MODELOS ORGANIZACIONALES PARA EL ANLISIS DE LA IMPLEMENTACIN DE PROGRAMAS SOCIALES

Modelos organizacionales para el Anlisis de la Implementacin de Programas Sociales

Richard f. Elmre 3. Modelos organizacionales para el anlisis de la implementacin de programas sociales.
Durante la ltima dcada de los aos sesenta, los reformadores sociales han llegado a sentirse como el personaje de T.S. Eliot, J. Alfred Prufrock: sus logros no son sino un plido reflejo de sus intenciones originales. Las grandes ideas que han dado forma a las polticas sociales -la mayor participacin posible, la igualdad de oportunidades, la autosuficiencia, el trato compensatorio, por mencionar slo algunasparecen haberse convertido en caricaturas de s mismas en el momento preciso en el que dejaron de ser ideas para transformarse en accin. La preocupacin en torno a la implementacin de los programas sociales surge del reconocimiento de que las polticas no pueden comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecucin. Un amplio conjunto de estudios de caso cuidadosamente documentados -en educacin, fuerza de trabajo, vivienda y desarrollo econmico- seala insistentemente la presencia del mismo patrn bsico: pretensiones desmedidas, ejecucin deficiente, resultados insignificantes.' Se ha desarrollado un consenso razonablemente amplio entre los analistas de las polticas sociales, segn el cual la incapacidad del gobierno para dar cumplimiento a sus promesas se debe slo en parte a una pobre concepcin de las polticas. Es cierto que, en algunos casos, las polticas se fundamentan en una comprensin deficiente e incompleta de los problemas que se pretende resuelvan. Pero en la gran mayora de los casos, es imposible afirmar si las polticas fracasan porque se basan en ideas errneas, o si fracasan porque son buenas ideas mal llevadas a la prctica. Los analistas de las polticas estn centrando cada vez ms su atencin en el proceso por medio del cual las polticas se transforman en accin administrativa. Puesto que virtualmente todas las polticas pblicas son implementadas por grandes organizaciones pblicas, el conocimiento de las organizaciones ha llegado a ser un componente crtico del anlisis de las polticas. No podernos definir con certidumbre lo que una poltica es ni por qu no se le implementa, si no sabemos lo suficiente acerca del funcionamiento de las organizaciones. Ahora bien, son muchos los estudios

de organizaciones que nos indican que la transformacin de una idea en accin implica ciertas simplificaciones decisivas. Las organizaciones son simplificadoras; trabajan en torno a los problemas fragmentndolos en tareas separadas y de fcil manejo, y asignando la responsabilidad de cada una de ellas a unidades especializadas. Slo si comprendernos la forma como trabajan las organizaciones, podremos entender cmo es que las polticas son moldeadas a travs del proceso de implementacin. La utilidad de los modelos organizacionales Si es verdad que el conocimiento de las organizaciones resulta imprescindible para el anlisis de la implementacin, cmo podremos lograr que sea til para el anlisis? El rasgo ms importante de la teora organizacional es su anarqua conceptual. Cuando acudimos a la literatura que existe sobre las organizaciones buscando orientacin para el anlisis de algn problema prctico importante, tal como la implementacin, nos encontramos con una coleccin de teoras incompatibles y contradictorias. Esta diversidad de teoras es un sntoma inequvoco de que en este campo el conocimiento es "blando". Esto no quiere decir que debera ser "duro", ni tampoco que algn da lo ser. Simplemente significa que es extremadamente difcil utilizar un conocimiento de este tipo como base para el anlisis. Richard Nelson capt muy bien esta dificultad en su discusin acerca de los cimientos intelectuales del anlisis de las polticas. "El problema de realizar cambios organizacionales adecuados", argumenta Nelson, "rebasa con mucho la capacidad que actualmente tienen las diversas tradiciones del anlisis de organizaciones". Y aade: "En el presente carecemos de una estructura intelectual normativa capaz de orientarnos eficazmente en lo que se refiere a las opciones o modificaciones organizativas. Carecemos hasta de un lenguaje que nos permita hacer un listado y hablar de las opciones organizativas de manera fluida".' As pues, en este punto estamos atorados. Habiendo reconocido que el anlisis del problema de la implementacin implica un conocimiento preciso de las organizaciones, nos encontramos, sin embargo, con que no existe un nico cuerpo coherente de teora organizacional que pueda servir como base para el anlisis. Hay dos maneras de enfrentar este obstculo en apariencia insalvable. Una de ellas consistira en hacer un esfuerzo heroico por sintetizar toda la teora organizacional existente en un conjunto ordenado de preceptos analticos que puedan ser de utilidad para el anlisis de la implementacin. La otra sera conformarse con la diversidad de tendencias intelectuales vigentes hasta el momento en relacin con las organizaciones, y tratar de seleccionar de entre esas tendencias un pequeo nmero de modelos claros y distintos que puedan aplicarse al anlisis del problema de la implementacin. Yo he elegido esta ltima estrategia, en gran medida porque creo que la primera es imposible. Este enfoque no responde a la peticin que hace Nelson

de una "eficaz estructura intelectual normativa", puesto que no da como resultado un nico cuerpo de prescripciones sobre la manera en la que debe organizarse la implementacin, pero s responde a su reclamo de un lenguaje que pueda servir como base para la discusin en torno de las alternativas organizacionales. Quienes estn familiarizados con el estudio de Graham Allison sobre la crisis cubana de los misiles,' reconocern que he tomado la idea de los modelos organizacionales alternativos directamente de l. Suya fue la idea original y suyo es el mrito de haber demostrado su utilidad analtica. Los lectores de Allison se percatarn, sin embargo, de que yo me alejo mucho de su tratamiento. En la mayora de los casos, las diferencias son atribuibles a la naturaleza de los temas de estudio; no es sorprendente que la estrategia de defensa plantee una serie de problemas muy distintos de los que implica la implementacin de programas sociales. Bstenos decir que Allison no es responsable del uso que otros hagan de sus ideas. Si analizamos el proceso de implementacin a travs de diversos modelos organizacionales, podremos identificar con mayor precisin cules son los presupuestos organizacionales a los que acudimos cuando formulamos recomendaciones para el mejoramiento de la implementacin. Como tendremos oportunidad de ver, el uso de modelos diferentes conduce a percepciones y conclusiones muy distintas entre s. "Lo que creemos y juzgamos importante", sostiene Allison, " ... no depende solamente de las evidencias que se nos presentan, sino tambin de los 'anteojos conceptuales' a travs de los cuales percibimos esas evidencias". Ni los analistas polticos ni los administradores han tenido especial cuidado en explicitar detalladamente los supuestos organizacionales que dan forma a sus recomendaciones y acciones. En su gran mayora, los analistas han considerado que los problemas de organizacin no son interesantes, o bien que no son suficientemente precisos como para abordarlos. Los administradores tienen un inters directo en los problemas de organizacin, pero rara vez pueden darse el lujo de hacer un anlisis a fondo de las alternativas organizacionales. Una consecuencia de este deficiente tratamiento ha sido la apertura de una brecha exageradamente ancha entre las recomendaciones de los analistas y las soluciones implementadas por los administradores. Si se consiguiera que los analistas y administradores reflexionaran sistemticamente acerca de las alternativas organizacionales, podra esperarse que el proceso de elaboracin condujera a la formulacin de polticas viables o susceptibles de implementacin. Algunos de los modelos son fundamentalmente normativos, es -decir, se basan en opiniones contundentes sobre la manera en la que las organizaciones deberan funcionar. Otros modelos son

descriptivos, puesto que intentan captar los atributos esenciales de las organizaciones. En algunos casos resulta difcil distinguir los elementos normativos de los descriptivos. Pero cualquier modelo es siempre una simplificacin de la realidad, no un sustituto de ella.' No existe un solo modelo capaz de captar plenamente la complejidad del proceso de implementacin. El formato de la exposicin ser el mismo para cada modelo. Primero, presentar una lista de cuatro proposiciones que contienen las caractersticas esenciales de cada modelo. La primera proposicin enuncia el principio central del modelo; la segunda define la posicin del modelo frente a la distribucin del poder en las organizaciones; la tercera explicita el punto de vista del modelo acerca de la toma de decisiones en las organizaciones; finalmente, la cuarta ofrece un bosquejo muy condensado del proceso de implementacin desde la perspectiva del modelo. Despus analizo cmo influyen estos presupuestos en la percepcin que el analista pueda tener del proceso de implementacin. En palabras de Allison, elaborar "un patrn de inferencia dominante" que sirva para explicar por qu son ms importantes ciertos rasgos del proceso de implementacin que otros, as como para predecir las consecuencias de ciertas acciones administrativas en relacin con el xito o el fracaso de los esfuerzos de la implementacin. Al final, tomar algunos ejemplos de los estudios ms recientes de caso sobre la implementacin de programas sociales, con el fin de mostrar las fortalezas y debilidades de cada modelo. Sin lugar a dudas, algunos lectores se sentirn molestos ante la idea de que sistemas de pensamiento extremadamente complejos acerca de las organizaciones, puedan ser reducidos a unas cuantas proposiciones simples. Slo puedo aducir en defensa propia que el mo es un ejercicio de aplicacin de la teora, y no un ejercicio de elaboracin terica. La recompensa ser poder captar las ideas con las que cada modelo contribuye a esclarecer el problema y no la de hacer ms elegante o defendible la teora misma. He tratado de evitar, con todas mis fuerzas, la creacin de hombres de paja. Cada modelo se presenta como una perspectiva analtica legtima. Desarrollar a continuacin los postulados de cuatro modelos de organizacin. Estos modelos representan las escuelas de pensamiento que pueden hacer contribuciones importantes al anlisis de la implementacin. El modelo de la administracin de sistemas se nutre de los presupuestos organizacionales de la principal tradicin del anlisis de las polticas, la tradicin racionalista. Su punto de partida es la hiptesis del comportamiento maximizador de los valores. El modelo del proceso burocrtico representa una perspectiva sociolgica en torno a las organizaciones, misma que ha sido actualizada para dar cabida a las recientes investigaciones sobre la "burocracia del

nivel operativo" ("street-Ievel bureaucracy"); este tipo de estudios tiene especial importancia para el anlisis de la implementacin de los programas sociales. El punto de partida de este modelo es la hiptesis de que el rasgo esencial de las organizaciones consiste en la interaccin entre la rutina y el libre albedro. El modelo del desarrollo organizacional es resultado de una combinacin relativamente reciente de la teora sociolgica y la psicolgica, que centra su atencin en el conflicto entre las necesidades de los individuos y las necesidades vitales de las organizaciones. Por ltimo, el modelo del conflicto y la negociacin se interesa en el problema de cmo la gente con intereses divergentes se aglutina en torno a una tarea comn. Este modelo parte del presupuesto de que el conflicto -que surge de la prosecucin de ventajas individuales relativas en toda relacin de negociacin-, constituye el rasgo dominante de la vida de las organizaciones. No obstante lo anterior, el aspecto ms importante de estos modelos no es que representen ciertas tradiciones de investigacin acadmica ya establecidas. Como veremos, su principal atractivo Modelo 1: La implementacin como administracin de sistemas

Proposiciones

1. Las organizaciones deben funcionar como maximizadoras racionales de los valores. El atributo
esencial de la racionalidad es el comportamiento orientado a fines. Las organizaciones son eficaces en la medida en la que maximizan el cumplimiento de sus fines y objetivos prioritarios. Cada una de las tareas que desempea una organizacin debe contribuir a la consecucin de por 10 menos uno de los objetivos incluidos en un conjunto bien definido de fines, que refleje con fidelidad el propsito de la organizacin. 2. Las organizaciones deberan estructurarse sobre el principio del control jerrquico. La responsabilidad de la elaboracin de las polticas y del desempeo general del sistema reside en la cspide de la administracin. sta distribuye, a su vez, las tareas especficas y los objetivos operativos entre las unidades subordinadas; as mismo, es ella quien supervisa el desempeo de estas ltimas. 3. Para cada una de las tareas que desarrolla una organizacin, existe una asignacin ptima de las responsabilidades entre las unidades subordinadas. Esta asignacin maximiza el cumplimiento general de los objetivos de la organizacin. El proceso de toma de decisiones en las organizaciones consiste en identificar cul es ese nivel ptimo y en mantenerlo a travs de la adecuacin permanente de la distribucin interna de las responsabilidades a los cambios que ocurren en el entorno.

4. La implementacin consiste, primeramente, en definir un conjunto detallado de objetivos que refleje fielmente la intencin fundamental de una poltica determinada; posteriormente, consiste en asignar a las unidades subordinadas responsabilidades y parmetros de desempeo que sean congruentes con esos objetivos, en supervisar el desempeo del sistema y en hacer los ajustes internos necesarios para elevar el grado de cumplimiento de los fines de la organizacin. ste es un proceso dinmico, no esttico; el entorno impone permanentemente nuevas demandas que requieren ajustes internos. Pero la implementacin siempre est orientada a fines y es siempre maximizadora de valores. Desde esta perspectiva, una explicacin que suele darse a los fracasos en la implementacin se centra en la "mala administracin". Habitualmente, esto quiere decir que las polticas no han sido bien definidas, que las responsabilidades no han sido asignadas con precisin suficiente, que no se han especificado los resultados deseados, y que no se considera que las personas involucradas sean responsables de su desempeo. Es evidente, pues, que la buena administracin es el opuesto de todas esas cosas y en ello reside, precisamente, el problema central del modelo de la administracin de sistemas. Este modelo parte de la hiptesis normativa de que la administracin eficaz se origina en el comportamiento orientado a fines y maximizador de valores. Se considera que las organizaciones son "sistemas" dedicados a la resolucin de problemas -esto es, conjuntos de partes funcionalmente integradas entre s, capaces de llevar a cabo acciones concertadas en torno a un propsito comn." La integracin presupone la existencia de una autoridad que controla y coordina. En el modelo de la administracin de sistemas, esta autoridad recibe el nombre de "subsistema de administracin": "la fuente de los pronunciamientos obligatorios y el lugar en el que se lleva a cabo el proceso de toma de decisiones".' Esta autoridad ofrece "un medio para asegurar el cumplimiento de las funciones, reemplazar a los miembros faltantes, coordinar a los diversos subsistemas de la organizacin, responder a los cambios externos y tomar decisiones sobre la mejor manera de lograr todas esas rosas". El control jerrquico es el elemento indispensable para asegurar que las organizaciones se comporten como sistemas. La transformacin de una poltica en accin es un proceso deliberado, compuesto por etapas, en el cual los fines se traducen en tareas especficas. En el anlisis que hace del control de la planeacin y la administracin, Robert Anthony ofrece una breve descripcin de la transicin entre la poltica y las operaciones:

La planeacin estratgica es el proceso en el que se decide acerca de los objetivos, de los recursos necesarios para obtener esos objetivos y de las polticas que deben regir la adquisicin, el uso y la disposicin de esos recursos ... El control administrativo es el proceso por medio del cual los administradores aseguran que los recursos se obtengan y sean utilizados efectiva y eficientemente para dar cumplimiento a los objetivos de la organizacin ... (y) el control operativo es el proceso que consiste en asegurar que las tareas especficas se realicen con eficacia y eficiencia." Estas funciones se distribuyen en orden descendente, desde los niveles superiores de la organizacin hasta los inferiores. Consideradas en su totalidad, describen un conjunto general de normas de decisin orientadas a la asignacin ptima de los recursos, tareas y criterios de desempeo entre las unidades subordinadas de una organizacin. Dado el fuerte nfasis que pone en el control jerrquico, uno tendera a suponer que el modelo de la administracin de sistemas no permite, en ninguna medida, el ejercicio de la autonoma por parte de los subordinados de menor nivel encargados de poner en prctica las directrices de la poltica; en todo caso, podra pensarse que el modelo slo deja un muy estrecho margen para ello. Sin embargo, este no es el caso en absoluto. El problema de la autonoma de los subordinados figura de modo destacado en la literatura sobre la administracin de sistemas. Es comprensible que el asunto se planteara precisamente cuando se hicieron los primeros esfuerzos por aplicar el anlisis de sistemas a la planeacin de la defensa nacional. De manera casi inmediata, los planificadores de la defensa descubrieron que la capacidad del subsistema administrativo para controlar el desempeo de las unidades subordinadas estaba limitada por la enorme complejidad del sistema en su totalidad. De ah que la mayor parte del trabajo consistiera en indagar cul era la combinacin ms adecuada entre el control jerrquico y la autonoma de los subordinados. Hitch y McKean llaman a ste el proceso de la "sub-optimizacin" y lo definen como un "intento por encontrar soluciones ptimas (o, por lo menos, las ms cercanas al nivel ptimo) a problemas parciales, ms que al problema general de la organizacin en cuyo bienestar o utilidad estemos interesados". En trminos organizacionales, la sub-optimizacin consiste en asignar a las unidades subordinadas la responsabilidad de producir un cierto nivel de resultados, pero otorgando a sus administradores la autonoma suficiente para tomar decisiones respecto a los medios idneos para alcanzar ese nivel. En el lenguaje de los negocios, las unidades subordinadas suelen llamarse "centros de productividad"; en el sector pblico, son conocidas como "centros de responsabilidad". El principio de la sub-optimizacin ofrece un dispositivo para ejercer el control jerrquico; esto lo hace

concentrando la atencin en los resultados que producen las unidades subordinadas Y no en sus operaciones internas tcnicamente complejas. En la prctica, la sub-optimizacin plantea algunos problemas sumamente complicados: la seleccin de los criterios apropiados para evaluar el desempeo de las unidades subordinadas, la valoracin de las consecuencias o los derrames involuntarios del desempeo de una unidad sobre el de otra y la eleccin del conjunto adecuado de funciones que deben asignarse a cada unidad subordinada." A pesar de ello, la nocin de sub-optimizacin confiere al modelo de la administracin de sistemas un grado de flexibilidad del que no siempre se percatan sus crticos. No es preciso suponer que todas las decisiones organizacionales deban estar centralizadas para poder dar por sentado que las organizaciones se encuentran funcionalmente integradas." Si los resultados de las decisiones delegadas son compatibles con los propsitos generales de la organizacin, existir un cierto grado de libertad para la seleccin de los medios necesarios en la consecucin de esos resultados. Buena parte del comportamiento en las organizaciones puede explicarse si se analizan los dispositivos de control y acatamiento. Algunos de estos mecanismos pueden identificarse con facilidad, pero otros se confunden con la sutil trama social que caracteriza a las organizaciones. Uno de los mecanismos ms comunes es el que Herbert Kaufman denomina la "decisin prefabricada". Este autor sostiene que "las organizaciones pueden llegar a desintegrarse si cada miembro del personal operativo toma decisiones con absoluta independencia"; por esta razn, las organizaciones desarrollan maneras de tomar las decisiones en lugar de sus trabajadores, "antes de que se presenten situaciones especficas que exijan la adopcin de alguna alternativa". ... (los sucesos) y las condiciones en el campo se prevn tan completamente como sea posible y los cursos de accin (adecuados para cada conjunto de sucesos y condiciones) se describen detalladamente por anticipado. As, el trabajador operativo slo necesita determinar en qu categora cae cualquiera de los casos que se le presentan; una vez determinado esto, el trabajador simplemente se dedica a seguir una serie de pasos que sea aplicable a esa categora. Por lo tanto, dentro de cada categora las decisiones nicamente se "ejecutan"." Gran parte de la funcin que cumplen los administradores de alto nivel en el proceso de implementacin consiste en prever los problemas que se presentarn con mayor frecuencia en los niveles inferiores del sistema, as como en intentar programar el comportamiento de los subordinados con el fin de que respondan a esos problemas de manera regular.

Pero no todos los dispositivos de control resultan tan evidentes. En una digresin informal, Robert Antbony subraya que "el sistema (de controles administrativos) debe estructurarse de forma tal que las acciones que los administradores operativos emprenden en provecho propio, tiendan tambin a favorecer los intereses de la organizacin en su totalidad"." As pues, uno de los ingredientes ms importantes del control es la posibilidad de incorporarlo a los procesos mismos a travs de los cuales la gente se socializa en las organizaciones. Los psiclogos sociales Katz y Kahn observan que todas las organizaciones cuentan con "subsistemas de mantenimiento" para el reclutamiento, la indoctrinacin, la socializacin, la recompensa y la sancin, que "funcionan para mantener en buen estado la trama de los comportamientos interdependientes necesarios para el cumplimiento de las tareas"." Estos mecanismos constituyen la base de "los patrones uniformes de conducta a los que se requiere se sometan todas las personas que desempean un papel en cualquier relacin funcional dada, independientemente de sus deseos personales o de las obligaciones interpersonales, todos los cuales son irrelevantes para la relacin funcional"." En lenguaje llano, esto significa que las organizaciones requieren frecuentemente que la gente ponga las exigencias de sus funciones formales por encima de sus preferencias personales. El efecto que esto tiene es el de ampliar las posibilidades de prediccin y control del comportamiento de los subordinados, en forma muy similar al efecto de las decisiones prefabricadas y al del principio de sub-optimizacin. La diferencia es que, en lugar de moldear las decisiones, quienes resultan moldeados son los propios responsables de la toma de decisiones. El atractivo principal del modelo de la administracin de sistemas es que puede ser fcilmente transformado en un conjunto de prescripciones normativas que los analistas de las polticas pueden a su vez emplear para definir la manera en la que el proceso de implementacin debe desarrollarse. Desde la perspectiva de este modelo, la implementacin eficaz requiere cuatro ingredientes principales: 1) tareas y objetivos claramente especificados, que reflejen con exactitud la intencin fundamental de la poltica, 2) un plan administrativo que asigne tareas y normas de desempeo a las unidades subordinadas, 3) un instrumento objetivo para medir el desempeo de las unidades subordinadas y 4) un sistema suficiente de controles administrativos y de sanciones sociales capaz de hacer responsables a los subordinados de su propio desempeo. Por definicin, las deficiencias en la implementacin son resultado de errores en la plantacin, en la especificacin y en el control. El anlisis de la implementacin consiste en encontrar o en prever estas fallas y en prescribir las soluciones pertinentes.

10

El anlisis se facilita mucho en el caso de este modelo, en virtud de que se presupone que las organizaciones funcionan como unidades; se piensa que es una sola la concepcin de la poltica que domina en todos los niveles de una organizacin. El xito o fracaso de la organizacin se juzga identificando las discrepancias existentes entre la formulacin de la poltica y el comportamiento de los subordinados. El analista concentra su atencin en la "claridad, precisin, amplitud y sensatez de la formulacin preliminar de la poltica", en "la capacidad tcnica para llevar a cabo la implementacin" yen "el grado hasta el cual los resultados alcanzados por la organizacin se ajustan a las expectativas que dieron lugar a la introduccin de la innovacin" .19 Pero para que esta concepcin del anlisis tenga algn sentido en trminos organizacionales, uno debe primero suponer que quienes elaboran las polticas, los administradores y los analistas, comparten la misma forma de entender esa poltica y gozan de un control suficiente sobre el proceso de implementacin como para someter a los subordinados a la misma manera de ver las cosas. En consecuencia, parece que mucho depende de la medida en la que las organizaciones puedan estructurarse efectivamente de acuerdo con las hiptesis del modelo de la administracin de sistemas. La evidencia emprica es muy sugerente, pero no permite sacar conclusiones al respecto. Herbert Kaufman, cuya trayectoria ha estado dedicada al estudio del acatamiento y control administrativos, concluye su ya clsico estudio sobre el Servicio Forestal norteamericano observando que "en general, el rendimiento se aproxima notablemente a los objetivos propuestos por la direccin"." Esto se hizo posible gracias al empleo de un conjunto de controles administrativos y de sanciones sociales muy prximos a los planteamientos del modelo de la administracin de sistemas. El resultado neto es que "los guardabosques desean hacer exactamente lo que el Servicio Forestal quiere que hagan, y son capaces de hacerlo porque las decisiones de la organizacin y sus acciones han llegado a constituir su segunda naturaleza, como resultado de aos de obediencia contnua"." Conclusiones muy similares son las que formula Jeremiah O'Connell en su estudio sobre la implementacin de una profunda reorganizacin en una gran compaa de seguros. El autor se propuso demostrar la eficacia de una estrategia de implementacin basada en acciones "unilaterales" propuestas por la gerencia y en ciertos "valores econmicos"." El plan de reorganizacin constitua un ejemplo prstino de la suboptimizacin: Los administradores tendrn una responsabilidad directa sobre los resultados semanales acumulados logrados por una unidad, compuesta sta, a su vez, por entre siete y diez hombres ... Esta responsabilidad directa trae como consecuencia que cada administrador deba rendir cuentas

11

de la manera en la que utiliza su tiempo personal. Su expediente personal ser el expediente conjunto de la unidad a su cargo. Sobre la base de este expediente, se evaluar su desempeo, se le otorgar reconocimiento y se le recompensar, en su caso." O'Connell sostiene que el plan tena el propsito de colocar "los mejores recursos disponibles en los mercados ms prometedores", lo cual permitira, con mucha probabilidad, incrementar las ganancias de la compaa. El rasgo distintivo comn a los dos casos citados es el ejercicio de un fuerte control administrativo, en medio de una gran dispersin geogrfica. Esto indica, a su vez, que las grandes organizaciones pueden aproximarse al ideal de las unidades maximizadoras de valores. Pero ninguno de estos dos ejemplos proviene de la literatura sobre la implementacin de programas sociales en la cual, por lo dems, no existen ejemplos que tiendan a aproximarse a ese ideal. Una posible explicacin de este fenmeno es que la literatura slo registra casos de fracaso. Otra, es que los programas sociales se caracterizan por una mala administracin crnica. Podramos argumentar que, de poder encontrar ejemplos de xito en la implementacin, esos casos presentaran los atributos esenciales del modelo de la administracin de sistemas. Sin embargo, ste es un problema emprico cuya solucin requiere de ms evidencias que las que tenemos hasta el momento. Pero existen por lo menos dos explicaciones ms a la ausencia de ejemplos de administracin de sistemas en la literatura sobre implementacin; ambas sealan deficiencias en el modelo. La primera de ellas es que el modelo ignora por completo un elemento bsico comn a todos los casos de implementacin de programas sociales: el federalismo. Independientemente de lo bien organizada que una instancia pueda estar, su capacidad para implementar programas con xito depende, hasta cierto punto, de su habilidad para ejercer influencia sobre agencias que .se encuentren en otros niveles del gobierno. En los dos ejemplos citados anteriormente, el agente responsable de la implementacin es un subordinado directo de la administracin; las mismas personas que articulan la poltica son quienes lo seleccionan, indoctrinan, recompensan Y castigan. Pero cuando ms de una agencia est involucrada en el proceso de implementacin, las lneas de autoridad son muy confusas. Habitualmente, los responsables de la implementacin de las polticas sociales tienen que rendir cuentas ante ms de una jurisdiccin poltica: ante el gobierno federal por lo que respecta a los componentes generales de la poltica y a ciertos lineamientos especficos, y ante alguna unidad estatal o local por lo que toca a multitud de detalles administrativos. Las fronteras jurisdiccionales constituyen una caracterstica permanente del sistema federal norteamericano; no existen para

12

asegurar la eficiencia de la implementacin, sino para proteger las prerrogativas polticas de los gobiernos estatales y locales. En la medida en la que entiende el "xito" de la implementacin como la produccin de resultados coherentes entre s a todo lo largo de la jerarqua gubernamental, el modelo de la administracin de sistemas resulta anti-federalista. Un buen ejemplo de este prejuicio anti-federalista es el estudio de Herbert Kaufman sobre el control administrativo en nueve agencias federales. Seis de las agencias que Kaufman incluy en su muestra administraban sus propios programas; otras tres administraban programas a travs de unidades gubernamentales estatales y locales. Kaufman reconoci la distincin, pero opt por no considerarla importante para efectos del anlisis: En el caso de los programas intergubernamentales, optamos por considerar a los receptores de los fondos administrados por oficinas como si fuesen subordinados de las agencias administradoras. Esto, con el propsito de afinar las comparaciones entre las prcticas de retroalimentacin en la administracin directa y en la intergubernamental. Descubrimos que esta convencin artificial resultaba til, a pesar de que exageraba algunas deficiencias aparentes en ciertas oficinas. No es sorprendente que Kaufman descubriera que las dos agencias ms dbiles, de acuerdo con sus propios criterios de retroalimentacin administrativa, fuesen aquellas que administraban programas intergubernamentales en reas en las que las funciones eran consideradas principalmente atribuciones estatales y locales: la Administracin para la Asistencia en la Aplicacin de la Ley (Law Enforcement Assistance Administration) y la Oficina Norteamericana de Educacin (U.S. Office of Education),> Lejos de constituir una condena contra la administracin interna de esas agencias, el anlisis de Kaufman es una afirmacin involuntaria de la fortaleza del federalismo frente a la eficiencia administrativa. As pues, el modelo de la administracin de sistemas no es capaz de dar cuenta de las debilidades del control administrativo cuando ste se ejerce ms all de las fronteras jurisdiccionales. La segunda explicacin que puede darse a la ausencia de ejemplos de administracin de sistemas en la literatura sobre la implementacin de programas sociales, es quiz que ese modelo no pretende describir la realidad. Recurdese que todas las proposiciones en las que se fundamenta el modelo son normativas; indican cmo deberan funcionar las organizaciones y no necesariamente cmo funcionan realmente. La distincin no es tan artificiosa como parece. Solemos acudir a los modelos normativos para ayudarnos en la evaluacin del desempeo, en el diagnstico del fracaso y en la proposicin de remedios, aun cuando entendamos muy bien que esos modelos tienen muy poca validez descriptiva. Sin embargo, recurrimos a ellos porque nos

13

aportan instrumentos tiles para organizar y simplificar los problemas complejos. En este sentido, el criterio para validar un modelo no es si ste representa con exactitud la realidad, sino si ofrece alguna ventaja como dispositivo para la solucin de problemas. La mayor utilidad del modelo de la administracin de sistemas reside en que dirige nuestra atencin hacia los mecanismos con los que cuentan los responsables de la elaboracin de las polticas y los administradores de alto nivel para estructurar y controlar el comportamiento de los subordinados. No obstante, es peligroso centrar toda la atencin en la conveniencia normativa del modelo, haciendo caso omiso de su validez descriptiva. Decir que el modelo permite elaborar simplificaciones tiles, no equivale a afirmar que el proceso de implementacin debera estructurarse de acuerdo con ese modelo. ste es un error en el que los analistas de las polticas se muestran particularmente propensos a caer; por lo dems, implica una circularidad muy peculiar y evidente. De acuerdo con el argumento, si la relacin entre el modelo y la realidad es muy dbil, el modelo debera emplearse para reestructurar la realidad. Slo entonces, concluye triunfalmente el analista, puede determinarse si el modelo "funciona" o no. Una modalidad especial de este razonamiento proclama que los programas sociales fracasan porque las polticas no se definen con todo detalle y porque el control administrativo es muy frgil. En la medida en la que pongamos remedio a estos problemas, podremos predecir que habr una mayor proporcin de xitos que de fracasos. El problema de este razonamiento es que la definicin del xito se hace desde el interior del modelo mismo y que puede o no ser compartida por quienes realmente forman parte del proceso. Se puede afirmar con seguridad casi total que el modelo de la administracin de sistemas "funcionar" si todos los participantes se comportan de acuerdo con sus prescripciones. Si pudiramos conseguir que todas las organizaciones orientaran su actividad a la maximizacin de valores, podramos comprobar sin duda alguna que todas las organizaciones son maximizadoras de valores. Pero el hecho es que los participantes en el proceso de la implementacin no necesariamente comparten las normas del modelo, y es precisamente este hecho lo que nos obliga a buscar modelos alternativos. Modelo l/: La implementacin como proceso burocrtico

Proposiciones
1. Los dos atributos centrales de las organizaciones son la autonoma y la rutina. Todo comportamiento relevante en las organizaciones puede explicarse sobre la base de la relacin entre la autonoma irreductible que ejercen los trabajadores individuales en sus decisiones

14

cotidianas y las rutinas de operacin que desarrollan para mantener y mejorar sus posiciones en la organizacin. 2. El predominio de la autonoma y la rutina significa que el poder en las organizaciones tiende a fragmentarse y a dispersarse entre pequeas unidades. Estas unidades ejercen un control relativamente fuerte sobre las tareas especficas que se ubican dentro de su esfera de competencia. La magnitud del control que cualquier unidad organizacional puede ejercer sobre otra -sea o no del mismo nivel jerrquico- est limitada por el hecho de que, en la medida en la que las organizaciones se vuelven crecientemente complejas, las unidades se especializan cada vez ms y ejercen un mayor control sobre sus propias operaciones internas. 3. El proceso de toma de decisiones consiste en controlar la autonoma y en modificar la rutina. Todas las propuestas de cambio son sometidas a juicio por las unidades organizacionales, para determinar el grado en el que contrastan o se alejan de los patrones establecidos; por tanto, las decisiones organizacionales tienden a ser graduales. 4. La implementacin consiste en identificar el lugar en el que se concentra la autonoma yen establecer cul de los repertorios de rutinas de una organizacin requiere modificaciones, diseando en consecuencia rutinas alternativas que manifiesten la intencin fundamental de la poltica, e induciendo a las unidades organizacionales a reemplazar las viejas rutinas por otras nuevas. Tendemos instintivamente a buscar explicaciones basadas en las caractersticas de la burocracia para dar cuenta de los fracasos en la implementacin. Solemos decir que "hubo un cambio importante en la poltica, pero la burocracia sigui haciendo exactamente lo mismo que haca anteriormente". O, por el contrario, decimos: "una vez que la burocracia concluy su trabajo, la poltica no guardaba ya ningn parecido con lo que habamos deseado originalmente". No obstante, el trmino "burocracia" no siempre tuvo un contenido peyorativo. Para Max Weber, la burocracia era una forma de organizacin que sustitua a la autoridad basada en privilegios personales o en la inspiracin divina, por un tipo distinto de autoridad, caracterizado por ser impersonal, eficiente, y por estar sometido a rutinas. Sin embargo, con el tiempo el factor burocrtico ha llegado a ser una explicacin universal para todos .los errores Y deficiencias gubernamentales. Recurrimos a trminos como "el problema de la burocracia"21 o "el fenmeno burocrtico"2s para describir aquellas formas de comportamiento de los funcionarios pblicos que nos parecen

15

"ineficientes, irresponsables, injustas, onerosas o confusas"." Si buscamos el fundamento de estas caracterizaciones, podemos llegar a situar el origen de los problemas de la implementacin de polticas que tiene lugar en contextos burocrticos, en dos elementos bsicos: la autonoma y la rutina. A medida que las burocracias crecen y se vuelven ms complejas, concentran las tareas especializadas en unidades subordinadas. Junto con la especializacin sobreviene una autonoma irreductible en el proceso cotidiano de toma de .decisiones; la capacidad de cualquier autoridad individual para controlar todas las decisiones va disminuyendo paulatinamente hasta el punto de dejar prcticamente de existir/ En palabras de Graham Allison, cuando la resolucin de problemas se divide en distintos factores, se produce la fragmentacin del poder." Junto con el aumento de la autonoma se presenta un incremento en la rutina. Los individuos y las unidades subordinadas manejan el espacio abierto por la autonoma de tal forma que puedan mantener y mejorar su posicin en la organizacin. Esos individuos y unidades generan rutinas de operacin que sirven en parte para simplificar su trabajo, pero tambin para demostrar sus habilidades especializadas en el control y manejo de las tareas que les han sido asignadas. Tanto los individuos como las unidades subordinadas se resisten a todo intento de alterar su margen de autonoma o de modificar sus rutinas de operacin -es decir, se resisten al control jerrquico-, ya que la autonoma y la rutina son manifestaciones concretas de su competencia, conocimiento y status especiales dentro de la organizacin. El ncleo fundamental del problema de la burocracia, segn J. Q. Wilson, consiste en "lograr que los trabajadores de la lnea del frente -maestros, enfermeros, diplomticos, oficiales de polica o trabajadores socialeshagan lo que es correcto"." La tarea de la administracin consiste, pura y simplemente, en "controlar la autonoma"." Las tcnicas normalmente utilizadas en la administracin jerrquica -los ciclos de presupuesto y planeacin, los procedimientos de autorizacin, la obligacin de rendir informes y los sistemas de evaluacin- son medios a travs de los cuales los funcionarios de alto nivel procuran estructurar el comportamiento de los subordinados.

16