Sei sulla pagina 1di 10

AUTONOMÍA EN LA ADMINISTRACIÓN.

Julián Andrés Sánchez Torres Maestría en Administración Pública ESAP

El presente es un intento para describir desde una mirada distinta que se fundamente en la posibilidad critica sobre definiciones dentro del campo de la administración pública, determinando algunos elementos de la autonomía dentro de la administración, tratando de mostrar el límite de conceptos que como el de autonomía dentro de la función administrativa pueden llegar a ser ajenos de discusión, desde esta arista de la autonomía no se menciona limitante negativo o positivo dentro de la administración; se pretende llegar a definir a la autonomía como una sujeción a parámetros determinados por la actividad misma de la administración y no como esa realización de independencia, ejecución y toma propia de decisiones.

I EL CARACTER LIMITADO DE LA AUTONOMÍA EXISTE EN LO TEÓRICO

La autonomía en la actividad administrativa es la capacidad para seguir y asumir parámetros de conducta y regularse por ellos, seguir directrices y acatar políticas previas que no son de formulación autónoma o de creación discrecional.

Para Stuart Mill i , la autonomía es la ausencia de coerción sobre la capacidad de acción y pensamiento del individuo, trasladando esta definición vemos que en la administración, la capacidad de acción y la capacidad de tomar decisiones están limitadas a parámetros de ejecución de política publica de cualquier entidad, por lo tanto la autonomía es una delimitación de las funciones y de las posibilidades de acción dentro de las instituciones, no es una autonomía como tal es una asimilación de la limitación dentro de las instituciones o entidades.

Alex Cukierman ii nos da una definición de autonomía como aquella que se da en una institución respondiendo a las leyes que la rigen y que orientan su desenvolvimiento cotidiano, generalmente precisada en la Constitución y en la Ley Orgánica de la Institución.

Encontramos en este concepto elementos que se contraponen y se autocritican, vemos como se define la autonomía como una respuesta a los límites de las

leyes y de las orientaciones que una entidad debe seguir, es decir hace una definición excluyente de la autonomía al incluir la concepción de limitantes y seguimiento de orientaciones. La autonomía no es depender de la guía de comportamiento institucional sino imponer elementos propios de la entidad para asegurar la realización de sus propias necesidades, las instituciones no son autónomas por ser independientes ni carecer de control de jerarquía, son autónomas por que su naturaleza y accionar hace que sus decisiones sean delimitadas a las funciones propias de su objeto y necesidad misional.

Cuando hablamos de autonomía debemos articular conceptos de generación de ingresos y de posibilidad de ofertar servicios que hagan viable y posible la permanencia de la entidad, un órgano o entidad cualquiera sea su denominación que este sujeta a la recepción total o en su gran parte de recursos provenientes de otra entidad no podrá definirse como autónoma y solo será una entidad enmarcada en una política determinada por limites de carácter presupuestal.

Omar Guerrero iii en su estudio sobre Florentino Gonzales, sin hacer una descripción especifica de la figura de la autonomía da esbozos conceptuales "la administración pública es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carácter público, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos". Esta idea, que se refiere a la acción, la extiende a los funcionarios mismos, de modo que lo que llama una buena administración, tal como lo subraya, se refiere tanto a los resultados ventajosos que se obtienen, como a los funcionarios que la ejercitan.

De acuerdo a su proyecto, Florentino González distingue a la administración pública nacional y a la administración municipal, entendiendo a la primera como la acción de la autoridad pública sobre los intereses y negocios sociales relativos a la nación, y a la segunda la acción de la autoridad pública sobre los intereses y negocios referentes a las secciones de la nación Florentino Gonzales iv , dice que la acción de la autoridad sobre los intereses o negocios públicos o el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad; y las leyes administrativas, deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus respectivas atribuciones.

Puede el legislador dar una disposición directa, que se lleve del mismo modo en todos los puntos de territorio; esto nos muestra que la autonomía no era concebida, existía una sujeción a la directriz de una determinada política, sin embargo también da un parámetro de de movilidad administrativa como aquel procedimiento que se puede variar para asegurar el acierto del manejo del interés de los negocios públicos.

Al hacer esta diferenciación se plantea a la autonomía en la gestión político administrativa, como relativa y vinculada a la descentralización de las políticas públicas, es decir que se basa en los límites que las administraciones imponen en la regulación e intervención al implantar políticas que otorgan más protagonismo a la administración que a la institución u órgano administrativo, en la administración como regulador de políticas públicas y determinador de estas la potestad trasladada a un ente siempre estará precedida o condicionada a las determinaciones que se tomen desde el poder central.

Al encontrar que la función pública tiene dos escenarios, uno estático en cuanto a la determinación de su organización y uno dinámico referente a la misión de administrar y de hacer efectivas las políticas que de su naturaleza se desprenden advertimos que el concepto de autonomía no es claramente visible, al estar el segundo escenario, lo dinámico, interrelacionado con la parte de determinación de organización, muestra que no es posible una autonomía, lo posible será una relación armónica y de carácter dependiente del órgano frente a la organización, el órgano no podrá definirse como autónomo puesto que estará ligado por su propia naturaleza a las determinaciones o directrices que la organización o política estatal definan.

Como Conclusión de este acápite podemos mencionar que no hay autonomía como esa figura por la cual se propugna tal sino una actuación limitada de carácter relativo guiada sobre la búsqueda y consecución de los fines de cada entidad

LA

JURISPRUDENCIAL

AUTONOMIA

DESDE

LA

INTERPRETACION

NORMATIVA

Y

Pese a la existencia de…”libertad en la toma de decisiones por parte de las entidades, establecimiento de normas, escogencia de autoridades, gestión de intereses y administración de recursos… sentencia C-520 de1994, según la Corte Constitucional, no existe un desprendimiento real por parte de la administración y en efecto persiste una dependencia frente a los recursos que la administración provee para el funcionamiento de la institución u organismo.Se debe precisar que la autonomía de una entidad jamás podrá profesarse debido a que la relación simbiótica de la entidad con la administración no hará posible que se hable de autonomía, se deberá hablar mejor de una relación armónica sujeta a directrices que permite la consecución de los fines que cada ente persigue.

No se trata de decir que la administración debe hacer negación de la autonomía , se busca definir que la autonomía de una entidad no es tan clara y tan latente y que mas que autonomía lo que se presenta realmente, materialmente es una sujeción a parámetros de política publica establecidos por la misma determinación del estado al que la entidad pertenece, en el estado cualquiera sea su determinación o denominación será difícil establecer claramente la autonomía pues esta es una característica amplia cuya definición es susceptible de muchas interpretaciones.

No debemos asumir por autonomía la posibilidad de actuar de forma tal que se desconozca el principio de unidad de la administración, el cual no riñe con elementos que hacen parte de la administración como lo es el de la descentralización y la posibilidad que esta da para hacer mas expedita la consecución de los fines del estado; se debe aceptar que la autonomía esta circunscrita a la función administrativa y que no es potestativa de la entidad y que el organismo o ente administrativo debe estar en relación funcional conforme a los lineamientos de la administración evitando una dualidad de política que puede ir en menoscabo de la prestación y ejecución eficiente de la política administrativa.

Estos son tan solo algunos cuestionamientos que demuestran que ninguna entidad podrá determinarse como plenamente autónoma, que tendrá por el contrario que ceñirse, no como una camisa de fuerza, sino como elemento articulador y reproductor de la política pública a una directriz general que por difuminada que esta se vea tendrá que apropiar para hacer efectiva su función, para asegurar su existencia y su reconocimiento dentro de la estática y dinámica de la estructura administrativa.

Como elemento significativo de análisis dentro de la autonomía encontramos el de autonomía presupuestal que es determinante al referirnos a la autonomía. La Corte Constitucional en sentencia C- 101 de 1996, sobre el tema de la autonomía

la autonomía en la ejecución presupuestal no

supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts.

presupuestal, ha mencionado: "(

)

352).

Una pregunta surge al tener en cuenta el elemento presupuestal, será viable que haya autonomía cuando los limites que imponen la realidades económicas de una entidad estatal están por encima de la realización por parte de la entidad de su elemento misional, aseverar que la autonomía es un limite que impone la administración puede resultar muy osado e ir en contra de la autonomía como elemento determinante de la concepción y estructura de la administración, sin embargo asegurar que la autonomía como tal es definitoria y estructural dentro de la administración de una entidad será también debatible puesto que dados los elementos no es posible hablar de autonomía como toma de decisión independiente y será mejor hablar de sujeción a un amplio limite en donde la realización de una política pública esta enmarcada dentro del cumplimiento de los fines del estado.

Estamos frente a un escenario en donde existe un elemento que atribuye a una entidad un cierto grado de flexibilidad dentro de sus actuaciones, lo cual es distinto a permitirle actuar de forma totalmente autónoma, al mediar un solo limitante no podemos hablar de autonomía sino de no libertad para realizar su objeto surgiendo un mecanismo de protección que la administración tiene para enmarcar sus actuaciones a través de la implementación de un marco de ejecución de una política pública. Este elemento o medio no será la autonomía sino un comportamiento institucional sujeto a directrices y formalidades dentro de la actuación administrativa.

Al atribuir funciones administrativas, a una entidad es cierto que se conforman personas jurídicas, se reconoce un grado de independencia, no obstante estas seguirán siendo piezas del engranaje de la administración, con el objeto de acercar al administrado con la ejecución de los fines del estado, la administración usa estas entidades para que técnicamente complementen la funciones que esta realiza, por esta razón, la autonomía, es la facultad limitada que tiene la entidad para manejarse por sí misma, teniendo siempre como base las orientaciones que debe seguir dentro del funcionamiento efectivo y eficiente dentro de la estructura a la cual pertenezca que le permite desarrollar su objeto misional.

Un ejemplo concreto de limitación a la autonomía como figura total y sin final es el siguiente que es tanto de carácter legal como jurisprudencial: Sentencia C-315 de 1997: la autonomía que el artículo 267 de la Constitución le otorga a la Contraloría en materia presupuestal, no es absoluta, puesto que el ente fiscalizador como sección del presupuesto general de la Nación está supeditado a las pautas y directrices que en materia de ejecución presupuestal fija el Ejecutivo, a quien el constituyente encargó de velar por

la coherencia macroeconómica, que es un principio fundamental del sistema

presupuestal, al tenor del artículo 7 de la Ley 179 de 1994.

En este caso encontramos una limitación de carácter presupuestal, se enmarca dentro de los propios límites de actuación que tiene la entidad y es una consecuencia de estar sujeta a la directriz de una política superior, lo anterior indica que es innegable que la autonomía siempre estará limitada al acatamiento de lineamientos superiores dentro de la actividad administrativa.

En la Sentencia C-373/97 encontramos un principio de unidad nacional que articula la descentralización y la autonomía …“Es evidente que los principios de descentralización y autonomía sólo pueden ser entendidos en su prístino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitación que éste les proporciona, la afirmación de los intereses locales, seccionales

y regionales conduciría a la configuración de un modelo organizativo

distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes.

Descentralización y autonomía se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la unidad nacional, de modo que no resulta jurídicamente atendible que, en razón de una interpretación separada de las normas que consagran estos principios, cada uno de ellos sea tomado en términos absolutos, porque al proceder de esa manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y, además, se propicia una errada comprensión del que es considerado, por cuanto su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su ineludible compenetración sistemática con los restantes ”

Como bien se pudo apreciar desde la mirada jurisprudencial media una búsqueda para evitar una pugna entre la descentralización y la autonomía, muestra lo difícil de encontrar una diferenciación que permita llevar al punto total de definición al concepto de autonomía, en razón a que la autonomía no se puede entender como una facultad discrecional dentro de la actividad administrativa y que por tal motivo debe siempre articularse a los principios de la administración, pero no puede suscribirse como una absoluta libertad dentro del ejercicio de la administración.,

La autonomía deberá siempre enmarcarse dentro de los limites propios de la consecución y fines de una política pública determinada sea a cual sea el marco y estado en donde esta política se realice.

Tanto la constitución y la ley crean limites a la autonomía lo cual no implica que esta no exista como tal, por el contrario la confirma, pero no en el concepto de autonomía como facultad de actuar sin coerción, sino que la enmarca dentro de la consecución y efectivización de las necesidades propias y definitorias de la administración y la compromete a guiarse bajo los parámetros que la misma dinámica de la administración le impone a cada entidad que es parte de esta, así esa entidad genere sus propios recursos y se auto normativice

NUESTRA CONCLUSION

La autonomía no es esa figura que se cree totalmente llena de virtudes y que genera los grandes espacios de crecimiento de la política pública y su desarrollo dentro del campo de la administración. Entre autonomía, entidad e independencia se presenta un pulso, el poder y el direccionamiento que ejerce el poder central de la administración y los entes de poder descentralizados, crean una a creciente de tensión en la administración, se obliga a trasladar las decisiones a órganos más importantes, económicos, tecnificados y lastimosamente alejados del ciudadano, constituyendo un punto de distanciamiento para la consolidación de los fines del estado y la búsqueda por parte de este de la satisfacción de las necesidades sociales.

Entendiendo entonces a la administración como un sistema y con la posibilidad para abordarse desde múltiples miradas nos acercamos a planteamientos propios de la existencia sistémica de esta, encontramos que es posible la concurrencia de varios conceptos de autonomía o parámetros referentes a los desarrollos de la administración, la explicación debemos indagarla mas allá de la estaticidad con la cual se busca revestir conceptos que como el de la autonomía, están inmersos en la discusión del saber de lo público. Una institución es y forma parte de sistemas complejos, que requieren su autoactualización constante en medio de procesos contradictorios,

Desde estas otras miradas como la de Morín v la autonomía: "un sistema abierto es un sistema que alimenta su autonomía, pero a través de la dependencia con respecto al medio exterior" Esto quiere decir que, contrariamente a la oposición simplificante entre una autonomía sin dependencia y un determinismo de dependencia sin autonomia, vemos que solamente se puede Concebir la noción de autonomía en relación con la idea de dependencia, y esta paradoja fundamental es invisible para todas las visiones disociadoras para las que existe una antinomia absoluta entre dependencia e independencia.

Este pensamiento clave de autonomía/dependencia es lo que la realidad nos obliga a concebir. Y por lo demás, cuanto más desarrolle un sistema su complejidad, más podrá desarrollar su autonomía, más dependencias múltiples tendrá. No se puede concebir la autonomía sin dependencia.

Lo anterior implica reajustes constantes y reconstrucciones de las aspiraciones y de las valoraciones de contextos. Estas reconstrucciones deben mantener lo esencial de la dimensión de la institución, encaminándose en las direcciones de crecimiento posibles, conservando la coherencia institucional en la dimensión temporal de su presente y su futuro.

El contenido de la definición de autonomía no estará agotado debido a que siempre se articularán nuevos elementos de análisis que comprenden un detallado desarrollo de componentes de la dinámica de la administración enmarcándose dentro de la búsqueda del desarrollo de las instituciones democráticas.

La perspectiva de materialización de un modelo real de autonomía, es decir una toma total e independiente de decisiones y de creación de directrices propias es prácticamente imposible, el modelo Unitario y democrático de nuestro país asegura que siempre mediara la sujeción de una entidad a las determinaciones de la administración central o departamental o local, las actuaciones de las entidades siempre estarán restringidas y dependientes de la capacidad de los gobiernos de aplicar una política socioeconómica eficaz, orientada a la consolidación de un estado eficiente y congruente con sus fines y en busca de una construcción de un estado realmente social y de derecho

Tenemos la obligación de evaluar la mayor cantidad de elementos dentro de acción del estado, también la viabilidad de promover una institucionalidad de innovación, entendida como una nueva forma de relación, nueva conducta, nuevo rol y nueva interpretación, construir una cultura de conocimiento y de capacidad de critica, reconociendo las bases de conceptos preexistentes, pero tratando de promover una alternativa de asunción de definiciones para conseguir una interacción real con el conocimiento de la institucionalidad nacional, regional y local.

La construcción, enriquecimiento, renovación y legitimación de lo público, se da mediante un proceso abierto e incluyente de participación, deliberación, reflexión y de controversia entre los ciudadanos y la administración. El aumento de la importancia por parte de la ciudadanía del sentido de lo público, de lo que es de

todos, que pertenece a la sociedad sin exclusiones para nadie, es un patrimonio que no se agota, además es el conjunto de instancias para la deliberación colectiva, genera la responsabilidad pública, permite acercar esa línea divisoria Administración- administrado, creando un valor de solidaridad social, permitiendo el reconocimiento de la institucionalidad y facilitando la construcción de legitimidad y la gobernabilidad.

La construcción de lo público, es un derecho legítimo inherente a nuestra condición de administradores, que debe ser interiorizado en nuestra cultura, para que sea ejercido con la responsabilidad y el reconocimiento del llamado patrimonio público.

La participación dentro de la fiscalización y veeduría de la gestión de la política pública hará que elementos como la autonomía no sean solo doctrina y se conviertan en realidad.

El objeto de nuestra participación es promover la eficiencia en la gestión pública, el cumplimiento de los fines de las entidades que hacen parte del Estado, la orientación de la gestión y la obtención de resultados conforme a las necesidades sociales, estableciendo esquemas de responsabilidad, rendición de cuentas, encaminados a la concreción de una verdadera justicia social

REFERENCIAS:

i Miguel Carbonell. -Volviendo a leer a John Stuart Mill: claves para comprender la libertad en el siglo XXI Revista Jurídica .Boletín mexicano de Derecho Comparado

ii Alex Cukierman, P. Rodriguez and S. Webb "Central Bank Autonomy and Exchange Rate Regimes-Their Effects on Monetary Accommodation and Activism", Positive Political Economy- Theory and Evidence, Cambridge University Press, Cambridge, UK and NY, 1998

iii Omar Guerrero Orozco, Clásicos De La Teoría De La Administración Publica Universidad Nacional Autónoma de México Publicado en: Maracaibo, Venezuela, Revista Venezolana de Gerencia, año 2, no. 3. 1997. pp. 9-18

iv Florentino Gonzales. Elementos de Ciencia Administrativa. Libro Primero. Capitulo primero.

v Edgar Morin, Ciencia con consciencia,Pensamiento crítico/Pensamiento utópico, Col. dirigida por José Ma. Ortega, Barcelona, Anthropos, Editorial del hombre, 1984, 376 pp.