METODOLOGA DE PREPARACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS DE JUSTICIA PARA RECINTOS PENITENCIARIOS

Versin Diciembre 2009

Ministerio de Planificacin Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin

MIDEPLAN / Metodologa Recintos Carcelarios

NDICE

1. Fundamentos Generales de la Metodologa ............................................................................. 3

2. Preparacin de Proyectos ......................................................................................................... 4 2.1 Identificacin del Problema ................................................................................................. 4 2.2 Diagnstico de los establecimientos en el rea de Influencia............................................. 4 a) Oferta ................................................................................................................................ 5 b) Demanda........................................................................................................................... 5 2.3 Optimizacin Situacin Base y Alternativas de Solucin .................................................... 6

3. Evaluacin de Alternativas ........................................................................................................ 6

4. Proyecto Definitivo .................................................................................................................... 7

5. Anexo de Gnero y Recintos Penitenciarios......8

MIDEPLAN / Metodologa Recintos Carcelarios 1. Fundamentos Generales de la Metodologa

El principal propsito de los proyectos de justicia es la rehabilitacin del adulto en un caso; y la atencin de menores con riesgo de irregularidad social, en situacin de irregularidad o que estn en conflicto con la justicia, en otro. Dentro del primer caso, que corresponde a la poltica de Defensa Social del Adulto, le compete a Gendarmera de Chile la administracin de todos los establecimientos carcelarios del pas, rigindose para ello bsicamente por su ley orgnica y por las polticas del Sector Justicia que ha definido el Gobierno en las diferentes instancias de planificacin. Gendarmera de Chile (GENCHI) es un servicio pblico dependiente del Ministerio de Justicia, que tiene por finalidad atender, vigilar y rehabilitar a las personas que por resolucin de las autoridades competentes fueren detenidas o privadas de la libertad, y cumplir las dems funciones que le seala la ley.1 Debido a la diversidad de factores que definen a las personas privadas de libertad, se hace necesario segregar los recintos carcelarios en funcin al sexo, edad, conducta, antecedentes psquicos, compromiso delictual y situacin jurdica de los internos(as), ya sea detenidos(as), imputados(as) o condenados(as) lo que ha llevado a tipificar los recintos carcelarios dependiendo del subsistema de que se trate, sean stos sistema de detencin preventiva, subsistema abierto, subsistema semiabierto o subsistema cerrado de privacin de libertad, en: Centro de Detencin Preventiva (CDP) Centro de Reinsercin Social (CRS) Centro Penitenciario Femenino (CPF) Centro de Educacin y Trabajo (CET) Centros Abiertos (CA) Centro de Cumplimiento Penitenciario (CCP) Complejo Penitenciario (CP)

Considerando que tanto la atencin como la reinsercin de los internos(as) implica desarrollar una gama de funciones y servicios como educacin, salud, recreacin, cultura y trabajo, cada centro carcelario debe contar con dependencias que lo tipifican internamente. Cabe destacar que la satisfaccin de las funciones y servicios indicados debe realizarse de acuerdo a las consideraciones de gnero pertinente. Por otra parte, le corresponde al Poder Judicial velar por la modernizacin de la administracin de la justicia, ya que este aspecto se encuentra estrechamente ligado a la disponibilidad de infraestructura carcelaria para la poblacin penal existente. Lo anterior radica en que muchas veces las causas presentan estancamiento o lento avance de los procesos, implicando una permanencia innecesaria de reclusos en los recintos carcelarios. Es importante destacar que el objetivo final que persiguen estos proyectos es poder reintegrar en la sociedad a los individuos que han delinquido, minimizando las probabilidades de reincidencia.

Decreto Ley N 2859 del 12.09.1979.

MIDEPLAN / Metodologa Recintos Carcelarios Para ello, la sociedad est dispuesta a destinar recursos a este tipo de proyectos, favoreciendo tanto a la comunidad como al recluso(a) (en el primer caso, las personas pueden mejorar el ambiente donde viven y en el segundo, el recluso(a) puede rehabilitarse e integrarse nuevamente a la sociedad).

2. Preparacin de Proyectos

2.1 Identificacin del Problema Una idea de proyecto surge a raz de la deteccin de un problema, pero antes de adoptar una solucin directa a ste, se debe estudiar las posibles causas que lo originan, considerando la realidad del sector en el rea correspondiente. Tambin se deber efectuar una pequea resea histrica sobre la evolucin del problema y cmo se ha intentado solucionarlo en el tiempo. Cada proyecto debe tener como objetivo inmediato el dar solucin a problemas puntuales claramente identificados, que en mayor o menor medida dificultan la labor del sector en el logro de sus objetivos. Normalmente, un anlisis rpido permite identificar los efectos de un problema antes que sus causas; es por ello que el proyecto debe formularse en trminos que permita solucionar la causa del problema que se detecta en primera instancia. Por lo tanto, una buena identificacin del problema de fondo es el punto de partida para originar el proyecto preciso.

2.2 Diagnstico de los establecimientos en el rea de Influencia El establecimiento en el cual se detecta el problema constituye el centro de referencia del rea para el cual se har el diagnstico. Corresponde, entonces, identificar el rea de influencia, la que est formada por todos los establecimientos penitenciarios a los cuales podran derivarse los(as) reclusos(as), en el caso de no resolverse el problema en el establecimiento que lo presenta. Cabe destacar que los recintos penales no son establecimientos aislados sino que configuran un sistema penitenciario tanto regional como nacional y que deben tender a una racionalizacin como tal, debido a 3 factores principales: Alto costo de inversin y operacin por recluso (a) Antigedad de los recintos existentes Construcciones hechas fuera del contexto actual de lo que se denomina Defensa Social de Adultos

Corresponde determinar cul es la magnitud del problema que se quiere solucionar, quines son los beneficiarios y cules son las acciones a seguir que permitan resolver dicha situacin.

MIDEPLAN / Metodologa Recintos Carcelarios a) Oferta Se deber efectuar un diagnstico de los establecimientos del rea de influencia, en cuanto a su estado fsico y capacidad, definiendo claramente las causas que han provocado el problema. En cuanto al establecimiento bajo anlisis, es necesario indicar el estado fsico del local, para lo cual se utilizan los siguientes trminos: bueno, cuando la infraestructura slo requiere de las reparaciones y mantencin habitual para continuar funcionado; deficiente, si el edificio requiere reparaciones mayores para funcionar adecuadamente; malo, cuando la construccin est prcticamente irrecuperable. Se debe sealar tambin la superficie construida, el ao de construccin, materialidad, indicando el material predominante (albailera, madera, tabiques). Junto con lo anterior, se deber calificar el estado de las instalaciones (luz, agua, gas, etc.) como bueno, si stas slo requieren de la mantencin habitual; deficiente, si para conservarlas se requiere efectuar reparaciones importantes; y malo, si es necesario reponerlas en un plazo relativamente corto. Tambin se deber indicar la capacidad segn diseo para la cual fue construido el establecimiento y el nmero total de personas atendidas en la actualidad (hombres y mujeres). En cuanto a la situacin de los otros establecimientos del rea de influencia, se deber identificar su ubicacin en un plano esquemtico de localizacin. Tambin se deber catalogar su estado fsico, utilizando las categoras bueno, regular y malo segn se definieron anteriormente; indicar la capacidad para la que fueron construidos y el nmero de personas atendidas en el ao anterior al que postula el proyecto.

b) Demanda En cuanto a la demanda por servicio carcelario, corresponde analizar detalladamente todos los factores que inciden en ella, dado que es la base de la justificacin del proyecto; derivndose de sta el tamao y la localizacin. El origen de la demanda se produce en los Tribunales de Justicia en cumplimiento a las disposiciones legales vigentes. Por tanto, la demanda se ver afectada principalmente por dos motivos: cambios en la legislacin penal y modernizacin en la aplicacin de la justicia, como ocurre con la implementacin de la Reforma Procesal Penal. Debe presentarse un detalle de la estimacin de la demanda, incluyendo todos los antecedentes y supuestos considerados. Junto con ello, es necesario efectuar un detallado estudio sobre la proyeccin de la demanda por servicios penitenciarios durante toda la vida til del proyecto, conjuntamente con un anlisis de los antecedentes sobre modernizacin de la administracin de justicia, que pueda afectar tanto la duracin como la condicin jurdica de las penas. Al considerar la demanda por servicios carcelarios, tambin se debe estimar cmo el proyecto puede favorecer especficamente la reinsercin social, y para ello es necesario tener un criterio diagnstico de su eventual poblacin. En este contexto, la variable gnero puede ser relevante. Desde la perspectiva de estadstica (Gendarmera de Chile), entre 1995 y 2009 la evolucin de la poblacin penal en el sistema cerrado presenta las siguientes caractersticas: la categora de detenidos prcticamente ha desaparecido, como efecto de la reforma procesal penal; la categora de procesados o imputados se mantiene en sus rangos, en tanto que la poblacin de

MIDEPLAN / Metodologa Recintos Carcelarios condenados se ha cuadruplicado en el periodo. En este contexto, la poblacion femenina en el sistema cerrado tambin ha experimentado un crecimiento relativo significativo.

2.3 Optimizacin Situacin Base y Alternativas de Solucin Una vez que se tiene la informacin que configurara el diagnstico de la situacin penitenciaria, ser necesario realizar una optimizacin de la situacin base, mediante medidas como: racionalizar los recursos, personal y espacios existentes, optimizando la operacin; fusin de una o ms establecimientos; alternativas de traslado de los reclusos(as), dependiendo de la capacidad y estado de los distintos recintos existentes en la regin. Una vez que se ha optimizado la situacin base, se debern configurar alternativas de solucin que permitan resolver el problema y el dficit detectado. Para ello, es necesario considerar: Tamao del Proyecto: dadas las tipologas y estndares existentes, se debe elegir la dimensin ptima que permita el adecuado funcionamiento del servicio durante toda la vida til del proyecto. De esta forma, es importante establecer dos aspectos que deben ser analizados en la determinacin del tamao: posibilidad de construccin por etapas autosuficientes; y establecimientos de diseo y espacios para crecimiento futuro, en la eventualidad que se produzcan aumentos de la demanda durante la vida til del recinto. Se deben entregar aqu indicadores del tamao de la alternativa elegida como: superficie del terreno, superficie de construccin, m2 construidos/total beneficiados, costo/m2 construido. Si el proyecto es una ampliacin, se indicar solamente la superficie en que se ampliar el edificio y no el total. Lo mismo para el indicador m2/construidos por total de beneficiados. Localizacin del Proyecto: analizada la demanda y el tamao del proyecto, es necesario estudiar las diferentes alternativas de ubicacin del recinto, considerando variables como distancia (a los juzgados, a la poblacin en general), espacios disponibles, caractersticas del recinto, crecimiento urbano, otros establecimientos existentes, etc. Todas las alternativas de solucin deben considerar la perspectiva de gnero de manera dinmica. En este sentido, cabe recordar que los recintos penales no contemplaban antiguamente la instalacin de venusterios, los que hoy estn en los estndares de su construccin, tanto en los recintos destinados a hombres como mujeres. Cambios similares se han producido en relacin a la maternidad de las internas que requieren salas cunas y espacios adecuados para sus hijos menores de dos aos.
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3. Evaluacin de Alternativas

Una vez especificada cada alternativa, la seleccin entre ellas se realiza a travs del criterio costo - eficiencia; es decir, considerando que todas las alternativas postuladas entregan un beneficio similar, se opta por la que tenga el menor costo involucrado en la atencin de los(as) beneficiados(as). Para ello deber calcularse el Costo Anual Equivalente (CAE) de cada alternativa y ser seleccionada la que presente el menor valor de este indicador.
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Estandarizacin del Diseo Carcelario (1 Parte Estndares de Programacin). Direccin de Arquitectura MOP. Servicio de Gendarmera, M. de Justicia 1982.

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Para obtener informacin requerida para el clculo del CAE se debe hacer una estimacin de los costos de cada alternativa, tanto de inversin como de operacin y mantencin (costos referidos slo a los atribuibles a la alternativa). Como la mayor parte de los proyectos se generan como una necesidad de transformar los actuales recintos, ya sea por su hacinamiento o por su deterioro, es importante diferenciar en cada proyecto los aumentos o ahorros de costos (de inversin y operacin) producidos por: variaciones en la localizacin, economas de escala producidas al reunir varios centros, variacin de los tamaos de recintos y por ltimo por la readecuacin tanto de recintos como de reclusos (as). En esta seccin ser necesario dejar establecida la justificacin de la seleccin de la alternativa elegida en comparacin con otras alternativas descartadas en el estudio.

4. Proyecto Definitivo Se deber adjuntar todos los documentos, mapas, planos, especificaciones tcnicas y estudios que permitan una mayor comprensin del proyecto. En cuanto al funcionamiento del Proyecto, dadas las normas legales, se deber describir la alternativa elegida en cuanto a su organizacin, dependencias, funcionamiento administrativo, relaciones con otras instituciones, servicios que presta, tanto externos como internos, y en general toda accin que represente un costo para el servicio. En este sentido, deben realizarse las consideraciones de gnero en el modelo de gestin del proyecto, conciliando ste con la seguridad, la rehabilitacin y la reinsercin social.

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5. ANEXO GNERO Y RECINTOS PENITENCIARIOS

Se conviene en aceptar que el sexo de las personas se refiere a sus diferencias biolgicas. El gnero, en cambio, consiste en la construccin social de la diferencia sexual. La utilidad de esta distincin es que permite establecer cmo, histricamente, una diferencia biolgica se transforma en desigualdad entre hombres y mujeres. De manera ms amplia: gnero es una categora que permite ver cmo los roles, derechos y responsabilidades aun cuando se trate de satisfacer una misma funcin social son distintos para hombres y mujeres. Adems, la historia y las distintas culturas muestran que, sistemticamente, las mujeres son perjudicadas por los hombres al nivel propio del gnero. Al tomar conciencia de que esta realidad es construida, se da paso a la tarea que esas relaciones entre gneros son transformables. En el mbito de la justicia penal el gnero es un factor significativo a considerar. En Chile cerca del 94% de los delitos los cometen hombres. Adems, el tipo de delitos puede diferenciarse tambin segn gnero. As, entre los hombres predominan los delitos con uso de violencia, en las mujeres los delitos de trfico ilcito de drogas y hurtos. Con todo, la tendencia es a un aumento del delito femenino y aun crecimiento significativo del trfico de drogas realizado por mujeres de los ms diversos niveles etreos. Todos estos antecedentes son bsicos para establecer el dficit de la poblacin penal interna y generar las ofertas de rehabilitacin y reinsercin social. Al interior de los recintos penales tambin es necesario realizar anlisis y polticas de gnero. El concepto bsico es que las personas que cumplen penas de privacin de libertad mantienen todos sus derechos en lo que se refiere, por ejemplo, a salud, educacin, trabajo y justicia. As, en salud ser necesario preveer todas las demandas propias del sexo y el gnero. Caben aqu las consideraciones referidas al embarazo, lactancia y maternidad. Actualmente los hijos pueden estar con sus madres hasta los dos aos, lo que plantea el tema de cmo la inversin responde a las necesidades de los nios para potenciar su desarrollo. Eventualmente, esto podra llegar a significar la habilitacin de un espacio para ellas, y el apoyo de una parvularia, es decir, de una guardera. Tambin est el problema de los traslados para las gestiones judiciales. En Espaa los nios son entregados a un familiar para que l no viaje en el vehculo de traslado de reclusos. Otra consideracin relevante sobre la salud dice relacin con que la mujer requiere de controles ms seguidos y sistemticos. Asimismo, los especialistas que ellas requieren, as como el apoyo instrumental y de equipamiento, pueden ser distintos. Cabe destacar, adems, que la instalacin de salas de visitas ntimas plantea la vigencia del enfoque de la salud reproductiva. En el mbito laboral se pueden plantear diversas inquietudes. Los espacios y talleres son los adecuados? Los trabajos y capacitaciones promocionales son similares a los de los hombres, o slo reproducen oficios de bajo rendimiento econmico? Las capacitaciones y trabajos tienen el estereotipo de gnero? Un error que se comete tanto en hombres como mujeres, pero

MIDEPLAN / Metodologa Recintos Carcelarios en mayor proporcin en estas ltimas, es el de la realizacin de servicios propios del recinto que, si bien pueden ser positivas en el corto plazo, no generan mejores condiciones de inclusin social futura. Por otra parte, los derechos laborales de las mujeres en prisin o fuera de ella plantean la prdida de la obligacin de trabajar en los perodos pre y post-natal, de acuerdo a la ley, y tambin hacen recordar las obligaciones econmicas de sus empleadores. En sntesis, operativizar una visin de gnero en los recintos penitenciarios es una tarea constante cuyo objetivo debe ser siempre acortar las brechas existentes o eliminarlas. Un proyecto de inversin pblica en recintos penitenciarios requiere anlisis de gnero en el diagnstico, en la solucin arquitectnica y en el modelo de gestin de manera que exista consistencia.