgados. 5. Las cargas urbansticas no son obligaciones del orden tributario, sino obligaciones de tipo urbanstico que vienen del poder de imperio que ejercen los municipios al ejercer la funcin pblica de ordenamiento territorial y se concretan cuando el particular decide ejercer su derecho de propiedad de desarrollar urbansticamente los predios, lo cual est inmerso desde el orden constitucional y legal al cumplimiento de unas obligaciones inherentes al derecho mismo. Obligaciones estas que no por ser de carcter obligatorio en su ejecucin por el poder de imperio del estado, sean obligaciones tributarias. 6. Segn el tipo de obligacin de que se trate bien sea tributaria o urbanstica la forma de fijacin por parte de los municipios tienen exige procedimientos diferentes. Las tributarias en virtud del

artculo 338 de la constitucin nacional deben ser establecidas por el concejo municipal y las urbansticas en las normas y en los marcos de competencia que fija la ley 388 de 1997 para determinar las reglas de ordenamiento territorial, en las cuales podra ser el concejo municipal o alcalde municipal.

7. La ley 388 de 1997 evidencia claramente cuando est autorizando un tributo como es el caso de la participacin en plusvala, caso en el cual determin uno a uno sus elementos y seala que debe ser establecida o autorizada por el concejo municipal. A diferencia de cuando autoriza imponer cargas urbansticas las cuales da facultad para establecerlas en el plan de ordenamiento territorial y en las diferentes normas urbansticas, en especial en los planes parciales y las unidades de actuacin urbanstica. 8. La ley 388 de 1997 guarda tal coherencia respecto a que los ingresos que se perciban producto de cargas urbansticas no son tributarios, que en la forma de presupuestacin de las cargas que lleguen a cubrirse por el particular en pago como compensacin en el reparto equitativo de cargas y beneficios no pueden hacer parte de los ingresos tributarios, que les permite constituir fondos para el manejo de estos recursos en cuentas separadas. 9. La Ley deja amplitud de opciones para que los municipios escojan o diseen los mecanismos de distribucin de cargas y beneficios. 10. Estas compensaciones urbansticas para sufragar costos de infraestructura, estn clasificadas y definidas para el reparto en las unidades de actuacin como instrumentos de gestin de los planes parciales y suponen su mbito de reparto tanto en el carcter local como general, segn el mbito geogrfico de necesidad para el desarrollo urbanstico de los predios.

11. La compensacin como obligacin por los beneficios urbansticos locales y las generales tienen la misma categora de obligacin urbanstica. 12. La Ley 388 de 1997 no establece que por ser cargas con mbitos diferentes de reparto, se modifique su categora de obligacin urbanstica a obligacin tributaria. Por ello en puntos de discusin como la facultad de adopcin de las cargas urbansticas, ests bien sea locales o generales no requieren para su obligatoriedad el ser establecidas por los rganos de representacin que es la exigencia bsica en las obligaciones tributarias. 13. El cubrimiento de algunas cargas puede ser en bienes, como suelo o en la realizacin de obras pblicas las cuales como tal no constituyen recursos para el municipio, sino que son bienes que se incorporan al patrimonio municipal.