AUTONOMA EN LA ADMINISTRACIN.

Julin Andrs Snchez Torres Maestra en Administracin Pblica ESAP El presente es un intento para describir desde una mirada distinta que se fundamente en la posibilidad critica sobre definiciones dentro del campo de la administracin pblica, determinando algunos elementos de la autonoma dentro de la administracin, tratando de mostrar el lmite de conceptos que como el de autonoma dentro de la funcin administrativa pueden llegar a ser ajenos de discusin, desde esta arista de la autonoma no se menciona limitante negativo o positivo dentro de la administracin; se pretende llegar a definir a la autonoma como una sujecin a parmetros determinados por la actividad misma de la administracin y no como esa realizacin de independencia, ejecucin y toma propia de decisiones.

I EL CARACTER LIMITADO DE LA AUTONOMA EXISTE EN LO TERICO

La autonoma en la actividad administrativa es la capacidad para seguir y asumir parmetros de conducta y regularse por ellos, seguir directrices y acatar polticas previas que no son de formulacin autnoma o de creacin discrecional. Para Stuart Milli, la autonoma es la ausencia de coercin sobre la capacidad de accin y pensamiento del individuo, trasladando esta definicin vemos que en la administracin, la capacidad de accin y la capacidad de tomar decisiones estn limitadas a parmetros de ejecucin de poltica publica de cualquier entidad, por lo tanto la autonoma es una delimitacin de las funciones y de las posibilidades de accin dentro de las instituciones, no es una autonoma como tal es una asimilacin de la limitacin dentro de las instituciones o entidades. Alex Cukierman ii nos da una definicin de autonoma como aquella que se da en una institucin respondiendo a las leyes que la rigen y que orientan su desenvolvimiento cotidiano, generalmente precisada en la Constitucin y en la Ley Orgnica de la Institucin. Encontramos en este concepto elementos que se contraponen y se autocritican, vemos como se define la autonoma como una respuesta a los lmites de las

leyes y de las orientaciones que una entidad debe seguir, es decir hace una definicin excluyente de la autonoma al incluir la concepcin de limitantes y seguimiento de orientaciones. La autonoma no es depender de la gua de comportamiento institucional sino imponer elementos propios de la entidad para asegurar la realizacin de sus propias necesidades, las instituciones no son autnomas por ser independientes ni carecer de control de jerarqua, son autnomas por que su naturaleza y accionar hace que sus decisiones sean delimitadas a las funciones propias de su objeto y necesidad misional. Cuando hablamos de autonoma debemos articular conceptos de generacin de ingresos y de posibilidad de ofertar servicios que hagan viable y posible la permanencia de la entidad, un rgano o entidad cualquiera sea su denominacin que este sujeta a la recepcin total o en su gran parte de recursos provenientes de otra entidad no podr definirse como autnoma y solo ser una entidad enmarcada en una poltica determinada por limites de carcter presupuestal. Omar Guerreroiii en su estudio sobre Florentino Gonzales, sin hacer una descripcin especifica de la figura de la autonoma da esbozos conceptuales "la administracin pblica es la accin de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos". Esta idea, que se refiere a la accin, la extiende a los funcionarios mismos, de modo que lo que llama una buena administracin, tal como lo subraya, se refiere tanto a los resultados ventajosos que se obtienen, como a los funcionarios que la ejercitan. De acuerdo a su proyecto, Florentino Gonzlez distingue a la administracin pblica nacional y a la administracin municipal, entendiendo a la primera como la accin de la autoridad pblica sobre los intereses y negocios sociales relativos a la nacin, y a la segunda la accin de la autoridad pblica sobre los intereses y negocios referentes a las secciones de la nacin Florentino Gonzalesiv, dice que la accin de la autoridad sobre los intereses o negocios pblicos o el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad; y las leyes administrativas, deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus respectivas atribuciones. Puede el legislador dar una disposicin directa, que se lleve del mismo modo en todos los puntos de territorio; esto nos muestra que la autonoma no era concebida, exista una sujecin a la directriz de una determinada poltica, sin embargo tambin da un parmetro de de movilidad administrativa como aquel procedimiento que se puede variar para asegurar el acierto del manejo del inters de los negocios pblicos.

Al hacer esta diferenciacin se plantea a la autonoma en la gestin poltico administrativa, como relativa y vinculada a la descentralizacin de las polticas pblicas, es decir que se basa en los lmites que las administraciones imponen en la regulacin e intervencin al implantar polticas que otorgan ms protagonismo a la administracin que a la institucin u rgano administrativo, en la administracin como regulador de polticas pblicas y determinador de estas la potestad trasladada a un ente siempre estar precedida o condicionada a las determinaciones que se tomen desde el poder central. Al encontrar que la funcin pblica tiene dos escenarios, uno esttico en cuanto a la determinacin de su organizacin y uno dinmico referente a la misin de administrar y de hacer efectivas las polticas que de su naturaleza se desprenden advertimos que el concepto de autonoma no es claramente visible, al estar el segundo escenario, lo dinmico, interrelacionado con la parte de determinacin de organizacin, muestra que no es posible una autonoma, lo posible ser una relacin armnica y de carcter dependiente del rgano frente a la organizacin, el rgano no podr definirse como autnomo puesto que estar ligado por su propia naturaleza a las determinaciones o directrices que la organizacin o poltica estatal definan. Como Conclusin de este acpite podemos mencionar que no hay autonoma como esa figura por la cual se propugna tal sino una actuacin limitada de carcter relativo guiada sobre la bsqueda y consecucin de los fines de cada entidad

LA AUTONOMIA DESDE JURISPRUDENCIAL

LA

INTERPRETACION

NORMATIVA

Pese a la existencia delibertad en la toma de decisiones por parte de las entidades, establecimiento de normas, escogencia de autoridades, gestin de intereses y administracin de recursos sentencia C-520 de1994, segn la Corte Constitucional, no existe un desprendimiento real por parte de la administracin y en efecto persiste una dependencia frente a los recursos que la administracin provee para el funcionamiento de la institucin u organismo. Se debe precisar que la autonoma de una entidad jams podr profesarse debido a que la relacin simbitica de la entidad con la administracin no har posible que se hable de autonoma, se deber hablar mejor de una relacin armnica sujeta a directrices que permite la consecucin de los fines que cada ente persigue.

No se trata de decir que la administracin debe hacer negacin de la autonoma , se busca definir que la autonoma de una entidad no es tan clara y tan latente y que mas que autonoma lo que se presenta realmente, materialmente es una sujecin a parmetros de poltica publica establecidos por la misma determinacin del estado al que la entidad pertenece, en el estado cualquiera sea su determinacin o denominacin ser difcil establecer claramente la autonoma pues esta es una caracterstica amplia cuya definicin es susceptible de muchas interpretaciones. No debemos asumir por autonoma la posibilidad de actuar de forma tal que se desconozca el principio de unidad de la administracin, el cual no rie con elementos que hacen parte de la administracin como lo es el de la descentralizacin y la posibilidad que esta da para hacer mas expedita la consecucin de los fines del estado; se debe aceptar que la autonoma esta circunscrita a la funcin administrativa y que no es potestativa de la entidad y que el organismo o ente administrativo debe estar en relacin funcional conforme a los lineamientos de la administracin evitando una dualidad de poltica que puede ir en menoscabo de la prestacin y ejecucin eficiente de la poltica administrativa. Estos son tan solo algunos cuestionamientos que demuestran que ninguna entidad podr determinarse como plenamente autnoma, que tendr por el contrario que ceirse, no como una camisa de fuerza, sino como elemento articulador y reproductor de la poltica pblica a una directriz general que por difuminada que esta se vea tendr que apropiar para hacer efectiva su funcin, para asegurar su existencia y su reconocimiento dentro de la esttica y dinmica de la estructura administrativa.

Como elemento significativo de anlisis dentro de la autonoma encontramos el de autonoma presupuestal que es determinante al referirnos a la autonoma. La Corte Constitucional en sentencia C- 101 de 1996, sobre el tema de la autonoma presupuestal, ha mencionado: "(...) la autonoma en la ejecucin presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconmicas y los planes de financiamiento de la operacin estatal. La autonoma se cumple dentro de los lmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconmico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulacin orgnica en materia de programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin de los presupuestos de la Nacin (CP arts. 352).

Una pregunta surge al tener en cuenta el elemento presupuestal, ser viable que haya autonoma cuando los limites que imponen la realidades econmicas de una entidad estatal estn por encima de la realizacin por parte de la entidad de su elemento misional, aseverar que la autonoma es un limite que impone la administracin puede resultar muy osado e ir en contra de la autonoma como elemento determinante de la concepcin y estructura de la administracin, sin embargo asegurar que la autonoma como tal es definitoria y estructural dentro de la administracin de una entidad ser tambin debatible puesto que dados los elementos no es posible hablar de autonoma como toma de decisin independiente y ser mejor hablar de sujecin a un amplio limite en donde la realizacin de una poltica pblica esta enmarcada dentro del cumplimiento de los fines del estado. Estamos frente a un escenario en donde existe un elemento que atribuye a una entidad un cierto grado de flexibilidad dentro de sus actuaciones, lo cual es distinto a permitirle actuar de forma totalmente autnoma, al mediar un solo limitante no podemos hablar de autonoma sino de no libertad para realizar su objeto surgiendo un mecanismo de proteccin que la administracin tiene para enmarcar sus actuaciones a travs de la implementacin de un marco de ejecucin de una poltica pblica. Este elemento o medio no ser la autonoma sino un comportamiento institucional sujeto a directrices y formalidades dentro de la actuacin administrativa. Al atribuir funciones administrativas, a una entidad es cierto que se conforman personas jurdicas, se reconoce un grado de independencia, no obstante estas seguirn siendo piezas del engranaje de la administracin, con el objeto de acercar al administrado con la ejecucin de los fines del estado, la administracin usa estas entidades para que tcnicamente complementen la funciones que esta realiza, por esta razn, la autonoma, es la facultad limitada que tiene la entidad para manejarse por s misma, teniendo siempre como base las orientaciones que debe seguir dentro del funcionamiento efectivo y eficiente dentro de la estructura a la cual pertenezca que le permite desarrollar su objeto misional. Un ejemplo concreto de limitacin a la autonoma como figura total y sin final es el siguiente que es tanto de carcter legal como jurisprudencial: Sentencia C-315 de 1997: la autonoma que el artculo 267 de la Constitucin le otorga a la Contralora en materia presupuestal, no es absoluta, puesto que el ente fiscalizador como seccin del presupuesto general de la Nacin est supeditado a las pautas y directrices que en materia de ejecucin presupuestal fija el Ejecutivo, a quien el constituyente encarg de velar por

la coherencia macroeconmica, que es un principio fundamental del sistema presupuestal, al tenor del artculo 7 de la Ley 179 de 1994. En este caso encontramos una limitacin de carcter presupuestal, se enmarca dentro de los propios lmites de actuacin que tiene la entidad y es una consecuencia de estar sujeta a la directriz de una poltica superior, lo anterior indica que es innegable que la autonoma siempre estar limitada al acatamiento de lineamientos superiores dentro de la actividad administrativa. En la Sentencia C-373/97 encontramos un principio de unidad nacional que articula la descentralizacin y la autonoma Es evidente que los principios de descentralizacin y autonoma slo pueden ser entendidos en su prstino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitacin que ste les proporciona, la afirmacin de los intereses locales, seccionales y regionales conducira a la configuracin de un modelo organizativo distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes. Descentralizacin y autonoma se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la unidad nacional, de modo que no resulta jurdicamente atendible que, en razn de una interpretacin separada de las normas que consagran estos principios, cada uno de ellos sea tomado en trminos absolutos, porque al proceder de esa manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y, adems, se propicia una errada comprensin del que es considerado, por cuanto su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su ineludible compenetracin sistemtica con los restantes...

Como bien se pudo apreciar desde la mirada jurisprudencial media una bsqueda para evitar una pugna entre la descentralizacin y la autonoma, muestra lo difcil de encontrar una diferenciacin que permita llevar al punto total de definicin al concepto de autonoma, en razn a que la autonoma no se puede entender como una facultad discrecional dentro de la actividad administrativa y que por tal motivo debe siempre articularse a los principios de la administracin, pero no puede suscribirse como una absoluta libertad dentro del ejercicio de la administracin., La autonoma deber siempre enmarcarse dentro de los limites propios de la consecucin y fines de una poltica pblica determinada sea a cual sea el marco y estado en donde esta poltica se realice.

Tanto la constitucin y la ley crean limites a la autonoma lo cual no implica que esta no exista como tal, por el contrario la confirma, pero no en el concepto de autonoma como facultad de actuar sin coercin, sino que la enmarca dentro de la consecucin y efectivizacin de las necesidades propias y definitorias de la administracin y la compromete a guiarse bajo los parmetros que la misma dinmica de la administracin le impone a cada entidad que es parte de esta, as esa entidad genere sus propios recursos y se auto normativice

NUESTRA CONCLUSION La autonoma no es esa figura que se cree totalmente llena de virtudes y que genera los grandes espacios de crecimiento de la poltica pblica y su desarrollo dentro del campo de la administracin. Entre autonoma, entidad e independencia se presenta un pulso, el poder y el direccionamiento que ejerce el poder central de la administracin y los entes de poder descentralizados, crean una a creciente de tensin en la administracin, se obliga a trasladar las decisiones a rganos ms importantes, econmicos, tecnificados y lastimosamente alejados del ciudadano, constituyendo un punto de distanciamiento para la consolidacin de los fines del estado y la bsqueda por parte de este de la satisfaccin de las necesidades sociales. Entendiendo entonces a la administracin como un sistema y con la posibilidad para abordarse desde mltiples miradas nos acercamos a planteamientos propios de la existencia sistmica de esta, encontramos que es posible la concurrencia de varios conceptos de autonoma o parmetros referentes a los desarrollos de la administracin, la explicacin debemos indagarla mas all de la estaticidad con la cual se busca revestir conceptos que como el de la autonoma, estn inmersos en la discusin del saber de lo pblico. Una institucin es y forma parte de sistemas complejos, que requieren su autoactualizacin constante en medio de procesos contradictorios, Desde estas otras miradas como la de Morn v la autonoma: "un sistema abierto es un sistema que alimenta su autonoma, pero a travs de la dependencia con respecto al medio exterior" Esto quiere decir que, contrariamente a la oposicin simplificante entre una autonoma sin dependencia y un determinismo de dependencia sin autonomia, vemos que solamente se puede Concebir la nocin de autonoma en relacin con la idea de dependencia, y esta paradoja fundamental es invisible para todas las visiones disociadoras para las que existe una antinomia absoluta entre dependencia e independencia.

Este pensamiento clave de autonoma/dependencia es lo que la realidad nos obliga a concebir. Y por lo dems, cuanto ms desarrolle un sistema su complejidad, ms podr desarrollar su autonoma, ms dependencias mltiples tendr. No se puede concebir la autonoma sin dependencia. Lo anterior implica reajustes constantes y reconstrucciones de las aspiraciones y de las valoraciones de contextos. Estas reconstrucciones deben mantener lo esencial de la dimensin de la institucin, encaminndose en las direcciones de crecimiento posibles, conservando la coherencia institucional en la dimensin temporal de su presente y su futuro.

El contenido de la definicin de autonoma no estar agotado debido a que siempre se articularn nuevos elementos de anlisis que comprenden un detallado desarrollo de componentes de la dinmica de la administracin enmarcndose dentro de la bsqueda del desarrollo de las instituciones democrticas. La perspectiva de materializacin de un modelo real de autonoma, es decir una toma total e independiente de decisiones y de creacin de directrices propias es prcticamente imposible, el modelo Unitario y democrtico de nuestro pas asegura que siempre mediara la sujecin de una entidad a las determinaciones de la administracin central o departamental o local, las actuaciones de las entidades siempre estarn restringidas y dependientes de la capacidad de los gobiernos de aplicar una poltica socioeconmica eficaz, orientada a la consolidacin de un estado eficiente y congruente con sus fines y en busca de una construccin de un estado realmente social y de derecho Tenemos la obligacin de evaluar la mayor cantidad de elementos dentro de accin del estado, tambin la viabilidad de promover una institucionalidad de innovacin, entendida como una nueva forma de relacin, nueva conducta, nuevo rol y nueva interpretacin, construir una cultura de conocimiento y de capacidad de critica, reconociendo las bases de conceptos preexistentes, pero tratando de promover una alternativa de asuncin de definiciones para conseguir una interaccin real con el conocimiento de la institucionalidad nacional, regional y local. La construccin, enriquecimiento, renovacin y legitimacin de lo pblico, se da mediante un proceso abierto e incluyente de participacin, deliberacin, reflexin y de controversia entre los ciudadanos y la administracin. El aumento de la importancia por parte de la ciudadana del sentido de lo pblico, de lo que es de

todos, que pertenece a la sociedad sin exclusiones para nadie, es un patrimonio que no se agota, adems es el conjunto de instancias para la deliberacin colectiva, genera la responsabilidad pblica, permite acercar esa lnea divisoria Administracin- administrado, creando un valor de solidaridad social, permitiendo el reconocimiento de la institucionalidad y facilitando la construccin de legitimidad y la gobernabilidad. La construccin de lo pblico, es un derecho legtimo inherente a nuestra condicin de administradores, que debe ser interiorizado en nuestra cultura, para que sea ejercido con la responsabilidad y el reconocimiento del llamado patrimonio pblico. La participacin dentro de la fiscalizacin y veedura de la gestin de la poltica pblica har que elementos como la autonoma no sean solo doctrina y se conviertan en realidad. El objeto de nuestra participacin es promover la eficiencia en la gestin pblica, el cumplimiento de los fines de las entidades que hacen parte del Estado, la orientacin de la gestin y la obtencin de resultados conforme a las necesidades sociales, estableciendo esquemas de responsabilidad, rendicin de cuentas, encaminados a la concrecin de una verdadera justicia social

REFERENCIAS:

Miguel Carbonell. -Volviendo a leer a John Stuart Mill: claves para comprender la libertad en el siglo XXI Revista Jurdica .Boletn mexicano de Derecho Comparado
ii

Alex Cukierman, P. Rodriguez and S. Webb "Central Bank Autonomy and Exchange Rate Regimes-Their Effects on Monetary Accommodation and Activism", Positive Political EconomyTheory and Evidence, Cambridge University Press, Cambridge, UK and NY, 1998 iii Omar Guerrero Orozco, Clsicos De La Teora De La Administracin Publica Universidad Nacional Autnoma de Mxico Publicado en: Maracaibo, Venezuela, Revista Venezolana de Gerencia, ao 2, no. 3. 1997. pp. 9-18
iv

Florentino Gonzales. Elementos de Ciencia Administrativa. Libro Primero. Capitulo primero.

Edgar Morin, Ciencia con consciencia,Pensamiento crtico/Pensamiento utpico, Col. dirigida por Jos Ma. Ortega, Barcelona, Anthropos, Editorial del hombre, 1984, 376 pp.