O Brasil e Os Demais BRICs

O Brasil e os demais BRICs Comrcio e Poltica
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2010 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2010 Criao de capa, editorao eletrnica e impresso: Estao Grfica ltda Reviso: Cndida Cardoso Campos Guth e Thays Almeida Lacerda Tiragem: 2000 exemplares
Baumann, Renato, org. O Brasil e os demais BRICs Comrcio e Poltica. Braslia, DF: CEPAL. Escritrio no Brasil/IPEA, 2010. 180p. ISBN 85-781-1046-3 1. BRICs 2. Relaes econmicas internacionais 3. Comrcio internacional 4. Pases emergentes 5. Brasil 6. Rssia 7. ndia 8. China I. Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. CEPAL II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA III. Ttulo CDD: 382.1
Este trabalho foi realizado no mbito do Convnio CEPAL-IPEA. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. A presente publicao encontra-se disponvel para dowload em http://www.cepal.org/Brasil
Sumrio
Introduo............................................................................................ 5 As Relaes Comerciais do Brasil com os demais BRICs..................... 9
Renato Baumann, Raquel Araujo e Jhonatan Ferreira
A competitividade do Brasil e da China no mercado norte-americano: 2000-2008........................................... 47

Marina Filgueiras e Honorio Kume
Abertura comercial e Insero internacional: os casos do Brasil, China e ndia........................................................ 61

Jos Tavares de Araujo Jr. e Katarina Pereira da Costa
A insero no comrcio internacional do Brasil, da ndia e da China (BIC): notas acerca do comrcio exterior e poltica comercial................................................ 79
Ivan Tiago Machado Oliveira, Rodrigo Pimentel Ferreira Leo e Emlio Chernavsky
China na Amrica Latina: uma anlise da perspectiva dos investimentos diretos estrangeiros....................... 109
Mrcio Holland e Fernando Barbi
O Bric e a substituio de hegemonias: um exerccio analtico (perspectiva histrico-diplomtica sobre a emergncia de um novo cenrio global)............................................................... 131
Paulo Roberto de Almeida
Brasil e polos emergentes do poder mundial: Rssia, ndia, China e frica do Sul.................................................. 155
Maria Regina Soares de Lima e IUPERJ
Introduo
A sigla BRIC tem trajetria peculiar. Um jogo de letras a partir dos nomes (e de algumas de suas caractersticas) de um grupo de pases transformou-se gradualmente em elemento de anlise, com interesse no apenas acadmico, mas tambm no mbito da poltica internacional. Por analogia construo de uma casa a partir do telhado (o que menos incomum do que possa parecer), tambm os pases participantes (Brasil, Rssia, ndia e China) tm feito esforos para encontrar denominadores comuns, possveis complementaridades e possibilidades de atuao conjunta. Este provavelmente um caso sem precedente histrico, no qual um acrnimo convertido em motivao expressiva de esforos diplomticos e de iniciativas comerciais. Em um momento em que h a percepo generalizada da necessidade de adequao da arquitetura institucional multilateral s novas condicionantes econmicas e polticas; quando os foros tradicionais de deciso se veem na contingncia de incluir membros deste grupo de pases, por razes que saltam aos olhos em relao importncia que eles vm adquirindo na economia mundial; quando se registra crescente multiplicidade de acordos preferenciais bilaterais, com o risco de provocar desvio de comrcio e, ao mesmo tempo, se observa a intensificao do regionalismo em algumas partes do mundo, o debate a respeito do papel que poderia desempenhar a soma de quatro economias emergentes de razoveis dimenses ganha importncia crescente na agenda. Portanto, o tema suscita efeitos no mbito das relaes entre os quatro pases e implicaes em termos de governana internacional. Como na descrio de grandes animais, h razovel convergncia de percepes em relao ao impacto que isoladamente podem causar ao ritmo dos seus movimentos e ao que poderia, potencialmente, representar a soma de foras de cada um deles. No entanto, h, em geral, menos conhecimento quanto s peculiaridades individuais, s caractersticas e probabilidade de atuao conjunta. E como na viso de grandes animais, tem-se pouco conhecimento das necessidades, dos hbitos e de como eles podem ser compatibilizados em forma conjunta. Isto verdade tambm no tocante s relaes bilaterais e no que se refere identificao de interesses comuns que possam motivar convergncia de posies negociadoras em foros multilaterais. Do ponto de vista de um dos pases includos na sigla, no caso presente o Brasil, isto gera a necessidade de no apenas aumentar o grau de conhecimento acerca deste conjunto de pases, como, sobretudo, de vislumbrar o que poderiam ser oportunidades e desafios embutidos na aproximao com esses parceiros. Este volume est organizado com a perspectiva de discutir as peculiaridades de cada pas e da comparao com o caso brasileiro no mbito comercial, e de avaliar as possibilidades de aes conjuntas dos quatro pases no cenrio internacional. O trabalho de Baumann, Araujo e Fonseca traz anlise das estruturas comerciais desses pases. O texto mostra que h diferenas expressivas entre os quatro pases em termos de dimenses demogrficas, ritmo de crescimento da produo, participao na produo e no comrcio mundiais, no grau de abertura comercial das economias, do valor adicionado por setores, na gerao de poupana e ritmo de investimento, assim como na poltica cambial. So, portanto, quatro realidades razoavelmente distintas. 5
Em que pesem essas consideraes, no entanto, nos ltimos anos tem aumentado de forma expressiva a presena dos trs pases no comrcio externo brasileiro, levando mesmo a deficits comerciais recorrentes com a China e a ndia. Essa presena distinta no que se refere composio e diversidade de exportaes e de importaes. No caso da ndia e da Rssia o comrcio bilateral com o Brasil tem peculiaridades que o distingue do comrcio global desses pases. J a China tem presena cada vez mais forte e, diferena dos outros dois pases, o comrcio com o Brasil bastante semelhante ao seu padro global, o que sugere que os resultados bilaterais so mais fruto do diferencial de competitividade que estratgia peculiar orientada a mercados especficos. O trabalho mostra que o grau de similaridade das pautas de comrcio do Brasil e desses trs pases baixssimo, e que a participao brasileira no comrcio com esses parceiros tem forte componente de produtos menos elaborados. A anlise de vantagens comparativas tambm mostrou situaes bastante distintas, com ganhos por parte do Brasil e da ndia, mas fortemente superados por parte da China. O caso da Rssia , neste sentido, peculiar, como o pas membro desse grupo com mais indicadores negativos. Por ltimo, um exerccio de identificao de ganhos e de perdas de participao em diversos mercados, mostrou que os exportadores brasileiros deslocaram alguns produtos dos trs pases. No entanto, as perdas para esses parceiros China em particular tm sido consideravelmente mais expressivas. interessante notar que boa parte da competitividade do Brasil em relao ndia e Rssia est concentrada na Amrica Latina, como seria de se esperar. No entanto, precisamente a que o pas tem perdido mercado de maneira mais expressiva para a concorrncia chinesa. Isso traz considerao a necessidade de se conhecer com mais preciso o que ocorre na concorrncia comercial entre o Brasil e a China em terceiros mercados. O trabalho de Filgueiras e Kume trata precisamente disso; da anlise do comrcio do Brasil e da China com os Estados Unidos, na presente dcada. D nfase aos indicadores de similaridade, de qualidade e de variedade de produtos exportados por esses pases. Filgueiras e Kume mostram que houve, como sabido, aumento no nmero de produtos exportados pelos dois pases para os EUA, com a peculiaridade de que a China passou a exportar produtos que antes apenas o Brasil vendia aos EUA. Como consequncia, o Brasil abandonou diversas posies comerciais, e hoje, a imagem mais conhecida a da perda de participao naquele mercado, por deslocamento provocado pela concorrncia chinesa. No entanto, mostram tambm que ao se considerar a qualidade dos produtos comercializados, a excelncia das exportaes brasileiras para os EUA superior dos produtos chineses. Tem-se, ento, um cenrio no qual a China tem pauta comercial bastante diversificada, ao mesmo tempo em que os produtores brasileiros tm se concentrado em nichos de mercado mais especficos, como em um processo de ciclo de produto, no qual a produo brasileira tivesse podido graduar-se em termos de qualidade, em comparao com a estratgia mais massificada por parte dos exportadores chineses, embora perdendo oportunidades comerciais, ao se considerar o volume total de comrcio. A diferena de trajetria demanda considerao adicional no tocante s polticas cambial e comercial dos pases. Esta dimenso considerada, neste volume, em dois captulos. Em ambos, a dificuldade de conseguir informaes relativas Rssia limitou o escopo anlise comparativa entre Brasil, China e ndia. 6
No artigo de Tavares e Costa eles analisam as polticas cambiais e comerciais do Brasil, da China e da ndia, e encontram, como ponto comum, a gradual liberalizao das respectivas legislaes cambiais. Tanto o aumento do grau de conversibilidade das moedas nacionais quanto a preservao de sua estabilidade desempenharam claramente um papel importante. No entanto, chama a ateno as reformas terem tido, nos trs pases, resultados bastante distintos. Tavares e Costa alertam para o fato de que boa parte das diferenas entre os resultados dos pases deriva da evoluo desigual dos custos de informao e de transporte, que levou redefinio dos padres de competio entre setores produtivos. Houve estmulo ao aumento de transaes do tipo intra-industrial, sobretudo entre pases vizinhos, o que ampliou o nmero de empresas que passaram a competir em carter global, mas a partir de estruturas produtivas integradas ao nvel regional. Tavares e Costa analisam as estruturas de proteo nos trs pases no tocante a produtos intermedirios, que por definio tm efeitos sobre a competitividade de todo o sistema produtivo. Mostram que no Brasil a proteo a esses setores crescente ao longo das cadeias produtivas, o que reduz a competitividade industrial em seu conjunto, chegando mesmo a afirmar que, independentemente do nvel da taxa real de cmbio, o peso dos produtos intermedirios nos custos dos bens finais no pas ser sempre superior aos observados na China e na ndia. O outro captulo no qual se estudam as polticas comerciais de Brasil, China e ndia o de Oliveira,Leo e Chernavsky. Os autores se concentram nas estruturas de proteo comercial nos trs pases e encontram, em primeiro lugar, que a China tem sido mais ousada em seu processo de abertura comercial multilateral. O texto traz descrio razoavelmente detalhada dos principais passos adotados pas a pas no processo de abertura comercial. A China, avanando em estgios graduais e crescentemente voltados para o estmulo exportao de produtos intensivos em tecnologia. A ndia, com mudanas graduais em setores especficos, com quebra de monoplio estatal, reduo de controles sobre exportaes e de barreiras no-tarifrias. O Brasil, como sabido, com a eliminao das barreiras no-tarifrias, a acelerao do cronograma de reduo das tarifas e a adoo antecipada da Tarifa Externa Comum do Mercosul. A anlise mostrou que existem diferenas importantes nos enfoques e nas estratgias adotadas pelos trs pases, com a China dirigindo as atividades comerciais para o setor exportador de tecnologia de ponta, enquanto o Brasil e a ndia adotaram reformas comerciais basicamente restritas abertura da economia. O desempenho comercial da China e a poltica que adota em relao ao setor externo, tem permitido ao pas acumular volume expressivo de reservas de divisas. Diversos pases tm adotado polticas amigveis com aquele pas na expectativa de que essa disponibilidade de recursos possa vir a materializar-se em investimentos chineses em suas economias. Isso o que motiva Holland a analisar, no Captulo seguinte, os investimentos diretos chineses na Amrica Latina. A China , conforme se sabe, mais expressiva como receptora de investimentos externos diretos que como investidora no exterior. De acordo com Holland, o investimento chins tpico de baixo valor (tera parte dos investimentos externos diretos da China inferior a US$ 5 milhes), e tipicamente concentrado na compra de participaes em empresas j existentes. Os pases da regio mais aquinhoados com investimentos chineses so o Brasil, a Venezuela, o Chile, o Equador e o Mxico, e o volume de recursos investidos tem crescido em forma expressiva desde o ano 2000. 7
Para Holland, no h lgica nica que guie esses investimentos. possvel associar o fluxo de recursos com razes to variadas como a busca de acesso a fontes de recursos naturais quanto estratgia para escapar de barreiras comerciais e busca de competitividade. Esse conjunto de evidncias indicativo da variedade de situaes e de propsitos entre os quatro pases do grupo BRIC. Resta saber at que ponto eles podem contar com um amlgama suficiente para constituir unidade identificvel no cenrio internacional, atuando de forma conjunta nos principais foros. Esse o tema dos dois textos que compem a segunda parte do livro. O captulo de Almeida enfatiza o fato de que a acumulao de poder econmico, capacidade militar e inovao tecnolgica desses pases suficientemente expressivo para fazer pender o eixo das relaes internacionais em direo distinta da experimentada at aqui. No entanto, no seguro que formem um grupo unificado de pases com harmonia de propsitos. O BRIC no uma entidade formal existente, mas notvel que passos importantes tenham sido dados nesta direo, sendo o mais significativo as reunies peridicas dos chefes de Estado desses pases. O conjunto dos quatro pases tem semelhanas e diferenas importantes, quando se trata de analisar seu potencial no cenrio internacional: nenhum deles possui moeda conversvel, dois desses pases (Brasil e Rssia) so grandes fornecedores de matrias-primas, h diferenas no grau de desenvolvimento capitalista entre eles, assim como no tocante s liberdades democrticas e, dos quatro, apenas o Brasil no potncia nuclear. Esses e outros elementos fazem com que cada um desses quatro pases tenha razes particulares para se opor atual ordem mundial, mas isso no significa que haja, necessariamente, uma convergncia entre os quatro que os permita atuar de forma homognea. O captulo de Soares de Lima mostra que os pases chamados emergentes tm estratgias internacionais peculiares. Com frequncia eles apresentam dificuldades em compatibilizar os interesses e as agendas globais e regionais. No caso dos BRICs h diferenas no grau de dependncia do comrcio externo para seu dinamismo, assim como esses pases diferem em termos de participao em organismos internacionais. Isso por si s dificulta a articulao e a coordenao internacional conjunta. H claras diferenas manifestas no mbito da Organizao Mundial do Comrcio, nos debates sobre a matriz energtica e nas posies no G-20 financeiro. Em todo caso, h alguma similitude e convergncia talvez mais pronunciada na rea dos interesses em disciplina financeira. No mais, e desde uma perspectiva brasileira, o fato de o pas no ter arsenal atmico nem assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas faz com que seja, possivelmente, aquele que tenha mais a ganhar com a formalizao do grupo. Este volume mais uma iniciativa do Convnio entre a CEPAL e o IPEA traz, portanto, expressivas informaes sistematizadas e anlise sobre aspectos variados. A expectativa dos organizadores e dos autores de que ele contribua para ampliar o conhecimento sobre essas realidades distintas e, com isso, possa contribuir para o desenho de estratgias negociadoras.
Renato Baumann
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As relaes comerciais do Brasil com os demais BRICs

Renato Baumann* Raquel Araujo** Jhonatan Ferreira
1 - Introduo
Este artigo analisa as relaes comerciais entre o Brasil e outras economias que tm se destacado nos ltimos anos por seu potencial, e por seu crescente papel no cenrio internacional. O reconhecimento do peso econmico especfico das economias do Brasil, Rssia, ndia e China levou a que fosse cunhada a expresso BRIC, como forma de identificar esse conjunto de novos grandes participantes. Conhecer as caractersticas dos vnculos comerciais do Brasil com essas economias o que motivou o presente projeto. O acrnimo BRICs, usado originalmente para identificar economias emergentes com grandes dimenses geogrfica e demogrfica, tem se convertido na prtica numa categoria de anlise11. Esses pases passaram a ser considerados no mais apenas como outros pases em desenvolvimento, mas como candidatos a desempenhar papel de crescente importncia no cenrio mundial. A mudana de perspectiva no apenas uma questo de semntica. O desempenho recente dessas economias e seus indicadores macroeconmicos contriburam para considerao mais cuidadosa de suas possibilidades. Grandes mercados internos aumentam a chance de obter exportaes viabilizadas pelo crescimento, mais que um crescimento liderado por exportaes, o que implica maiores espaos para um papel ativo nas relaes internacionais. Infere-se, a partir disso, que espervel que um pas exitoso no conjunto dos BRICs deva ter capacidade produtiva ampla (agrcola, industrial e de servios) que corresponda a seu potencial econmico, apresente economia relativamente estvel e perfil no muito baixo no cenrio internacional. Essas so as condies que qualificam esses pases para que possam participar dos grupos internacionais de alto nvel decisrio. Este trabalho analisa as relaes econmicas do Brasil com esses quatro pases, com nfase na apreciao dos fluxos de comrcio entre eles. O texto est composto por oito sees. Seguindo esta Introduo, a segunda seo apresenta as caractersticas gerais das economias desses pases, seguida pela seo que mostra as particularidades das relaes comerciais bilaterais. A quarta seo faz a anlise comparativa das pautas comerciais. A quinta seo discute os indicadores de similaridade na composio das pautas comerciais, e a sexta mostra as indicaes de vantagens comparativas e sua concentrao
* Da CEPAL e Universidade de Braslia. ** Raquel Araujo e Jhonatan Ferreira so consultores contratados pela CEPAL para a elaborao deste projeto. 1 A expresso original nascida de um documento do Banco de Investimentos Goldman Sachs em 2003 se refere a Brasil, Rssia, ndia e China. Isso deu margem ao debate a respeito de quais pases tambm poderiam participar desse grupo. Os candidatos mais referidos so Egito, Mxico, Polnia, frica do Sul, Coreia do Sul e Turquia.
setorial. A stima seo mostra estimativas dos desvios de comrcio provocados pelos demais BRICs e que afetam as exportaes brasileiras em diversos mercados; a ltima seo traz algumas consideraes gerais.
2 - Caracterizao dos BRICs

O grupo de pases denominado BRICs tem diferenciado e crescente peso no cenrio internacional por suas economias apresentarem algumas peculiaridades, seja por seu tamanho, seja por seu dinamismo. Esta seo mostra alguns indica dores gerais neste sentido. A Tabela 1 mostra que esse conjunto de pases representava em 2008 42% da populao total do mundo. O peso demogrfico , no entanto, bastante variado, com apenas a China e a ndia correspondendo em conjunto a 37% da populao mundial. Tabela 1 Populao (milhes de habitantes) em 2008 Nmero de Nmero de (% do Total do Habitantes Habitantes Mundo) Brasil 192 2,9 Rssia ndia China BRICS Total 142 1140 1326 2800 2,1 17,0 19,8 41,8
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do World Development Indicators WDI.
Essas unidades so igualmente de grandes dimenses geogrficas. Segundo a Tabela 2, ao menos trs desses pases tm rea superior a 8 milhes de quilmetros quadrados. Tabela 2 rea geogrfica (milhes de km2) Brasil China ndia Rssia
Fonte: World Bank, World Development Indicators WDI.
8,5 9,6 3,3 17,1
Evidentemente que ao se comparar os nmeros das duas Tabelas, um aspecto que fica claro a diferena em termos de densidade demogrfica (habitantes por quilmetro quadrado). Enquanto na ndia a proporo de 345 habitantes/km2, na China so 138 h/km2, no Brasil 22,6 h/km2 e na Rssia no mais de 8 h/km2. Essa concentrao pode ter implicaes sobre o aparato produtivo, seja do ponto de vista do custo da mo de obra, seja da tica dos estmulos de demanda, por parte de grandes aglomeraes humanas. Essas economias tm mostrado grau de dinamismo expressivo, embora variado. A Tabela 3 mostra que no acumulado do perodo 1990-2008 se a economia chinesa cresceu em mdia acima dos 10
10% anuais, na Rssia a taxa mdia de crescimento no atingiu um dcimo da chinesa, em razo da recesso observada na dcada de 1990, com o final da Unio Sovitica. O Brasil teve desempenho baixo comparativamente a outros BRICs. No acumulado do perodo entre 1990 e 2008 o ritmo de crescimento da ndia foi mais de duas vezes, e o da China mais de trs vezes superior ao crescimento brasileiro. Tabela 3 Taxa mdia real anual (%) de crescimento do PIB (valores constantes de 2000) 1995-1999 2000-2008 1990-2008 Nmero de 1990-1994 1,4 4,1 3,0 Brasil 2,7 Rssia ndia China -10,3 4,5 12,6 -0,4 6,3 8,7 7,7 8,7 11,7 0,7 6,4 10,3
Como resultado desse desempenho, aumentou em forma expressiva a importncia dessas economias na economia mundial, como mostra a Tabela 4. Em conjunto, os pases passaram de 7,5% do PIB mundial em 1990 a 11,7% em 2008. A contribuio mais expressiva foi a da China, cujo peso relativo no produto mundial mais que triplicou no referido perodo. A economia brasileira manteve inalterado seu peso no cenrio internacional, enquanto a importncia relativa da economia russa era em 2008 menos da metade do que representava em 1990. Tabela 4 BRICs: Participao (%) no PIB Mundial, 1990-2008 2008 Nmero de 1990 2,1 Brasil 2,1 Rssia ndia China 2,4 1,4 1,6 1,1 2,0 6,5
Evoluo ainda mais expressiva teve lugar em termos da presena desses pases no comrcio internacional (Tabela 5). Tabela 5 BRICs: Participao (%) no comrcio mundial, 1990-2008 Nmero d Exportaes 2008 e 1990 1,0 Brasil 0,9 Rssia ndia China 2,1 0,5 1,6 11 2,3 1,4 7,7
Nmero d e Brasil Rssia ndia China
Importaes 1990 0,7 2,1 0,6 1,3
2008 0,9 1,6 1,7 6,0
O peso dos BRICs no comrcio mundial (exportaes e importaes) passou de 9,8% em 1990 para 22,6% em 2008, praticamente o dobro de sua participao no produto total mundial. A presena desses pases em 2008 foi mais expressiva como origem de exportaes (11,3% do total mundial) que como absorvedores de produtos de terceiros (9,5% das importaes totais), o que explica como se ver a seguir os superavits comerciais recorrentes da maior parte deles. O grande destaque , mais uma vez, a China, que multiplicou sua presena como exportadora entre esses dois anos por quase cinco vezes (e 4,6 vezes suas importaes). No caso do Brasil, a variao (marginal) foi mais expressiva na participao nas importaes (1,3 vezes) que nas exportaes (1,1 vezes), refletindo os processos de abertura multilateral e de preferncias regionais que tiveram lugar nesse perodo. De modo geral, contudo, cabe registrar que os BRICs (com exceo da Rssia) aumentaram sua presena no mercado mundial. Se a presena desses pases no cenrio internacional ampliou-se, ao mesmo tempo aumentou a participao do setor externo na gerao do produto em cada um deles. Essas economias elevaram significativamente seu grau de abertura ao comrcio internacional, no perodo considerado (Tabela 6). Em quase todas2, o valor transacionado com o resto do mundo (exportaes e importaes) passou a representar, em 2008, percentual maior do produto interno bruto que em 1990. Um padro comum que a soma de exportaes e importaes represente entre 40% e 60% do PIB dessas economias. A exceo a economia brasileira, com 26%. Nmero de Brasil Rssia ndia China Tabela 6 - Grau de Abertura ((X+M)/PIB) (%) 1990-1994 1995-1999 0,18 0,17 0,59 0,18 0,42 0,55 0,23 0,39 2000-2008 0,26 0,58 0,38 0,59
notvel que desse conjunto de pases a economia mais fechada seja a brasileira. Isso verdade nos trs sub-perodos considerados. Mesmo uma economia tradicionalmente resistente ao comrcio com o resto do mundo, como a indiana, que apresentava na primeira metade da dcada de 90 um grau de abertura semelhante ao da brasileira, mostra-se, desde meados daquela dcada, bem mais aberta ao comrcio externo.
A exceo ao comportamento geral o caso da Rssia, cujo grau de abertura era, em 2000-2008, semelhante ao de 1990-94, depois de sofrer forte reduo na segunda metade da dcada de 90.
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O grau de abertura da economia brasileira corresponde, na presente dcada, a menos da metade do observado na China e na Rssia. Como nesse conjunto de pases todos so economias emergentes com grandes dimenses geogrficas e demogrficas, no procede o argumento de que o grau de abertura da economia permanea reduzido em razo das dimenses do mercado interno. H outros elementos que explicam essas diferenas, mas que no corresponde explorar aqui. Vale ressaltar que esta informao pode ser complementada por dois indicadores adicionais, a taxa de penetrao das importaes no consumo aparente interno e o indicador de predisposio a exportar. O primeiro medido como TPI =
M * 100 PIB - X + M
em que M = valor total das importaes e X = valor total das exportaes. Este indicador mostra o quanto da demanda interna do pas satisfeita por importaes. O segundo medido como
PE = X PIB * 100
e indica o quanto do PIB gerado vendido no mercado externo, em termos percentuais. A Tabela 7 mostra o quanto os indicadores variaram entre 1990 e 2008. Tabela 7 Penetrao das importaes e predisposio a exportar 1990 e 2008 ndia China Brasil Nmero de Rssia Taxa de Penetrao das Importaes (%) 1990 2008 1990 2008 4,9 15,3 6,6 .. 18,8 .. 29,0 23,2 27,4 10,6 ndice de Predisposio a Exportar (%) 6,7 12,1 17,4 31,8 5,5 14,9
Fonte: Elaborao prpria a partir da base de dados UN/COMTRADE.
Os dados da Tabela 7 confirmam o maior envolvimento das quatro economias com o setor externo ao longo do perodo. interessante notar, contudo, que o aumento do peso das importaes no total da demanda interna superou, em forma expressiva, o aumento da participao das vendas no exterior no total do PIB, tanto no Brasil (115% contra 80%) quanto (ainda mais) na ndia (250% contra 171%). J na China essa relao inversa (79% contra 82%), com peso maior da importncia relativa das exportaes. So modelos distintos de insero internacional. Apesar das importantes magnitudes que mostram os indicadores, o interesse em analisar o papel dessas economias no novo contexto internacional est fortemente associado, tambm, com o seu potencial de longo prazo. Para avaliar o potencial dessas grandes economias emergentes relevante conhecer as caractersticas de suas estruturas produtivas. A Tabela 8 a seguir traz informaes relativas evoluo das estruturas produtivas dos referidos pases. Ela mostra trajetrias com algumas semelhanas, mas tambm diferenas pronunciadas entre os quatro pases. 13
Chama a ateno, nos quatro pases, o aumento do peso do setor de servios na composio do PIB, o que pode ser visto como reflexo da evoluo de economias menos desenvolvidas para emergentes. Neles tambm esse setor corresponde a pelo menos 40% do Produto Interno. No entanto, se esse indicador de desenvolvimento e de diversificao, a economia brasileira tem papel de destaque no grupo, por ser a nica na qual os servios correspondem a mais de 60% do PIB. De fato, na segunda metade da dcada de 90 este percentual se aproximou dos 70%3. As maiores diferenas so encontradas na evoluo do peso relativo da agricultura e do setor industrial. Uma vez mais, h diferenas entre o Brasil e os demais BRICs. A agricultura brasileira reduziu sua expresso no PIB na primeira metade da dcada de 90, mantendo relativa estabilidade desde ento, da ordem de 6% do Produto Interno. Certamente um elemento por trs desse resultado a prpria competitividade do setor agroexportador brasileiro, gerador de renda e de superavit comercial, nos ltimos anos. J na China, na ndia e na Rssia a perda de importncia desse setor notvel, ao se comparar a primeira metade dos anos 90 com o perodo mais recente. Nos casos da China e da ndia, h perda de aproximadamente dez pontos de percentagem do PIB, e reduo metade no caso da Rssia. Tabela 8 Valor adicionado por setor (% do PIB) Brasil 1990-1994 1995-1999 18,20 5,53 Agricultura 39,03 26,50 Indstria 52,76 68,21 Servios China 1990-1994 1995-1999 Agricultura 22,60 18,39 Indstria 43,94 46,85 Servios 33,46 34,76 ndia 1990-1994 1995-1999 Agricultura 29,07 26,20 Indstria 26,29 26,60 Servios 44,64 47,20 Rssia* 1990-1994 1995-1999 Agricultura 10,65 6,74 Indstria 45,65 37,66 Servios 43,70 55,60
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do World Development Indicators WDI. * O valor da ltima coluna corresponde ao perodo 2000-2007.
3 A este nvel de agregao no possvel distinguir os resultados por tipos de atividades no setor de servios. No entanto, como sabido, parte do crescimento desse setor no perodo recente esteve associada absoro de mo de obra em atividades de baixa produtividade, no sendo propriamente um indicador de desenvolvimento.
2000-2008 6,26 28,19 65,55 2000-2008 12,86 46,84 40,30 2000-2008 20,05 27,68 52,26 2000-2008 5,57 36,55 57,88
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Outra diferena entre esses pases est relacionada com o peso do setor industrial. No Brasil e na Rssia observa-se reduo expressiva do seu peso na produo agregada, da ordem de dez pontos de percentagem. Ao mesmo tempo, contudo, na China e na ndia esse setor ganhou participao, embora as variaes sejam de pequena escala. Uma leitura agregada desses indicadores sugere que a economia brasileira tem estrutura produtiva mais aproximada ao padro observado nos pases desenvolvidos, com predominncia do setor de servios4, enquanto China e ndia esto em etapa de aprofundar e de consolidar seu processo de industrializao. De fato, informaes extradas da base de dados UN/National Accounts Main Aggregates5 confirmam que o observado na estrutura produtiva brasileira guarda correlao com o padro mundial: entre 1970 e 2007 o peso dos servios no valor adicionado mundial aumentou de 57% para 63%, houve pequena retrao do setor agrcola (agropecuria, produo florestal e pesca) de 7% em 1970 para 5% em 2007, e queda no peso do setor industrial em seu conjunto, de 37% para 32% no mesmo perodo (apesar de relativa constncia, em torno de 23%, do valor adicionado pela indstria de transformao). As caractersticas da estrutura produtiva tm reflexo sobre o ritmo de investimento. A Tabela 9 mostra a evoluo da Formao Bruta de Capital Fixo naqueles pases. Merecem destaque no apenas o nvel, mas tambm a trajetria ascendente do investimento em relao ao PIB na China e na ndia, da ordem de quase 30% e quase 40%, respectivamente. Em ambos os casos, um ganho de seis pontos percentuais do PIB entre o primeiro e o terceiro sub-perodo considerados. Tabela 9 - Formao bruta de capital fixo (% PIB) Nmero de 1990-1994 1995-1999 2000-2008 Brasil 19,44 17,04 16,72 Rssia ndia China 23,62 22,21 31,79 17,98 23,35 33,78 18,87 28,40 38,94
Uma estria bem distinta est refletida nos indicadores relativos s economias brasileira e russa. Nestes dois casos houve ntida reduo do ritmo de formao bruta de capital em relao ao PIB. A razo investimento/PIB nesses dois pases correspondeu, em 2000-2008, metade do registrado na China. Isso tem bvias implicaes em mdio prazo, no tocante competitividade comparada desses pases. Outro conjunto de implicaes em mdio prazo est relacionado com a forma como o investimento financiado. A Tabela 10 mostra os principais indicadores. H diferenas notveis entre os quatro pases, no que se refere disponibilidade de poupana interna. Tanto China quanto ndia apresentam trajetria ascendente na evoluo da poupana interna como proporo do PIB, atingindo no ltimo subperodo um elevado percentual de mais de 45% do PIB, no caso chins, e quase 30% no caso indiano. A Rssia mostra inflexo na segunda metade da dcada de 90, mas preserva um nvel superior aos 30% do PIB. Tambm em relao a este indicador a economia brasileira apresenta desempenho menos favorvel e bastante distinto dos demais. No apenas sua taxa de poupana interna como proporo do
4 5
Apesar da ressalva anterior, acerca do grau de disperso das atividades nesse setor. Citadas na Carta IEDI N. 386, de 23/10/09.
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PIB corresponde metade do observado em outros BRICs, como o percentual na presente dcada inferior ao do incio dos anos 90. Nmero de Brasil Rssia ndia China Tabela 10 - Poupana interna (% do PIB) 1990-1994 1995-1999 21,62 15,40 36,08 22,44 41,00 26,88 22,82 42,00 2000-2008 18,72 34,09 28,83 45,54
Outro aspecto interessante a destacar nas Tabelas 9 e 10 que dispor de poupana interna no uma condio suficiente para que os recursos sejam transformados em capacidade produtiva efetiva. Os dados relativos Rssia mostram disponibilidade de poupana interna que s fica atrs da chinesa, nesse conjunto de pases, mas ao mesmo tempo taxa de investimento quase to baixa quanto a brasileira: h mais elementos numa funo investimento que simplesmente a disponibilidade de recursos. A disponibilidade de poupana e a capacidade produtiva instalada tampouco so garantia de desempenho comercial brilhante. Para comparar o desempenho dos quatro pases, a Tabela 11 apresenta o saldo comercial normalizado, isto , o resultado da balana comercial em relao ao volume total de comrcio (soma de exportaes e importaes). Isso permite homogeneizar as informaes e comparar os resultados para os diversos pases na mesma unidade. Tabela 11 Saldo comercial normalizado ((x-m)/(x+m)) (%) Nmero de Brasil Rssia ndia China 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2008 2005-2008 16,1 -8,2 12,1 16,4 8,7 .. -2,5 2,7 22,2 -5,9 8,9 38,6 -9,6 3,7 30,6 -20,6 9,8 .. -9,1 6,1
Chama a ateno na Tabela 11 o comportamento distinto das economias chinesa, russa e indiana: enquanto as duas primeiras apresentaram em mdia nos subperodos considerados superavits comerciais de alguma magnitude em relao ao seu total comerciado (com destaque para o caso russo, certamente beneficiado por ganhos de relaes de troca nos ltimos anos), a ndia experimentou deficits comerciais recorrentes e crescentes. Parte da explicao est relacionada informao na Tabela 6, que mostrou o crescente grau de abertura daquela economia. Uma vez mais, a trajetria brasileira difere das demais. A segunda metade da dcada de 90 alterou a tendncia histrica brasileira a apresentar supervits comerciais. Observa-se, nesse perodo, no apenas o sinal negativo, mas tambm a magnitude do dficit em relao ao volume de transaes. Este resultado esteve associado aos esforos para promover a estabilizao de preos internos, com a maior concorrncia de produtos importados. 16
O Grfico a seguir mostra as trajetrias dos quatro pases no que se refere ao excedente comercial, em termos normalizados pelo total das transaes comerciais externas. H trs formatos distintos. Brasil desde o final da dcada de 90 e China desde 1994 passam a apresentar supervits comerciais expressivos, embora ele venha se reduzindo no caso brasileiro nos ltimos trs anos. A Rssia foi fortemente superavitria nas relaes comerciais ao longo de todo o perodo considerado, ao passo que a ndia vem, desde 1994, apresentando, sistematicamente, resultados negativos em magnitudes cada vez maiores. Grfico 1 Balana Comercial Normalizada (BCN)
Outra parte das explicaes para esses desempenhos est relacionada com a variao nos preos relativos. A Tabela 12 mostra a evoluo, nos trs sub-perodos, das taxas de cmbio nominais nessas economias. Tabela 12 Taxa de cmbio nominal 1990-1994 Nmero de Brasil Rssia ndia China 0,17 1,59 25,60 6,00 0,32 0,85 5,72 1,51 1995-1999 1,20 9,96 37,70 8,31 0,35 8,44 4,37 0,03 2000-2008 2,39 28,23 45,21 8,01 0,49 2,14 2,14 0,46
Mdia Desvio-padro Mdia Desvio-padro Mdia Desvio-padro
Comparando-se a primeira metade da dcada de 90 com o perodo 2000-2008, observa-se relativa estabilidade nas taxas de cmbio da China e da ndia (com desvio-padro decrescente, nos trs perodos), cujas mdias variaram entre o primeiro e o terceiro sub-perodo respectivamente 1,3 e 1,8 vezes. No caso indiano, no entanto, esta variao reduzida do valor mdio, desconsidera um aspecto importante, que a elevada volatilidade cambial em 1990-94. No caso do Brasil, essa avaliao menos imediata em funo da mudana do regime macroeconmico a partir de meados de 1994. Assim, ao compararmos apenas a mdia da taxa de cmbio em 1995-99 e em 2000-2008, houve uma variao de 1,9 vezes, pouco superior observada na China e na ndia para todo o perodo, mas com desvio-padro crescente. 17
A desvalorizao do rublo russo o maior destaque nesse conjunto. No apenas o nvel mdio da taxa de cmbio nominal variou quase 28 vezes entre 1990 e 2008, como isso ocorreu com elevada volatilidade, sobretudo na segunda metade dos anos 90. Esta desvalorizao, somada aos ganhos nas relaes de troca, certamente contribuiu para os expressivos resultados comerciais refletidos na Tabela 11. O desempenho comercial predominantemente favorvel por parte desse conjunto de pases, associado postura de cautela em relao s condies do mercado internacional de capitais, e alguma desconfiana herdada da experincia com os choques externos experimentados, sobretudo na segunda metade da dcada de 90, levaram as economias emergentes de um modo geral a apostarem no prprio estoque de reservas de divisas como ferramenta de auto-seguro contra novos choques. Os BRICs no so exceo a esta norma. De fato, os quatro pases tm sido bastante ativos na composio de seus nveis de reservas, como mostra a Tabela 13. As Tabelas 5 e 11 mostraram que desse conjunto de pases a China o que tem obtido os resultados mais expressivos em suas relaes comerciais externas, com superavits constantes. Isto tem facilitado o entesouramento de recursos via composio de reservas, e, de fato, o pas tem, hoje, uma das maiores reservas no mundo. Tabela 13 - Reservas internacionais (US$ bilhes) Nmero de 1990-1994 1995-1999 2000-2008 Brasil 21 47 80 Rssia ndia China* 5 8 34 11 25 126 183 133 640
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do World Development Indicators WDI. * O valor da ltima coluna corresponde ao perodo 2000-2007.
Segundo a Tabela 13, o aumento mais expressivo de reservas internacionais, ao se comparar a primeira metade da dcada de 90 com o perodo 2000-2008, teve lugar na Rssia, que aumentou suas reservas em 37 vezes o nvel do incio dos anos 90. O ritmo de crescimento das reservas internacionais da China e da ndia foi parecido, com a China aumentando seu estoque 19 vezes e a ndia 17 vezes. O Brasil foi menos agressivo neste sentido, tendo multiplicado seu nvel de reservas em 1990-94 por 4 vezes at 2000-2008. As Tabelas 11 e 13 sugerem, contudo, que a composio de reservas no consequncia apenas do resultado comercial. Por exemplo, a ndia sistematicamente deficitria em sua balana comercial. No entanto, foi capaz de compor reservas a uma taxa expressiva, e na mdia do perodo 2000-2008 o nvel mdio de suas reservas superava, em uma vez e meia, o volume de reservas do Brasil. O que esses indicadores sugerem que por diversos ngulos de anlise, o conjunto dos chamados pases BRICs reflete condies econmicas que os torna objeto de considerao diferenciada no cenrio internacional. Ao mesmo tempo, contudo, compem um grupo pouco homogneo. a partir dessa percepo que este captulo dedica-se a estudar as relaes comerciais do Brasil com as outras economias, com o propsito de identificar semelhanas e diferenas nas trajetrias respectivas, na composio dos fluxos de comrcio, no potencial de transaes e nas vantagens comparativas de parte a parte. 18
3 - As relaes comerciais bilaterais

As Tabelas 14 e 15 mostram os dez principais produtos comercializados pelo Brasil com o grupo parceiro, em dois momentos: no incio e no final da dcada de 2000, segundo os ltimos dados disponveis. Segundo a Tabela 14, nos trs casos os principais produtos de exportao brasileira tm claro componente de recursos naturais, com as nicas excees de aeronaves, nos casos do comrcio com a China e a ndia, e tratores, no caso da Rssia. Em relao China, soja em gros e minrio de ferro correspondem metade do valor exportado pelo Brasil. Para a ndia, cobre e leo de soja so quase 40% da pauta de exportaes brasileiras, e as exportaes para a Rssia so, predominantemente, de carne bovina e acar. Cabe registrar, ademais, que a soma dos dez principais produtos, nos trs casos, corresponde a percentual bastante elevado do valor total exportado pelo Brasil para esses mercados. A Tabela 15 mostra, em primeiro lugar, que ao se compararem os totais com os da Tabela 14, segue-se que os dez principais produtos que o Brasil importa dos trs parceiros tm peso, nas pautas bilaterais, bem menor que os dez principais produtos de exportao. Tem-se, portanto, um primeiro indicador do grau de concentrao diferenciado do comrcio nas importaes e nas exportaes brasileiras. Segundo a Tabela 15, h claro predomnio de produtos manufaturados nas importaes brasileiras. No entanto, apenas nos casos de alguns produtos qumicos importados da ndia e da Rssia encontramos percentuais individuais superiores a 10% nos dois perodos. Esses indicadores para os dez principais itens transacionados sugerem uma configurao de exportaes brasileiras concentradas em poucos produtos, com forte componente de recursos naturais, em troca de importaes de manufaturas variadas. o padro de comrcio que ser analisado no restante deste artigo por meio de de diversos indicadores.A primeira aproximao anlise dos fluxos bilaterais de comrcio identificar a importncia relativa de cada um dos parceiros, nas exportaes e importaes do Brasil. O indicador a seguir mede o grau de importncia. Tabela 14 - Exportaes brasileiras - 10 principais produtos China S2-2222 S2-25172 S2-2815 S2-2816 S2-3330* S2-4232 S2-6114 S2-67169 S2-68212** S2-7924*** Produto Soja em gros Pasta qumica de madeira Minrio de ferro Aglomerados de ferro Petrleo cru leo de soja Couro bovino Outras ligas de ferro Cobre refinado Aeronaves acima de 15000 kg Total 19 Part1 % 26,4 6,7 20,5 9,6 2,8 3,3 2,9 1,0 2,3 75,5 Part2 % 29,8 3,9 27,1 5,4 9,6 3,2 3,8 1,9 1,1 0,8 86,7
ndia S2-0611* S2-2784 S2-28711** S2-3330*** S2-4232 S2-51216*** S2-67169 S2-7421 S2-7923*** S2-7924**** Rssia S2-01112* S2-0113 S2-0114 S2-0611 S2-07111 S2-0712 S2-08131** S2-2222** S2-29193* S2-7832*** Produto Carne bovina, fresca ou congelada Carne suina, fresca ou congelada Carnes de aves, fresca ou congelada Acares de beterraba e cana Caf no torrado Essncia ou concentrados de caf Torta de soja Soja em gros Tripas, bexigas e estmagos de animais Tratores e reboques Total
(a) Part1 = participao mdia nas exportaes bilaterais totais em 1999-2001 (b) Part2 = participao mdia nas exportaes bilaterais totais em 2006-2008 China: * No aparece em 1999 ** No aparece em 2006, 2001, 2000 e 1999 *** No aparece em 2006, 2000 e 1999 ndia: * No aparece em 2007, 2001 e 2000 ** No aparece em 2001, 2000 e 1999 *** No aparece em 2007, 2001, 2000 e 1999 **** No aparece em 2008, 2007, 2001, 2000 e 1999 Rssia: * No aparece em 2000,1999 ** No aparece em 2006, 2000 e 1999 *** No aparece em 2001 e 1999
Produto Acares de beterraba e cana Asbestos Minrio e concentrado de cobre Petrleo cru leo de soja lcool etlico Outras ligas de ferro Bombas com dispositivos de medio Aeronaves at 15000 kg Aeronaves acima de 15000 kg Total
Part1 % 1,6 3,2 39,2 0,8 0,1 44,9 Part1 % 0,2 8,8 3,6 73,1 0,0 6,5 0,0 0,0 0,2 92,5
Part2 % 2,1 2,7 22,8 11,2 15,9 1,7 2,7 1,8 2,3 8,8 72,2 Part2 % 26,8 17,7 7,2 30,5 0,7 1,9 0,8 1,1 0,7 4,6 92,0
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Tabela 15 - Importaes brasileiras - 10 principais produtos China S2-51569 S2-7525 S2-7599 S2-76381 S2-7641 S2-7643 S2-76493 S2-77121 S2-7764 S2-87109 ndia S2-51569 S2-5311 S2-54139 S2-54171 S2-54179 S2-65133* S2-65144 S2-65145 S2-65174** S2-7161 Rssia Produto S2-2741 S2-3222* S2-56211 S2-56213 S2-56216 S2-56231 S2-56291** Enxofre Outros carves Nitrato de amnia Sulfato de amnia Uria Cloreto de Potssio Fertilizante de nitrognio,fsforo e potssio 21 Part1 % 0,6 3,8 2,1 13,4 23,2 0,0 Part2 % 3,0 2,3 6,8 2,2 21,2 18,2 1,5 Produto Compostos heterocclicos Matrias orgnicas para tinturas Outros antibiticos Medicamentos Medicamentos Fios de algodo Fios sintticos Fios sintticos Outros fios Motores e geradores Total Part1 % 11,2 3,2 4,3 1,9 2,7 0,3 0,6 0,2 0,0 0,1 24,5 Part2 % 10,0 2,8 2,5 4,2 4,4 3,2 3,3 3,5 2,4 2,8 39,1 Produto Compostos heterocclicos Unidades perifricas Acessrios para mquinas TVs e gravadores Aparelhos telef e telegrficos Transmissores de rdio e TV Partes para transmissores Conversores estticos Micro-circuitos eletrnicos Aparelhos ticos Total Part1 % 4,4 3,8 4,3 0,1 1,3 0,1 4,1 1,3 1,9 2,6 11,5 Part2 % 1,4 3,1 4,5 1,7 1,4 2,1 4,9 1,3 2,3 4,2 34,8
Rssia S2-56292 S2-67169 S2-67251*** Produto Fertilizante de nitrognio e fsforo Outras ligas de ferro Lingotes e outras formas de ferro Total
(a) Part1 = participao mdia nas importaes bilaterais totais em 1999-2001 (b) Part2 = participao mdia nas importaes bilaterais totais em 2006-2008 China: * No aparece em 2006, 2001, 2000 e 1999 ndia: * No aparece em 2001. ** No aparece em 1999. Rssia: * No aparece em 2007, 2001, 2000 e 1999 ** No aparece em 2001 e 1999 *** No aparece em 2008, 2007, 2000 e 1999
Part1 % 28,0 1,6 1,3 74,1
Part2 % 26,7 1,6 10,2 93,6
A primeira aproximao anlise dos fluxos bilaterais de comrcio identificar a importncia relativa de cada um dos parceiros, nas exportaes e importaes do Brasil. O indicador a seguir mede o grau de importncia.
PCX= _____ * 100 Xj X
Xj = exportaes para o pas j. X = exportaes totais do pas. Evidentemente, a mesma lgica pode ser aplicada s importaes. Os Grficos das pginas seguintes ilustram os resultados. Resta pouca dvida de que o parceiro comercial que mais tem aumentado seu grau de importncia no comrcio externo brasileiro, dentre os BRICs a China. o fluxo de comrcio que apresenta as taxas mais elevadas de aumento na importncia tanto de exportaes quanto de importaes, e que tem atingido o nvel mais alto, tanto como destino das exportaes brasileiras quanto como origem dos produtos importados. notvel registrar, ademais, que a partir de 2004 o peso dos produtos chineses nas importaes totais brasileiras passou a representar percentual mais elevado que as compras de produtos brasileiros por parte daquele pas. Por ltimo, chama a ateno o fato de que o aumento do peso das importaes de produtos chineses constante e homogneo ao longo do tempo, enquanto a participao daquele mercado nas exportaes brasileiras apresenta mais variaes. No comrcio com a Rssia, as indicaes so de aumento relativamente modesto na importncia dos fluxos bilaterais, mas ao longo do perodo este pas permaneceu mais relevante como destino para as exportaes brasileiras que como origem de importaes. O comrcio com a ndia apresenta algumas peculiaridades. Sua importncia no total das exportaes brasileiras tem oscilado de forma pronunciada ao longo do tempo, enquanto o aumento de 22
importncia no total importado tem se intensificado de maneira mais sistemtica. Desde 2005 o mercado indiano tem perdido relevncia como destino das exportaes brasileiras, mas os produtos indianos tm se tornado cada vez mais presentes nas importaes pelo Brasil.As trajetrias tm, como reflexo, variaes na balana comercial bilateral do Brasil com cada um dos pases. Os grficos a seguir ilustram a informao. Grfico 2 Participao comercial (%) Brasil-China
Grfico 3 Participao comercial (%) Brasil-Rssia
Grfico 4 Participao comercial (%) Brasil-ndia
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As trajetrias tm, como reflexo, variaes na balana comercial bilateral do Brasil com cada um dos pases. Os grficos a seguir ilustram a informao. Tanto no comrcio com a China quanto nas transaes com a ndia, o Brasil foi superavitrio na maior parte do perodo considerado. As excees, em ambos os casos, so os anos compreendidos entre 1996 e 1998, e novamente a partir de 2006. Por ter havido clara sobrevalorizao da moeda brasileira, os resultados parecem sugerir elasticidade-preo considervel na demanda pelos produtos transacionados com os dois pases. J a balana comercial com a Rssia predominantemente superavitria em favor do Brasil, e desde 2001 as indicaes so de excedente comercial brasileiro crescente. Os grficos abaixo descrevem um padro de relaes bilaterais de intensidade crescente e contribuies variadas para o saldo comercial brasileiro. A pergunta a seguir at que ponto este padro corresponde ao que seria de se esperar, dadas as caractersticas de cada pas, e em comparao com a estrutura de suas relaes comerciais com o resto do mundo. Grfico 5 Comrcio do Brasil com a China
Grfico 6 Comrcio do Brasil com a ndia
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Grfico 7 Comrcio do Brasil com a Rssia
A anlise feita a partir do ndice de intensidade de comrcio:

x ij _____ Xi _____ IICij= xwj _____ Xw
Valores maiores que 1 indicam relao comercial mais intensa entre os pases i e j que entre o pas j e o total mundial. Sendo: xij = exportaes do pas i para o pas j Xi = exportaes totais do pas i xwj = exportaes do mundo para o pas j Xw = exportaes totais do mundo A Tabela 16 mostra as estimativas deste indicador. Tabela 16 ndices de intensidade de comrcio 1990 - 2008 Brasil China Nmero de Export. Mdia 1990-1994 0,98 Mdia 1995-1999 Mdia 2000-2004 Mdia 2005-2008 1,08 1,49 1,35
Import.
Brasil ndia
Export. Import.
Brasil Rssia
Export. Import.
0,34 1,02 1,30 2,25
1,79 1,24 1,65 1,15 25
0,39 0,80 1,13 0,93
.. 1,63 1,96 1,68
.. 1,27 2,78 1,54
Fonte: Estimativa prpria a partir da base de dados UN/COMTRADE.
O que os dados da Tabela 16 sugerem que exceo das importaes brasileiras de produtos provenientes da ndia nos demais fluxos h indicao de que a intensidade do comrcio bilateral supera o que seria de se esperar com base nas relaes comerciais dos pases do grupo com o restante do mundo. Os indicadores so, em maior parte, superiores a 1, e no caso das importaes brasileiras de produtos chineses esto bem acima do valor de referncia. Em que pese o comrcio com os trs pases apresentar ndices de intensidade superiores a 1, nos casos das transaes com a ndia e a Rssia desde o incio da presente dcada, h uma tendncia sistematicamente decrescente nesse indicador, e de maneira mais acentuada no tocante s exportaes brasileiras. No caso das relaes com a China, diferentemente, a tendncia ascendente, mas com forte inflexo no caso das exportaes a partir de 2002, e no caso das importaes a partir de 2008. O primeiro caso pode ser explicado pela revalorizao cambial, enquanto o segundo tem, provavelmente, relao com os efeitos da crise geral, na segunda metade daquele ano. O que os resultados indicam , em suma, que existem peculiaridades na composio dos fluxos comerciais bilaterais com o Brasil: o padro de comrcio com a ndia e Rssia cada vez menos semelhante estrutura encontrada nas relaes totais desses pases, enquanto no caso da China a semelhana crescente. Esses resultados trazem considerao a necessidade de se investigar um pouco mais o tipo de fluxo comercial entre esses pases no que se refere ao seu grau de concentrao/diversificao, e de semelhana entre os produtos exportados e importados.
4 Anlise comparativa das pautas comerciais

As anlises acerca de composio de pauta comercial partem de alguns parmetros de referncia. Uma dimenso privilegia os tipos de produtos transacionados, considerando como mais recomendvel a estrutura que maximize as possibilidades de propagao interna na economia exportadora dos benefcios monetrios e de acesso ao progresso tcnico das vendas ao exterior. Outra perspectiva a que nos interessa nesta seo considera importante a pauta exportadora com grau significativo de diversificao, seja de produtos, seja de mercados de destino. A racionalidade a mesma de uma estratgia de diversificao de carteira, para aplicaes financeiras. O objetivo maximizar o retorno da carteira (no caso das exportaes, a receita de divisas), ao mesmo tempo em que se procura reduzir, ao mnimo, o risco, medido pela varincia de cada componente: quanto maior o nmero de componentes, isto , quanto mais diversificada a carteira, menor a co-varincia, e, portanto, menor o risco de perda. No caso das exportaes, isso significa que mais recomendvel a pauta comercial diversificada em termos de tipos de produtos e de mercados de destino, como forma de assegurar relativa estabilidade na receita de divisas e menor vulnerabilidade s variaes de mercados especficos. redundante lembrar que a probabilidade de se conseguir um grau mais elevado de diversificao de pauta tanto mais alta quanto mais expressiva a participao de produtos manufaturados 26
nas exportaes, uma vez que no setor manufatureiro que o potencial de aumento do nmero de variedades produzidas maior. O que se procurou medir nesta seo , portanto, o grau de concentrao das estruturas de comrcio dos quatro pases considerados. O primeiro indicador usado para medir o grau de concentrao da pauta de comrcio o chamado ndice Herfindahl-Hirschman. Sua estimativa feita por:
sendo, xi / X = razo entre o valor exportado (importado) do produto i sobre as exportaes (importaes) totais do pas num dado perodo de tempo e n = o nmero de produtos. A verso cujos resultados so mostrados aqui o IHH3, que tem a vantagem de por ser normalizada pelo nmero de produtos permitir a comparao direta entre pases e em mais de um perodo. A Tabela 17 e os Grficos a seguir mostram a evoluo desse indicador. Tabela 17 ndice de Herfindahl-Hirschman do comrcio bilateral com os demais BRICs 1990 - 2008 Brasil Rssia Brasil ndia Brasil China Nmero de Export. Mdia 1990-1994 0.33 Mdia 1995-1999 Mdia 2000-2004 Mdia 2005-2008 0.38 0.34 0.38
Import. Export. Import. Export. Import.
0.31 0.09 0.11 0.13
0.31 0.30 0.41 0.30
0.29 0.14 0.15 0.14
0.46 0.55 0.56 0.43
0.42 0.34 0.37 0.36
Fonte: tabulaes prprias a partir da base de dados UN/COMTRADE.
Grfico 8 ndice de Herfindhal-Hirschman (IHH) Brasil - China
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Grfico 9 ndice de Herfindhal-Hirschman (IHH) Brasil - ndia
Grfico 10 ndice de Herfindhal-Hirschman (IHH) Brasil - Rssia
Fica claro desse conjunto de informaes, em primeiro lugar, que as exportaes brasileiras para a China so bem mais concentradas que as importaes de produtos daquele pas: as primeiras tm um ndice HH superior a 0.32, enquanto nas segundas o ndice est prximo a 0.10. O grfico mostra que os anos entre 1994 e 1996 foram de desconcentrao da pauta de comrcio em ambas direes, com relativa estabilidade dos ndices at 2005, e nos anos mais recentes tem se ampliado a diferena, com renovado aumento da concentrao nas exportaes brasileiras e reduo desse ndice nas importaes. Essa estrutura de maior concentrao na pauta de exportaes em comparao com as importaes de fato uma caracterstica geral no comrcio com os demais BRICs; Observa-se, tambm, um padro semelhante no comrcio com a ndia e a Rssia. Nestes dois casos, contudo, a discrepncia entre os graus de concentrao foi reduzida em nvel significativo no incio da presente dcada, embora no em magnitude suficiente para igualar os dois ndices ou reverter o quadro. As informaes constantes da Tabela 18 sugerem concentrao mais elevada da pauta no comrcio de combustveis, leos vegetais, bebidas, fumo e animais vivos. A maior desagregao claramente ocorre no setor manufatureiro. Este aspecto ser retomado mais frente, ao se considerar os indicadores de vantagens comparativas e as medidas de similaridade nos fluxos comerciais. 28
Tabela 18 Setores com ndices de concentrao HH3 mais pronunciados em cada fluxo bilateral mdia 1990 - 2008 Brasil China Brasil ndia Brasil Rssia
Exportao Importao Exportao Importao Exportao Importao
Mais alta concentrao leos vegetais e Combustveis animais minerais Produtos qumicos Manufaturas classificadas segundo material Combustveis minerais Manufaturas classificadas segundo material Combustveis Bebidas e Fumo minerais Artigos manufaturados diversos Manufaturas classificadas segundo material Alimentos e animais vivos Bebidas e Fumo
Menor concentrao
Fonte: elaborao prpria a partir da base de dados UN/COMTRADE.
O grau em alguns momentos relativamente elevado de concentrao da pauta requer uma avaliao de at que ponto isso peculiaridade nacional ou se existe similaridade com algum padro internacional. Isso pode ser feito com a ajuda do ndice de diversificao das exportaes, estimado por:
em que: xij = razo entre as exportaes do produto i no total das exportaes do pas j e xi = razo entre as exportaes do produto i no total das exportaes mundiais Esse ndice mede a concentrao setorial da pauta de exportaes, comparando-a com a correspondente em nvel mundial. Quanto mais prximo de zero o ndice, mais o padro de comrcio do pas se parecer com o padro de comrcio mundial. Os Grficos a seguir indicam a trajetria desse ndice. Grfico 11 ndice de diversificao (ID) Brasil - China
29
Grfico 12 ndice de diversificao (ID) Brasil - ndia
Grfico 13 ndice de diversificao (ID) Brasil - Rssia
Esses grficos mostram que nos trs casos a estrutura das exportaes brasileiras apresenta padro bem mais distante do total mundial do que o observado nas importaes. No comrcio com a China a composio das importaes bastante aproximada ao padro mundial, enquanto as exportaes brasileiras guardam diferena expressiva. De modo geral, o ndice de diversificao, tanto das exportaes quanto das importaes, indica um grau de concentrao setorial acima de 50% do observado na mdia mundial. Um terceiro indicador de concentrao/diversificao o ndice de entropia relativa, dado por:
Em que IEA dado por
30
sendo
e aij = proporo das exportaes do produto i pelo Brasil ao pas j Esse ndice varia entre 0 e 1. Quanto mais prximo de 1, menor o peso relativo de cada produto no fluxo bilateral, e consequentemente, menos concentrada a pauta de comrcio. Grfico 14 ndice de Entropia Relativa (IER) Brasil - China
Grfico 15 ndice de Entropia Relativa (IER) Brasil - ndia
31
Grfico 16 ndice de Entropia Relativa (IER) Brasil - Rssia
Os grficos acima confirmam que nas relaes com os trs pases as importaes brasileiras so mais diversificadas que as exportaes, e reiteram as tendncias j referidas: maior concentrao das exportaes e diversificao das importaes no comrcio com a China, e leve convergncia entre os ndices de entropia relativa de exportaes e importaes no comrcio com a ndia e com a Rssia. Os resultados apresentados at aqui mostram graus mais elevados de concentrao das exportaes brasileiras e indicaes de que entre os principais produtos que compem cada fluxo bilateral existem diferenas, tendo os principais produtos de exportaes brasileiros para esses pases, componentes mais expressivos de recursos naturais. Resta averiguar at que ponto o conjunto de todos os produtos comercializados tambm apresenta estas diferenas entre o que importado e o que exportado. Este o tema da prxima seo.
5 A Similaridade na Composio do Comrcio

Nesta seo analisada a prpria composio da estrutura de comrcio de cada pas, em relao a um parmetro comum, como forma de identificar semelhanas e, consequentemente, potencial de superposio setorial entre as estruturas comerciais de cada par deles. Um primeiro indicador de semelhanas e diferenas nas pautas comerciais dos pases considerados o ndice de Similaridade de Comrcio, expresso por:
em que Xi (ac) = proporo das exportaes do produto i pelo pas a para o pas ou regio c e Xi (bc) = proporo das exportaes do produto i pelo pas b para o pas ou regio c 32
Quanto mais esse ndice estiver prximo de 100, tanto mais expressivo o grau de similaridade entre as pautas de comrcio dos paises a e b. No caso do presente exerccio, o pas c considerado foi o total mundial. Isso permite a avaliao do grau de similaridade na composio das exportaes e das importaes de cada pas, com a estrutura de comrcio brasileira. Os grficos a seguir ilustram os resultados. Grfico 17 ndice de Similaridade do Comrcio (ISC) Brasil - China
Grfico 18 ndice de Similaridade do Comrcio (ISC) Brasil - ndia
Grfico 19 ndice de Similaridade do Comrcio (ISC) Brasil - Rssia
33
Nos casos do comrcio com os trs pases considerados, a estrutura de importao tem grau de semelhana com a estrutura brasileira mais pronunciado que com as exportaes. Essa similaridade mais alta no caso da China, em que o ndice se aproxima dos 60%, e, menor, na comparao com a Rssia, em que esse ndice no atinge os 50%. No que se refere composio das exportaes, o grau de semelhana praticamente to baixo (inferior a 30%) no caso da China quanto da Rssia. As exportaes da ndia so um pouco mais parecidas com as brasileiras, e o ndice sugere aumento gradual nesse grau de similaridade, mas tampouco chega aos 40%. So resultados que sugerem que o potencial para superposio nos fluxos de comrcio, levando a transaes de tipo intra-setorial, de fato limitado nas transaes entre o Brasil e seus trs parceiros. Essa hiptese verificada pelo chamado ndice de Grubel-Lloyd, usado para medir especificamente a incidncia de transaes intra-setoriais no total comerciado entre o Brasil e cada um dos pases selecionados, sendo estimado como
Em que Xijk = exportaes de produtos do setor i do pas j, destinados ao pas k, e Mijk= importaes de produtos do setor i do pas j, provenientes do pas k. Esse ndice varia entre zero e um. Quanto mais prximo de 1, maior a intensidade de transaes intra-setoriais no comrcio bilateral. Grfico 20 ndices de Grubel-Lloyd - 1990-2008
O grfico mostra que as estimativas do ndice Grubel-Lloyd confirmam os resultados anteriores de indicadores de similaridade de composio de fluxos de comrcio: o grau de superposio de exportaes brasileiras aos demais pases BRICs e das importaes brasileiras provenientes desses pases baixssimo. O ndice mais expressivo no comrcio com a ndia no chega a atingir um dcimo do comrcio bilateral. 34
Essa baixa similaridade entre fluxos de comrcio sugere baixo grau de complementaridade atingido por essas economias e ressalta a relevncia de se identificar as vantagens comparativas de cada pas.
6 As vantagens comparativas
A noo de vantagens comparativas est associada estrutura produtiva e composio dos custos de cada economia. Uma forma de avaliar sua incidncia por setores a partir da observao dos padres de comrcio efetivamente praticados por cada pas. Isso corresponde ao conceito de vantagens comparativas reveladas (VCR), como proposto por B.Balassa. Os coeficientes de VCR indicam se um pas est expandindo seu comrcio naqueles produtos em que ele tem um potencial maior. Pases que apresentam perfis de VCR similares provavelmente no comercializaro muito entre si, exceto se houver comrcio intra-indstria, o que a seo anterior mostrou no ser o caso nas transaes entre o Brasil e os demais BRICs. O ndice proposto por Balassa tem a seguinte frmula:
em que: xij = exportaes do produto i pelo pas j Xj = total das exportaes do pas j xiw= exportaes do produto i pelo mundo Xw= total das exportaes do mundo. O ndice VCR , portanto, a razo entre a proporo de determinado produto na pauta de exportao do pas em relao proporo do mesmo produto na pauta de exportao mundial. Assim, quando a proporo das exportaes desse produto no pas maior que a proporo das exportaes desse pas no mundo, VCR>1, diz-se que o pas apresenta vantagem comparativa revelada nesse produto. Lafay props frmula alternativa. Como as vantagens comparativas so estruturais, imprescindvel a eliminao da influncia de fatores cclicos no seu clculo, o que obtido ao se considerar a diferena entre a balana comercial normalizada de cada produto e a balana comercial normalizada geral, com os pesos para cada produto j sendo iguais sua importncia para o comrcio, ou seja, igual soma das exportaes e importaes do produto j sobre a balana comercial. 35
Assim, o ndice de Lafay (ILF) calculado da seguinte forma:
em que: xi = exportaes do produto j do pas i para o resto do mundo mij = importaes do produto j pelo pas i do resto do mundo. Resultados com valores positivos do ndice de Lafay indicam a existncia de vantagem comparativa em determinado produto. Quanto maior o ndice, maior o grau de especializao. Ainda outro ndice, o de Desempenho Exportador Comparado, uma alternativa aos mtodos acima, levando em conta apenas as exportaes. Foi desenvolvido por Donges, e calculado da seguinte forma:
em que: =exportaes do produto i pelo pas j =exportaes mundiais (ou de outro pas ou regio em comparao) do produto i =exportaes totais do pas j =exportaes totais mundiais. Assim como o ndice de VCR, se o IDEC for maior que a unidade indica vantagem comparativa, pois significa que o setor i em questo tem participao relativa no total das exportaes do pas j maior que no mundo (ou regio analisada) como um todo. Um quarto indicador o ndice de especializao das exportaes. Trata-se de verso modificada dos ndices de vantagem comparativa revelada. Seu clculo dado por:
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em que: xij = exportaes do produto i pelo pas j Xj = exportaes totais do pas j mik = importaes do produto i pelo pas ou regio k, de referncia Mk = importaes totais da regio k. Enquanto os ndices de VCR confrontam as vantagens comparativas de um pas j em relao s exportaes pelo total do mundo, este ndice toma como parmetro de referncia as importaes. Um valor do IEE superior unidade indica que o pas em questo apresenta uma vantagem comparativa revelada no produto i. Conforme visto, cada um desses quatro indicadores tem suas peculiaridades. No presente exerccio, para se identificar o que so as vantagens comparativas dos quatro pases foram estimados os quatro ndices e considerados como resultado de indicao inequvoca de vantagens comparativas aqueles produtos selecionados simultneamente, com base nos quatro ndices. Alm disso, e como dito acima, a noo de vantagens comparativas est relacionada com processos produtivos e estruturas de custos. Esses no so atributos que mudem de forma significativa segundo variaes conjunturais. Eles refletem mais processos de acomodao das estruturas em perodos mais longos de tempo. A partir dessa percepo preferiu-se buscar as indicaes de vantagens comparativas em intervalos de tempo considerveis. Com isso, os resultados so mostrados para dois pontos no tempo: a mdia do perodo 1990-1992, e a mdia do perodo 2006-2008. um intervalo de tempo suficiente para se observarem alteraes nas estruturas produtivas e, consequentemente, nas condies de competio de cada economia. Tabela 19 - Brasil - indicao de vantagem comparativa (nmeros de itens a 5 dgitos por Seo da SITC) 2006-2008 1990-1992 Seo 43 28 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 TOTAL
Fonte: ver texto.
1 23 2 9 30 80 27 15 0 215 37
2 33 0 6 31 62 38 10 0 225
Segundo a Tabela 19, foram identificados pouco mais de 200 produtos em relao aos quais o Brasil tem vantagens comparativas. A maior parte deles est concentrada nas Sees 0 (produtos alimentcios e animais vivos), 2 (materiais crus no-comestveis), 5 (produtos qumicos), 6 (manufaturas classificadas por material) e 7 (mquinas e material de transporte). No primeiro perodo essas Sees correspondiam a 87,4% do total dos casos identificados; no segundo perodo esse percentual foi de 92,0%, indicando consolidao ainda mais pronunciada. O grfico a seguir ilustra a evoluo. Grfico 21 Brasil: vantagem comparativa revelada por seo SITC - 5 dgitos
Fica claro, a partir do grfico, que nesses dezoito anos houve aumento do nmero de produtos em que o pas tem vantagem comparativa nas Sees 0 (o aumento mais expressivo), 2 e 7. E reduo desse nmero nas Sees 4, 6 (a maior reduo) e 8. Procurando identificar naquelas sees SITC em que foram constatadas claras indicaes de ganhos de vantagem comparativa em comparao com o perodo inicial os grupos de produtos nos quais em 2006-2008 o Brasil apresentava vantagens comparativas, tem-se o seguinte: Na Seo 0, 49% dos casos referem-se aos grupos 011 (carne fresca ou congelada), 057 (frutas frescas), 058 (preparaes de frutas) e 081 (rao animal). Na Seo 2, metade dos casos esto nos grupos 248 (madeira), 278 (outros minerais em bruto), 287 (minerais de metais comuns e seus concentrados) e 291 (produtos animais em bruto). Na seo 5, metade dos casos est distribuida entre os grupos 511 (hidrocarbonetos), 516 (outros produtos orgnicos), 522 (produtos inorgnicos) e 523 (sais). Na seo 6, os resultados so mais pulverizados, com dois teros dos casos distribudos por 12 grupos, nenhum deles com peso superior a 7%. E na Seo 7, 61% dos casos so encontrados nos grupos 713 (motores de combusto interna), 716 (aparelhos eltricos e suas partes), 718 (mquinas geradoras de energia), 721 (mquinas agrcolas), 773 (equipamento para distribuio de eletricidade), 775 (aparelhos para uso domstico), 783 (veculos automotores), 784 (peas e acessrios para automveis) e 792 (aeronaves). Anlise semelhante feita para os demais BRICs. A Tabela 20 mostra os principais resultados para o caso da China.
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Tabela 20 China Indicao de vantagens comparativas (nmero de produtos a 5 dgitos da SITC) 2006-2008 1990-1992 Seo 26 49 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 TOTAL
Fonte: ver texto.
2 38 7 5 47 99 15 115 1 378
0 21 5 3 59 188 81 164 0 547
Uma comparao entre as Tabelas 19 e 20 indica, como primeira diferena, o nmero total de produtos em relao aos quais h indicao de vantagens comparativas. J no incio dos anos 90 esse nmero era bem superior ao brasileiro, e aumentou significativamente no final da dcada seguinte. Em 2006-2008 a China tinha indicaes de vantagens comparativas em relao a um conjunto de produtos (547) que superava em mais do dobro o nmero observado (225) para o caso brasileiro. Outra diferena notvel a concentrao no caso chins dessas vantagens comparativas em produtos manufaturados: em 2006-2008 no menos de 64% desses produtos encontravam-se nas Sees 6 (manufaturas segundo o material) e 8 (manufaturas diversas). Se consideradas as Sees 5 (produtos qumicos) e 7 (mquinas e material de transporte) este percentual atinge os 90%, sendo ainda mais notvel quando se considera que as quatro sees correspondiam a 73% dos casos no incio da dcada anterior. O grfico a seguir ilustra a evoluo. Grfico 22 China: vantagem comparativa revelada por Seo SITC - 5 dgitos
39
O grfico confirma a incidncia relativa de casos de vantagens comparativas nas sees 6 e 8, mas mostra tambm a notvel evoluo deste indicador nas quatro sees que correspondem ao conjunto de produtos manufaturados entre os dois perodos. As sees SITC em que foram constatadas indicaes de ganhos de vantagem comparativa em relao ao perodo inicial sees 5 a 8 indicam os seguintes grupos de produtos como os mais expressivos: Na Seo 5, 54% dos casos correspondem aos grupos de produtos 522 (elementos qumicos inorgnicos), 523 (outros qumicos inorgnicos) e 541 (produtos farmacuticos e medicinais). Na Seo 6, 48% dos casos pertencem aos grupos 651 (fios txteis), 653 (tecidos de materiais txteis manufaturados), 657 (tecidos especiais), 658 (artigos confeccionados de matrias txteis), 697 (equipamentos domsticos de metais comuns) e 699 (manufaturas de metais bsicos). Na Seo 7, 60% dos casos correspondem aos grupos 745 (outras mquinas, ferramentas e aparelhos mecnicos), 751 (mquinas de escritrio), 752 (aparelhos para processamento de dados), 764 (equipamento de telecomunicaes), 775 (aparelhos de uso domstico), 778 (mquinas e aparelhos eltricos) 785 (motocicletas e velocpedes) e 793 (barcos e navios). E na seo 8, 53% dos casos so encontrados nos grupos 842 (roupa feminina), 843 (roupa masculina), 845 (artigos de tric e croch), 846 (acessrios de vestir), 893 (artigos de plstico) e 899 (manufaturas diversas). A ndia representa um caso intermedirio entre o brasileiro e o chins. J no incio dos anos 90 o nmero de produtos com indicao de vantagens comparativas era maior que o observado no Brasil em 2006-8, e esse nmero aumentou em proporo bem mais pronunciada que no caso brasileiro, correspondendo nos ltimos anos a uma vez e meia o nmero correspondente no Brasil. Tabela 21 ndia Indicao de vantagens comparativas (nmero de produtos a 5 dgitos da SITC) 2006-2008 1990-1992 Seo 41 31 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 TOTAL
Fonte: ver texto.
2 32 0 2 23 89 15 61 0 255
2 41 3 3 43 145 17 63 1 359
Na ndia, como na China, a maior parte (58%) dos produtos com indicao de vantagens comparativas est concentrada nas Sees 6 (manufaturas segundo o material) e 8 (manufaturas diversas). 40
O grfico a seguir mostra sua evoluo. notvel que alm das duas Sees, tambm se observa que entre os dois perodos houve aumento (em menor proporo) do nmero de produtos com vantagens comparativas nas Sees 0 (produtos alimentcios e animais vivos), 2 (materiais crus no-comestveis) e 5 (produtos qumicos), o que indica alguma semelhana com os resultados para o Brasil. Grfico 23 ndia: vantagem comparativa revelada por Seo SITC - 5 dgitos
As sees SITC em que foram constatadas indicaes de ganhos de vantagem comparativa em relao ao perodo inicial indicam os seguintes grupos de produtos como os mais expressivos: Na Seo 0, 54% dos itens esto centrados em 056 (razes e tubrculos), 057 (frutas frescas e secas), 061 (acar e mel), 075 (especiarias) e 081 (rao animal). Na Seo 2, 51% correspondem a 263 (algodo), 278 (outros minerais em bruto), 287 (minrios e concentrados) e 297 (materiais vegetais em bruto). 57% dos produtos da Seo 5 esto em 511 (hidrocarbonetos), 514 (compostos de nitrognio), 516 (outros qumicos orgnicos), 522 (elementos qumicos inorgnicos) e 523 (outros qumicos inorgnicos). Na Seo 6, 49% dos produtos esto em 651 (fios txteis), 652 (tecidos de algodo), 654 (outros tecidos de fibras txteis), 657 (tecidos especiais), 658 (artigos txteis), 659 (tapetes), 697 (equipamentos domsticos de metais comuns). Na Seo 8, 51% dos casos referem-se a 842 (roupa feminina), 843 (roupa masculina) e 844 (artigos diversos de vesturio). O caso da Rssia um pouco distinto dos demais, uma vez que os dados s esto disponveis a partir de meados da dcada de 90. Com isso, s foi possvel uma comparao dos perodos mdia de 1996-98 e mdia de 2006-2008. Tabela 22 Rssia Indicao de vantagens comparativas (nmero de produtos a 5 dgitos da SITC) 2006-2008 1990-1992 Seo 3 0 0 1 2 3 0 35 6 41 0 20 6
Seo 4 5 6 7 8 9 TOTAL
Fonte: ver texto.
1990-1992 1 40 45 7 5 0 139
2006-2008 1 31 31 8 2 1 103
A primeira peculiaridade do caso russo, e que o difere dos demais BRICs, a reduo no nmero de produtos em relao aos quais h indicao de vantagens comparativas. E isso ocorre sem grandes alteraes da concentrao setorial: nos dois perodos 60% dos produtos identificados com indicao de vantagens comparativas esto concentrados nas Sees 5 (produtos qumicos) e 6 (manufaturas segundo o material). A outra Seo com destaque (embora com menor expresso e igualmente com reduo de nmero de produtos entre os dois perodos) a Seo 2 (materiais em bruto, no comestveis). O grfico a seguir ilustra esses resultados. As sees SITC em que foram constatadas indicaes de ganhos de vantagem comparativa em relao ao perodo inicial indicam os seguintes grupos de produtos como os mais expressivos: Na Seo 2, 55% dos itens correspondem a 233 (borracha sinttica), 247 (madeira em bruto), 248 (madeira trabalhada) e 251 (papel e aparas). Na Seo 5, 72% dos produtos esto em 511 (hidrocarbonetos), 512 (alcois, fenois e derivados), 522 (elementos qumicos inorgnicos), 523 (outros qumicos inorgnicos) e 562 (fertilizantes). E na Seo 6, 45% dos casos referem-se a 671 (ferro fundido, esponjoso e ao), 672 (lingotes e outras formas primrias de ferro ou ao), 682 (cobre) e 684 (alumnio). Grfico 24 Rssia: vantagem comparativa revelada por Seo SITC - 5 dgitos
Resumindo os resultados em relao aos indicadores de vantagens comparativas, pode-se dizer, primeiro, que h uma clara hierarquia em que a China a economia com maior nmero de itens 42
em que competitiva. Este nmero aumentou em forma expressiva desde o incio da dcada passada, e tem a peculiaridade de ser concentrado em produtos estritamente manufaturados. A ndia tem igualmente vantagens comparativas em manufaturas, mas como o Brasil tambm competitiva em produtos com grau de transformao mais baixo. Uma diferena entre estes dois pases que a ndia aumentou o nmero de itens em que competitiva em proporo mais pronunciada que o Brasil, e tem incidncia maior no setor manufatureiro. O caso mais diferente nesse conjunto de pases a Rssia, que perdeu competitividade entre os dois perodos considerados.
7 Os ganhos e perdas entre os BRICs na disputa por mercados

frequente a percepo de que as exportaes brasileiras tm perdido participao em alguns mercados importantes, como os EUA, Argentina e Mxico, entre outros, e h diversas anlises que relacionam esta perda de participao a ganhos por parte de outros pases em desenvolvimento, em particular o dinamismo exportador chins. Para avaliar a extenso do processo foram feitas estimativas para treze mercados selecionados, para o perodo compreendido entre 1995 e 2008. Tabela 23 - Ganhos e perdas do Brasil em relao aos demais BRICs, em mercados selecionados - 1995-2008 (US$ milhes) Em relao China Em relao ndia Em relao Rssia
Brasil Mercados/ Concorrentes Ganhos-Perdas China Brasil ndia Brasil Rssia
Ganhos-Perdas Ganhos-Perdas Ganhos-Perdas Ganhos-Perdas Ganhos-Perdas
EUA Mxico Europa Ocidental (1) Europa Oriental (2) Amrica Latina (3) Amrica do Sul (4) Mercosul (5) Amrica Central (6) Amrica do Norte (7) Caribe (8) sia (9) frica (10) Oceania (11) Total (12)
4.162 849 268 1.182 -698 665 -673 -9 4.676 35 6.295 564 -91 13.585
143.319 9.978 144.462 38.514 36.551 17.019 10.787 696 145.657 224 137.649 11.046 17.191 512.462
6.435 1.753 5.688 2.196 3.428 7.029 6.084 270 6.350 73 4.984 689 3 27.286 43
7.711 275 8.763 1.043 2.102 1.224 869 23 5.500 23 3.155 1.635 453 21.824
2.706 2.815 13.142 1.973 13.656 13.049 7.773 369 5.027 83 10.247 1.236 244 45.374
1.268 48 29.317 6.155 2.573 2.135 1.775 -18 1.360 -0,2 17.114 198 37 56.302
Notas: (1) Alemanha, ustria, Blgica, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos, Portugal, Reino Unido e Sucia (2) Eslovquia, Estnia, Hungria, Litunia, Polonia, Repblica Checa e Ucrnia (3) Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela (4) Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela (5) Argentina, Paraguai e Uruguai (6) Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicargua e Panam (7) Canad, Estados Unidos e Mxico (8) Cuba, Jamaica, Repblica Dominicana e Trinidad & Tobago (9) Cingapura, Coria do Sul, Filipinas, Indonsia, Japo e Paquisto (10) frica do Sul, Angola, Arglia, Congo, Egito, Etipia, Lbia, Marrocos, Moambique, Nambia, Nigria, Senegal, Sudo, Tunsia, Qunia e Zmbia (11) Austrlia e Nova Zelndia (12) Corresponde soma dos valores de Europa Ocidental, Europa Oriental, Amrica do Sul, Amrica Central, Amrica do Norte, Caribe, sia, frica e Oceania
Os dados foram processados segundo a classificao de produtos a cinco dgitos. O mtodo consistiu, essencialmente, em identificar cada produto em que houve ganho de participao da exportao brasileira para cada mercado entre aqueles dois anos, e, simultaneamente, perda de participao de cada produto por parte da China, ndia e Rssia, em separado. A isso chamamos de ganho por parte do Brasil e correspondente perda por parte de cada um desses pases. Esta variao na participao foi medida, em termos de valor, aplicando-se o diferencial de participao sobre o valor efetivamente exportado pelo Brasil para cada mercado em 2008. De modo semelhante, foram identificados os produtos em que houve perda de participao brasileira e ganho paralelo por parte de cada um dos demais BRICs. Esta a estimativa mais prxima ao conceito de desvio de comrcio6: em que produtos do Brasil perderam espao, enquanto outros fornecedores foram favorecidos. No possvel afirmar, a esse nvel de agregao, que a perda de mercado por parte do Brasil tenha sido efetivamente ou predominantemente provocada pela concorrncia dos produtos dos demais BRICs. Tampouco que as perdas registradas por parte dos trs parceiros sejam devidas ao desempenho brasileiro. Mas a simultaneidade de ganhos e perdas assim definidos d ideia aproximada das magnitudes envolvidas em cada caso. Segundo os resultados mostrados na Tabela 23, o Brasil teve entre 1995 e 2008 ganhos de mercado em relao aos trs outros BRICs, variando entre US$ 13 bilhes em relao China e US$ 45 bilhes em relao Rssia, o que significa que existem produtos para os quais as exportaes brasileiras ganharam participao de mercado, ao mesmo tempo em que a oferta dos outros trs pases perdeu espao. H mercados como (de forma preocupante) o Mercosul, a Amrica Central e a Oceania em que se observam perdas lquidas na comparao com a China, mas de modo geral houve, nesses treze anos, um ganho de mercado.
Embora este conceito tenha sido originalmente formulado em termos de processos de integrao regional, o que no, evidentemente, o caso aqui.
6
44
A questo relevante que a magnitude dos ganhos lquidos por parte do Brasil nfima, se comparada aos ganhos lquidos da China: US$ 13 bilhes, contra US$ 512 bilhes. Isso significa dizer que neste perodo foram criadas oportunidades de exportao, que o Brasil soube aproveitar em parte, mas a China foi muitssimo mais beneficiada, aumentando sua parcela de mercado onde o Brasil sofreu retrao em valores bem mais expressivos em todos os mercados. E isso foi particularmente marcante nos principais mercados: EUA, Europa Ocidental e sia. No caso da concorrncia com a ndia o resultado mais favorvel ao Brasil, com um valor lquido total de ganhos mais expressivo, tanto em relao ao observado na comparao com a China quanto em relao aos ganhos lquidos indianos. No deveria surpreender o fato de as vantagens brasileiras estarem mais concentradas na Amrica Latina. Em relao Rssia, os ganhos brasileiros so menores que os ganhos russos, e no surpreende que isso esteja relacionado ao comrcio com a Europa Ocidental e sia, tradicionais mercados para os produtos energticos russos. A Tabela 24 mostra o nmero de produtos (a 5 dgitos de classificao) envolvidos em cada caso. Tabela 24 - Nmero de produtos (5-dgitos) com ganhos e perdas de mercado - 1995 - 2008 Em relao China Em relao ndia Em relao Rssia Mercados/ Concorrentes EUA Mxico Europa Ocidental Europa Oriental Amrica Latina Amrica do Sul Mercosul Amrica Central Amrica do Norte Caribe sia frica Oceania
Ganho Perda Ganho Perda Ganho Perda
93 95 83 51 207 287 297 159 88 41 55 35 19
365 168 409 80 497 424 349 140 399 46 344 79 171
193 228 163 86 453 542 509 269 218 71 125 63 65
239 78 321 41 247 189 141 25 285 14 239 76 114
371 353 392 65 681 720 625 312 452 86 297 196 138
78 6 160 45 54 32 22 2 82 1 78 8 26
Fonte: tabulaes prprias a partir da base de dados UN/COMTRADE.
Na comparao com a China, o nmero de produtos em que este pas deslocou produtos brasileiros bastante superior ao nmero de itens em que o Brasil ganhou mercado, o que pode ser observado de forma sistemtica em todos os mercados considerados. Na competio com a ndia os resultados so mais variados, com o nmero de produtos maior em alguns mercados em que o Brasil ganhou espao e menor em outros. De forma coerente com os dados da Tabela 23, a predominncia dos ganhos brasileiros ntida na Amrica Latina. 45
A comparao com a Rssia distinta das anteriores. O nmero de produtos com os quais o Brasil tem ganhado participao com perda russa sistematicamente maior que na situao inversa, e isso se observa em todos os mercados. No entanto, os resultados da Tabela 23 indicam que houve ganho lquido em valor mais elevado por parte daquele pas. Isso indicativo da importncia de se considerar os preos dos itens envolvidos em cada caso, algo que transcende os objetivos do presente trabalho.
8 Consideraes finais
Este artigo mostrou indicaes de que o conjunto dos pases BRICs tem indiscutvel peso crescente na economia mundial. So participantes que no podem ser desconsiderados nas anlises de potencial econmico, assim como nas anlises das relaes bilaterais e regionais. Ao concentrar o foco nos vnculos comerciais entre esses pases identifica-se um conjunto de peculiaridades. Eles no compem um conjunto homogneo, como tampouco semelhante a relao do Brasil com cada um deles. Com a ndia e a Rssia o padro de comrcio brasileiro peculiar, e cada vez menos semelhante estrutura de comrcio desses pases com o resto do mundo. Com a China, no entanto, o comrcio brasileiro cada vez mais parecido com o padro geral, o que indica que a importncia crescente dos vnculos bilaterais mais provavelmente parte de um movimento geral daquele pas. Existe baixa similaridade na composio das exportaes brasileiras em comparao com a dos outros trs pases, com o que menor a probabilidade de transaes ocorrerem nos mesmos setores. A economia brasileira apresenta vantagens comparativas, em nmero de produtos, inferior s da China e s da ndia, o que por si s se impe como desafio poltica econmica. De fato, ao se considerar a presena de produtos desses pases em mercados selecionados constata-se que os ganhos brasileiros, em termos de maior participao, em detrimento dos produtos dos demais BRICs, foram bem menores que a situao inversa. Vale ressaltar, mesmo que de forma imprecisa, que os maiores ganhos brasileiros estiveram centrados na Amrica Latina, em comparao com a ndia e a Rssia, mas foi precisamente a onde se registraram as maiores perdas para a China. E o Brasil teve desempenho menos favorvel nos principais mercados (EUA, Europa e sia). O conjunto de indicadores apresentados aqui busca sistematizar as semelhanas e as diferenas entre os pases do chamado grupo BRICs, assim como sugestivo nas reas onde se deveria concentrar a ao poltica, caso haja interesse na intensificao das relaes comerciais entre esses pases e na consolidao de um padro mais eficiente de competitividade da produo brasileira.
46
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A competitividade do Brasil e da China no mercado norte-americano: 2000-20081

Marina Filgueiras2 Honorio Kume3
1 - Introduo
O extraordinrio aumento das exportaes mundiais da China, que passaram de US$ 434 bilhes, em 2000, para US$ 1.510 bilhes, em 2007, tem gerado preocupaes a respeito do grau de competio que a China exerce sobre as exportaes dos demais pases, o que tem estimulado diversos estudos acerca deste tema. Chami Batista (2005) estende o mtodo de constant-market-share com o objetivo de atribuir os ganhos e as perdas de competitividade de um pas a seus competidores em determinado mercado. Ele conclui que aproximadamente um tero da perda de competitividade do Brasil no mercado norteamericano entre 1992 e 2004 explicado pelo desempenho da China, principalmente em calados e mobilirio de madeira. Schott (2006) mostra que, entre 1972 e 2001, a estrutura das exportaes chinesas tornou-se mais similar dos pases da sia, do Caribe e da Amrica Latina, principalmente em setores intensivos em trabalho, tais como calados, txtil e vesturio. No entanto, o preo mdio dos produtos chineses geralmente inferior, indicando que a vantagem competitiva chinesa localiza-se em produtos de qualidade inferior ou de maior eficincia devido a salrios bastante reduzidos. Em trabalho posterior, Schott (2008) obteve o mesmo resultado em relao aos pases da OECD e que, em comparao com os demais exportadores, a China apresenta um grau de similaridade acima do esperado pelo seu nvel de renda. O diferencial de preos entre os produtos da OECD e os chineses crescente na dcada de 1990, mostrando que estes pases atenuam a presso chinesa se especializando nos mesmos produtos, mas com qualidade superior. Feenstra e Kee (2007) estimam que, entre 1990 e 2001, a variedade das exportaes chinesas para o mercado norte-americano aumentou de 42,1% para 63,3%, enquanto a mexicana, apesar de favorecida pelas preferncias tarifrias do Nafta, cresceu apenas de 52,4% para 66,7%. Kiyota (2008) estima que, no perodo 2002-2006, a variedade das exportaes da China e dos EUA no mercado japons bastante idntica, mas a qualidade do produto norte-americano superior chinesa.
1 2 3
Os autores agradecem os comentrios e as sugestes de Marta Castilho, Pedro Miranda e Renato Baumann. Do IPEA, no perodo em que o trabalho foi desenvolvido. Do IPEA e da UERJ. E-mail: honorio.kume@ipea.gov.br.
47
O objetivo deste trabalho avaliar a competio exercida pela China sobre as exportaes brasileiras no mercado norte-americano no perodo 2000-2008, com base no nmero de produtos exportados e nos indicadores de similaridade, de qualidade e de variedade. A anlise desses indicadores permitir responder trs questes: a) a estrutura das exportaes chinesas tem se tornado mais semelhante do Brasil, aumentando a competio com os produtos brasileiros? b) os exportadores brasileiros, a exemplo dos competidores da OECD, tm contornado a forte competio chinesa elevando a qualidade dos seus produtos? c) a variedade dos produtos exportados pelo Brasil diferente da chinesa? Alm desta breve introduo, o trabalho est dividido em trs sees. Na Seo 2, descrevem-se os procedimentos metodolgicos adotados nos clculos dos ndices de similaridade, de qualidade e de variedade das exportaes e a fonte dos dados. Na Seo 3, so apresentados os resultados. Na Seo 4, esto resumidas as principais concluses.
2 - Procedimentos metodolgicos e fonte de dados

A estrutura de especializao da produo do Brasil e da China no modelo de Heckscher-Ohlin de dois fatores capital (K) e trabalho (L) ilustrada na Figura 1 diagrama de Lerner no caso de trs bens X, Y e Z. As isoquantas correspondem produo equivalente a um real de cada bem. A isocusto equivalente ao gasto de um real desenhada supondo que o preo relativo do trabalho na China menor do que a do Brasil4. Os pontos A, B e C representam as combinaes timas de fatores de cada bem (tangncia entre a isoquanta e a isocusto, ambas de valores unitrios), indicando que o bem X relativamente mais intensivo no uso de capital e o bem Y mais intensivo em trabalho. Assim, temos dois cones de diversificao I e II. Supondo que a dotao de fatores do Brasil localiza-se no cone I, o Brasil se especializar na produo dos bens X e Y. A produo de Z no seria vivel, pois dado o preo relativo do trabalho, a produo desse bem equivalente a um real implicaria despesa mais elevada. A China se especializar na produo dos bens Y e Z. Portanto, a competio entre o Brasil e a China ocorreria apenas no bem Y. No entanto, o expressivo aumento da renda per capita chinesa no perodo recente5 um indicador que a dotao relativa de capital por trabalhador est se elevando conforme mostrado na Figura 1. Assim, possivelmente, a China est se deslocando para o cone I tornando a estrutura de produo mais semelhante do Brasil e acirrando a competio entre ambos.
4 5
Em 2008, a populao da China era de 1.325.640 pessoas e a do Brasil de 191.972 (Banco Mundial, 2009).
Segundo o Banco Mundial (2009), a renda per capita medida pela paridade do poder de compra do Brasil passou de US$ 6.810, em 2000, para US$ 10.070, em 2008, enquanto a da China de US$ 2.940 para US$ 6.020, nos respectivos anos.
48
Figura 1 - Estrutura de especializao do Brasil e da China no modelo de Heckscher-Ohlin
Para verificar essa hiptese foi calculado o ndice de similaridade das exportaes entre os dois pases no mercado norte-americano, seguindo a metodologia de Finger e Kreinin (1970):
ISEtBC = min (ctiB; ctiC)
onde ISEtBC = ndice de similaridade das exportaes do Brasil e da China para os EUA no ano t; ctiB = participao do produto i na pauta de exportao do Brasil para os EUA no ano t; e ctiC = participao do produto i na pauta de exportao da China para os EUA no ano t. Se a pauta de exportao de ambos tiver distribuio idntica, o ISE ser igual a um. Ao contrrio, se o Brasil e a China exportarem produtos diferentes, a participao do produto i no total exportado ser sempre zero em um dos pases e o ISE ser nulo. Na medida em que o ISE aumenta, o exportador pode atenuar a maior competio mudando a qualidade (diferenciao vertical) ou alterando algumas caractersticas especficas do produto para criar nova variedade (diferenciao horizontal). No modelo de comrcio em concorrncia monopolstica de Krugman (1979), pases maiores obtm ganhos em funo de economias de escala e exportam maior variedade de produtos (margem extensiva). Assim, a China deveria exportar maior variedade de bens que o Brasil. O modelo de quality-ladder (Grossman e Helpman, 1991) assume que o Brasil exportaria produtos de melhor qualidade que a China devido a sua maior renda per capita. Para medir a qualidade e a variedade dos produtos exportados, utilizamos os indicadores desenvolvidos por Feenstra (1994) e Feenstra, Yang e Hamilton (1999). O ndice de qualidade das exportaes brasileiras em relao s chinesas de uma indstria dado por: 49
onde: QtjBC = ndice de qualidade das exportaes do Brasil em relao China no mercado norteamericano na indstria j no ano t; EtjB = valor das exportaes brasileiras para os EUA dos produtos da indstria j no ano t; XtjB = quantidade das exportaes do Brasil para os EUA na indstria j (todos os produtos devem estar na mesma unidade) no ano t; EtjC = valor das exportaes chinesas para os EUA dos produtos da indstria j no ano t; XtjC = quantidade das exportaes da China para os EUA na indstria j no ano t; e Pt = ndice de preo relativo de todos os produtos exportados simultaneamente pelo Brasil e pela China no mercado norte-americano no ano t. O ndice Pt calculado como a mdia geomtrica dos preos relativos dos produtos exportados simultaneamente pelos dois pases, da seguinte maneira:
onde: ptiB = preo do produto i exportado pelo Brasil no ano t; ptiC = preo do produto i exportado pela China no ano t; e It = conjunto dos produtos exportados simultaneamente pelo Brasil e pela China no ano t. Com relao ao clculo do peso wi(It), o seu numerador representa a mdia logartmica das participaes do Brasil e da China e o denominador serve para normalizar de modo que a soma dos pesos de cada produto seja igual a um.
50
onde: siB(It) = Brasil. = a participao do produto i no total dos produtos comuns exportados pelo
Se o ndice de qualidade maior que um indica que os produtos exportados pelo Brasil apresentam maior qualidade (maior preo relativo) que os exportados pela China. Posteriormente, os resultados sero apresentados em logaritmo, ou seja, o ndice nesse caso ser positivo. Seguindo Feenstra e Kee (2007), o ndice de variedade absoluta do Brasil nas exportaes para os EUA em uma dada indstria expresso por:
onde: VARtjB = ndice de variedade das exportaes brasileiras da indstria j no ano t; piEUA = preo mdio do produto i importado pelos EUA no perodo 2000-2008; qiEUA = quantidade mdia do produto i importado pelos EUA no perodo 2000-2008; ItB = conjunto dos produtos exportados pelo Brasil no ano t; e ItEUA = conjunto dos produtos importados pelos EUA no ano t. Portanto, o ndice de variedade absoluta mede a participao dos produtos exportados pelo Brasil no total das importaes norte-americanas. Por utilizar o valor mdio de cada produto i importado pelos EUA ao longo de todo o perodo analisado, tanto no numerador quanto no denominador, a medida do ndice depende apenas do conjunto dos produtos exportados pelo Brasil (ItB), mas independe do valor dessas exportaes, exceto se o produto tiver uma participao importante no total das importaes dos EUA. Alm disso, como utiliza o valor mdio das exportaes de cada produto no perodo analisado evita as eventuais flutuaes que podem ocorrer em cada ano. O ndice de variedade relativa do Brasil em relao China, por sua vez, dado por:
Para interpretar o seu resultado, faz-se necessrio lembrar que cada termo da razo representa a participao dos produtos exportados por um dado pas no total das importaes norte-americanas. Ou seja, o ndice de variedade relativa a razo dos ndices de variedade absoluta do Brasil e da China. Sendo assim, VARtjBC ser maior que um quando o conjunto de produtos exportados pelo Brasil tiver maior participao no conjunto das importaes norte-americanas que o conjunto de produtos exportados 51
pela China. Posteriormente, os resultados sero apresentados em logaritmo e, portanto, o ndice ser positivo neste caso. Os dados de importao valor em dlares norte-americanos, quantidade e unidade de medida total e provenientes do Brasil e da China foram obtidos da United States International Trade Commission (USITC). Este trabalho considera que os produtos correspondem classificao a 10 dgitos da estrutura tarifria norte-americana Sistema Harmonizado (SH10), que a indstria definida a 4 dgitos (SH4) e que o setor corresponde seo do SH (conjunto de SH4). Vale reforar que os ndices de variedade e de qualidade foram calculados ao nvel das indstrias.
3 - Anlise dos resultados

Nesta seo, apresentamos inicialmente um panorama geral do desempenho das exportaes brasileiras e chinesas no mercado norte-americano no perodo 2000-2008. Em seguida, calculamos o ndice de similaridade e, por fim, os ndices de qualidade e de variedade.
3.1 Panorama geral

O Grfico 1 apresenta a participao das importaes originrias do Brasil e da China. Podemos observar que a parcela fornecida pela China alm de ser muito superior brasileira, apresenta crescimento mais acelerado ao longo do perodo. Por um lado, as exportaes chinesas que representavam 8,3% das importaes totais no mercado norte-americano em 2000, passaram a 16,6% em 2007 e caram levemente para 16,1% em 2008. Por outro lado, a participao das exportaes brasileiras que representava 1,1% em 2000, cresceu at 1,5% em 2005 e, aps pequena flutuao nos anos seguintes, permaneceu em 1,4% em 2008. Grfico 1 Participao do Brasil e da China nas importaes dos EUA: 2000-2008 (%)
Fonte: USITC. Elaborao prpria.
52
A Tabela 1 apresenta a parcela das exportaes do Brasil e da China nas importaes totais dos Estados Unidos, por setor de atividade (seo do SH), nos binios 2000-2001 e 2007-2008. Os setores do Brasil que apresentaram maiores ganhos so: papel e celulose (com variao de 1,2 ponto percentual), alimentos, bebidas e fumo (1,9 ponto), madeira e mobilirio (2 pontos) e cermica e vidro (2,9 pontos). Vale destacar que todos estes setores, que aumentaram sua participao no mercado norte-americano, so intensivos em recursos naturais. O setor de calados, que intensivo em trabalho, apresentou a maior queda (3,7 pontos). Tabela 1 Participao do Brasil e da China nas importaes dos EUA, por setor, nos binios 2000-2001 e 2007-2008 (%) Brasil China
Setor Descrio Variao Variao 2000-2001 2007-2008 Absoluta 2000-2001 2007-2008 Absoluta
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Produtos do reino animal Produtos do reino vegetal Gorduras e leos Alimentos, bebidas e fumo Produtos minerais Produtos qumicos Plsticos e borracha Peles e couros Madeira e mobilirio Celulose e papel Txtil e vesturio Calados Cermica e vidro Prolas e metais preciosos Metais Mquinas e equipamentos Material de transporte Instrumentos de tica e de preciso 19 Armas e munies 20 Diversos 21 Obras de arte Total
1,3 3,1 1,3 2,7 1 0,8 1 1 3,8 2,5 0,4 6,5 2,2 1,4 3,1 0,7 1,4 0,3 4,5 0,4 1,2 1,2
1,1 4 0,7 4,6 1,6 0,9 1,3 1,2 5,8 3,7 0,4 2,8 5,1 0,4 3,3 0,7 1,3 0,2 5,4 0,4 0,9 1,3
-0,2 0,9 -0,6 1,9 0,6 0,1 0,3 0,2 2 1,2 0 -3,7 2,9 -1 0,2 0 -0,1 -0,1 0,9 0 -0,3 0,1
4,9 2,1 0,5 2 0,7 2,6 12,4 46,4 6,5 4,8 11 62 17 2,9 9,1 9,8 1 9,2 1,6 44,4 2,5 8,7
9,8 3,8 0,9 5,4 0,5 5 21,7 66,2 19,7 14,7 32,1 74,1 25,6 5,4 18,7 29 3 11,6 5,2 64,8 6,2 16,4
4,9 1,7 0,4 3,4 -0,2 2,4 9,3 19,8 13,2 9,9 21,1 12,1 8,6 2,5 9,6 19,2 2 2,4 3,6 20,4 3,7 7,7
A participao das exportaes da China, por sua vez, aumentou em quase todos os setores, exceto em produtos minerais onde apresentou perda pequena de menos de meio ponto percentual. Os 53
maiores incrementos ocorreram em mquinas e em equipamentos (19,2 pontos), couros (19,8 pontos percentuais), diversos (20,4 pontos) e txtil e vesturio (21,1 pontos). A Tabela 2 mostra a evoluo do nmero total de produtos importados pelos EUA, daqueles provenientes do Brasil, da China e sua decomposio entre os produtos exportados somente por um deles e por ambos. Vale ressaltar que o Brasil e a China aumentaram o nmero de produtos exportados para o mercado norte-americano. No entanto, a China, cujos produtos exportados abrangiam 62,2% do total dos produtos importados pelos EUA em 2000, atingiu 78,1% em 2008, enquanto a parcela do Brasil passou de 28,5% para 33,2%. Tabela 2 Nmero de produtos importados pelo mercado norte-americano em funo da origem do pas exportador: 2000-2008
Total
Anos No. prods. No. prods.
Brasil
% No. prods.
China
%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Anos
16.389 16.365 16.789 16.785 16.806 16.843 16.957 16.761 16.735

Brasil e China
No. prods.
4.672 4.742 5.204 5.584 5.855 5.972 6.041 5.833 5.557

No. prods.
28,5 29,0 31,0 33,3 34,8 35,5 35,6 34,8 33,2

%
10.197 10.312 11.049 11.439 11.981 12.692 13.126 13.176 13.066

No. prods.
62,2 63,0 65,8 68,2 71,3 75,4 77,4 78,6 78,1

%
Somente Brasil
Somente China
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
3.792 3.925 4.398 4.801 5.165 5.367 5.530 5.389 5.085
880 817 806 783 690 605 511 444 472
18,8 17,2 15,5 14,0 11,8 10,1 8,5 7,6 8,5
6.405 6.387 6.651 6.638 6.816 7.325 7.596 7.787 7.981
62,8 61,9 60,2 58,0 56,9 57,7 57,9 59,1 61,1
A competio entre o Brasil e a China pode ser observada pela evoluo dos produtos comuns exportados por ambos, que passou de 3.792, em 2000, para 5.085, em 2008. Merece destaque a reduo de quase 50% do nmero de produtos que eram exportados somente pelo Brasil, enquanto a China aumentou de 6.405 para 7.981. 54
Para verificar se a penetrao da China no mercado norte-americano desloca as exportaes brasileiras til analisar o que aconteceu com os 806 produtos que eram exportados pelo Brasil em 20026, mas no pela China. Em 2006, apenas 193 destes mesmos produtos continuaram sendo exportados exclusivamente pelo Brasil, 282 produtos passaram a ser exportados tambm pela China e o Brasil abandonou as exportaes de 161 produtos que passaram a ser exportados pela China7. O deslocamento dos produtos brasileiros pela penetrao da China ficou concentrado em quatro setores. No setor de produtos qumicos, em 2002, 89 produtos eram exportados exclusivamente pelo Brasil, dos quais 37 passaram a ser exportados tambm pela China em 2006 e 22 deixaram de ser exportados pelo Brasil e passaram a ser exportados apenas pela China. No setor de mquinas e de equipamentos, entre os 99 produtos exportados apenas pelo Brasil em 2002, 46 passaram a ser exportados tambm pela China e 29, exclusivamente pela China. No setor de metais, dos 113 produtos exportados exclusivamente pelo Brasil em 2002, 59 passaram a ser exportados tambm pela China e 22 deixaram de ser exportados pelo Brasil e se tornaram exclusivos da China. No setor de txtil e vesturio, por sua vez, dos 70 produtos que eram exportados exclusivamente pelo Brasil em 2002, grande parte deles deixaram de ser exportados pelo Brasil (32), enquanto 25 produtos passaram a ser exportados por ambos os pases. Fazendo a anlise inversa, dos 511 produtos exportados apenas pelo Brasil em 2006, apenas 193 eram os mesmos de 2002. Entre os restantes, 58 eram exportados pela China e no pelo Brasil; 45, por ambos; e 215 no eram exportados por nenhum dos dois pases. Esse quadro apresentado indica que o Brasil buscou exportar produtos diferentes, fugindo da concorrncia chinesa. Outra forma de avaliar o efeito da competio chinesa observar o que aconteceu com os 4.398 produtos exportados por ambos os pases em 2002. Em 2006, 3.333 continuaram a ser exportados, enquanto 147 deixaram de ser fornecidos por ambos. Dos demais, o Brasil deixou de exportar 726 e somente 45 passaram a ser exportados somente pelo Brasil.
3.2 ndice de similaridade

O Grfico 2 mostra que o grau de semelhana das estruturas das exportaes brasileiras e chinesas no mercado norte-americano aumenta de 0,11 para 0,15, entre 2000 e 2005, e a partir de ento passa a ser decrescente, alcanando 0,10, em 2008. A exportao de telefones celulares ilustra, por exemplo, o comportamento do indicador de similaridade. Em 2000, o Brasil e a China exportavam valores bastante prximos de, respectivamente, US$ 231 milhes e US$ 284 milhes, mas a participao desse produto na pauta da China era inferior do Brasil at 2003. Como as exportaes chinesas se elevaram substancialmente a cada ano, a parcela no total das suas exportaes crescente, levando a um aumento no ndice de similaridade das exportaes dos dois pases. A partir de 2004, a participao na pauta exportao da China passa a ser maior que a do Brasil e o ndice passa a computar a parcela do produto nas exportaes brasileiras. Como as exportaes do Brasil entraram em queda, o ndice de similaridade se reduziu.
Esses anos foram escolhidos porque no ocorreram mudanas importantes na classificao do Sistema Harmonizado, permitindo a comparao temporal dos produtos.
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Os 170 restantes ou deixaram de ser importados pelos EUA ou passaram a ser fornecidos por outros parceiros comerciais.
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Grfico 2 ndice de similaridade das exportaes brasileiras e chinesas no mercado norte-americano: 2000-2008 (%)
Em resumo, at 2005 o aumento das exportaes chinesas tornou a sua pauta de exportaes mais similar do Brasil. A partir de ento, a competitividade chinesa deslocou os produtos brasileiros no mercado norte-americano, reduzindo a semelhana das estruturas de exportao de ambos os pases.
3.3 ndices de qualidade e variedade

O Grfico 3 apresenta a evoluo do ndice de qualidade8 das exportaes brasileiras em relao s chinesas no perodo 2000-2008. O ndice positivo significa que a qualidade das exportaes brasileiras para o mercado norte-americano , em mdia, maior que as exportaes chinesas. Nota-se tambm que o ndice de qualidade, aps manter-se aproximadamente constante, mostra tendncia crescente em 2006 e 2007, sugerindo que nesses anos os exportadores brasileiros aumentaram a qualidade de seus produtos em relao aos produtos chineses. Grfico 3 Log do ndice de qualidade das exportaes brasileiras em relao s chinesas no mercado norte-americano: 2000-2008
Fonte: USITC. Elaborao prpria. O ndice de qualidade geral das exportaes corresponde mdia dos logaritmos (mdia geomtrica) dos ndices das indstrias. Este procedimento foi escolhido em vez de o logaritmo da mdia aritmtica, pois considerado procedimento mais adequado para se trabalhar com preos relativos, alm de suavizar os valores extremos.
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A Tabela 3 apresenta os ndices de qualidade, por setor e total, entre 2000-2001 e 20072008. Pode-se notar que, em 2000-2001, o Brasil exporta produtos de qualidade inferior aos da China em somente trs setores: gorduras e leos, alimentos, bebidas e fumo, celulose e papel. Esse resultado se manteve em 2007-2008, apenas em gorduras e leos. A diferena positiva nos dois perodos estatisticamente significante, pelo menos a 10%, para o total e para alimentos, bebidas e fumo, plsticos e borracha, madeira e mobilirio, celulose e papel, txtil e vesturio e metais, indicando que nestes setores os exportadores brasileiros aumentaram a qualidade dos seus produtos. Tabela 3 Log do ndice de qualidade relativa das exportaes do Brasil e da China, total e por setor: 2000-2008 Setor 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Descrio Produtos do reino animal Produtos do reino vegetal Gorduras e leos Alimentos, bebidas e fumo Produtos minerais Produtos qumicos e conexos Plsticos e borracha Peles e couros Madeira e mobilirio Celulose e papel Txtil e vesturio Calados Cermica e vidro Prolas e metais preciosos Metais Mquinas e equipamentos Material de transporte Instrumentos de tica e de preciso Armas e munies Diversos Total
2000-2001 2007-2008 Variao Absoluta 0,24 0,13 -0,53 -0,26 0,05 0,30 0,28 0,41 0,03 -0,13 0,14 1,05 0,27 0,79 0,21 2,25 2,50 3,13 0,31 0,37 0,51 -0,27 0,20 -0,52 0,05 0,29 0,34 0,61 0,78 0,52 0,29 0,79 1,20 0,56 0,29 0,66 2,03 1,96 3,77 -0,42 0,81 0,72 No significante No significante No significante Significante a 5% No significante No significante Significante a 10% No significante Significante a 10% Significante a 10% Significante a 1% No significante No significante No significante Significante a 1% No significante No significante No significante No significante No significante
Significante a 10%
O Grfico 4 apresenta o ndice de variedade das exportaes brasileiras globais em relao s chinesas, no mesmo perodo do grfico anterior. O ndice negativo a variedade dos produtos do Brasil menor que a da China e apresenta tendncia levemente decrescente ao longo do perodo.
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Grfico 4 Log do ndice de variedade relativa das exportaes do Brasil e da China no mercado norte-americano: 2000-2008
A Tabela 4 mostra os ndices de variedade por setor nos binios 2000-2001 e 2007-2008 e o teste de diferena de mdias entre os dois perodos. No total, o ndice de variedade diminuiu entre os dois binios, indicando que o nmero de bens exportados pelo Brasil se reduziu em relao ao da China. A mudana entre os dois perodos estatisticamente significante apenas em quatro setores, com queda em celulose e papel, metais e material de transporte e aumento apenas em produtos minerais. Tabela 4 Log do ndice de variedade relativa das exportaes do Brasil e da China, total e por setor: 2000-2001 e 2007-2008 Setor 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Descrio Produtos do reino animal Produtos do reino vegetal Gorduras e leos Alimentos, bebidas e fumo Produtos minerais Produtos qumicos e conexos Plsticos e borracha Peles e couros Madeira e mobilirio Celulose e papel Txtil e vesturio Calados Cermica e vidro Prolas e metais preciosos Metais Mquinas e equipamentos 2000-2001 2007-2008 Variao Absoluta 0,22 -0,58 0,06 -0,09 -0,52 -0,71 -0,36 -0,57 -0,20 -0,37 -0,72 -1,13 -0,62 -0,01 -0,18 -0,54 58 -0,10 -0,57 -0,33 -0,29 -0,08 -0,82 -0,33 -0,67 -0,61 -0,60 -0,81 -0,66 -0,48 -0,19 -0,40 -0,69 No significante No significante No significante No significante Significante a 5% No significante No significante No significante No significante Significante a 1% No significante No significante No significante No significante Significante a 10% No significante
Setor 17 18 19 20
Descrio Material de transporte Instrumentos de tica e de preciso Armas e munies Diversos Total
2000-2001 2007-2008 Variao Absoluta 0,17 -0,34 Significante a 1% -1,31 -1,28 No significante 0,30 0,38 No significante -0,34 -0,27 No significante -0,48 -0,58
Significante a 5%
4 - Concluses
Entre 2000 e 2008, a China praticamente dobrou a sua participao nas importaes norteamericanas, passando de 8,3% para 16,1%, enquanto a do Brasil aumentou de 1,1% para 1,4%. Este resultado tem gerado preocupaes acerca do grau de competio que as exportaes chinesas exercem sobre as exportaes brasileiras. Para avaliar essa questo, neste trabalho comparou-se a evoluo do nmero de produtos exportados pelo Brasil e pela China no mercado norte-americano e estimou-se os ndices de similaridade, de qualidade e de variedade de ambos, no perodo 2000-2008. Os principais resultados obtidos foram: a) o nmero de produtos exportados simultaneamente pelo Brasil e pela China aumentou significativamente, passando de 3.792, em 2000, para 5.085, em 2008. ilustrativo destacar que entre 806 produtos exportados exclusivamente pelo Brasil, em 2002, apenas 193 continuaram sendo exportados somente pelo Brasil, 282 passaram a sofrer a competio chinesa e o Brasil abandonou as exportaes de 161 produtos que passaram a ser oferecidos pela China; b) a similaridade das pautas de exportaes brasileira e chinesa no mercado norte-americano aumentou no perodo 2000-2005, indicando que ambos passaram a vender os mesmo produtos acirrando a competio entre eles. A partir de ento, ocorreu uma reduo mostrando que a presena chinesa eliminou parcialmente os produtos brasileiros nesse mercado; c) a qualidade das exportaes brasileiras relativamente superior das chinesas. Esse indicador, aps manter-se aproximadamente estvel, aumentou substancialmente em 2006 e 2007. A melhora na qualidade ocorreu em alimentos, bebidas e fumo, plsticos e borracha, madeira e mobilirio, celulose e papel, txtil e vesturio e metais. Este resultado pode estar refletindo a reao dos exportadores brasileiros diante da ameaa chinesa, mas provavelmente passa a competir na mesma faixa dos pases da OCDE; d) o Brasil exporta menor variedade de produtos que a China em todo o perodo e a tendncia levemente decrescente.Isso significa que a China tem sido capaz de exportar maior nmero de produtos diferenciados de um setor que o Brasil. 59
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Abertura comercial e Insero internacional: os casos do Brasil, China e ndia1

Jos Tavares de Araujo Jr.2 Katarina Pereira da Costa3 Janeiro de 2010
1 - Introduo
Nas duas dcadas finais do sculo XX, a teoria do comrcio internacional e os estudos empricos acerca das tendncias da economia mundial foram submetidos mudana de paradigma, devido contribuio de Paul Krugman a respeito dos papis exercidos por rendimentos crescentes e por concorrncia monopolista no funcionamento dos mercados contemporneos. Estes dois temas, que antes pertenciam rea de organizao industrial, tornaram-se elementos indispensveis para as anlises relativas aos mais variados aspectos das transaes internacionais, como distribuio espacial da produo, relaes centro-periferia, ndices de comrcio intraindustrial, polticas de proteo aduaneira, e a interao entre volatilidade cambial e comrcio de manufaturas. Alm de promover a convergncia entre as teorias do comrcio internacional e da organizao industrial, a contribuio de Krugman arejou o debate referente poltica econmica, ao demonstrar que os dilemas atuais que os governos enfrentam no so redutveis ao binmio estatismo versus laissez-faire. As ideias de Krugman so particularmente teis na lida com duas caractersticas notveis da economia mundial nos ltimos 30 anos: (a) o contraste entre o declnio radical nos custos de informao e a relativa estabilidade dos custos de transporte; (b) a peculiar relao entre volatilidade cambial e comrcio de manufaturas. Em seu livro a respeito de geografia e comrcio, Krugman (1991) apresentou modelo pautado em noes de centro e de periferia, cujos fluxos comerciais resultam de distintas combinaes entre custos de transporte, rendimentos crescentes e mudana tecnolgica. Este trabalho complementar ao seu estudo sobre instabilidade cambial (Krugman, 1989) que, entre outras inovaes conceituais, procurou esclarecer o fenmeno da histerese, que costuma marcar o desempenho das exportaes de bens industriais. Em pases onde a taxa de cmbio flutuante, a elasticidade preo das exportaes destes bens tende a ser relativamente inelstica no curto prazo, posto que estes preos so formados a partir das caractersticas dos mercados domsticos dos pases importadores. Assim, as firmas exportadoras tendem a manter seus preos internacionais inalterados durante longos perodos, a despeito de eventuais mudanas significativas na taxa de cmbio de seu pas de origem. Este artigo pretende aplicar as ideias acima referidas anlise dos atuais estilos de insero internacional de Brasil, China e ndia, que eram economias fechadas at os anos oitenta e que passaram por processos intensos de reformas nas duas dcadas seguintes. Um dos pontos convergentes destas
Este trabalho foi preparado para a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, no mbito do convnio com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. As opinies aqui apresentadas so da exclusiva responsabilidade dos autores.
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Diretor do CINDES. Assistente de pesquisa do CINDES e mestre em Economia pela UFF.
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experincias tem sido a gradual liberalizao das legislaes cambiais destes pases nos ltimos 15 anos. Em agosto de 1994, o governo da ndia aderiu formalmente s normas do artigo VIII dos estatutos do FMI e tornou a rpia conversvel para transaes em conta corrente. A China adotou esta medida em dezembro de 1996 e o Brasil em novembro de 1999. Na dcada seguinte, a meta de ampliar a participao de suas respectivas moedas nas transaes internacionais esteve presente nas agendas de poltica monetria dos trs pases. Entretanto, as reformas econmicas produziram impactos bastante distintos no desempenho externo dos trs pases, sobretudo em relao ao comrcio com pases vizinhos. Em 2006, por exemplo, as transaes da ndia com outros pases da sia e do Oriente Mdio corresponderam a 47% das exportaes e a 34% das importaes. No caso da China, o mercado asitico representa atualmente cerca de 45% das exportaes e 55% das importaes. Entretanto, para o Brasil, o intercmbio com os pases da Amrica do Sul representou, em 2007, menos de 16% do comrcio exterior do pas, no obstante o relativo dinamismo dos ltimos anos, indicado no grfico 1. Aps haver sofrido queda da ordem de 30% entre 2000 e 2002, o intercmbio com a regio cresceu rapidamente no perodo 20022007: as exportaes saltaram de US$ 6,7 bilhes para US$ 27,1 bilhes, enquanto as importaes registraram desempenho mais modesto, passando de US$ 7 bilhes para US$ 18,2 bilhes. Grfico 1 Comrcio do Brasil com os Pases da Amrica do Sul (US$ bilhes)
Fonte: SECEX/MDIC
O argumento central deste artigo o de que a mudana no estilo de insero internacional dos trs pases parte do novo cenrio gerado pela evoluo desigual dos custos de informao e de transporte nas ltimas dcadas. Por um lado, a revoluo das tecnologias de informao redefiniu os padres de competio de inmeras indstrias, por meio da reduo dos custos de transao e da ampliao do grau de transparncia dos mercados. Por outro lado, a estabilidade dos custos de transporte estimulou o comrcio intraindustrial entre pases vizinhos, em virtude do crescimento do nmero de firmas que passaram a competir globalmente a partir de estruturas produtivas integradas regionalmente. Neste ambiente, os processos simultneos de globalizao de mercados e regionalizao de cadeias produtivas impem indstria domstica uma srie de desafios cuja superao depende da qualidade das polticas governamentais em vigor. Em alguns casos, a soluo reside em uma combinao 62
Abertura comercial e insero internacional: os casos do Brasil, China e ndia
adequada de investimentos pblicos e privados para manter a competitividade internacional das firmas locais, como tpico nos setores de infraestrutura, de educao e de cincia e tecnologia. Em outros casos, entretanto, a responsabilidade exclusiva do governo, como a de prover normas que amparem a segurana jurdica das transaes internacionais, cuidar da estabilidade monetria e preservar a racionalidade da estrutura das tarifas de importao. Este segundo conjunto de providncias constitui o objeto deste artigo. O ponto de partida para discutir o papel do governo diante do cenrio acima referido reside na constatao de que a estabilidade da taxa real de cmbio e a conversibilidade plena da moeda nacional so dois fatores importantes para o bom desempenho de uma economia aberta. O primeiro fator reduz o risco das firmas que operam regularmente no mercado internacional, facilita o estabelecimento de vnculos de longo prazo com clientes de outros pases e estimula a atratividade das operaes de comrcio exterior. O segundo fator reduz custos de transao do setor privado ao permitir que as firmas domsticas operem com moeda nica no pas e no exterior e aumenta os ganhos de seigniorage por parte do governo. Estes dois fatores so discutidos na prxima seo, que resume as mudanas recentes das legislaes cambiais no Brasil, na China e na ndia, e examina as perspectivas do real, do renminbi e da rpia como moedas regionais. A terceira seo analisa os contrastes entre as estruturas de proteo aduaneira vigentes nos trs pases. O principal ponto ali abordado o de que a estrutura da tarifa externa comum do Mercosul (TEC) incompatvel com os requisitos contemporneos da integrao regional. Na China e na ndia, as polticas industriais domsticas procuram oferecer s firmas estabelecidas no pas condies adequadas para lidar com os padres de competio referidos nos pargrafos anteriores. No Brasil, a proteo suprflua s indstrias de bens intermedirios reduz a competitividade do resto do sistema industrial. Um dos aspectos perversos desta distoro da TEC que, independentemente do nvel da taxa real de cmbio, o peso dos bens intermedirios na estrutura de custos dos bens finais fabricados no Brasil ser sempre superior queles observados na China e na ndia. Por fim, a quarta seo resume as concluses do artigo.
2 - A liberalizao das legislaes cambiais

O grfico 2 mostra a evoluo da taxa de cmbio efetiva real do Brasil, China e ndia entre 1993 e 2008. Neste perodo, a economia brasileira passou por trs regimes cambiais, mudou de padro monetrio com o Plano Real e experimentou um ritmo irregular de crescimento. Entre janeiro de 1993 e maro de 1995, o governo manteve um sistema de taxas mltiplas flutuantes, administradas pelo Banco Central, em conjuntura de hiperinflao que durou at a reforma monetria de junho de 1994. Nesta primeira fase, as taxas anuais de crescimento do PIB foram de cerca de 5%. Em maro de 1995, o Banco Central introduziu um regime de bandas cambiais, que vigorou at janeiro de 1999, quando foi substitudo pelo atual regime de flutuao independente. Entretanto, o ritmo de crescimento econmico observado entre 93 e 95 s iria ser retomado no perodo 2004/2008. A China e a ndia no alteraram seus regimes cambiais durante o perodo em anlise, cresceram a taxas elevadas e mantiveram, em geral, nveis de inflao inferiores aos do Brasil aps
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o Plano Real.4 Na China, a taxa de cmbio fixada diariamente pelo governo, por meio de um sistema complexo e pouco transparente (OMC, 2008). A ndia possui, desde 1991, um regime de flutuao administrada, cujo desempenho tem sido notvel nas duas ltimas dcadas, conforme registra o grfico 2. Grfico 2 Taxa de Cmbio Efetiva Real (1993=100)
Fonte: SECEX/MDIC
Alm dos comportamentos dspares das taxas reais de cmbio nos trs pases, outro aspecto interessante do grfico 2 o de que os ndices de 1993 e 2008 so similares nos casos do Brasil e da ndia, e mostram desvalorizao de cerca de 10% em 2008, no caso da China. A interpretao destes dados no tarefa simples, conforme atesta a intensa polmica internacional acerca da poltica cambial do governo chins. Os trabalhos de Cheung e outros (2007, 2009), por exemplo, argumentam que, dependendo da qualidade dos dados, bem como da metodologia aplicada, as estimativas referentes taxa de equilbrio do renminbi podem conter diferenas da ordem de 40%.5 Em economias exportadoras de manufaturas, um dos obstculos para avaliar a paridade do poder de compra da moeda nacional o de medir as mudanas advindas do progresso tcnico e da evoluo da produtividade da indstria domstica. Por exemplo, quando uma firma lana um novo produto e a inovao bem sucedida internacionalmente, seus lucros sero maiores se a moeda do pas estiver valorizada, posto que a demanda por produtos recm lanados no mercado depende mais dos atributos hednicos e tecnolgicos da inovao que do preo. Da mesma forma, se os ndices de crescimento da produtividade da indstria local forem superiores mdia internacional, a apreciao da taxa de cmbio
Na China, as taxas de crescimento variaram entre 8% e 14% na dcada de 1990 e se mantiveram em torno de 10% desde ento. As taxas de inflao foram relativamente altas entre 93 e 96, na faixa de 10% a 20%, mas caram para nveis inferiores a 5% a partir de 2001. Na ndia, o ritmo de crescimento foi mais modesto, mas sustentvel, com taxas anuais da ordem de 7 a 9% desde 1991. Suas taxas de inflao tambm foram estveis, variando entre 8% e 10% at 1999, e entre 4% e 6% no perodo 2001/2008.
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5 The relationship between real per capita income and the real value of a currency in purchasing power parity terms is quite diffuse. We can be quite certain that a relationship exists, but the exact magnitude of the slope coefficient is subject to substantial uncertainty. And this is even before one adds in model uncertainty and measure error, the latter of which has been spectacularly demonstrated as being of consequence. Hence, we cannot reject he null hypothesis of no undervaluation at conventional levels of statistical significance. Of course, it is critical to remember that the failure to reject a null is not the same as acceptance of the null hypothesis. Even now, with the benefit of updated Chinese price and income data, we could also not reject the null that the RMB was 40% undervalued. (Cheung e outros, 2009, p. 29)
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no afetar o desempenho exportador do pas, alm de gerar benefcios colaterais, como os de elevar os termos de troca da economia e reduzir eventuais presses inflacionrias utilizando-se do barateamento das importaes. Por outro lado, quando o pas exporta bens de tecnologia difundida, cuja elasticidade e os nveis de eficincia da indstria domstica esto aqum dos padres internacionais, a apreciao da taxa de cmbio prejudica o setor exportador e pode gerar dficits comerciais. Contudo, a correo de desequilbrios deste tipo no depende apenas de mudanas na poltica macroeconmica, mas requer a reviso dos fatores microeconmicos que afetam o desempenho da indstria local. Frequentemente, a valorizao cambial resulta de estratgias governamentais que combinam instrumentos conflitantes, como polticas fiscais expansionistas e bandas cambiais, ao estilo do caso brasileiro durante a segunda metade dos anos noventa. Mesmo nestas situaes, no basta alterar apenas a poltica macroeconmica, tendo em vista que se a indstria local no for capaz de acompanhar o ritmo do progresso tcnico internacional, as oportunidades de crescimento do pas sero sempre limitadas. Apesar das diferenas entre os cenrios macroeconmicos que marcaram a evoluo dos trs pases nos ltimos 20 anos, e das controvrsias a respeito do comportamento de suas taxas de cmbio, um dos aspectos similares entre as mudanas institucionais em curso nestas economias desde meados da dcada de noventa tem sido a gradual liberalizao das normas cambiais, visando a promover a conversibilidade plena das moedas nacionais. Em cada um destes pases a reforma tem seguido um roteiro particular em virtude das peculiaridades locais, como o formato do sistema bancrio, hbitos de consumo e poupana da populao, histria recente da poltica econmica, grau de independncia do banco central, dentre outros. Ao contrrio do que ocorre com as reformas comerciais, que consistem, basicamente, na reduo de tarifas de importao e na eliminao de barreiras no tarifrias, a liberalizao cambial implica reviso de inmeros regulamentos que atendem a propsitos variados. Pelo relatrio anual do Fundo Monetrio Internacional FMI a respeito desta matria, possvel identificar pelo menos cinco tipos de restries referentes s operaes de cmbio: (a) mecanismos que impedem a conversibilidade da moeda domstica, como a manuteno de taxas mltiplas de cmbio e a obrigao de repatriar divisas de exportao; (b) instrumentos para conter a volatilidade do movimento de capitais, como a tributao de operaes financeiras; (c) restries impostas por motivos polticos, como as sanes autorizadas pelo Conselho de Segurana da ONU; (d) normas de superviso do sistema bancrio; (e) controles de fraudes fiscais, lavagem de dinheiro e outros atos ilcitos. At 1996, o FMI classificava as normas que restringiam a conversibilidade das moedas nacionais em quatro grupos: (i) manuteno de taxas mltiplas de cmbio; (ii) restries incompatveis com os princpios estabelecidos pelo artigo VIII dos estatutos do fundo; (iii) controles sobre as transaes na conta de capitais; (iv) repatriao obrigatria das divisas de exportaes. Assim, no incio dos anos noventa, as legislaes cambiais do Brasil, da China e da ndia incluam todos estes tipos de restries que tornavam, portanto, as moedas destes pases rigosamente inconversveis. Sob alguns aspectos, as mudanas na China e na ndia foram mais rpidas que no Brasil. Por exemplo, os mercados de cmbio daqueles pases j estavam unificados em 1994, enquanto esta norma s passou a vigorar no Brasil em maro de 2005. Da mesma forma, o Brasil aderiu s regras do artigo VIII em novembro de 1999, cinco anos depois da ndia, e trs anos depois da China. Entretanto, em relao s restries dos tipos iii e iv, as reformas foram mais abrangentes no Brasil. Atualmente, os controles brasileiros sobre a conta de capitais so similares queles adotados em pases como Alemanha, Austrlia, Frana e Japo, enquanto os 65
da China e da ndia ainda esto longe deste patamar. Alm disso, desde maro de 2008 os exportadores brasileiros de bens e servios podem manter, no exterior, o total de suas receitas. Na China e na ndia ainda vigoram alguns controles sobre tais recursos (FMI, 2008). Em 1996, o FMI adotou nova classificao para as restries do grupo iii, e as transaes da conta de capitais passaram a ser desagregadas em 13 subitens.6 Com base nesta tipologia, Chinn e Ito (2002) criaram um ndice de abertura financeira para os 181 pases membros do FMI. O ndice elaborado a partir de um conjunto de variveis binrias, que so iguais a um quando o pas no adota determinada restrio, e so iguais a zero quando existe algum tipo de restrio para determinado subitem. O ndice inclui, alm das restries do grupo iii, as demais medidas referidas no pargrafo anterior. Por construo, o ndice varia entre -2.54 e 2.54, e cresce com o gra u de abertura financeira do pas. Desde a criao do ndice, os autores mantm uma base de dados disponvel na internet, atualizada periodicamente (www. ssc.wisc.edu/~mchinn/kaopen_2007.xls). O grfico 3 mostra que o ndice Chinn-Ito da economia brasileira saltou de -1.8 para 1.0 entre 1997 e 2007. Este comportamento reflete a ampla reforma da legislao cambial executada pelo Banco Central do Brasil durante este perodo, cujos marcos mais notveis foram a adeso s normas do artigo VIII em 1999, a unificao dos mercados de cmbio em 2005, e a gradual eliminao dos controles sobre a repatriao de divisas de exportao, concluda em 2008. Estas medidas estabeleceram os fundamentos jurdicos para a conversibilidade plena do real, que atualmente possui os atributos necessrios para denominar contratos de exportao e de importao, servir de referncia para preos internacionais e constituir ativos de reserva detidos por empresas e governos de outros pases. Grfico 3 - Brasil: ndice Chinn-Ito de Abertura Financeira (19972007)
Fonte: www.ssc.wisc.edu/~mchinn/kaopen_2007.xls.
Para a maioria dos pases membros do FMI, a edio de 2009 da base de dados mantida por Chinn e Ito cobre o perodo 1970-2007, e registra acuradamente a evoluo da abertura financeira daquelas economias. Entretanto, para a China e para a ndia, consta apenas o ndice -1.13, que repetido para todo o perodo. Esta lacuna devida, provavelmente, a algum erro de processamento de dados, posto que um valor constante incompatvel com a magnitude das reformas cambiais implementadas em ambos os pases nas duas ltimas dcadas e com
6 Ver Johnston e Tamirisa (1998) para discusso desta classificao.
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a prpria metodologia de construo do ndice. Assim, no caso destes dois pases, as informaes contidas no grfico 4 devem ser vistas com ceticismo. Em relao aos demais pases, cabe notar dois aspectos interessantes. O primeiro o de que o ndice do Brasil j se encontra num patamar prximo ao das economias avanadas. O segundo diz respeito heterogeneidade dos ndices destas economias, mostrando que a eventual imposio de controles sobre a conta de capitais no impede a conversibilidade da moeda nacional. Os ndices da Alemanha e do Japo, por exemplo, eram de 2.54 at 2004, e caram para 1.72 em 2007. Da mesma forma, a Austrlia manteve o grau mximo de abertura financeira at 1998 e passou a reduzi-lo gradualmente nos anos seguintes. Grfico 4 - ndices Chinn-Ito de Abertura Financeira em Pases Selecionados (2007)
Fonte: www.ssc.wisc.edu/~mchinn/kaopen_2007.xls.
Para corrigir a lacuna referida no pargrafo anterior e dispor das sries de ndices de abertura financeira da China e da ndia nas duas ltimas dcadas, seria preciso consultar os relatrios anuais do FMI deste perodo, aplicar o mtodo Chinn-Ito para cada ano e conferir a consistncia dos resultados por meio de comparaes seletivas com os ndices de outros pases. Embora esta tarefa esteja alm do escopo do presente trabalho, cabe lembrar que, apesar da ausncia daquelas sries, so inequvocas as evidncias de que o renminbi e a rpia esto se tornando moedas conversveis, conforme notaram vrios autores (Li, 2004, 2006; Luo e Jiang, 2005; Acharya, 2008; Prasad, 2009). No caso da ndia, este um objetivo explcito do governo (Reserve Bank of India, 2006; Tavares, 2009). No caso da China, os trabalhos de Jing Li (2004, 2006) mostram que desde o incio dos anos 2000 o renminbi vem adquirindo funes de moeda regional.7 Alm dos fatores domsticos que explicam as reformas econmicas em curso, no Brasil, na China e na ndia desde o incio dos anos noventa, uma razo externa que permite explicar o objetivo comum dos governos destes pases em conferir conversibilidade plena s suas moedas tem sido o comportamento dos custos de informao e de transporte nas ltimas trs dcadas. Quando os mercados tendem a ser globalizados, mas as cadeias produtivas continuam submetidas s restries da geografia econmica, criam-se oportunidades para o surgimento de moedas regionais, devido ao fato de que as transaes entre pases vizinhos passam a crescer mais rapidamente que o comrcio com o resto do
If you travel in the Asian region, you will notice that the Chinese renminbi is appearing more often in shops and restaurants, driven by the rapid growth in mainland tourist volumes. Will Chinese renminbi be the next world currency? Since 2000, RMB internationalization has attracted great attention from the policymakers and the academics both at home and abroad. There is a sizable RMB circulation in Chinas neighboring countries and economies, even RMB can be fully convertible in some developed countries, some of the neighboring countries and economies treated RMB as a reserve currency. (2006, p. 1)
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mundo. Nestas condies, medida que avana o processo de integrao regional, torna-se irracional o uso de moedas de terceiros pases naquela rea, desde que algum pas da regio esteja habilitado a emitir uma moeda conversvel. A superao deste obstculo gera uma srie de benefcios para o pas emissor da moeda conversvel, conforme apontado na introduo deste artigo. Alm de elevar os ganhos de seigniorage para o governo, reduzir custos de transao para o setor privado e estimular parcerias internacionais duradouras, a conversibilidade ameniza os impactos da volatilidade cambial sobre a produo domstica, porque as firmas locais passam a usar a mesma moeda no mercado interno e nas operaes de comrcio exterior. No por acaso, o fenmeno da histerese, referido por Krugman (1989), particularmente intenso em pases de moeda conversvel. Entretanto, para que estes benefcios sejam auferidos, no basta que a legislao cambial do pas permita a conversibilidade da moeda, preciso tambm que sua estrutura de proteo aduaneira seja compatvel com os requisitos da integrao regional. Neste ponto, como veremos na prxima seo, a China e a ndia esto mais avanadas que o Brasil.
3 - As polticas comerciais
A principal diferena entre as atuais estruturas de tarifas de importao do Brasil, da China e da ndia reside nos nveis de proteo aduaneira concedidos pelo governo brasileiro s indstrias de bens intermedirios. Na maioria dos casos, as firmas que atuam nestas indstrias so corporaes multinacionais detentoras de tecnologias de fronteira, cujo poder de fixar preos no mercado domstico tornou-se incontestvel em virtude dos privilgios advindos da proteo suprflua e da liderana tecnolgica. Alm das tarifas descritas a seguir, aquelas empresas contam ainda com o apoio regular de medidas antidumping. Desde o final da Rodada Uruguai da Organizao Mundial do Comrcio OMC, o Brasil vem aplicando intensamente este tipo de instrumento, com nfase particular no setor de bens intermedirios. Das 247 investigaes abertas entre 1989 e 2006, cerca de 80% dos casos ocorreram neste setor (Tavares e Miranda, 2008). Um dos indicadores da eficcia do protecionismo brasileiro est registrado na tabela 1, que mostra os coeficientes de penetrao das importaes de bens intermedirios em 2000 e 2006. Neste perodo, conforme constante no grfico 1, a taxa de cmbio efetiva real do Brasil teve apreciao da ordem de 40%. Mas, mesmo assim, os produtores destes bens conseguiram ampliar, ou pelo menos manter suas posies no mercado domstico. De fato, dos sete ramos ali mencionados, cinco expandiram suas vendas no pas e o nico que sofreu queda mnima foi o de produtos siderrgicos. Tabela 1 - Coeficientes de Penetrao das Importaes de Bens Intermedirios (%) Indstria 2000 2006 Papel e Celulose 10,2 8,0 Produtos Qumicos Orgnicos e Inorgnicos Produtos Qumicos Diversos Resinas e Elastmeros 26,3 23,7 28,0 23,2 23,7 25,4
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Indstria Tintas e Vernizes Metais no Ferrosos Produtos Siderrgicos

Fonte: Castilho e outros (2009).
2000 6,9 23,3 7,2
2006 5,3 22,7 7,7
Os grficos 5 a 12 mostram as estruturas das tarifas MFN aplicadas em 2008 pelo Brasil, pela China e pela ndia s importaes realizadas nos seguintes captulos do Sistema Harmonizado (SH): produtos qumicos (28, 29 e 38), tintas e vernizes (32), plsticos (39), papel e celulose (48), vidro (70) e siderurgia (72). Estes captulos renem bens intermedirios com elevados efeitos de encadeamento sobre as demais atividades industriais, e cujos preos domsticos exercem, portanto, influncia decisiva nos nveis de competitividade internacional de cada pas. O aspecto mais notvel neste conjunto de grficos o de que, em quase todos os captulos, com a nica exceo dos produtos da indstria de vidro, as tarifas vigentes no Brasil so sistematicamente superiores s da China e s da ndia. Esta disparidade decorre do anacronismo das atuais tarifas brasileiras, que foram estabelecidas na primeira metade da dcada de noventa, quando os fundamentos do Mercosul estavam sendo negociados. Naquele momento, simultaneamente ao projeto de integrao regional, os governos do Brasil e da Argentina estavam executando programas nacionais de abertura comercial unilateral, aps dcadas de protecionismo exacerbado. Portanto, um dos princpios que supostamente orientaram a formao da TEC era o de que as indstrias domsticas iriam ser expostas competio internacional. No entanto, apesar das mudanas inequvocas promovidas pela liberalizao, o critrio fundamental que prevaleceu na definio das alquotas foi o mesmo que vigorou na regio durante a era da substituio de importaes: o da escalada tarifria ao longo da cadeia produtiva. Assim, bens intermedirios foram contemplados com alquotas que variam entre 10% e 16%, e bens de consumo entre 18% e 20%.8 O principal defeito deste critrio que a proteo conferida a cada indstria no tem qualquer relao com a competitividade internacional das empresas que ali operam. No setor de bens intermedirios este contraste particularmente notvel. A estrutura da oferta desses bens , em geral, bastante concentrada, em virtude da interao entre dimenso do mercado domstico, economias de escala e difuso restrita do progresso tcnico. Desta forma, o resultado prtico dos patamares tarifrios da TEC foi o de gerar proteo suprflua a monoplios e a oligoplios que operam na fronteira tecnolgica, conforme comentado acima.
8 Para anlise da estrutura da TEC, ver Kume 1996.
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Grfico 5 Tarifas de Importao para Produtos Qumicos Inorgnicos (Captulo 28 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
Grfico 6 Tarifas de Importao para Produtos Qumicos Orgnicos (Captulo 29 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
Grfico 7 Tarifas de Importao para Produtos da Indstria de Tintas e Vernizes (Captulo 32 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
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Grfico 8 Tarifas de Importao para Produtos Qumicos Diversos (Captulo 38 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
Grfico 9 Tarifas de Importao para Produtos da Indstria de Plsticos (Captulo 39 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
Grfico 10 Tarifas de Importao para Produtos da Indstria de Papel e Celulose (Captulo 48 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
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Grfico 11 Tarifas de Importao para Produtos da Indstria de Vidro (Captulo 70 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
Grfico 12 Tarifas de Importao para Produtos Siderrgicos (Captulo 72 do Sistema Harmonizado, 2008)
Fonte: Wits/Trains.
Os grficos 5 a 12 indicam os patamares das alquotas da TEC para cada captulo do SH e os valores modais das alquotas aplicadas pela China e pela ndia nas respectivas posies tarifrias. Na maioria dos captulos, as alquotas destes dois pases so moderadas e relativamente homogneas. No captulo 29, por exemplo, os patamares brasileiros (representados no grfico 6, em cor azul claro) so de 10%, 12% e 14%. O primeiro patamar destinado aos compostos orgnicos mais simples, como hidrocarbonetos e alguns de seus derivados. O segundo patamar inclui produtos um pouco mais complexos, como clorobenzeno, etanol, mentol e seus derivados, dentre outros. E o terceiro patamar reservado para os bens com graus mais elevados de processamento, como compostos nitrogenados, sulfonamidas, hormnios, vitaminas, dentre outros. J as tarifas chinesas deste captulo (histogramas cinza) so de 5.5% para os bens do primeiro grupo e de 6.5% para os demais, enquanto as tarifas indianas (histogramas azul escuro) so de 5% para os dois primeiros grupos e de 7.5% para o terceiro grupo. Nos demais captulos, a lgica na distribuio das tarifas idntica, embora os patamares brasileiros sejam distintos em alguns captulos. Por exemplo, nas indstrias de plsticos (grfico 9) de 72
papel e de celulose (grfico 10) os nveis so de 12%, 14% e 16%. Entretanto, no setor de produtos qumicos inorgnicos (grfico 5) existem apenas dois patamares (10% e 14%). Em contraposio, os nveis chineses e indianos so bastante uniformes em quase todos os captulos. A nica exceo a das tarifas chinesas na indstria de vidro (grfico 11). Assim, as diferenas so crescentes ao longo das cadeias produtivas, e particularmente notveis nos casos dos bens mais elaborados dos captulos relativos s indstrias de produtos qumicos (28, 29 e 38), de papel e de celulose (48) e de produtos siderrgicos (72). Antes de comentar os fatores que podem explicar a moderao dos nveis de proteo chineses e indianos, cabe lembrar que diversas empresas produtoras de bens intermedirios estabelecidas no Brasil tambm possuem subsidirias na China e na ndia, conforme ilustra a tabela 2, com alguns casos conhecidos nos ramos de qumica, de tintas e de papel. Estes exemplos apenas ratificam o carter suprfluo da proteo conferida pela TEC. Pelo menos quatro razes justificam a cautela na aplicao de tarifas sobre a importao de bens intermedirios. A primeira, j comentada anteriormente, a de que estas tarifas oneram as estruturas de custos dos usurios destes bens e, quando so adotadas de forma generalizada, prejudicam os nveis de eficincia de todo o sistema industrial. Assim, independentemente do nvel da taxa real de cmbio em cada pas, as firmas chinesas e indianas que fabricam bens finais tendero a ser mais competitivas no mercado internacional que suas congneres brasileiras, em decorrncia das disparidades nas estruturas tarifrias indicadas nos grficos 5 a 12. A segunda razo decorre dos obstculos envolvidos na substituio de insumos locais por similares importados, que geram proteo natural aos fabricantes estabelecidos no pas, tornando suprflua a tarifa aduaneira. Quando uma firma usa regularmente um fornecedor nacional, que atende suas necessidades tecnolgicas, ela s passar a adquirir o insumo, no exterior, em situaes extremas. Alm do risco cambial e dos custos logsticos, a troca de fornecedor frequentemente implica alteraes nas rotinas produtivas da empresa, perodos de adaptao s peculiaridades do insumo importado, eventuais mudanas na qualidade do produto final, e incerteza quanto reao dos consumidores diante das novas caractersticas do produto. Portanto, mesmo quando o similar importado torna-se relativamente mais barato, devido, por exemplo, apreciao cambial durante um perodo longo, a firma hesitar em promover a substituio. este fenmeno que explica, em grande medida, a estabilidade dos coeficientes de penetrao das importaes de bens intermedirios no Brasil entre 2000 e 2006, descrita na tabela 1. A terceira razo reside no fato de que as configuraes nacionais tpicas da oferta de bens intermedirios so monopolistas ou oligopolistas, enquanto a maioria das indstrias usurias destes bens tende a ser desconcentrada. Esta diferena nos perfis de organizao da produo, aliada reduzida elasticidade de substituio entre insumos nacionais e importados, confere elevado poder de barganha aos produtores de bens intermedirios, o que pode ser exacerbado com o apoio da proteo aduaneira.9
Um indicador do poder de barganha dos produtores de bens intermedirios a conduta de seus clientes durante as investigaes de casos antidumping. Mais da metade dos casos abertos no pas entre 1989 e 2006 visaram proteger monopolistas domsticos nestas indstrias (Tavares e Miranda, 2008). Apesar dos prejuizos que estas medidas causam aos compradores destes insumos, no h registro de protestos por parte dos usurios junto ao governo. A explicao para este comportamento tmido tem duas origens. A primeira a de que, a despeito de eventuais protestos, a maioria das investigaes antidumping concluda com a aplicao de sobretaxas alfandegrias. Assim, as manifestaes contrrias medida tendem a ser incuas, alm de gerar tenses no relacionamento com o provedor de insumos locais. A segunda a de que as firmas usurias no iro trocar de fornecedor aps a aplicao da medida e, portanto, no esto interessadas em adotar condutas que possam estimular retaliaes futuras por parte do monopolista domstico.
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Tabela 2 - Empresas que possuem filiais no Brasil, na China e na ndia (2009) Empresa China ndia Brasil 3M x x x Air Liquid x x Ahlstrom x x x BASF x x x Bayer x x x Cargill x x x Dow x x Dupont x x Henkel x x x Kimberly-Clark x x x Lanxess x x x Monsanto x x x PraxairWhite Martins x x x Rhodia x x x Sherwin-Williams x x Syngenta x x x Valspar x x
Fontes: Abiquim; Abrafati; Bracelpa
Por fim, a quarta razo a de que o rtmo de progresso tcnico na produo de bens intermedirios foi intenso durante a segunda metade do sculo XX, devido, sobretudo, inovaes introduzidas pelas empresas que hoje esto presentes no Brasil, na China e na ndia. Uma pequena amostra deste grupo de firmas est reunida na tabela 2. Basta uma visita aos portais destas corporaes na internet para comprovar a dimenso de seus respectivos acervos tecnolgicos. Assim, o nico papel da tarifa aduaneira neste caso o de ampliar o poder de mercado que j conferido naturalmente pela liderana tecnolgica. Alm das diferenas indicadas nos grficos 5 a 12, as tarifas brasileiras so frequentemente, superiores s da China e s da ndia. Como mostra a tabela 3, em 29 dos 73 captulos do SH relativos a produtos manufaturados ou semimanufaturados, a tarifa mxima aplicada pelo Brasil em 2008 foi a mais elevada do grupo. Tabela 3 - Brasil, China e ndia: Tarifas Mximas Aplicadas em 2008 Captulo China ndia Brasil Produtos 28 12,0 10,0 14,0 Produtos qumicos inorgnicos 29 14,0 20,0 30,0 Produtos qumicos orgnicos 30 10,0 10,0 18,0 Produtos farmacuticos 34 10,0 10,0 18,0 Sabes 36 10,0 10,0 14,0 Plvora e explosivos 39 14,0 10,0 18,0 Plsticos 46 10,0 10,0 12,0l Obras de espartaria ou de cestaria 48 7,5 10,0 16,0 Papel e celulose 49 7,5 10,0 16,0 Livros, jornais e gravuras 74
Captulo 54 56 57 58 59 60 61 62 63 64 66 72 75 78 79 80 86 88 89 93
Fonte: Wits/Trains
Produtos Filamentos sintticos ou artificiais Feltros e artigos de codoaria Tapetes Tecidos especiais Tecidos impregnados Tecidos de malha Vesturio e seus acessrios em malha Vesturio e seus acessrios exceto em malha Outros artefatos txteis confeccionados Calados Guarda chuvas Produtos siderrgicos Nquel Chumbo Zinco Estanho Veculos para vias frreas Aeronaves e aparelhos espaciais Embarcaes e estruturas flutuantes Armas e munies
Brasil 18,0 18,0 35,0 18,0 16,0 18,0 35,0 35,0 35,0 35,0 20,0 14,0 16,0 16,0 16,0 16,0 14,0 20,0 20,0 20,0
China 12,0 12,0 16,0 14,0 14,0 12,0 25,0 20,0 17,5 24,0 14,0 10,0 6,0 6,0 6,0 8,0 10,5 5,0 10,5 13,0
ndia 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 5,0 2,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0
A China e a ndia tambm aplicam tarifas elevadas em vrios captulos. Por exemplo, a alquota para automveis, que no Brasil 35%, na China 45% e na ndia 100%. No entanto, um aspecto comum nas polticas comerciais destes dois pases o de procurar evitar que a proteo concedida a determinada indstria, prejudique a competitividade internacional de outros segmentos importantes do sistema produtivo, conforme indicam os nveis moderados das alquotas para bens intermedirios. No Brasil, este critrio tem estado ausente da poltica comercial desde a poca da substituio de importaes e assim permaneceu aps a reforma executada durante o governo Collor. Alm das evidncias discutidas nesta seo, o exemplo mais contudente desta deficincia brasileira a tarifa sobre a importao de computadores e outros equipamentos da indstria de informtica. Na China e na ndia, tal como na maioria dos pases, a alquota zero, em virtude do papel central exercido pelos custos de informao nos padres contemporneos de competio internacional. No Brasil, como indica a tabela 4, a alquota a mais alta do mundo. Seu nvel atual de 16%, tendo sido superior a 30% at 1999. Ainda que em tese esta alquota integre a TEC, na prtica, nem mesmo os demais membros do Mercosul a utilizam. Tabela 4 - Tarifas de importao para computadores em pases selecionados (2008) China 0 Alquota Pas Colmbia 0 0 frica do Sul Coria do Sul 0 5 Arbia Saudita Costa Rica 0 5 Arglia Estados Unidos 0 0 Argentina Filipinas 0 0 Austrlia ndia 0 16 Brasil Indonsia 0 0 Canad 75
Pas Ir Japo Malsia Mxico Paraguai Rssia Tailndia

Fonte: Wits/Trains
Alquota 10 0 0 0 0 5 0
Pas Taiwan Turquia Unio Europia Uruguai Venezuela Vietnam
Alquota 0 0 0 0 5 10
4 - Concluso
Na literatura recente acerca das perspectivas do sistema monetrio internacional tem sido recorrente a previso de que a hegemonia do dlar e do euro tender a ser relativizada no futuro prximo, em decorrncia do fortalecimento potencial de moedas regionais (Cohen, 1998, 2004; Thimann, 2009). Neste artigo procurou-se mostrar que esta tendncia foi gerada, em grande medida, pela evoluo desigual dos custos de informao e de transporte nos ltimos 30 anos, e que o real, o renminbi e a rpia so candidatos naturais a ocupar este novo espao. Na ltima dcada, como vimos na seo 2, o Brasil avanou mais rapidamente que a China e a ndia na reforma da legislao cambial, criando normas mais adequadas internacionalizao da moeda domstica. Contudo, o crescimento sustentado das transaes com pases vizinhos tambm um requisito bsico para a realizao deste objetivo e, neste aspecto, a seo 3 mostrou que as polticas comerciais daqueles pases tm se revelado mais racionais do que a brasileira. Ademais, as evidncias discutidas atestam que a principal diferena entre os estilos de insero internacional destes pases no reside no comportamento da taxa de cmbio real, cujo ponto de equilbrio indeterminado, em virtude do ritmo do progresso tcnico e dos padres de competio monopolista vigentes nos distintos segmentos da estrutura industrial contempornea. Na verdade, como argumentou Krugman, a melhor maneira de entender o funcionamento da economia internacional comear examinando o que acontece no interior de cada pas (1991, p. 3). O ponto de partida inevitvel desta tarefa a anlise dos preos relativos domsticos, os quais so determinados, fundamentalmente, pela estrutura de proteo aduaneira adotada pelo governo.
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Referncias
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A insero no comrcio internacional do Brasil, da ndia e da China (BIC): notas acerca do comrcio exterior e poltica comercial1
Ivan Tiago Machado Oliveira2 Rodrigo Pimentel Ferreira Leo3 Emlio Chernavsky4
1- Introduo
Nas ltimas dcadas a economia internacional tem assistido a uma importante transformao no grau de desenvolvimento e de articulao entre os mais distintos pases. As naes conhecidas como emergentes ampliaram sua participao na economia mundial, no somente em termos absolutos, como percentual do PIB e do comrcio internacional, mas tambm na tomada de decises multilaterais. O aumento da importncia dos emergentes, entretanto, no ocorreu de modo uniforme entre os diferentes pases. Brasil, ndia e China BIC , a despeito de suas diferenas, foram trs pases que ao longo dos ltimos anos se tornaram atores importantes do cenrio internacional. Neste sentido, por exemplo, os dois gigantes asiticos, entre 1991 e 2008, ampliaram sua participao no PIB mundial de somente 2,8% para 9,1%, sendo que quase 60% desta expanso ocorreram nos ltimos cinco anos5 (2004-2008). O aumento da importncia destes pases no se limitou esfera econmica, mas refletiuse tambm na maior ocupao dos espaos de deciso nas esferas polticas internacionais, como ficou evidente em suas participaes nas decises multilaterais referentes crise financeira de 20086. A maior atuao dos BIC tambm se manifestou no comrcio internacional. Tambm aqui, o crescimento dos fluxos de comrcio no ocorreu de maneira uniforme entre os pases, pois respondeu a um conjunto distinto de mudanas estratgicas e reformas realizadas em cada um deles. Em virtude
Embora o termo BRIC inclua a Rssia, por questes vinculadas ao escopo do projeto ao qual esta pesquisa est vinculada e necessidade de maior maturao na anlise dos dados acerca da experincia Russa, o presente trabalho ter foco comparativo apenas entre Brasil, ndia e China.
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Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA.
Assistente de Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA e Mestrando em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas UNICAMP.
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Doutorando em Economia pela Universidade de So Paulo USP. Dados do World Development Indicators do Banco Mundial.
Cunha (2009, p. 12) destacou a ampliao da atuao dos pases em desenvolvimento no perodo ps-crise: As reunies de cpula do G7 (ampliado com a Rssia, no chamado G8) perderam importncia relativa, em linha com a prpria mudana na estrutura da geoeconomia mundial. O G20, com os BRICs [Brasil, Rssia, ndia e China], passou a ser o espao de maior poder gravitacional para a discusso das reformas de carter estrutural, bem como da tentativa de coordenao nas polticas de crdito e fiscais.
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destas diferenas, enquanto Brasil e ndia apresentaram resultados relativamente modestos no processo de insero comercial, a China no apenas ampliou largamente a sua participao no comrcio internacional, como tambm diversificou sua base industrial e exportadora7. Como todos os trs pases realizaram reformas de abertura da economia, os exitosos resultados da China no podem ser simplesmente atribudos s polticas de liberalizao de modo geral, mas devem ser explicados a partir das caractersticas especficas das polticas implantadas no pas. Nesse sentido, longe de responder a um programa fechado e abrangente de reformas, a abertura chinesa, iniciada nos anos 1980, acabou sendo marcada por uma viso fortemente pragmtica, em que as mudanas foram implementadas de forma incremental, levando-se em conta os resultados de cada reforma no desenho da etapa seguinte. Por conta desta sistemtica, foi aplicada uma estratgia de abertura extremamente cautelosa, estabelecendo uma diviso regional, setorial e patrimonial muito clara entre os fluxos de comrcio protegidos pelo Estado e aqueles liberalizados para o capital estrangeiro e para outras empresas nacionais de capital no estatal (NAUGHTON, 1996). No Brasil, a estratgia de abertura realizada no mbito dos planos Collor e Real foi mais rpida e profunda se comparada dos outros dois pases, e apoiou-se na eliminao de parte da propriedade estatal e das restries fiscais e financeiras entrada do capital estrangeiro e na valorizao cambial. Depois de 1999, em funo da crise de balano de pagamentos, esta estratgia foi parcialmente alterada mediante, por exemplo, a desvalorizao do cmbio e a concesso de incentivos financeiros s exportaes, embora no tenha sido capaz de tornar o pas um grande competidor em nvel global, tendo como exceo o setor agrcola. (BELLUZZO; ALMEIDA, 2002). Na ndia, se, at 2002, o governo havia adotado um programa estratgico de reformas bem limitado, no qual as importaes foram liberalizadas lentamente, ao mesmo tempo em que tentou estimular o setor exportador via poltica cambial e atrao do IDE, no perodo posterior houve um aprofundamento da abertura. Assim, as importaes e a conta capital foram liberalizadas como forma de incentivar a concorrncia e no gerar desequilbrios no balano de pagamentos (PRATES; CINTRA, 2009). Partindo dessas consideraes, este artigo tem como objetivo mostrar que a insero dos BIC no comrcio internacional ocorreu de forma diferenciada, tanto em termos de participao nos fluxos comerciais como de mudanas da pauta de importaes e exportaes. Como ser visto ao longo do trabalho, esta diferenciao respondeu, dentre outros aspectos8, s estratgias de reformas do comrcio que foram implementadas em cada um dos pases, sob um conjunto distinto de instrumentos de poltica comercial. Deste modo, em ltima instncia, as polticas de comrcio exerceram um papel importante para determinar os rumos do comrcio internacional dos BIC. Nessa discusso, o trabalho procura avaliar as distintas trajetrias da insero comercial e o modo pelo qual as polticas de comrcio foram conduzidas segundo os interesses e as estratgias de cada pas. A fim de alcanar este objetivo, est organizado em trs sees, alm desta introduo. Na prxima seo, apresenta-se o desempenho dos BIC no comrcio internacional, analisando a evoluo de sua participao nos fluxos globais e enfatizando a discrepncia dos resultados chineses em comparao queles do
Na prxima seo sero analisados, detalhadamente, os dados referentes evoluo do comrcio exterior de Brasil, ndia e China.
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As mudanas no cenrio internacional, as polticas macroeconmicas, as estratgias das grandes empresas so alguns desses outros aspectos que impactam na evoluo do comrcio internacional de cada pas.
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A insero no comrcio internacional do Brasil, da ndia e da China (BIC): notas acerca do comrcio exterior e poltica comercial
Brasil e da ndia. Na terceira seo, elabora-se uma anlise das estratgias de polticas comerciais dos BIC, apontando os instrumentos e os controles que marcam a insero no comrcio internacional dos trs pases. Por fim, so feitas as consideraes finais com destaque para os elementos de diferenciao entre os BIC em termos de comrcio exterior e de poltica comercial.
2 - Evoluo de fluxos comerciais internacionais: o desempenho dos BIC

Nas ltimas dcadas, Brasil, ndia e China implementaram reformas em suas estratgias de insero internacional que visaram ampliar sua articulao econmico-comercial no mundo. Contudo, estas estratgias, embora pudessem ter objetivos semelhantes de ampliao da participao do pas no quadro da interdependncia global, foram estruturadas em circunstncias bastante distintas e, por isso, apresentaram resultados igualmente diferenciados, especialmente nos aspectos vinculados ao comrcio exterior e poltica comercial. Nesta seo, ser feita uma anlise dos dados relativos ao desempenho dos BIC no comrcio internacional, com foco em sua participao nos fluxos globais, enfatizando a discrepncia dos resultados da China em comparao queles obtidos pelo Brasil e pela ndia, os quais colocam estes pases em posio ainda, relativamente, marginal, como atores do comrcio internacional. Ao longo dos ltimos 30 anos, a partir das amplas reformas econmicas promovidas aps a subida ao poder de Deng Xiaoping no final da dcada de 1970, a economia chinesa sofreu profundas transformaes que modificaram totalmente a estrutura produtiva interna, assim como o padro de insero externa do pas. Estas transformaes certamente afetaram o comrcio exterior da China, que se expandiu de forma acelerada desde ento. De fato, em trinta anos as exportaes cresceram a uma taxa mdia de 18% ao ano, e de menos de 5% do PIB em 1978, passaram a representar mais de 35% em 2007. J as importaes, embora tendo crescido a um ritmo pouco menor, de 16,6% ao ano, passaram de cerca de 5% a quase 30% do produto em 2007, um grau de penetrao quatro vezes superior ao do Japo, duas vezes e meia ao da ndia, e igual ao dobro da participao das importaes no PIB estadunidense. Alm disso, em termos de participao no comrcio global, a participao das exportaes chinesas, um pouco inferior a 1% em 1980, atingiu no final de 2007 um valor prximo a 9% e as importaes, no mesmo perodo, deslocaram-se de aproximadamente 1% para algo em tono de 7%. Esse comportamento excepcional das exportaes e das importaes chinesas desde o final da dcada de 1970 pode ser visto nos Grficos de 1 a 4, a seguir, tanto em termos absolutos como em porcentagem sobre o PIB. As profundas modificaes nos fluxos de comrcio exterior da China evidentemente tiveram impactos importantes sobre a evoluo da balana comercial do pas. At meados da dcada de 1990, o saldo comercial era muito reduzido e apresentava frequentemente valores inclusive negativos. A partir de ento, entretanto, o crescimento em um ritmo um pouco mais acelerado das exportaes em relao ao das importaes permitiu a obteno de supervits sistemticos na balana comercial que, contudo, se mantiveram, de modo geral (com exceo dos anos de 1997 e 1998), em nveis inferiores a 3% do PIB at 2004. J nos trs anos que se seguiram, em meio exploso verificada especialmente nas exportaes, que mais do que compensaram o aumento importante das importaes no perodo, o saldo da balana comercial se multiplicou em mais de 8 vezes, chegando em 2007 a superar os US$ 260 bilhes, quase 9% de um produto interno em rpido crescimento. A evoluo da balana comercial, em porcentagem 81
sobre o PIB, pode ser vista no grfico 3, em que notamos a profunda transformao ocorrida em apenas trs anos a partir de 2005. Se at o final da dcada de 1990 as exportaes e importaes chinesas j apresentavam ritmo de crescimento elevado, com mdias de, respectivamente, 15,2% e 13,7% ao ano, no incio dos anos 2000 o comrcio exterior chins acelerou sua expanso e passou a crescer a uma taxa anual ainda maior, de quase 26% para as exportaes e 25% para as importaes. Esse crescimento fez com que a participao global do comrcio exterior no produto chins, ou seja, seu grau de abertura, situado em apenas 10% no ano de 1978, superasse os 67% em 2007, como mostra o Grfico 4. A evoluo do comrcio internacional da ndia, por sua vez, tem se dado de forma muito mais lenta. Como mostram os Grficos 1 e 2, a expanso das importaes e das exportaes verificada basicamente a partir de 2003, e que se traduziu num aumento, ainda que pequeno, da participao do pas no comrcio mundial, somente se iniciou aps um longo perodo de estagnao da participao e da evoluo nos fluxos de comrcio exterior globais. Entre 1980 e 2002, enquanto a participao das importaes se situou entre 0,6 e 0,8%, a das exportaes no ficou abaixo de 0,4% e nem muito acima da casa dos 0,7%. Nos anos seguintes, contudo, a participao das importaes dobrou, alcanando a taxa de 1,5% em 2007, e a das exportaes, embora tenha tido expanso mais modesta, atingiu o valor de 1% no final desse ltimo ano. Os dados referentes evoluo em valores absolutos tambm apontaram para essa mudana. Ao longo dos anos 1980 e 1990, a balana comercial teve, como resultado, um pequeno dficit comercial, mas que foi se tornando decrescente com o passar dos anos devido ao fato de as taxas de crescimento das exportaes terem superado as das importaes. Entretanto, como nota-se no Grfico 3, em 2002 essa tendncia de queda foi interrompida e substituda por acmulos crescentes dos dficits da balana comercial, graas ao aumento rpido e mais que proporcional das importaes frente s exportaes. Desse modo, enquanto o maior dficit comercial indiano, entre 1980 e 2002, foi de US$ 11,3 bilhes em 1999, em 2007 esse dficit alcanou US$ 70,1 bilhes (cerca de US$ 15 bilhes superior ao dficit de 2006). Puxada por esse rpido crescimento, a mdia do dficit, que era de US$ 5,7 bilhes, pulou para US$ 40,9 bilhes nos ltimos cinco anos (2002 a 2006). Nesse ltimo perodo, ao passo que a taxa de crescimento das exportaes foi apenas pouco superior a 20% a.a., a das importaes foi de 31,6% a.a. A elevao dos dficits comerciais reforou a tendncia ao aumento do grau de abertura da economia indiana existente desde o incio dos anos 1990 (ver Grfico 4). Efetivamente, desde 1991, a ndia conseguiu aumentar em dezenove pontos percentuais o seu grau de abertura, que migrou de 14% em 1991 para 33% em 2007, sendo que 60% desse aumento aconteceram somente entre 2003 e 2007. Esta abertura tem respaldo em uma poltica de comrcio exterior que buscou ampliar a participao da ndia no comrcio internacional mediante a maior liberalizao das importaes. Finalmente, no caso do Brasil, o desgaste e a consequente crise do modelo de substituio de importaes durante as dcadas de 1970 e 1980, levaram o pas a abrir sua economia para o mundo, tanto no campo comercial quanto financeiro, desde o incio dos anos 1990. Desde ento, a poltica comercial estruturou-se de forma a abrir a economia concorrncia internacional e manteve-se vinculada estratgia mais geral de abertura econmica. 82
Grfico 1 BIC: participao nas exportaes mundiais 1980-2007 (%)
Fonte: Handbook of Statistics UNCTAD. Elaborao Prpria.
Com o Real valorizado nos primeiros anos do plano econmico que introduziu a nova moeda, as exportaes, varivel decisiva no processo de insero ativa no contexto internacional de crescente interdependncia econmico-comercial, acabaram no se expandindo em ritmo mais forte. Como as importaes, varivel-chave no controle da inflao, cresceram de forma expressiva, o que se viu foi a gerao de dficits comerciais a partir de 1995. Neste contexto, ocorreu um incremento na participao das importaes brasileiras no quadro do total importado no mundo ao longo da dcada de 1990, como mostra o Grfico 2. Em 1999, com a crise cambial, houve uma inflexo na relao entre o crescimento das exportaes e o das importaes do pas. A partir de ento, as exportaes passaram a apresentar um ritmo mais acelerado de crescimento, com taxas muito altas entre os anos 2002 e 2008. J as importaes, embora tivessem apresentado queda nos anos de 2001 e 2002, tambm cresceram, nos ltimos anos, a um ritmo que se mostrou, entretanto, menor que o das exportaes. Com isso, o saldo do balano comercial aumentou e tem alcanado patamares recordes. Grfico 2 BIC: participao nas importaes mundiais 1980-2007 (%)
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No obstante tenha alcanado um incremento importante em termos absolutos em suas exportaes nos ltimos anos, o Brasil continuou a ter participao pequena no comrcio internacional, como pode ser observado nos grficos 1 e 2. De fato, os nveis de participao no comrcio internacional ao longo das ltimas duas dcadas ficaram abaixo daquele observado no incio dos anos 1980, quando o pas contribua com um pouco mais de 1% das importaes e exportaes realizadas no mundo. At 1982, a participao nos dois fluxos de comrcio era de 1,1%, nmero que somente foi ultrapassado, no caso das exportaes, em 2007, quando o pas atingiu 1,2%. J as importaes, aps uma queda para cerca de 0,5% no incio dos anos 1990, recuperaram a participao de 1,1% em 1998 caindo novamente para 0,9%, em 2007. Enquanto entre 1994 e 1999, ao contrrio dos doze anos anteriores, em que mais que triplicaram, 1994 e 1999 as exportaes brasileiras ficaram praticamente estagnadas, flutuando entre US$ 45 bilhes e US$ 50 bilhes. J nos anos 2000, especialmente aps 2003, houve um boom das exportaes. Entre 2003 e 2007, o crescimento foi da ordem de quase US$ 90 bilhes, fazendo com que no ltimo ano o valor total exportado fosse de US$ 160 bilhes. J nas importaes, a despeito do menor crescimento relativo recente, a evoluo tambm foi importante, pois saltaram de US$ 50 bilhes em 2003 para US$ 126 bilhes em 2007. Quando analisadas em termos de sua participao sobre o PIB, as exportaes cresceram no perodo anterior ao incio do Plano Real, tendo cado e se estabilizado em torno de 6,5% entre os anos 1995 e 1998. Posteriormente, a partir de 1999, essa participao iniciou um perodo de crescimento importante e alcanou a marca de 16% do PIB em 2004. J no que concerne s importaes, sua participao como percentual do PIB apresentou clara tendncia de crescimento sustentado ao longo de todo o perodo de anlise, no obstante ocorressem quedas relativas em determinados anos. A corrente de comrcio passou de uma participao em relao ao PIB de 11,1%, em 1990, para 18,4%, em 2000, e 26,3% em 2004, caindo para 21,25% em 2007, atestando um aumento do grau de abertura da economia, embora numa trajetria no consolidada de crescimento. Todavia, pode-se frisar que a participao do comrcio exterior na formao do PIB do Brasil ainda permaneceu abaixo da mdia de muitos pases em desenvolvimento, os quais, por sinal, vm crescendo a taxas mais significativas que aquelas apresentadas pela economia brasileira nas ltimas dcadas, como bem salientou Almeida (2003). Grfico 3 BIC: evoluo da balana comercial 1980-2007 (% PIB)
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Grfico 4 BIC: evoluo do grau de abertura 1980-2007 (%)
A trajetria do comrcio internacional entre os pases dos BIC no foi distinta somente no que se refere evoluo dos volumes envolvidos no comrcio internacional, mas, principalmente, na diversificao das pautas de importao e exportao. Quando analisadas sob o critrio de intensidade tecnolgica, essa diferena entre a performance das pautas dos trs pases ganha maior notoriedade. Enquanto, de um lado, a China realizou um deslocamento das suas exportaes de produtos menos complexos, em especial intensivos em trabalho, para bens de alta e mdia intensidade tecnolgica, do outro, Brasil e ndia mantiveram sua pauta de exportaes concentrada em commodities e/ou produtos de menor intensidade tecnolgica. Essa transformao da estrutura comercial da China, conforme apontam os grficos 5 e 6, que trazem a evoluo das pautas de exportao e importao do pas por intensidade tecnolgica, ocorreu em grande medida em razo do estabelecimento de dois regimes de comrcio distintos. No primeiro regime, caracterizado pela criao de zonas especiais, a partir das parcerias entre o capital estrangeiro gradualmente concentrados em setores mais intensivos em tecnologia e o capital nacional, o pas deu incio a um processo de internalizao do setor tecnolgico. J no regime ordinrio, mediante a expanso de grandes empresas estatais especializadas no comrcio em alta tecnologia, a China impulsionou um processo de sofisticao de suas plantas produtivas e comandou um processo de difuso de tecnologia de ponta em setores chaves da indstria (como microeletrnica e energia). Isso se traduziu, como mostra o Grfico 5, em aumento da participao das exportaes de alta intensidade tecnolgica em detrimento daquelas intensivas em trabalho e recursos naturais. Se em 1995 quase 60% das exportaes estavam concentradas em commodities e bens intensivos em trabalho e recursos naturais, em 2000 esse valor havia cado para 47%. Movimento contrrio verificou-se no comrcio de produtos de alta intensidade tecnolgica, que no mesmo perodo aumentou sua participao sobre o total exportado de 13% para 21%.
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Grfico 5 China: pauta de exportaes por intensidade tecnolgica 1995-2006 (%)
Fonte: Handbook of Statistics UNCTAD. Elaborao Prpria. Nota: Todas as tabelas de intensidade tecnolgica seguiram a metodologia do Trade and Development Report da UNCTAD.
Esse movimento se intensificou nos anos 2000, quando os bens intensivos em tecnologia passaram a ser o principal item de exportao da China. J em 2004, ano em que os produtos de alta intensidade tecnolgica contriburam com 33% do total exportado, as exportaes concentradas em trabalho e recursos naturais deixaram de ser o principal bem exportado pela China (sua participao foi de apenas 28%). Em 2006, essa diferena se ampliou, pois, embora as exportaes de maior contedo tecnolgico tivessem mantido sua participao, as de intensivos em trabalho e recursos naturais perderam dois pontos percentuais. Isso significou, ainda, que as vendas de produtos de mdia intensidade tecnolgica, que alcanaram o percentual de 23% no mesmo ano, aproximaram-se do segundo item mais importante da pauta. Essa concentrao de bens sofisticados ocorreu no apenas na pauta de exportaes, mas tambm na de importaes. Como as zonas especiais realizavam atividades de plataforma exportadora9, cada vez mais intensivas em tecnologia e cujas importaes cumpriam o papel de fornecer insumos para a produo de bens exportveis, progressivamente as importaes foram se deslocando para setores de maior contedo tecnolgico. Como nota-se no Grfico 6, at 1995, a maior parcela das importaes era de bens de mdia de intensidade tecnolgica e commodities que, respectivamente, participavam com 41% e 18% do total. Desde ento, rapidamente as importaes mais intensivas em tecnologia passaram a ocupar um espao maior na pauta de importados da China. Como resultado disso, em 2006, enquanto 28% das importaes eram de mdia intensidade tecnolgica e 24% de commodities, os produtos de maior contedo tecnolgico j contribuam com 38% das importaes chinesas.
9 Essa atividade se caracterizava pela montagem mediante a associao de empresas estrangeiras e locais, de bens finais destinados exportao para terceiros mercados, apoiando-se na importao de insumos produzidos nos pases de origem das empresas estrangeiras.
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Grfico 6 China: pauta de importaes por intensidade tecnolgica 1995-2006 (%)
No caso brasileiro, a despeito das mudanas na estratgia de insero comercial entre os anos 1990 e 2000, observou-se o enrijecimento das pautas de exportao e de importao ao longo do perodo 1995-2006. Em um primeiro momento, os processos de abertura ao capital estrangeiro, eliminao de parte das empresas estatais e liberalizao das importaes, motivaram a entrada de empresas estrangeiras naqueles setores em que o pas era mais competitivo, assim como incentivaram a renovao e modernizao das novas e antigas plantas produtivas a partir da importao de bens de capital e intermedirios, mais baratos em razo do cmbio valorizado. Esse movimento, apoiado por um conjunto especfico de polticas macroeconmicas restritivas, fez com que as exportaes continuassem concentradas em bens menos complexos, que geravam menor valor agregado. Apesar de, num segundo momento, em funo da criao de novos instrumentos para exportao, da flutuao do cmbio e do maior dinamismo do comrcio internacional, terem existido melhores condies para o pas realizar uma insero comercial diferenciada, as estruturas, tanto da pauta de importaes como de exportaes, continuaram rgidas. No caso das exportaes (ver Grfico 7), a participao do setor de commodities sempre foi predominante, flutuando ao longo de todo o perodo entre 35% e 44%, percentual alcanado no ltimo ano (2006) analisado. Os setores de baixa, mdia e alta intensidade tecnolgica tambm tiveram suas participaes estveis ao longo do tempo. Enquanto o setor de mdia intensidade contribuiu em torno de das exportaes, os setores de baixa e alta intensidade participaram com, aproximadamente, 10% cada.
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Grfico 7 Brasil: pauta de exportaes por intensidade tecnolgica 1995-2006 (%)
Nas importaes, o cenrio foi parecido. No entanto, a maior parte dos bens importados foi de mdia e alta intensidade tecnolgica, como sugere o Grfico 8. Em 1995, cerca de 60% das importaes estavam concentradas nesses dois setores, sendo que o de mdia intensidade respondia por cerca de 65%. Em 2006, a participao manteve-se aproximadamente a mesma, com a diferena de que o setor de alta intensidade passou a contribuir com parcela pouco maior da pauta. Os demais setores, no conjunto, flutuaram ao longo do perodo entre 30% e 40%. Grfico 8 Brasil: pauta de importaes por intensidade tecnolgica 1995-2006 (%)
No caso indiano, as transformaes na pauta de exportaes no evitaram a continuidade da predominncia de produtos pouco elaborados, nos bens importados e nos exportados. Certamente, em funo, em um primeiro momento, da modernizao dos setores qumico e automobilstico e, posteriormente, da expanso do preo internacional do petrleo e da aproximao poltica e econmica com os pases da OPEP, a ndia sofreu um processo de alterao em sua pauta de exportaes, antes centralizadas em bens 88
intensivos em trabalho e em recursos naturais. No entanto, a despeito da melhora dos setores de mdia intensidade tecnolgica10, o setor que liderou esse processo foi o de commodities. A contribuio do primeiro setor ampliou-se razoavelmente ao longo de todo o perodo, saindo de 11% em 1995 para 15% em 2006. Todavia, o crescimento da participao de commodities, que at 1995 representava das exportaes indianas, foi da ordem de oito pontos percentuais, saltando para 33% em 2006. Em contrapartida, as exportaes de intensivos em trabalho e em recursos naturais caram de 50% para pouco menos de 28% de participao. Assim, mesmo depois de aprofundar a liberalizao do comrcio internacional em 2002, os resultados em termos de pauta de comrcio no se alteraram significativamente.
Grfico 9 ndia: pauta de exportaes por intensidade tecnolgica 1995-2006 (%)
Grfico 10 ndia: pauta de importaes por intensidade tecnolgica 1995-2006 (%)
10 O setor de mdia intensidade tecnolgica, dentre outros produtos, composto por mquinas e equipamentos eltricos, automotivos e qumicos.
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No caso das importaes, mesmo depois do processo de abertura mais ampla, no se constataram grandes modificaes, como mostra o Grfico 10. Na realidade, a nica alterao importante do perodo ocorreu entre 1995 e 2000, antes do novo bloco indiano de reformas quando a participao das importaes de commodities aumentou em sete pontos percentuais, saindo de 40% para 47%, e a das importaes de mdia intensidade tecnolgica diminuiu de 30% para 17%. Desde ento, as mudanas foram praticamente inexistentes com o setor de commodities liderando a pauta importadora (com participao em torno de 45%) seguido pelo setor de media intensidade, que teve sua participao, a partir dos anos 2000, flutuando entre 17% e 20%. Como observado anteriormente, todas as mudanas discutidas nesta seo, de alguma forma, responderam s estratgias de abertura comercial aplicadas pelos trs pases. Todavia, essas estratgias foram implementadas a partir de conjuntos distintos de polticas comerciais que determinaram o timing e o modo pelo qual a abertura foi conduzida. Tendo, portanto, observado a relao entre os resultados e as estratgias comerciais em cada um dos trs pases, na seo seguinte busca-se compreender como as polticas comerciais foram conformando as estratgias utilizadas pelos trs pases.
3 - Anlise das polticas comerciais dos BIC

Pautando-se no desempenho do Brasil, da ndia e da China no quadro do comrcio internacional, apresentado na seo anterior, ficou patente a necessidade de se analisar de forma mais atenta, as estratgias de poltica comercial por eles utilizadas nas ltimas dcadas, de modo a vincul-las aos resultados observados, diferenciando os pases em seu intento de aprofundamento da insero no comrcio internacional. Destarte, nesta seo, elabora-se uma anlise das estratgias de polticas comerciais dos BIC, apresentando os instrumentos e os controles que marcam a insero no comrcio internacional dos trs pases.
3.1 China
A poltica de abertura comercial da China foi realizada a partir da gestao de dois distintos regimes de comrcio. O primeiro deles, conhecido como regime ordinrio, concentrou-se somente nas empresas estatais autorizadas, responsveis por realizar o comrcio exterior (Tradings Companies TC) de um volume pr-estabelecido de certos bens. A partir das reformas econmicas, lanadas pelo pas em 1978, o governo expandiu o nmero dessas companhias estatais autorizadas a efetuar o comrcio exterior, ao mesmo tempo em que descentralizou a criao dessas empresas por outros rgos pblicos que no o governo central. Contudo, esse regime de comrcio continuou exclusivamente concentrado nas estatais que, em ltima instncia, estavam plenamente submetidas ao planejamento central imposto pelo Estado chins. O segundo regime, denominado de processamento de exportaes, reduziu o grau de centralizao do comrcio exterior chins nas estatais, mediante a extenso dos direitos de comrcio a outros tipos de companhias, em especial empresas de capital misto11 (formadas principalmente a partir de parcerias entre
11 Todavia, a despeito do progressivo crescimento dessas empresas, o espao de atuao delas no mercado chins sempre foi limitado pelo governo s reas que ficaram conhecidas como zonas especiais. Desse modo, a produo dessas empresas exportadoras ficou restrita a certas localidades previamente estabelecidas pelo Estado chins. Sobre este ponto,
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o capital estrangeiro e cooperativas nacionais). Nesse sentido, a China integrou sua poltica de abertura criao de um novo regime de comrcio, que foi comandado pela articulao entre o capital nacional e o capital estrangeiro, ou seja, pela associao das empresas nacionais, principalmente as cooperativas, com o investimento direto estrangeiro (IDE). Apesar do avano no sentido da descentralizao ter ocorrido nos dois regimes, as polticas de comrcio impostas a cada um deles esteve longe de ser a mesma, fazendo com que o comrcio internacional chins pudesse ser entendido sob duas perspectivas, como mostrou Medeiros (1999, p. 401): A poltica econmica chinesa, tal como praticada desde os anos 1980, introduziu simultaneamente o desenvolvimento do mercado interno e a promoo de exportaes. possvel falar na existncia de dois regimes. O regime de promoo de exportaes foi estabelecido com as ZEE, que se espalharam ao longo das zonas costeiras. (...) Esse regime baseia-se no processamento de importaes com empresas locais contratadas por empresas estrangeiras ou com empresas com participao estrangeira com autonomia de exportao. (...) As empresas que no se encontram sob o regime das ZEE, subordinam-se poltica chinesa de comrcio exterior, fortemente protecionista dirigida simultaneamente para as exportaes e para o desenvolvimento do mercado interno. [Nesse segmento] todo o comrcio exterior centralizado em tradings estatais [as TC], que exercem o monoplio cambial e tomam a iniciativa das exportaes, promovendo a produo das EVM [as TVE]. Do mesmo modo as importaes so centralizadas, as tarifas sobre importaes so elevadas e existem barreiras no tarifrias para diversos bens. De fato, se no regime ordinrio a preocupao central consistiu em descentralizar e liberalizar as importaes sem impedir o desenvolvimento das exportaes e das indstrias nascentes, no regime de processamento o principal objetivo foi o de gerar instrumentos capazes de impulsionar as exportaes, mantendo o controle do governo chins sobre o raio de ao das empresas instaladas nas zonas especiais. Assim, no caso desse ltimo regime, ao lado da liberalizao quase completa das importaes, j em meados da dcada de 1980 foram estipulados incentivos fiscais para promover a participao das FIE no setor exportador chins, principalmente naqueles mais intensivos em tecnologia. Uma corporao estrangeira que se estabelecesse no mercado chins no setor de tecnologia poderia conseguir iseno do imposto de renda em at dois anos. Para essas empresas, alm dessa iseno, haveria uma reduo de metade do pagamento de todos os impostos, desde que 70% das vendas totais tivessem como destino o mercado externo (LAZZARI, 2005). Adicionalmente, em 1986 passou a vigorar lei que protegia os lucros das empresas estrangeiras, mesmo quando elas ingressavam no mercado chins sem nenhuma associao com empresas locais12. Por sua vez, o governo chins tambm podia fornecer apoio financeiro para as FIE, para o que foi criada uma nova regulamentao possibilitando a essas empresas, no caso de reinvestirem seu lucro na China, terem acesso a uma linha especfica de crdito a taxas de juros mais baixas (DANG, 2008).
ver Acioly (2005) e Ruiz (2004).
12 The Law of Peoples Republic of China on Wholly Foreign-owned Enterprises (WFOEs), published on April 12, 1986, provides for the protection for the profits and interest of foreign investors when they founded WFOEs in China. A series of other laws and regulations further relaxed Chinas restriction in promoting FDI with measures for enterprise autonomy, profit remittances, labor recruitment and land use (DANG, 2008, p. 14).
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Alm disso, nesse mesmo perodo, os investidores estrangeiros receberam subsdios fiscais e financeiros para formar aquelas parcerias com cooperativas locais (principalmente as recm criadas TVE Township & Village Enterprises). A associao com esse tipo de companhia era extremamente conveniente para as FIE, em especial de pases vizinhos China, uma vez que lhes permitia contar com vantagens tributrias regionais e o acesso a um mercado de trabalho mais flexvel e com salrios mais baixos e, com isso, aumentar sua competitividade. Ao incentivo proporcionado s FIE pela possibilidade de formar alianas com as TVE, somava-se o desenvolvimento de um marco legal e de procedimentos e regras que permitiam a atuao de empresas exportadoras. Foi criado tambm um programa especial de incentivos para o processamento de exportaes que possibilitava a importao de insumos e bens intermedirios, livre de impostos, desde que fosse dirigida para a produo cujo destino seria a exportao. Nos anos 1990 novas polticas foram implementadas no sentido de liberalizar a entrada do IDE, mas desde que dirigida para os setores exportadores de alta tecnologia. A principal iniciativa nesse sentido foi a partir da formao do Guiding Foreign Investment Industrial Catalogue, em 1995, que restringia setorial e regionalmente a entrada do IDE, concentrando os mecanismos de apoio aos capitais estrangeiros intensivos em tecnologia e direcionados para o setor exportador. Para aqueles setores econmicos classificados como encorajados ou permitidos, como era o caso das indstrias de exportaes e de alta tecnologia, os incentivos fiscais e financeiros, inclusive para importar livremente, foram atrelados e expandidos (LAZZARI, 2005). Em contraste com o amplo conjunto de incentivos concedidos ao setor de processamento, o comrcio exterior realizado pelo setor ordinrio, embora tambm tenha sido flexibilizado ao longo do tempo, permaneceu objeto de forte regulao. Certamente, o monoplio comercial exercido por algumas poucas TC que vigorou at o incio das reformas foi eliminado, mas no emergiu no seu lugar um sistema totalmente liberalizado. Em vez disso, foi substitudo a princpio por um regime de licenciamentos compulsrios, largamente utilizado na dcada de 1980, medida que parcelas cada vez maiores do comrcio eram removidas do sistema de planejamento e escapavam aos controles do Estado. Num segundo momento, esse sistema de licenciamentos foi sendo substitudo de modo progressivo por um quadro de restries baseado num conjunto de listas, tanto negativas, abarcando itens cuja negociao somente poderia ser levada a cabo por empresas determinadas, como positivas, nas quais grupos de produtos no especificados nas listas negativas tambm s teriam a permisso de serem negociados por certas firmas (MARTIN; BACH, 1998). As restries ao comrcio, nesse regime, se manifestaram no somente na introduo de tais listas, mas tambm nas elevadas tarifas de importao e, principalmente, na imposio de maiores barreiras no tarifrias ao comrcio internacional, que se mantiveram num nvel muito elevado at a dcada de 199013. Entre 1980 e 1992, por exemplo, a mdia ponderada das tarifas de importao para bens manufaturados cresceu de 36,6% para 46,5%. Portanto, longe de constituir um regime liberalizado, o comrcio exterior do setor ordinrio esteve submetido a um quadro regulador do Estado chins, por meio de um conjunto abrangente de regras e restries impostas pelo governo central. Assim, a despeito de que, como resultado das reformas das ltimas trs dcadas, o monoplio comercial tenha sido suprimido e um nmero cada vez maior de empresas
In the early 1980s a new set of tariffs were promulgated that raised tariffs, which stayed high for the next decade. In 1992, according to the analysis in World Bank, Chinas tariffs were similar to other highly protected developing countries. The unweighted mean tariff was 43%, and the trade-weighted mean tariff was 32% (the same Brazil at the time). Equally important were nontariff barriers (NTBs). The same World Bank study found that 51% of imports were subject to one or more of four different overlapping nontariff barriers (NAUGHTON, 2007, p. 385).
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seja autorizado a exportar e importar, importantes restries continuaram presentes14. Essas restries se materializaram em especial no ritmo mais lento da liberalizao das importaes frente s exportaes. Essa diferena marcou o regime ordinrio cujas exportaes, apesar de tambm sujeitas a restries, foram mais rapidamente liberalizadas e, inclusive, receberam incentivos, o que contrasta fortemente com o grande nmero de controles utilizados pelo governo central sobre as importaes com o objetivo de no expor as indstrias nascentes competio estrangeira. Os incentivos concedidos s exportaes tomaram principalmente a forma de autorizaes para que novas cidades pudessem produzir para exportar e a permisso para a associao das atividades das TC e das TVE possibilitando a subcontratao ou transferncia das etapas de produo de exportaes das TC para as TVE, reduzindo os custos de produo daquelas , o que aumentava a atratividade da produo para a exportao tambm nesse sistema e elevava a participao direta das TVE no total das exportaes ordinrias (NAUGHTON, 1996). Esses movimentos permitiram que a partir de meados da dcada de 1990 as exportaes realizadas dentro desse regime fossem, inclusive, capazes de acompanhar as altas taxas de crescimento das exportaes das zonas especiais. Todavia, com a entrada do pas na Organizao Mundial do Comrcio OMC, em 2001, que somente foi possvel aps a negociao de um extenso cronograma de ingresso, ocorreu uma aproximao entre a legislao dos regimes ordinrio de comrcio e de processamento de exportaes. Em funo disso, o governo avanou na reduo do nmero de bens sujeitos exigncia de licenas de exportao ou de importao e garantiu maior acessibilidade do setor de servios ao investidor estrangeiro mediante a abertura, na forma de joint-ventures, para a entrada de empresas estrangeiras especializadas no comrcio internacional desse setor. Mas o movimento que mais chamou a ateno nesse nterim foi o da rpida diminuio e aproximao dos nveis das tarifas de importao tanto no regime ordinrio como no de processamento de exportaes (LAZZARI, 2005; LARDY, 2003 e NAUGHTON, 2007). Entre 1996 e 2001, o ritmo das minoraes tarifrias foi bem lento, fazendo com que o padro de tarifas aplicado aos bens importados se mantivesse relativamente alto em comparao a grande parte dos outros pases. A diminuio das tarifas de bens manufaturados, por exemplo, foi da ordem de sete pontos percentuais chegando ao valor de 16,2% em 2001. No entanto, desde ento, essa diminuio se acelerou significativamente, tanto para bens agrcolas quanto para bens manufaturados, permitindo que, em 2007, o nvel geral de tarifas se situasse em 6,8%. Alm disso, tambm se observou a queda do valor da tarifa mxima permitida. Assim, entre 2001 e 2002 o pico tarifrio para todos os bens caiu de 121,6% para 71% (HUANG ET AL, 2007 e RUMBAUGH; BLANCHER, 2004). A despeito da adeso OMC, o processo de abertura daqueles setores considerados estratgicos infraestrutura, agricultura, automotivo, energia etc. permaneceu sujeito a fortes intervenes do
14 Outras restries s importaes vigentes at meados da dcada de 1990 so descritas por Naugthon (1996, p. 306): before reform, the import of any good was the monopoly of a certain national TC. Today, important elements of monopoly persist, due to the limitations of the liberalization process. In the first, only TC, virtually all of which are state owned, are authorized to import goods for sale in the domestic market; the 3400 production enterprises that have trading rights are only authorized to import for their own production needs. In this sense, their position to that of the FIE, although they are subject to closer scrutiny. But import for sale in the domestic market requires the intermediation of a state-owned TC. Moreover, TC are chartered to engaged in business within a particular product range (business scope), are often limited to a designated province, and are sometimes constrained to serve a specified category of costumer. No TC is free to choose what products it imports. A firms business scope may be very narrow (especially if it includes a tightly controlled import) or relatively broad (in which case it typically will exclude all important categories of tightly controlled imports.
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governo chins. Na indstria automotiva, por exemplo, foram introduzidas novas medidas resultantes de poltica especfica para o setor em 2005. Segundo as regras de importao dessa poltica, peas adquiridas no exterior passaram a ser altamente tarifadas, inibindo sua importao pelos fabricantes automotivos locais. Ainda foi estabelecido que se o valor das partes importadas de um veculo excedesse determinado limite, a tarifa aplicada sobre cada parte importada seria equivalente cobrada de automveis completos (25%), substancialmente superior da importao de autopeas (10%)15.Desse modo, para continuar regulando e coordenando a abertura, em especial daqueles setores considerados estratgicos, o governo central ainda manteve boa parte deles sob a tutela do regime ordinrio, que ainda bem mais protegido se comparado ao regime de processamento. Ficam, portanto, claramente identificadas duas clivagens no processo de reforma no sistema de comrcio exterior chins. Por um lado, tem-se um regime de comrcio exterior fortemente liberalizado, tanto no que se refere s exportaes como s importaes, apoiado pelo capital estrangeiro e realizado nas zonas especiais, e um regime de comrcio ordinrio, sujeito a importantes controles do Estado e que executa um processo de abertura bem mais controlado. Por outro lado, pode-se constatar tambm que as reformas avanaram de forma mais intensa, especialmente no regime ordinrio, no que se refere s exportaes do que no caso das importaes, sujeitas a maiores restries a despeito dos avanos obtidos nas ltimas dcadas.
3.2 Brasil
Antes mesmo da inaugurao do Plano Real, entre 1991 e 1993, as polticas de liberalizao do comrcio internacional levadas a cabo no Brasil faziam com que j se pudesse observar um rpido movimento de eliminao da estrutura de proteo da indstria por meio da reduo de barreiras tarifrias e no-tarifrias de importao. Primeiramente, foram eliminadas as listas de produtos que necessitavam de emisso de guias de importao e os regimes especiais de importao, exceo de alguns programas especficos, como o drawback16. Num segundo momento, iniciou-se um processo de reforma nas tarifas de importao, que imps metas para a reduo das alquotas. Estas deviam alcanar, de forma gradual, at 1994, valores mximos de 40%. Neste processo, o governo brasileiro no estabeleceu nenhuma regra ou critrio de diferenciao entre os setores industriais (exceto alguns setores de alta tecnologia enquadrados no Programa de Competitividade Industrial) afetados pela abertura, ou seja, a poltica de minorao das tarifas foi horizontal, sem priorizar ou proteger setores especficos da indstria (KUME; PIANI; SOUZA, 2003). O processo de liberalizao, iniciado de forma abrupta o que provocou graves problemas a muitas empresas levando ao quase desaparecimento de vrios setores industriais , acelerou-se com a antecipao do cronograma de reduo das tarifas a partir de 1992 empreendida para criar as condies polticas para sustentar o prprio processo17. Conforme mostrou Nassif (2005, p. 2), alm de ter significado
15 Ainda em julho de 2008, em reunio da OMC, o governo chins declarava que no reduziria suas barreiras para a importao de acar, arroz e algodo, alm de recusar a proposta de corte profundo nas tarifas para bens industriais.
Instrumento de comrcio que permite a suspenso ou eliminao de tributos incidentes sobre insumos importados, desde utilizados para produo de exportados.
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Havia a preocupao com a adeso dos agentes econmicos ao programa de liberalizao. Em primeiro lugar, a queda mais moderada das tarifas nominais de bens de consumo evitaria ameaas balana comercial advindas de um eventual
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um movimento de queda muito acentuada dos nveis tarifrios anteriormente vigentes, cuja tarifa modal era de 40%, as antecipaes nos cortes das tarifas previstos para prevalecer entre 1993 e 1994 repercutiram negativamente no grau de transparncia e credibilidade da reformas comerciais18. O processo de liberalizao comercial no se encerrou com a introduo, em 1994, do Plano Real, que veio a por fim ao perodo de altas taxas de inflao que vigorou na economia brasileira desde o incio dos anos 1980. Ao contrrio, como parte dos esforos para alcanar o objetivo de queda da inflao verificou-se, nos meses que antecederam e que se seguiram ao lanamento do plano de estabilizao, uma acentuada reduo das tarifas de importao de muitos produtos, como metalurgia e siderurgia, que tinham peso relevante na determinao dos ndices de preos. Alm disso, adiantou-se a implementao da Tarifa Externa de Mercado Comum do MERCOSUL (TEC), que realinhou todas as alquotas de importao para o teto mximo de 20%. Embora esse adiantamento tivesse permitido que, no caso daquelas redues mais acentuadas, como automveis, eletroeletrnicos de consumo e qumica fina, fosse estabelecida uma Lista de Exceo Nacional do Mercosul19, o governo brasileiro somente veio a utilizar esse mecanismo em 1995 (KUME; PIANI; SOUZA, 2003 e DE HOLANDA, 1997). Foi ainda instaurado um regime de tributao simplificada para as remessas postais dos bens para uso prprio, que se traduziu em proteo negativa para os produtos nacionais, pois os nveis tarifrios praticados internamente se tornaram superiores queles praticados externamente (DE HOLANDA, 1997, p. 68). Conforme destacou o prprio de Holanda (op. cit.) essas medidas mostraram claramente que a estratgia de estabilizao passava a subordinar completamente a estratgia de poltica comercial, [pois] j no final de 1994, por conta das injunes da poltica de estabilizao, as tarifas nominais atingiram os ndices mais baixos de todo o perodo de liberalizao. Assim, entre 1991 e 1994, observou-se rpida eliminao das alquotas de importao para maior parte dos produtos: no setor agropecurio, a tarifa nominal mdia caiu de 5,1% para 3,2%, no de minerais no-metlicos a queda foi de 19,6% para 9,2% e nos de material eltrico e vesturio a reduo foi, respectivamente, de 35,2% para 18,4% e de 48,3% para 19,4% (KUME; PIANI; SOUZA, 2003) A poltica tarifria, apoiada pela ncora cambial que mantinha o Real extremamente apreciado, traduziu-se na forte expanso das importaes que alimentou um crescente dficit comercial e conduziu rpida deteriorao das contas externas. Com a crise do Mxico do final de 1994 e a consequente fuga de capitais, cuja entrada vinha at ento sendo responsvel por manter o precrio equilbrio do balano de pagamentos, o governo iniciou uma poltica de reverso parcial do regime de tarifas. Alm de pequena desvalorizao cambial20, as medidas de poltica comercial passaram a incentivar
surto de importao desses bens, o que poderia estimular resistncias reforma tarifria. Em segundo, supunha-se que a competio externa iria acentuar-se nas duas ltimas etapas. Nesse momento, seria importante uma percepo clara das vantagens da liberalizao comercial, de modo que se consolidasse o apoio necessrio continuidade do programa de reduo tarifria (KUME; PIANI; SOUZA, 2003, p. 15). Como se sabe, um dos pilares bsicos da reforma comercial brasileira foi, aps eliminar praticamente todas as principais barreiras no tarifrias, a execuo de um cronograma gradual de reduo de alquotas de importao a partir de 1990, com prazo para finalizao em janeiro de 1994. A partir do segundo semestre de 1992, no entanto, esse planejamento inicial foi violado: em outubro de 1992, foram antecipadas (em trs meses) redues tarifrias previstas para janeiro de 1993; e em julho de 1993, novamente antecipadas (agora em seis meses) alquotas com reduo prevista para janeiro de 1994 (NASSIF, 2005, p. 2).
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Essa lista permitia aos produtos nela inseridas um prazo de cinco anos para a convergncia da tarifa nacional TEC. O governo permitiu uma desvalorizao do cmbio nominal de 5% em maro e abandonou o sistema de cmbio
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as exportaes e a proteger alguns setores da indstria, muito embora para outros o processo de reduo das alquotas tivesse sido mantido. O objetivo era o de desincentivar a entrada de importaes (de bens de consumo durvel basicamente) e fortalecer as exportaes de modo a que uma possvel reverso das contas externas no afetasse o ajuste inflacionrio (DE HOLANDA, 1997). Dessa forma, em 1995, a despeito do aumento das alquotas de importao para os setores de veculos, de materiais eltricos e farmacutico, ocorreu uma queda das tarifas dos insumos, como refino de petrleo e elementos qumicos. Adicionalmente, ao mesmo tempo em que foi elaborada a cota de importao para a Zona Franca de Manaus e utilizada a lista de exceo do MERCOSUL, o governo permitiu a entrada do capital estrangeiro em diversos setores da indstria dando facilidades financeiras para importar mquinas e equipamentos a fim de modernizar as plantas produtivas locais21. Se, por um lado, procurou introduzir medidas para reduzir a expanso das importaes, pelo outro, a partir de 1996, o governo brasileiro tambm comeou a dispor de instrumentos capazes de impulsionar as exportaes (De HOLANDA, 1997). Nesse sentido, os benefcios do regime drawback foram estendidos exportao via terceiros, a Lei n 87, que determinava a iseno do ICMS sobre produtos primrios e semimanufaturados, foi aprovada e fez-se com que os regimes22 de Adiantamento de Contrato de Cmbio (ACC) e de Adiantamento de Cambiais Entregues (ACE)23 se tornassem mais rentveis. Alm disso, na dcada de 1990 ocorreu um rpido desenvolvimento do campo brasileiro, que favoreceu as exportaes. O setor agropecurio, que na dcada de 1980 apresentou problemas produtivos importantes, iniciou um processo de reestruturao, com o aumento de investimentos (em parte devido entrada de grandes transnacionais no agronegcio brasileiro), uso de novas tecnologias, expanso da fronteira agrcola, liberalizao comercial e suporte em pesquisa por organismos como a Embrapa. Tais mudanas trouxeram consigo o aumento significativo da produtividade do setor ao longo da dcada, impulsionando, consequentemente, a exportao de parcela expressiva da produo. Com isso, especialmente a partir dos anos 2000, o setor agropecurio se constituiria em elemento fundamental do grande crescimento das exportaes do pas.
flutuante para baixo com a introduo de um sistema de crawling peg foi definida uma grande banda de flutuao do dlar e posteriormente, devido grande incerteza causada no mercado, foi adotada uma poltica de interveno sistemtica do Banco Central no mercado para conduzir pequenas desvalorizaes freqentes de modo a garantir uma lenta recomposio do cmbio real. Aps alguns meses tornava-se claro para o mercado que as desvalorizaes mensais situar-se-iam no intervalo de 0,40% a 0,60% ao ms, o que, de acordo com a teoria da paridade de poder de compra, permitiria compensar com algum ganho o diferencial entre a inflao domstica e a inflao externa (DE HOLANDA, 1997, p. 71).
21 At o final dos 1990, novas medidas foram utilizadas para conter a importao, como destacaram Kume; Piani e Souza (2003): o governo recorreu novamente s medidas administrativas para conter as importaes. Entre os mecanismos adotados, podemos citar a exigncia de pagamento vista (depsito no Banco Central) nas importaes financiadas com prazo inferior a um ano, o atendimento aos requisitos fitossanitrios, a licena prvia na importao de um grupo extenso de produtos e a aplicao de salvaguardas nas importaes de produtos txteis. Finalmente, em novembro de 1997, como medida para reduzir o dficit em transaes correntes diante da crise financeira internacional, o governo aumentou temporariamente as tarifas em 3 pontos de percentagem.
A arbitragem cambial no perodo 19951997 se tornou altamente rentvel; por motivos do cmbio administrado, os volumes cresceram em relao ao montante exportado (MOREIRA; TOMICH; RODRIGUES, 2006, p. 16).
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O ACC uma antecipao total ou parcial de um pagamento futuro em moeda estrangeira como resultado de uma exportao. Implica um contrato de cmbio (liquidado na entrada de divisas) e exige comprovao do embarque. Quanto ao ACE, constitui-se na extenso da operao durante o perodo de ps-embarque e ofertado por bancos comerciais. Suas fontes de captao so linhas de crdito externas de curto prazo disposio de bancos do pas (MOREIRA; TOMICH; RODRIGUES, 2006, p. 16).
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A despeito das tmidas medidas para impedir o avano das importaes e para fomentar as exportaes, em linhas gerais, a poltica comercial do Brasil caminhou no sentido de corroborar a estratgia de abertura no setor externo. As taxas de cmbio mantiveram-se efetivamente valorizadas, as tarifas de importao, depois de uma queda abrupta no binio 1993-1994, permaneceram relativamente estveis 24, e os programas de incentivos exportao minguaram ao longo dos anos 1990. Assim, de acordo com Bastos (2003, p. 258-259), pode-se dizer que o centro da estratgia de abertura implcita nas polticas comerciais adotadas nesse perodo foi: Liberar importaes (...) para melhorar a qualidade dos produtos oferecidos no mercado brasileiro, criando presso competitiva para que produtores internos (nacionais ou no) melhorassem suas plantas e/ou focalizassem suas atividades em produtos em que efetivamente fossem competitivos. Esta presso competitiva tornou-se mais premente com o Plano Real, pois se tratava de usar a liberao de importaes tambm para chancelar a estabilidade de preos: o cronograma de abertura foi acelerado no segundo semestre de 1994, durante a implementao do plano no final do governo Itamar, como meio de evitar a transmisso para os preos das presses de custo e de demanda que se manifestavam. Todavia, devido crise do balano de pagamentos de 1999 que evidenciou o alto grau de vulnerabilidade externa da economia brasileira resultante dessa estratgia de abertura, as polticas foram parcialmente modificadas. A partir de ento, ainda que as polticas de liberalizao tivessem se mantido, principalmente no que se refere s importaes, o governo procurou realizar uma abertura mais prudente, viabilizando, tambm, o desenvolvimento do setor exportador. Em primeiro lugar, como resultado da crise, a taxa de cmbio foi desvalorizada e passou a flutuar de forma mais livre, ao contrrio do perodo anterior, quando o cmbio valorizado se mantinha dentro de uma banda restrita. Em segundo lugar, atravs da Emenda Constitucional n 42/2003 passaram a incidir sobre as importaes a Contribuio para Financiamento de Seguridade Social COFINS, com uma alquota de 7,65%, e o Programa de Integrao Social-Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PIS-PASEP, com uma alquota de 1,65% (KUME; PIANI; MIRANDA, 2008, p. 115). Em terceiro lugar, a partir da criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE, em dezembro de 2001, as vendas no mercado interno e a importao de alguns bens especficos foram oneradas, no abrangendo as exportaes. Em 2003 ocorreu o reajuste de todas as alquotas fazendo com que alguns produtos tivessem suas tarifas ampliadas. Gasolina e lcool etlico para combustvel, por exemplo, desde esse ano, passaram a ter alquotas de R$ 860,00 por m3 e R$ 37,20 por m3, respectivamente, valores substancialmente maiores que os do perodo anterior25 (MOREIRA, PANARIELLO, 2005)26.
O setor de mquinas e tratores, por exemplo, entre 1995 e 1998, viu sua tarifa nominal mdia de importao crescer de 16,5% para somente 17,7%. J nos setores de agropecuria, de material eltrico e de vesturio a variao das tarifas, no mesmo perodo, foi menor que trs pontos percentuais. A alquota do ltimo produto cresceu de 19,8% para 22,8%. Apenas alguns poucos setores apresentaram crescimento substancial das tarifas, como elementos qumicos e caf.
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Entre 2001 e 2003, as alquotas para gasolina e lcool etlico combustvel eram de, respectivamente, R$ 501,10 por m3 e R$ 29,20 por m3 (MOREIRA, PANARIELLO, 2006).
25 26 Todavia, depois da adoo do novo regime de cmbio, importante lembrar que o governo retomou de forma gradual o processo de reduo das tarifas de importao, visando a compensar o aumento de trs pontos percentuais aplicado em 1997. Em 1999, foi feita a primeira queda da ordem de 0,5 ponto percentual compensao e, respectivamente em 2002 e 2004, as demais redues foram executadas, primeiramente de um ponto percentual e depois de 1,5 ponto
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Alm da desvalorizao cambial e da incidncia de novas contribuies nas importaes, o governo passou a criar mecanismos para fortalecer as exportaes. Em funo especialmente da rpida acelerao da economia mundial e da ampliao da demanda internacional por bens primrios, foi necessria a expanso do financiamento para as exportaes brasileiras. Essa expanso alcanou relativo sucesso desde o incio dos anos 2000, sucesso no qual se destacou a expanso do volume de crdito dirigido s exportaes concedido pelo BNDES. Entre 1999 e 2004, por exemplo, dobrou-se o valor de crdito concedido pelo banco para essa finalidade, saindo de US$ 2 bilhes para US$ 4 bilhes. Esse aumento foi principalmente capturado por grandes empresas, na modalidade ps-embarque, e se destinou especialmente s atividades de prazo mais longo (MOREIRA; TOMICH; RODRIGUES, 2006). Do ponto de vista fiscal, em razo dos incentivos praticamente se resumirem desonerao da carga tributria (...) sobre a produo domstica, os instrumentos efetivados no desempenharam a funo de garantir o crescimento das exportaes (MOREIRA; PANARIELLO, 2005, p.127). A despeito do redirecionamento dos instrumentos de poltica comercial de modo a buscar um outro tipo de insero externa, o Brasil manteve praticamente estagnada sua participao nas exportaes e importaes globais e avanou pouco na diversificao da estrutura de comrcio. De fato, embora o desempenho global das exportaes tenha crescido no ps-1999 permitindo a retomada do supervit comercial, sua pauta continuou concentrada em produtos pouco elaborados e com baixa participao relativa no comrcio mundial.
3.3 ndia
A estratgia de insero externa indiana formulada no incio das reformas de 1991 foi extremamente pragmtica, caracterizada por mudanas graduais em setores especficos (CUNHA, 2006 e CRUZ, 2005). Neste sentido, as polticas de abertura do comrcio na ndia combinaram incentivos modernizao e proteo da estrutura produtiva local mediante a atrao de investimentos estrangeiros em tecnologia e a colocao de altas barreiras para importar, com o fortalecimento do setor exportador. O roteiro de mudanas no comrcio indiano foi preciso e limitado, apoiado por fundamentos tericos e empricos slidos, caractersticas que permaneceram at o comeo dos anos 2000. Dentre as primeiras medidas, destacaram-se a quebra do monoplio estatal de importao de 55 produtos, o avano da reforma tributria (com racionalizao da estrutura tarifria e reduo de impostos), a queda dos controles de exportao (entre 1991 e 1992, cerca de 150 produtos foram retirados da lista de regulamentao) e a pequena reduo das restries quantitativas e das licenas de importao27. A meta foi desenvolver a indstria e proteger as atividades agrcolas. Destarte, observou-se a reduo de barreiras no-tarifrias para importaes de insumos e de mquinas e tambm de tarifas sobre o comrcio de bens industrializados. No entanto, mesmo no setor industrial, a liberalizao comercial foi mais limitada para alguns produtos, considerando que o governo continuou utilizando as licenas de importao e manteve em
percentual. Nessa mesma direo, soma-se o fato das tarifas de importao estabelecidas pela TEC para alguns setores, como o de produtos eletrnicos, terem sido reduzidas para importaes tanto dentro como fora do MERCOSUL (KUME; PIANI; MIRANDA, 2008).
27 Ao longo das dcadas de 1980 e 1990, existiam licenas tanto para a produo quanto para a importao de certos produtos. Essas licenas tinham um papel fortemente protecionista, j que limitavam a concorrncia intrasetorial e fortaleciam o monoplio nacional da produo e importao de uma gama extensa de bens.
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nveis elevados as tarifas para bens especficos. A partir de 1997, por exemplo, ocorreu uma sensvel expanso das taxas de importao para bens intermedirios, interrompendo o movimento anterior de persistente queda. As presses realizadas por grupos industriais especficos, como o automobilstico, e o interesse em proteger a agricultura foram preponderantes para explicar o ritmo e o grau dos avanos e retrocessos desta liberalizao do comrcio exterior (CRUZ, 2005 e RAO; DUTT, 2006). Alm da reduo das tarifas e da eliminao de algumas restries quantitativas, a ndia tambm reformulou parte dos planos especficos de controle das importaes. Dentre as mudanas ocorridas podem-se destacar: i. a extenso das Licenas Especiais de Importao (Special Import License SIL); ii. a difuso do programa de Recomposio de Licenas de Importao (Import Replenishment License REP) e; iii. a ampliao das Licenas Gerais de Importao (Open General License OGL). Em primeiro lugar, as SIL autorizaram a importao de bens de capital de segunda mo sem o pagamento de nenhum tipo de imposto e, alm do mais, foram estendidas para uma gama de 300 produtos, dando nfase para aqueles utilizados na produo de bens exportados. Em segundo lugar, a REP, que permitia a compra de bens do exterior administrados por outras listas de importaes com recuperao de parte do valor dos impostos28, foi prolongada para diversos setores, em especial para aqueles que tinham como foco a exportao. Por fim, as OGL, que autorizavam as importaes de qualquer produto, independente do controle previamente existente29, tambm passaram a abranger uma quantidade maior de bens (AKSOY, 1992; DAS, 2003). Essas iniciativas de liberalizao das importaes ocorreram ao mesmo tempo em que foram formuladas polticas para ampliar as exportaes. Alm da reduo de tarifas, da criao de linhas de financiamento e da desvalorizao cambial, o governo desenvolveu polticas setoriais para a promoo de exportaes, como o programa de Promoo de Exportao de Bens de Capital (Export Promotion Capital Goods EPCG). Esse programa, que foi elaborado em 1990 e efetivado apenas em 1992, permitiu a reduo de 25% para 15% do imposto de importao de bens de capital desde que a empresa atingisse duas metas: i. exportar a maior parte da produo e, ii. vender no exterior o triplo do total de bens adquiridos externamente (DAS, 2003; KALIRAJAN, 2004). Adicionalmente, os benefcios seriam maiores para empresas que tivessem projetos de longo prazo e realizassem investimentos no setor da infraestrutura30.
Essas importaes poderiam ser utilizadas para produo de bens exportados ou at para revenda no mercado externo. 29 Para uma lista completa das restries de importao, ver Aksoy (1992).
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Alm do EPGC, Kalirajan (2004, p.8) destacou a criao de outros programas de promoo s exportaes: The other major schemes are as follows: Duty Exemption Scheme (DES), Scheme for Gems and Jewellery, and policies enlarging the scope of instruments of export promotion such as export oriented units (EOU) and export processing zones (EPZ), joint ventures and different types of trading houses. Duty Exemption Scheme: under this scheme, import of raw materials, intermediates, components, consumables, parts, accessories, packing materials and computer software required for direct use in the export product is permitted duty free for processing and export by the competent authority under the categories of advance licences, advanced intermediate licence, special imprest licence, licences under export production programme, advance customs clearance permit and advance release orders. Scheme for Gems and Jewellery: exporters of gems and jewellery are allowed to import inputs by obtaining Replenishment Licences and Diamond/DTC Imprest Licences (DTCIL). The replenishment licences are transferable. Exports effected in fulfilment of export obligation against DTCILs do not quality for this benefit. The latter licence can be issued in advance for import of rough diamonds and for export of cut and polished diamonds. (...) The export oriented unit (EOU) and export promotion zone (EPZ) schemes were liberalised. 100 per cent foreign equity participation in EOU/ EPZ units was allowed.
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Todas essas aes do governo indiano fizeram com que ao longo dos anos 1990, as importaes efetivamente se expandissem num ritmo controlado e inferior ao total exportado. Contudo, o baixo crescimento e a pequena diversificao das exportaes de bens mantendo a participao do pas no comrcio mundial estagnada motivaram o governo indiano a reestruturar sua poltica comercial por meio da liberalizao das importaes e de novos instrumentos de fomento s exportaes: Esta abertura [do comrcio exterior] ancorou-se em dois mecanismos, que possibilitaram a obteno da conversibilidade da conta corrente indiana em 1994, sujeita a alguns limites, eliminados em 1997. O primeiro refere-se virtual extino do sistema de licenciamento de importaes. Entre o incio desse processo em 2001 vigorou uma lista negativa de produtos ainda protegidos por barreiras no-tarifrias. Nesse ano, aps contenciosos na OMC, essa lista foi amplamente reduzida. (...) O segundo mecanismo foi a reforma nas tarifas aduaneiras, as quais foram reduzidas gradualmente, tanto para produtos como para no-agrcolas. Desde 2002, entretanto, o ritmo dessa reduo foi acelerado (grifos nossos) (PRATES; CINTRA, 2005, p. 399). A estratgia aps 2002 era a de permitir o aumento das importaes como forma de suportar o crescimento do consumo interno. Alm disso, essas importaes poderiam acelerar a expanso da competitividade da indstria local e apoiar o crescimento das exportaes. Nesse sentido, o governo formulou novo programa de comrcio internacional, o New Foreign Trade Policy (2004-2009), que seguiu o esquema de planejamento quinqenal, cujo alvo principal era dobrar a participao do pas nos fluxos globais de comrcio de bens at 2009, com crescimento mdio de 20% a.a. nas exportaes. Essa poltica estava estruturada sob trs pilares centrais: a) continuao do processo de liberalizao comercial com reduo de tarifas e de custos de transao; b) estabelecimento de zonas de processamento de exportao para atrair IDE em infraestrutura; e c) estimular exportaes de setores com maior potencial de gerao de empregos, particularmente em regies rurais, por meio da reduo de tributos sobre matrias-primas desses setores. A utilizao de instrumentos liberalizantes nesse momento visava possibilitar o crescimento das exportaes em termos absolutos e como percentual sobre o PIB, melhorar o acesso ao mercado interno e aumentar o nvel de competitividade global da estrutura produtiva da ndia. Dentre esses instrumentos, destacaram-se a reduo mais rpida das barreiras tarifrias e a eliminao das barreiras no tarifrias. Em relao a essas ltimas, o governo eliminou as licenas de importao para quase todos os setores. Segundo Prates e Cintra (2009, p. 418), aps 2002, esta lista [de licenas] foi amplamente reduzida, abrangendo somente bens que ameaassem a sade humana, o meio ambiente ou a defesa nacional, cereais, fertilizantes, derivados de petrleo e leos comestveis. Quanto s tarifas de importao, ocorreram dois movimentos: um primeiro, de pequena reduo das tarifas para bens agroindustriais e, um segundo, de queda acentuada e contnua para a indstria. Na agroindstria, os nveis tarifrios em geral sofreram quedas, mesmo que em alguns setores a tarifa mdia tenha aumentado de 2001 para 2005, como foi o caso do caf, ch, mate e cacau. Entretanto, para a maior parte dos setores, constatou-se uma pequena reduo do nvel de proteo. Para o setor de leite e laticnios, por exemplo, as tarifas mdias no binio 2001-2002, que eram de 38%, caram para 35% em 2005. Ou seja, ao contrrio do perodo anterior, quando as tarifas agrcolas foram mantidas e at aumentadas, nesse segundo momento da abertura elas iniciaram pequena trajetria de queda. No entanto, para a indstria o nvel de reduo foi superior e mais acentuado. Em termos gerais, os valores mdios das tarifas desse setor passaram de 31,1% em 2001-2002 para 15,8% em 2005. Nesse 100
perodo, as tarifas aplicadas em quase todos os subsetores industriais apresentaram quedas vertiginosas, como o de mquinas e de equipamentos eltricos: em 2001-2002 a tarifa mdia, que era de 26,8%, caiu para menos da metade em 2005, 12,3%. No somente as tarifas mdias da indstria como tambm as mximas, de modo geral, apresentaram grande queda no perodo de 2001-2002 a 2005, e, possivelmente, atuaram como um dos fatores responsveis pela diminuio das tarifas mdias (KUME et al, 2005). Se, de um lado, a ndia realizou mudanas na sua estrutura de proteo tarifria para possibilitar uma maior integrao do seu comrcio exterior com o mercado internacional, de outro, concentrou esforos para modernizar sua indstria e suas exportaes de maneira a aproxim-las das mais dinmicas em mbito global. Conforme demonstraram Alessandrini et al (2007), a ndia vem conseguindo, ainda que lentamente, especializar-se na exportao de alguns bens mais dinmicos na cadeia produtiva internacional. Nesse sentido, o pas tem buscado adotar aquele padro de comrcio exterior asitico, definido por Palma (2004), cuja pauta de exportaes persegue os interesses da demanda internacional31. As estimativas de Alessandrini et al (2007) mostraram que a ndia, se comparada a uma srie de outras naes, apresentou mudanas estruturais e institucionais do comrcio que permitiram ao pas exportar bens dos setores mais dinmicos da indstria global, ou pelo menos, queles mais importantes para seus parceiros comerciais. Isso tambm teria provocado o aumento da importao de insumos, bens intermedirios para a exportao de bens finais32, notadamente nos setores qumico e de frmacos. Dentre os fatores que auxiliaram o crescimento das exportaes, vale destacar, ainda no mbito da New Foreign Trade Policy, a criao de trs novos programas de apoio ao setor exportador. O primeiro deles foi o Assistance to States for Infrastructure Development of Exports ASIDE) que, como sugere o prprio nome, visou apoiar o desenvolvimento de infraestrutura para produo de bens cujo destino era o mercado externo, mediante a construo de portos e rodovias, melhora da oferta de energia e criao de novos parques industriais exclusivos para exportao. O segundo foi o Market Access Initiative (MAI) que, em funo do desenvolvimento de estudos de mercado, promoo de marcas, realizao de conferncias intersetoriais, dentre outros, buscou melhorar as condies do empresrio indiano de penetrar no mercado externo. O ltimo foi o Towns of Export Excellence TEE que definiu regies especializadas na produo de bens mais complexos e na realizao de testes de qualidade para as exportaes. Em resumo, os instrumentos de poltica comercial utilizados pelo governo indiano caminharam em dois sentidos. Num primeiro momento, apesar do avano da liberalizao comercial, houve grande
31 Em geral, a regio asitica foi capaz de adaptar, ao longo do tempo, sua produo de exportados segundo os interesses da demanda internacional, ou seja, foram desenvolvidas pelos pases asiticos formas de alcanar as necessidades de demanda das naes desenvolvidas, atravs do modelo de insero comercial dos gansos voadores asiticos. Por isso, a sia vem conseguindo atender, em grande nmero, s necessidades dos pases mais ricos mantendo seu comrcio internacional sempre integrado aos setores mais dinmicos do mercado mundial. Nos termos do autor, como se a demanda mundial fosse um alvo em rpido movimento, e o Leste Asitico vem desenvolvendo a destreza em manter o alvo em movimento sob sua mira (PALMA, 2004, p. 422). 32 The pattern of specialization has improved over the period in the sense that, on average, India has not specialized in sectors that have experienced the lowest growth in world demand. On the other hand, India did improve its trade specialization in the very product groups that have witnessed the highest global growth. () Thus, India has not specialized in the sectors whose world demand grew more slowly. By contrast, the index has improved for the medium growth, medium-high growth, and fastest growth sectors. (...) Hence, it would appear that India is improving its pattern of specialization in the very sectors that grew fastest in terms of world demand (ALESSANDRINI ET AL, 2007, p. 286-287).
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cautela na introduo de polticas de abertura, principalmente em setores-chaves como a agricultura e a energia. Nesse sentido, o processo de liberalizao das importaes ocorreu gradualmente e pouco avanou para alguns setores, respondendo aos avanos obtidos nas polticas de promoo s exportaes. Num segundo momento, depois de 2002, a despeito da alta proteo ainda existente no comrcio internacional indiano, houve ntido e progressivo movimento de abertura comercial, liderado pelas importaes. Desse modo, diferentemente do perodo anterior, os instrumentos de poltica comercial dirigiram-se fortemente para apoiar a entrada de bens importados, que passou a ser entendida como um caminho fundamental para aumentar as exportaes e a participao do pas no comrcio global.
4 - Consideraes finais
Ao longo do trabalho, constatou-se uma grande disparidade entre os processos de evoluo e de estruturao do comrcio exterior do Brasil , da ndia e da China ao longo das ltimas dcadas. Essa disparidade foi explicada em grande medida pelas diferentes estratgias de insero comercial efetivadas pelos trs pases ao longo desse perodo. Em primeiro lugar, a China, mediante a separao do comrcio em dois regimes, sendo um deles realizado somente por empresas estatais e o outro por parcerias entre o capital estrangeiro e empresas nacionais, conseguiu dirigir suas atividades para o setor exportador de tecnologia de ponta. A entrada do capital estrangeiro para produo de bens para a exportao ficou condicionada realizao de parcerias com firmas nacionais e tambm disseminao de tecnologia de ponta o que, em conjunto com o rpido desenvolvimento das grandes empresas estatais permitiu a ampliao da competitividade nesses setores mais intensivos em tecnologia. J no Brasil e na ndia, embora utilizando estratgias diferentes, as reformas de comrcio ficaram restringidas ao processo de abertura da economia. No Brasil, aps um perodo de ampla liberalizao das importaes entre 1991 e 1999, tentou-se redirecionar a estratgia de abertura comercial por intermdio da mudana do regime cambial e da implementao de instrumentos de incentivos exportao, ainda que os mecanismos de liberalizao de importaes tivessem sido mantidos. Na ndia, levou-se a cabo inicialmente uma liberalizao bem lenta e gradual das importaes e dos programas marginais de incentivo s exportaes e, num segundo momento, aprofundou-se a liberalizao, reduzindo as barreiras tarifrias e no-tarifrias das importaes e aumentando os programas de promoo s exportaes, visando ampliar a competitividade externa do pas. As diferentes estratgias dos BIC, como j analisado, efetivaram-se por meio da instaurao de um conjunto de polticas comerciais que, em geral, disseram respeito aos instrumentos de promoo s exportaes e s redues de barreiras tarifrias das importaes. Quanto aos instrumentos de promoo s exportaes, clara a distino entre seus contedos e usos, bem como a atuao do Estado na regulao do comrcio em cada pas. No caso chins, o Estado coordenou a abertura e buscou harmonizar as regras dos dois regimes de comrcio, dando especial ateno para setores considerados estratgicos, como os intensivos em tecnologia. Neste sentido, foram disponibilizados incentivos fiscais e financeiros (eliminao de impostos de renda, por exemplo) especificamente para estes setores, desde que parte da produo fosse exportada. J os instrumentos de poltica de promoo s exportaes praticados pela ndia combinaram incentivos modernizao e proteo da estrutura produtiva local, mediante a formulao de programas 102
especficos de exportao. Desse modo, foram criadas linhas de financiamento especificas, bem como, polticas setoriais para a exportao de alguns bens, como o programa de Promoo de Exportao de Bens de Capital. Com a New Foreign Trade Policy (2004-2009), observou-se a continuao do processo de liberalizao comercial com estmulo de exportaes de setores com maior potencial de gerao de empregos, visando aumentar o nvel de competitividade global da estrutura produtiva da ndia. O Brasil, por sua vez, fez uso de reformas estruturais em sua poltica comercial, com maior abertura concorrncia internacional estimulando a entrada de importados e a pulverizao de parte dos mecanismos de promoo s exportaes, aliada manuteno do cmbio altamente valorizado na segunda metade dos anos 1990. Num segundo momento, medida que os dficits comerciais cresceram, o governo brasileiro lanou mo de algumas medidas setoriais para fortalecer as exportaes, como no caso da extenso do drawback. A partir dos anos 2000, novas medidas foram tomadas, especialmente no campo de financiamento das exportaes, principalmente por meio da ampliao dos crditos concedidos pelo BNDES. Quanto s polticas tarifrias, pode-se observar um timing distinto na execuo das redues de alquotas efetuadas por cada pas. Enquanto a China e a ndia diminuram suas tarifas significativamente nos anos 2000, o Brasil o fez, de forma abrupta, entre 1990 e 1995, embora no perodo recente esse movimento tenha sido interrompido. Ao se analisar os atuais perfis tarifrios dos BIC, constata-se que a China, respondendo ao seu cronograma recente de abertura, a despeito dos altos controles tarifrios e no-tarifrios existentes at a dcada de 2000, entre 2006 e 2008 alcanou um baixo nvel de proteo tarifria, com 3,9% de tarifa mdia aplicada considerando-se as preferncias tarifrias existentes. O Brasil, aps diminuir bastante suas alquotas de importao na primeira metade dos anos 1990, iniciou um processo de estabilizao dos nveis das tarifas mdias. Em razo disso, atualmente o pas apresenta, para o mesmo perodo, tarifa mdia ponderada por preferncias comerciais de 5,02%, relativamente superior tarifa indiana, que foi de 3,47%, como se observa na tabela a seguir. Tabela 1 Perfil tarifrio (%) 2006-2008 NMF tarifa aplicada Tarifa aplicada mdia, inclusive todos os bens preferncias - todos os bens 2006-2008 2006-2008 ndia Brasil China
Fonte: OMC. Elaborao Prpria.
14,46 9,34 5,33
3,47 5,02 3,90
Se, entre 1991 e 2002, o processo de liberalizao das importaes indianas foi restrito, desde ento, embora o pas tenha apresentado tarifas mdias aplicadas, segundo conceito de Nao Mais Favorecida NMF, e para todos os bens, relativamente mais altas tanto para produtos agrcolas quanto para no-agrcolas, em relao ao Brasil e China (ver figuras em anexo), nota-se uma tendncia de rebaixamento da proteo tarifria mdia para todas as categorias de produto. No setor de bens de capital e intermedirio, por exemplo, a reduo das tarifas de importao foi respectivamente de 12 e 15 pontos percentuais, de 2001 a 2005. Alm dessa reduo a ndia foi diminuindo a diferena do padro de proteo entre matrias-primas, bens de capital, intermedirios e de consumo, isto , foi aproximando os nveis de tarifas entre todas as categorias de produtos. 103
A anlise comparativa das polticas comerciais da China e da ndia , numa perspectiva brasileira, aponta para alguns elementos que caracterizam diferenas importantes, especialmente entre a insero comercial brasileira e a chinesa. Na China, a estratgia de abertura comercial, bem como as polticas executadas para esse fim, foram pragmticas e realizaram importante diviso do trabalho entre o capital externo e o capital nacional. Essa diviso pautou-se pela integrao, entre as corporaes estrangeiras e chinesas, das atividades consideradas estratgicas, particularmente as relativas produo de bens de maior contedo tecnolgico. Nesse sentido, em ltima instncia, o Estado regulou o processo de entrada dessas empresas, particularmente para que os benefcios dessa entrada fossem disseminados para as firmas locais, assim como conglomerou grandes empresas estatais no sentido de prepar-las para concorrer interna e externamente nesses setores considerados estratgicos. Desse modo, em vez de mero aprofundamento do processo de liberalizao comercial, o que pareceu ser fundamental para dinamizar o comrcio externo dos pases, em que pese as diferenas entre eles, foi a definio do timing, dos setores e da estrutura patrimonial do processo de abertura. Portanto, a despeito da importncia que as medidas de liberalizao adquiriram no perodo recente, para tornar a insero comercial brasileira mais dinmica ficou clara a necessidade de se incorporar medidas mais agressivas de promoo s exportaes em setores prioritrios e, principalmente, aproveitar melhor as oportunidades financeiras e tecnolgicas oferecidas pelo capital estrangeiro. Por fim, vale ressaltar, ainda, que o sucesso dessas estratgias de insero comercial dos pases em desenvolvimento no esteve ligado somente ao estabelecimento dessas polticas comerciais, mas tambm dependeu, em ltima instncia, de um conjunto especfico de polticas macroeconmicas.
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Anexo
Figura 1 Tarifas aplicadas para produtos agrcolas.
Branco: tarifa mdia aplicada entre 0% e 5%. Cinza: tarifa mdia aplicada entre 5% e 15%. Preto: tarifa mdia aplicada acima de 15%. Listras diagonais: dados no disponveis para o pas. Fonte: DIAKANTONI; ESCAITH (2009).
Figura 2 Tarifas aplicadas para produtos manufaturados no-agrcolas (NAMA).
Branco: tarifa mdia aplicada entre 0% e 5%. Cinza: tarifa mdia aplicada entre 5% e 15%. Preto: tarifa mdia aplicada acima de 15%. Listras diagonais: dados no disponveis para o pas. Fonte: DIAKANTONI; ESCAITH (2009).
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China na Amrica Latina: uma anlise da perspectiva dos investimentos diretos estrangeiros1
Mrcio Holland2 Fernando Barbi3
1 - Introduo
Desde 1980, o crescimento econmico na China tem sido objeto de muitos estudos. H vasta literatura econmica acerca das fontes do crescimento espetacular daquela economia. Diversos autores discutem, entre outros tpicos, se se trata mesmo de um processo de convergncia rumo economia de mercado do tipo clssica ocidental, ou se no seria o experimentalismo tpico de economias socialistas, dado at a denominao das reformas a partir da formao de uma economia socialista de mercado. O fato que a China vem apresentando espetacular crescimento mdio prximo a 10% a.a, por praticamente trs dcadas. Entre as causas possveis deste desempenho extraordinrio, encontra-se a adoo de taxa de cmbio real efetiva competitiva. Alvo de recorrentes crticas, especialmente de economias ocidentais, a China mantm a sua taxa de cmbio fortemente competitiva tanto perante o Dlar Americano quanto diante de uma cesta de moedas, por todas as trs ltimas dcadas. Mesmo quando se sujeita a alterar esta poltica, como acontece a partir de meados de 2005, demonstra forte interesse em no abrir mo deste instrumento de poltica de crescimento. A combinao de estratgia clara de forte crescimento econmico voltado para fora com taxa de cmbio competitiva fez da China o maior exportador mundial em 2009. De acordo com o grfico 1, o crescimento das exportaes chinesas de praticamente o dobro do seu crescimento econmico. Com isso, suas exportaes ultrapassaram US$1,4 trilhes, em 2008, tornando-se a maior economia exportadora mundial, frente da Alemanha e dos Estados Unidos. Esse dinamismo comercial era, inicialmente, sustentado em produtos de exportaes de baixo valor agregado. Na verdade, com o passar do tempo, a sofisticao tecnolgica das exportaes chinesas se alterou substancialmente. Em 2008, a participao de produtos de alto valor tecnolgico nas exportaes totais chinesas torna-se similar dos Estados Unidos, em torno de 30%. Esse movimento na direo de exportaes de produtos de maior sofisticao tecnolgica pode tambm ser observado com a ajuda da figura 1. Note que, no primeiro momento da reforma econmica, no comeo da dcada de 1980, de fato, as exportaes chinesas eram sustentadas em produtos manufaturados associados indstria txtil e vesturio, entre manufaturas simples. Contudo, no somente a taxa de crescimento das exportaes se sustenta sempre bem acima do crescimento da
Trabalho elaborado exclusivamente para o Convnio CEPAL-IPEA, Contrato IMCO 14260. Esse trabalho beneficiou se de importantes sugestes e recomendaes de Renato Baumann (CEPAL), a quem agradecemos, mas isentando-o de omisses e de erros remanescentes.
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Professor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (FGV-EESP) e Pesquisador CNPq. E-mail: marcio.holland@fgv.br. (Autor Correspondente).
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Doutorando na Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (FGV-EESP). E-mail: fcbarbi@gmail.com.
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economia, como tambm a China se especializa tambm nas exportaes de produtos da linha branca, frmacos e eletrnicos. J nos anos 2000, suas exportaes de computadores, de automveis, e de telecomunicaes tornam-se altamente competitivas. A trajetria tecnolgica de suas exportaes caminha na direo de produtos associados com pesquisa em nanotecnologia e aeroespacial. Grfico 1 - China - Crescimento Econmico e Crescimento das Exportaes (1980-2008) % a.a.
Fonte: FMI. International Financial Statistics on line. Acesso em 16/11/2009
Esse movimento no comrcio mundial no parece acompanhado na mesma intensidade de seus investimentos diretos para as economias mundiais. A China ainda se caracteriza, por todo esse perodo, como grande mercado investidor, mas est muito longe de ser grande investidor em outras economias mundiais. Figura 1 - Sofisticao Tecnolgica das Exportaes Chinesas (1978-2010)
Fonte: Amorim (2009).
Os investimentos diretos da China, no mundo, comearam a apresentar alguma importncia numrica nos anos 1990, com o objetivo de garantir o acesso a fontes de matrias primas essenciais sua produo industrial. Neste perodo, os investimentos eram basicamente direcionados ao Canad, 110
China na Amrica Latina: uma anlise da perspectiva dos investimentos diretos estrangeiros
Austrlia e Estados Unidos. A partir de 2001, observou-se crescimento rpido e maior disperso espacial destes investimentos pelo mundo. De 2004 a 2008, o fluxo de Investimentos Diretos no Exterior (IDE) da China cresceu de US$ 5,5 bilhes para US$ 52,15 bilhes, praticamente um aumento de dez vezes, ou muito mais quando se compara com a mdia anual dos anos 1990, de US$2,19 bilhes. Apesar do ritmo acelerado, o valor financeiro pode ser ainda considerado relativamente pequeno frente ao que investem os EUA e a Europa no resto do mundo, ou mesmo o conjunto das economias em desenvolvimento4, mas h clara tendncia de crescimento dos investimentos e a consequente expanso dos ativos Chineses pelo mundo. Este texto busca compreender a dinmica desta expanso Chinesa, em particular nos pases da Amrica do Sul, em paralelo com sua forte expanso na regio pelo canal do comrcio e mostrar que aps alterar fortemente as relaes comerciais na Amrica do Sul, a China tende a consolidar significativa dominncia na regio tambm por meio dos investimentos diretos. Isso muito provavelmente ter como consequncia a alterao da distribuio de poder econmico na regio, com relevante perda de influncia comercial e financeira do Brasil junto a seus parceiros regionais5.
2 - Investimento direto chins no exterior

A economia chinesa tem sido caracterizada como grande receptora de investimentos diretos estrangeiros e relativamente pouco investidora no exterior. Com a ajuda do grfico 2, pode-se facilmente observar a grande importncia dos fluxos de IDE para a China, especialmente a partir dos anos 1990. Estes influxos saem de uma mdia de US$30 bilhes, nos anos 1990, para mais de US$70 bilhes nos anos 2000, chegando a atingir US$108 bilhes em 2008. Tais entradas de IDE na China so resultados da reforma econmica bem sucedida voltada para atrair estes investimentos6. Grfico 2 - China: investimento externo direto lquido (1982-2008). US$ bilhes
Fonte: FMI. International Financial Statistics on line, acesso em 16/11/2009, Cdigo da Srie 9244500..9. Elaborao dos autores.
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Veja dados gerais de IDEs, em fluxos e estoques, da China e de outras economias nas tabelas no Anexo a este trabalho.
Para um estudo mais detalhado da influncia comercial da China na America do Sul veja o trabalho Cardoso e Holland (2009). No presente trabalho, damos continuidade ao estudo sobre a China da perspectiva exclusivamente do investimento direto estrangeiro.
6 No final dos anos 1970 e comeo dos anos 1980, polticas governamentais foram caracterizadas por estabelecer novas regulaes para permitir joint ventures usando capital estrangeiro, assim como estabeleceu as ZEE (Zonas Econmicas Especiais) e as Open Cities.
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A China tornou-se o maior receptor de IDE entre os pases em desenvolvimento, j no comeo dos anos 1990, e provavelmente entre os pases avanados, exceto os Estados Unidos, a partir de 2007. Em 2008, os influxos para a China representam 18% do total de IDE das economias em desenvolvimento. Em grande parte, estes influxos de IDE ajudaram muito a China em problemas de escassez de capitais, em razo de o sistema financeiro ser pouco desenvolvido, alm de ter proporcionado acesso mais rpido tecnologia, com consequentes ganhos de produtividade, incluindo ganhos por spillovers. Tendo em vista as trs principais formas de entradas de IDE, a saber, emprstimos estrangeiros, investimentos diretos estrangeiros e outros investimentos estrangeiros7, em um primeiro grande movimento de influxos, entre 1980 e 2000, a China recebeu mais de US$ 500 bilhes de IDE. Talvez por isso os investimentos estrangeiros que representavam em mdia 11,9% da formao bruta de capital fixo, nos anos 1990, tenham cado para a mdia de 6% nos anos 20008. Apenas a ttulo de comparao, nas demais economias do Leste Asitico essa proporo relativamente estvel, em torno de 8,4%, enquanto nas economias em desenvolvimento tem sido acima de 12%, prximo da mdia mundial. Em uma anlise setorial, 94% dos influxos de IDE na China foram para indstrias manufatureiras, especialmente para a indstria txtil seguida da indstria de eletrnicos e de telecomunicaes. Um dos resultados mais marcantes da extraordinria entrada de IDE na China o comrcio exterior. A partir de 2000, mais de 50% das exportaes chinesas so de empresas estrangeiras. Mais particularmente, partir deste momento que a participao da China no comrcio mundial ganha dimenses de um grande player internacional, ultrapassando os Estados Unidos e depois a Alemanha. Em nmero, os influxos de IDE para a China voltados para a produo para exportao implicaram aumento do market share chins de menos de 3%, no final dos anos 1990 para 9%, em 2008, o que praticamente a mesma participao da Alemanha, que, at aquele momento, era lder do comrcio mundial. H diversas teorias a respeito de as empresas realizarem investimentos produtivos fora de seu domiclio. Kyndleberger (1969) acreditava que somente sobre imperfeies de mercado, como estruturas de competio monopolstica, que poderia haver o incentivo para as firmas investirem para fora de sua fronteira. A partir do modelo de ciclo de vida do produto, em Vernon (1966), l-se que as firmas precisam decidir, em algum momento, realizar o investimento estrangeiro em vez de exportar os bens, o que depende, em grande medida, de uma anlise prospectiva da competio oligopolstica, dado o processo de padronizao de novos produtos realizados sob inovaes tecnolgicas em um processo de demand pull. Pelo fato de estas inovaes tecnolgicas acontecerem no primeiro momento em uma economia com elevada renda per capita, sua distribuio internacional de produo seguia a direo de economias com mesmo nvel de renda per capita e, somente aps um processo de padronizao caminharia rumo a economias menos ricas. Hymer (1976) isolou a teoria do investimento direto estrangeiro das teorias de comrcio clssicas e da teoria de finanas, uma vez que o diferencial de taxas de juros no seria o fator determinante para o investimento internacional. A empresa multinacional era vista por Hymer como instituio voltada para a produo internacional em vez de comrcio internacional. Dunning (1993) aponta razes para uma empresa produzir no mercado internacional. Uma primeira razo est associada busca de recursos, uma vez que as firmas usualmente investem no exterior para adquirir recursos especficos no disponveis no mercado domstico, tais como os recursos naturais, as matrias-prima, a mo de obra barata etc. Uma segunda razo seria a busca de mercados, pois as empresas muitas vezes investem em um pas no intuito de ofertar bens e servios para aquele mercado. O tamanho e a possibilidade de crescimento do mercado so as principais razes para este tipo
Outros investimentos estrangeiros incluem: aes emitidas por estrangeiros, leasing internacional, compensao comercial, entre outros.
7 8 Dados de Investimento direto estrangeiro em relao formao bruta de capital fixo foram obtidos da UNCTAD, World Investment Report 2009 (country fact sheet: China), sendo que aqueles referentes mdia dos anos 1990 so dos anos 1990-2000, e aqueles referentes mdia de anos 2000 so dos anos 2006-2008.
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de investimento externo. Outra razo para o investimento direto estrangeiro seria a busca de eficincia por parte das firmas. Em funo da disperso racional e eficiente de suas atividades, as firmas podem obter ganhos decorrentes da presena de economias de escala e escopo e da diversificao de risco. Por fim, a busca de ativos estratgicos seria uma alternativa para as firmas engajarem em atividades transfronteiras. As firmas usualmente adquirem ativos de corporaes externas visando sustentar ou fortalecer sua competitividade externa e enfraquecer seus concorrentes. Alm disso, as firmas esperam que a aquisio ou fuso de ativos traga benefcios para a organizao como um todo. De acordo com o autor, nas duas ltimas dcadas, vem ocorrendo grande deslocamento das empresas multinacionais para os pases em desenvolvimento em busca de recursos e em busca de mercados, enquanto nos pases desenvolvidos o principal investimento das firmas em busca de eficincia e de ativos estratgicos. Provavelmente, os influxos de IDE para a China se explicam, em parte, por busca de recursos, especialmente recursos humanos abundantes, qualificados e baratos. Mas, definitivamente, nenhuma das outras razes clssicas parece razovel para explicar o movimento de entrada e mesmo de sada de investimentos diretos chineses. H claro reposicionamento das fbricas rumo China por motivos bem variados, especialmente pela rentabilidade prospectiva de operar da China para o mundo, dada a taxa de cmbio fortemente competitiva, em um ambiente de abertura econmica. No entanto, a sada de capital da China para investir em economias mundiais no parece associar-se a qualquer razo amplamente difundida na literatura econmica para firmas investirem no exterior. Trata-se muito mais de imenso esforo para garantir o fornecimento de energia, insumos bsicos e alimentos para um crescimento econmico sustentvel. A China transforma-se rapidamente, alterando de forma paradigmtica as relaes tericas amplamente conhecidas na literatura econmica. Influxos de investimentos diretos acontecem em escala crescente cada vez mais para setores intensivos em tecnologia sofisticada, sem qualquer correspondente de renda per capita com os pases de origem destes investimentos. Os chineses investem pelo mundo tendo como foco principal a busca de fornecedores de energia e de alimentos. Em uma segunda etapa, buscam setores onde a prpria indstria comea a florescer, como a automobilstica, a de informtica, a de telecomunicaes, entre outros, mesmo ainda contando com amplos mercados domsticos a explorar. Assim como os influxos se tornam marcantes na dcada de 1990, a China comeou a se abrir ao capital externo. Cautelosos pelos distrbios internos ocorridos em Tinanmen, em 1989, os investidores internacionais precisavam de um sinal positivo que veio na forma de nova legislao de proteo da propriedade privada (Naughton, 2007). A dinmica de crescimento dos investimentos pode ser mais bem percebida com ajuda do grfico 3, a seguir. Grfico 3 - Evoluo do investimento direto chins no exterior (1992-2008). US$ bilhes
Fonte: UNCTAD. Foreign Direct Investment database. UNCTAD, Genebra. http:// stats.unctad.org/FDI/ReportFolders/reportFolders.aspx. Acesso Novembro de 2009. Elaborao dos autores.
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A orientao para que o pas se globalizasse, iniciativa conhecida como Go Global, foi adotada em 1999, com cinco objetivos: (1) aumentar os investimentos da China no exterior, (2) diversificar a produo, (3) melhorar o nvel e a qualidade dos projetos, (4) aperfeioar os canais financeiros para o mercado nacional e (5) promover o reconhecimento da marca de empresas chinesas nos mercados americano e europeu. Como parte deste esforo, aps doze anos de negociao, em 2001 a China entrou na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Segundo o estudo China Goes Global (2009), o perfil do investimento externo chins tpico de baixo valor: cerca de dois teros dos valores investidos so inferiores a US$ 5 milhes, enquanto que apenas 6% das empresas reportam investimentos maiores do que US$ 100 milhes. Alm disso, o investimento chins tem sido voltado preferencialmente compra de participaes em operaes j existentes (M&A, Mergers& Aquisitions), ao invs de se lanar em novos projetos (greenfield investments), e a maioria dos investimentos9 realizada por empresas estatais (SOE, State Owned Enterprises) (OECD 2008). Tabela 1 - Fluxos de investimentos externos chineses no mundo IDE da China no Mundo 2003 2004 3.014 0.317 0.157 1.763 0.126 0.120 5.498 734.892 0,75% 2005 4.484 0.392 0.395 6.466 0.321 0.203 12.261 973.329 1,26% 2006 7.663 0.520 0.598 8.469 0.258 0.126 21.160 1.461.074 1,45%
sia 1.505 frica 0.075 Europa 0.145 Amrica Latina 1.038 EUA 0.058 Oceania 0.034 IDE total da China no mundo 2.855 IDE total no mundo 565.160 Participao do IDE Chins no mundo (%) 0,51%
Fonte: MOFCOM e UNCTAD. Elaborao dos autores.
Como se pode ver na tabela 1, a China tem aumentado de forma consistente o volume de recursos alocados a investimentos no exterior, mas o montante permanece ainda muito tmido quando comparado aos investimentos de pases da Europa e EUA. Estes resultados j eram esperados segundo o modelo IDP de Dunning e Narula (1996) que correlaciona o investimento no exterior ao nvel de desenvolvimento econmico domstico. O modelo de Caminho de Desenvolvimento do Investimento (ou Investment Development Path, IDP) associa sistematicamente o nvel de IDE para outros pases (Outward Foreign Direct Investment, OFDI) ao nvel de desenvolvimento econmico do pas de origem dos recursos. O modelo prev que exista uma relao em formato U entre o desenvolvimento econmico e o investimento lquido destinado ao exterior (Net Outward Investment, NOI) que a diferena entre os recursos de IED que entram e os que saem para investimento em outros pases. Recentemente uma srie de reformas institucionais impulsionou os investimentos da China no exterior. Entre as novas leis contam-se a aprovao de legislao de compras e aquisies em pases
9 Em 2003 57.7% do investimento da China no exterior eram feitos na forma de M&A enquanto que em 2006 esta taxa subiu para 84.5% (OECD 2008b)
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vizinhos (cross-border), a definio de uma taxa nica de imposto de renda corporativo para empresas domsticas e estrangeiras, a equiparao legal da proteo de bens pblicos propriedade privada e a reviso das normativas para investimentos diretos no exterior (Investment Policy Reviews: China 2008). Apesar de seu crescimento interno acelerado e sua grande presena comercial no mundo, a China ainda apresenta indicadores compatveis com uma economia com grande oportunidade de crescimento interno: alm da baixa renda anual per capita, de cerca de US$ 2.600 por ano, em 2007, a maioria da populao, cerca de 700 milhes de pessoas, ainda vive em zonas rurais. Uma vez que ainda h tanto potencial de investimentos em territrio chins, o que poderia explicar este movimento de expanso dos investimentos da China para o exterior? Em vista disso, foram, ento, destacados, seis possveis explicaes. A primeira explicao a tentativa de garantir acesso a fontes de recursos naturais para manter seu vigoroso processo de expanso econmica de 8 a 10% do PIB ao ano. O segundo principal destino dos fluxos recentes de investimentos da China tem sido a frica (tabela 1), onde ela negocia a acesso aos recursos minerais oferecendo, como contrapartida, a maior abertura comercial e investimentos em infraestrutura. Lee e Shalmon (2008) resumem a essncia do processo e sua implicao geopoltica:
In the eighteenth century, Africa was part of the huge European colonial empire in which countries were divided up and exploited for their potential mineral wealth. (...) African governments now look at foreign investments as a net benefit to their economies. The image of the exploitive foreign power ravaging their resources has been tempered. (...) China has been instrumental in funding infrastructural development, including 6,000 kilometers of road, 3,000 kilometers of railroad, and 8 electric power plants. The Chinese are welcome not only because they provide up-front capital for needed projects, but they also serve as a balance to European and United States interests. Host countries are no longer exclusively reliant on Western interests and are in a stronger position from which to negotiate the conditions for new investments.
No quadro de busca de recursos naturais, a relao da China com a Amrica Latina, a regio que atualmente mais recebe fluxos de investimento da China (Tabela 1), crtica, posto que nesta regio so encontradas grandes reservas de energia (Venezuela, Brasil) e minrios (Cuba, Chile, Peru, Brasil) de que carece a indstria chinesa, como pode ser visto em detalhes mais adiante. A seu turno, Victor e Yueh (2010) reconhecem a importncia dos investimentos chineses no desenvolvimento de novos fornecedores de energia, mas ressaltam a necessidade de o pas alinhar sua poltica de investimentos aos padres internacionais de transparncia e boa governana. Os autores sugerem a criao de um comit internacional para assuntos energticos, o Energy Stability Board, aos moldes do Financial Stability Forum, criado aps a crise asitica de 1997, para melhorar a governana no mercado financeiro internacional:
Strictly one-on-one dealings cannot solve the worlds most pressing energy problems; the United States and China cannot set the agenda entirely on their own. Working in tandem through the Energy Stability Board, however, would give their bilateral efforts more credibility with other important actors and with international institutions. The United States and China know that
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such cooperation would serve their interests. Beijings current strategy of locking up energy supplies is not sustainable without strong norms to make these investments seem less toxic politically to other important countries, especially the key Western ones.
Uma segunda razo para se expandir internacionalmente a busca de competitividade. Desde que se juntou OMC, em 2001, a China teve de abrir gradualmente seu mercado domstico concorrncia de empresas estrangeiras, o que induziu as firmas chinesas a se expandirem aos mercados externos como forma de compensar pelas perdas no mercado domstico. Na China, os processos de desenvolvimento econmico e de internacionalizao da economia esto intrinsecamente ligados: para uma empresa chinesa no basta estar apta a concorrer domesticamente, ela precisa preparar-se para oferecer a qualidade e a tecnologia demandadas no mercado global. Para isso, as empresas chinesas precisam adquirir habilidades gerenciais especficas, como aprender a negociar e a planejar a produo em um contexto multinacional que envolve a complexidade das normas e das legislaes (em particular, trabalhista e ambiental) dos diversos pases onde atua. Analistas sustentam que o esforo de internacionalizao exigido destas empresas pode ser ainda maior, pois no bastar melhorar a qualidade mantendo os preos competitivos, ser preciso investir no desenvolvimento de marca (branding) que d ao produto Chins imagem mais positiva. Atualmente, a percepo dos consumidores de pases desenvolvidos de que os produtos chineses, apesar de baratos, carecem de qualidade e de segurana (China Goes Global 2009). A respeito da entrada da China no OMC, Ikenberry (2008) ressalta a importncia de promover as instituies multilaterais existentes para evitar polarizaes como no passado:
The strategy here is not simply to ensure that the Western order is open and rule-based. It is also to make sure that the order does not fragment into an array of bilateral and minilateral arrangements, causing the United States to find itself tied to only a few key states in various regions. Under such a scenario, China would have an opportunity to build its own set of bilateral and minilateral pacts. As a result, the world would be broken into competing U.S. and Chinese spheres. The more security and economic relations are multilateral and all-encompassing, the more the global system retains its coherence.
A terceira motivao para a China realizar investimentos, desta vez em pases industrializados, a obteno de tecnologia a ser transferida para sua indstria, conforme Benderson (2008) que analisa a estratgia chinesa de inovao via aquisies, no exterior, de empresas de base tecnolgica. H vrios exemplos desta estratgia, tais como a aquisio, pela Lenovo, da rea de PCs da IBM americana, a compra da rea de Pesquisa e Desenvolvimento da Philips dos EUA pelo grupo Huawei, a incorporao da diviso de dispositivos mveis da holandesa Philips Electronics pela China Electronic Corporation e a fuso da francesa Thomson com a TCL. A estratgia de aquisies de empresas de tecnologia ou que atuam em mercados dinmicos tem limites, pois hoje recebida com ressalvas pelo mundo afora. Dois exemplos ilustram esta situao: o primeiro foi a tentativa de compra, em 2009, da Opel (subsidiria da General Motors na Alemanha) pela Beijing Automotive Industry Holding Company (BAIC). A oferta foi descartada pelo receio do fechamento
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das fbricas na Alemanha e transferncia dos postos de trabalho para a China10. Tambm no foi adiante a oferta de compra da empresa de energia Unocal, em 2005, pela China National Offshore Oil Corp (CNOOC), vetada diretamente pelo Governo Norte-Americano, em Washington. Esta resistncia s investidas asiticas perpassa outras reas da sociedade como a seara cultural11. Uma quarta explicao possvel para a China investir no exterior que ela esteja colocando em prtica uma estratgia de sada da posio de maior credor dos EUA. Atualmente12, a China conta com mais de US$ 2,3 trilhes de reservas investidas em ttulos pblicos americanos, cuja baixa remunerao est atrelada necessidade de uma poltica monetria expansionista para estimular a retomada econmica dos EUA. Exatamente pela remunerao ser muito baixa, teme-se a fuga dos investidores em busca de melhores retornos, o que poderia levar o governo americano a optar pela via inflacionria para reduzir o seu endividamento denominado em dlar com srios impactos no estoque de riqueza chinesa (The Economist, 2009b). Apesar do alto nvel de reservas e do supervit comercial, a China adota a poltica cambial de paridade ao dlar americano e, assim, com o declnio do valor deste, a moeda chinesa encontra-se artificialmente desvalorizada. A China tem recebido muitas crticas por esta atitude, uma vez que este cenrio estimula as exportaes da indstria domstica chinesa em detrimento da retomada de outras economias pelo canal das exportaes. Alguns analistas observam que se a China tem pretenses hegemnicas, uma vez que h projees de que deve ser a maior economia do mundo at 2050, ela deveria preparar-se para o nus econmico de suas pretenses polticas. Nesta linha de raciocnio, outros analistas criticam a China por fazer pesados investimentos em pases africanos que no respeitam os direitos humanos (The Economist, 2009a). Destaca-se, contudo, que desde junho de 2005, as autoridades chinesas anunciaram mudanas em sua poltica cambial. Em 29 de julho de 2005, o Yuan Chins foi valorizado em 2,1%, quando a China adotou um regime do tipo managed float com bandas muito estreitas, muito mais um regime de facto atrelado ao U.S. Dolar. Vale lembrar que, desde final dos 1970 o sistema cambial mudou de um mecanismo administrativo centralmente planejado, quando a taxa oficial era vinculada a uma cesta de moedas, para um sistema dual, com uma taxa oficial para transaes no comerciais e outra para transaes correntes. Com os Swap Centers e as Zonas Econmicas Especiais foram permitidas operaes externas taxa flutuante, um mundo de economia de mercado fora da economia centralmente planejada: enquanto a taxa oficial estava em RMB5,7 por dlar, nos swaps centers estava em RMB8,7 por dlar. Em 1994, a China adotou um novo regime managed-float com bandas estreitas (+/- 0,25%). Sob esse novo regime o RMB se apreciou em torno de 5% de 1994 a incio de 1995. Ou seja, desde que as desvalorizaes cambiais foram implementadas a China tem demonstrado, claramente, atitudes de economia de mercado ao permitir que a taxa de cmbio tenha correes mnimas.
A GM foi muito criticada por no ter adaptado seus veculos aos novos tempos de gasolina cara, tendo de recorrer a ajuda do governo americano para no ir falncia. Talvez por isso tenha sido to fcil para ela desfazer-se de um cone americano, a marca Hummer, vendendo-a para a chinesa Sichuan Tengzhong Heavy Industries Machinery.
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O processo de aquisio da tecnologia pode ser traumtico para as economias que se desindustrializam como mostra o filme La Stella Che Non c (filme de 2006 do diretor italiano Gianni Amelio cujo ttulo no Brasil A Estrela Imaginria) em que uma empresa chinesa compra um alto forno na Itlia e o envia para ser remontado na China. Outro filme europeu que trata da migrao dos postos de trabalho para a sia, Los Lunes Al Sol (filme de 2002, do diretor espanhol Fernando Len de Aranoa, cujo ttulo no Brasil Segundas-feiras ao Sol), tambm aponta para a crescente preocupao com as consequncias sociais, na Europa, das investidas asiticas no comrcio internacional.
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Dados para dezembro de 2009, FMI, IFS on line, acesso em 16/11/2009.
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O grfico 4 ilustra o comportamento recente da taxa real efetiva de cmbio chinesa. Aps forte movimento de desvalorizao, desde 2005 o Yuan se apreciou mais de 20% diante de uma cesta de moedas. Este processo foi interrompido com a Crise Financeira de 2008, quando a moeda Chinesa se desvaloriza novamente, voltando ao nvel de final dos anos 1990 e comeo dos anos 2000. De um lado, a desvalorizao cambial aps a Crise de 2008 bastante prxima prpria desvalorizao do Dlar Americano no mesmo perodo, o que pode ser um indcio de que o Yuan continua ancorado ao Dlar (pegged to Dollar), mais flutuante, administrado em relao a uma cesta de moedas (managed float). Afora questes ligadas economia domstica Norte Americana, com baixo nvel de poupana pblica e privada, talvez o fato de manter essa poltica de pegged to Dollar permitiu China continuar aumentando seus saldos comerciais junto aos Estados Unidos, independente de movimentos de desvalorizaes ou revalorizaes cambiais, em todo esse perodo de 1998 a 200913. Grfico 4 - China: Taxa real efetiva de cmbio (1998-2009) - 2005 = 100
Fonte: BIS. www.bis.org. Acesso 23/12/2009. Elaboraes dos autores.
Em sntese, mesmo com as alteraes em sua poltica cambial, a economia chinesa ainda bastante atrativa para o aporte de investimentos diretos estrangeiros voltados para as exportaes e isso deve implicar continuidade no padro de influxos de capitais e de gerao de saldos comerciais com o resto do mundo, independente de eventuais elevaes na renda per capita e o consequente aumento dos salrios reais, ou de expanso do mercado consumidor domstico. Uma das poucas regies do mundo com quem a China apresenta dficits comerciais crescentes , ironicamente, com os demais asiticos dinmicos, a saber, Japo, Coria, Malsia, Singapura, Tailndia e Vietn. Desta perspectiva, o grfico 5 mostra o saldo comercial destas economias dinmicas Asiticas com a China. Note que nos ltimos dez anos estes saldos tm se ampliado fortemente, talvez porque a valorizao cambial promovida pela China, a partir de julho de 2005, tenha ocorrido, sobretudo, diante das moedas de seus parceiros regionais, mantendo-se o vnculo (peg) ao dlar. Se assim for, reforar-se a ideia de que as autoridades chinesas seguem estimulando os investimentos estrangeiros originados no ocidente14.
13 Certamente que os saldos comerciais da China perante os Estados Unidos so resultados no somente da desvalorizao do Yuan, como tambm do baixo nvel de poupana de famlias e do governo Norte-Americano. A revalorizao recente do Yuan tem sido mais que suficiente para que as diversas outras economias Asiticas dinmicas (Japo, Indonsia, Malsia, Coreia do Sul, Singapura, e Taiwan) tenham obtido crescentes saldos comerciais com a China.
A literatura econmica tambm associa a expanso de ativos ao desejo de aumentar a influncia poltica (soft power) da China no mundo (Accenture, 2007). H correntes internas na China que querem mudar a poltica externa do Taoguang Yanghui (construa seu potencial calmamente), que hoje prioriza as questes internas, em direo a um maior ativismo internacional (Binsen, 2003).
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Grfico 5 - Saldo comercial dos pases asiticos com a China (1998-2008) US$ milhes
Fonte: FMI. Direction of Trade Statistics on line. Acesso em 22/12/2009. Pases selecionados so: Japo, Coreia, Malsia, Singapura, Tailndia e Vietn. Elaborao dos autores.
Finalmente, uma ltima possibilidade associa a expanso de ativos ao desejo de aumentar a influncia poltica (soft power) da China no mundo (Accenture, 2007). H correntes internas na China que querem mudar a poltica externa do Taoguang Yanghui (construa seu potencial calmamente), que hoje prioriza as questes internas, em direo a um maior ativismo internacional (Binsen, 2003).
3 - Investimentos chineses na Amrica Latina

Os investimentos externos com destino Amrica Latina vm crescendo expressivamente nos anos 2000. Contudo, como pode ser observado com os dados da tabela 2, a participao da sia, incluindo a China, ainda muito pequena. Os Estados Unidos e a Unio Europia ainda representam a parcela mais relevante dos influxos de IDE na regio. Tabela 2 - Fluxos de investimentos externos na Amrica Latina (2003-2006) Composio (%) por regio de origem 37 EUA Unio Europeia Outros pases Amrica Latina sia
Fonte: Suominen, 2008.
39 11 10 3
Apesar disso, a China tem fortes laos econmicos com a Amrica Latina. As diversas formas de relacionamento sero analisadas na sequncia. A primeira como compradora de matrias primas e de energia. Como se pode verificar na tabela 3, os setores com maior nmero de operaes so os 119
de minerao, os de petrleo e os de gs. claramente uma estratgica de busca por fornecimento de insumos bsicos e de energia para seu crescimento acelerado, de modo bastante complementar com o que acontece com os fluxos de comrcio com esta regio, ou seja, todo sustentado em compras de produtos primrios e baseado em recursos naturais. Para garantir o acesso a estes recursos naturais, a China tem buscado adquirir participao acionria em empresas mineradoras de ferro no Peru, de nquel em Cuba e de cobre no Chile. No caso do minrio de ferro, a China abastecida pela Austrlia (Rio Tinto e BHP), ndia e Brasil (Vale). Mas a aquisio de empresas no sempre a soluo vivel: a tentativa do grupo Aluminum Corporation of China (Chinalco) de adquirir participao adicional de 15% na mineradora Rio Tinto, na qual j possua 9%, foi impedida pelo governo Australiano que entendeu ser do interesse nacional manter o controle sobre a empresa (Landim, 2009b). No caso do Petrleo, a China encontrou uma forma de garantir o fornecimento ao fechar, em maio de 2009, contrato de fornecimento de 10 anos com a Petrobrs, num molde similar ao que j possui com a Rssia: o Banco de Desenvolvimento da China concedeu emprstimo para a empresa petrolfera a juros baixos para ser quitado com os recursos da venda do petrleo a uma empresa petrolfera chinesa, cotado pelo valor da data da entrega. Tabela 3 - Investimentos da China na Amrica Latina por setor de atividade 2004-2009 US$ milhes 4 Automveis/caminhes Computadores e Eletrnicos Produtos de Consumo Alimentao e Bebidas Mquinas Metalurgia e Siderurgia Minerao Petrleo e Gs Telecomunicaes Txtil Total
Fonte: Moreira, 2009b.
n/a 15 156 n/a 61 3.707 2.855 3 57 6.858
A segunda relao como fornecedora de bens industrializados em territrio chins. Esta relao comercial tradicional tambm a base para a concorrncia que os produtos chineses fazem para produtos originrios da Amrica Latina no mercado mundial. Reporta-se, por exemplo, que no mercado de ao, as exportaes chinesas para a Amrica Latina cresceram 90% enquanto as exportaes brasileiras para esta regio caram 38,5% (Landim 2009a). Alm disso, h disputas quanto ao destino dos recursos mundiais alocados para IED: Garcia-Herreo e Santabrbara (2005) identificaram desvios, para a China, de investimentos que iriam para o Mxico e para a Colmbia. Outra forma de relao econmica como parceira em joint-ventures para produo com empresas locais da regio. Este o caso da Chery Mercosul que opera uma fbrica de carros desde 2007 120
no Uruguai, numa joint-venture com o grupo argentino Macri15, para exportar veculos para Argentina e para o Brasil; e de caminhes, que deve se instalar no Mxico em 2010. Esta forma de interao econmica recente, uma vez que, tradicionalmente, a China prefere produzir em seu territrio. Alm de preservar e criar novos empregos para chineses, os fabricantes chineses normalmente se deparam com custos mais elevados para produzir no exterior. No Brasil, por exemplo, a legislao trabalhista impe custos trabalhistas no-salariais que podem ultrapassar a 100% sobre a folha de pagamento, enquanto na China este valor no ultrapassa 15%. Assim, alm do baixo custo e da abundncia da mo de obra qualificada, a China conta ainda com a baixa taxao sobre o trabalho assalariado. O que parece, a priori, uma vantagem comparativa pode ter implicaes adversas sobre o desenvolvimento de um mercado interno robusto. O baixo custo com encargos trabalhistas na China se explica pela inexistncia de uma rede de proteo social do Estado. A esse ambiente de grande incerteza se credita a formao de um alto nvel de poupana espontnea que impede o aumento da absoro interna da produo domstica e torna o pas mais vulnervel a oscilaes de demanda dos seus principais parceiros comerciais, como os EUA e a Europa. A ltima forma de relao econmica, mais recente, como credora de emprstimos. Alguns destes crditos so garantidos por contratos de exportao de matrias primas para China como comentado acima. Outros so oferecidos na forma de financiamento para aquisio de produtos chineses (vendor financing), como o caso da ZTE que fabrica equipamentos eletrnicos para operadoras de telefonia e conta com US$ 15 bilhes do Banco de Desenvolvimento da China para financiar seus clientes. Em 2009, a China passou a fazer parte do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) com um aporte de US$ 350 milhes (correspondente a uma participao acionria de 1,004%). Com isso, a China deve ajudar a financiar obras de infraestrutura nos pases da Amrica Latina e do Caribe, o que deve reduzir o custo de se fazer negcios na regio. Ainda que o valor financeiro associado ao investimento externo da China possa ser ainda considerado pequeno, h uma clara tendncia de crescimento destes investimentos com a consequente formao de estoques de ativos chineses pelo mundo. Como se verifica nas tabelas 4 (para dados de fluxos de IED) e 5 (para dados de estoque de IED), em 2006, os maiores fluxos de investimentos chineses na regio so para Cuba, Venezuela, Bolvia, Brasil e Chile. Em termos de estoque, em 2006, figuram como maiores receptores Brasil, Peru e Mxico, seguidos por Cuba, Equador, Panam e Suriname. Entre as dificuldades de se estudar o investimento Chins no mundo est a falta de dados atualizados e a pouca confiana nas estatsticas oficiais. Um exemplo se encontra nos dados das tabelas 4 e 5 em que h uma quantidade desproporcional de investimentos em parasos fiscais, como as Ilhas Cayman e Ilhas Virgens Britnicas. Alm disso, h que se perguntar por que a maior parte do investimento externo realizado na China tem origem em Hong Kong e Taiwan. Naughton (2007) sugere que este fluxo de capitais entre pases vizinhos16 (round-tripping) ocorreria por que as firmas chinesas buscariam benefcios fiscais concedidos aos capitais estrangeiros, alm da autonomia e do anonimato proporcionados pela operao dos recursos a partir de suas subsidirias nestes pases.
15 16
Rozen 2008.
Os 10 pases asiticos (Hong Kong, Indonesia, Japo, Macau, Malasia, Filipinas, Singapura, Coreia, Tailndia e Taiwan) aportaram juntos 55% de todo investimento no financeiro estrangeiro feito na China, que foi de US$ 66 bilhes em 2006 e US$ 75 bilhes em 2007 (OECD 2008a)
121
Tabela 4 Fluxos de IED da China na Amrica Latina 2003-2006 (US$ milhes) 2003 Argentina Bahamas Barbados Bolivia Brazil Cayman Is. [1] Chile Colombia Cuba Ecuador Honduras Mexico Panama Peru Br.Virgin Is. [2] Venezuela Uruguay S.Vincent and Grenadines Suriname TOTAL Total sem [1] e [2] 1 -1,03 6,67 806,61 0,2 1,43 0,27 0,13 0,03 0,01 0,12 209,68 6,22 0,55 5,6 0,65 1.038,14 21,85 2004 1,12 43,56 6,43 1.286,13 0,55 4,53 0,3 1,38 27,1 0,01 0,22 385,52 4,66 1,13 1.762,73 91,08 2005 0,35 22,95 0,08 15,09 5.162,75 1,8 0,96 1,58 9,07 3,55 8,36 0,55 1.226,08 7,4 2,82 2,77 77,33 2006 6,22 2,72 1,85 18 10,09 7.832,72 6,58 -3,36 30,37 2,46 -3,69 5,4 538,11 18,36 2,91 97,91
6.466,16 8.468,74
Fonte: MOFCOM Statistical Bulletin of Chinas Outward Foreign Direct Investment (2006).
Tabela 5 Estoques de IED da China na Amrica Latina 2003-2006 (US$ milhes) 2003 Antigua & Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belize Bolivia Br. Virgin Is [1] Brazil Cayman Is. [2] 0,2 1,05 44,45 532,64 52,19 3.690,68 122 2004 0,2 19,27 80,1 1,87 1.089,38 79,22 6.659,91 2005 0,4 4,22 14,69 1,65 0,08 1.983,58 81,39 8.935,59 2006 1,25 11,34 17,52 2,01 0,02 21,06 4.750,4 130,41 14.209,19
2003 Chile Colombia Cuba Dominica Ecuador Grenada Guyana Honduras Jamaica Mexico Panama Peru S.Vincent and Grenadines Suriname Trinidad & Tobago Uruguay Venezuela TOTAL Total sem [1] e [2] 0,75 0,79 13,95 0,55 14,04 8,93 97,18 0,16 126,18 5,6 10,06 0,53 19,39 4.619,32 396
2004 1,48 6,72 14,85 2,19 12,86 5,61 125,29 0,41 125,82 5,6 10,25 0,55 26,78 519,07
2005 3,71 7,36 33,59 18,12 5,6 5,28 141,86 34,77 129,22 12,27 13,02 0,56 42,65 550,44
2006 10,84 5,7 59,91 0,7 39,04 4,03 8,6 5,28 0,02 128,61 36,92 130,4 14,92 32,21 0,8 1,63 71,58 734,8
8.268,36 11.469,61 19.694,39
Fonte: MOFCOM Statistical Bulletin of Chinas Outward Foreign Direct Investment (2006).
Os principais destinos de investimento na Amrica Latina

Uma pesquisa ampla17 com mais de mil entrevistados, mostra que os Chineses esto se voltando cada vez mais para a realizao de investimentos diretos no exterior. Esta pesquisa procurou observar as intenes de investimentos externos de companhias chinesas. De acordo com essa pesquisa, apenas 27% das empresas realizam investimentos externos, especialmente por conta do programa chamado Go Global. Mas, no mais de 6% destas companhias realizaram investimentos superiores a US$ 100 milhes. A maioria destes investimentos ainda se direciona para a prpria sia, particularmente Hong Kong, e somente em segundo plano, para os Estados Unidos e para a frica. A respeito da forma como devem crescentemente operar para fora, as companhias chinesas, majoritariamente, devem instalar suas prprias plantas industriais ou realizar joint ventures, mas pouco provavelmente atuariam pela via de fuses e de aquisies. Apenas 40% das companhias chinesas pretendem expandir negcios para fora de sua fronteira, o que indica que as sadas de investidores devem ainda permanecer tmidas no futuro prximo. Contudo, os acordos de investimento j realizados mostram que os investidores chineses tero
17 Pesquisa realizada pela sia Pacific Foundation of Canada, que pode ser obtida na web http://www.asiapacific.ca/ files/Surveys/China_Goes_Global3_final.pdf
123
forte foco em economias em desenvolvimento e em setores ligados energia. Essa a concluso que se pode tirar do estudo realizado pela Accenture (2005). A tabela 6 resume os principais investimentos realizados na Amrica Latina por companhias chinesas. A seguir tem-se detalhado o histrico de relacionamento com os principais pases receptores destes investimentos. Tabela 6 Principais Investimentos da China na Amrica Latina 2004-2010 Ano-Ms 2004-00 2005-03 2005-06 2005-09 2005-10 2006-04 2007-02 2007-12 2008-05 2008-06 2009-02 2009-05 2009-05 2009-05 2009-05 2010-00 Pas Peru N.Guin Chile Equador Cuba Brasil Uruguai Peru Venezuela Peru Peru Brasil Brasil Brasil Brasil Mexico Investidor CNPC MCC Minmetals CNPC e Sinopec MinMetals Sinopec Geely Holding Minmetals e Jiangxi Copper CNPC Chinalco Shougang Group Unipec Asia (Sinopec) Wuhan Iron & Steel Company CDB CDB Geely Holding Parceiro Pluspetrol Ramu Nickel Limited Codelco EnCana Cuba Petrobrs Macri (Arg.) Northern Peru Copper PDVSA Peru Hierro Peru Petrobrs MMX Ita BBA BNDES Valor* ND $560 $550 $1,400 $500 $240 ND $450 $800 $3,000 $1,000 $10,000 $3,500 $100 $800 $500
Setor
Petrleo Nquel/Cobalto Cobre Petrleo Nquel Petrleo Automobilistica Cobre Petrleo Cobre Ao Petrleo Siderurgia Financeiro Financeiro Automobilistica
Fonte: Scissors 2009 e Autores. Notas: * Valores em US$ milhes. CNPC = China National Petroleum Corporation; Sinopec = China Petroleum & Chemical Corporation; Chinalco ou Chalco = Aluminum Corporation of China; MCC = China Metallurgical Construction; e CDB = China Development Bank Corporation. ND = Valores no disponveis.
O maior aporte de recursos da China a um pas da Amrica Latina ocorreu em maio de 2009 quando o Banco de Desenvolvimento da China (CDB) emprestou US$ 10 bilhes para a Petrobrs. O acordo estabelece que a companhia exporte150 mil barris de petrleo por dia Unipec Asia, subsidiria da Sinopec, a companhia estatal de petrleo da China, a partir de 2009, e 200 mil barris por dia entre 2010 e 2019. O preo do petrleo exportado China ser decidido com base no valor de mercado. Alm disso, outro projeto de grande magnitude o da Wuhan Iron & Steel Company que participar com US$ 3,5 bilhes do projeto da siderrgica Porto de Au (Rio de Janeiro, Brasil) para ter 70% da operao que 124
ser realizada em conjunto com a MMX (Moreira, 2009a). Outra companhia chinesa de tecnologia, a ZTE, tem apoio de US$ 2 bilhes do Banco de Desenvolvimento da China para financiar as compras de operadoras brasileiras de telefonia fixa e celular (Magalhes, 2009). Em 2008, a companhia estatal Petrleos de Venezuela (PDVSA) acertou uma joint venture com a China National Petroleum Corp (CNPC) para desenvolver o bloco 4 do campo de Junin no rio Orinoco. Neste projeto, a empresa chinesa ter 40% de participao. J a PetroChina firmou com a PDVSA uma joint venture para construir e operar uma refinaria com capacidade para 400 mil barris/dia retirados do poo de Junin 4. A PetroChina tem 60% do projeto. Estes projetos vo ao encontro do objetivo do presidente Hugo Chavez de exportar 1 milho de barris/dia para a China at 2013 e, assim, diversificar o seu mercado comprador de petrleo que hoje encabeado pelos EUA. Em 2006, a Minmetals pagou US$ 550 bilhes adiantados para a Corporacin Nacional del Cobre (Codelco), do Chile para garantir o fornecimento de 830 toneladas do minrio. Pelos termos do contrato, a Codelco deve entregar 56,75 toneladas/ano de cobre por 15 anos. O valor do contrato de at US$ 2 bilhes. Cuba tem a segunda maior reserva de nquel do mundo, com 14,6 millhes de toneladas de minrio, que o seu principal produto de exportao desde 2000. Em 2005, a Minmetals formou uma joint venture com o governo cubano, que tem 51% do projeto, para a construo de uma usina de processamento de nquel e produo de 68 mil toneladas de uma liga ferro-nquel usada na produo de ao inoxidvel. Em 2005, as duas maiores companhias petrolferas chinesas, China National Petroleum Corp NPCe a China Petrochemical Corp Sinopec, formaram uma joint venture (Andes Petroleum Company) para comprar todos os ativos da empresa canadense EnCana Corp, em territrio equatoriano, por US$ 1,42 bilho. Entre os ativos adquiridos est uma participao de 36% na OCP Pipeline que controla leodutos com capacidade para 450 mil barris/dia. A aquisio envolveu tambm o direito de explorar 5 blocos que produzem 75 mil barris/dia e com reservas de 143 milhes de barris. A operao em regime de joint venture indica maior ateno aos riscos envolvidos e vista pela indstria como a indicao de que os chineses aprenderam com a malograda tentativa de comprar a americana Unocal. No Peru, a China participa de dois projetos de minerao. A Chinalco investir US$ 2,2 bilhes para construir a mina de cobre de Toromocho, devendo iniciar operaes em 2012 para produzir uma mdia anual de 200 mil toneladas de cobre. Em dezembro de 1992, o Shougang Group Corp. adquiriu 98,4% de participao na Hierro Peru que controla minas com reservas estimadas em 1,7 bilhes de toneladas de minrio de ferro. A produo anual de 7,2 milhes de toneladas (em 2006) destinada aos mercados da China e dos EUA.
4 - Consideraes Finais
Neste trabalho foi apresentando amplo estudo acerca dos fluxos de investimentos chineses para o resto do mundo, com especial foco para a sua presena na Amrica do Sul. Dadas as caractersticas do crescimento pautado em exportaes, a China logo se tornou-se um dos maiores players no comrcio 125
mundial. Com a consolidao de grandes empresas altamente competitivas e em razo das alteraes diversas, seja da prpria economia seja de sua poltica cambial, ou mesmo de eventual pretenso hegemnica, logo os capitais chineses comeam a migrar pelo mundo em busca de fontes de energia, de alimentos ou mesmo em cooperaes e joint ventures em clara estratgia competitiva global. Definitivamente, a China a maior receptora individual de investimentos diretos estrangeiros, entre economias em desenvolvimento, ou entre seus pares asiticos; perde apenas para o mercado Norte-Americano. Contudo, ela no tem histrico relevante como origem de investimentos. Quando se fala da economia chinesa os temas recorrentes so os grandes nmeros e a rapidez nas mudanas na estrutura econmica: tanto quanto crescem e se expandem rapidamente na rea comercial, os chineses vm acelerando seus investimentos internacionais. O dado que melhor resume este movimento o crescimento de IDE que nos anos 1990 era de pouco mais de US$2,19 bilhes at os US$ 52,15 bilhes, em 2008. Ou seja: partindo de menos de 4% dos IDE em economias em desenvolvimento para mais de 18% quase vinte anos depois. Outro dado que chama ateno so os de fuses e aquisies (F&A). Em 2008, a China apresenta compras lquidas da ordem de US$36 bilhes, valor esse mais de trs vezes superior ao da ndia, idntico ao de todas as economias do Leste Asitico e praticamente a metade do dos Estados Unidos. Talvez como consequncia deste processo de fuses e aquisies, diversas empresas chinesas tm mostrado elevado ndice de transnacionalidade (TNI)18. Este o caso, por exemplo, da Lenovo Group (equipamentos eletrnicos) e da Sinotruck (veculos automotivos) com TNI de 47%, ou ainda da China Ocean Shipping Campany (transportes e armazenagem), com TNI de 40%. Mesmo assim, os chineses ainda apresentam resultados abaixo de seu potencial em termos de presena internacional como investidores diretos. No caso de sua presena nas economias da Amrica do Sul, aps ter se tornado o principal parceiro comercial, a China vem manifestando diversas aes, seja em IDE diretamente, seja por F&A ou mesmo por cooperaes internacionais, o que deve afetar tambm, via IDE, as relaes de poder no interior da Amrica do Sul. Em outro estudo associado a este, Cardoso e Holland (2009) mostraram como a China j alterou as relaes econmicas na Amrica do Sul atravs do comrcio exterior. Para estes autores, entre as consequncias mais diretas tem a consolidao da regio como exportadora de produtos primrios e baseados em recursos naturais e a perda de importncia relativa na regio de pases como Estados Unidos e Brasil. Neste estudo, ainda que com dados incipientes, foi possvel identificar uma tendncia muito similar ao do comrcio para os investimentos da China na regio. Os fluxos de IDE chineses na Amrica do Sul devem atuar, em sntese, em pelo menos trs frentes: 1) como uma forma de garantir fontes de matrias primas, energia e alimentos para uma economia em forte expanso; 2) como consequncia da prpria consolidao da indstria chinesa altamente competitiva e voltada para as economias globais; 3) como forma de diversificao perante a sua forte vulnerabilidade ao Dlar Americano, dado que grande parte de seus ativos esto atrelados moeda dos Estados Unidos, uma economia com diversas dificuldades macroeconmicas. Poder-se-ia ainda adicionar a simples pretenso hegemnica, mas no parece claro que as autoridades da China esto, neste momento, com estas preocupaes externas, dado, sobretudo, aos grandes desafios domsticos a serem superados.
18 O ndice de Transancionalidade calculado pela UNCTAD, conforme mdia das trs seguintes razes: ativos estrangeiros no total de ativos, vendas estrangeiras no total das vendas e emprego estrangeiro no total do emprego. Ele pode ser obtido diretamente no site www.unctad.org/fdistatistics.
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5 - Referncias
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Anexo - China: Estatsticas de Investimentos Diretos Estrangeiros (1990-2008) Tabela A.1. Fluxos de Investimento Direto Estrangeiro 1990-2008 US$ milhes 1990-2000 2005 2006 2007 2008 China Entrada 30.104 72.406 72.715 83.521 108.312 Sadas 2.195 12.261 21.160 22.469 52.150 ndia Entrada 1.705 7.606 20.336 25.127 41.554 Sada 110 2.978 14.344 17.281 17.685 Brasil Entrada 12.000 15.066 18.822 34.585 45.058 Sada 1.048 2.517 28.202 7.067 20.457 Rssia Entrada 1.941 12.886 29.701 55.073 70.320 Sada 1.294 12.767 23.151 45.916 52.390 Estados Unidos Entrada 109.513 104.773 237.136 271.176 316.112 Sada 92.010 15.369 224.220 378.362 311.796 Economias em desenvolvimento Entrada 130.778 329.328 433.764 529.344 620.733 Sada 52.929 122.707 215.282 285.486 292.710 Mundo Entrada 490.196 973.329 1.461.074 1.978.838 1.697.353 Sada 490.009 878.988 1.396.916 2.146.522 1.857.734
Fonte: Unctad. World Investment Report 2009. www.unctad.org/wir. Country fact sheet: China, Brasil e Rssia. Elaborao dos autores.
Tabela A.2. Estoque de Investimento Direto Estrangeiro 1990-2008 US$ milhes China Entrada Sadas ndia Entrada Sada Brasil Entrada Sada Rssia Entrada Sada Estados Unidos Entrada Sada Economias em desenvolvimento Entrada Sada Mundo Entrada Sada 1990 20.691 4.455 1.657 124 37.143 41.044 0 0 394.911 430.521 975.193 402.559 3.237.229 3.288.331 1995 101.098 17.768 5.641 495 47.887 44.474 5.601 3.346 535.553 699.015 2.722.292 1.283.694 10.050.885 10.603.662 2000 193.348 27.768 17.517 1.859 122.250 51.946 32.204 20.141 1.256.867 1.316.246 3.363.925 1.731.557 12.404.439 12.953.546 2007 327.087 95.799 105.429 44.080 309.668 136.103 491.232 370.161 2.109.876 2.916.930 4.393.354 2.360.772 15.660.498 16.226.586 2008 378.083 147.949 123.288 61.765 287.697 162.218 213.734 202.837 2.278.892 3.162.021 4.275.982 2.356.649 14.909.289 16.205.663
Fonte: Unctad. World Investment Report 2009. www.unctad.org/wir. Country fact sheet: China, Brasil e Rssia. Elaborao dos autores.
O Bric e a substituio de hegemonias: um exerccio analtico (perspectiva histrico-diplomtica sobre a emergncia de um novo cenrio global)
Paulo Roberto de Almeida1
1 - Introduo: por que o Bric e apenas o Bric?

Desde o incio da administrao Lula, a diplomacia brasileira lanou diversas iniciativas de poltica externa, vrias delas na continuidade do governo anterior, como, por exemplo, a prioridade atribuda integrao regional na Amrica do Sul e ao reforo do Mercosul, mas desta vez com mais nfase nos aspectos polticos e sociais que na vertente econmico-comercial. Outras iniciativas podem ser consideradas inditas nos anais da diplomacia brasileira, como as cpulas reunindo os pases da Amrica do Sul com os pases rabes e os da frica. Outras, ainda, ampliaram e desenvolveram contatos polticos e de cooperao com determinados parceiros, ditos estratgicos, que j tinham sido inaugurados na gesto precedente. Situam-se, nesse caso, o estabelecimento de instncias formais de consulta e de coordenao com um pequeno nmero de parceiros selecionados, considerados polos emergentes do poder mundial, a exemplo do foro IBAS (com a ndia e a frica do Sul), de claros propsitos desenvolvimentistas, e a sugesto de um novo grupo de carter bem mais poltico e estratgico, o Bric, unindo o Brasil Rssia, ndia e China. O presente ensaio, de carter expositivo e analtico, se ocupar exclusivamente deste segundo grupo, uma vez que o Bric, se bem sucedido em seus mecanismos de consulta e de cooperao poltica, bem como na coordenao quadripartite das posies de seus integrantes em foros multilaterais e nos de governana mais restrita, pode representar maior potencial transformador, maior impacto econmico e maior capacidade de influncia no ordenamento global. Este transita, atualmente, da era do ps-Guerra Fria, moldada em grande medida pela primazia visvel dos Estados Unidos, para uma nova fase das relaes internacionais, ainda no totalmente configurada, mas dotada de caractersticas essencialmente multipolares, como, alis, sempre enfatizado e buscado pela diplomacia brasileira.
2 - Bric: uma nova categoria conceitual ou apenas um acrnimo apelativo?

A partir de sua estreia discreta em 2001, por proposta do economista-chefe do Goldman Sachs, Jim ONeill, o acrnimo Bric entrou rapidamente na terminologia jornalstica e consagrou-se, em seguida, como moldura analtica aparentemente til para que os estudiosos da economia mundial passassem a fazer
1 Doutor em Cincias Sociais, mestre em Planejamento Econmico, diplomata de carreira, professor no Programa de PsGraduao em Direito do Centro Universitrio de Braslia (Uniceub); contatos: www.pralmeida.org; pralmeida@me.com. Nenhum dos argumentos ou opinies constantes deste ensaio pode ser interpretado como representando posies ou constituindo polticas das instituies s quais o autor se encontra profissionalmente ou academicamente vinculado.
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simulaes e projees quanto evoluo futura do cenrio internacional2. Neste contexto, passou-se a atribuir aos quatro pases que no conformavam ainda um grupo diplomtico, no sentido formal da expresso uma grande capacidade transformadora da geopoltica e da geoeconomia mundiais, numa dimenso provavelmente maior que o seu real poder de atuao nesses cenrios, individualmente ou em conjunto. Pode-se argumentar que a acumulao de poder econmico, de capacidade militar e de inovao tecnolgica, pelos quatro pases, isoladamente ou em conjunto, seja capaz de, a partir de certo ponto de gravitao, fazer pender o eixo das relaes internacionais num sentido anti-hegemnico, como pretendem alguns; mas no era seguro que eles formassem um grupo unificado com harmonia de propsitos quanto a esse projeto grandioso de mudana nas relaes de fora no plano mundial. Seja como for, em meados da primeira dcada do sculo 21, estavam dadas as condies para que os responsveis polticos e diplomticos dos quatro pases, estimulados em grande medida pela Rssia e pelo Brasil, cogitassem de apresentar esse bloco virtual como um agrupamento poltico-diplomtico, com a inteno implcita de oferecer algum contrapeso ao atual G8, ou talvez at com a pretenso (no de todo explicitada) de oferecer a esse grupo, j tradicional, uma saudvel concorrncia, o que, obviamente, sempre bem vindo, pelo aperfeioamento que isso pode representar nos mecanismos de coordenao de polticas macroeconmicas das principais economias do mundo. Assim, o exerccio intelectual de um economista de um banco privado converteu-se em um quadro diplomtico para a criao de um bloco de quatro pases emergentes, aparentemente dotados de vocao, sobretudo econmica, para propor alternativas ao mundo supostamente conservador do atual G7. Independentemente da capacidade efetiva dos quatro pases de transformar, de maneira decisiva, a geografia econmica mundial, bem como sua atual arquitetura institucional, pode-se argumentar que o exerccio intelectual do economista do Goldman Sachs revelou-se uma das mais interessantes trouvailles analticas das ltimas dcadas. Trata-se, provavelmente, do primeiro grupo poltico que pode se transformar, ou no, em um bloco mais estruturado, dependendo das circunstncias que foi constitudo a partir de uma sugesto terica de um economista corporativo, e no por iniciativa original dos prprios Estados envolvidos. Em outros termos, os quatro pases talvez no se aproximassem da forma como o fizeram no fosse pelo acrnimo inovador criado pelo referido economista, dotado de algum appeal geopoltico, como parece ser o caso. Talvez os quatro pases tivessem realizado, de forma autnoma e independente, essa caminhada em direo a um grupo poltico; mas parece improvvel que eles o tivessem feito no timing, ou na cronologia efetivamente ocorrida, na ausncia da sugesto corporativa. A primeira pergunta a ser feita, portanto, a de saber se uma simples sugesto atrativa, formulada em grande medida em inteno de investidores institucionais em especial, bancos e empresas do setor financeiro de maneira geral pode servir de fundamento poltico para que governos de pases relevantes no cenrio internacional empreendam os esforos necessrios para que os quatro Estados envolvidos passem a desenvolver iniciativas diplomticas comuns, supondo-se que estas sejam efetivamente importantes para a insero internacional dos quatro. Nessa perspectiva, o mais provvel que os governos do Bric vejam nesse agrupamento algum benefcio inesperado, qual seja, o de ser um
O autor deste ensaio j tratou da origem do acrnimo, bem como dos estudos originais feitos em torno do conceito, assim como j discutiu os principais problemas metodolgicos e substantivos vinculados sua utilizao, inclusive prtica isto , diplomtica no contexto das relaes internacionais contemporneas do Brasil; ver Paulo Roberto de Almeida, To Be or Not the Bric, Inteligncia (Rio de Janeiro: Ano: XI - 4 trimestre, 12/2008, p. 22-46; link: http://www.insightnet. com.br/inteligencia/43/PDFs/01.pdf). No decurso deste ensaio, as formas Bric (para designar o conjunto) ou Brics (para designar os quatro pases) sero utilizadas com alguma flexibilidade conceitual, dado o carter ainda no totalmente consolidado do grupo em questo (que, alis, no se designa a si mesmo enquanto grupo, pelo menos no oficialmente).
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instrumento til para seus objetivos nacionais considerados isoladamente independentemente da suposta racionalidade que preside ao empreendida de forma algo voluntarista. No se trata, contudo, de uma pergunta fcil de ser respondida, pois que ela implica penetrar nas intenes subjetivas ou no declaradas de cada um desses atores, o que obviamente no possvel, dado que isto representaria adentrar em clculos estratgicos que cada governo guarda para si, sem necessariamente exp-los publicamente ou sequer intercambiar com cada um dos demais integrantes do suposto bloco. Antes de tentar responder a essa importante questo, cabe mencionar que os conceitos normalmente mobilizados para analisar o cenrio internacional relao de foras, equilbrio estratgico, ascenso de novos poderes, concerto de potncias refletem um mundo praticamente inexistente, ou no mais remanescente, nesta terceira onda de globalizao capitalista3. Assim como se diz que os generais esto sempre combatendo a ltima batalha, os pesquisadores geopolticos e os tericos das relaes internacionais esto usualmente refletindo um mundo que j deixou de existir, largamente irrelevante para fins de uma discusso sobre as tendncias futuras do cenrio internacional. Esses conceitos refletem apenas a inrcia analtica e a preguia intelectual desses pesquisadores e tericos, uma vez que a trama efetiva das relaes internacionais, especialmente em suas vertentes econmica e comercial, j adentrou em novos caminhos e processos ainda no suficientemente mapeados por esses analistas, que tendem, assim, a refletir realidades passadas e dinmicas ultrapassadas.
3 - O Bric na ordem global: um papel relevante, ou apenas uma instncia formal?

A primeira observao a ser feita em relao ao Bric concerne seu estatuto no sistema internacional, se que uma realidade e uma categoria desse tipo ou seja, um sistema podem ser efetivamente detectados no cenrio internacional contemporneo. Um sistema do qual o Bric seria suposta e necessariamente um subsistema um conjunto organizado de elementos individuais interagindo de maneira relativamente organizada entre si, com certa estabilidade institucional e alguma previsibilidade de ao e de comportamentos, o que permitiria adequar a realidade do mundo ao conceito em questo. Ora, tendo em vista as inmeras transformaes, muitas ainda em curso, detectadas correntemente no cenrio internacional, dificilmente se poderia falar, atualmente, de um sistema acabado ou estvel. No obstante, o mundo no totalmente anrquico como pretenderiam alguns defensores de uma teoria hiper realista das relaes internacionais, que afirma que os Estados soberanos sobretudo as grandes potncias constituem as nicas fontes de poder e as nicas instncias de relacionamento diplomtico e de interaes ocasionais de fora eventualmente militares possveis no cenrio contemporneo. Existe, sim, um conjunto de instituies disciplinadoras das relaes internacionais, com nfase na ONU e suas principais agncias ou foros de estabelecimento de normas e padres de comportamento (a comear pelo CSNU, mas com grande destaque para as entidades de Bretton Woods e a OMC). Ainda que a fonte ltima de poder do CSNU seja a vontade de seus parceiros mais poderosos mas suscetvel de se exercer apenas quando os cinco membros permanentes se colocam de acordo sobre uma resoluo determinada pode-se dizer que os princpios bsicos da Carta da ONU e o entendimento informal que em torno deles possam realizar esses parceiros estratgicos constituem a base desse sistema.
3 Para uma descrio sumria das trs ondas precedentes de globalizao e da posio do Brasil nesses processos, ver o livro do autor, Os Primeiros Anos do Sculo XXI: o Brasil e as relaes internacionais contemporneas (So Paulo: Paz e Terra, 2002), especialmente captulo 7.
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Admitindo-se, portanto, que exista um sistema minimamente coerente ainda que evolutivo de relaes internacionais, cabe reconhecer que o Bric no constitui, ainda, uma entidade formalmente reconhecida nesse ou por esse sistema, ou, mais exatamente, pela comunidade dos Estados que dele fazem parte, ainda que as referncias orais e textuais, sobretudo de origem jornalstica (mas tambm diplomtica) sejam cada vez mais frequentes. Trata-se de uma realidade a ser construda na prtica, o que depende, em primeiro lugar, dos prprios interessados, tanto quanto do contexto internacional em mutao na atualidade, que pode apresentar novas variveis econmicas, polticas e militares que demandaro posicionamento de cada um dos Brics e, a partir da, entre eles, reciprocamente. Dessa interao poder surgir, ou no, um grupo formalmente reconhecido pela comunidade internacional, dependendo ainda das iniciativas diplomticas dos seus governos, tomados individualmente, e daquelas que possam ser decididas coletivamente. O fato poltico a ser registrado desde j que os governos atuais de cada um dos Bric decidiram conjuntamente passar a se reunir regularmente e esse fato j constitui, em si mesmo, um elemento diplomtico dotado de certa relevncia.4 O consenso implcito por detrs da designao o de que os Brics (no ainda o grupo, mas os quatro pases) j so, ou constituiro brevemente, superpotncias, embora o conceito geralmente aplicado seja o de potncias emergentes. Qualquer que seja a designao preferida, os analistas que assim proclamam a emergncia de um novo grupo de pases que poderia deslocar o ncleo atualmente decisivo das relaes internacionais ou seja, o G7 tendem a interpretar o mundo em termos de equilbrio de foras na poltica internacional, o que um conceito revelador da velha geopoltica, a que emerge na Europa moderna e que se prolonga por todo o perodo de conflitos napolenicos, culminando nos grandes enfrentamentos globais do sculo 20.5 Ainda que muitas das potncias remanescentes da velha ordem europia ou da ordem bipolar da Guerra Fria faam clculos estratgicos com base nessas velhas suposies do mundo belicoso dos sculos 18 a 20, no seguro que a futura ordem poltica e militar do sistema mundial de relaes internacionais venha a ser organizada com base nos mesmos elementos estruturais que vigiam nos tempos napolenicos ou na era dos imprios expansionistas. Ainda que isso fosse verdade o que no parece ser o caso no se espera que os Brics se coordenem em funo dos mesmos objetivos estratgicos que
4 Eles j o fizeram informalmente diversas vezes e formalmente trs vezes: a primeira vez se deu em nvel ministerial (em 16 de maio de 2008 em Yekaterimburgo, na Rssia); a segunda ocorreu em nvel de chefes de Estado ou de governo (na mesma cidade, em 16 de junho de 2009), precedida de um encontro informal na cpula do G8 em Hokkaido (11.07.2008); um terceiro encontro de cpula realizou-se no Brasil, em abril de 2010, embora reduzido ao mnimo devido a um terremoto na China e a partida inesperada de seu presidente. Os ministros de finanas tambm tm promovido encontros regulares, em geral previamente s reunies do G20 financeiro; desses encontros resultaram declaraes bastante cautelosas no plano diplomtico e praticamente nenhum entendimento na rea financeira, alm das recomendaes habituais para o reforo do poder de voto desses pases nos organismos financeiros de Bretton Woods; mas o problema cambial chins foi praticamente ignorado.
Tratei dos equilbrios geopolticos no cenrio contemporneo neste meu ensaio: Uma paz no-kantiana?: Sobre a paz e a guerra na era contempornea, In: Eduardo Svartman, Maria Celina dAraujo e Samuel Alves Soares (orgs.), Defesa, Segurana Nacional e Foras Armadas: II Encontro da Abed (Campinas: Mercado de Letras, 2009, p. 19-38; disponvel in: http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1987PazNaoKantianaABEDbook.pdf). Embora a maior parte dos analistas de questes estratgicas tenda a aderir s teses realistas em relaes internacionais, mais ou menos identificadas com os textos pioneiros de Morgenthau, h espao para uma especulao ps-aroniana dessas relaes no contexto contemporneo, levando em contra mais os dados da geoeconomia do que os da equao primria de poder, ou seja, as respectivas capacitaes militares, como tentei fazer em meu j citado livro Os Primeiros Anos do Sculo XXI (op. cit., passim).
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alimentavam a vontade de poder, ou o desejo de dominao, dessas potncias do passado (muitas ainda do presente, verdade, mas aparentemente destitudas da vontade hegemnica nietzscheana. A rigor, eles se reuniram com base em dados primariamente organizados no plano exclusivamente econmico por um analista de um banco de investimento, que no deve ter traado cenrios probabilsticos quanto ao jogo estratgico mundial. Em qualquer hiptese, apenas um, ou no mximo dois, dos integrantes do Bric exibem a capacidade de projetar poder fora de suas fronteiras respectivas, ainda que suas motivaes sejam totalmente diferentes, se que existe de fato essa possibilidade. Para ser mais preciso, apenas um dos Brics, segundo o estudo original do economista, se alar condio de primeira economia planetria, enquanto as outras trs continuaro em patamares diversos, em todo caso mais modestos: ser a China, supostamente frente dos EUA a partir de 2040 se, por acaso, sua taxa de crescimento se mantiver num ritmo to dinmico quanto o conhecido nas ltimas dcadas, e se a dos EUA continuar a avanar de forma moderada.6 Os outros trs ficaro atrs do Japo e provavelmente at da Alemanha. Supostamente, os quatro Brics, conjuntamente, tero ultrapassado o G-6 do estudo G-7 menos Canad em torno daquele ano. Mas isto no quer dizer que todos sero superpotncias, uma vez que essa condio, ademais do PIB nominal, supe uma capacidade de projetar poder que nem todos exibiro. O outro Bric capaz de projetar poder, a Rssia, est por demais envolvido em suas prprias questes de pequena geopoltica7 para representar um desafio real ao atual sistema internacional. Ainda que enfrentando uma eroso relativa de sua capacitao em meios apropriados, trata-se de uma potncia militar mais exatamente nuclear, e apenas a esse ttulo incorporada ao G-7 que carece de outras condies econmicas e tecnolgicas para realmente exercer sua cota de liderana mundial, no sentido da interdependncia ativa, em conformidade com a globalizao. A Rssia tem muitos recursos naturais, alguns deles estratgicos, como petrleo e gs, mas tem uma populao declinante e condies de governana ainda deficientes. Ainda que esse aspecto no seja muito ressaltado pelas chancelarias do grupo, parece claro que a incorporao plena da Rssia ao G8 se o grupo estiver destinado a perdurar no contexto do atual G20 financeiro depende muito de suas credenciais democrticas e do respeito de seus dirigentes pelos direitos humanos e pelas liberdades civis, aspectos hoje descurados no quadro da atual governana quase cesarstica ou czarista, como querem alguns que tem sido registrado em sua evoluo poltica recente. Pode-se dizer que a Rssia e a China j so superpotncias, detentoras de msseis nucleares e alguma capacidade naval e area, mas no parecem dispor das mesmas condies de empreender operaes navais ou aerotransportadas de grande porte, como os EUA e seus aliados da OTAN. No que diz respeito especificamente China, apenas agora ela comea a construir a sua frota de guas azuis.8
Para uma anlise das transformaes em curso na China, nas ltimas dcadas, ver Rana Mitter, Modern China: A Very Short Introduction (Oxford: Oxford University Press, 2008). 7 Tratei dos conceitos de pequena e grande geopoltica em minha contribuio obra coletiva j citada supra: Uma paz no-kantiana?, op. cit. 8 Registre-se, a ttulo puramente informativo, os gastos militares dos quatro Bric em relao a seus PIBs respectivos, em 2007: os da Rssia, os mais elevados, correspondem a 3,5% do PIB (com gastos de US$ 38,2 bilhes em 2008); a ndia vem em segundo lugar, com despesas militares avaliadas em 2,5% do PIB ( razo de US$ 24,7 bilhes em 2008, excludos os gastos com o programa nuclear), seguida da China, com 2% (estimados pelo Sipri, com um valor correspondente a US$ 63,6 bilhes em 2008), mas aparentemente no esto registradas todas as despesas efetivamente incorridas com os militares ou relativas defesa; o Brasil, finalmente, vem em ltimo lugar, com 1,5% do PIB (US$ 15 bilhes em 2008), mas grande parte desse montante no se destina a equipamentos ou gastos de fato vinculados defesa do pas, cabendo
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Em qualquer hiptese, a capacidade de projetar poder no se exerce no vazio, mas depende de uma agenda precisa, de um mapa de interveno e, no quadro atual das relaes internacionais, de um contexto poltico minimamente sancionado pelo sistema internacional, por mais tnue ou vago que este possa ser. Ora, no se imaginam cenrios geopolticos comuns aos quatro Brics e no se concebem aes estratgicas ou de segurana que recolham conjuntamente as prioridades de suas respectivas agendas diplomticas; ao contrrio: em alguns cenrios regionais, os trs Bric da Eursia possuem serias divergncias entre si, com destaque para os conflitos de fronteira entre China e ndia. O nico foco estratgico capaz de colocar numa plataforma comum o eventual desejo de que os quatro Brics atuem conjuntamente em algum item importante da agenda internacional seria a luta contra o terrorismo, terreno no qual pelo menos trs deles a Rssia, a China e a ndia podem claramente estabelecer sistemas formais e informais de troca de dados e at de ao conjunta, quando se considera que os trs mantm os mesmos sinais de alerta contra a fonte principal, na atualidade, de possveis atentados terroristas: o fundamentalismo islmico baseado na sia central e do sul, enfim, em enclaves dominados por certos grupos religiosos aos quais no indiferente um dos centros organizadores desse tipo de ao terrorista, a Al-Qaeda. Nessa perspectiva, o Brasil totalmente alheio a esse cenrio e, supostamente, pequeno colaborador em qualquer empreitada do gnero. Mais importante, talvez, do que a capacidade prpria de projetar poder militar externamente a capacidade que tem um pas candidato a potncia regional ou mundial de projetar poder econmico ou financeiro, geralmente num sentido positivo, ou seja, ser capaz de servir de emprestador de ltima instncia caso falhem os mecanismos multilaterais ou sejam insuficientes os recursos disponveis nesses esquemas. Em outros termos, uma superpotncia s parece ter capacidade de ostentar esse ttulo quando tambm dispe de uma clara liderana tecnolgica e certa dominao financeira, o que no parece o caso de nenhum dos Brics. Para ser mais preciso, a China est caminhando mais rapidamente nessa direo, mas apenas capaz, atualmente, de faz-lo para o mal, ou seja, pode impor uma ruptura nos equilbrios financeiros internacionais, caso decida interromper seu generoso financiamento dos dficits americanos. Para faz-lo para o bem, ou seja, contribuir para os equilbrios financeiros eventualmente sob tenso pela acumulao de pases superavitrios, de um lado, e deficitrios, de outro, ela precisaria dispor de uma moeda livremente conversvel e colocar fundos disposio de pases e das entidades multilaterais de socorro mtuo (FMI e Banco Mundial). Ora, nenhum dos Brics, atualmente, possui uma moeda conversvel, embora a China seja grande detentora de recursos em divisas, que podem se prestar ao objetivo acima referido (o que ela, alis, j vem fazendo, ao conceder crditos em sua prpria moeda, geralmente para atender suas necessidades de bens primrios, seguida, em propores mais modestas, pelos demais Brics). Por fim, cabe refletir, no plano diplomtico, sobre a real capacidade de os Brics constiturem um bloco homogneo suscetvel de influenciar pois este parece ser todo o sentido de sua eventual confluncia diplomtica num grupo formal o processo atual de conformao de uma nova ordem internacional, irremediavelmente caracterizada pela globalizao capitalista (ainda que alguns recusem este adjetivo para a China9). Essa capacidade, escusado dizer, no depende da vontade conjunta dos Brics posto que
frao significativa aos aposentados do prprio setor militar; dados coletados na base de dados do Stockholm International Peace Research Institute (http://milexdata.sipri.org/; acesso em abril 2009). 9 Tratei do pretenso socialismo de mercado da China em artigo em que procuro explorar a real natureza de suas transformaes das ltimas trs dcadas: Falcias acadmicas, 13: o mito do socialismo de mercado na China, Espao Acadmico (ano 9, n. 101, outubro 2009, p. 41-50; link: http://www.periodicos.uem.br/ojs/index.php/EspacoAcademico/ article/view/8295/4691). Alguns autores, que recusam a realidade do capitalismo chins, talvez mais exacerbado do que em qualquer outro dos Brics, preferem falar de um corporatismo leninista, como se o sistema poltico pudesse definir
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nenhuma das economias dominantes do atual G7 ou mesmo do G20 determina, pelo lado diplomtico, o curso da globalizao mas basicamente do poder transformador das realidades econmicas e polticas mundiais que cada um dos Brics poderia imprimir, a partir de uma dinmica complexa, ao atual processo de interdependncia global. Em grande nmero de estudos especializados, ou mesmo em comentrios da imprensa econmica, a China e a ndia so tomadas conjuntamente como grandes potncias do futuro independentemente de seu pertencimento, ou no, ao Bric e so normalmente consideradas como as duas nicas naes capazes de influenciar o futuro ordenamento mundial, provavelmente em funo de seu peso econmico e demogrfico, tomados absolutamente, o que de fato coloca o Brasil e a Rssia em um patamar inferior de poder ou de influncia internacional. Com base nesses critrios brutos de poder primrio, pode-se, efetivamente, isolar os dois grandes pases asiticos dos demais Brics; mas no seguro que esses elementos pesados sejam os mais relevantes na futura configurao do poder mundial, que tende a enfatizar bem mais o lado soft do poder do que certos componentes hard do cenrio estratgico. A ndia tem, de fato, uma populao gigantesca, que deve ultrapassar a da China em alguns anos mais. Mas o que provavelmente mais pesa em seu favor, no atual processo de globalizao, so estruturas econmicas e um ambiente de negcios mais capitalistas, ademais de algumas instituies universitrias de qualidade, traos que ela exibe graas, justamente, herana inglesa deixada pela antiga metrpole colonial, e que se manifesta tambm no regime poltico democrtico, no sistema jurdico ingls e em certas outras instituies pbicas. A favor, ainda, de sua insero quase natural na globalizao, figura uma dispora indiana nos EUA e em outros pases que permite o estabelecimento de vnculos de negcios e de servios com as empresas inovadoras do pas asitico, associando mais estreitamente os indianos economia global. Pelo lado negativo podem ser apontados uma infra-estrutura pavorosa, uma populao miservel e taxas de analfabetismo ainda enormes o que, a rigor, no impede, de modo absoluto, sua insero na globalizao e um ambiente regulatrio ainda negativo para os negcios de forma geral. No que se refere China, ela foi durante muito tempo vista como uma oficina do mundo, devido a seus baixos custos; mas certamente os novos mandarins que compem sua elite dirigente no se contentam com esse papel ricardiano tradicional que lhe seria atribudo na atual diviso mundial do trabalho. De fato, a principal vantagem comparativa, absoluta e relativa, da China, sua grande populao, o seu infindvel exrcito industrial de reserva, da sua posio imbatvel na produo de manufaturas de massa, especialmente eletrnicos, e produtos industriais em geral. Esse fator excelente para a China, elevando a qualificao profissional de sua populao, trazendo renda e prosperidade para o pas. Mas ainda melhor para o resto do mundo, em primeiro lugar para os capitalistas dos pases avanados, confrontados a custos salariais e reivindicaes sindicais insustentveis no plano da economia global. Para a macroeconomia mundial, trata-se igualmente de um fator positivo, pois a oferta abundante e barata de bens de consumo de massa pela China tem um importante efeito deflacionrio (do contrrio, o custo de vida seria muito mais elevado no plano global). No se pode tampouco descurar um elemento importante no processo de inovao: a China est fazendo um favor aos pases avanados, ao obrig-los a constantemente se elevar na escala tecnolgica, j que ela passa a dominar de modo quase absoluto as tecnologias disponveis. Tudo isso extremamente positivo para a economia mundial, ainda que possa destruir empregos nos pases desenvolvidos (e em alguns intermedirios, como o Brasil).
a natureza dos processos realmente existentes no terreno econmico.
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Dos quatro pases aqui considerados, a China certamente o nico que possui um plano consistente para se tornar uma potncia tecnolgica no mdio prazo provavelmente at no curto prazo j que os novos mandarins no pretendem, obviamente, congel-la no papel de fornecedora de produtos de massa, a partir de marcas e tecnologias estrangeiras j dominadas. Secretamente, os novos funcionrios do Imprio do Meio pretendem refazer na metade do tempo o itinerrio j seguido pelo Japo, inicialmente, e pela Coria do Sul e Taiwan, no domnio das novas tecnologias caractersticas da quarta revoluo industrial (microeletrnica, biotecnologia, novos materiais, modelagem industrial e tecnologias de informao e de comunicaes). Com a exceo parcial da ndia nesta de modo menos centralizado, mas igualmente atento aos aspectos de propriedade intelectual no se trata de um projeto que se possa dizer comum aos quatro ou que a China pretenda partilhar com os demais Brics. De resto, no se imagina que as declaraes de cpula em favor de projetos comuns de cooperao venham a se refletir nos aspectos cruciais da capacitao cientifica e tecnolgica de cada um deles ou numa ilusria transferncia de tecnologia em benefcio do conjunto, algo que jamais vir. Quanto Rssia, enfim, ela constitui um paradoxo, posto que j faz parte do G8 teoricamente encarregado da convergncia macroeconmica mundial , do G20 financeiro supostamente destinado a substituir o G8 nas funes de coordenador da governana econmica mundial e integra o Bric supostamente possuidor de posies prprias, teoricamente comuns, em relao aos temas das agendas desses foros. A despeito de seu poderio militar j ressaltado diversas vezes a Rssia parece ser o membro dos Bric menos preparado para assumir uma participao ativa nos quadros da globalizao capitalista, posto que a despeito de j ter sido reconhecida provavelmente por razes unicamente polticas como economia de mercado (no G7 de Kananaskis), ela ainda encontra diversas dificuldades institucionais para integrar o GATTOMC ou ser aceita como membro da OCDE. Ainda que o pertencimento a grupos como o Bric ou a Organizao de Cooperao de Shanghai lhe interesse, j que ressaltando seu papel estratgico em foros no frequentados pelos hegemnicos do Ocidente, suspeita-se que ela no trocaria sua participao no G8 por um grupo mais difuso, e de poder mais diludo, como o G20 financeiro ou qualquer outro esquema mais amplo desse tipo. Ao fim e ao cabo, o G7 tradicional, considerado por alguns idelogos da nova geografia econmica mundial como capitalista-hegemnico, que sempre referido em primeiro plano isto , excluso da Rssia quando o que est em causa a coordenao das polticas macroeconmicas que devem reger as relaes econmicas internacionais. Os ministros financeiros e banqueiros centrais do G7 continuam, alis, a se reunir de forma independente da Rssia, geralmente antes da presena desta ltima, para discutir as questes de fato relevantes da governana econmica mundial, reservando ao pas euro-asitico um mero papel coadjuvante nos comunicados finais de cpula, quando o essencial j foi acertado previamente entre os sherpas capitalistas. No se vislumbra, por sinal, como os pases do Bric poderiam propor uma agenda econmicofinanceira prpria, quando lhes faltam requisitos mnimos para atuar nas principais alavancas monetrias e financeiras da economia mundial, bem como autoridade poltica para expressar valores comuns que sejam compartilhados pelos quatro, como os de democracia e direitos humanos, por exemplo; ou ainda uma percepo comum sobre como encaminhar certos temas difceis da agenda internacional (como o tratamento a ser dado aos proliferadores nucleares, entre outros problemas). Os quatro emergentes no esto aparentemente ainda em condies de propor uma nova ordem financeira que deveria supostamente organizar um mundo ps-hegemonia do dlar (bem mais anunciada do que efetiva), como tampouco de traar diretrizes comuns que devessem ser eventualmente adotadas por um rgo de ltimo recurso como o Conselho de Segurana. Essa sustentvel leveza geopoltica, econmica e diplomtica dos Bric faz com que qualquer exerccio analtico sobre seu futuro se aproxime mais de uma especulao com ares de voluntarismo intelectual sustentado, verdade, por clculos nacionais de natureza basicamente poltico-eleitoral do que de um 138
esforo srio de planejamento poltico-diplomtico envolvendo os policy-planning staffs de cada um deles. falta de um papel relevante, em qualquer um dos planos da governana mundial (econmico-financeiro, estratgico-militar ou poltico-diplomtico), o Bric parece ter de se conformar a ser apenas uma instncia formal de consulta e de coordenao poltica, servindo a objetivos que cada um deles considera importantes, em sua dimenso prpria, mas dificilmente constitundo uma plataforma comum de atuao decisiva nos captulos mais importantes da agenda mundial. A China parece ter conscincia dessas limitaes e considera de modo muito srio seu engajamento direto nas questes mais relevantes dessa agenda, posto que vem recusando delicadamente as propostas que lhe so feitas direta ou indiretamente para compor uma espcie de diretrio bilateral do mundo em construo, que seria o G2, ou a Chimerica, do historiador Niall Ferguson. A China sabe que quanto maior o poder, maior a responsabilidade, o que redundaria em encargos internacionais que ela julga impossveis de serem assumidos na presente conjuntura: ela se contenta em acumular mais poder econmico, financeiro, tecnolgico e, sobretudo, militar mas no pretende exercer antes do tempo maiores responsabilidades no plano mundial. Como visto nos exemplos das questes de meio ambiente ou de combate ao terrorismo e pirataria internacionais, a China pretende decidir ao seu prprio ritmo e isoladamente quanto aos nveis de seu engajamento no plano mundial. Talvez o Bric esteja confrontado a um dilema semelhante, e no apenas em funo das duvidosas credenciais democrticas de alguns de seus membros e do reduzido peso econmico efetivo de outros. Em todo caso, um grupo diplomtico que tenha consistncia intrnseca e propsitos mais do que amadores raramente se constitui a partir de um exerccio intelectual para no dizer de um jogo de palavras de analistas interessados precipuamente em oportunidades de mercado, e este parece ser o pecado original do Bric: um grupo formado a partir de uma sugesto, no de um esforo deliberado de identificao de posies comuns, para da se traar uma estratgia voltada deliberada e conscientemente para a conquista de posies na arena internacional.
4 - O Bric e a economia poltica da nova ordem mundial: contrastes e confrontos

O que caracteriza o Bric e como os pases se apresentam no atual contexto mundial em mutao? Pode-se dizer, em primeiro lugar (mas isso uma obviedade), que se trata de pases emergentes, ou seja, caracterizados por um processo de crescimento sustentado e com grandes possibilidades na futura economia mundial, mas com diferentes modos de insero na economia mundial da atualidade. Existem dois grandes fornecedores de produtos primrios, mas bastante diferentes entre si, como o Brasil e a Rssia com commodities agrcolas e energticos, respectivamente e dois outros pases voltados para as tecnologias inovadoras, como China e ndia, mas com diferentes capacitaes nesses terrenos, manufatureiros ou de servios. De todos eles, o Brasil , inquestionavelmente, o mais capitalista de todos, a despeito de suas deficincias regulatrias e do enorme esforo conduzido pela China para tornar-se uma economia de mercado plena. Tambm, como a ndia, o Brasil tem estruturas polticas formalmente democrticas, ainda que de baixa qualidade, tendo em vista o constante desrespeito lei por parte das prprias autoridades (talvez em todos eles). Sua taxa de corrupo pode no ser mais alta ou mais baixa que os outros trs, mas certamente entranhada na mquina pblica, como qualquer registro jornalstico poderia comprovar. Mas essa caracterstica parece ser igualmente partilhada pelos demais. Os outros trs so potncias nucleares reconhecidas, embora apenas Rssia e China sejam formalmente aceitas e legitimadas nessa categoria. 139
Em todo caso, um exerccio comparativo no pode prescindir de dados objetivos da realidade econmica de cada um dos Brics, de modo a poder melhor ressaltar as eventuais diferenas ou semelhanas entre eles. Em termos territoriais, critrio que tambm implica disponibilidade de recursos, a Rssia continua a exibir, a despeito da enorme amputao territorial decorrente do desmembramento da finada Unio Sovitica, a maior superfcie territorial do mundo, embora sua dinmica demogrfica seja declinante, o que poderia teoricamente comprometer o seu futuro produtivo. Um retrato de conjuntura, a partir dos dados primrios relativos a produo e PIB per capita, em termos de paridade de poder de compra (PPC), bem como sua classificao no contexto mundial, inclusive para o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), se apresentaria desta forma: Tabela 1 Brics: posies ocupadas no ranking mundial. Indicadores selecionados (2008) PIB nominal (US$ milhes) 3 China 8 Rssia 10 Brasil 12 ndia 52 Rssia 77 Brasil 100 China 130 ndia 4.327.448 1.676.586 1.572.839 1.206.684 15.948 10.466 5.970 2.780 PIB PPC (US$ milhes) 2 China 4 ndia 6 Rssia 9 Brasil IDH (2007) 71 Rssia 75 Brasil 92 China 134 ndia 0.817 0.813 0.772 0.612 7.916.429 3.288.345 2.260.907 1.981.207
PIB PPC per capita (US$)
Fontes: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009; UNDP, United Nations Development Programs Human Development Report - Human Development Indices - A statistical update 2008.
As duas ltimas colunas, relativas ao PIB per capita (PPC) e ao IDH, trazem relativo conforto para Brasil e Rssia, que se situam nas melhores posies dos Brics, ainda que a grande distncia dos primeiros colocados no ranking mundial; mas esses dados no so to relevantes em termos de poder mundial, expresso primariamente nos dados do PIB nominal, ou pelo menos na capacidade de compra no plano externo dos pases em questo, dados estes que privilegiam a China e Rssia, com a ndia em ltimo lugar (lugar que ela ocupa para trs dos indicadores selecionados). Se considerarmos, contudo, a capacidade agregada de compra de cada um deles, a China aparece em um distante primeiro lugar, posto que seu PIB PPC maior do que a soma dos trs outros parceiros no Bric, situando-se, alis, 5% acima daquele total (e crescendo fortemente). Os Brics tambm devem ser examinados em sua dinmica econmica, basicamente em relao aos dados de crescimento e os relativos estabilidade macroeconmica. Dados fiscais tambm so relevantes, mas as estruturas tributrias e as atribuies de cada um dos governos so muito diversificadas para uma comparao relevante. O comportamento de cada um dos Brics quanto a esses dados fundamentais se apresenta da seguinte forma:
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Tabela 2 Brics: dados macroeconmicos fundamentais, 2003-2010 Taxas de crescimento anual do PIB real (%) China ndia Rssia Brasil 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 10,0 10,1 10,4 11,6 13,0 9,0 8,5 6,9 7,9 9,2 9,8 9,4 7,3 5,4 7,3 7,2 6,4 7,7 8,1 5,6 7,5 2,5 1,3 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 Taxas de crescimento anual dos preos ao consumo (%) 2003 1,2 14,8 3,8 13,7 2004 3,9 6,6 3,8 10,9 2005 1,8 6,9 4,2 12,7 2006 1,5 4,2 6,2 9,7 2007 4,8 3,6 6,4 9,0 2008 5,9 5,7 8,3 14,1 2009* 0,1 4,8 8,7 12,3 2010* 9,0 6,4 1,5 5,7 2010* 0,6 4,1 8,4 9,9
China Brasil ndia Rssia
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook, October 2009 Statistical Appendix, Tabelas A4, p. 174176 e A7, p. 180-182; * 2009 e 2010: estimativas. A taxa de crescimento do Brasil em 2009 foi em 0%; a da China correspondeu ao previsto, assimo como a dos outros dois.
Da tabela acima, emerge de forma consistente o enorme sucesso da China, ao conseguir manter, por um largo perodo de tempo, altas taxas de crescimento econmico (da ordem de 10% do PIB em termos reais e mais de 8% em termos per capita), combinando-as com a menor inflao registrada nos quatro pases, o que certamente um desempenho excepcional nos anais da histria econmica mundial, provavelmente jamais igualado e no destinado a reproduzir-se alhures, em circunstncias semelhantes. A ndia aparece como o segundo caso de maior sucesso ao longo do mesmo perodo, ao passo que a Rssia registrou um comportamento mais errtico, posto que recuperando em grande medida o declnio da dcada anterior, mas baseando seu crescimento na demanda mundial por seus produtos de exportao (energia), o que explica a brutal reverso a partir da crise de 2009 e da queda significativa nos preos do petrleo. Em termos de aumento de preos ao consumo, a Rssia foi, igualmente, o pas de pior comportamento ao longo de todo o perodo observado, o que se decorre, provavelmente, de um itinerrio fiscalmente pouco recomendvel (o qual, por sua vez, o resultado de condies polticas menos estveis do que nos demais pases). Dos quatro Brics, o Brasil foi o que menos cresceu durante o perodo focado, embora o aspecto quantitativo talvez no seja o principal motivo de preocupao no que se refere s perspectivas brasileiras de desenvolvimento econmico. Registrar uma taxa sustentvel e sustentada de crescimento econmico ao longo do tempo significa, basicamente, manter uma taxa de investimento compatvel com os recursos disponveis no sistema econmico. A atual taxa de investimento do Brasil, mesmo complementada por alguma poupana externa, parece insuficiente para garantir patamares razoveis de crescimento, quais sejam, na faixa de 5% ou mais. Quando isso ocorreu, foi na onda do grande crescimento mundial, com enorme demanda pelos produtos brasileiros de exportao (cujas vendas, alis, cresceram bem mais em valor do que em volume). Um dos fatores que respondem pelo baixo crescimento brasileiro o fenmeno que os economistas chamam de crowding-out (efeito de deslocamento ou de evico), em outras palavras, a existncia de um Estado extrator, quase predatrio, em todo caso obstrutor do direcionamento da poupana privada ao 141
setor produtivo. Esse talvez seja o carter pernicioso que mais diferencia o Brasil dos demais Brics, que registram nveis de carga fiscal menos elevados. Por outro lado, diagnsticos elaborados por consultores independentes confirmam que a economia brasileira precisaria ser capaz de desenvolver fontes prprias de inovao tecnolgica, o que no depende unicamente da formao bruta de capital fixo, mas tambm de uma cultura da inovao que ainda no est devidamente assentada nas instituies pertinentes, ou seja, empresas e universidades, cabendo at aqui a maior parte do esforo ao prprio governo. Se o governo fosse um extrator moderado dos recursos do setor privado, talvez a propenso deste a investir fosse maior. Se, por outro lado, ele diminusse os gastos consigo mesmo gastos que vm crescendo a taxas insustentveis nos ltimos anos, superiores ao crescimento do PIB e da prpria inflao talvez ele pudesse participar mais dos investimentos produtivos, geralmente em infra-estrutura, educao, sade, habitao, cincia e tecnologia, entre outros. Em qualquer hiptese, o governo precisaria reverter o processo de crescimento da carga fiscal, que est nitidamente em contradio com os requerimentos do crescimento econmico, alinhando-se, assim, um pouco mais, com os demais Brics. Ao observar os dados relativos s contas externas, o retrato chins aparece, mais uma vez, como o mais favorvel, com progressos constantes e regulares ao longo de todo o perodo. Isto se deve sua forte posio exportadora e aos mecanismos cambiais utilizados pelo governo para continuar a sustentar a competitividade externa das manufaturas produzidas na China (ainda, em grande medida, de marcas ocidentais). No caso da Rssia, os dados esto inteiramente vinculados ao desempenho dos setores do petrleo e do gs, tendo ocorrido, assim, uma brutal reverso nos dois anos de crise, em 2008 e 2009. A ndia apresenta um dficit crnico em suas contas correntes, mas vem ainda assim acumulando reservas, o que tampouco reflete um comportamento fiscalmente responsvel, sendo antes o resultado de sua imensa dispora externa, o que no deixa de ser um fator positivo, inclusive no plano das inovaes tecnolgicas e do mundo dos negcios, essencial para o seu sucesso na indstria de software e nas tecnologias de informao e comunicaes. Tabela 3 Brics: transaes internacionais Balana de transaes correntes (% do PIB) China Rssia Brasil ndia 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2,8 3,6 7,2 9,5 11,0 9,8 7,8 8,2 10,1 11,0 9,5 5,9 6,1 3,6 0,8 1,8 1,6 1,3 0,1 -1,8 -1,3 1,5 0,1 -1,3 -1,1 -1,0 -2,2 -2,2 Evoluo das reservas internacionais (US$ bilhes) 2003 409,2 73,8 99,5 48,9 2004 615,5 121,5 127,2 52,5 2005 822,5 176,5 132,5 53,3 2006 1.069,5 296,2 171,3 85,2 2007 1.531,3 467,6 267,6 179,5 2008 1.950,3 413,4 248,0 192,9 2009* 2.240,0 380,7 263,1 219,8 2010* 8,6 4,5 -1,9 -2,5 2010* 2.528,6 434,3 284,8 240,2
China Rssia ndia Brasil
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook, October 2009 Statistical Appendix, Tabelas: A12, p. 189-191 e A15, p. 194; * 2009 e 2010: estimativas.
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No caso do Brasil, previsvel a deteriorao de suas transaes correntes com a retomada do crescimento, embora os resultados negativos nessa parte do balano de pagamentos possam ser facilmente cobertos por investimentos diretos e outras formas de financiamento externo. No existe falta de liquidez internacional, apenas problemas temporrios ligados a determinados mercados de crditos que j vem sendo sanados, inclusive de forma exagerada no caso de pases com relativa estabilidade macroeconmica como o Brasil. Tambm visvel o crescimento de suas reservas, mas neste caso preciso registrar que a acumulao excessiva de divisas se faz a um enorme custo fiscal, insustentvel, tendo em vista o crescimento da dvida pblica e os nveis elevados dos juros de referncia (de duas a trs vezes superiores s taxas mdias dos mercados financeiros mundiais). A despeito dessa realidade e do custo-oportunidade implcito a esse tipo de opo, o governo brasileiro constituiu um Fundo Soberano sem dispor, de fato (e diferena dos demais Brics), das condies para criar esse tipo de reserva de aplicao financeira10 que so a disponibilidade de um supervit fiscal consistente nas contas pblicas e a existncia de saldos em transaes correntes tambm significativos , tendo utilizado para isso recursos oramentrios (sem a necessria previso legal, registre-se), no que se assemelha, bem mais, a um fundo eleitoral a ser livremente utilizado em 2010. Na verdade, a grande justificativa para a existncia da sigla Bric, segundo seu propositor original, seria a dimenso do impacto dessas economias emergentes na economia mundial e sua capacidade de moldar o futuro. Mas, a julgar pelos dados efetivos, a situao bastante diferenciada no que se refere capacidade de influenciar as tendncias fortes da economia mundial, a exceo negativa sendo mais uma vez constituda pelo Brasil, como se depreende da tabela abaixo. Tabela 4 Brics: PIB em PPC em proporo do PIB mundial (%) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 7,6 8,1 8,6 9,1 9,5 10,1 10,8 11,4 3,7 3,7 3,9 4,0 4,2 4,4 4,5 4,8 2,7 2,8 2.9 2,9 3,0 3,1 3,1 3,3 2,9 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8
China ndia Rssia Brasil
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook, October 2009, Statistical Appendix, Tabela A, p. 162.
De fato, enquanto o Brasil vem mantendo a grande custo sua participao no PIB mundial, os trs outros Brics vm consistentemente ganhando peso e importncia no contexto global, com grande destaque, como sempre, para a China, que conquistou quatro pontos percentuais no perodo considerado. Embora agregadamente os Brics j constituam mais de um quinto da economia mundial, os ganhos so todos imputveis aos trs outros parceiros, posto que o Brasil, penalizado por sua nfima taxa de poupana da qual decorre uma igualmente irrisria taxa de investimento continua penosamente a preservar sua parte num bolo sempre crescente. Incidentalmente, cabe registrar que as taxas de poupana e de investimento do Brasil poderiam ser bem maiores se todos os recolhimentos compulsrios determinados pelo governo central, a ttulo de contribuies sobre a folha de pagamentos salariais ou sobre o faturamento das empresas, vrios deles repetitivos ou incidindo em cascata (como os diversos tributos para o financiamento da seguridade social, inclusive no caso bizarro das importaes), fossem direcionados para o investimento produtivo, quando atualmente eles convergem para o caixa nico do Tesouro e sofrem todo tipo de manipulao oramentria.
10 Ver, a este respeito, o estudo de Rodrigo Luiz Sias de Azevedo, O Estado como Investidor: Um Panorama dos Fundos Soberanos, Sinopse Internacional BNDES (Rio de Janeiro, n. 10, setembro 2008, p. 19-29; www.bndes.gov.br/conhecimento/ publicacoes/catalogo/sinopse_int l.asp).
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Em todo caso, a taxa de investimento do Brasil, em comparao com as dos demais Brics, deve continuar, no futuro previsvel, nos mesmos patamares atuais, o que significa que a expanso da presena desse bloco na economia mundial no poder depender da dinmica econmica do seu membro latino-americano. Entretanto, esse tipo de exerccio puramente volumtrico ou seja, dos dados primrios da economia no um indicador fivel de influncia poltico-diplomtica ou de peso econmico e financeiro do bloco na comunidade internacional: o tamanho fsico do produto bruto superestima um elemento que pode, simplesmente, no ser o mais relevante do ponto de vista das tendncias fortes da economia mundial. Como se deve suspeitar, nos casos da Rssia e do Brasil, ele indica uma presena marcante em mercados de commodities que dificilmente possuem quaisquer virtudes transformadoras dos padres de produo e de tecnologia da economia mundial. Nesse particular, os nichos mais dinmicos de mercado vem sendo ocupados, como notrio, pela ndia e, sobretudo, pela China, que tem se posicionado nos setores de maior valor agregado, com altos componentes de cincia e tecnologia (ainda predominantemente estrangeiros, mas crescentemente chineses, passando s marcas) . Em todo caso, pela sua grande importncia demogrfica, econmica e militar, assim como atravs da disseminao gradual de tecnologias proprietrias e de investimentos diretos a partir dos centros avanados da economia mundial, pode-se prever com toda segurana que a participao dos Brics nas exportaes mundiais de bens e servios e no PIB total dever se expandir a partir dos valores atuais, tal como resumido na tabela abaixo, construda a partir de dados do FMI. Tabela 5 G7 e Brics: participao no PIB agregado, nas exportaes de bens e servios e na populao mundial, 2008 (% dos totais) Pases PIB agregado Export. bens-servios Populao Ricos (33) ricos mundo ricos mundo ricos mundo Totais EUA Alemanha Frana Itlia Japo Reino Unido Canad G7 100 37,4 7,6 5,6 4,8 11,5 5,8 3,4 76,2 55,1 20,6 4,2 3,1 2,6 6,3 3,2 1,9 41,9 100 14,2 13,3 6,0 5,2 7,0 6,1 4,1 56,5 em des. 100 22,9 3,9 7,6 3,2 37,6 65,0 9,3 8,7 3,9 3,4 4,5 4,0 2,7 36,5 mundo 35,0 8,0 1,4 2,7 1,2 13,3 49,8 100 30,3 8,2 6,2 5,9 12,7 6,1 3,3 72,7 em des. 100 23,5 21,0 2,5 3,4 50,4 15,1 4,7 1,2 0,9 0,9 1,9 0,9 0,5 11,0 mundo 84,9 19,9 17,8 2,1 2,8 41,6 52,6
Pases em PIB agregado desenv.(149) em des. mundo Totais 100 44,9 China 25,3 11,4 ndia 10,6 4,8 Rssia 7,3 3,3 Brasil 6,3 2,8 Bric 49,5 22,3 Bric + G7 64,2
Export. bens-servios
Populao
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook, October 2009, Statistical Appendix, Tabela A, p. 162.
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O que caberia destacar, talvez, no apenas a importncia respectiva do G7 e dos Brics no contexto da economia mundial, mas sua relevncia conjunta para o processo de globalizao: com pouco mais da metade da populao mundial (nesse particular, o peso decisivo dos Brics), os dois blocos so responsveis por mais de dois teros da riqueza mundial e respondem por quase a metade das exportaes de manufaturados e servios (mas, nestes dois quesitos, o peso do G7 o dobro e o triplo dos Brics). Essa concentrao deveria ter, supostamente, implicaes para a governana e a geoeconomia mundiais: ou seja, tomados conjuntamente, os dois grupos de pases poderiam determinar boa parte da agenda internacional, em todo caso bem mais do que o G20, naturalmente mais diversificado e heterogneo, nos planos poltico, econmico, ideolgico e cultural, o que certamente dificultaria a adoo de medidas comuns no sentido da convergncia macroeconmica. Seria importante ressaltar que o G7 bem mais estruturado institucionalmente e mais homogneo, no que se refere ao conjunto de suas polticas econmicas e setoriais, do que o Bric, sem esquecer a cultura totalmente capitalista e essencialmente democrtica do primeiro grupo. No provvel, contudo, uma atuao conjunta, convergente ou sequer coordenada do G7 e do Bric, em parte por razes diplomticas que caberia doravante explicitar, em parte porque o G20 financeiro parece ter ocupado um espao legtimo de atuao que ficaria difcil deslocar, agora, em favor de um esquema de coordenao mais restrito, tendente a ser identificado como uma espcie de arranjo oligrquico. As razes principais, porm, parecem ser de natureza poltica, vinculadas a um conjunto variado de crenas e de concepes divergentes quanto governana, tanto no plano da economia domstica, quanto no mbito internacional.
5 - Grandezas e misrias da substituio hegemnica: lies da Histria

Uma questo pertinente, que caberia formular no que se refere ao novo bloco, sobre se teria havido a iniciativa, mesmo que preliminarmente, ou se teria ocorrido a qualquer um dos quatro a idia da criao de tal grupo na ausncia do exerccio intelectual conduzido pelo economista do Goldman Sachs. Em outros termos, teria havido a tentativa de formao de um grupo diplomtico que tem pretenses no apenas permanncia, mas tambm relevncia no atual contexto internacional sem a sugesto financeira do exerccio em questo? Dois temas relevantes emergem a partir dessas questes: (a) o carter indito ou totalmente inovador da iniciativa em causa, do ponto de vista da diplomacia brasileira; (b) as implicaes maiores, em perspectiva histrica, de um cenrio que pode ser equiparado a uma mudana de placas tectnicas na geopoltica mundial. Do ponto de vista do cenrio geopoltico mundial, a segunda questo , obviamente, bem mais importante do que a primeira, e a ela dedicaremos maior espao nesta discusso final. No primeiro aspecto, pode-se observar que a busca de alianas estratgicas com um nmero seleto de parceiros no mundo em desenvolvimento no totalmente indita no perodo recente da poltica externa brasileira. Para recuperar fielmente a memria diplomtica em torno da questo, cabe registrar que os contatos formais e informais, as visitas e consultas do Brasil aos trs outros pases no so totalmente inditos, tendo ocorrido de maneira pontual, e provavelmente motivada por propsitos similares (mas certamente no semelhantes), desde a administrao anterior, tendo o presidente Fernando Henrique Cardoso visitado cada um dos pases (ademais da prpria frica do Sul) e intensificado a cooperao com cada um deles. Havia uma conscincia incipiente quanto importncia de cada um 145
deles no novo ordenamento mundial em formao no ps-Guerra Fria. Mas, de fato, no havia, nem no governo do FHC, nem ao incio do governo Lula, uma concepo estruturada quanto conformao de um grupo a quatro, com essa designao, at o lanamento do termo pelo economista Jim ONeill e sua popularizao algum tempo depois. O que ocorreu a partir dessa vulgarizao do conceito e de seu succs destime foi uma conjuno de convenincia diplomtica e de interesse poltico, com motivaes nacionais provavelmente diferentes em cada caso, mas respondendo a um claro sentido de oportunidade poltica compartilhada em diversos graus de interesse pessoal pelos lderes dos quatro pases. Antes mesmo que ocorressem os contatos diplomticos formais desse G4, a deciso em prol da formao do novo grupo deve ter sido precedida por algum impulso narcisstico da parte de alguns de seus membros e, presumivelmente tambm, do desejo de contestar a ordem estabelecida do G7, ressentida como oligrquica, ultrapassada ou arrogante (ou todas as opes ao mesmo tempo). No que se refere ao primeiro impulso, ou seja, a vaidade em relao s prprias iniciativas, trata-se de um sentimento natural no plano psicolgico, mesmo em se tratando de pases, e isto por duas razes muito simples: os homens de governo que so responsveis por decises diplomticas so pessoas desejosas de prestgio internacional, no apenas para os seus pases, mas tambm para si prprios; por outro lado, so extremamente raros os anncios de uma nova realidade em construo, que sejam acolhidos to favoravelmente como foi a sugesto do Bric, recebido como um fator positivo de reequilbrio mundial em quase todas as anlises disponveis sobre cenrios estratgicos. Desse ponto de vista, a iniciativa tambm contempla as melhores expectativas dos responsveis polticos nesses pases. Quanto ao segundo tema em exame, a previso antecipada e a criao previsvel do Bric, no curso de uma transformao anunciada da ordem mundial, se do em circunstncias relativamente inditas no contexto mundial, comparativamente aos precedentes do gnero. Se verdade que se est assistindo a uma transformao importante do cenrio estratgico internacional, ou seja, talvez a uma mudana de caractersticas geolgicas na histria mundial, ento caberia uma reviso dos precedentes na matria, pois as consequncias podem ser desestabilizadoras para o chamado equilbrio mundial. De fato, o registro histrico no tem uma memria muito positiva das fases de declnio de grandes potncias tradicionais e dos momentos de emergncia de novos desafiantes na ordem mundial (regional ou global). No passado, os competidores precisavam abrir caminho a cotoveladas e empurres, ou talvez at mais do que isso, desenvolvendo comportamentos agressivos enquanto expandiam seus interesses no exterior, geralmente pelo comrcio, mas no raro pela fora, o que de certa forma natural: potncias estabelecidas nunca cedem terreno voluntariamente, sobretudo em situaes de exclusivo colonial ou de luta por acesso a recursos escassos (matrias primas valiosas ou energia). Os grandes conflitos entre Estados hegemnicos, desde o nascimento da era moderna, e as guerras globais no sculo 20 nasceram dessas lutas pela primazia econmica, estratgica e poltica, de carter regional ou mundial.11 O resultado foi sempre catastrfico em termos de perdas materiais e de vidas humanas. Computando-se apenas o sculo 20 os nmeros so horripilantes: o velho militarismo imperial alemo, o nascente militarismo fascista japons e o expansionismo nazista, sem mencionar o menos eficiente
Uma anlise econmica da sucesso de hegemonias na histria mundial est em Charles P. Kindleberger, World Economic Primacy, 1500 to 1990 (New York: Oxford University Press, 1996). Uma anlise pela vertente dos recursos estratgicos e sobre a tendncia dos imprios em estender em demasia seus domnios est em Paul M. Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000 (New York: Random House, 1987); Ascenso e queda das grandes potncias (Rio de Janeiro: Campus, 1989).
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fascismo italiano, produziram, antes e durante as guerras que eles mesmos provocaram, dezenas de milhes de mortos, contabilidade ainda aumentada por regimes totalitrios que tiveram o duvidoso privilgio de eliminar os seus prprios cidados (alis, nada mais do que sditos) antes e depois desses conflitos globais. Para ser preciso, os totalitarismos de tipo comunista conseguiram eliminar, em tempos de paz ou no mbito puramente interno, um nmero aferidamente maior de inimigos de classe do que o fizeram os totalitarismos fascistas em relao aos inimigos de guerra ou raas inferiores.12 Dois herdeiros desses Estados totalitrios integram atualmente o Bric, sem ter necessariamente passado por uma reconstruo democrtica.13 So incertas as credenciais democrticas da Rssia e ainda mais duvidosas as da China, com certeza j sada do totalitarismo mas exibindo o que foi chamado de autoritarismo flexvel, dominado por uma pluto-burocracia.14 Um terceiro, a ndia, amargou quase trs sculos de dominao colonial e, embora constituindo um Estado democrtico, suas instituies polticas apresentam quase tantos defeitos quanto as do Brasil, tambm plenamente democrtico, mas exibindo desigualdades tpicas de Estados menos desenvolvidos. Um dos totalitarismos pode ter, alis, contribudo, ainda que involuntariamente, para o deslanchar da mais terrvel das guerras de destruio j conhecidas em toda a histria da humanidade, ao ter concludo um pacto secreto com a Alemanha nazista prevendo a partilha da Polnia e, portanto, a sua prpria expanso (mesmo se por motivos basicamente securitrios), num dos gestos mais srdidos de que se tem registro nos anais da diplomacia mundial. No se tratou, por sinal, no caso da descida para a guerra mundial de 1939-1945, de uma contestao ordem internacional do imperialismo anglo-saxo, como pretendem alguns contestadores da atual ordem estabelecida, mas de um dos mais regressistas assaltos s prprias bases da civilizao moderna, posto que envolvendo uma negao violenta de valores e princpios que esto no corao mesmo do que se considera constituir uma sociedade civilizada: o regime democrtico, o respeito aos direitos das minorias, a tolerncia religiosa e alteridade tnica, liberdades individuais e direitos humanos de maneira geral. Identificar as decises criminosas tomadas pelas lideranas nazi-fascistas no limiar da Segunda Guerra como equivalentes a uma contestao anti-hegemnica, ou como um desejo de desconcentrar o poder mundial, no constitui apenas um deformao do registro histrico, mas um insulto inteligncia de toda uma gerao de pesquisadores e historiadores. Alis, um exerccio de histria virtual, como conduzido por historiadores profissionais,15 poderia indagar sobre a natureza poltica do mundo contemporneo, caso esse desafio ao imperialismo anglo-saxo tivesse sido bem sucedido nos termos pretendidos por seus promotores, ou seja, com base na supremacia de
Uma tentativa de balano, certamente ainda no definitiva at abertura dos diversos arquivos dos regimes comunistas, foi efetuada por Stphane Courtois et alii (orgs.), Le Livre noir du communisme: crimes, terreur, rpression (Paris: Robert Laffont, 1997); a contabilidade macabra, sujeita a controvrsias metodolgicas entre historiadores, se aproximaria de 100 milhes de vitimas.
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Em junho de 2009, a Freedom House, um think tank de Washington dedicado causa das liberdades e da democracia no mundo, lanou o estudo Undermining Democracy: 21st Century Authoritharians, tendo selecionado cinco pases para um escrutnio mais detalhado: China, Rssia, Ir, Venezuela e Paquisto; para o relatrio completo ver o link: http:// www.underminingdemocracy.org/files/UnderminingDemocracy_Full.pdf; para os estudos da China e da Rssia, ver, respectivamente http://www.underminingdemocracy.org/china/ e http://www.underminingdemocracy.org/russia.
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Cf. Jean-Luc Domenach, La Chine minquite (Paris: Perrin, 2008). Sobre o caso russo, ver Andrei Ryabov, Michael McFaul e Nikolai Petrov, Between Dictatorship and Democracy: Russian Post-Communist Political Reform (Washington: Carnegie Endowment For International Peace, 2004).
14 15 Para um exemplo no gnero, ver Niall Ferguson (ed.), Virtual History: Alternatives and Counterfactuals (New York: Basic Books, 1997). Apliquei o modelo histria do Brasil no seguinte ensaio: Histria virtual do Brasil: um exerccio intelectual, revista Espao da Sophia (ano 1, n. 9, dezembro 2007; link: http://www.espacodasophia.com.br/publicacoes/ doc_view/334-historia-virtual-do-brasil-um-exercicio-intelectual?tmpl=component&format=raw).
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raas superiores e na escravizao de povos considerados inferiores: com toda certeza, eslavos, amarelos e mestios tropicais no teriam nenhum espao para sua atual emergncia contestadora. Este no , provavelmente, o cenrio desejado pelos contestadores do imperialismo anglo-saxo. Obviamente, no existem paralelos possveis, pelo menos no terreno da prtica, entre o que fizeram os derrotados desafiadores da suposta hegemonia britnico-americana do pr-guerra e o que pretenderiam fazer hoje os integrantes do Bric; nem se imagina que os promotores do conceito atual, em seus desdobramentos geopolticos, estejam projetando qualquer nova hegemonia mundial. O que se cogita, na atualidade, talvez seja uma contestao do imperialismo anglo-saxo (mais imaginrio do que efetivo), mas apenas nos planos econmico e geopoltico, com algum suporte estratgico e preferencialmente nenhum recurso fora, seja numa confrontao militar direta, seja de algum outro tipo (embora esse clculo sempre esteja presente no planejamento estratgico dos responsveis pelo setor). De toda forma, o exerccio no puramente intelectual, posto que as lideranas do Bric pretendem dar consistncia prtica s suas declaraes polticas, de resto vazadas em cuidadosa retrica diplomtica. Por exemplo, o fato de que os dirigentes dos Brics declarem seu apoio a uma ordem mundial multipolar mais democrtica e justa, baseada no imprio do direito internacional, na igualdade, no respeito mtuo, na cooperao, nas aes coordenadas e no processo decisrio coletivo de todos os Estados,16 significa, em ltima instncia, que eles consideram que a ordem mundial atual no suficientemente democrtica ou inclusiva. As receitas para torn-la mais democrtica e representativa passam, invariavelmente, por uma redistribuio do poder decisrio nos principais organismos econmicos internacionais em seu prprio favor, posto que esta uma derivao lgica do argumento de que se deve levar em conta as novas realidades econmicas que emergiram nas ltimas dcadas. Ou seja, se a ordem mundial atual considerada oligrquica, sua ampliao seletiva, ainda que em favor dos Bric, conduziria a uma oligarquia um pouco mais ampla, o que diferente de democracia. Curiosamente, no existe, em qualquer comunicado formal do Bric, de nvel ministerial ou de cpula, nenhuma defesa da democracia poltica enquanto tal, assim como inexiste qualquer referncia aos direitos humanos ou a outros valores que constituem um lugar comum nos comunicados do G7 tradicional. A defesa de uma ordem mais democrtica se d unicamente no plano das instituies da governana global, em especial das entidades econmicas internacionais, objeto de diversas referncias nos comunicados e entrevistas de trabalho. Ou seja, essa mudana deveria ocorrer prioritariamente com a acomodao dos interesses nacionais dos Brics, embora eles tambm pretendam falar em nome dos pases em desenvolvimento, ou servir de ponte entre estes e os pases mais avanados, embora as prioridades de Brasil e ndia estejam em sua prpria incluso no Conselho de Segurana. Em qualquer hiptese, cada um sua maneira, os Brics aparentam ter motivos suficientes para desejar uma alterao da ordem mundial, para eles dominada por potncias que no passado foram colonialistas e opressoras. No se pode dizer que qualquer um deles, inclusive o Brasil, corresponda configurao completa ou acabada do que se entende por uma economia capitalista avanada, que o critrio definidor por excelncia dos integrantes do G7. Os dirigentes dos Brics esto convencidos de que essas potncias conformaram de modo legtimo, mas que hoje dominam de modo ilegtimo, as
16 Ver: Declarao Conjunta dos Lderes dos Pases do BRIC (Ecaterimburgo, 16 de junho de 2009), Nota Imprensa n. 292 (17/06/2009), Assessoria de Imprensa do MRE (disponvel: http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3. asp?ID_RELEASE=6580). Na reunio de 2010, no Brasil, se adotou um linguajar relativamente similar; novamente, Rssia e China apoiaram as pretenses do Brasil e da ndia a um papel mais importante no mbito das Naes Unidas, sem tocar, porm, na questo do Conselho de Segurana; ver Nota Imprensa n. 212 (15/04/2010), Assessoria de Imprensa do MRE (disponvel: http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=8050)
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instituies da governana mundial, econmica e poltica. Eles tambm acreditam que a nova ordem deve ser organizada de uma outra forma que no aquela conhecida no ltimo meio sculo. A justificativa que as novas instituies devem ser mais democrticas e representativas da nova ordem emergente, na qual os seus prprios pases passaram a desempenhar um papel mais afirmado. Admitindo-se que ele no seja feito unicamente em causa prpria, o argumento dos Brics quanto democratizao da ordem mundial parece inatacvel, sobretudo quando se incorpora demanda de maior participao dos pases em desenvolvimento na governana mundial. Todavia, no existe um consenso geral sobre as formas de ser realizado esse objetivo, sobretudo no que se refere principal assimetria existente no prprio Bric, que o pertencimento ao Conselho de Segurana da ONU. Com efeito, em relao meta prioritria do Brasil e da ndia no tocante ao CSNU, o primeiro comunicado ministerial do Bric apenas reitera, de maneira muito cautelosa, a importncia que a Rssia e a China atribuem ao status da ndia e do Brasil nos assuntos internacionais, e [que os ministros] compreendem e apiam as aspiraes da ndia e do Brasil a desempenham um papel maior nas Naes Unidas,17 o que representa um obscurecimento notvel das aspiraes realmente exibidas pelos dois. Este no , certamente, o nico desacordo ou a nica assimetria existente entre os Brics, podendo ser citado o problema do sistema financeiro internacional e a discusso em torno do papel das moedas de reserva (divisas) ou de uma moeda contbil internacional. Depois de ter aventado a hiptese de substituio do dlar pela unidade de referncia do FMI, o Direito Especial de Saque, a China recuou cuidadosamente de qualquer compromisso nesse sentido da primeira reunio de cpula do Bric.18 Brasil e ndia tambm tem veiculado crticas veladas e abertas poltica cambial da China que mantm o renminbi (yuan) artificialmente desvalorizado, roubando mercados, domsticos e externos, dos dois pases mas as reunies de cpula, ou mesmo os encontros de ministros de finanas dos quatro tem evitado de se pronunciar oficialmente sobre o tema, certamente em virtude da oposio da China. De resto, como constatado nas sees anteriores, existem enormes diferenas estruturais, de dotao de fatores, de polticas pblicas macroeconmicas e setoriais entre cada um dos Brics, assim como eles ostentam agendas internacionais bastante diferentes entre si, no sendo possvel visualizar, prima facie, interesses comuns, a no ser o j alegado interesse mais presumido do que real, talvez em contestar o poder das velhas potncias do G-7 para melhor assentar o seu prprio poder. To ou mais importantes que os fatores primrios de poder economia e recursos militares, grosso modo so os elementos de soft power, que induzem outros parceiros da comunidade internacional a acolherem e apoiarem sugestes dos novos desafiantes que possam ser inscritas de forma exitosa na agenda internacional. Esse elementos so, certamente, de natureza mais subjetiva eles tm a ver, por exemplo, no apenas com a Coca-Cola, o McDonalds, o Starbucks, o iPhone e os filmes de Hollywood, mas tambm com os estilos de vida e a promessa de liberdade, realizaes intangveis e bem mais difceis de serem oferecidas em bases amplas e ainda distantes das configuraes domsticas dos Brics, embora talvez no sejam aqueles reconhecidamente mais decisivos nos exemplos histricos conhecidos de substituio de hegemonias.
Cf. Nota Imprensa MRE n 245 (16/05/2008): Reunio dos Ministros das Relaes Exteriores dos BRICS Ecaterimburgo, 16 de maio de 2008 - Comunicado Conjunto (indisponvel no site do MRE).
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18 Ver Assis Moreira, Cpula dos Bric: Brasil e Rssia queriam uso de novos mecanismos cambiais; China veta meno sobre reduo do papel do dlar, Valor Econmico, 17/06/2009. O presidente brasileiro tambm props, em pelo menos trs oportunidades, substituir o dlar pelas moedas nacionais no comrcio recproco, o que pode parecer surpreendente, pois a medida significaria um inacreditvel retrocesso no sentido da bilateralizao dos pagamentos correntes, ademais de beneficiar exclusivamente os exportadores mais dinmicos, como seria o caso da prpria China.
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No se espera, contudo, que os Brics empreendam essa substituio recorrendo aos velhos mtodos consignados nos manuais de histria. Embora se trate, se bem sucedida, de uma forma relativamente pacfica de substituio de poderes hegemnicos melhor, em todo caso, do que exemplos de uma passado ainda recente essa agenda possui, ainda, uma conotao implcita mais de ordem negativa do que propriamente positiva, a qual dependeria de uma srie de propostas tendentes a, no apenas redistribuir os centros de poder mundial, mas tambm a faz-los funcionar de forma melhor e mais eficiente. No seguro que os sistemas de relaes internacionais e de governana global passem a funcionar melhor apenas com base nesse tipo de motivao puramente redistributiva do poder mundial. Curiosamente, cada um dos Brics parece ter motivos de ordem particular para opor-se ordem atual do G7, muito embora vrios deles tenham se beneficiado do multilateralismo e da abertura comercial inaugurados pelos Estados Unidos no seguimento da Segunda Guerra Mundial. As preocupaes da Rssia parecem ser mais de ordem estratgica, posto que preocupada pela expanso da OTAN e receosa de se ver cercada por um anel ou uma rede de Estados alinhados com Washington e as grandes capitais ocidentais. No caso dos dois gigantes asiticos, eles podem ser motivados pelo desejo de assistir ao final da era da dominao ocidental sobre a histria mundial, como escreveu um dos profetas da nova ascenso asitica.19 Quanto ao Brasil, as motivaes so de ordem puramente poltica, correspondendo ao desejo de sua diplomacia presidencial de projetar o pas no mundo com base num ativismo diplomtico certamente indito nos anais do Itamaraty. Multiplicando-se esse ativismo em vrias vertentes de ao e em iniciativas em frentes no tradicionais de atuao, a capacidade brasileira de moldar a agenda internacional e de influenciar processos decisrios em temas complexos ali inscritos pode estar se mostrando ligeiramente exagerada.20 Em todo caso, um dos elementos mais consistentes para o sucesso de um sistema econmico nacional e, portanto, para sua projeo internacional a sua dinmica de crescimento, terreno no qual a China, como j constatado, continua a exibir dados de desempenho relativo absolutamente inditos nos anais da histria econmica mundial. Os crticos do modelo chins embora seja altamente duvidoso que a China possa constituir algum tipo de modelo para qualquer pas que seja apontam a continuada existncia do autoritarismo poltico como um elemento que poderia obstaculizar a continuidade desse processo. Mas o fato que no existem evidncias conclusivas a esse respeito. Com efeito, um dos mais sofisticados estudos sobre a liberdade econmica no mundo, elaborado anualmente pelo Instituto Cato, de Washington, coloca a China frente dos seus parceiros do Bric, mesmo em termos de liberdade econmica: num ranking dotado da metodologia mais objetiva possvel, ela ocupa o lugar de nmero 82 (com uma pontuao global de 6,54 sobre 10 possveis), contra 83 para a Rssia
Cf. Kishore Mahbubani, The New Asian Hemisphere: The Irresistible Shift of Global Power to the East (New York: Public Affairs, 2008), p. xi. Curiosamente, mesmo saudando o grande crescimento asitico e a sada da pobreza de centenas de milhes de antigos miserveis, esse autor, que prega uma espcie de outro mundo asitico possvel, no se questiona sobre os vnculos estruturais entre essas transformaes e o capitalismo global, como se a China tivesse emergido a partir de suas prprias solues para o seu fantstico crescimento, como se ela estivesse vendendo para ela mesma ou apenas para os demais pases asiticos e como se ela estivesse de fato propondo um outro caminho, que no o j conhecido dos mercados globais, como soluo para o desenvolvimento do resto do mundo. Com exceo do autoritarismo poltico, o crescimento e o desenvolvimento da China, como das demais economias dinmicas da sia passa inevitavelmente pelos circuitos conhecidos do capitalismo global.
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No que respeita ao Bric, por exemplo, segundo o chanceler brasileiro Celso Amorim, [d]epois de anos existindo apenas na cabea de analistas, os Brics decidiram se assumir. A realidade que ser difcil que o G-7 possa se reunir e tomar decises a partir de agora sem ouvir os Brics; cf. Jamil Chade, A partir de agora, ser difcil o G-7 tomar decises sem ouvir os Brics, diz Celso Amorim, O Estado de S. Paulo (17.05.2008). No entanto, esse exerccio de consulta direta entre os dois grupos, independentemente do G20, ainda no ocorreu, o que no quer dizer que no venha a ocorrer.
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(6,50 pontos), 86 para a ndia (6,45) e apenas 111 para o Brasil (6 pontos redondos).21 Mais surpreendente ainda, a China apresenta um melhor desempenho do que todos os demais Brics no que se refere ao sistema legal e direitos de propriedade (6,3 pontos na escala do Cato, em 49o. lugar, contra apenas 5,3 para o Brasil, em 81o. lugar), no tocante liberdade de comerciar internacionalmente (bem frente do Brasil, em 36o. lugar, para o centsimo no caso brasileiro e 114o. para a Rssia), disponibilidade de uma moeda slida (30o. lugar para o renminbi chins, enquanto o real brasileiro ocupa apenas o 92o. posto) e tambm no que se refere ao ambiente de negcios (aspecto no qual ela ocupa o ranking 117, para 134 no caso do Brasil e 135 no caso da Rssia). Segundo o mesmo relatrio, a China foi tambm o pas que mais avanou na escala de liberdade econmica no perodo em exame, segundo se depreende da tabela abaixo. Tabela 6 Brics: liberdade econmica, segundo o Cato Institute, 1980-2007 Rank Pas 1980 2000 2007 Pontos a + 82 China 4,41 5,52 6,41 2,00 83 Rssia -5,27 6,24 1,75 * 86 ndia 5,42 6,24 6,50 1,08 111 Brasil 4,45 5,85 6,02 1,57
Fonte: Economic Freedom of the World, 2009, p. 11-13; * para a Rssia, pontos ganhos desde 1995.
Computando-se, no referido relatrio, apenas os indicadores relativos liberdade de comerciar internacionalmente, a China surpreende, mais uma vez: tendo partido, em 1980, de uma posio praticamente similar do Brasil, ela conseguiu galgar muitas posies at o ano de 2007, passando a ocupar o 39o. posto nesse quesito, ao passo que o Brasil continuava bem atrs (num distante 90o. lugar no ranking mundial). importante registrar que, na metodologia do Instituto Cato, esse ndice compsito mede no apenas os impostos sobre o comrcio exterior, mas tambm a alquota mediana aplicada s importaes, as barreiras regulatrias e no-tarifrias, a eventual existncia de taxas de cmbio no mercado negro, a imposio de controles sobre os fluxos internacionais de capitais e as restries aos investimentos diretos estrangeiros. Os indicadores sintticos relativos a todos esses quesitos encontram-se na tabela abaixo. Tabela 7 Brics: liberdade de comerciar internacionalmente (ranking mundial) 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 China 3,65 4,79 4,55 6,72 7,17 7,50 7,51 7,50 (78) (64) (81) (57) (53) (24) (32) (39) ndia 4,32 3,68 4,02 4,67 5,54 6,37 6,83 6,67 (69) (77) (90) (102) (106) (78) (68) (79) Brasil 3,56 3,19 4,84 5,85 6,06 6,32 6,52 6,36 (79) (85) (73) (88) (93) (81) (82) (90) Rssia ---6,69 6,85 6,27 6,01 5,90 (59) (67) (85) (101) (105)
Fonte: Economic Freedom of the World, 2009, Chap. 4: Country Data Tables.
21 Cf. James Gwartney e Robert Lawson (orgs.), Economic Freedom of the World: 2009 Annual Report (Washington, DC.: Cato Institute, 2009; disponvel: http://www.cato.org/pubs/efw/).Cato Institute, 2009; disponvel: http://www.cato.org/ pubs/efw/).
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Num certo sentido, a despeito dos imensos problemas de sua economia, com a ainda lenta transformao de uma sociedade que permanece em grande medida rural, a China parece ser o pas mais globalizado e, talvez, o mais capitalista do Bric, com intensa competio das empresas chinesas entre elas e nos mercados internacionais. Um dos especialistas ocidentais mais respeitados em seu conhecimento do mundo chins, acredita que at a irrupo da crise financeira do outono de 2008, as elites [do PCC] e uma parte notvel dos cidados urbanos tinham assimilado sua maneira os trs grandes credos que o Ocidente se esfora por tornar legtimos em todo o planeta: a mundializao [termo que os franceses preferem globalizao] fundamentalmente boa ( condio que a China lucre com isso); a governana deve ser liberal na economia e democrtica na poltica ( condio que a China a pratique sua maneira); a liberdade individual e o conforto moderno so fatores decisivos para a felicidade.22 Com base nessas concepes que devem ser tomadas cum grano salis, tendo em vista sua aplicao especialssima no pas asitico a China deveria continuar nos anos frente, segundo o mesmo especialista, seu ritmo impressionante de crescimento, uma aposta que ele faz levando em conta os argumentos seguintes: a China dispe de uma imensa populao, que lhe fornece ao mesmo tempo um exrcito de reserva constitudo por uma mo-de-obra migrante barata e um enorme mercado potencial; ela dispe de uma elite de alto nvel capaz de assimilar as tecnologias avanadas recebidas do Ocidente, ou at de renov-las, graas a uma pesquisa e desenvolvimento que progride muito rapidamente; sua economia enquadrada por um regime poltico estvel e pilotado por dirigentes competentes; ela se beneficia do ambiente dinmico da sia oriental; e ela recebe um fluxo regular de investimentos estrangeiros.23 Todos esses elementos, de certo modo objetivos, so talvez menos importantes do que um componente poltico aparentemente mais importante: ele a viso clara e determinada que possuem os dirigentes do pas sobre os fatores decisivos do processo de construo do novo poderio da China, uma condio essencial de sua afirmao internacional. O grande pas asitico, herdeiro do Imprio do Meio, no visto, pelos novos mandarins, como candidato a uma nova hegemonia sequer em aliana informal com os Estados Unidos mas, sim, como uma potncia capaz de afirmar sua independncia e sua autonomia no cenrio internacional, sendo capaz de evitar as humilhaes que lhe foram impostas no passado. Nem a Rssia, nem a ndia, como tampouco o Brasil, possuem atributos capazes de faz-los ombrear-se com os Estados Unidos, ou sequer impor uma agenda prpria aos demais pases avanados, diretamente ou nos foros multilaterais. A bem da verdade, tampouco a China possui essa capacidade; mas ela o nico dos Brics com possibilidades de obstar, atualmente, qualquer arranjo mundial nos foros multilaterais que no contemple seus interesses nacionais. Ela j o fez na 15a. Conferncia das Partes (COP-15) sobre mudanas climticas, reunida em Copenhagen (em dezembro de 2009), que resultou, com a colaborao involuntria dos Estados Unidos, num completo fracasso; ela no hesitar novamente em faz-lo em outros temas de seu interesse essencial, em especial nos de carter econmico-financeiro.
22 Cf. Jean-Luc Domenach, La Chine minquite, op. cit., p. 58. 23 Cf. Domenach, La Chine, op. cit., p. 65-66.
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6 - Concluso: um acrnimo talvez invertido

Cada um dos Brics possui uma concepo prpria do sistema internacional em grande medida determinada pelo seu entorno regional e pela posio assumida no contexto global e cada um deles, ao decidir pela atuao conjunta sob o chapu do Bric, exibe pelo menos de se crer uma noo clara de seus interesses nacionais e sobre a maneira como esses interesses podem ser melhor defendidos e promovidos por meio dessa ao combinada, num cenrio internacional que permanece ainda largamente indeterminado quanto a seus contornos polticos e econmicos. No se pode ainda, verdade, falar de ao coordenada, posto que isso implicaria uma coincidncia de posies e uma interface de interaes nos mais diversos campos de atuao diplomtica que os Brics esto longe de possuir. Em todo caso, dentre os elementos que poderiam determinar a posio que cada um deles poderia ocupar nesse cenrio em conformao, e tambm o papel do Bric na nova governana global, se situa o modo prprio pelo qual cada um dos quatro grandes emergentes enfrenta e assume o processo de globalizao, uma fora que transcende cada um deles, como ela transcende qualquer um dos membros do G7, inclusive os Estados Unidos. Nesse particular, a China aparece, mais uma vez, como a economia mais inserida na globalizao e a mais confortvel com o processo de interdependncia mundial, buscando ativamente acesso a novos mercados, atraindo tecnologias (por vezes de modo no exatamente ortodoxo), garantindo seu aprovisionamento em matrias primas e energia de uma maneira talvez no muito distante dos mtodos empregados pelo imperialismo americano em sua fase de ascenso mundial, na primeira metade do sculo 20 e qualificando suas empresas para a grande competio internacional em torno de tecnologias proprietrias e marcas prprias. Nem a Rssia, nem o Brasil exibem essa confiana chinesa nas virtudes benficas da globalizao, nem a ndia possui um tal domnio dos mecanismos que permitem China surfar na onda globalizante segura de si, j que a frao da sociedade indiana exposta de fato globalizao constitui uma parte muito pequena da imensa (e miservel) populao do grande pas da sia do sul. O impacto da crise mundial em cada um dos Brics , alis, revelador de suas fraquezas e fortalezas respectivas, num contexto ainda no totalmente restabelecido nas condies anteriores ao seu incio, em 2008. A China, tendo colocado em vigor um plano de estmulo de mais de meio bilho de dlares, parece ter sobrevivido galhardamente aos desafios de uma crise que, no comeo de 2009, havia determinado uma reduo de 40% em suas exportaes globais; no incio de 2010, seu crescimento j havia retomado as taxas habituais das duas ltimas dcadas. A Rssia, tendo em vista sua dependncia dos dois produtos primrios de exportao e sua quase total incapacidade de competir na esfera internacional com base em manufaturas inovadoras ( exceo de armas), a economia que apresenta as maiores debilidades. A ndia, como a China, praticamente no conheceu recesso, mesmo sem dispor, como o novo Imprio do Meio, de recursos fiscais e de reservas to vastos. No caso do Brasil, sua pequena exposio internacional constituiu, desta vez, uma virtude temporria, ainda que tampouco lhe tenha garantido a manuteno do crescimento, mesmo se a China continuou a oferecer um vasto mercado para as suas principais exportaes. Praticamente absorvida a crise global no primeiro trimestre de 2010, a China parece ter emergido ainda mais poderosa do que antes, tendo conseguido, de certa forma, domar a vontade liberalizante dos Estados Unidos no plano das liberdades democrticas e tambm na questo cambial. Quaisquer que sejam as virtudes e limitaes de cada um dos Brics, seus governos atuais parecem dispostos a apostar que o bloco pode representar um fator diferencial na futura geopoltica do sistema internacional. Cada um deles deve ter motivaes particulares para opor-se ao G-7, cuja 153
arrogncia poltica pode ser o motivo circunstancial para a criao do Bric, uma vez que no est visvel, de imediato, qual a agenda comum, a favor, que poderia uni-los, alm da retrica da multipolaridade. De todo modo, seria um bloco mais poltico, ou diplomtico, do que econmico, ainda que fundamentado no fato de que os quatro esto destinados pela divina providncia do Goldman Sachs a superar economicamente o atual G-7. Mas esse tipo de disputa irrelevante do ponto de vista de uma agenda positiva para o resto do planeta, angustiado por problemas de insegurana, de desenvolvimento deficiente em vrias regies com pobreza disseminada em muitos pases por ameaas ambientais e por epidemias globais remanescentes ou at crescentes, em especial na frica. Os Brics, individualmente considerados, dariam uma enorme contribuio ao mundo se pudessem apresentar agendas minimamente coincidentes sobre como resolver, ou pelo menos encaminhar, alguns desses problemas mais urgentes, de preferncia pela via do comrcio e dos investimentos, como alternativa cooperao tradicional ao desenvolvimento, que j demonstrou suas limitaes prticas e sua incapacidade congnita em transformar de fato os pases pobres. O Bric, enquanto tal, ainda no conseguiu constituir essa agenda; mas ele deveria continuar tentando. Enquanto no consegue conformar tal agenda, o Bric talvez devesse ter o seu acrnimo invertido: Cirb, com um grande C capitalizado...
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Brasil e polos emergentes do poder mundial: Rssia, ndia, China e frica do Sul
Maria Regina Soares de Lima1 IUPERJ
1 - A questo conceitual
Uma das mudanas geopolticas mais significativas em anos recentes foi a emergncia no cenrio mundial de novos Estados relevantes nos planos global e regional. No existe definio consensual entre os especialistas as variaes de nomenclatura incluem potncias mdias, pases intermedirios, potncias regionais e emergentes. Tambm so variados os critrios sugeridos para a classificao desta categoria de pases, tais como: a) capacidades materiais suficientes que os diferencie dos demais pases em desenvolvimento na estratificao internacional; b) especificidades com relao ao desempenho de um papel diferenciado no sistema internacional, em especial a utilizao de estratgias internacionais pr-ativas nos planos multilateral e regional; e c) indicadores de autopercepo e de reconhecimento dos demais.2 Em relao s capacidades que os diferencie de outros pases em desenvolvimento, mas que no garantem sua incluso entre as potncias, esto os clssicos indicadores materiais e, em algumas definies, so agregados indicadores de soft power. Este conceito enfatiza fatores intangveis, indicando relativa capacidade de irradiao e de influncia sobre outros pases, particularmente em dimenses culturais, polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento e padres de organizao social que possam servir como modelos a serem imitados e copiados pelos pases de menor desenvolvimento relativo. Os indicadores comportamentais apontam para algumas peculiaridades das estratgias internacionais desses pases, em especial para uma combinao particular entre estratgias de autonomia, por um lado, e vulnerabilidades persistentes, por outro, que expressam no apenas as restries e as oportunidades que a condio intermediria lhes confere, mas tambm o marcado dualismo constitutivo de suas respectivas condies socioeconmicas. De modo geral, estratgias pr-ativas so caractersticas destes pases, seja no mbito de arenas multilaterais seja em suas respectivas regies. Em alguns casos, pode ocorrer alguma dificuldade em compatibilizar os respectivos interesses e agendas globais e regionais. Finalmente, algumas definies agregam uma medida subjetiva de autopercepo no interior das comunidades nacionais de poltica externa de referncia que aponte para a existncia de uma aspirao de papel pr-ativo na cena internacional, bem como uma medida relacional, social, que expresse o reconhecimento dessa pretenso, seja pelos semelhantes, seja pelos mais poderosos.3
1 Agradeo aos pesquisadores do OPSA/IUPERJ, Flvio Pinheiro pela coleta dos dados e organizao das tabelas e Daniel Castelan pela elaborao dos estudos de caso apresentados da seo 5. 2 3
Esta discusso est pautada em Lima e Hirst (2009).
Para a discusso conceitual, ver, entre outros, Hirst (2006), Sennes (2006) e Lima (2007) e Jaffrelot (2000). Dupas (2006) elaborou a categoria de Grandes Pases Perifricos GPP para designar pases emergentes com massa crtica suficiente para a participao real ou potencial na economia global. Utilizando uma abordagem histrica e construtivista,
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Uma questo relevante, e na qual existe razovel variao entre os emergentes at que ponto o reconhecimento global depende do regional. Para alguns autores, a legitimidade e o reconhecimento no plano regional imprescindvel para alcanar projeo internacional, uma vez que as potncias tendem a valorizar a contribuio dos emergentes para a estabilidade regional., No entanto, esta delegao de responsabilidade pode soar como nova forma de subimperialismo, acarretando a perda de legitimidade e o temor, entre os vizinhos, de pretenses hegemnicas no plano regional. Como quer que seja existe enorme variao entre os pases emergentes no que diz respeito a sua projeo regional.4
2 - A Primeira e a Segunda Gerao de Emergentes

Desde os anos 80 vem ocorrendo um processo de diferenciao na participao dos pases em desenvolvimento na diviso internacional de trabalho. A primeira manifestao se deu com a entrada dos Novos Pases Industrializados ou NICs, no mercado mundial. A novidade era a mudana na participao de alguns pases da periferia nas exportaes de produtos industrializados e sua penetrao nos mercados dos pases industrializados, deslocando os produtores domsticos em setores como txteis e ao, por exemplo. Iniciando-se com o Japo, seguido pela Coreia do Sul e os pequenos pases do Sudeste Asitico assistiu-se, ao que foi chamado na poca, de revoada dos gansos. Os NICS tinham duas caractersticas distintivas em relao ao conjunto dos pases em desenvolvimento: praticavam um desenvolvimento com base no crescimento das exportaes, aps haver experimentado inicialmente um crescimento pautado na substituio de importaes e estavam ausentes do movimento de reforma do regime comercial, que era liderado pelo G 77, com a ativa participao do Brasil.5 A coalizo Terceiro-Mundista, constituda em meados dos anos 60 cujos representantes mais importantes foram o Movimento No-Alinhado e o Grupo dos 77 caracterizou-se por dois aspectos distintivos: a) um fortecomponente idealista, uma vez que suas principais bandeiras visavam modificar a economia poltica internacional no sentido da maior equidade dos regimes internacionais, e o questionamento da ordem econmica liberal considerada injusta por tratar desiguais como iguais; e b) a grande heterogeneidade econmica e poltica dos seus componentes, o que criava um problema de coordenao da ao coletiva, bem como a necessidade de se evitarem questes polticas que pudessem dividir aquele conjunto heterogneo de pases. Exatamente pela heterogeneidade da coalizo Sul, suas propostas seguiam uma linha essencialmente principista e reformista, restringindo-se ao universo da agenda do desenvolvimento e do regime de comrcio internacional. Era a situao comum qual estavam submetidos aqueles pases a localizao geogrfica no hemisfrio Sul e a dependncia e subordinao econmica s potncia constitudas a nica convergncia entre eles.
Dewitt e Christie (2007) sugerem duas geraes de potncias mdias com base nos distintos papis que alguns pases desempenharam no perodo de Guerra Fria e no perodo posterior era bipolar. Hurrell (2009) aponta para a existncia de uma ambiguidade clara na segunda gerao de potncias intermedirias, entre uma identidade de pas em desenvolvimento e a de aspirante a uma identidade de potncia.
4 5
Para esta discusso, ver Fiori (2007); Sahni (2007); Alden e Vieira (2009) e Flemes (2009).
Para a anlise do desempenho do Brasil, da ndia e da Coreia do Sul nos anos 70 e 80, ver Evans (1995). Para a comparao entre as estratgias de desenvolvimento orientadas para a exportao e aquelas com base na substituio das importaes ver , Gereffi e Wyman (1990). Para as diferenas entre os NICs e o G 77 nas negociaes comerciais na UNCTAD, ver Lima (1986).
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Desta forma, na medida em que os processos de desenvolvimento desigual e de diferenciao econmica se puseram em marcha, cujo primeiro movimento foi a constituio dos NICs nos 80 , foi se dissolvendo a capacidade de ao conjunta dos pases em desenvolvimento. Esta tendncia foi ainda mais acentuada com a crise da dvida e dos modelos de insero econmica com base na induo estatal e nos mercados protegidos. Deve-se ainda sublinhar que, no passado, condicionalidades e alinhamentos impostos pela Guerra Fria atuaram como fatores conducentes fragmentao do grande Sul. Nos anos noventa, a globalizao dos mercados e o fim da Guerra Fria jogaram uma p de cal na coalizo Terceiro-Mundista. Contudo, os mesmos movimentos de globalizao do capitalismo, desenvolvimento desigual e retorno da democracia nos pases do Sul foram responsveis pela diferenciao significativa dos pases em desenvolvimento, no bojo da qual surgem os novos pases emergentes. Do ponto de vista conceitual e classificatrio, a segunda gerao de emergentes aparece no contexto da expanso da globalizao e da derrocada do socialismo como projeto politicamente vivel no sistema internacional do fim da Guerra Fria. Por esta perspectiva, esses pases so vistos como grandes mercados incorporados globalizao do capitalismo. neste contexto que em 2001 o grupo financeiro Goldman Sachs cria a denominao BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) para caracterizar estes novos emergentes no mercado mundial. No contexto dos 90, de hegemonia das teses do Consenso de Washington, na Amrica Latina, em particular, os novos emergentes so encarados como atores do mercado sem qualquer conotao poltica ou de coordenao entre eles. Na verdade, para os analistas nos anos 90, os emergentes da periferia eram o sinal mais visvel da vitria das teses liberais, da convergncia destes pases na direo da democracia de mercado, do fim das ideologias e da transio pacfica para um mundo sem guerras e conflitos interestatais. A partir dos 2000 esta percepo que se generalizara na dcada anterior comea a se modificar em funo de vrios fatores, mas em especial a crise do modelo neoliberal e sua contestao poltica que se manifestou na expanso da democratizao social e poltica na periferia e no realinhamento polticoeleitoral, em particular na Amrica do Sul com o incio de um ciclo eleitoral de governos de esquerda. Em trabalho pioneiro, Gilberto Dupas cunhou o termo Grandes Pases Perifricos, GPP, para designar pases emergentes com massa crtica suficiente para a participao real ou potencial na economia global. Neste conceito estava implcita a consequncia no antecipada da participao dos pases perifricos nos circuitos globalizados da produo e do consumo, qual seja, a expanso territorial do capitalismo estava permitindo a difuso do poder econmico na direo de alguns pases perifricos cujo tamanho da populao permitia um papel diferenciado na economia global e, consequentemente, no ordenamento poltico mundial. Na tabela 1 constam os treze pases includos na classificao de Dupas de 2006, com indicadores relativos a 2008.6
De acordo com a classificao de Dupas (2006), os GPP incluem pases com PIB superior a US$ 120 bilhes, poder de paridade de compra de menos de 18 mil dlares, e populao superior a 25 milhes de pessoas.
6
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Tabela 1 Relao dos Grandes Pases Perifricos (2008) Pas PIB PIB Per Capita Consumo Famlias (US$ bi)a (% PIB)c (US$)b Argentina 9.915 395.373 ... Brasil 4.448 853.815 60,7 China 1.963 2.602.569 36,8 ndia 0.724 825.774 56,01 Indonsia 1.083 247.229 62,64 Ir 2.228 160.304 45,02 Mxico 6.591 701.007 65,52 Polnia 6.217 237.024 65,6 Coreia do Sul 15.447 750.813 54,56 frica do Sul 3.764 183.249 61,5 Tailndia 2.645 178.249 ... Turquia 5.240 387.345 70,8 Rssia 3.074 435.828 45,2 (13) Total: 7.953 (21% do PIB Mundial)
Fonte: World Development Indicators, (World Bank, 2008); PIB real, ano base 2000 (a, b, c). (d) Fonte: Human Development Report (UNDP, 2009).
IDHd 0,866 0,813 0,772 0,612 0,734 0,782 0,854 0,880 0,937 0,683 0,783 0,806 0,817
Em 2000 o total do PIB dos trezes pases (US$ 4.917 bilhes) representava 15,42% do PIB mundial, em 2008 a participao deles no PIB mundial atingiu 21%. Uma caracterstica dos GPP sua heterogeneidade. A Coreia do Sul, um dos NICS de primeira gerao, o nico que atingiu um padro de bem estar comparvel ao dos pases industrializados. Os demais exibem marcado dualismo em termos da disparidade entre indicadores econmicos e sociais. Apesar de no conjunto apresentarem estrutura econmica diversificada e segmento expressivo de suas populaes, est excluda do dinamismo econmico dos setores vinculados economia global. No plano social padecem de srios problemas de incluso l. Esta heterogeneidade e dualismo impedem que eles possam se constituir como atores polticos, com unidade suficiente para a participao em arranjos de concertao poltica internacional. Esta concertao ocorre entre alguns deles, como o caso do Frum IBAS e dos BRICS, como se ver adiante. na dcada de 2000 que se observa o deslocamento do centro dinmico do crescimento para a sia, com a formao de um mercado centrado na China; a expanso do poder de compra dos pases emergentes de renda mdia com a criao de um mercado de massas nos grandes pases perifricos, reflexo tanto da participao na globalizao, quanto da democratizao social e poltica que expande a cidadania na periferia. No plano da poltica internacional ressalte-se a constituio do G 20 em Doha, sob a liderana da ndia e do Brasil expressando uma postura ofensiva com relao liberalizao agrcola nos pases desenvolvidos; e a transformao dos BRICS de um instrumento analtico e um simples acrnimo em frum de negociao poltica entre os quatro pases no mbito das arenas financeiras e em particular da ampliao do antigo G 8 em G 20, no ps-crise financeira internacional. As exportaes brasileiras foram beneficiadas por sua insero neste novo mercado centrado na China ainda que isto implique ameaa especializao tpica do relacionamento centro-periferia, bem 158
como eventual perda de mercados em terceiros pases, em especial na Amrica do Sul. Ressalta-se como caracterstica desta segunda gerao de emergentes, a importncia do fator demogrfico como recurso de poder na economia poltica mundial. A denominao pas baleia substitui a anterior de Estados comerciantes, pas exportador (trading State) que caracterizara os NICS da primeira gerao. Tambm como elemento diferenciador entre geraes, o maior protagonismo poltico de alguns dos emergentes sua inclinao para um revisionismo soft que se manifesta no comportamento reformista nas instituies internacionais e posturas diplomticas assertivas, com base em uma concepo de si mesmos como pases contrrios ao status quo dominante. Ao contrrio da primeira gerao de emergentes, cujo protagonismo era majoritariamente comercial, os de segunda gerao no apenas dispem de massa crtica para participao diferenciada na economia global, como articulam polticas pr-ativas na poltica mundial. A questo relevante aqui como a variao da economia poltica domstica de cada um deles, bem como de suas respectivas capacidades e interesses polticos e econmicos nos diversos regimes internacionais pode fazer variar suas respectivas estratgias negociadoras de um comportamento mais prximo da manuteno da governabilidade a um revisionismo moderado em cada um dos fruns de negociao global e regional.
3 - O Brasil e a Segunda Gerao de Emergentes

A meu ver a economia poltica do governo atual criou as condies para a participao do pas no circuito da segunda gerao de emergentes, por um lado e, por outro, sua poltica externa se orientou no sentido de dar densidade poltica ao relacionamento com estes polos emergentes de poder mundial.7 Aqui cabe uma advertncia: sabido que os processos de mudana institucional no Brasil so incrementais sem profundas reorientaes de rota, com a continuidade de legados burocrticos e conceituais em diversas reas das polticas governamentais. Mesmo assim, possvel apontar para duas orientaes de poltica pblica do atual governo com impacto sobre a insero internacional do Brasil e sua poltica externa. A primeira delas foi o aprofundamento da globalizao e da interdependncia econmica global. Ao contrrio das expectativas alarmantes da comunidade internacional no incio do governo PT, no se observou uma reverso na insero na economia global e na abertura econmica prvias. Ao contrrio, o pas robusteceu sua insero exportadora, tornando-se participante expressivo no comrcio de produtos agrcolas e minerais; diminuiu sua vulnerabilidade externa e, como outros emergentes, acumulou elevadas reservas monetrias; alm do crescimento dos investimentos diretos no exterior, de empresas pblicas e privadas. (Cerca de 30% de todo o investimento direto na Amrica do Sul de origem brasileira). Ainda que esta mudana de patamar da insero internacional seja impulsionada pelos atores econmicos, pblicos e privados, o papel do Estado tem sido fundamental. A funo indutora do poder pblico vai desde a proviso de instrumentos econmicos, como a reconfigurao do papel do BNDES como o principal agente de financiamento dos investimentos brasileiros no exterior ao papel auxiliar da poltica externa ao buscar diversificar as exportaes e mercados no tradicionais nos pases do Sul, bem como manter relaes de boa convivncia poltica com os vizinhos regionais. Neste particular, a sociedade brasileira no parece estar ainda plenamente convencida da importncia estratgica do relacionamento com os vizinhos, seja em funo de eventuais externalidades de fenmenos para alm fronteira, seja
7
Para a importncia estratgica do relacionamento do Brasil com estes novos polos de poder, ver Guimares (2006).
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pela importncia para o comrcio e os investimentos brasileiros na Amrica do Sul. Assim sendo, alguns setores tm criticado algumas posturas cooperativas brasileiras em face dos pases menores, alegando ser esta uma equivocada poltica de generosidade do Brasil com os pases mais dbeis da regio, quando se trata de uma viso estratgica de longo prazo do interesse poltico e econmico brasileiro em cultivar boas relaes com a vizinhana. A segunda reorientao de poltica pblica constitui prioridade e inovao com relao ao passado: criao de um mercado de consumo de massas no pas, tal como foi estabelecido pelo Plano Plurianual 2004-2007 enviado pelo Executivo ao Congresso em meados de 2003.8 O programa Bolsa Famlia, juntamente com a valorizao do salrio mnimo e de outros programas de transferncia de renda foram os principais instrumentos desta nova prioridade que passou a constituir-se em estratgia de desenvolvimento no governo Lula, pela incorporao por meio do consumo, de uma parcela significativa dos segmentos de baixa renda. A seu turno, a constituio de um mercado de massas est alinhada com as mudanas demogrficas e polticas observadas nos emergentes de segunda gerao e constitui um ativo considervel na geopoltica das naes no sculo XXI. Em certo sentido, o BNDES de um lado e o programa Bolsa Famlia de outro so os dois principais pilares da conhecida equao social-democrata de uma associao positiva entre a integrao econmica global e o aumento do gasto pblico social. Desta forma, o governo Lula manteve o compromisso do governo anterior com a estabilidade macroeconmica e a abertura comercial, mas adicionou trs outras prioridades: o compromisso com a incluso e o aumento da cobertura e do gasto social pblico; uma poltica industrial organizada em torno de parcerias pblico-privada, da coordenao e do financiamento de longo prazo do BNDES; e uma poltica externa voltada a impulsionar uma nova geografia mundial9. A revalorizao do papel indutor e coordenador do Estado ficou mais evidente, no apenas no Brasil, mas tambm nos pases industrializados, como consequncia da crise financeira global iniciada em setembro de 2008. Nesta mudana de patamar da insero internacional do pas, observada nos ltimos anos, um aspecto importante foi a reconfigurao da poltica externa como instrumento e complemento no plano internacional da estratgia de desenvolvimento. Depois de quase uma dcada em que a poltica externa foi concebida como funo assessora e auxiliar estabilidade macroeconmica no sentido de reforo restaurao da credibilidade internacional, o primeiro Plano Plurianual do governo Lula restabeleceu a vinculao clssica entre poltica externa e estratgia de desenvolvimento. Para alm de apontar para a maior aproximao com os pases do Sul, foram objetivos explcitos do programa de poltica externa do governo Lula, a articulao regional com base na complementariedade que favorecesse o desenvolvimento harmnico do Brasil e dos vizinhos sul-americanos; a articulao trilateral com ndia e frica do Sul, bem como o objetivo de conferir uma instrumentalidade prtica ao conceito de BRICs10. A aproximao do Brasil com os polos emergentes de poder foi uma construo poltica da diplomacia brasileira nesta dcada. Um dos primeiros passos foi a constituio da Iniciativa IBAS entre ndia, Brasil e frica do Sul, em junho de 2003. A instrumentalidade prtica do conceito de BRICs levou mais tempo para ocorrer. Iniciada em 2006, com o primeiro encontro dos Ministros de Relaes Exteriores dos quatro pases, somente em junho de 2009 foi realizada a primeira cpula dos presidentes dos quatro pases. A crise financeira global, a partir de setembro de 2008, acelerou o processo de articulao entre os BRICs no mbito do G 20 financeiro.
8 9
Cf. Lessa; Couto e Faria (2009). Ver Lima (2007). Cf. Lessa, Couto e Farias (2009), pp. 100-101.
10
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De modo geral pode-se afirmar que a aproximao com os polos emergentes de poder caminha primordialmente por meio dos canais poltico-diplomticos. Do ponto de vista das relaes econmicas bilaterais, excetuando-se o comrcio com a China, a participao dos trs outros pases no comrcio exterior brasileiro ainda reduzida, legado de certo padro histrico na estrutura do comrcio exterior brasileiro. No caso da ndia, observou-se um crescimento da corrente de comrcio, em especial depois de 2005, refletindo a relativa intensificao dos fluxos econmicos entre os dois pases como consequncia da constituio da Iniciativa IBAS. Tabela 2 Parceiros Comerciais do Brasil - Exportao (%) 1990 - 2009 Pas 1990 1995 2000 2005 2009 frica do Sul 0,53 0,56 0,55 1,16 0,82 China 1,22 2,59 1,97 5,77 13,2 ndia 0,53 0,69 0,39 0,96 2,23 Rssia ... 1,22 0,77 2,46 1,87 EUA 24,17 18,67 23,93 19,02 10,2 Unio Europeia 33,73 28,76 27,84 22,81 22,25 Amrica do Sul 8,63 20,46 20,18 17,92 17,65 Resto do mundo 31,19 27,05 24,37 29,9 31,78 Valores totais do ano (bilhes, US$) 31,4 46,5 55,1 118,5 111,8*
*Referente aos nove primeiros meses do ano. Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (2010).
Tabela 3 Parceiros Comerciais do Brasil - Importao (%) 1990 - 2009 Pas 1990 1995 2000 2005 2009 frica do Sul 0,39 0,67 0,41 0,46 0,34 China 0,82 2,08 2,19 7,08 12,46 ndia 0,08 0,34 0,49 1,63 1,72 Rssia ... 0,82 1,02 0,98 1,11 EUA 20,14 21,05 23,1 17,21 15,69 Unio Eurpeia 23,54 28,62 26,03 24,78 22,89 Amrica do Sul 16,38 18,37 19,48 14,58 14,63 Resto do mundo 38,65 28,05 27,28 33,28 31,16 Valores totais do ano (Bilhes, US$) 20,6 49,9 55,8 73,6 90,5*
*Referente aos nove primeiros meses do ano. Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (2010).
O crescimento da participao da China no comrcio bilateral recente e bastante significativo. Contudo, o aumento desta participao no se deve ao uso de instrumentos polticos de 161
induo, como poderia ser o caso da ndia, mas consequncia da formao de um mercado centrado na China que tem absorvido, em quantidades crescentes, diversas commodities agrcolas e mineiras oriundas dos pases em desenvolvimento. Na verdade, a expanso da economia chinesa resultou em incremento significativo no comrcio e no investimento na Amrica Latina. Ainda que o comrcio com essa regio represente parcela pequena do comrcio global chins, o primeiro vem crescendo a uma taxa superior que o crescimento do ltimo. Na regio, os principais parceiros comerciais so Brasil, Mxico, Chile e Argentina. Pases exportadores de petrleo como a Venezuela tambm tm ampliado sua participao no comrcio exterior chins.11 O pas j assinou Acordos de Livre Comrcio com o Chile e o Peru. Em 2008, a China figurava como um dos principais parceiros comerciais da Amrica Latina, superando em US$ 140 bilhes o comrcio entre as duas regies. Em 2009, a China tornou-se o principal parceiro comercial do Brasil, da frica do Sul, e da ndia.12 A ampliao da presena chinesa no Brasil e na regio tem tido impactos visveis na competitividade do setor industrial no mercado brasileiro e em terceiros mercados. Em relao s comparaes entre eles em diversas dimenses poltica, econmica, social e militar , j se tornou lugar comum apontar para as diferenas entre os cinco, a comear pelo fato de que trs so potncias nucleares (China, Rssia, ndia), dois so membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU, China e Rssia, e cada um deles exibe peculiaridades prprias em seu respectivo entorno regional e desafios geopolticos distintos. Como se pode observar na Tabela 4, os gastos militares de cada um deles refletem este diferencial de poder e de respectiva situao geopoltica com Rssia, ndia e China apresentando os maiores percentuais de gastos militares sobre o PIB. geopolticos distintos. Como se pode observar na Tabela 4, os gastos militares de cada um deles refletem este diferencial de poder e de respectiva situao geopoltica com Rssia, ndia e China apresentando os maiores percentuais de gastos militares sobre o PIB. Tabela 4 Indicadores selecionados Dimenses Indicadores Indicadores Defesa sociais econmicos reaa Populaob GINIc IDHd PIBe PIB per Gastos Militares capitaf (% PIB)g 1,4 1,219 49,052 57,8 0,683 132,878 3,020 (29) (24) 1,5 8,514 198,739 55 0,813 644,702 3,701 (5) (5) 2 41,5 0,772 1198,480 0,949 9,596 1338,612 (4) (1) 2,5 36,8 0,612 460,182 0,453 3,287 1156,89 (7) (2) 3,5 37,5 0,817 259,708 1,775 17,098 140,041 (1) (9)
Pas frica do Sul Brasil China ndia Rssia
11 12
Para uma anlise das relaes da China com a Amrica Latina, ver Teng (2007). Javier Santiso, China 2020: Desafio para a Amrica Latina, Valor, 01/02/2010, p. A13
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(a, b) Fonte: The World Factbook (CIA, 2010); (a) em milhes de km2; (b) em milhes de habitantes. Nmeros entre parnteses indicam posio do pas. (c, d) Fonte: Human Development Report (UNDP, 2009). (e, f) Fonte: World Development Indicators (World Bank, 2008), PIB real, ano base 2000; em bilhes de US$, 2008. (g) Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (SIPR, 2010); referente ao PIB de 2007.
O poder militar no necessariamente convergente com o econmico e o social. Do ponto de vista do valor do PIB, China, Brasil e ndia so as maiores economias, mas este ordenamento no se mantm quando se examina os indicadores sociais. Desta forma, Brasil, Rssia e China apresentam os maiores valores do IDH, ainda que Brasil e frica do Sul ostentem os piores ndices de desigualdade, exatamente os dois com os maiores valores do PIB per capita. Estes dados so ilustrativos de uma das caractersticas dessa segunda gerao de emergentes no sentido de que ainda no alcanaram os nveis de bem estar dos pases industrializados, a despeito do tamanho de suas economias e de sua capacidade militar. Apesar de potncias regionais, apresentam carncias e dualidades tpicas de pases em desenvolvimento. Como se pode observar na Tabela 1, entre os Grandes Pases Industrializados, apenas a Coreia do Sul, da primeira gerao de emergentes, alcanou os padres de bem estar dos pases desenvolvidos. Uma comparao interessante diz respeito ao grau de internacionalizao de cada um deles. Utilizando um indicador convencional de internacionalizao a porcentagem do comrcio exterior em relao ao PIB verifica-se que so China e frica do Sul, os mais internacionalizados, replicando o padro de alta internacionalizao dos emergentes asiticos de primeira gerao. Neste indicador, o Brasil o menos internacionalizado, tendo mantido, praticamente, o mesmo percentual em toda a dcada, diferente da China, da frica do Sul e da ndia, cujos percentuais aumentaram ao longo da dcada, A Rssia parece ter experimentado uma inflexo no perodo. Tabela 5 Comrcio Internacional sobre PIB (%) 2002 2003 2004 2005 2001 62 54 54 56 56 27 27 29 27 26 48 57 65 69 43 30 31 38 44 26 60 59 57 57 61
Pas frica do Sul Brasil China ndia Rssia
2006 63 26 72 49 55
Fonte: World Development Indicators (World Bank, 2008).
Se utilizarmos um outro indicador de internacionalizao, o ordenamento se modifica. Considerando-se o nmero de organizaes internacionais a que cada pas participa, a Rssia, seguida do Brasil, tem o melhor desempenho, participando de 75 e 73 instituies internacionais, respectivamente. Em seguida, aparecem a China, 71, a ndia, 69 e, bem abaixo, a frica do Sul com 58 instituies. Para efeitos comparativos, o pas com o maior nmero de organizaes participantes so os Estados Unidos, 81, seguido pela Inglaterra, 75. 13 O desempenho da Rssia no surpreendente, dada a condio de superpotncia durante a Guerra Fria. Tambm o caso da frica do Sul reflete o longo perodo de vigncia do apartheid e o isolamento internacional decorrente. A alta participao
13
Cf. CIA Factbook (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/).
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brasileira em organismos internacionais funo da importncia conferida desde o final do sculo XIX presena do pas nos principais fruns globais, tendo sido membro fundador das principais organizaes internacionais criadas no ps-Segunda Guerra. A importncia conferida participao nas instituies multilaterais tem sido uma constante na poltica exterior do pas, desde ento. A diferena entre o alto grau de internacionalizao poltica do Brasil, comparativamente econmica pode explicar a nfase que a poltica externa atual tem conferido formao de parcerias de geometria varivel cujo principal componente poltico-diplomtico. Desta perspectiva, as diferenas entre os cinco pases, vistas acima, devem ser entendidas como menos importante que as perspectivas de articulao e coordenao internacional conjunta. A principal caracterstica destas novas articulaes que elas so distintas da aliana terceiro-mundista, cujo exemplar mais importante foi o G 77 nas negociaes Norte-Sul dos anos 60 e 70. Tambm no podem ser vistas como exemplares das relaes Sul-Sul, ainda que tenham vrios aspectos convergentes, uma vez que agregam elementos distintivos a estes dois eixos em que tradicionalmente transitou a poltica externa brasileira. As duas prximas sees analisam as articulaes polticas do Brasil com os novos polos de poder no contexto da configurao multipolar do sistema internacional, bem como a variao dos participantes destas articulaes em funo da rea temtica especfica.
4 - Arranjo Cooperativo x Coalizo

Um arranjo cooperativo envolve a troca entre as partes de bens materiais, simblicos e ideacionais. Uma coalizo implica na articulao de posies comuns em arenas de negociao no plano global ou regional. Como vimos, uma das caractersticas da poltica externa brasileira atual o incentivo constituio destas articulaes com pases emergentes. Desta perspectiva, o frum BRIC uma coalizo entre os quatro pases para a defesa de posies comuns na arena financeira global. No necessariamente esta coalizo se estender a outras questes e arenas de negociao como comrcio e mudana climtica, por exemplo. Tambm, no necessariamente, a coalizo se transformar em um arranjo cooperativo. O Frum IBAS, ao contrrio, tanto uma coalizo no sentido acima, como um arranjo cooperativo. Constitudo em 2003, a iniciativa est estruturada em trs eixos principais. Dois deles exemplificam o conceito de arranjo cooperativo. So eles, a cooperao entre os trs membros em uma vasta gama de intercmbios tcnicos e comerciais e a cooperao trilateral com outros pases de menor desenvolvimento relativo. O terceiro pilar est mais prximo de uma coalizo na medida em que implica a coordenao de posies comuns no plano multilateral. De forma um tanto simplificada, os dois primeiros eixos configuram uma instncia de cooperao entre pases do Sul, da sua novidade, enquanto o terceiro remete dimenso poltica da articulao entre eles no mbito internacional. O amplo programa de cooperao, proposto em temas de polticas pblicas diversificadas, indica que o Frum foi concebido para transcender o nvel das chancelarias, articulando as respectivas burocracias, representantes dos setores privados e da sociedade civil. Para tanto, foi estipulado que as chancelarias 164
funcionariam como pontos focais coordenando os diversos setores dentro das respectivas sociedades. Este desenho institucional estabeleceu ampla rede de comunicao com agncias especializadas de outros ministrios para a coordenao dos dezesseis grupos de trabalho previstos naquela iniciativa, envolvidos no programa de cooperao que abarca temas diversos como administrao pblica; agricultura; cincia e tecnologia; comrcio e investimentos; cultura; defesa; desenvolvimento social; educao; energia; meio ambiente e mudana climtica; sade; transporte; turismo, entre outros.14 Diferentemente das iniciativas cooperativas caractersticas da fase de regionalismo aberto, a vertente comercial est presente entre vrias outras, mas no , porm, prioritria como anteriormente. Est em curso o processo de elaborao de acordos de preferncias comerciais MERCOSUL-ndia e MERCOSUL-SACU (Unio aduaneira da frica Austral), bem como ndia-SACU, com vistas negociao de um acordo trilateral de livre comrcio ndia-MERCOSUL-SACU. Em 2005 foi lanado o Frum Empresarial adensando-se, desde ento, as relaes econmicas entre os trs pases. A frica do Sul j o principal destino das exportaes brasileiras para a frica, e a ndia o quarto maior parceiro comercial na sia. A parceria tem sido o palco da internacionalizao de empresas em setores variados dos trs pases.15 Mas o mvel principal da Iniciativa IBAS sua agenda poltica similar. Esta dimenso transparece claramente nos dois demais eixos: a cooperao trilateral com terceiros pases e a coordenao poltica internacional. A cooperao Sul-Sul um elemento distintivo desta parceria, uma vez que, tradicionalmente, as relaes de cooperao tendiam a ser estabelecidas com os pases industrializados. A dualidade de seus sistemas socioeconmicos, em que um mesmo campo, sade e educao, por exemplo, apresentam simultaneamente estrutura semelhante dos pases desenvolvidos e as mesmas carncias que caracterizam a infraestrutura social dos pases mais pobres , os faz atores estratgicos na cooperao internacional. Sua vantagem comparativa na cooperao internacional a existncia de um conhecimento comum partilhado entre doadores e receptores, o que no ocorre quando os doadores so pases do Norte ou agncias internacionais que no detm o mesmo conhecimento contextualizado com respeito aos recipientes no Sul. Desta perspectiva, a constituio do Fundo IBAS de Combate Fome e Pobreza, em maio de 2004, sob a administrao do PNUD, foi a iniciativa mais importante no eixo da cooperao trilateral com pases de menor desenvolvimento relativo. Uma novidade desta iniciativa a origem dos recursos proveniente dos trs pases que contribuem anualmente com US$ 1 milho. O primeiro projeto com recursos do Fundo destinou-se ao desenvolvimento da agricultura e da pecuria na Guin-Bissau, atividades que representam 70% do PIB daquele pas. O Haiti tambm se beneficiou deste Fundo com um projeto de cooperao na coleta de lixo e a criao de emprego. Novos projetos foram aprovados beneficiando a Palestina, Burundi e Laos, entre outros.16 A coordenao poltica no plano internacional, motivao inicial da constituio do Frum, da perspectiva da frica do Sul, aproxima o IBAS do formato de uma coalizo com o alinhamento dos trs pases em uma srie de questes e arenas multilaterais. Uma das motivaes para a formao dessa aliana foi a reforma do Sistema das Naes Unidas, em especial de seu Conselho de Segurana na direo da ampliao do nmero dos membros permanentes. Os trs pases defendem a tese de que a legitimidade do Conselho depende da ampliao de sua representatividade, a fim de adequar a estrutura decisria do rgo s novas realidades polticas do sistema internacional.
14 15 16
Ver Moura, (2009), Almeida Filho (2009) e Nogueira (2009). Moura, (2009). Cf. Moura (2009).
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A concertao poltico-diplomtica est lastreada na defesa comum do multilateralismo, replicando o compromisso anterior da coalizo Sul no passado. Alm da reforma institucional da ONU, outros dois temas centrais so a promoo na OMC de uma agenda voltada para o desenvolvimento, bem como a implementao das metas acordadas na Cpula do Milnio, em particular a reduo da pobreza e da fome. A Conferncia Ministerial da OMC em Cancun, no Mxico, em 2003, deu grande impulso Iniciativa IBAS, ainda que no tenha sido um evento em que o Frum tenha aparecido como entidade prpria para atuar na OMC. A criao do G 20, que reunia inicialmente Argentina, Brasil e ndia, fortaleceu o IBAS j que representou uma forma de articulao poltico-diplomtica apoiada no apenas na resistncia dos pases em desenvolvimento em face da intransigncia dos EUA e Unio Europeia, mas tambm uma proposta construtiva em torno de uma plataforma comum coincidente com os objetivos da OMC.17 A formao do G-20, no mbito da Rodada de Doha, teve um significado muito especial por ter sido a primeira iniciativa de retomada da agenda do desenvolvimento depois da crise da dvida e da perda do dinamismo poltico do G-77. Sua atuao foi crucial para a renovao da parceria ndia-Brasil na coordenao da ao coletiva dos interesses agrcolas dos pases em desenvolvimento.18 A dinmica de funcionamento do G-20 ilustra os limites e as possibilidades da coalizo entre pases do Sul, como o IBAS, particularmente no caso em que a ltima inclua pases com interesses no totalmente convergentes. Dessa forma, para que a coalizo se mantenha unida, necessrio que os pases com incentivos para coordenar a ao coletiva abandonem suas demandas mximas na negociao com os pases desenvolvidos, aumentando o custo da liderana da coalizo. Nessas situaes, o mnimo denominador comum passa a ser a posio negociadora possvel para manter a coeso da aliana19. De outra forma, tanto o Frum IBAS quanto o G-20 no podem ser caracterizados como tpicas coalizes Terceiro-Mundista do passado, que tinham por base uma postura defensiva em face dos regimes internacionais. Ambas transcendem o componente idealista do passado e tm posturas que combinam uma dose de revisionismo com propostas construtivas de fortalecimento da governabilidade dos regimes internacionais. No caso de IBAS, que alm do componente de coalizo tem tambm a dimenso de arranjo cooperativo, a novidade ainda maior. Um componente que claramente diferencia a iniciativa IBAS do movimento terceiro-mundista do passado seu explcito compromisso com a defesa de instituies e valores democrticos. neste sentido que se explica a centralidade da construo de uma agenda poltica comum no plano internacional. Ademais, como arranjo cooperativo, a iniciativa constitui um arcabouo para a cooperao entre pases do Sul, em um duplo sentido, mas que converge no sentido da superao do passado colonial, condio comum aos pases em desenvolvimento. Desta forma, no eixo da cooperao entre pases de renda mdia, uma das dimenses do Frum IBAS, como se viu anteriormente, o desafio transcender a estrutura centro-periferia do passado em que os laos econmicos ainda so majoritariamente constitudos com os pases do Norte.
17 Esta foi a avaliao dos resultados de Cancun do Chanceler Celso Amorim. Ver Almeida Filho (2009), p. 23-24: O sucesso alcanado pelo grupo em um cenrio negociador tradicionalmente dominado por Bruxelas e Washington serviu, ao atestar a capacidade articuladora de pases do Sul, para injetar maior mpeto e confiana para que o Brasil, a ndia e a frica do Sul (todos, alis, participantes do G-20) levassem adiante o IBAS. 18 Para anlises sobre as coalizes de pases do Sul em arenas multilaterais e o papel do G-20, ver Narlikar e Tussie (2004), Hurrell e Narlikar (2006; 2007), Oliveira e Onuki (2007) e Campos (2008). 19
Para explicao dessa dinmica e exame do comportamento dos pases IBAS no G-20, ver,Oliveira, Onuki e Oliveira (2009).
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A velha tese dos anos 1960, crtica do adensamento das relaes entre os pases do Sul reaparece, na atualidade, na forma do ceticismo de alguns com respeito existncia de complementaridades econmicas substanciais que possam embasar projetos de cooperao poltico-econmico-social. Essas crticas no levam em conta, porm, as profundas transformaes econmicas do Sul e a diferenciao acentuada dentro desse grupo de pases em funo da globalizao do capitalismo e de sua insero diferenciada na economia internacional. Na cooperao trilateral com os pases menos desenvolvidos do Sul, o desafio no estabelecer uma relao centro-periferia clssica, nem repetir o padro de imposio de condicionalidades polticas e econmicas caractersticas da cooperao Norte-Sul.20 Ainda a ser mencionado como desafio das virtualidades positivas e dos desafios dessa iniciativa triangular a compatibilizao das agendas regionais e globais de cada um deles. Seu reconhecimento entre as potncias e a participao nos fruns de governana global condio necessria para sua contribuio na diluio da estratificao de poder e desconcentrao global dependem, em grande medida, de sua legitimidade no contexto regional e de sua capacidade de coordenao da ao coletiva naquele plano. No caso da articulao entre os BRICs as diferenas entre seus membros so ainda mais profundas e, para alguns analistas, na dupla condio de no ser potncia nuclear e no ser membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, o Brasil teria mais a ganhar com a formalizao do Frum. A crise financeira e a ampliao do G 20 financeiro induziram a maior formalizao do Frum exatamente pelo papel destes emergentes na recuperao global. As articulaes entre eles no transcenderam a esfera financeira; mas os quatro tem posies comuns no que se refere desconcentrao do processo decisrio em organismos como FMI. No est claro se os entendimentos nesta esfera sero repetidos em outras. As discusses de mudana climtica, bem como os impasses da Rodada de Doha sugerem que as coalizes entre os pases emergentes tendem a ser de geometria varivel de acordo com a temtica e o regime internacional em pauta, conforme ser visto abaixo. Em seguida, so analisadas trs reas temticas: finanas, comrcio e meio ambiente e as variveis articulaes poltico-diplomticas em cada uma delas, o que confirma a observao acima que cada uma delas comporta coalizes de geometria varivel.
5 - Articulao poltica varivel em finanas, comrcio e meio ambiente

G-20 Financeiro e reforma do FMI
As negociaes no mbito financeiro tm demonstrado a capacidade dos BRIC de coordenao para o avano de uma agenda especfica. Os resultados mais relevantes para o grupo foram a consolidao do G-20 financeiro em substituio do G-8 e a reestruturao do poder decisrio no FMI. Pode-se dizer
20 A cooperao chinesa, em especial na frica, tem caractersticas distintivas. Se, por no exigir um histrico de respeito aos direitos humanos dos pases receptores representa uma ameaa para os pases do Norte, tambm pode se constituir em um problema para a cooperao de IBAS uma vez que este arranjo tem por base o compromisso com a democracia.
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que a mudana institucional, consequncia da atuao daquela coalizo, beneficiou-se da consolidao das capacidades que caracterizaram inicialmente o grupo, aps a passagem relativamente segura pela crise de 2008, e da capacidade dos membros de definirem uma agenda especfica e coordenarem aes conjuntas para sua implementao. Ainda assim, no mbito financeiro restam algumas questes de dissenso entre o grupo. A consolidao do G-20 financeiro ocorreu em meio crise de 2008. O grupo havia sido formado em 1999, aps a crise asitica, como um frum de ministros de economia e presidentes de bancos centrais para a discusso de questes financeiras. Em novembro de 2008, durante reunio em So Paulo, surgiu a proposta de transform-lo em um encontro de chefes de Estado em substituio ao G-8. Houve resistncias iniciais de alguns pases, como a proposta do governante italiano, Berlusconi, de circunscrever o G-8 a um G-13 (incorporando China, ndia, Brasil, frica do Sul e Mxico), mas foi ultrapassada pelo reconhecimento da insuficincia do G-8 na reestruturao da economia internacional. A proposta de consolidao do G-20 foi incorporada agenda dos BRIC, sendo tema central de reunies bilaterais (Brasil-Rssia, 26/11/2008; Brasil-China, 20/05/2009; IBAS, 15/10/2008) e tambm do 1 Reunio de Cpula dos BRIC em Ecaterimburgo, em junho de 2009. O reconhecimento da legitimidade do G-20 na coordenao econmica foi impulsionado pelo lanamento de um Plano de Ao anticrise em reunio em Washington, em 15 de novembro de 2008, que sugeriu reformas no FMI, Banco Mundial e Frum de Estabilidade Financeira como passos para a superao da crise; e pela deciso de injetar US$ 1,1 trilho na economia, tomada em cpula do grupo realizada em Londres, no dia 2 de abril de 2009. Nestes encontros reconheceu-se que as economias emergentes desempenhariam papel relevante na estabilizao e que a reforma de instituies deveria espelhar essa nova realidade. Embora a expanso do G-20 houvesse sido tratada com outros pases em desenvolvimento, a crise de 2008 foi precedida pela consolidao do papel dos BRIC como grandes exportadores. Isso lhes permitiu desempenhar um papel destacado na garantia da liquidez, tendo em vista que possuam um estoque relativamente seguro de reservas internacionais, mesmo em comparao com o G-7. Dessa maneira, na reunio em que se definiu o montante de US$1,1 trilho para a recuperao da economia, China, Brasil e Rssia anunciaram que contribuiriam, respectivamente, com US$ 50 bilhes, US$ 10 bilhes e US$ 10 bilhes, enquanto a ndia comprometeu-se com o esforo de estabilizao, sem, no entanto, anunciar o montante. A consolidao do G-20 financeiro e o reconhecimento de que a reforma institucional seria uma etapa necessria superao da crise foram os primeiros passos em direo ao aumento do poder decisrio dos BRIC no FMI. A reviso das cotas deve ser concluda at janeiro de 2011, mas duas importantes vitrias foram obtidas: a deciso de que a reviso dever transferir ao menos cinco pontos percentuais de participao nas cotas aos Pases em Desenvolvimento, PEDs, e a garantia do poder de veto dos BRIC na linha de financiamento conhecida como NAB (New Arrangements to Borrow). A definio de um piso de participao dos PEDs na reviso de cotas ocorreu durante reunio em Pittsburgh, em 25 de setembro de 2009. Os representantes decidiram que na reviso geral de cotas dever haver uma transferncia de, pelo menos, cinco pontos percentuais de participao para os pases 168
Tabela 6 Reservas internacionais (% das importaes de bens e servios) Pas 2003 2004 2005 2006 2007 2002 Brasil 76.72 65.52 54.35 70.69 113.7 60.67 China 90.92 101.3 115.4 125.3 147.9 88.76 ndia 106.4 96.5 72.21 74.16 95.54 89.34 Rssia 70.91 92.45 107.1 141.4 164.9 49.91 frica do Sul 15 22.33 27.15 27.34 30.12 18.16 Canad 12.18 10.18 8.8 8.41 9 13.57 Alemanha 6.54 5.32 4.52 3.59 3.32 8.11 Frana 6.84 6.74 4.84 6.71 6.25 7.7 Itlia 8.41 6.56 5.52 4.83 4.58 9.46 Japo 146 153.8 137.3 131.3 131.6 112.6 Reino Unido 6.87 6.54 5.72 5.33 5.94 8.13 EUA 4.94 4.29 2.71 2.48 2.54 4.86
Fonte: Banco Mundial, 2009.
dinmicos de mercado emergente e em desenvolvimento.21 Atualmente, os pases em desenvolvimento possuem 40% das cotas, contra 60% dos pases desenvolvidos. O acordo representou a maior transferncia de cotas na histria do fundo. Ainda antes do trmino da reviso, os BRIC garantiram poder de veto na linha de financiamento conhecida como NAB, que um acordo de crdito entre o FMI e um grupo de membros e instituies para prover recursos suplementares em casos de ameaa sria ao sistema monetrio internacional. A expanso do poder decisrio decorreu da deciso de abril, de elevar, em US$ 500 bilhes, os recursos do Fundo, por meio de linhas mais flexveis de crdito como o NAB. Em reunio realizada em Washington, em 25 de novembro de 2009, os 26 integrantes do NAB decidiram elevar para US$ 600 bilhes o teto de recursos disposio do fundo, ocasio em que o Brasil anunciou que aportaria at US$ 14 bilhes ao FMI. Os nicos pases que possuem poder de veto nessa linha so os EUA, Japo, Unio Europeia e agora os BRIC. Na reunio decidiu-se tambm que o NAB ter carter temporrio, sendo extinto em novembro de 2012, e servir de base para a reviso das cotas, principal instrumento de financiamento do Fundo, que dever ser finalizada antes de 2011. Ainda assim, a realizao do poder de veto depende da consolidao dos BRIC como frum de articulao poltica, para que no ocorram divergncias importantes entre seus integrantes quando o NAB for ativado.
O FMI adotou recentemente uma nova frmula para o clculo das quotas. Segundo a instituio, The newly agreed quota formula is a weighted average of GDP (weight of 50 percent), openness (30 percent), economic variability (15 percent), and international reserves (5 percent). For this purpose, GDP is measured as a blend of GDP based on a market exchange rates (weight of 60 percent) and on PPP exchange rates (40 percent). The formula also includes a compression factor that reduces the dispersion in calculated quota shares across members. (disponvel em http://www.imf.org/ external/np/exr/facts/quotas.htm).
21
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Apesar da coordenao dos BRIC, ainda prevalece dissenso entre o grupo a respeito dos nveis das taxas de cmbio. A proposta brasileira para que os desequilbrios cambiais fossem tratados no plano multilateral, durante reunio de ministros do G-20 Financeiro no dia 07 de novembro de 2009, em Saint Andrews, no foi bem recebida pela China e EUA. Nesse quesito, a complementaridade comercial entre EUA-China e o possvel delineamento de um G-2 colocam-se como entraves expanso da agenda do grupo. O dissenso no impediu que Brasil e China implementassem, em carter experimental, um mecanismo de compensao comercial sem a intermediao do dlar, que teve incio em maio de 2009. O avano do tema, no entanto, delicado porque a substituio do dlar como moeda internacional poderia levar depreciao da moeda americana, com impacto negativo sobre as reservas desses pases.
Negociaes comerciais
Nas negociaes comerciais no mbito da OMC, a coalizo BRIC foi pouco relevante na definio da posio negociadora de seus integrantes. Nesta rea, o principal protagonista foi o G-20, constitudo em 2003, coalizo que integra Brasil, ndia, China e frica do Sul entre outros pases em desenvolvimento. Dessa maneira, dentro do G-20 a articulao dos BRIC foi pouco relevante para a tomada de deciso, especialmente devido a divergncias em temas importantes da agenda, que ficaram explcitas na reunio miniministerial de julho de 2008. A formao do G-20 representou mudana significativa na posio do Brasil nas rodadas multilaterais de comrcio. Desde 1986 o pas integrava o Grupo de Cairns, que reunia pases desenvolvidos e em desenvolvimento, em prol da liberalizao agrcola. Em 2003, o Brasil liderou a formao do G-20, que conferiu um carter Norte-Sul s negociaes agrcolas, reunindo pases que at ento adotavam posturas divergentes nas negociaes comerciais, como ndia e Argentina. A criao do G-20 ocorreu em reao proposta conjunta dos EUA-UE sobre agricultura, apresentada s vsperas da Reunio Ministerial de Cancun, de 2003, que ameaou reduzir as ambies da Rodada Doha nas questes agrcolas, em contradio com a Agenda de Desenvolvimento adotada no incio das negociaes. A percepo brasileira de que o grupo de Cairns seria insuficiente para avanar a agenda agrcola comeou a desenhar-se quando Austrlia, lder do grupo, sinalizou que no se oporia ao entendimento EUA-UE, durante reunio miniministerial realizada no Egito, em julho de 2003. Embora o G-20 incorpore Brasil, ndia, China (e frica do Sul), o chanceler brasileiro Celso Amorim ressaltou que a idealizao do grupo ocorreu no mbito do IBAS, durante a Cpula de Braslia, em junho de 2003, ainda que o IBAS no tenha participado como entidade prpria para atuar na OMC.22 A adeso do Brasil, da frica do Sul, da ndia e da China agenda do G-20 no homognea. Existe consenso entre o grupo quanto necessidade de se reduzir os subsdios exportao nos pases desenvolvidos, mas os trs discordam acerca do acesso a mercados. Neste quesito, enquanto Brasil, Argentina e frica do Sul ainda participam do grupo de Cairns, favorvel liberalizao agrcola, ndia e China so integrantes do G-33, que tem como objetivo proteger os pequenos agricultores dos efeitos da liberalizao. De fato, desde a proposta inicial do G-20 o governo brasileiro teve de lidar tanto com a
22 Veiga, Pedro da Motta. Brazil and the G-20 Group of Developing Countries. Disponvel em: http://www.wto.org/english/ res_e/booksp_e/casestudies_e/case7_e.htm#fntext4
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oposio domstica quanto com reticncias da China e da ndia adoo de uma agenda de liberalizao agrcola. Vale ressaltar que o protagonismo destes pases na Rodada Doha tem variado nos diferentes estgios do processo negociador. Aps a consolidao do G-20, Brasil e ndia assumiram papel central nas negociaes agrcolas. Desde maro de 2004 ambos foram incorporados ao que passou a denominar-se Non-Group-5 (NG-5), que rene tambm EUA, UE e Austrlia (lder do grupo de Cairns). Os encontros do grupo foram importantes para reduzir o atrito em algumas reas, como no que tange reduo de subsdios, embora divergncias com relao a acesso a mercados tenham permanecido. As posies divergentes dos emergentes a respeito da liberalizao agrcola ficaram claras na reunio miniministerial da OMC realizada em Genebra, em 25 de julho de 2008. Naquela ocasio, o Brasil foi o primeiro a aceitar o pacote de solues sugerido por Pascal Lamy, diretor-geral da OMC. A proposta foi apresentada pelo G7, grupo constitudo por Brasil, ndia, China, Austrlia, Japo, Estados Unidos e Unio Europeia, que se reuniram no chamado salo verde da organizao para tentar solucionar impasses das negociaes. No que tange agricultura, a proposta de Lamy sugeria a reduo dos subsdios distorcivos do comrcio nos Estados Unidos em 70%, e na Unio Europia em 80%.23 O diretor-geral propunha, ainda, para os pases desenvolvidos, uma reduo de 70% nas tarifas de importao que estivessem acima do nvel de 75% sobre o valor do produto. Apesar disso, esses pases poderiam indicar 4% de suas linhas tarifrias como sensveis e sujeitas, portanto, a cortes menores. Os pases em desenvolvimento, por sua vez, teriam a flexibilidade para designar 12% de suas linhas tarifrias agrcolas como especiais, devido a questes de segurana alimentar e subsistncia, as quais estariam isentas de cortes. O ponto de maior discordncia entre os negociadores foi a proposta apresentada para o Mecanismo de Salvaguarda Especial. De acordo com o mecanismo proposto, os pases em desenvolvimento poderiam aumentar suas tarifas de importao 15% acima do valor consolidado caso as importaes de produtos agrcolas aumentassem 40% com relao mdia dos trs anos anteriores. A aceitao da proposta pelo governo brasileiro gerou crticas de demais membros do G20, que se manifestaram contra o pacote de solues de Lamy. A ndia considerou pequenas as salvaguardas apresentadas sob o Mecanismo de Salvaguardas Especiais. Kamal Nath, ministro de Comrcio da ndia, afirmou que a medida seria essencial para salvaguardar a segurana alimentar dos emergentes. O negociador argentino Alfredo Charadia, por sua vez, disse que a aceitao brasileira ao pacote criou tenso no MERCOSUL. A Argentina, que no compunha o grupo dos sete pases escolhidos pela OMC para tentar viabilizar o acordo na ltima semana, considerou que a proteo a setores industriais sensveis deveria se estender-se a um maior nmero de linhas tarifrias. A resposta dos negociadores brasileiros s crticas, tanto de China e ndia como dos demais membros do G20, foi que o grupo no era um fim em si mesmo, e seu objetivo obter um acordo que destrave a Rodada Doha.
23 Os EUA reduziriam o teto anual de subsdios de US$ 48 bilhes para US$ 14,4 bilhes e a Unio Europeia deveria limit-los a um mximo de US$ 22 bilhes.
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Meio ambiente
Nas negociaes sobre mudana climtica a coalizo significativa foi outra: Brasil, frica do Sul, ndia e China, como ficou patente na ltima reunio de cpula ocorrida em Copenhague, em 2009, durante a 15 Conferncia das Partes. A divergncia entre as posies negociadoras dos emergentes teve incio com o anncio brasileiro de metas voluntrias de reduo nas emisses, a partir de uma coordenao com a Frana, e a posterior cobrana para que China e EUA apresentassem compromissos de reduo. Durante a Conferncia, a divergncia foi marcada pelo apoio da delegao brasileira Proposta de Tuvalu24, que demandava um teto de aquecimento global da ordem de 1,5 C (em vez dos 2 C em pauta), a despeito da oposio dos demais; e pela ausncia da Rssia no grupo BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China), que negociou com os EUA o compromisso final, devido s perdas que o pas esperava com o abandono do Protocolo de Kyoto. Dessa forma, entre as negociaes para a assinatura do Protocolo Kyoto, em 1997, e a COP15, em 2009, ndia e China mantiveram sua posio reticente de pases emergentes e grandes emissores de carbono, enquanto houve o recrudescimento da posio russa, por um lado, e o avano da posio brasileira, por outro, caracterizando a divergncia de posies entre eles. Vale ressaltar a incluso da frica do Sul entre os integrantes do BASIC, embora o pas no seja caracterizado como um grande emissor, por ter contribuio inferior a 3% para as emisses globais. Com relao matriz energtica e emisses de carbono, todos os BRIC so grandes emissores e elevaram sua participao nas emisses globais desde a assinatura do Protocolo de Kyoto, em 1997.25 Ainda assim, existem diferenas entre a composio de suas emisses que ajudam a compreender a formao das coalizes em Copenhague, e o porqu de Brasil ter se alinhado proposta de Tuvalu, um Estado-ilha, enquanto a Rssia no participou das negociaes que conduziram ao acordo final. Em primeiro lugar, a Rssia tem pouco interesse em um acordo ps-Kyoto. A estrutura do Protocolo a favorece porque em 1990, ano base para o clculo de redues, a economia da Unio Sovitica era bastante intensiva em carbono e possua pouca eficincia energtica. Alm disso, o pas possui grandes reservas de combustveis fsseis que seriam desvalorizadas na transio para uma economia de baixa intensidade de carbono. Por fim, parte das elites e formadores de opinio acreditam que o aquecimento global poderia aumentar as terras cultivveis do pas. Esses so alguns dos motivos pelos quais a Rssia tende a se opor a um acordo que constranja o uso de combustveis fsseis no mundo.26 Entre os BRIC, a Rssia o nico que no consta entre os fundadores do Frum Global de Biocombustveis, criado em 2007, com o objetivo de aumentar a eficincia na produo, distribuio e consumo dos biocombustveis em escala mundial. A China, assim como a Rssia, possui economia altamente intensiva em carbono e com baixa eficincia energtica. Atualmente superou os EUA na participao das emisses globais, contribuindo com 20% das emisses, o que a coloca como principal poluidor do mundo. Na ltima dcada suas emisses totais cresceram taxa de 8% ao ano, tendo em vista que sua matriz energtica fundamentalmente baseada em
24 25 26
A proposta recebeu apoio do Grupo da frica e a Aliana dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS). China (1), ndia (4), Rssia (5) e Brasil (6). Viola (2008).
172
carvo e petrleo. Ainda assim, o ltimo Plano Quinquenal (2006-2010) da China determinou uma reorientao da matriz energtica com vistas a reduzir em 10% a emisso de todos os poluentes e controlar a emisso de gases que produzem o efeito estufa (dixido de carbono, metano, xido nitroso e clorofluorcarbono), mediante um plano de investimentos que prev a construo de 32 usinas atmicas at 2020. A ndia, por sua vez, o quarto maior emissor de carbono (em 2008), contribuindo com 7% das emisses globais. Devido grande populao, suas emisses per capita so pequenas, embora tenha uma economia bastante intensiva em carbono, devido baixa eficincia energtica. Entre os grandes emissores, a ndia o pas que mais tem aumentado sua participao nas emisses totais, com um crescimento de 10% ao ano, e, por isso, tem sido contrrio adoo de compromissos de reduo. O Brasil possui peculiaridades que lhe permitem construir coalizes tanto com grandes emissores de carbono como com demandantes em questes ambientais. Por um lado, o sexto maior emissor, contribuindo com 4% do total global. Ainda assim, possui mais de 90% da matriz energtica baseada em recursos hdricos e 16% das florestas mundiais, tendo grande importncia no ciclo global do carbono. Alm disso, a maior parte das emisses brasileiras concentra-se nos setores tradicionais da economia: 60% provm do desmatamento da Amaznia e do Cerrado. Dessa maneira, o nico entre os cinco pases com matriz energtica pouco intensiva em carbono, o que lhe permitiria alinhar-se Unio Europeia, Noruega e Estadosilha na questo da reduo das emisses de gases estufa.27 Alm disso, suas emisses esto praticamente estagnadas desde as ltimas duas dcadas, o que o diferencia dos demais emergentes. De fato, nesses 12 anos que separam Kyoto de Copenhague, houve mudana significativa nas posturas do Brasil, que liderou a apresentao de metas voluntrias de reduo pelos emergentes, e da Rssia, que enrijeceu a posio e se mostrou menos propensa a um acordo ps-Kyoto. China e ndia mantiveram postura semelhante adotada na dcada anterior, reticente adoo de compromissos no curto prazo, embora planos nacionais de reduo nas emisses tenham sido anunciados pela China e ndia. Em 1997 o Brasil havia se alinhado a pases emergentes com matriz energtica baseada em combustveis fsseis, como China, ndia, Rssia, Mxico e Indonsia. Naquele momento, a convergncia com aqueles pases era funo de compromissos de poltica externa, tendo em vista que a matriz energtica de base renovvel (hidroeltrica e biomassa) e a vasta floresta tropical do Brasil lhe colocavam com capacidade de adotar uma postura de demandeur. Em Copenhague, o Brasil props a meta de chegar em 2020 com o nvel de emisso de 2007, de 1.700 toneladas de CO2/ano. Aps o anncio das metas brasileiras e a presso dos presidentes Lula e Sarkozy da Frana, a China tambm anunciou a proposta de reduzir entre 40% e 45% as emisses de CO2 por unidade de PIB at 2020. Vale ressaltar, no entanto, que o Brasil possui matriz energtica bastante limpa em comparao com a China, ponto que pesa contra a reduo das emisses. O que se nota nas negociaes do clima que a modificao da postura brasileira em 2009 foi resultado do realinhamento das foras polticas domsticas, em funo de maior protagonismo do presidente da Repblica, frente aos setores contrrios adoo de compromissos, ao conscientizar-se de que o Brasil possui capacidades materiais para tornar-se lder na questo do meio ambiente.
27
Viola (2002).
173
6 - Desafios para o Brasil fortalecer suas relaes com os novos polos de poder
Uma das principais contribuies do governo Lula foi a restaurao da poltica externa como instrumento da estratgia de desenvolvimento restabelecendo a vinculao que existiu no passado. Neste particular, a aproximao com os novos polos de poder cumpre papel estratgico. Do ponto de vista poltico e analtico, este movimento no deve ser enquadrado como mera poltica de prestgio, nem como retorno ao protagonismo brasileiro na liderana do G 77 no passado. H ponderveis interesses brasileiros em jogo, tendo em vista a consolidao do capitalismo brasileiro e sua projeo internacional ante as caractersticas da geopoltica das naes no sculo XXI. Como um participante ativo na economia globalizada, mas sem o respaldo da capacidade nuclear-militar dissuasria, por deciso constitucional, o Brasil necessariamente ter de fazer uso da sua capacidade de concertao poltico-diplomtica para fazer valer seus interesses na cena internacional. Esta, alis, tem sido uma constante da poltica externa ao longo da histria. Por outro lado, a aproximao com os pases emergentes tem caractersticas distintivas que a diferencia da concertao terceiro-mundista do passado, como se buscou demonstrar neste trabalho. Um dos traos deste movimento de aproximao seu formato varivel no apenas nas modalidades de cooperao implementadas, mas tambm nas coalizes de formato varivel nas diferentes questes e regimes internacionais. IBSA e BRICs protagonizam dois espcimes distintos do mesmo gnero de cooperao com os pases emergentes. No primeiro caso, h um forte componente de arranjo cooperativo e o segundo tem caractersticas de coalizo. Enquanto tal os desafios para sua institucionalizao so distintos como se argumentar em seguida. No caso da concertao poltica bem claro que, contrariamente ao passado, no existe mais um nico movimento ou coalizo que possa abrigar os interesses variveis do Brasil nas diversas arenas internacionais. No caso das questes financeiras, o grupo BRICs demonstrou maior capacidade de articulao e de poder de barganha exatamente por seu tamanho e impacto econmicos e sua capacidade de estmulo demanda internacional em um momento de aguda crise financeira. A questo que permanece at que ponto, passado o momento mais grave da crise financeira global, o G 20 financeiro possa permanecer com a centralidade obtida naquele momento, ou ao contrrio, ocorrer um movimento de reconcentrao do poder decisrio em mbito mais restrito. No caso das questes comerciais, as diferenas no tema da competitividade agrcola entre China e ndia, por um lado, e Brasil, por outro, ficaram claras em 2008 dificultando o entendimento dentro do G 20. Ademais, na medida em que o Brasil valorizava a dimenso poltica daquela coalizo e estava disposto a arcar com os custos da coordenao poltica teve que abrir mo de suas demandas mximas em prol da unidade do grupo. Finalmente, no caso de meio ambiente, as diferenas entre o Brasil e a Rssia so considerveis o que impossibilita uma agenda comum BRIC nesta questo. Se o Brasil , dos cinco plos, o mais bem posicionado para um papel de liderana no regime de mudana climtica, este ltimo, ao contrrio de finanas e comrcio internacional, o mais dbil exatamente por no contar com a adeso plena de potncias como os EUA. 174
No caso de coalizes que envolvam pases que so membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU e que dispem de capacidade blica nuclear, o Brasil o parceiro mais frgil, o caso tambm da frica do Sul. At que ponto este diferencial de poder pode ter impacto em uma atuao revisionista de fato nos fruns globais? A poltica externa do governo Lula tem se pautado por implementar uma agenda internacional prpria independente das orientaes das potncias, em particular os EUA. Mas parece haver um limite ao revisionismo brasileiro quando comparado ao comportamento de ndia, China e Rssia. Por sua situao geopoltica, dentro da rea imediata de projeo poltico-militar dos EUA, o Brasil parece ter menor alcance na sua projeo internacional de poder que os outros trs. Por outro lado quando se trata de coalizes como o G 20 que inclui tambm pases de menor desenvolvimento relativo a questo muda de natureza. At que ponto as diferenas de peso exportador e econmico entre o Brasil e os ltimos pode obstaculizar o tradicional papel de mediador dos interesses dos pases em desenvolvimento pelo Brasil? Alguns dos temas negociados na Rodada de Doha apontam nesta direo. o caso, por exemplo, do tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento e as presses dos pases desenvolvidos por medidas de graduao dos mais desenvolvidas destes benefcios. Para alguns analistas, o maior desempenho exportador brasileiro juntamente com a ambio de exercer papel protagnico nas negociaes comerciais, torna-se crescentemente incompatvel com a permanncia do pas na categoria dos em desenvolvimento e, principalmente, com sua aspirao de permanecer como representante dos pases em desenvolvimento nos foros multilaterais.28 A outra modalidade, na linha de arranjos cooperativo como IBAS, coloca desafios de outra natureza. De um lado, esta iniciativa ilustra bem a feio nova do Brasil como pas emergente na medida em que no apenas desenvolve uma agenda prpria de cooperao trilateral em diversos temas, como atua como doador na cooperao com pases de menor desenvolvimento relativo. A participao da sociedade civil em vrias destas iniciativas e o envolvimento de diversas agncias governamentais por si uma novidade. A internalizao no plano domstico de iniciativas de poltica externa, como conseqncia da constituio de IBAS, gera trs novos desafios para a poltica internacional do pas. Em primeiro lugar, a necessidade de extrair e mobilizar recursos da sociedade para adensar a cooperao. Outra consequncia, diz respeito s maiores exigncias de coordenao inter-burocrtica funo do alargamento temtico e adensamento da cooperao. Finalmente, a ampliao do componente domstico na poltica externa tem como consequncia sua inevitvel politizao. Neste sentido, as orientaes de poltica externa ficam mais sujeitas ao realinhamento poltico-partidrio em funo das mudanas peridicas de governo. A despeito dos eventuais desafios internacionais e domsticos, resultantes do adensamento das relaes do Brasil com os polos de poder, no h dvidas que o pas cumpre os requisitos para que possa ser considerado um poder emergente. Suas capacidades materiais e simblicas os diferenciam dos demais pases em desenvolvimento. A poltica externa do governo Lula tem sido consistentemente pr-ativa nos planos multilateral e regional e o novo patamar
28
Motta Veiga e Rios (2009), p. 17.
175
internacional do pas reconhecido pelas potncias e pelos semelhantes. Na medida em que o pas muda seu status internacional o principal desafio passa a ser o papel que ir desempenhar nos fruns globais de negociao seja de revisionismo soft, seja de stakeholder. A resposta depende no apenas do contnuo incremento de suas capacidades materiais e simblicas, mas da continuidade do compromisso das elites governantes e da sociedade com a estratgia atual da poltica externa.
176
7 - Referncias bibliogrficas
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