03 Ensaios

ENSAIOS
A CONSTRUO DE UMA POLTICA FUNDIRIA E DE PLANEJAMENTO URBANO PARA O PAS AVANOS E DESAFIOS
Raquel Rolnik
O MINISTRIO DAS CIDADES E A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

Ermnia Maricato
DINMICA SOCIOTERRITORIAL DAS METRPOLES BRASILEIRAS: DISPERSO E CONCENTRAO

Luiz Czar Queiroz Ribeiro
MONITORANDO O DIREITO MORADIA NO BRASIL

Maria da Piedade Morais George Alex da Guia Rubem de Paula
MOBILIDADE URBANA, INIQIDADE E POLTICAS SOCIAIS

Alexandre de vila Gomide
A CONSTRUO DE UMA POLTICA FUNDIRIA E DE PLANEJAMENTO URBANO PARA O PAS AVANOS E DESAFIOS
Raquel Rolnik*
Em um dos movimentos socioterritoriais mais rpidos e intensos de que se tem notcia, a populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940-1980). Este movimento impulsionado pela migrao de um vasto contingente de pobres ocorreu sob a gide de um modelo de desenvolvimento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da populao de condies bsicas de urbanidade, ou de insero efetiva na cidade. Alm de excludente, o modelo de urbanizao foi tambm concentrador: 60% da populao urbana vive em 224 municpios com mais de 100 mil habitantes, dos quais 94 pertencem a aglomerados urbanos e regies metropolitanas com mais de um milho de habitantes. A ilegalidade porm uma das marcas da cidade brasileira, para alm das metrpoles. No vasto e diverso universo de 5.564 municipalidades, so raras as cidades que no tm uma parte significativa de sua populao vivendo em assentamentos precrios. De acordo com estimativas do Ipea, baseadas em metodologia do UN-Habitat e em dados do Censo Demogrfico, esto nessa condio aproximadamente 40,5% do total de domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias, das quais 12 milhes so famlias de baixa renda, com renda familiar mensal abaixo de cinco salrios mnimos. Embora no exista uma apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenmeno est presente na maior parte da rede urbana brasileira. A pesquisa Perfil Municipal (IBGE, 2001) revela a presena de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes e em 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. At nos municpios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frgeis ou em reas no passveis de urbanizao, como encostas ngremes e reas inundveis, alm de constituir vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas das infraestruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, esses assentamentos tm uma insero no mnimo ambgua
* Raquel Rolnik Secretria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades e professora titular da PUC de Campinas.
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polticas sociais acompanhamento e anlise | 12 | fev. 2006
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nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidao desses assentamentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao discricionria do poder pblico visto que para as formas legais de expresso de pertencimento cidade esses assentamentos simplesmente no existem. A presena desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de excluso territorial que bloqueia o acesso dos mais pobres s oportunidades econmicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso das desigualdades sociais e de renda: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam no meio daqueles que vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena. Alm disso, esse modelo alimenta de forma permanente relaes polticas marcadas pela troca de favores e manuteno de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente. Finalmente, o modelo condena a cidade como um todo a um padro insustentvel do ponto de vista ambiental e econmico, um vez que impe perdas ambientais e externalidades negativas para o conjunto da cidade muito difceis de recuperar. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando a cadeia do que poderamos chamar de um urbanismo de risco, que atinge as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias precrias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar gerando a necessidade de levar multides para esse lugar para trabalhar, e devolv-las a seus bairros no fim do dia, gerando assim uma necessidade de circulao imensa, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulao. A crise atual do modelo de mobilidade urbana que atinge sobretudo as metrpoles um dos sintomas das deseconomias externas provocadas por este modelo. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais dramticos, atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte melhor infra-estruturada e qualificada da cidade acaba sendo um objeto de disputa, de cobias imobilirias, gerando tambm uma deteriorao dessas partes da cidade. A escassez de reas de maior qualidade eleva s alturas os preos da terra dessas reas, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois se coloca em curso um motor de especulao imobiliria que no existiria com essa fora se a qualidade urbana fosse mais distribuda pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preo da terra, menor a capacidade de o poder pblico intervir como agente no mercado. O drama da multiplicao desses habitats precrios, inacabados e inseguros vem tona quando barracos desabam, em conseqncia de chuvas intensas, e quando eclodem crises ambientais como o comprometimento de reas de recarga de mananciais em funo de ocupao desordenada.
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Na ausncia desses episdios, no entanto, parece natural o apartheid que separou nossas cidades em centros e em periferias. O centro o ambiente dotado de infraestrutura completa, onde esto concentrados o comrcio, os servios e os equipamentos culturais; e onde todas as residncias de nossa diminuta classe mdia tm escritura devidamente registrada em cartrio. J a periferia o lugar feito exclusivamente de moradias de pobres, precrias, eternamente inacabadas e cujos habitantes raramente tm documentos de propriedade registrados. So usuais, nos momentos em que voltam mdia os dramas das periferias e das favelas, as anlises que culpam o Estado por no ter planejado, por no ter poltica habitacional ou mesmo por ter se ausentado. Entretanto flagrante o quanto o planejamento, a poltica habitacional e de gesto do solo urbano tem contribudo para construir este modelo de excluso territorial. Hoje as reas de mercado so reguladas por um vasto sistema de normas, contratos e leis, que tem quase sempre como condio de entrada a propriedade escriturada, fruto da compra e venda. So essas as beneficirias do crdito e as destinatrias do habite-se. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim como os financiamentos que a poltica habitacional praticada no pas tem disponibilizado, esto reservados ao restrito crculo dos que tm dinheiro e propriedade da terra. A poltica habitacional de interesse social tem reforado a excluso dos mais pobres, ao destin-los para conjuntos precrios em periferias distantes. Para as maiorias, sobram os mercados informais e irregulares, em terras que a legislao urbanstica e ambiental vetou ou no disponibilizou para o mercado formal: reas de preservao, zonas rurais, reas non-aedificandi, parcelamentos irregulares. Invisveis para o planejamento e a legislao, as periferias e favelas do pas esto, h dcadas, sendo objeto de microinvestimentos em infra-estrutura, que, diante da ambigidade de insero legal destes assentamentos cidade, so vividos por beneficirios e concedentes como favores, a serem recompensados por lealdades polticas. Esse tem sido, inequivocamente, um dos mecanismos mais poderosos de gerao de clientelas nas cidades e regies metropolitanas. O quadro acima descrito revela a magnitude do desafio a enfrentar: trata-se de um desafio que requer a mobilizao de quantidades considerveis de recursos para investimentos dirigidos melhoria de qualidade do habitat de uma populao com baixssima capacidade de retorno. Por outro lado, o desafio est longe de resumir-se a uma equao financeira: a mquina de excluso territorial tem, como vimos, enorme correlao com a concentrao de renda e poder em nossa sociedade. Dessa forma, a construo de cidades mais equilibradas, eficientes e justas requer a implementao de polticas urbanas que, alm de mobilizar recursos financeiros, introduzam mecanismos permanentes de acesso terra legal e formal por parte dos mais pobres, redesenhando a natureza e instrumentos at agora em vigor no campo do planejamento e gesto do solo urbano em nossas cidades. Finalmente, h que se considerar o impacto da atual equao federativa no pas na implementao de polticas urbanas . No desenho da Constituio de 1988, a quase totalidade das competncias na rea de desenvolvimento urbano foi definida como comum Unio, estados e municpios. Considerando seu grande impacto poltico nas contabilidades eleitorais, o jogo de distribuio dessas competncias, e sua relao com as condies de exerccio das mesmas, tambm tem sido um enorme campo de disputa e de dificuldade de construo
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de polticas claras, estveis e duradouras. Dessa forma, a construo de uma agenda mais clara de cooperao entre entes federados, que leve em considerao a heterogeneidade de nossos municpios e estados tambm representa um campo fundamental de pactuao, necessrio para o enfrentamento do desafio urbano no pas. Pacto federativo Do ponto de vista federativo, os anos 1990 representaram um movimento de descentralizao na direo do poder local. A Repblica Federativa Brasileira um sistema federativo constitudo por Unio e estados e, desde a Constituio Federal de 1988, tambm por municpios como entes federados, integrantes autnomos da federao ao lado da Unio e dos estados. O arranjo institucional e tributrio decorrente da Constituio Federal de 1988 significou uma transferncia real de renda e poder para os municpios. Particularmente no campo das polticas urbanas, por um lado aumentou a participao dos municpios, particularmente das grandes cidades, tanto no financiamento como na gesto dessas polticas. Entretanto se tomarmos a realidade dos municpios brasileiros, boa parte especialmente os menores (que correspondem grande maioria) tem pouca capacidade financeira e de gesto para apresentar uma resposta adequada ao tema. Com a Constituio de 1988 houve tambm uma maior facilidade para que se criassem novos municpios. Esse expediente foi largamente aplicado na rediviso territorial de algumas Unidades da Federao, aumentando consideravelmente o nmero de municpios brasileiros. Em 1940, o Brasil contava com 1.572 municpios. Em 2003, esse nmero chegou a 5.562. Em 50 anos, de 1940 a 1992, foram criados 2.912 municpios, enquanto que apenas na ltima dcada foram instaladas 1.077 novas administraes, provocando em curto perodo de tempo, importantes transformaes na geografia poltico-administrativo brasileira. A maior parte dos municpios criados vive basicamente de transferncias, seja de Fundos de Participao, seja das transferncias obrigatrias, existentes nos campos da educao, sade e assistncia social, seja por meio das transferncias voluntrias, os repasses de recursos do Oramento da Unio mediante convnios. Particularmente no campo de desenvolvimento urbano, essas transferncias voluntrias tiveram nas emendas parlamentares a maior fonte de recursos ao longo de todos os anos 1990. Embora significativas do ponto de vista financeiro, as emendas parlamentares tiveram pouco ou nenhum impacto em estratgias de desenvolvimento local, tanto em funo da inexistncia de qualquer marco de planejamento territorial municipal como em funo do carter episdico, pontual e fragmentado dessas transferncias. Alm dos problemas relativos ao financiamento do desenvolvimento urbano e sua lgica, o municipalismo ps-1988 provocou efeitos deletrios sobretudo nas reas de interesse comum metropolitano tais como transportes, coleta de lixo, meio ambiente ou saneamento. Vrias iniciativas nessas reas foram descontinuadas ou no encontraram soluo em virtude da falta de coordenao interinstitucional. As competncias concorrentes na nova Constituio contriburam para exacerbar os problemas, gerando dificuldades de ao coletiva entre os municpios e entre esses e o Estados. Parte importante dos problemas de coordenao so fruto da competio no mercado poltico dos aglomerados urbanos. Mas outros resultaram de problemas de viabilidade de implementao de arranjos cooperativos os chamados consrcios e da inexistncia de arranjos crveis para solues cooperativas que punissem o abandono por parte dos municpios ou instituies participantes.
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Por outro lado, uma espcie de poltica de salve-se quem puder tomou conta das estratgias municipais de atrao de investimentos e investidores. Nesse sentido, o paradigma da cidade eficiente e competitiva nos mercados globalizados, dominante na poltica urbana internacional, contribuiu tambm para fomentar uma guerra fiscal perversa e predatria entre cidades, na prtica inviabilizando projetos regionais e estruturas de cooperao e sistematicamente fazendo com que cidades abrissem mo de receitas prprias. Nesse sentido, a equao da descentralizao aliada competio entre cidades, na prtica enfraqueceu poderes locais e reforou o poder de grandes corporaes. Dessa forma, enquanto os dficits de habitabilidade se avolumavam nas metrpoles e centros regionais, a distribuio do financiamento pblico penalizou claramente os municpios mdios e grandes, ao mesmo tempo em que potencializou a dependncia poltica dos menores, que embora representem 25% da populao, constituem a maioria (70%) dos municpios e, portanto, tm peso significativo no desenho da mquina poltica eleitoral do pas. A agenda da reforma urbana Os anos 1990 representaram tambm no pas um perodo de intenso debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos acerca do papel dos cidados e suas organizaes na gesto da cidade. Alm disso, foram anos de avanos institucionais no campo do direito moradia, do direito cidade, do fortalecimento jurdico da noo de funo social da propriedade e do reconhecimento dos direitos de posse. Esse movimento teve grande impulso com a reestruturao de um movimento pela reforma urbana e a constituio de um frum desde o perodo da Constituinte que agregou movimentos sociais e populares a setores tcnicos e acadmicos da rea de polticas urbanas. Prticas de participao popular e controle social das polticas e do oramento pblico foram experimentadas em nvel local em vrias cidades do pas, de tal forma que a noo de construo de polticas como tarefa de uma esfera pblica no restrita ao campo da representao parlamentar foi progressivamente adentrando a prtica e agenda de governos, nos diferentes nveis. Experincias de oramento participativo, conselhos gestores e de programas autogestionrios marcam um novo modo de atuao tanto dos gestores quanto da sociedade civil organizada (movimentos sociais, ONGs, sindicatos). Do ponto de vista da poltica fundiria, podemos identificar dois movimentos importantes visando garantia da funo social da propriedade urbana: o reconhecimento dos direitos dos ocupantes de reas informais ou irregulares e a conquista de instrumentos para melhorar o acesso terra urbanizada para a populao de baixa renda. O primeiro vem sendo construdo por meio de ferramentas conquistadas na legislao e em programas governamentais locais de regularizao (como o usucapio urbano e a concesso especial para fins de moradia) e o outro por meio de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como as Zonas Especiais de Interesse Social, plano diretor e novos instrumentos de gesto do solo urbano. As iniciativas importantes na rea do desenvolvimento urbano ocorreram, fundamentalmente, no plano institucional. O direito constitucional moradia foi aprovado pela Emenda Constitucional no 26, de 02/2000, e o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001) foi aprovado aps mais de dez anos de negociao poltica no Congresso, estabelecendo uma nova ordem jurdico-urbanstica no pas baseada no direito moradia, na funo social da cidade e propriedade, no planejamento de gesto do solo urbano como instrumento de estratgias de incluso territorial.
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Planejamento urbano e incluso territorial A disponibilizao do acesso terra em condies adequadas, elemento fundamental para o enfrentamento do passivo socioambiental que marca nosso modelo de urbanizao ao longo dos anos 1980 e 1990 no ganhou hegemonia na prtica de planejamento e gesto do solo urbano. Pelo contrrio, a agenda do planejamento urbano e regulao urbanstica na maior parte das grandes cidades brasileiras ainda esteve muito mais voltada para a cidade formal, das classes mdias e dos mdios e grandes empreendedores, do que dialogando com os mercados de baixa renda. Em relao aos mercados informais e populares, houve sim um aumento do nmero de projetos de urbanizao e melhorias habitacionais em vrias cidades, mas em geral bastante pontuais, fragmentados e quase nunca completos, no sentido da completa remoo das diferenas fsicas, urbansticas, administrativas e simblicas que separam esses assentamentos da cidade formal, marcando diferenas de condio e direito nas cidades, que repercutem fortemente na insero poltica destes moradores. Boa parte destes projetos de urbanizao tem circulado internacionalmente como boas prticas, mas dificilmente se constituem em boas polticas no sentido abrangente, massivo e universalizante do termo. Com a misso de contribuir para reduzir as desigualdades territoriais intraurbanas no pas, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) foi constituda como parte do Ministrio das Cidades, com o desafio de estruturar nacionalmente o planejamento territorial e poltica fundiria urbanos, na direo apontada pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto das Cidades. Este desafio significava implementar uma poltica para ampliar o acesso terra urbana para a populao de baixa renda em condies adequadas, elemento fundamental para enfrentar o passivo de destruio ambiental e excluso social que marca nosso modelo de urbanizao. Significava mudar a agenda do planejamento e gesto do solo urbano que, na maior parte das cidades brasileiras, sempre esteve mais voltada para a cidade formal, raramente dialogando com os mercados de baixa renda. Considerando a competncia municipal para o planejamento e gesto do solo urbano, a equipe da SNPU elaborou uma estratgia de apoio e fomento s aes municipais no campo do planejamento territorial e poltica fundiria por meio de polticas e aes complementares: aes curativas no sentido da plena regularizao dos assentamentos de baixa renda, assim como as aes preventivas, para evitar a formao de novos assentamentos precrios no pas, bem como as ocupaes e usos do solo predatrios do patrimnio cultural e ambiental, por meio do planejamento territorial municipal e do estmulo ao aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas, pela reabilitao e democratizao de reas consolidadas degradadas ou subutilizadas. Essa estratgia traduziu-se em quatro programas: Fortalecimento da Gesto Urbana, que apia a implementao dos Planos Diretores Participativos; Programa Papel Passado, que trata da regularizao de assentamentos da populao de baixa renda; Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, que promove o aproveitamento de imveis urbanos subutilizados; e o Programa de Preveno da Ocupao das reas de Risco. O Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais busca transformar prdios e imveis vazios ou subutilizados, inclusive os de patrimnio da Unio, e do Fundo Previdencirio, a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), em moradia, em projetos de reabilitao de reas centrais e porturias esvaziadas e degradadas. O desafio de reabilitar
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os centros como estratgia de ampliao do espao de urbanidade para todos , como todos sabemos, de enorme complexidade. Entre outros fatores, no h soluo possvel que no rompa com a cultura corporativista dos vrios entes pblicos envolvidos na regio (o porto, o patrimnio histrico, o estado, o municpio, a empresa ferroviria, a Unio, entre outros), a eterna luta entre rgos setoriais e entre os entes da federao, pelo controle e gesto do pblico. Tambm significa romper o paradigma de que requalificar sinnimo de excluir qualquer trao da presena dos mais pobres, a no ser como garons, porteiros ou artistas envolvidos em espetculos que compem o cenrio pessoas que evidentemente vivero bem longe dali, em alguma favela ou periferia precria. O governo federal, sem muito alarde, ao implementar um Programa de Apoio Reabilitao de reas centrais est ousando romper esses paradigmas, na prtica. Assim, est sendo elaborado, por exemplo, o Projeto Recife-Olinda, de forma conjunta entre o governo do estado de Pernambuco, as prefeituras de Recife e de Olinda e quatro ministrios do governo federal (Cidades/Cultura/Planejamento /Turismo). Neste projeto, que pretende repovoar toda a frente martima que vai da colina histrica de Olinda ao Parque dos Manguezais em Recife, a urbanizao das favelas que existem na regio parte de um projeto que integra as dimenses tursticoculturais expanso de outras atividades econmicas e atrao de residentes de vrios grupos de renda. No Rio de Janeiro foi assinado convnio semelhante com a prefeitura da cidade, envolvendo os Ministrios das Cidades, Cultura, Planejamento e Transportes, o porto (Docas) e dois bancos pblicos (BNDES e Caixa) para reabilitar a rea porturia e bairros adjacentes. evidente a enorme quantidade de imveis vazios ou ociosos pertencentes ao governo federal existentes nessas reas, o que faz da participao do governo federal nesses projetos uma obrigao! Ainda, o esforo conjunto do Programa Monumenta (do Ministrio da Cultura), do Ministrio das Cidades e do governo do estado da Bahia logrou que pela primeira vez a stima etapa de recuperao do conjunto do Pelourinho em Salvador inclusse a permanncia das 103 moradias populares que heroicamente resistiram, recusando-se a abandonar a rea, seguindo o destino de seus antecessores. O Programa de Preveno da Ocupao das reas de Risco foi estruturado para apoiar os gestores municipais das cidades brasileiras onde mais ocorreram mortes em funo de escorregamento de encostas para tratarem esse tema de forma preventiva (por meio de Planos de Reduo de Riscos) e de gesto. Alm de custear a elaborao desses planos, o programa propiciou aes de treinamento, capacitao e disseminao. O Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana teve suas atividades centradas no fomento formulao de planos diretores participativos, especialmente nos municpios brasileiros que tm obrigao de aprov-los at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto das Cidades; aqueles que tem mais de 20.000 habitantes e os integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos. A partir de debate no mbito das Cmara de Planejamento Territorial Urbano do Conselho Nacional das cidades e em parceria com as entidades e rgos governamentais integrantes do conselho, a estratgia definida foi de realizar uma ampla campanha nacional pela implementao dos planos diretores participativos, com o objetivo de mobilizar os municpios e cidados brasileiros para a elaborao de seus planos por meio da articulao de uma rede de parceiros em todo o territrio nacional, constituda por entidades tcnicas, acadmicas, instituies, poder pblico estadual e municipal, movimentos socais e populares. Com a formao de ncleos em todos os estados brasileiros, a campanha passou a
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trabalhar para sensibilizar, capacitar e monitorar os municpios obrigatrios em cada estado; assim como, em conjunto com o ministrio possibilitar a assistncia tcnica e recursos para a elaborao dos planos. O governo federal destinou cerca de 55 milhes de vrios ministrios, com a mesma metodologia, para apoio direto a cerca de 520 municpios, aproximadamente 30% do total dos municpios obrigatrios; a esses recursos somaram-se recursos de governos estaduais, particularmente em alguns estados do pas: Paran, Gois, Bahia, Cear, Mato Grosso, Pernambuco. Alm disso, aproximadamente cinco milhes foram investidos nas atividades de capacitao e sensibilizao em todas as regies; que utilizaram um kit do plano diretor participativo, com material didtico, alm da realizao de oficinas presenciais que atingiram mais de mil cidades. O programa tambm ofereceu bolsas para equipes de universidades, em convnio com o CNPq, para projetos de assistncia tcnica aos municpios; formou e divulgou um Cadastro de Profissionais de cada regio do pas com experincia na capacitao ou na elaborao de Planos Diretores e implementao do Estatuto da Cidade; criou a Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 40 mil endereos eletrnicos de todo o pas, espao de informao, reflexo e crtica e que se tornou um dinmico canal de discusso e troca de experincias; inaugurou no ms de maro o Banco de Experincias do Plano Diretor Participativo no stio do Ministrio das Cidades, que tem por objetivo registrar as solues, aes e estratgias utilizadas em cada etapa de elaborao do plano. No stio do ministrio foi criada a pgina da campanha que mostra seu histrico, fontes de recursos, dados e informaes, kit da campanha, boletins, cadastrados etc. Especialmente um espao para os ncleos estaduais da campanha do plano diretor enviarem diretamente, com sua senha exclusiva, as notcias do seu estado. Dessa forma foi possvel apoiar de maneira direta ou indireta o universo dos municpios obrigatrios, principalmente disseminando e fomentando a renovao conceitual e metodolgica dos planos, a partir do Estatuto das Cidades. Levantamento parcial realizado em abril pelo Ministrio das Cidades revela que cerca de 1.200 municpios esto fazendo ou fizeram seus planos, o que corresponde a aproximadamente 70% do universo. Pela primeira vez no governo federal foi criado um programa para apoiar estados e municpios na regularizao fundiria. Desde 2004, o Papel Passado destinou R$ 15 milhes1 para ajudar os estados, municpios e comunidades nas aes de regularizao patrimonial e administrativa dos assentamentos urbanizados, que se mantm irregulares tanto para os cadastros municipais como para os registros de propriedade. O programa tambm viabiliza a regularizao pelos municpios de terrenos da Unio, Rede Ferroviria Federal S.A. e outros rgos federais, alm de propiciar, por meio de parceria com os cartrios, a gratuidade do registro dos imveis. O Papel Passado j iniciou o processo de regularizao fundiria de mais de um milho de domiclios habitados por famlias de baixa renda que moram em 1.200 assentamentos de 218 municpios em 26 estados brasileiros. Dessas, 214 mil famlias receberam os ttulos definitivos. A estratgia do programa foi apoiar quem faz regularizao governos locais e entidades da sociedade civil e operadores de direito , tanto repassando diretamente recursos como mediante treinamento, capacitao e, sobretudo, na remoo de obstculos existentes hoje que impedem a regularizao plena. Nesse sentido, a edio da
1. Para 2006 esto previstos mais R$15 milhes para essa ao.
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Medida Provisria no 292, em abril de 2006, que trata da regularizao fundiria de baixa renda em propriedades do governo federal, assim como o envolvimento na discusso do PL no 3.057/2000 (Lei de Responsabilidade Territorial), em discusso na Cmara dos Deputados, constituem iniciativas fundamentais. Outra iniciativa fundamental para a implementao da agenda de planejamento territorial foi o enfrentamento da questo federativa que, sob a coordenao da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria da Relaes Institucionais da Presidncia, foi trabalhada sob novas bases. O Ministrio das Cidades participou ativamente da construo e aprovao no Congresso Nacional da Lei no 11.107/2005, que estabelece como Unio, estados e municpios podem se consorciar para realizao de objetivos de interesse comum. O consrcio pblico constitui um importante instrumento de cooperao federativa, possibilitando novos arranjos institucionais para pactuao adequado descentralizao poltica e gesto associada de servios pblicos. Finalmente cabe destacar a importante atuao do Conselho Nacional das Cidades, construdo a partir das conferncias municipais, estaduais e nacionais, que foi se delineando como importante frum de formulao, negociao e pactuao de polticas na rea de desenvolvimento urbano entre os vrios segmentos e atores que compem esse setor. Para o campo do planejamento territorial e poltica fundiria, o conselho foi um espao permanente de definio de estratgias e critrios de distribuio de recursos dos programas e aes, assim como um espao de debate e formulao de interpretao da aplicao prtica do Estatuto da Cidade, considerando a enorme diversidade de situaes existentes no pas. Assim se deu na construo da Campanha do Plano Diretor, que teve grande sinergia com as Conferncias Municipais, assim como com a construo dos princpios e conceitos para reviso da Lei de Parcelamento do Solo. Uma agenda para o futuro No h dvida de que, no curto espao de trs anos, mudou o patamar do ponto de vista financeiro e institucional na rea de planejamento territorial e poltica fundiria. Considerando os avanos institucionais e de ampliao e focalizao dos recursos empreendidos at o momento, cabe aqui apontar, embora em carter preliminar, os temas que ainda carecem de maior desenvolvimento, preciso e elaborao, que enumeramos a seguir: A falta de um marco de planejamento territorial em escala nacional no pas dificulta a insero do planejamento territorial municipal, que foi amplamente ativado nos ltimos trs anos, a um planejamento regional articulado em vrias escalas ao projeto de desenvolvimento econmico nos vrios setores (agricultura/indstria/turismo etc.). Ainda corremos atrs das externalidades negativas provocadas pelo desenvolvimento desigual e relevamos o enorme papel que as cidades podem representar como base de apoio para um projeto de desenvolvimento do pas. Por outro lado, a inexistncia da dimenso territorial no planejamento de governo como um todo dificultou o estabelecimento de sinergias entre as diferentes escalas e os diferentes setores de planejamento governamental. No existe hoje um grupo de indicadores que correspondam a uma tipologia de municpios em funo de suas caractersticas e insero mesorregional. Os parcos critrios utilizados hoje pelos programas (porte, IDH municipal e
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insero macrorregional), alm de insuficientes, mascaram as realidades. A depender da insero mesorregional, por exemplo, um municpio de 70 mil habitantes pode ter condies e pautas de desenvolvimento urbano totalmente distintas. O IDH municipal tendo em vista a enorme desigualdade intra-urbana reinante em nosso modelo de urbanizao quer dizer muito pouco, j que os IDHs dos diferentes pedaos das cidades podem ser muito distintos. A partir desse marco, as implicaes de natureza tributria (especialmente no que se refere s fontes de receita dos diferentes tipos) necessitaro de reviso, assim como o desenho dos programas e aes. As formas de apoio financeiro e institucional aos municpios, atendendo s necessidades de controle do gasto pblico, acabam por dificultar e tornar demasiadamente moroso os procedimentos de repasse, com graves conseqncias na execuo dos programas. Ainda nesse ponto, o desenho dos programas e aes raramente dialoga com a baixa capacidade tcnica e de gesto dos municpios O resultado que ainda privilegiamos quem mais pode e no quem mais precisa. A operao dos programas de desenvolvimento urbano via instituies financeiras pblicas (notadamente a Caixa) confere um peso enorme aos aspectos de recuperao de custos e viabilidade financeira vis--vis ao impacto das aes na melhoria da cidade, gerando enormes dificuldades na implementao de polticas inovadoras e contracclicas. Embora a presena dos vrios setores de desenvolvimento urbano em um mesmo ministrio tenha propiciado um espao de dilogo e troca intensa, a forte cultura setorial e corporativa existente nos meios tcnicos na gesto em todos os nveis e nos setores empresariais ligados aos vrios temas ainda no permitiu a construo de polticas realmente integradas, por meio de aes e programas multissetoriais. O tema metropolitano, tanto do ponto de vista de uma equao sustentvel e realista da gesto como do ponto de vista do enfrentamento dos dficits acumulados, ainda requer maior equacionamento, inclusive financeiro, considerando o enorme montante requerido para investimentos em transporte e mobilidade, saneamento e habitao e a baixssima capacidade de retorno financeiro da maior parte da populao nas metrpoles. A interlocuo com estados, municpios e sociedade civil construda por meio do Conselho Nacional das Cidades no dialogou com a interlocuo poltica, que se d por intermdio do Congresso Nacional, que opera nesse campo sobretudo por emendas parlamentares. Uma construo institucional desse tipo s encontrar legitimidade e adeso dos gestores se tiver influncia de fato no financiamento concreto de projetos. A mesma considerao vale para os municpios que esto fazendo sua lio de casa, implementando o Estatuto da Cidade e construindo polticas consistentes e participativas nos vrios campos do desenvolvimento urbano. Os espaos de construo de cooperao federativa, no apenas nas metrpoles e aglomerados urbanos, necessitam ser aperfeioados. A cultura e o conceito de agenda compartilhada entre Unio, estados e municpios incipiente no pas.
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O MINISTRIO DAS CIDADES E A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Ermnia Maricato*
Cidades brasileiras: a matriz patrimonialista Apesar de o pas apresentar importantes cidades durante os sculos XVIII e XIX, a sociedade brasileira se urbanizou praticamente no sculo XX. O Brasil comeou o sculo com 10% da populao nas cidades e terminou com 81%.1 E embora o processo de urbanizao tenha ocorrido durante o regime republicano o peso das heranas colonial e escravista notvel, tambm na formao das cidades.2 A busca de referncias tericas e histricas para entender o quadro urbano brasileiro nos remete a um conjunto de notveis intrpretes da nossa formao social: Srgio Buarque de Hollanda, Roberto Schwarz, Francisco de Oliveira, Florestan Fernandes, Caio Prado, Celso Furtado, Raymundo Faoro, entre outros. Apesar de no se referirem ao urbano, especificamente, eles nos ajudam a entender as contradies que abundam quando confrontamos discursos, leis, planos e projetos formais e a produo concreta do ambiente construdo, marcado por profunda desigualdade social, predao ambiental e aplicao arbitrria da lei. A irracionalidade a verificada no contraria apenas a igualdade social e a sustentabilidade ambiental, mas at mesmo algumas das condies gerais necessrias para o processo de reproduo do capital devido ao alto custo do crescimento urbano decorrente da especulao rentista com terras e imveis. Manuteno de grande nmero de propriedades urbanizadas ociosas (ou seja, propriedades que foram objeto de investimento pblico) espera de valorizao e mercado privado restrito a uma elite econmica (entre 20% e 30% da populao do pas) so caractersticas arcaicas do processo de urbanizao.3 A tese desenvolvida por Raymundo Faoro no clssico Os Donos do Poder expe as origens do patrimonialismo brasileiro, caracterizado pela relao entre concentrao do patrimnio, poder econmico e poder poltico. Alm de ser condio para a concentrao de poder o patrimonialismo explica ainda a captura da esfera pblica por interesses privados. O Estado assim instrumentalizado gera uma burocracia exagerada cuja principal finalidade no a regulao impessoal de processos e procedimentos baseados na
* Professora titular da USP, membro da equipe de transio em novembro de 2002 e Secretaria Executiva do Ministrio das Cidades entre 2003 e meados de 2005, durante a gesto do Ministro Olvio Dutra. 1. Na busca de informao mais rigorosa na contagem da populao urbana brasileira, o Ministrio das Cidades solicitou ao IBGE medio mais detalhada. Essa medio revelou que 79,9% da populao brasileira reside em rea urbanizada de vila ou cidade independentemente de estar localizada em zona rural ou urbana assim classificada pelos municpios. Ver anexo dos Cadernos do Ministrio das Cidades, vol. 1, Governo Federal, 2004. 2. A respeito das diferenas resultantes das colonizaes empreendidas por diferentes pases europeus, ver O mundo dos senhores e escravos, de Eugene Genovese, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. 3. Sobre a questo fundiria nas cidades brasileiras, ver Lincoln Institute of Land Policy (LILP). Sobre a exagerada inflao dos preos de desapropriaes de terra para polticas pblicas, ver Labhab (2001) e MDA (1999).
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lei, no mrito e na eficincia (para a acumulao de capital), mas a garantia do poder baseado em relaes de troca. O patrimonialismo explica tambm a cultura de acumulao de terras e imveis o que trava o desenvolvimento urbano e a produtividade na construo civil. Os demais autores citados desenvolveram explicaes sobre a formao da sociedade brasileira que podem ser lidas na realidade urbana: a poltica do favor (ou clientelismo); o homem cordial (averso ao enfrentamento objetivo e impessoal de conflitos); o trabalho como maldio (desrespeito e desprestgio do trabalho); a tradio livresca e discursiva (leis e planos que no se implementam: discurso distante da prtica); e a tradio de mimetismo cultural e das idias fora do lugar (deslocamento entre iderio e estrutura produtiva). Muitos dos constrangimentos que travam o desenvolvimento urbano (crescimento com eqidade e sustentabilidade) podem ser assim compreendidos. Vamos citar alguns: i) planos e leis detalhistas (fortemente inspirados nos pases centrais) cuja aplicao se faz ambiguamente de acordo com as circunstncias, por meio da poltica do favor; ii) apenas parte das cidades regulada, fiscalizada, urbanizada, o que implica modernidade e direitos para alguns e no para todos; iii) centenria confuso no registro de terras e privatizao das terras devolutas; iv) cadastros pblicos imobilirios incompletos e falta de informaes rigorosas sobre o uso e a ocupao do solo; v) flexibilidade com a ocupao ilegal fundiria na prtica, mas inflexibilidade formal para a regularizao de assentamentos de baixa renda; vi) investimentos pblicos regressivos, alimentando a excluso social e os ganhos imobilirios privados; vii) investimento pblico alimentando, tambm, a cooptao de currais eleitorais; viii) mercado privado restrito: produto de luxo para uma elite. A falta de tradio federativa tambm constitui um forte constrangimento para a soluo de problemas urbanos. O desprestgio da esfera pblica dificulta a cooperao entre diversos governos de um mesmo nvel ou governos de diversos nveis. Um exemplo expressivo dessa assertiva est na falta de instncias satisfatrias de gesto de regies metropolitanas, embora o pas tenha algumas das maiores metrpoles do mundo. Durante a fase de crescimento urbano e econmico (7% a. a. entre 1940 e 1970) essa tradio de desigualdade social no cobrou um preo muito alto, mas, estancado o crescimento, tudo mudou. Durante as dcadas de 1980 e 1990, o pas cresceu apenas 1,3% e 2,1%, respectivamente, no incorporando sequer todos os ingressantes ao mercado de trabalho. O baixo crescimento acentuou as mazelas urbansticas (relacionadas ao solo) e influiu no aparecimento de novos aspectos negativos nas grandes cidades: o desemprego e a violncia. Esta era praticamente desconhecida nas cidades at o incio dos anos 1970. 4 O declnio do Estado do Bem-Estar Social (que no Brasil no significou conquistas universais) e a reestruturao produtiva do capitalismo fizeram-se acompanhar do
4. O processo de urbanizao tambm fez-se acompanhar de indicadores positivos. Os principais exemplos foram a queda da mortalidade infantil (que passou de 150 mortes para cada mil nascidos vivos, em 1940, para 29,6, em 2000), o aumento da expectativa de vida (de 40,7 anos de vida mdia, em 1940, para 70,5, em 2000), a queda da taxa de fertilidade de 6,16 filhos por mulher em idade frtil, em 1940, para 2,38, em 2000) e o nvel de escolaridade (de 55,9% de analfabetos, em 1940, para 13,6%, em 2000). Foi notvel tambm a ampliao do saneamento e da coleta de lixo domiciliar, mas, apesar da melhora referida, alguns desses indicadores ainda deixam muito a desejar (IBGE, 2000).
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iderio neoliberal que como todos sabem varreu a palavra subsdios das polticas sociais, no final do sculo XX. Privatizao, desregulamentao, enfraquecimento do EstadoNao e das polticas pblicas sociais e competio entre cidades so algumas das caractersticas que, somadas ao primado do mercado, tiveram grande impacto sobre as cidades formadas sob o peso da herana histrica descrita acima. 5 A terra e a habitao no centro da questo urbana Se existe um indicador que expressa de forma sinttica a crtica dimenso atingida pelos problemas urbanos, em especial metropolitanos, no Brasil, a gigantesca ilegalidade presente na ocupao do solo a partir das terras invadidas ou parceladas irregularmente. Esse fenmeno nos permite afirmar que a exceo passou ser regra e a regra exceo.6 Ele no se restringe a uma questo formal ser legal ou no , pois implica muitos aspectos negativos que acompanham o crescimento urbano, como a ocupao de reas ambientalmente frgeis, como beiras de rios, de crregos, de lagoas, mangues, reservatrios de gua potvel, dunas, reas de matas e florestas, encostas instveis, vrzeas etc. Uma parte da cidade regulada por abundante e detalhista legislao (zoneamento, cdigo de edificaes, lei de parcelamento do solo, alm das rigorosas leis de proteo ambiental) enquanto que em outra parte tudo permitido, como ingresso de 1,7 milho de pessoas em reas de proteo dos mananciais em So Paulo (Represas Billings e Guarapiranga). Inclusive a violncia que tem sido qualificada como urbana, e que cresce a partir do incio dos anos 1980, tem relao com esse universo que desconhece normas, no s para o uso e a ocupao do solo, mas tambm para a resoluo de conflitos. A conseqncia da inexistncia do contrato social, a ausncia do Estado com suas leis, cortes e tribunais, a ignorncia sobre direitos e deveres no so aspectos banais, mas explicam muito sobre as fontes da violncia crescente e que chegam a impactar a expectativa de vida masculina no pas devido a mortes por homicdio.7 Francisco de Oliveira j discorreu sobre a funcionalidade da autoconstruo da moradia (e acrescentaramos, de parte da infra-estrutura urbana) para o barateamento da fora de trabalho, contribuindo para o processo de industrializao no Brasil.8 Nem polticas pblicas e nem mercado privado responderam s necessidades do assentamento da populao migrante das cidades. Ela se deu portanto sem financiamento pblico ou privado, sem o conhecimento tcnico organizado, sem seguir a legislao. Esse processo lento e progressivo de produo da moradia que no propriamente capitalista, mas que contribui com a acumulao capitalista serve de exemplo para desvendar um dos paradigmas do ambiente urbano no Brasil. Se, de um lado, a produo de parte da cidade que aloja moradores de baixa renda mantida por eles prprios; de outro temos um mercado privado que tambm no tem uma vocao capitalista strictu sensu: apenas 30% da populao urbana, quando muito, tm acesso
5. Em 2003, os 10% mais ricos da populao se apropriavam de 75% da riqueza contabilizada, restando 25% da riqueza para os demais 90% da populao. De cada 10 famlias ricas, 8 moravam nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Braslia (POCHMAN, 2004). 6. Ver a respeito Castro e Silva (1997), Andrade (1998) e Souza (1999), sobre a quantidade de domiclios ilegais em So Paulo, Rio de Janeiro e Salvador, respectivamente. 7. Ver a respeito Simes (2000). Ver ainda Maricato (1996) e Labhab (2004). 8. Ver Oliveira (1972) e Maricato (1979).
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ao produto do mercado. Ele se dirige a uma elite e oferece um produto que confere distino: um apartamento com vrios banheiros e equipamentos que correspondem a um clube em condomnio fechado em localizao tambm plena de simbologia distinguidora.9 Vamos adotar esse paradigma como central para buscar uma entrada estratgica na questo urbana no Brasil e refletir sobre a Poltica Nacional de Habitao que est sendo implementada pelo Ministrio das Cidades, criado em 2003. Partimos do pressuposto de que a dificuldade de acesso moradia legalizada um dos elementos centrais da desordem urbana (que por outro lado constitui uma ordem e obedece a uma lgica) identificada especialmente na ocupao irregular do solo e na segregao territorial. A identificao de razes to profundas dessa cultura patrimonialista no desestimula a formulao de propostas transformadoras, mas fornece elementos da realidade que devem ser considerados: nenhuma mudana ser rpida e nem poder deixar de levar em conta os valores sociais e a mentalidade historicamente construdos. Desconstru-los uma das tarefas da Poltica Nacional de Habitao e da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, da a importncia da formao de agentes sociais que assumam novas identidades. Antes de abordar a proposta que alimentou a construo da Poltica Nacional de Habitao no Ministrio das Cidades convm, ainda que rapidamente, expor algumas informaes sobre a prpria criao do ministrio. A criao do Ministrio das Cidades A proposta do Ministrio das Cidades veio ocupar um vazio institucional que retirava completamente o governo federal da discusso sobre a poltica urbana e o destino das cidades. A ltima proposta de poltica urbana implementada pelo governo federal se deu no regime militar (1964-1985). Com a crise fiscal que atingiu o pas em 1980 e a falncia do Sistema Financeiro da Habitao e do Sistema Financeiro do Saneamento, a poltica urbana e as polticas setoriais formuladas e implementadas pelo Regime Militar entram em colapso. Desde 1986 a poltica urbana seguiu um rumo errtico no mbito do governo federal. No faltaram formulaes e tentativas de implementao, mas todas elas tiveram vida muito curta. Em contraste com a pouca importncia dada pelo executivo federal questo urbana, nesse mesmo perodo consolidou-se um forte movimento social que, sob a bandeira da reforma urbana, reuniu profissionais, lideranas sociais, sindicalistas, ONGs, integrantes da Igreja Catlica, parlamentares e servidores pblicos. Os primeiros passos desse movimento foram dados ainda nos estreitos espaos de participao poltica existentes na vigncia do regime militar. Nos anos 1980 esse movimento cresceu, acompanhando a exigncia generalizada na sociedade por liberdades polticas. Uma de suas vitrias mais expressivas foi a apresentao de uma emenda de iniciativa popular Constituio Federal de 1988 e a conquista de incluso na Carta Magna da funo social da propriedade e da funo social da cidade. Outra vitria expressiva veio 13 anos depois, com a Lei no 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Este forneceu uma nova base jurdica para a poltica urbana no Brasil, regulamentando os artigos 182 e 183, referentes ao tema urbano da Constituio Federal.
9. Ver a respeito, Instituto Cidadania (2000) e Ribeiro (2005).
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Durante esses anos marcados pela abertura poltica e retorno das eleies diretas para prefeito das capitais (1985) e presidente da Repblica (1989), os movimentos de passaram a ocupar imveis verticais vazios em reas centrais das metrpoles. Com a retomada das eleies diretas para prefeitos das capitais em 1985, o perodo acima tambm apresenta experincias inovadoras nas administraes municipais, das quais a mais famosa foi o oramento participativo, que alcanou seu melhor desempenho na prefeitura de Porto Alegre. Por inmeras vezes foi formulada a proposta de criao de uma instncia federal voltada para as polticas urbanas no decorrer dessa luta social. No entanto, foi no Projeto Moradia, divulgado em 2000, que o Ministrio das Cidades foi formulado mais claramente. O Projeto Moradia foi elaborado por 12 pessoas, entre especialistas e lideranas sociais, convidadas por Luiz Incio Lula da Silva, por meio de uma ONG Instituto Cidadania por ele presidida. Aps ouvir interlocutores de vrios setores da sociedade, a equipe convidada formulou uma proposta cuja redao final foi de Aloysio Biondi da qual fazia parte a criao do Ministrio das Cidades. O Ministrio das Cidades tem sua criao, portanto, ligada a esse movimento social urbano que teve incio ainda nos anos 1970 e que acumulou foras nas duas dcadas seguintes na luta pela democratizao do pas e pela reforma urbana. Estrutura do Ministrio das Cidades O Ministrio das Cidades teve sua estrutura baseada nos trs principais problemas sociais que afetam as populaes urbanas, e que esto relacionados ao territrio, so eles: a moradia, o saneamento ambiental (que agrega gua, esgoto, drenagem e coleta e destinao de resduos slidos) e as questes reunidas sob o tema do transporte da populao urbana mobilidade e trnsito. Considerando a centralidade da questo fundiria e imobiliria para o desenvolvimento urbano, foi criada uma quarta secretaria, que se ocupa especialmente do planejamento territorial e da regularizao fundiria. Como essas competncias so essencialmente das prefeituras municipais, o governo federal pode ter um importante papel coordenador, fomentador e financiador de estudos e aes. As inmeras propostas de poltica urbana que no saram do papel aps 1985 e a pouca eficcia que teve a poltica autoritria do regime militar reforam a convico de que apenas uma formulao que resulte de um pacto social e um pacto federativo teria a durabilidade, a legitimidade e a eficcia para as transformaes pretendidas. Para a equipe que coordenou os primeiros passos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) no Ministrio das Cidades, tratava-se de construir uma nova cultura para ocupar um vazio de propostas prticas abrangentes, dar espao para a emergncia dos conflitos, constituir pactos em torno de conceitos, programas e linhas de aes. Buscou-se edificar um espao pblico participativo que pudesse resistir cultura de privatizao da esfera pblica, bem como ao avano das imposies anti-sociais da globalizao. A abertura de espaos democrticos nos quais os conflitos possam se expressar no algo banal na histria do pas. Trata-se de uma mudana que pode desencadear novas e sucessivas transformaes. Para iniciar um amplo processo participativo de discusso e formulao da PNDU, o Ministrio das Cidades convocou a primeira Conferncia Nacional das Cidades, em 2003, e a segunda, em 2005. As conferncias nacionais foram precedidas de
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conferncias municipais e estaduais que trataram de debater teses e propostas previamente preparadas, bem como de eleger delegados para a conferncia nacional. Cerca de 2.800 delegados (de movimentos sociais, entidades empresariais, sindicais, de pesquisadores, de universidades de ONGs, de profissionais de arquitetura, engenharia e geografia e ainda de instituies governamentais e legislativas) participaram dos encontros nacionais. O Conselho das Cidades, eleito na primeira conferncia nacional, e as quatro Cmaras Tcnicas que o compem (ligadas s quatro secretarias nacionais) comearam a funcionar no incio de 2004. O Conselho aprovou as propostas das polticas nacionais de habitao, saneamento ambiental, trnsito, mobilidade e transporte urbano. Aprovou ainda a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos e o Programa Nacional de Regularizao Fundiria, entre outros assuntos. Programas urbanos e poltica nacional de habitao: elementos estratgicos da PNDU Seguindo a proposta do Projeto Moradia, a Poltica Nacional de Habitao (PNH) tomou como ponto de partida que a moradia na cidade adquire sentido apenas no contexto da poltica urbana. Ainda de acordo com o Projeto Moradia, a PNH depende fundamentalmente de trs eixos: poltica fundiria, poltica financeira e estrutura institucional. Os aspectos relacionados construo civil estariam dependentes dessa matriz formada por fatores determinantes. A articulao entre terra e financiamento mostra-se indispensvel para garantir o sucesso de uma ao que pretende minimizar a excluso territorial. Sem essa articulao, a injeo de recursos financeiros num mercado patrimonialista pode inflar o preo da terra e dificultar o acesso moradia em vez de ampli-lo, o que ainda no est descartado que possa acontecer. Em relao poltica fundiria, o Ministrio das Cidades lanou em 2005 a Campanha do Plano Diretor Participativo (tratada por Raquel Rolnik em outro texto deste boletim). A equipe de profissionais que coordena essa campanha no Ministrio das Cidades no desconhece que a eficcia do planejamento urbano no Brasil questionvel. Como mencionamos anteriormente, planos e leis so aplicados de acordo com as circunstncias. A experincia histrica com planos diretores no Brasil mostra que eles se aplicam apenas a uma parte da cidade, tomam o mercado como referncia e ignoram a demanda da maior parte da sociedade, bem como ignoram a cidade ilegal. Flvio Villaa desenvolveu acuradas anlises sobre o carter ideolgico e manipulador dos planos diretores no Brasil (VILLAA, 2005). No entanto, a obrigatoriedade de elaborao do Plano Diretor, com a possibilidade de utilizao do Estatuto da Cidade, isto , com a participao democrtica, e incluso de instrumentos que garantam a funo social da propriedade, uma oportunidade nica para ampliar o debate poltico e para formar militantes para a luta por uma cidade mais justa. O tema da regularizao fundiria e imobiliria mereceu a criao de um programa especfico nunca antes considerado pelo governo federal o Programa Papel Passado. O reconhecimento da condio legal de moradia de significativa parcela da populao implica criar direitos e mudar conceitos em esferas antes intocadas, como o caso dos cartrios de registro de imveis, cuja associao assinou um convnio com o Ministrio das Cidades.
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Na rea do financiamento habitao o Ministrio das Cidades props um novo Sistema Nacional de Habitao, cujo desenho visa reunir os esforos dos governos (Unio, estados e municpios) e do mercado privado, alm de cooperativas e associaes populares, para combater o dficit habitacional. A tese que orientou o desenho do novo modelo foi desenvolvida no citado Projeto Moradia. O estudo constata que no Brasil o mercado privado oferece um produto de luxo que abrange menos de 30% da populao e que a classe mdia tem se apropriado dos recursos subsidiados utilizados na promoo pblica de moradias, deixando a populao de baixa renda sem alternativas. Resultante desse quadro, o dficit habitacional est concentrado nas faixas de renda mais baixas: 92% est situado entre 0 e 5 salrios mnimos e 84% entre 0 e 3 salrios mnimos conforme explicita o grfico seguinte.
GRFIO 1
Pirmide de renda (populao por faixa de renda) Censo de 2000

Abrangncia do mercado residencial privado e dficit de moradias nas faixas 0 a 5 e 0 a 3 SM
100% 7,6
Mercado privado
10,9 80% 20,5 60% 18,4
40%
12,9
92% do dficit habitacional 84%
20%
16,8
13,0 0% At 1 SM Mais de 3 a 5 SM Mais de 20 SM Mais de 1 a 2 SM Mais de 5 a 10 SM Mais de 2 a 3 SM Mais de 10 a 20 SM
Fontes: Renda e dficit habitacional: Fundao Joo Pinheiro, 2000/Mercado residencial privado: Projeto Moradia 2001.
Na proposta que est sendo implementada, o novo Sistema Nacional de Habitao est dividido em dois subsistemas: subsistema de Mercado e subsistema de Habitao de Interesse Social. Segundo a tese que sustenta a PNH, preciso combinar aes que ampliem o mercado privado em direo s classes mdias que atualmente no encontram alternativas para sua moradia e aes de promoo pblica que dem conta da populao de rendas mais baixas, especialmente aquelas situadas no intervalo de 0 a 5 salrios mnimos. Dessa forma espera-se evitar que as classes mdias se apropriem dos recursos pblicos (ou semipblicos como o FGTS), como aconteceu durante os anos que precederam o governo Lula, conforme mostra o grfico abaixo. A necessidade de ampliao do mercado privado de habitao inspirou um projeto de lei proposto pelo governo federal e aprovado no Congresso Nacional de modo a dar segurana jurdica aos investidores na produo de imveis: a Lei no 10.391/2004, que visa dar segurana a promotores, financiadores e compradores. Medidas complementares (pressionaram a desova de recursos de poupana (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE), que estavam retidos no Banco Central, para investimento em habitao de mercado.
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Para 2006, os bancos tero no mnimo R$ 8,7 bilhes para investir no mercado privado incluindo R$ 2 bilhes da Caixa. O oramento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para 2006 tambm se mostra excepcional, se comparado a todos os anos das ltimas duas dcadas. Apenas para habitao prev-se a aplicao de aproximadamente R$ 10,3 bilhes. A soma total de R$ 19 bilhes para o investimento em habitao (em 2005, foram R$13,7 bilhes, j superando as marcas dos anos anteriores) constitui uma novidade na histria recente do pas (especialmente aps o declnio do SFH, no incio dos anos 1980). Todo esse arranjo depende do comportamento do mercado (espera-se que ele amplie o acesso moradia para a populao situada entre 5 e 10 salrios mnimos) e que as operaes estruturadas (parceria pblico/pblico) sejam eficazes ao priorizar as faixas situadas abaixo de cinco salrios mnimos.10 A restrio oramentria dada pela poltica fiscal pagamento da dvida externa inflada por altas taxas de juros; 4,25% de supervit primrio constitui um evidente obstculo para uma poltica social abrangente. Essa dificuldade no foi resolvida mas contornada por iniciativas tomadas na gesto do FGTS, o qual apresentou significativo crescimento na arrecadao decorrente do crescimento do emprego formal nesse perodo. O grfico 2 revela como os recursos que esto sob gesto federal foram sendo adequados proposta de priorizao das rendas mais baixas.
GRFICO 2
Investimentos em habitao por faixas de renda, de 2000 a julho de 2006

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 At 3 SM 2003 Entre 3 e 5 SM 2004 Acima de 5 SM 2005 At julho de 2006 24,9 14,9 33,3 19,5 15,8 22,5 43,9 26,0 46,2 41,2 57,8 59,4 32,8 50,8 54,3 25,7 24,5 30,3 29,4 25,8 16,5
Fonte: MCidades/SIS Gerencial e Relatrios CEF. Obs.: Fonte de Recursos: FAT, FAR, FDS, OGU, FAT, Caixa, SBPE.
O subsistema de Habitao de Interesse Social inclui a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), aprovado pela Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005, que dispe sobre a criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e cria o FNHIS. Com a implementao desse fundo, estados e municpios
10. O Conselho Curador do FGTS aprovou a Resoluo no 460 proposta pelo Ministrio das Cidades no final de 2004 contendo essa orientao. A proposta foi coordenada pelo ento Secretrio Nacional de Habitao, Jorge Hereda, que no incio de 2005 assumiu a vice-presidncia de Desenvolvimento Urbano da Caixa, onde se d a aplicao dos recursos federais destinados habitao.
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devem se incorporar ao sistema para ampliar o esforo de dar uma resposta massiva ao problema da habitao.11 A eficcia da proposta da nova poltica habitacional depende do comportamento do mercado e da persistncia do governo federal na regulao do mercado privado para induzi-lo a ampliar o acesso classe mdia e da canalizao dos recursos pblicos para a habitao de interesse social. A Caixa implementou vrias mudanas nos procedimentos de aprovao de projetos em 2005 no apenas para dar conta do aumento dos recursos destinados habitao e ao saneamento como tambm em decorrncia da reorientao de sua aplicao . Concluso A criao do Ministrio das Cidades e o processo de formulao da PNDU, com participao social, tende a ser um forte impulso para incluir a questo urbana na agenda poltica brasileira. O Ministrio dasCidades articula transversalmente a questo financeira e fundiria buscando definir polticas gerais e setoriais integradas habitao, saneamento ambiental e transportes para as cidades, sem desconhecer as competncias municipais e estaduais. A Poltica Nacional de Habitao articula terra e financiamento sendo, portanto, dependente da cooperao entre diferentes esferas da federao. Apesar dos limites dados pelo ajuste fiscal, os recursos de financiamento residencial foram ampliados tanto para o mercado privado (com a regulao estatal) quanto para a baixa renda com as mudanas concebidas em 2004 e 2005. Essa construo recente e sua consolidao depende da defesa e continuidade dos pilares que a inspiraram, o que no est completamente assegurado em razo dos interesses em jogo, cujas razes so histricas, como lembramos no incio desse texto. Apesar dos percalos, preciso festejar a criao de paradigmas inovadores que esto a disputando o espao de referncia para as aes do Estado ou da sociedade na busca de democracia e justia social. Referncias ANDRADE, C. F. de S. L. Parmetros urbansticos em loteamentos irregulares e clandestinos na Zona Oeste do Rio de Janeiro. 1998. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, FAU, Rio de Janeiro. CASTRO M. C. P. de;SILVA, H. M. B. da. Legislao e mercado residencial em So Paulo. So Paulo: LabHab /FAU-USP, 1997. COSTA NETO, J.de B. Os efeitos e as origens da indisciplina da documentao e do registro imobilirio na implantao de unidades de conservao do Estado de So Paulo. Trabalho programado apresentado para a qualificao para o doutoramento. So Paulo, Programa de Ps-graduao, FAU-USP, 2005. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades/PNUD, 2004 INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Moradia. So Paulo: IC, 2000.
11. A criao do Fundo Nacional de Interesse Social (Lei no 11.124/2005) resultado de um projeto de Lei de iniciativa popular que foi entregue ao Congresso Nacional em 1992 acompanhado de mais de 1 milho de assinaturas de eleitores.
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LABHAB. Parmetros para urbanizao de favelas. FAU/USP/Finep/CEF, 2000 (Relatrio de pesquisa).
So
Paulo:
Labhab
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DINMICA SOCIOTERRITORIAL DAS METRPOLES BRASILEIRAS: DISPERSO E CONCENTRAO
Luiz Csar Queiroz Ribeiro*
As Regies Metropolitanas (RMs) se multiplicam no territrio nacional, mas no temos uma poltica metropolitana. As primeiras nove RMs foram criadas em 1973 por meio da Lei Complementar Federal no 14; hoje elas totalizam 27 legalmente constitudas.1 O conjunto dos aglomerados urbanos considerados como Regies Metropolitanas concentra hoje 453 municpios, onde vivem pouco mais de 70 milhes de habitantes, distribudos em aproximadamente 167 mil Km2. Entre as 27 RMs temos, por um lado, So Paulo e Rio de Janeiro com densidades demogrficas de 2.220 e 1.899 habitantes por km2, respectivamente, e, de outro, Tubaro e Carbonfera em Santa Catarina com apenas 19,54 e 87,7 habitantes por km2.. Trata-se, portanto de um conjunto bastante diversificado nos seus respectivos graus de conurbao. Tambm se diferenciam segundo o grau de concentrao da populao do municpioplo da RM. Ao mesmo tempo, nos ltimos dez anos, a populao das sete maiores regies metropolitanas oficiais saltou de 37 para 42 milhes de habitantes e suas periferias conheceram uma taxa de crescimento de 30%, enquanto as reas urbanas mais centrais no cresceram no mesmo perodo mais de 5% e em suas reas nucleares verifica-se um processo de diminuio da populao residente. Qualquer estratgia de desenvolvimento nacional est fortemente condicionada capacidade da sociedade brasileira para enfrentar os desafios metropolitanos do crescimento. Essa afirmao pode parecer trivial, mas necessria para desfazer o mito da obsolescncia econmica das metrpoles, segundo o qual a revoluo dos meios de transportes e comunicaes iria tornar autnomas as empresas em relao s economias de aglomerao fornecidas pelas grandes cidades. Estudo realizado recentemente pelo Observatrio das Metrpoles2 demonstrou, ao contrrio, que as metrpoles continuam oferecendo as maiores vantagens da aglomerao para os circuitos mais dinmicos da economia de servios avanados.
Professor titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Ippur) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e coordenador do Observatrio das Metrpoles. o 1. Com a Lei Complementar Federal n 14, de 8 de junho de 1973, foram estabelecidas oito Regies Metropolitanas: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e So Paulo. No ano seguinte, foi criada a do Rio de o o Janeiro, pela Lei Complementar n 20, de 1 de julho de 1974. A Constituio de 1988 atribuiu aos estados da Federao a competncia de criar regies metropolitanas. Desde ento elas vm se multiplicando no territrio nacional. 2. Trata-se do estudo Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil. Relatrio da Atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e construo de tipologias, desenvolvido para o Ministrio das Cidades em 2004/2005.
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O territrio nacional est integrado por 15 aglomerados urbanos com funes metropolitanas,3 pela concentrao das atividades econmicas e polticas que as coloca na categoria de megacidades ou megalpoles,4 como proposta por Sassen (1994). Essas categorias de aglomerados urbanos se caracterizam pela existncia de fortes contrastes, convivendo a extrema pobreza com as opulncias das reas centrais. Dinmica socioterritorial: disperso e concentrao No perodo histrico conhecido como de substituio de importao 1930/1980 a dinmica de organizao do sistema urbano-metropolitano brasileiro foi fortemente caracterizado pelas tendncias disperso da populao em distantes periferias das reas centrais, por meio do modelo de proviso de moradia conhecido como loteamentoperifrico-autoconstruo. A anlise interna dos 15 ncleos urbanos com funes metropolitanas indica que tal tendncia persiste, mas ao mesmo tempo apresenta movimentos de presso pela ocupao das reas centrais, como mostra o grfico 1:
GRFICO 1
Taxa de crescimento da populao, segundo o grau de integrao dos municpios nas 15 metrpoles
4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0
Muito Baixa Taxa de crescimento 1991/2000
Taxa de crescimento 2000/2004 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Baixa Muito Baixa Media Plo Alta
Total Global
Fonte: FIBGE. Tabulao Observatrio das Metrpoles.
Com efeito, nos perodos de 1991-2000 e 2000-2004 os municpios plos tiveram taxas mdias anuais de crescimento demogrfico menores que aqueles que formam suas periferias, com exceo dos municpios com muito baixa integrao na dinmica metropolitana. Examinando por esse prisma, portanto, podemos constatar que no perodo mais recente persistem as tendncias de disperso na organizao interna dos 15 principais ncleos urbanos brasileiros. Quando, porm, avaliamos o crescimento pelos nmeros absolutos, constatamos que o crescimento concentra-se fortemente nos 5 municpios mais centrais das metrpoles, como indica o grfico 2.
3. Na ordem da hierarquia das funes metropolitanas dos aglomerados: Grupo 1 So Paulo; Grupo 2 Rio de Janeiro; Grupo 3 Belo Horizonte, Porto Alegre, Braslia, Curitiba, Salvador, Recife e Fortaleza; Grupo 4 Campinas, Manaus, Vitria, Goinia, Belm e Florianpolis. Os indicadores para identificar os aglomerados com funes metropolitanas e hierarquiz-los foram: populao em 2004, nmero de agncias bancrias, massa da renda pessoal, concentrao de atividades de ponta ligadas aos considerados produtivos, movimento financeiro, sedes das maiores 500 empresas do Brasil e nmero de passageiros das linhas areas. 4. So aglomerados urbanos com funes centrais, com mais de 10 milhes de habitantes, resultantes do desenvolvimento perifrico do capitalismo, da combinao de um intenso processo de desruralizao e da industrializao acelerada comandada por grandes empresas internacionalizadas, no qual o Estado teve papel essencial em sua viabilizao via financiamento, incentivos fiscais e proteo da concorrncia mas, concomitantemente, omitindo-se de adotar polticas de regulao das foras de mercado que comandaram o crescimento urbano. 5. O grau de integrao de cada municpio na dinmica metropolitana foi definido levando-se em considerao as taxas mdias geomtricas de crescimento de 1991 e 2000; densidade demogrfica; contingente que realiza movimento pendular; proporo de pessoas que realizam movimento pendular e proporo de emprego no agrcola.
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Total Global
Baixa
Media
Plo
Alta
Muito Alta
Muito Alta
GRFICO 2
Distribuio da populao e do incremento demogrfico, segundo o grau de integrao dos municpios nas 15 metrpoles
50,00% 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% Incremento 1991/2000 Muito Baixa Baixa Media Alta Incremento 2000/2004 Muito Alta Plo
Fonte: FIBGE. Tabulao Observatrio das Metrpoles
No obstante as taxas de crescimento das reas perifricas serem mais elevadas, observa-se a forte concentrao do incremento populacional nos municpios plos, o que pode estar expressando a existncia de fortes presses pela ocupao das reas mais centrais das 15 metrpoles. Tal presso certamente resulta da combinao das transformaes do mercado de trabalho ocorridas nos anos 1980 e 1990, cujo principal trao o crescimento da ocupao precria, informal, transitria, especialmente no setor de servios em geral e, em especial, nos servios pessoais, ao lado da reconhecida crise da mobilidade urbana e do colapso das formas de proviso de moradia. Como a riqueza continua concentrada nos municpios plos, pode-se concluir que uma das principais caractersticas da dinmica socioterritorial das regies metropolitanas brasileiras a existncia de forte presso pela ocupao das reas centrais como condio de acesso renda para vastos segmentos de trabalhadores subempregados. As metrpoles e a reproduo da pobreza Ao lado das evidncias do aumento da importncia institucional, demogrfica e econmica, as metrpoles brasileiras esto concentrando hoje a questo social, cujo lado mais evidente e dramtico a exacerbaes da violncia. H 20 anos, a violncia nas periferias tinha outra dimenso. Os dados sobre a criminalidade violenta nas metrpoles brasileiras so to impressionantes que levaram o historiador Luiz Mir (2004) a cunhar a expresso metrpoles da morte: a taxa de homicdios dobrou em vinte anos; a mdia da taxa de vtimas de homicdio por 100 mil habitantes entre as regies metropolitanas, entre 1998 e 2002, foi de 46,7 vtimas por 100 mil habitantes. Esse valor est bem acima da mdia da taxa nacional de vtimas de homicdio, que nesse mesmo perodo que foi de 28,6 vtimas por 100 mil habitantes. Ou seja, a incidncia de homicdios nas regies metropolitanas quase duas vezes maior que a incidncia nacional. Como conhecido, as vtimas de homicdio concentram-se nos jovens do sexo masculino, como vm mostrando vrios estudos, como por exemplo Cano e Ferreira (2003, p. 313).
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A associao entre a violncia letal e a urbanizao parece, portanto, apresentar variadas evidncias em estudos empricos realizados por especialistas. No parece, contudo, haver grande convergncia entre os pesquisadores quanto os mecanismos que realizam essa associao. Encontramos meno presena de possvel de conjunto de fatores de desordem social relacionados ao crescimento urbano acelerado na ausncia da expanso dos servios sociais, pobreza, falta de controle social e anonimato, desigualdade, ausncia de oportunidades para a juventude etc. (CANO; SANTOS, 2001). Para outros autores trata-se da conseqncia da crise do padro integrativo construdo historicamente na sociedade brasileira, baseado no par hierarquiafavor, sem a reposio de outro fundado no avano dos valores individualistas e no contrato social. Nas grandes metrpoles a crise integrativa tem contundentes impactos corrosivos nas relaes de reciprocidade entre os grupos e classes sociais em razo do modelo de segregao residencial explicitar de maneira intensa as enormes desigualdades sociais (VELHO, 1996). Tais consideraes e os dados produzidos em pesquisas do Observatrio das Metrpoles, autorizam-nos a supor que ganham relevo e importncia para a compreenso da crise social brasileira os fenmenos de organizao socioterritorial das nossas metrpoles. O grfico 3, com efeito, mostra a evoluo entre 1998 e 2002 das taxas de homicdios nas 15 principais metrpoles brasileiras, segundo o grau de integrao demogrfica, social e econmica dos municpios que as compem.
GRFICO 3
Mdia das taxas de homicdios por 100 mil habitantes, segundo o grau de integrao dos municpios das 15 RMs
Muito Baixa Baixa Media Alta Muito Alta Plo Total 0,00 10,00 2002 20,00 2001 30,00 2000 40,00 50,00 1999 60,00 1998 70,00
Fonte: Ministrio da Sade/Fundao Nacional da Sade (Funasa). Tabulao: Observatrio das Metrpoles.
As taxas de homicdios so maiores nas reas mais centrais, sendo mais crtica a situao dos municpios que mantm alta e muito alta integrao com o plo metropolitano, ou seja, os municpios mais conurbados com o plo metropolitano. Com efeito, nessa parte do territrio metropolitano que se observa constante crescimento das taxas de homicdios, o que pode estar revelando que nessas reas integradas esteja ocorrendo a concentrao dos efeitos negativos decorrentes da combinao entre crise dos laos sociais e os processos de segmentao e segregao residencial.
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Essa constatao vai ao encontro das concluses da literatura internacional que vem destacando, na anlise dos impactos das transformaes econmicas nas grandes cidades, o crescente papel da segregao residencial na explicao das desigualdades de oportunidades, resultantes da combinao dos efeitos i) da segmentao do mercado de trabalho; ii) da reestruturao do sistema de bem-estar social, por sua vez resultante da combinao das tendncias mercantilizao da reproduo social e da retrao e segmentao social do sistema pblico de consumo; iii) da fragilizao e precarizao das estruturas sociais no plano da famlia e da comunidade (bairro) em suas capacidades de gerar aes solidrias de mobilizao de recursos para a auto-reproduo e utilizao das oportunidades geradas pelas macroestruturas sociais; e iv) finalmente, a adoo pelos segmentos vulnerabilizados por essas tendncias de atitudes e comportamentos que aprofundam o isolamento sociocultural, com particular incidncia sobre as crianas e os jovens. A segmentao do mercado de trabalho tem gerado quatro importantes impactos que transformam a dinmica socioterritorial das grandes cidades: i) a experincia da mobilidade social ascendente que marcou o perodo anterior de expanso econmica, ainda de curta distncia, substituda pela da imobilidade e da mobilidade descendente, diluindo as expectativas de integrao social via trabalho, formadas no perodo anterior; ii) a fragilizao do processo de socializao via experincia social do trabalho assalariado responsvel pela incorporao de valores de integrao social e, conseqentemente, diluio do trabalho como eixo da identidade; iii) o estreitamento dos laos de sociabilidade pela perda de contatos sistemticos no mundo do trabalho; e iv) finalmente, este conjunto de transformaes tem gerado o encurtamento dos horizontes de tempo e de espao em decorrncia da regresso da diviso social do trabalho. A fragilizao da estrutura social tem ocorrido pela tendncia ao isolamento socioterritorial-cultural dos bairros que concentram os trabalhadores que mantm laos frgeis com o mercado de trabalho, gerando as seguintes tendncias: i) diminuio das possibilidades de estabelecer laos com pessoas de outras categorias sociais, privando aqueles que so isolados do acesso a ativos diferentes dos que circulam normalmente em seu entorno urbano; ii) separao da exposio ao modelo de papel social exitoso, visto que os pobres vivendo somente entre eles passam a perder referncias sobre as possibilidades de mobilidade social; iii) estreitamento do conjunto dos problemas, cujas experincias e solues podem ser compartilhadas com outras classes; e iv) na busca de solues ocorre a perda de apoio daqueles que tm voz na sociedade. Nos estudos foram observados sinais nessa direo. Alm das j conhecidas tendncias ao auto-isolamento das camadas superiores em cidadelas fortificadas, verificamos a existncia da formao de territrios concentrando uma populao vivendo o acmulo de vrios processos de vulnerabilizao social, que apontam para a tendncia reproduo da pobreza e das desigualdades em nossas metrpoles. So bairros perifricos e favelas que concentram uma populao submetida a mltiplos processos de fragilizao de suas ligaes com a sociedade mais ampla e submetidas a inmeras situaes de risco de excluso social, pobreza e mobilidade social descendente. Uma das evidncia nesta direo est expressa no grfico 4. A concentrao espacial em determinados bairros dos segmentos da populao fragilizados na sua relao com o mercado de trabalho desencadeia um conjunto de processos de reiterao da marginalizao, na medida em que seu isolamento socioterritorial produz tendncias de des-
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conexo da sociedade que, por um lado, desvalorizam ou mesmo destroem recursos eventualmente existentes ao nvel da famlia e do domiclio que poderiam ser utilizados em aes imediatas de manuteno e aumento do bem-estar e, por outro, bloqueia as condies do aproveitamento de eventuais oportunidades que permitem as famlias adotarem comportamentos individuais que, no mdio e longo prazo, poderiam gerar trajetrias de integrao e mobilidade sociais ao em vez da reproduo da pobreza. E, simultaneamente, pelo deslocamento de parte das camadas mdias inferiores e das camadas populares dos espaos abertos das metrpoles nos quais elas sempre foram historicamente dominantes.
GRFICO 4
Relao entre a populao vulnervel e chefes de domiclios com ocupaes de alto status* nas 15 metrpoles brasileiras
Fonte: FIBGE. Tabulao Observatrio das Metrpoles Obs.: *Consideraram-se ocupaes de alto status as ocupaes que por natureza e posio nas relaes de trabalho indicam formas de insero durvel e protegida no mercado de trabalho. Por populao vulnervel entende-se os vrios segmentos da populao de 4 a 24 anos em situaes de risco em relao famlia, a escola e ao trabalho. Para maiores detalhes ver o trabalho original, estudo feito pelo Observatrio das Metrpoles Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil. Relatrio de Atividade 2 : Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil Construo de Tipologias :Tipologia Social e Identificao de reas Vulnerveis desenvolvido para o Ministrio das Cidades em 2004/2005. Disponvel em: <www.observatorio.tk>.
Que mecanismos podem explicar a ligao do contexto do bairro com a situao de desvantagens sociais de crianas, adolescentes e jovens adultos? Segundo Small e Newman (2001, apud KATZMAN, 2005) existiriam dois mecanismos: aqueles referentes socializao e instrumentais. Os mecanismos relativos socializao tm a ver com a existncia no meio social do bairro, i) de modelo de papis sociais; ii) da eficincia normativa; e iii) da presena de subculturas marginais. O encerramento socioterritorial das pessoas vivendo longo perodo de desemprego, ou subemprego e, conseqentemente, pobreza, certamente no expe as crianas situao em que o modelo de papel social bem sucedido por meio do trabalho pode servir de exemplo e incentivo escolarizao. Podemos mesmo esperar o contrrio, ou seja, a tendncia formao de uma subcultura pautada por outros princpios ticos e morais que no incentive o esforo via educao e trabalho. Alm disso, ocorre uma baixa da eficincia normativa. Os mecanismos instrumentais so os relativos s condies sociais e materiais do bairro que limitam ou bloqueiam a ao individual como, por exemplo, o livre trnsito das pessoas (distncia, a violncia etc.). Alm desses mecanismos, a prpria qualidade da escola pode ser pior
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como organizao e como instituio, como j identificado por estudos6 segundo a sua localizao no espao social das metrpoles, especialmente se localizada em um bairro popular e pobre; e sobretudo se ele estiver marcado pelo estigma social de agrupar uma populao socialmente desvalorizada. H uma espcie de adaptao da instituio escolar, fazendo com que os efeitos da segregao e desvalorizao social se transformem em um comportamento institucionalizado de discriminao social. Concluses: a questo social e a governana das metrpoles As metrpoles esto hoje, portanto, no corao dos dilemas da sociedade brasileira. Em seu solo esto dramatizados e concentrados os efeitos da disjuno entre nao, economia e sociedade inerentes nossa condio histrica de periferia da expanso capitalista, acelerados pela subordinao globalizao hegemonizada pelo capital financeiro. Devemos ser capazes de dar uma resposta s ameaas de descoeso social, sem o que nenhuma mudana do rumo do transatlntico da economia estabilizada e solvvel ser possvel ou ter sentido. Para mais uma vez lembrar e homenagear Celso Furtado,7 diramos com ele que nas metrpoles esto concentrados os processos que interrompem a nossa construo como nao. Mas cabe ento uma pergunta: se enfrentar a questo social uma necessidade simultaneamente social e econmica, alm de um imperativo moral, por que at ento pouco tem sido feito? Por que a questo metropolitana tem sofrido de uma ameaadora orfandade poltica? At quando ser possvel conciliar o processo de democratizao com a manuteno de tamanhas e gritantes disparidades sociais? Todos os pases que conheceram longos perodos de democracia realizaram processos de homogeneizao social. Apresentam-se a seguir alguns pontos essenciais parecem essenciais na formulao da agenda pblica sobre os desafios a serem enfrentados para a construo de rota de sensatez capaz de construir as bases institucionais da governabilidade das metrpoles brasileiras: 1. Questo social e desenvolvimento econmico: apesar dos graves problemas sociais identificados em nosso trabalho, devemos olhar o problema metropolitano luz das possibilidades que o nosso sistema de grandes cidades oferece para o desenvolvimento econmico socialmente eqitativo e sustentvel do ponto de vista ambiental. Como citamos no incio do artigo, nem a revoluo tecnolgica, nem os novos modelos de organizao das relaes de produo e nem mesmo a globalizao financeira no eliminaram a importncia da funo econmica das grandes cidades, que agora passam ao papel de direo e coordenao dos circuitos mundializados de produo e circulao da riqueza. necessrio, porm, que as nossas metrpoles contenham os novos requerimentos das
6. Ver por exemplo o trabalho de VAN ZANTEN, A. Lcole de la Pripherie. Scolarit et Sgregation em Banlieu, PUF: Paris, 2001. 7. Em meio milnio de histria, partindo de uma constelao de feitorias, de populaes indgenas desgarradas, de escravos transplantados de outro continente, de aventureiros europeus e asiticos em busca de um destino melhor, chegamos a um povo de extraordinria polivalncia cultural, um pas sem paralelo pela vastido territorial e homogeneidade lingstica e religiosa. Mas nos falta a experincia de provas cruciais, como as conheceram outros povos, cuja sobrevivncia chegou a estar ameaada. E nos falta tambm um verdadeiro conhecimento de nossas possibilidades, e principalmente de nossas debilidades. Mas no ignoramos que o tempo histrico se acelera, e que a contagem desse tempo se faz contra ns. Trata-se de saber se temos um futuro como nao que conta na construo do devenir humano. Ou se prevalecero as foras que se empenham em interromper o nosso processo histrico de formao de um Estado-Nao (FURTADO, C. Brasil: a construo interrompida. Paz e Terra: Rio de Janeiro, 1992, p.35).
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economias de aglomerao prprios dos servios avanados produo, todos eles fundados na existncia de um tecido social densificado e de um ambiente institucional gerador de confiana e cooperao. Nesse sentido, as polticas territoriais necessrias ao enfrentamento da questo acumulada nas metrpoles brasileiras podem ter impactos econmicos altamente positivos pelo aumento da competitividade e da produtividade globais. Por outro lado, a ao concentrada e articulada dos nveis de governo em investimento social nos territrios das metrpoles certamente ter importantes impactos no aumento da demanda agregada da economia, pelos seus efeitos multiplicadores na renda e no emprego. 2. Poltica urbana e poltica social: os resultados do nosso trabalho indicam a necessidade de as intervenes governamentais nas metrpoles buscarem a articulao entre os objetivos de assistncia social e transferncia de renda aos grupos mais vulnerveis e os de reconstruo social, habitacional e urbanstica dos territrios, isto , intervenes orientadas pelos princpios e instrumentos da reforma urbana. Trata-se de tomar o territrio como elemento de articulao das aes governamentais que visam construir o sistema de proteo social e quebrar os mecanismos de reproduo das desigualdades e da pobreza. 3. Governabilidade e governana urbana democrtica: o outro desafio refere-se gesto metropolitana. Trata-se de construir um sistema institucional de aes cooperativas entre os nveis de governo e entre esse e os atores da sociedade civil e do mercado. H hoje um largo consenso entre especialistas sobre a existncia de uma tendncia ao policentrismo do poder urbano, cujos fundamentos so, de um lado, o fato de as metrpoles serem o palco de intervenes orientadas pelas influncias, necessidades e interesses de escalas distintas global, nacional, regional e local , nas esferas econmica, cultural, e social. Aqui ganha importncia compreender a economia metropolitana como rede articuladora de redes que tm ancoragens em distintas escalas, portanto, como uma rede de geometria instvel. Uma empresa pode ter uma localizao local, ligada ao mercado regional ou nacional, e, rapidamente, incentivada por poltica de abertura e de aumento da competividade da metrpole, ter seus interesses globalizados. A questo da governabilidade das metrpoles no contexto da globalizao e da reestruturao produtiva deve ser formulada levando em considerao a fragmentao do poder e a flutuao dos atores econmicos e polticos, em razo de relaes de pertencimentos transitrios a setores e polticas diferentes, gerando um cenrio institucional pouco incentivador ao sistmica e cooperativa. Por um lado, no Brasil o arcabouo institucional construdo sob a influncia da Constituio de 1988 criou um marco regulatrio que tornou os problemas metropolitanos integrantes da esfera compartida de competncia dos entes federados, sem, contudo, definir um centro de poder e de responsabilidade pblicas. No h na verdade a definio constitucional e legal sobre a atribuio da competncia da gesto dos territrios metropolitanos, o que torna a ao pblica dependente da auto-iniciativa de um dos nveis de governo.
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A conjugao dos dois problemas apontados torna imprescindvel o equacionamento da questo metropolitana no quadro do debate sobre o novo pacto federativo. Esse deve fundar as condies constitucionais e legais para a construo do marco regulatrio necessrio para dotar as nossas metrpoles de governabilidade e de governana urbana democrtica, ou seja, da capacidade do poder pblico de agir cooperativamente e de superar os obstculos gerados pelas tendncias ao policentrismo do poder urbano. Em outras e ltimas palavras, estamos colocados diante do desafio histrico de construo de um regime institucional de gesto dos territrios metropolitanos capaz de articular os atores do Estado, do mercado e da sociedade em torno de aes de cooperao e complementaridade eficaz, eficiente, justo e sustentvel. Referncias CANO, I.; FERREIRA, C.E. Homicdios e evoluo demogrfica no Brasil: o impacto da evoluo demogrfica na futura taxa de homicdios e a incidncia dos homicdios na pirmide populacional. In: HASENBALG, C.; VALLE SILVA, N. Origens e destinos. Desigualdades sociais ao longo da vida: Rio de Janeiro: Topbooks/Iuperj/Faperj, 2003. CEPAL. Segregacin residencial y desigualdades sociales en Montevideo. Documento preparado pela Oficina de CEPAL, em Montevidu. _____. Panorama social de Amrica Latina. Santiago de Chile. 1997. FURTADO, C. Brasil: a construo interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. _____. O Brasil ps- milagre. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. KATZMAN, R. Aislamiento social de los pobres urbanos: reflexiones sobre la naturaleza, determinantes y consecuencias. Buenos Aires: Siempro/Unesco, 2000. KATZMAN, R.; CORBO, G.; FILGUEIRA, F.; FURTADO, M.; GELBER, D.; RETAMOSO, A.; RODRGUEZ, F. La ciudad fragmentada. Respuesta de los sectores populares urbanos a las transformaciones del mercado y del territorio en Montevideo. Proyecto Latin American Urbanization in the Late 20th Century: A Comparative Study. The University of Texas at Austin, 2003 (Working Papers Series 02). MIR, L. Guerra civil. Estado e trauma. Gerao Editorial: So Paulo, 2004. VAN ZANTEN, A. Lcole de la Priphrie.Scolarit et sgregation en banlieu. Paris: PUF, 2001. WILLIAMSON, H. Youth and Policy: Contexts and Consequences, Young Men, Transition and Social Exclusion, England Ashgate, Inglaterra, 1997.
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MONITORANDO O DIREITO MORADIA NO BRASIL (1992-2004)
Maria da Piedade Morais* George Alex Da Guia** Rubem de Paula***
Introduo O objetivo do artigo fornecer um panorama geral sobre o grau de implementao do direito moradia no Brasil, destacando os principais avanos e retrocessos no alcance desse direito, bem como os grupos que se encontram em posio mais desfavorvel no que se refere s condies de acesso moradia e a servios urbanos adequados. O artigo est estruturado em cinco sees, alm desta introduo. A primeira seo discute os principais instrumentos legais de mbito internacional, ratificados pelo Brasil, que tratam do direito moradia. Na segunda seo so analisados os direitos e principais instrumentos estabelecidos na Constituio Federal, no Estatuto das Cidades e legislaes correlatas. A terceira seo apresenta uma breve resenha sobre indicadores de direito moradia. A quarta seo fornece um quadro geral das condies de moradia da populao brasileira para o perodo 1992-2004, com base em indicadores habitacionais e de desenvolvimento urbano construdos a partir dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), segundo metodologia recomendada pelas Naes Unidas (ONU). Por fim, a seo 5 apresenta as principais concluses do artigo. 1 O direito moradia nos instrumentos legais de mbito internacional O Direito Moradia foi citado inicialmente na Declarao Universal dos Direitos Humanos, aprovada em 1948, pela Assemblia Geral da ONU, tendo o Brasil como um dos seus signatrios. A declarao estabelece que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, moradia, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis (art. 25, 1o). O principal instrumento legal internacional que trata do direito moradia, ratificado pelo Brasil e por mais 138 pases, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos e Sociais e Culturais (Pidesc), adotado pela ONU em 1966. Pelo artigo 11, 1o, os Estados partes reconhecem o direito de toda pessoa moradia adequada e comprometem-se a tomar medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito. A conformidade dos pases signatrios com o Pacto monitorada pelo Comit das Naes Unidas para os Direitos Econmicos e Sociais e Culturais (CESCR), que estabeleceu diretrizes gerais sobre a forma e o contedo dos relatrios enviados ao Comit (E/C. 12/1991/1). O Pidesc foi aprovado pelo Congresso Nacional (Decreto
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Tcnica em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. Consultor da Disoc/Ipea. *** Estagirio da Disoc/Ipea.
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Legislativo no 226, de 1991) e pela Presidncia da Repblica (Decreto no 591, de 1992), reforando o compromisso brasileiro no cumprimento do contedo proposto pelo pacto. Alm do Pidesc, o Brasil tambm ratificou as Convenes sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (1965), a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979), os Direitos das Crianas (1989) e a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados (1951). Todas reafirmam a condenao de qualquer tipo de discriminao de gnero, raa, idade e nvel socioeconmico relativo ao direito moradia adequada. Os pactos e as convenes internacionais ratificadas pelo Brasil tm fora de lei e, desse modo, criam uma obrigao por parte do Estado brasileiro de fazer cumprir esse direito para todos os cidados. Ainda no cenrio internacional, a Primeira Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos, realizada em Vancouver, em 1976, criou o Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (Habitat) que consolidou a questo das cidades como nova estratgia de atuao da ONU, principalmente nos pases em desenvolvimento. A o Declarao de Vancouver reafirmou, em seu 8 , o direito universal moradia adequada, destacando a importncia da eliminao da segregao social e racial, mediante a criao de comunidades melhor equilibradas, onde se combinem diferentes grupos sociais. A Agenda 21, adotada pela Conferncia da ONU para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, tambm destaca a importncia da moradia adequada para o bem-estar das pessoas em seu captulo 7. Em 1996, realizou-se em Istambul, a segunda Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos (2a Habitat), que aprovou a Agenda Habitat, adotada pelo Brasil. O documento tem como principais objetivos a moradia adequada para todos e o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos num mundo em urbanizao. A Declarao de Istambul reafirmou o direito moradia na seo III, item 8, que reitera o comprometimento da comunidade internacional com a realizao completa e progressiva do direito moradia adequada. Para esse fim, os Estados partes deveriam tomar providncias para garantir a segurana legal da posse, a proteo contra a discriminao e a igualdade no acesso moradia adequada e financeiramente acessvel para todos. Em 2000, a Declarao do Milnio incorporou aos objetivos gerais da ONU, os direitos moradia e ao saneamento adequados, por meio da campanha Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Em 2001, a Declarao das Cidades e outros Assentamentos no Novo Milnio, aprovada pela Sesso Especial das Naes Unidas Istambul+5, ocorrida em Nova York, reafirmou os compromissos assumidos na Habitat. 2 O direito moradia nos instrumentos legais de mbito nacional No Brasil, o texto constitucional de 1988 determina a prerrogativa para a incorporao de novos direitos que, at ento, no figuravam na Constituio Federal brasileira. o o O 2 do art. 5 estabelece que os direitos expressos na Constituio no excluem outros decorrentes dos princpios por eles adotados, ou dos tratados internacionais em que o Brasil tome parte. Ainda nesse artigo, a Emenda Constitucional no 45, de 2004, estabelece, em seu 3o, que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos aprovados na Cmara e no Senado, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, so equivalentes s emendas constitucionais. Portanto, pode-se afirmar que a Constituio brasileira consubstancia no rol dos direitos sociais bsicos aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo aqueles relativos aos
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direitos humanos. O direito moradia foi explicitamente incorporado Constituio Federal por meio da Emenda Constitucional no 26, de 10 de fevereiro de 2000, que estabelece no artigo 6o que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. A Constituio Federal estabelece ainda, que dever do Estado, nas suas trs esferas, promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (artigo 23, inciso IX). O direito moradia tambm faz parte das necessidades bsicas dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, que devem ser atendidas pelo salrio mnimo (artigo 7o, seo IV). Os artigos 182 e 183 da Constituio Federal que tratam da poltica urbana condicionam a garantia dos direitos de propriedade ao cumprimento de sua funo social. O princpio da funo social da propriedade j vem sendo tratado desde a Constituio de 1934, quando se inseriu na esfera constitucional a restrio do direito de propriedade pelo interesse social da coletividade. As constituies que se seguiram consolidaram a funo social como princpio bsico da propriedade nas cidades (MASCARENHAS, 2005). Contudo, foi somente a partir da Constituio de 1988, que a funo social da propriedade pode ser aplicada, ao ficar estabelecido no artigo 182, 2 que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias de ordenao da cidade expressas no plano diretor.1 A regulamentao dos captulos de poltica urbana pela Lei Federal no 10.257, de 2001, intitulada Estatuto da Cidade, estabeleceu os princpios e diretrizes para o ordenamento territorial e urbanstico, calcado no princpio da funo social e ambiental da propriedade e na garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (artigo 2o). O Estatuto da Cidade define os instrumentos que o poder pblico pode utilizar para garantir o cumprimento da funo social da propriedade,2 da regularizao 3 4 fundiria e a gesto democrtica e participativa da cidade. No amplo leque de instrumentos para garantir o direito moradia, presentes no Estatuto das Cidades, destacam-se aqueles que tratam da segurana da posse (Usucapio Urbano, Concesso do Direito Real de Uso e Zonas Especiais de Interesse Social),5 considerada pelo UN-Habitat como prerrogativa bsica contra despejos forados.6 Outro instrumento
1. O plano diretor obrigatrio para municpios com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e de especial interesse turstico. 2. Plano diretor participativo, parcelamento e edificao compulsrios, imposto territorial progressivo no tempo, desapropriao com ttulos da dvida pblica, direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir (solo criado). 3. Concesso especial para fins de moradia, concesso do direito real de uso e zonas especiais de interesse social. 4. Conselhos de poltica urbana, audincias e conferncias pblicas, oramento participativo, iniciativa popular de projetos de lei, estudo de impacto de vizinhana. 5. As Zeis permitiram a flexibilizao dos parmetros urbansticos e das normas tcnicas de prestadores de servios pblicos de infra-estrutura em assentamentos populares, amparando legalmente as iniciativas locais de urbanizao e regularizao fundiria, facultando a melhoria das condies de moradia e minimizando as realocaes das unidades habitacionais existentes. 6. A Campanha pela Segurana da Posse tem como objetivo principal garantir o direito moradia, particularmente para os pobres e os sem-teto. O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas considera os despejos
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para garantir a segurana da posse e a qualidade dos assentamentos informais est presente na Lei Federal no 9.785, de 1999, que prev a possibilidade de o poder pblico assumir a regularizao fundiria de loteamentos irregulares e clandestinos sem a observncia dos procedimentos urbansticos e administrativos previstos na Lei Federal no 6.766 de 1979, conhecida como Lei de Parcelamento de Solo Urbano. Com isso, so asseguradas, alm da segurana da posse por meio da regularizao fundiria, a ao do poder pblico na oferta de servios urbanos e equipamentos comunitrios. O princpio da no-discriminao entre os gneros, no que se refere segurana da posse, est contemplado no artigo 183, 1o, da Constituio e no artigo 1o, nico, da Medida Provisria no 2.220, de 2001, que estabelecem que o ttulo de domnio, a concesso de uso e a concesso de uso especial para fins de moradia so conferidos de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. Nesse quesito, destaca-se tambm a Portaria no 11 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que estabelece a mulher chefe de famlia como pblico-alvo dos programas habitacionais com recursos da Unio. Em 2002, o novo Cdigo Civil Brasileiro, aprovado pela Lei no 10.406, no artigo 1.288, aborda a propriedade urbana como um direito amplo, mas no absoluto, que deve ser exercido em consonncia com as finalidades econmicas e sociais, o que possibilita a sua utilizao para fins de regularizao fundiria em reas de interesse social. Soma-se a esse leque de instrumentos, a MP no 292 de 2006, que altera, de forma significativa, a Lei Federal no 8.666 de 1993 (Lei das Licitaes), no que se refere doao de lotes para populaes de baixa renda (at cinco salrios mnimos). Outra alterao de relevncia para o processo de regularizao fundiria feita por essa MP foi a permisso dos instrumentos de reconhecimento de posse (concesso especial para fins de moradia, concesso de direito real de uso, aforamento gratuito e o direito de superfcie) pelo Sistema Financeiro da Habitao (SFH) como garantia para a obteno de financiamento para a construo e melhorias habitacionais (artigo 4, seo I NR). Outros esforos com vistas a garantir o direito moradia, principalmente no que se refere segurana de posse, concentram-se no novo modelo de regulao urbana o desenhado pelo Projeto de Lei n 3.057/2000, que dispe sobre o parcelamento do solo e a regularizao fundiria em reas urbanas, denominada Lei de Responsabilidade Territorial. Ainda no tema da segurana da posse, a Lei Federal no 10.741, de 2003, conhecida como Estatuto do Idoso, estabelece em seu captulo IX, arts. 37 e 38, o direito moradia e a prioridade da titularidade da moradia aos idosos nos programas habitacionais. Em relao ao mercado rentista, o direito moradia adequada assegurado pela Lei Federal no 8.245, de 1993, que garante em seu artigo 2o, nico, a titularidade de direitos como locatrios de imveis urbanos, o que por sua vez obriga o locador a respeitar a exigncia legal dos moradores, de melhorias das condies habitacionais do imvel alugado. A prxima seo resume os indicadores recomendados pela ONU para monitorar os principais instrumentos legais e agendas que tratam do direito moradia. A seo
forados incompatveis com os requerimentos do Pidesc. Em 2005, o Conselho das Cidades aprovou a Resoluo no 31 que prope o estabelecimento de um processo de discusso entre os rgos do Poder Judicirio, instituies como o Ministrio Pblico, e o Conselho das Cidades para tratar da atuao do Judicirio em conflitos relativos aos deslocamentos e despejos forados de grande impacto social.
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4 avalia em que medida os avanos ocorridos na legislao de direito moradia no pas se traduziram em avanos concretos nas condies de habitao e acesso a servios urbanos da populao brasileira. 3 Indicadores de direito moradia A noo de o que vem a constituir uma moradia adequada o ponto de partida para a construo de indicadores de direito moradia. O Comit da ONU sobre os Direitos Econmicos e Sociais no General Comment no. 4 on the Right to Adequate Housing, adotado em 1991, identificou sete componentes bsicos para que uma moradia possa ser considerada minimamente adequada: i) segurana nos direitos de propriedade, que garanta a proteo contra os despejos forados; ii) disponibilidade de servios, equipamentos e infra-estrutura, tais como gua, esgoto, coleta de resduos slidos, energia para coco, iluminao, dentre outros; iii) disponibilidade a preos acessveis, para que o preo da moradia seja compatvel com o nvel de renda da populao e no comprometa a satisfao de outras necessidades bsicas das famlias; iv) habitabilidade, no sentido de fornecer aos seus moradores espao adequado, protegendo-os de fatores climticos e garantindo a sua segurana fsica; v) acessibilidade a todos os grupos sociais, levando em conta as necessidades habitacionais especficas de idosos, crianas, deficientes fsicos, moradores de rua, populao de baixa renda etc.; vi) localizao que possibilite o acesso ao emprego, a servios de sade e outros equipamentos sociais; e vii) adequao cultural, de modo a permitir a expresso das identidades culturais. Essa definio de moradia adequada semelhante adotada no 60 da Agenda Habitat:
Moradia adequada significa mais do que ter um teto sobre a cabea. Significa tambm privacidade adequada; espao adequado; acessibilidade fsica; segurana adequada; segurana da posse; estabilidade e durabilidade estrutural; iluminao, calefao e ventilao adequadas; infra-estrutura bsica adequada tal como servios de abastecimento de gua, esgoto e coleta de lixo, qualidade ambiental e fatores relacionadas sade apropriados; e localizao adequada no que diz respeito ao local de trabalho e aos equipamentos urbanos: os quais devem estar disponveis a um custo razovel (...) Fatores relacionados ao gnero e idade (...) devem ser considerados.
Para o monitoramento da Agenda Habitat, o UN-Habitat prope a adoo de um conjunto de 20 indicadores-chave, 13 indicadores extensivos e 9 check-lists de indicadores qualitativos (UN-Habitat, 2004). Embora todos os indicadores propostos estejam direta ou indiretamente ligados ao monitoramento das condies de moradia, o UN-Habitat recomenda especificamente para monitorar a promoo do direito moradia adequada indicadores relativos durabilidade estrutural, existncia de rea suficiente para viver, ao preo da moradia em relao ao nvel de renda da populao e uma check list relativa ao alcance do direito moradia para todos os cidados na Constituio e/ou legislao dos pases (ver quadro 1, respondido para o Brasil). Tambm se relacionam com o monitoramento do direito moradia os indicadores propostos pelo UN-Habitat (2003) para o monitoramento da Meta no 11 do 7o Objetivo de Desenvolvimento do Milnio at 2020, ter alcanado uma melhora significativa na vida de pelo menos 100 milhes de habitantes de assentamentos precrios , relativos estimativa do nmero de domiclios precrios, i.e, aqueles que no atendem a uma ou mais das seguintes condies: i) acesso a gua potvel; ii) acesso a esgotamento sanitrio; iii) segurana da posse; iv) durabilidade da moradia; e v) rea suficiente para morar.
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QUADRO 1
Grau de implementao do direito moradia adequada no Brasil, 2006

Questes 1. O pas ratificou o Pidesc? 2. A Constituio tem promovido a plena realizao dos direitos moradia adequada? 2b. Se sim, menciona-se explicitamente que todas as pessoas fazem jus a este direito? 2c. Se sim, menciona-se esse direito a grupos especificos? 2d. Quais grupos especficos? 3. Existe alguma legislao que afete diretamente o alcance do direito moradia? 4. A Constituio tem promovido o pleno e progressivo alcance aplicado moradia adequada? 5a. Existem impedimentos para a propriedade da terra pelas mulheres? 5b. Existem impedimentos para a propriedade de grupos especficos? 5c. Quais grupos particulares? 6a. Existem impedimentos para herana ou posse das terras s mulheres? 6b. Existem impedimentos para herana ou posse das terras a grupos especficos? 6c. Quais grupos especficos? Fonte: UN-Habitat, Urban Indicators Guidelines, 2004. Obs.: * Sob tutela do Estado brasileiro. X Indgenas* X Indgenas* X X X X Sim X X X X X No
As diretrizes gerais sobre a forma e o contedo dos relatrios nacionais a serem apresentados ao CESCR pelos pases signatrios do Pidesc (E/C.12/1991/1) tambm apresentam uma extensa lista de indicadores, destacando a necessidade de se prover estatsticas detalhadas sobre as condies de moradia nos pases, a existncia de leis que afetem o direito moradia, bem como as medidas adotadas pelo Estado para colocar em prtica esse direito. As diretrizes citam especificamente o nmero de pessoas e famlias sem teto, as pessoas com condies de moradia inadequadas e sem acesso a servios de infra-estrutura urbana, os moradores em assentamentos informais, os sujeitos a despejos forados, as pessoas cujos gastos com moradia so superiores sua capacidade de pagamento e as pessoas em lista de espera para obter moradia, dentre outros. Mais recentemente, o Programa das Naes Unidas para os Direitos Humanos tambm estabeleceu um conjunto de 15 indicadores para o monitorar o direito moradia, divididos em nove elementos bsicos: habitabilidade, acessibilidade a servios, acessibilidade econmica, segurana da posse, populao sem teto, populao em favelas, despejos forados, marco legal e marco institucional da poltica habitacional. 4 O direito moradia nas cidades brasileiras Para o monitoramento do alcance do direito moradia nas cidades brasileiras, alm da reviso da legislao apresentada na seo 2 deste artigo, utilizou-se uma srie de 16 indicadores quantitativos. Procurou-se compatibilizar as recomendaes metodolgicas contidas nas diretrizes da ONU com a disponibilidade de informaes sobre moradia existentes na Pnad e outras bases de dados do IBGE, adaptando os indicadores recomendados realidade socioeconmica do Brasil. Para verificar a conformidade com os princpios de igualdade de oportunidades e de no-discriminao no acesso moradia adequada para todos, apresentam-se os indicadores com os recortes de gnero, raa, faixa etria e nvel de renda. O horizonte temporal analisado engloba o perodo 1992-2004. Como proxy para a populao sem teto utilizou-se as pessoas residentes em domiclios urbanos improvisados.7 As pessoas residentes em setores especiais de
7. Domiclio localizado em unidades sem dependncia destinada exclusivamente moradia, tais como: loja, sala comercial, prdio em construo, embarcao, carroa, vago, tenda, barraca, gruta etc., que estivesse servindo de moradia.
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aglomerados subnormais foram usadas como proxy para favelas e os residentes em domiclios urbanos do tipo cmodo como proxy para cortios. A populao com insegurana da posse foi aproximada pelo nmero de moradores urbanos com irregularidade fundiria.8 A acessibilidade econmica da moradia foi medida pela proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com nus excessivo com aluguel, i.e, aquelas pessoas que comprometem mais de 30% da renda domiciliar com o pagamento do aluguel. Para a anlise da dimenso de habitabilidade utilizou-se a proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com: i) adensamento excessivo (mais de 3 pessoas por dormitrio); ii) paredes e tetos feitos de materiais durveis;9 e iii) banheiro de uso exclusivo do domiclio. Para medir o acesso aos servios, equipamentos e infra-estrutura urbana foram considerados indicadores relativos proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos que: i) usam predominantemente gs ou luz eltrica no fogo; ii) possuem iluminao eltrica etc.; e iii) tm acesso a cada um dos servios de saneamento bsico isoladamente, bem como com acesso simultneo a gua canalizada de rede geral, esgoto de rede geral ou fossa sptica e coleta direta ou indireta de lixo, que considerado o padro de saneamento bsico adequado para as reas urbanas. Por ltimo, construiu-se um indicador para medir a proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas, retirando-se da populao total os residentes em domiclios classificados como precrios pelos critrios do UN-Habitat.10 A anlise dos indicadores mostra que houve uma sensvel melhoria nas condies de moradia da populao brasileira residente em reas urbanas entre 1992 e 2004, pois 13 dos 15 indicadores utilizados apresentaram performance positiva, como se pode ver na tabela 1. Os indicadores de saneamento bsico apresentaram os melhores desempenhos, seja quando se analisam os servios de gua, esgoto e lixo separadamente seja quando nos referimos ao acesso simultneo aos trs tipos de servios, passando de 57,4%, em 1992, para 70,8%, da populao em 2004. O nmero absoluto de pessoas residentes em domiclios adensados tambm sofreu uma reduo de 13,8%. Alguns indicadores apresentam percentuais de cobertura bastante elevados como o caso da proporo da populao com acesso a banheiro de uso exclusivo, paredes e tetos durveis, coleta de lixo, energia eltrica e gs ou eletricidade para coco, com nveis de adequao superiores a 95,7%. Um ponto negativo a observar que a moradia ficou menos acessvel face renda da populao, causando um aumento na proporo da populao urbana que sofre de nus excessivo com aluguel de 1,7%, em 1992, para 3,5%, em 2004, onerando, sobretudo, a populao de baixa renda residente nas principais regies metropolitanas.
8. Moradores de domiclios prprios em terreno de terceiros ou pessoas com outra condio de moradia.
9. Para as paredes, so considerados materiais durveis a alvenaria e a madeira aparelhada. Para o teto, os materiais durveis so: laje de concreto, telha e madeira. 10. Domiclios urbanos particulares permanentes que apresentam pelo menos uma das seguintes inadequaes: ausncia de gua por rede geral canalizada para o domiclio; ausncia de esgoto por rede geral ou fossa sptica; ausncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio; teto e paredes no durveis; adensamento excessivo; no conformidade com os padres construtivos (aglomerado subnormal); e irregularidade fundiria
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TABELA 1
Percentual da populao urbana, segundo condies de moradia Brasil, 1992-2004

Indicador Saneamento bsico adequado (gua, esgoto e lixo) gua canalizada interna de rede geral Esgoto de rede geral ou fossa sptica Banheiro de uso exclusivo Coleta direta ou indireta de lixo nus excessivo com aluguel Irregularidade fundiria Adensamento excessivo Energia eltrica para iluminao Gs ou energia eltrica para coco Teto e paredes permanentes Parede permanentes (alvenaria ou madeira aparelhada) Teto permanente (laje de concreto, telha ou madeira aparelhada) Aglomerados subnormais (favelas) Condies de moradia adequadas 1992 57,4 82,3 64,2 90,4 79,8 1,7 7,3 15,7 97,4 94,8 82,6 93,9 95,9 4,3 48,0 1993 59,4 83,0 66,0 91,7 83,2 1,5 6,1 14,7 97,9 94,7 83,3 94,3 96,0 4,3 50,0 1995 60,8 84,5 67,0 92,7 85,1 4,4 6,2 13,2 98,5 96,3 84,4 94,6 96,4 4,4 51,5 1996 64,3 87,1 70,9 93,5 86,0 4,7 5,9 13,5 98,9 97,5 84,7 98,5 96,2 4,3 53,3 1997 65,5 86,6 70,4 93,8 89,5 5,0 5,8 12,3 99,0 97,4 85,7 95,6 96,4 4,4 54,7 1998 67,4 87,8 72,1 94,7 91,4 4,8 6,0 11,8 99,1 97,7 86,0 95,4 96,8 4,2 56,4 1999 68,6 88,5 72,9 95,3 93,0 4,7 5,8 11,0 99,2 97,5 86,6 95,8 97,0 4,3 57,8 2001 68,4 87,7 73,1 95,1 94,3 4,2 5,7 11,1 99,2 97,2 87,6 96,4 97,7 4,6 57,9 2002 69,5 88,6 74,2 95,8 95,4 4,0 5,2 10,5 99,4 96,7 88,4 96,8 98,0 4,6 59,2 2003 70,2 88,8 74,9 96,3 96,0 3,8 5,1 9,8 99,5 95,6 88,7 97,2 98,0 4,6 59,8 2004 70,8 89,5 75,5 96,9 95,7 3,5 4,8 9,8 99,6 96,3 87,8 96,8 97,7 4,6 60,4 Variao percentual (1992-2004) 63,77 44,54 56,13 42,35 59,41 176,16 -12,99 -13,77 35,96 34,91 28,48 29,07 24,56 41,45 67,31
Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad-IBGE, 1992 a 2004
No que diz respeito aos indicadores de informalidade habitacional verificou-se que ocorreu uma queda de 347 mil no nmero de pessoas residentes em cortios; de 36 mil, no nmero de moradores de rua; e de quase 1,1 milho no nmero de pessoas com irregularidade fundiria. Contudo, no foi possvel deter o crescimento da populao favelada, que apresentou um aumento de mais de 2 milhes de pessoas em termos absolutos. A proliferao de favelas e outros assentamentos informais, que correspondem acerca de 4,6% da populao urbana e esto concentrados principalmente nas metrpoles e nos municpios de grande porte, acarreta graves conseqncias econmicas, sociais e ambientais para as cidades brasileiras.
GRFICO 01
Pessoas em assentamentos informais por tipo de informalidade Brasil, 1992-2004

8.278 6.952 4.914 7.202
870
523
113
77 Favelas Irregularidade fundiria
Cortios
Sem-teto
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Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad, 1992 e 2004.
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No geral, verificamos que ocorreram avanos significativos no alcance do direito moradia para o conjunto da populao brasileira, pois a proporo da populao residente em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas aumentou mais de 12 pontos percentuais: de 48% para 60,4%. Essa melhoria nas condies de moradia reflete os esforos empreendidos pelos trs nveis de governo por meio de programas e legislaes. Outro ponto positivo a enfatizar diz respeito diminuio
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das desigualdades entre brancos e negros no acesso moradia adequada. De acordo com dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) do IBGE em 2004, mais de 81,3% dos municpios possuam programas ou aes habitacionais: 34,3%, oferta de lotes; 19,8%, urbanizao de assentamentos; 16,2%, regularizao fundiria; 43,5%, oferta de materiais de construo; e 66,5%, construo de unidades habitacionais. So especialmente importantes para a consecuo do direito moradia adequada para todos as aes de habitao, saneamento, urbanizao e regularizao fundiria em quilombos, reas indgenas, reservas extrativistas, assentamentos da reforma agrria e assentamentos urbanos informais. Somam-se a essas aes aquelas relacionadas ao desenvolvimento urbano, como o caso da Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo (PDP).11 Entretanto, apesar dos avanos obtidos, o grau de alcance do direito moradia no Brasil ainda bastante desigual entre os diferentes grupos socioeconmicos. A populao negra (pretos e pardos), os pobres (renda domiciliar per capita at salrio mnimo), as crianas (pessoas com at 12 anos de idade) os moradores de assentamentos informais apresentam piores condies de moradia do que a mdia da populao brasileira. Para dar uma idia da dimenso das desigualdades raciais que ainda persistem, enquanto o grau de adequao das condies de moradia entre a populao branca de 70,7%, entre os pretos e pardos somente 48,2%. Entre a populao pobre o grau de adequao de apenas 31%, ao passo que 78,7% da populao que ganha mais de 5 salrios mnimos vive em domiclios adequados. As crianas tambm apresentam nveis de adequao das condies de moradia inferiores aos das demais faixas etrias (49,6%). Por sua vez, no foram observadas diferenas significativas entre as condies de moradia de homens e mulheres.
GRFICO 2
Moradores com condies de moradia adequada Brasil, 1992-2004

100 90 80 70 60 50 40 30
20,4
70,7
60,2 61,1 60,4
49,6 48,2 31,0
48,8 48,0
39,0 31,5
20 10 0 1992 1993 Brancos Mulheres 1995 1996 1997 1998 Negros Crianas 1999 2001 2002 2003 Pobres Brasil Urbano 2004
Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad, 1992-2004.
11. Segundo a Secretaria de Programas Urbanos, cerca de 88% dos municpios obrigados a elaborar o PDP esto em processo de concluso ou em andamento (SNPU, 2006).
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Mesmo com o direito moradia presente entre os deveres do Estado constantes da Constituio Federal e de outros normativos legais, ainda existe no pas uma vasta gama de necessidades habitacionais no satisfeitas, configurando violaes do direito moradia, que incidem, sobretudo, nas camadas mais pobres da populao. Nas reas urbanas brasileiras ainda h 59,7 milhes de brasileiros que convivem com pelo menos um tipo de inadequao habitacional, como se pode ver no grfico 2.
GRFICO 2
Populao urbana com condies de moradia inadequadas, por tipo de inadequao Brasil, 2004
(Em mil pessoas)
Moradia inadequada Esgoto inadequado Abastecimento de gua inadequado Adensamento excessivo Irregularidade fundiria Favelas Parede no durvel Sem banheiro de uso exclusivo Teto no durvel 0 7.202 6.952 5.805 4.717 1.034 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 15.821 14.757 37.032
59.729
60.000
70.000
Milhares
Fonte: Ipea/Disoc a partir de microdados da Pnad 2004.
6 Concluso O governo Brasileiro tem dado importantes passos para o alcance do direito moradia no Brasil. Na esfera internacional, o Brasil ratificou os principais pactos, convenes e declaraes da ONU que incluem o direito moradia como uma parte indissocivel para o alcance dos direitos humanos. No mbito legislativo nacional, destaca-se a incluso do direito moradia entre os direitos sociais mnimos da populao pela o Emenda Constitucional n 26, de 10 de fevereiro de 2000 e a homologao do Estatuto da Cidade, que introduziu diversos instrumentos para garantir o cumprimento da funo social da propriedade e para a regularizao fundiria de assentamentos informais e a gesto democrtica e participativa da cidade. Os avanos na legislao e os esforos de investimento realizados pelos trs nveis de governo nas reas de habitao e saneamento ocasionaram a implementao gradual e progressiva do direito moradia no Brasil, com a proporo de pessoas residindo em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas aumentando, de 48%, em 1992, para 60,4%, em 2004. Contudo, apesar dos resultados positivos alcanados, o direito moradia ainda no est acessvel a todos os cidados brasileiros, pois cerca de 2/5 da populao do pas apresentam condies de moradia precrias. Os princpios da igualdade e da no-discriminao no direito moradia tambm ainda no foram alcanados, pois as desigualdades no acesso moradia adequada entre os grupos raciais e
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os estratos socioeconmicos ainda so bastante elevadas, com os problemas habitacionais recaindo, principalmente, sobre a populao negra e pobre, que apresenta baixa capacidade de pagamento pela moradia e menor acesso a servios urbanos. A persistncia de um nmero elevado de necessidades habitacionais insatisfeitas nos grupos de renda mais baixos exigir um aumento substancial dos investimentos por parte dos trs nveis de governo, notadamente nos setores de habitao de interesse social, urbanizao de assentamentos precrios, regularizao fundiria e aumento da cobertura de saneamento bsico, sobretudo esgotamento sanitrio. Por ltimo, cabe ressaltar que uma das principais dificuldades para a construo dos indicadores foi a ausncia de um censo especfico sobre o habitao, forando-nos a utilizar proxies que, na maioria das vezes, subestimavam as dimenses dos problemas habitacionais brasileiros. Especialmente difceis de construir foram os indicadores relativos a pessoas em favelas e cortios, moradores de rua e pessoas com insegurana da posse, pois no h dados quantitativos precisos sobre o grau de informalidade habitacional que prevalece no pas. Assim, para que possamos dispor de estatsticas adequadas para monitorar o direito moradia no Brasil recomenda-se ao IBGE, ao Ministrio das Cidades e aos diversos institutos de pesquisa e planejamento governamental juntar esforos no sentido de ampliar o leque de informaes disponveis sobre as condies de moradia no pas. Referncias BRASIL. Lei Federal no 6.766 de dezembro de 1979. Presidncia da Repblica. ______. Constituio Federal do Brasil. 1988. Presidncia da Repblica. ______. Lei Federal no 9.785 de janeiro de 1999. Presidncia da Repblica. ______. Lei no 10.257 de julho de 2001. Presidncia da Repblica. ______. Medida Provisria no 2220 de setembro de 2001. Presidncia da Repblica. ______. Lei Federal no 10.406 de janeiro de 2002. Presidncia da Repblica. ______. Resoluo no 31 de maro de 2005. Ministrio das Cidades: Braslia, Conselho das Cidades, 2005.
o ______. Medida Provisria n 292 de abril de 2006. Presidncia da Repblica.
______. Informativo Plano Diretor Participativo, nmero 05. Ministrio das Cidades. Braslia: Secretaria Nacional de Programas Urbanos, 2006. CENTRE ON HOUSING RIGHTS AND EVICTIONS (COHRE). Sources No. 4: Legal Resources for Housing Rights: International and National Standards., Genebra: UN-Habitat/Cohre, 2000. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad 1992-2004. Microdados. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. MASCARENHAS, L. M. de A. A funo scio-ambiental da propriedade. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 876, 26 nov. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=7567>. Acesso em: 28 abr. 2006. MORAIS, M. da P. The Housing Conditions in Brazilian Urban reas during the 1990s. Ipea, Braslia: abril de 2005 (Texto para Discusso, n. 1.085).
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OSRIO, L. Direito moradia no Brasil. So Paulo: Frum de Reforma Urbana, 2003. SAULE JNIOR, N.; CARDOSO, P. de M. O direito moradia no Brasil. So Paulo: Instituto Plis, 2005. ______. Urban Indicators Guidelines: monitoring the Habitat Agenda and the Millennium Development Goals. Nairobi: UN-HABITAT, 2004. UN-HABITAT; OHCHR. Expert Group Meeting on Housing Rights Monitoring. Genebra: UN-Habitat; OHCHR, 2003. ______. Monitoring housing rights: developing a set of indicators to monitor the full and progressive realization of the human right to adequate housing. Nairobi: UN-Habitat; OHCHR, 2003. ______. Slums of the World: the face of urban poverty in the New Millennium. Nairobi: UN-Habitat, 2003.
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MOBILIDADE URBANA, INIQIDADE E POLTICAS SOCIAIS
Alexandre de vila Gomide*
1 Introduo Sabe-se que o Brasil um pas desigual e que essa iniqidade no apenas de renda e oportunidades, mas tambm de acesso aos servios pblicos essenciais. Nos transportes urbanos isso no poderia ser diferente. Nos ltimos anos, a divulgao de estudos e pesquisas a respeito das condies de mobilidade urbana das populaes de baixa renda e da iniqidade no acesso aos servios de transporte coletivo nas grandes cidades introduziu o tema nas discusses das polticas pblicas (vide Gomide, 2003; Itrans, 2004). Este artigo tem como objetivos sumarizar as principais concluses desses estudos, problematizar o atual modelo da prestao dos servios de transporte coletivo adotado nas cidades brasileiras, bem como apresentar algumas questes para a formulao de programas e aes governamentais, principalmente no mbito local. Espera-se, de tal modo, que as questes levantadas neste artigo possam contribuir de alguma maneira para o aprimoramento das polticas sociais brasileiras, sobretudo de combate pobreza urbana. 2 Mobilidade urbana e as populaes de baixa renda Os estudos e pesquisas realizados concluram que as populaes de baixa renda das grandes metrpoles brasileiras1 esto sendo privadas do acesso aos servios de transporte coletivo, um servio pblico de carter essencial, conforme a Constituio Federal de 1988. Tal privao contribui para a reduo de oportunidades, pois impede essas populaes de acessar os equipamentos e servios que as cidades oferecem (escolas, hospitais, lazer, emprego etc.). Os dados da pesquisa OrigemDestino da Regio Metropolitana de So Paulo de 2002 ilustram as desigualdades entre o nmero de viagens-dia por pessoa conforme as faixas de renda (tabela 2). De acordo com essa pesquisa, os nmeros de deslocamentos per capita dos segmentos da populao com renda familiar acima de vinte salrios mnimos chegam a ser o dobro das faixas mais baixas de renda. Observe-se que nas faixas de renda familiares at trs salrios mnimos mensais predominam as viagens a
* Tcnico de pesquisa e planejamento do Ipea. Atualmente, diretor de regulao e gesto da Secretaria Nacional de Transportes e Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades. E-mails: <aagomide@ipea.gov.br> ou alexandre.gomide@cidades.gov.br. O autor agradece os comentrios verso preliminar do texto feitos por Paulo Corbucci, pesquisador da Disoc/Ipea, e Luiz Carlos Bertotto, diretor de cidadania e incluso social da Semob/MCid, eximindo-os da responsabilidade pelas opinies aqui emitidas. 1. As pesquisas consideraram como de baixa renda as pessoas residentes nas Regies Metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Recife e Rio de Janeiro, pertencentes s famlias com rendimento mensal de at trs salrios mnimos mensais.
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p. O grfico 3, nesse sentido, mostra as diferenas nos nmeros de deslocamentos per capita considerando apenas as viagens motorizadas, sendo o nmero de deslocamentos motorizados das famlias de renda mais alta, cerca de cinco vezes superior s de menor renda. Tais disparidades sugerem menor acessibilidade urbana2 entre os mais pobres, j que o raio de alcance fsico dos equipamentos sociais e oportunidades de trabalho fica restrito sua capacidade diria de caminhada.
TABELA 2
ndices de mobilidades versus faixas de renda por modo RMSP, 2002

Faixa de renda* at 1 SM de 1 a 2 SM de 2 a 3 SM de 3 a 5 SM de 5 a 10 SM de 10 a 20 SM mais de 20 SM Total Coletivo 0,33 0,48 0,56 0,66 0,78 0,70 0,46 0,63 Fonte:CMSP aferio da pesquisa O/D 2002 Individual 0,13 0,16 0,23 0,42 0,72 1,44 2,11 0,71 A p 0,89 1,00 0,94 0,84 0,73 0,55 0,46 0,77 Total 1,35 1,64 1,72 1,92 2,23 2,69 3,04 2,11
TABELA 3
ndices de mobilidades versus faixas de renda por coletivo e individual RMSP, 2002
Faixa de Renda* At 1 SM De 1 a 2 SM De 2 a 3 SM De 3 a 5 SM De 5 a 10 SM De 10 a 20 SM Mais de 20 SM Total Fonte: CMSP Aferio da pesquisa O/D 2002 Coletivo 0,33 0,48 0,56 0,66 0,78 0,70 0,46 0,63 Individual 0,13 0,16 0,23 0,42 0,72 1,44 2,11 0,71
No que concerne s diferenas nos nmeros de deslocamentos per capita em detrimento das pessoas pertencentes s famlias de baixa renda, dois fatores foram identificados que convergem para a excluso do acesso dos mais pobres aos servios de transporte coletivo: i) as altas tarifas dos servios, incompatveis com os rendimentos dos segmentos mais pobres; e ii) a inadequao da oferta dos servios, principalmente para as reas perifricas das cidades. De acordo com a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda, nos ltimos 10 anos, as tarifas dos nibus urbanos foram, entre os preos administrados, as que mais pressionaram o IPCA (SEAE, 2005) o que contrasta com a evoluo da renda mdia do trabalho no perodo.3 Sobre a inadequao da oferta dos servios, as pesquisas apontaram as baixas freqncias (nibus que demoram a passar) e as dificuldades de acesso fsico aos servios (pontos distantes) nas reas perifricas como os principais problemas.
2. A acessibilidade urbana a facilidade, em distncia, tempo e custo, de se alcanar fisicamente, a partir de um ponto especfico na cidade, os destinos desejados (SEMOB, 2005). 3. A renda mdia do trabalho medida pela PME/IBGE evoluiu negativamente desde 1998, tendncia s revertida em 2005.
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A privao do acesso aos servios de transporte coletivo e as inadequadas condies de mobilidade urbana4 dos mais pobres reforam o fenmeno da desigualdade de oportunidades e da segregao espacial, que excluem socialmente as pessoas que moram longe dos centros das cidades. Os principais impactos desta situao so sentidos sobre as atividades sociais bsicas: trabalho, educao e lazer. Os estudos mostram que mais da metade da populao pesquisada tem problemas para procurar emprego em razo da impossibilidade de arcar com as tarifas dos servios (" caro procurar trabalho"), o que contribui para o desemprego por desalento (ITRANS, 2004). J para os que esto empregados, os deslocamentos cotidianos para os locais de trabalho esto significando um peso cada vez maior nos exguos oramentos familiares.5 Lembre-se que o vale-transporte, o principal mecanismo de subsdio ao usurio, restrito ao trabalhador formal e, por conseguinte, no beneficia os trabalhadores informais de baixa renda e os desempregados.6 Apesar de as escolas de ensino fundamental terem se ampliado significativamente nos ltimos anos, chegando aonde s populaes mais pobres reside o que facilita o acesso a p das crianas nas periferias , o mesmo no se pode dizer no ensino mdio. A falta de transporte adequado e a incapacidade de arcar com as tarifas dos servios se transformam em obstculos para os jovens acessarem as escolas, mesmo que existam vagas disponveis. Os deslocamentos para o lazer e visitas aos parentes e amigos tambm so prejudicados pelos mesmos motivos. Alm disso, nos fins de semana a oferta de servios de transporte coletivo se reduz significativamente. As atividades de lazer e integrao social so essenciais para o bem-estar das famlias, apoiando a rede de solidariedade e ainda de contatos pessoais, fundamentais para se conseguir uma colocao no mercado de trabalho. Toda pessoa necessita permanecer integrada comunidade, para preservar seu senso de valor. A segregao espacial, na medida em que impede o desenvolvimento das capacidades humanas e provoca a desigualdade de acesso s oportunidades entre os grupos sociais, colabora na perpetuao do crculo vicioso da excluso social. No objetivo de contribuir com o debate para o enfrentamento de tais obstculos, na seo seguinte caracteriza-se brevemente o atual modelo de prestao dos servios de transporte coletivo nas cidades brasileiras. Depois, discutem-se alguns tpicos com vistas a contribuir para o aperfeioamento das polticas nessa rea. 3 Breve caracterizao do atual modelo de prestao dos servios de transporte coletivo urbano no Brasil A Constituio de 1988 definiu a competncia municipal na organizao e prestao do transporte coletivo. A forma predominante de prestao dos servios de nibus urbanos responsveis por mais de 90% da demanda total de transporte coletivo no Brasil por meio da delegao iniciativa privada, sob planejamento e gesto de rgos
4. A mobilidade urbana definida como a facilidade de deslocamento das pessoas e bens na cidade, tendo em vista a complexidade das atividades econmicas e sociais nele desenvolvidas (SEMOB, 2005). 5. Estudo realizado por Andrade (2000), a partir dos microdados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE de 1995/1996, constatou que o transporte urbano o principal item de despesa das famlias de baixa renda com servios pblicos. 6. As pesquisas tambm constataram que muitas pessoas vem limitadas suas oportunidades de emprego se tiverem de usar mais de duas tarifas por dia, em decorrncia dos custos do vale-transporte para o empregador.
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municipais especificamente criados para tais fins. Os metrs e trens urbanos, presentes em determinadas aglomeraes urbanas, so prestados por empresas estatais, federais e estaduais, com exceo do estado do Rio de Janeiro, onde a operao dos servios de trens e metrs foi privatizada.7 No que concerne ao financiamento, no existem fontes especficas ou um modelo privilegiado.8 Comumente, os oramentos municipais financiam a infra-estrutura viria, cujo uso compartilhado entre nibus, automveis e veculos de carga, e a operao custeada pelas receitas tarifrias com exceo dos metrs e trens, cuja operao subsidiada. Contudo, a ampliao do sistema virio para a fluidez dos automveis, cuja frota vem crescendo acentuadamente, drena a maior parte dos recursos destinados aos transportes urbanos em detrimento do transporte coletivo. Esse, por sua vez, convive com crises cclicas relacionadas incompatibilidade entre custos, tarifas e receitas; s deficincias no planejamento e na gesto dos servios; e s dificuldades de obter prioridade no uso das vias (vide ANTP, 1997). O principal efeito disso tudo que, enquanto uma minoria detentora de meios individuais de transporte conta com melhores condies de deslocamentos nas cidades, a maioria que depende do transporte coletivo se v sem alternativas, diante de um transporte pblico caro e de baixa qualidade. Esse modelo alimenta tambm um ciclo vicioso. A oferta inadequada de transporte coletivo, alm de prejudicar a parcela mais pobre da populao, estimula o uso do transporte individual, que aumenta os nveis de poluio e congestionamentos. Estes, por sua vez, drenam mais recursos para a ampliao e construo de vias. O uso ampliado do automvel favorece a disperso das atividades na cidade, espraiando-a, o que dificulta a acessibilidade urbana por aqueles que dependem do transporte coletivo. Ao mesmo tempo, a falta de planejamento e controle do uso do solo, que ordene o desenvolvimento das funes sociais das cidades, provoca a expanso urbana horizontal o que aumenta as distncias a serem percorridas e os custos da proviso dos servios para as reas perifricas, onde a oferta se torna deficitria. Como se percebe, os custos socioeconmicos para a sociedade brasileira de tal modelo so inaceitveis para uma sociedade que se pretende justa e sustentvel. 4 Temas para polticas pblicas A melhoria da oferta de servios de transporte coletivo e das condies de acessibilidade urbana da populao tem papel importante para a efetividade das polticas sociais, pois elas contribuem para o acesso das pessoas aos equipamentos bsicos e para a igualdade de oportunidades (por exemplo, no adianta oferecer atendimento de sade gratuito se uma pessoa no tem o transporte para chegar ao hospital). Propem-se,
7. Segundo informaes do Ministrio das Cidades (2004), o cenrio nacional dos servios de transporte coletivo composto por 1,6 mil empresas operadoras, das quais 12 so metroferrovirias. Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitantes, circulam cerca de 120 mil nibus, transportando 60 milhes de passageiros por dia. Por sua vez, os sistemas metrovirios e ferrovirios operam com 2.700 veculos transportando 5 milhes de passageiros por dia. 8. A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), incidente sobre a importao e a comercializao de combustveis, configura-se como uma fonte para o financiamento das infra-estruturas de transportes. Segundo a legislao, a Unio repassa aos Estados 29% da arrecadao total. Desse montante de recursos, 25% so destinados aos municpios para serem aplicados no financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Assim, cerca de 7% dos recursos totais da Cide so pulverizados entre os mais de cinco mil municpios brasileiros, sem uma vinculao especfica ao transporte coletivo.
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nesse sentido, alguns temas a serem considerados para o aperfeioamento das polticas nessa rea, principalmente no mbito local. 4.1 Subsdio ao transporte coletivo Basicamente, existem duas maneiras de subsidiar o transporte coletivo, operao ou ao usurio. O vale-transporte uma variante da subveno ao usurio, financiado pelos empregadores (pois so beneficirios indiretos dos servios de transporte coletivo).9 J a subveno operao pode se dar por diversos modos: pela produo (com base na quilometragem produzida, ou nmero de passageiros transportados), preos dos insumos (subsdio aos combustveis, p.ex.), renncia fiscal, entre outros. Contudo, todas as maneiras apresentam vantagens e desvantagens. O subsdio operao criticado pelo fato de atingir a todos indistintamente, independentemente das faixas de renda dos usurios. Alm disso, vrios estudos o associaram, onde aplicado, ineficincia operacional (CEPAL, 1988). Por outro lado, os subsdios aos usurios apresentam custos maiores de implantao, administrao e controle, e o fato de serem considerados de carter assistencialista, no promovendo a melhoria da oferta dos servios de transporte coletivo como um todo. Sem entrar no mago das questes sobre as vantagens e desvantagens de cada maneira, o fato que a escolha de tais opes estar condicionada disponibilidade de recursos. Atualmente, os governos enfrentam um quadro de ajuste fiscal, o que torna difcil pelo menos no curto prazo a adoo de amplos programas de subsdios ao transporte coletivo, apesar de imprescindveis para a melhoria e a universalizao do acesso desse servio pblico essencial.10 O vale-transporte, criado por lei federal em 1985, foi uma soluo criativa para lidar com tais desafios, na medida em que transfere aos empregadores a responsabilidade do financiamento dos gastos mensais de transporte coletivo de seus empregados que excederem a 6% de seus salrios. Mas, como foi visto, o benefcio contempla apenas os trabalhadores com carteira assinada. Assim, existe a necessidade de expandir o benefcio do vale-transporte para os trabalhadores de baixa renda do mercado informal e os desempregados.11 Nesse contexto, uma proposta a ser considerada seria a concesso de tarifas subsidiadas para esses segmentos utilizando-se do Cadastro nico12. A operacionalizao de tal benefcio seria similar ao vale-transporte, com a venda dos bilhetes subsidiados para o pblico-alvo com base em cotas mensais. A implantao de tal tipo de programa teria, ainda, o efeito de complementar os programas sociais existentes, contribuindo para a efetividade de seus resultados. Esclarece-se que as atuais isenes e descontos na tarifa do transporte coletivo para determinados segmentos (idosos, estudantes, pessoas com deficincia, carteiros,
9. De acordo com a legislao, o empregador tem a obrigao de arcar com o valor que exceder a 6% do salrio do seu empregado, em seus gastos mensais com os deslocamentos casatrabalhocasa por meio do transporte coletivo. 10. Ressalte-se que a operao dos trens e metrs subsidiada no Brasil. O municpio de So Paulo tambm subsidia seus servios de nibus urbanos. 11. Os custos de transporte para os empregados domsticos, mesmo do mercado informal de trabalho, geralmente so arcados pelos empregadores. 12. O Cadastramento nico um instrumento para identificao das famlias em situao de pobreza de todos os municpios brasileiros. Este cadastro permite nortear a implantao de polticas pblicas voltadas para as famlias de baixa renda. O governo federal, como tambm os estados e municpios, utilizam o Cadastramento nico para identificar os potenciais beneficirios dos seus programas sociais.
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policiais etc.) so financiados por subsdios cruzados. Isso significa que so os demais usurios que financiam tais segmentos. Muitas vezes, isso provoca distores, pois acontecem casos em que uma pessoa mais pobre (um desempregado, por exemplo), quando paga uma tarifa sem descontos, subsidia a tarifa de uma pessoa em melhores condies financeiras (um estudante de classe mdia, por exemplo). No se questiona aqui o mrito das atuais gratuidades de pagamento ou descontos na tarifa, mas sim a forma de financiamento destas, que se d de forma regressiva. 4.2 Regulao dos servios O aumento das tarifas acima da inflao tem vrias explicaes. As principais se encontram na queda da demanda pelos servios e, especialmente, no aumento dos custos operacionais. Como se sabe, as tarifas do transporte coletivo nas cidades brasileiras so determinadas pelo custo, ou seja, pela diviso entre os custos operacionais estimados pelo poder pblico e o nmero de passageiros pagantes transportados. certo que o aumento significativo do preo de alguns insumos nos ltimos anos, como o preo do leo diesel (vide Seae, 2005), pressionou os custos operacionais, contribuindo para a elevao real das tarifas. No entanto, existem fatores de carter estrutural que afetam negativamente os custos. Um deles a m administrao das redes, implicando a no-integrao entre os diferentes servios de transporte coletivo (nibus e metrs ou nibus e nibus, p.ex.), provocando sobreposies de linhas que oneram, sobretudo, a quilometragem produzida e a frota de veculos utilizada. Isso acontece, principalmente, nas reas urbanas conurbadas, onde cada municpio tem o seu servio de transporte coletivo.13 Outro fator o modelo de remunerao adotado, que se baseia na fixao das tarifas com base nos custos (modelo de "cost-plus"). Esse modelo h muito criticado por no estimular a eficincia (vide Gomide, 1998). Assim, h a necessidade de se introduzir novos mecanismos de fixao e reajustes de tarifas, a partir de metodologias transparentes e tecnicamente melhor fundamentadas, para incentivar ganhos de eficincia e repartio dos ganhos de produtividade decorrentes com os usurios. Outro aspecto que vale a pena ser destacado a ausncia de mecanismos competitividade dentro do quadro de delegao dos servios iniciativa privada a maioria das empresas operadoras de transporte coletivo urbano nunca foi submetida a processos de concorrncia pblica sob critrios de eficincia, como recomenda a legislao de concesses de servios pblicos em vigor. Isso, sem dvida, tem impactos nos preos e na qualidade dos servios, pois no se tem certeza de que so as melhores empresas que detm as atuais delegaes dos servios. No que concerne poltica tarifria, esta pode ser mais bem aproveitada com vistas a promover o acesso como, por exemplo, a adoo de tarifas com descontos nos horrios entre picos, em que os servios de transporte coletivo operam com capacidade ociosa. Tais medidas possibilitariam a movimentao de pessoas atualmente excludas, como aquelas que procuram trabalho e que precisam se deslocar na cidade durante o horrio comercial.
13. O motivo para a regulao do transporte coletivo a necessidade de organizao dos servios em redes nicas, coordenadas e integradas, garantindo a eficincia requerida na oferta desse servio essencial.
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4.3 Participao social O relatrio sobre o desenvolvimento mundial de 2004 do Banco Mundial (WORLD BANK, 2003) indicou que os servios pblicos atendem melhor os mais pobres quando as comunidades esto no centro da sua prestao, ou seja: quando os usurios participam da especificao da qualidade, quantidade e avaliao dos servios que recebem. A reduo dos tempos de espera, a melhoria do acesso fsico s redes, o aumento do conforto, entre outros benefcios, podem ser conseguidos por meio do empoderamento dos usurios e da promoo da participao e o controle social. Descreve-se abaixo a cadeia de relaes na prestao dos servios na forma de um tringulo (figura 1), no qual cada vrtice representa um segmento dessa cadeia (poder concedente, prestadores e usurios). Usualmente, a cadeia de relaes se baseia numa nica direo: do poder condedente, que define e especifica os servios, para as empresas que os executam, sob fiscalizao. Os usurios, nesse molde, pagam e recebem os servios. Nos ltimos anos, tem-se consolidado em algumas cidades brasileiras interessantes mecanismos de participao social no objetivo de ampliar tal fluxo de relacionamentos, com as comunidades influenciando a definio das polticas locais de transporte. As experincias bem-sucedidas de conselhos municipais e dos oramentos participativos so exemplos dessa finalidade. No sentido de completar a cadeia de relaes, entendem-se como necessrias a execuo de polticas no sentido da consolidar tambm as relaes entre prestadores e usurios, conferindo aos ltimos poderes de especificar e de avaliar os servios. A adoo de mecanismos de premiao ou penalidade aos prestadores baseadas na avaliao dos usurios, dessa maneira, estabeleceria uma estrutura de incentivos aos prestadores e da responsabilidade desses com relao aos usurios.
FIGURA 1
Cadeia de relaes na prestao dos servios

Usurios de baixa renda
Especificao e avaliao dos servios
Formulao dos objetivos e polticas
Operador
Fonte: World Bank (adaptado).
Poder concedente
4.4 Integrao das polticas A acessibilidade urbana pode ser melhorada tanto por melhores condies de mobilidade (i.e., atravs de mais rpidos, eficientes e adequados meios de transportes) quanto pela melhor distribuio no espao urbano das atividades econmicas e sociais (i.e., pela
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reduo das distncias a serem percorridas). Portanto, fica evidente a relao entre as polticas de transporte e uso do solo urbano. Apesar disso, uma anlise da realidade de diversas cidades brasileiras demonstra uma incipiente integrao entre essas duas polticas. Historicamente, a poltica habitacional reforou a excluso social e a segregao espacial dos mais pobres, ao destinar-lhes moradias precrias em periferias distantes desprovidas de servios e equipamentos urbanos essenciais (ROLNIK; CYMBALISTA, 1997). Tal poltica teve como efeito o aumento das distncias a serem percorridas e a produo de reas vazias ou pouco adensadas no meio das cidades. Isso inviabiliza a oferta eficiente de transporte coletivo cuja proviso, ressalte-se, foi dada a posteriori. A adequada integrao da poltica de uso e ocupao do solo com a de transporte urbano fundamental para a sustentabilidade da mobilidade e melhoria dos servios de transportes coletivos, pois possvel reduzir distncias e aumentar a produtividade das infra-estruturas disponveis, reduzindo os custos de deslocamentos. O melhor aproveitamento das reas centrais das cidades para moradias de baixa renda, que possuem toda uma infra-estrutura instalada vai nesse sentido. Deve-se evitar, tambm, a consolidao de reas monofuncionais nas cidades, pois estas aumentam as necessidades de viagens. Com a implantao de diretrizes desse tipo criam-se melhores condies de oferta de transporte coletivo e de acessibilidade urbana o que favorece, inclusive, o uso de meios de transporte no motorizados (bicicletas, por exemplo). 5. Consideraes finais As atuais condies de mobilidade urbana e de acesso aos servios de transporte coletivo nas grandes cidades, na medida em que excluem significativa parcela da populao do acesso aos servios essenciais e s oportunidades que as cidades oferecem, contribuem para a perpetuao da pobreza urbana e da excluso social. No se pode esquecer que um dos maiores objetivos das polticas sociais abrir portas de sada para as famlias, ampliando suas oportunidades e capacidades de superao da condio em que vivem e as inadequadas condies de mobilidade e acessibilidade urbana tambm se constituem em barreiras efetivas para incluso social. Os temas aqui discutidos tiveram como principal objetivo contribuir para a formulao de polticas pblicas nessa rea. Os elementos apresentados convergem para a integrao de polticas urbanas e sociais; ou seja, os problemas de mobilidade e acessibilidade das populaes urbanas no vo se resolver apenas com polticas setoriais de transporte coletivo. A mobilidade uma demanda derivada das necessidades sociais das pessoas, tais como trabalhar, estudar, cuidar da sade, visitar amigos etc. Assim, qualquer ao no sentido de ampliar a mobilidade dos segmentos mais pobres ser de pouca eficcia se no for de modo complementar s polticas mais amplas nas reas de emprego, educao, sade. Por outro lado, programas sociais que no levem em conta a acessibilidade das pessoas podem ser incuos, pois uma famlia, apesar de contemplada por um programa, pode no ter meios para chegar ao local onde usufruir seu benefcio, por exemplo. Por fim, deve-se registrar que tais desafios no se resolvero apenas no mbito tcnico, mas tambm na esfera poltica, na qual o conflito de interesses inevitvel, seja na disputa do oramento pblico, na deciso de localizao das atividades na cidade, no uso da propriedade urbana, ou na concesso dos servios pblicos. Da a necessidade do fortalecimento e aperfeioamento das instituies democrticas e de
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interlocuo poltica, na qual a participao social na formulao, acompanhamento e avaliao das polticas locais se torna cada vez mais importante. Espera-se que essas reflexes contribuam para que as questes da mobilidade urbana e do acesso aos servios de transporte coletivo sejam consideradas na agenda das polticas pblicas brasileiras. Referncias ANDRADE, T. A. Dispndio domiciliar com o servio de saneamento e demais servios de utilidade pblica: estudo da sua participao no oramento familiar. Relatrio Final (projeto BRA/92/028 PMSS). Braslia, 2000. ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPORTES PBLICOS (ANTP). Transporte Humano: cidades com qualidade de vida. So Paulo: ANTP, 1997. CEPAL. Regulamentao e subveno do transporte coletivo urbano: argumentos a favor e contra. Revista dos Transportes Pblicos, ano 10, n. 41, 1988. GOMIDE, A. A. Regulao econmica nos servios pblicos de transporte urbano no Brasil. Dissertao (Mestrado em Economia) Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 1998. ______. Transporte urbano e incluso social: elementos para polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2003. (Texto para Discusso n. 960). INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO E INFORMAO EM TRANSPORTE (ITRANS). Mobilidade e Pobreza: relatrio final. Braslia: Itrans, 2004. MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. Cadernos MCidades, no 6. Braslia, 2004. ROLNIK, R.; CYMBALISTA, R. (Orgs.) Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Plis, v. 1. So Paulo, 1997. SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONMICO DO MINISTRIO DA FAZENDA (SEAE). A regulao e o comportamento dos preos administrados. Dezembro de 2005. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/seae/P_ADM_PUB _20051228> SECRETARIA NACIONAL DE TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA DO MINISTRIO DAS CIDADES (SEMOB). Estatuto da mobilidade urbana: texto bsico de fundamentao do anteprojeto de lei Documento para discusso. Braslia (mimeo), 2005. WORLD BANK. World Development Report 2004: Making Services Working for the Poor. 2003. Disponvel em: <http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2004/>
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ENSAIOS

O MINISTRIO DAS CIDADES E A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

DINMICA SOCIOTERRITORIAL DAS METRPOLES BRASILEIRAS: DISPERSO E CONCENTRAO

MONITORANDO O DIREITO MORADIA NO BRASIL

MOBILIDADE URBANA, INIQIDADE E POLTICAS SOCIAIS

polticas sociais acompanhamento e anlise | 12 | fev. 2006

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O MINISTRIO DAS CIDADES E A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

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Pirmide de renda (populao por faixa de renda) Censo de 2000

92% do dficit habitacional 84%

13,0 0% At 1 SM Mais de 3 a 5 SM Mais de 20 SM Mais de 1 a 2 SM Mais de 5 a 10 SM Mais de 2 a 3 SM Mais de 10 a 20 SM

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Investimentos em habitao por faixas de renda, de 2000 a julho de 2006

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LABHAB. Parmetros para urbanizao de favelas. FAU/USP/Finep/CEF, 2000 (Relatrio de pesquisa).

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DINMICA SOCIOTERRITORIAL DAS METRPOLES BRASILEIRAS: DISPERSO E CONCENTRAO

Luiz Csar Queiroz Ribeiro*

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Fonte: FIBGE. Tabulao Observatrio das Metrpoles.

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Fonte: FIBGE. Tabulao Observatrio das Metrpoles

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MONITORANDO O DIREITO MORADIA NO BRASIL (1992-2004)

Maria da Piedade Morais* George Alex Da Guia** Rubem de Paula***

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Grau de implementao do direito moradia adequada no Brasil, 2006

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Percentual da populao urbana, segundo condies de moradia Brasil, 1992-2004

Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad-IBGE, 1992 a 2004

Pessoas em assentamentos informais por tipo de informalidade Brasil, 1992-2004

77 Favelas Irregularidade fundiria

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Moradores com condies de moradia adequada Brasil, 1992-2004

Fonte: Disoc/Ipea, a partir de microdados da Pnad, 1992-2004.

Maria da Piedade Morais* George Alex Da Guia Rubem de Paula*